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LA CIUDAD EN EL SIGLO XXI
J 1 \J \J Lrirl ILril U L** LHM \J \J LH %MT I II i

EXPERIENCIAS EXITOSAS EN GES1ION DEL DESARROLLO URBANO EN AMERICA LAUNA

E D U A R D O R O J A S Y R O B E R T O A U G H T E R S, E O I i O R ES

MARZO DE 1998
Cataloging-in-Publication data provided by
the nter-American Development Bank Felipe Herrera Library

Simposio de Ciudades y Foro de Buenas Prcticas en Gestin Urbana (1997: Barcelona, Spain)
La ciudad en el siglo XXI: experiencias exitosas en gestin del desarrollo urbano en Amrica Latina
/ Eduardo Rojas y Robert Daughters, editores.

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p. cm.

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Includes bibliographical references.
ISBN: 1886938423
1. City planningFinanceLatin AmericaCongresses. 2.Community development, UrbanLatin
AmericaCongresses. 3.Urban policyLatin AmericaCongresses. 4.Housing policyLatin AmericaCon-
gresses. S.Urban transportationLatin AmericaCongresses. I.Rojas, Eduardo. II. Daughters, Robert. IILInter-
American Development Bank. IV.Title.
307.12S56dc20

En este libro se recogen los resultados del Simposio de Ciudades y Foro de Buenas Prcticas
en Gestin Urbana en cuya realizacin participaron muchas personas. Entre estas cabe des-
tacar la colaboracin de Roberto Samayoa, Anne Martin, y Socorro Nez, por su dedica-
cin de meses a la organizacin del evento. El simposio fue co-auspiciado por el Ayuntamiento
de Barcelona y el Centro Iberoamericano de Desarrollo Estratgico Urbano, y cont con la
colaboracin de numerosos funcionarios de estas instituciones. La produccin y coordina-
cin de este libro estuvieron a cargo de Jos Nez del Arco y Carlos Trpodi y el diseo
grfico fue realizado por Antje Kharchi.

Las opiniones expresadas en este libro no reflejan necesariamente la posicin oficial del Banco o
de sus pases miembros.

La ciudad en el Siglo XXI


Experiencias exitosas en gestin del desarrollo urbano en Amrica Latina

Banco Interamericano de Desarrollo, 1998


Esta publicacin puede solicitarse a:
IDB Bookstore
1300 New York Avenue, N.W.
Washington, D.C . 20577
Estados Unidos de Amrica

E-mail: idb-books@iadb.org
www.iadb.org

ISBN: 1-886938-42-3
Prlogo

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E l proceso de urbanizacin de los pases de Amrica
Latina y el Caribe est alcanzando un nivel tal que
convertir a la regin, al inicio del siglo XXI, en una de las
ciudad que se ha destacado mundialmente por sus logros
en la gestin del desarrollo urbano.
La visin de conjunto de los debates y documentos pre-
ms urbanizadas del planeta, despus de Europa y Amrica sentados en el simposio, y que son el tema de este libro,
del Norte. Esta circunstancia ofrece una gran oportunidad muestran un panorama promisorio, por cuanto destacan el
de desarrollo econmico y social no slo porque las empre- alto grado de consenso poltico y tcnico sobre los desafos
sas y los trabajadores son ms productivos en las ciudades del desarrollo urbano de Amrica Latina y el Caribe en el
sino tambin porque en ellas pueden resolverse los proble- prximo siglo y sobre el marco de polticas que permitir
mas sociales en la forma ms eficiente. Para aprovechar esta enfrentar eficiente y equitativamente los problemas ms
oportunidad es necesario garantizar el eficiente funciona- agudos. Por otra parte, la revisin de los casos presentados
miento de las ciudades, ellas son el principal instrumento en el foro de buenas prcticas muestra la capacidad creado-
de desarrollo de la regin debido a que representan la fuen- ra de los gobiernos, organizaciones de la sociedad civil e
te ms importante de acumulacin de capital de sus econo- individuos de la regin para generar soluciones originales a
mas y proveen apoyo a los empleos y actividades econmi- los problemas que enfrentan. Esta realidad sustenta una vi-
cas ms dinmicas y productivas. Las ciudades concentran sin optimista sobre la capacidad de las ciudades de Amri-
los mayores problemas que enfrentan hoy estas sociedades ca Latina y del Caribe para superar los desafos que
incluyendo profundas desigualdades de ingreso y de acceso enfrentan, en particular por la notable variedad y riqueza
a los servicios urbanos. Asimismo, el deterioro de la calidad de las experiencias que se presentaron y los beneficios que
del medio ambiente urbano representa una amenaza de lar- de ellas estn derivando sus ejecutores. El desafo que se
go plazo a la salud de los habitantes y a la estabilidad de los presenta ahora es el de como generalizar estas experiencias,
ecosistemas que acogen las grandes concentraciones bien sea a travs de la transferencia juiciosa de soluciones,
urbanas, en tanto que los costos de la congestin y bajos como de la adaptacin inteligente de otras o, lo que es qui-
niveles de servicio de la infraestructura incrementan los zs ms fructfero, el uso creativo de los principios que
costos de produccin amenazando la competitividad de las subyacen a las soluciones exitosas para abordar los proble-
empresas. mas singulares que afectan a ciudades especficas.
Respondiendo a las preocupaciones de sus pases miem- Con la realizacin del simposio y la publicacin de los
bros, el Banco Interamericano de Desarrollo organiz en trabajos presentados en ese evento, el Banco espera contri-
marzo de 1997 un "Simposio de Ciudades y Foro de Buenas buir a la diseminacin de las experiencias de poltica y bue-
Prcticas en Gestin Urbana". El objetivo de este evento fue nas prcticas de gestin urbana. Asimismo, este simposio
doble, y en l un numeroso grupo de pensadores, dirigen- permiti al Banco reafirmar ante la comunidad internacio-
tes, polticos y empresarios, debatieron las nuevas ideas so- nal su compromiso de colaborar con las ciudades para de-
bre el papel de los centros urbanos en el futuro de la regin, sarrollar y adaptar sus estructuras a las necesidades del
los problemas que enfrentarn al asumir este papel y las crecimiento econmico eficiente y equitativo que deman-
soluciones que se vislumbran al final del siglo. El foro de da la poblacin y que ser la clave de la competitividad de
buenas prcticas, a travs de talleres temticos, permiti el las economas nacionales en el nuevo siglo.
intercambio de experiencias exitosas de gestin urbana.
Con el fin de destacar la importancia estratgica de la te- Waldemar Wirsig
mtica de este evento se realiz conjuntamente con la Gerente
Asamblea Anual de Gobernadores del Banco en Barcelona, Departamento de Desarrollo Sostenible, BID
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ndice
Introduccin 1
Robert Daughters

PRIMERA PARTE Las ciudades de Amrica Latina y el Caribe en el siglo XXI

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Ponencias
Nuevas direcciones en poltica y gestin urbana 13
Richard Batley
Las ciudades en la economa global 21
Saskia Sassen

SEGUNDA PARTE La ciudad y el desarrollo econmico


Ponencias
La ciudad como motor del desarrollo: necesidad de una visin estratgica 33
Peter Nientied
La ciudad como motor del desarrollo 43
Jaime Ravinet

Talleres
Desarrollo econmico local
Desarrollo local y crecimiento econmico: el papel de las ciudades 49
Mara Teresa Costa Campi
Barcelona, ciudad emprendedora 53
Maravillas Rojo
Desarrollo local en el Pas Vasco y Vitoria 59
Javier Lanaya
Promocin de la pequea y mediana empresa en Rafaela 65
Ricardo M. Peirone
El encadenamiento productivo: El caso de la comuna de San Joaquin 72
Jossie Escarate
Revitalizadn urbana
Revitalizacin urbana 73
Eduardo Rojas
La recuperacin del equilibrio en la zona cntrica de Kingston 79
Morin Seymour
Empresa del Centro Histrico de Quito 87
Teodoro Pea
Renovacin del centro histrico de Barcelona 93
Joan Albert Dalmau
Transporte urbano
Transporte urbano 97
Ralph Gakenheimer
Curitiba y su red integrada de transporte 101
Carlos Ceneviva
Proceso de privatizacin de trenes urbanos y del metro de Buenos Aires 111
Jorge Kogan
El sistema de trolebuses en la ciudad de Quito 117
Csar H. Aas
ndice

TERCERA PARTE Gobernubilidad


Ponencias
El gobierno local: una responsabilidad compartida 129
Andrew Nickson
La competencia como antdoto contra la corrupcin 141
Rala MacLean
Talleres
Gestin municipal

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Gestion municipal 145

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Roberto Samayoa
Democracia y participacin popular 149
Raul Pont
La gestin municipal en Valledupar 155
Elias Ochoa
Desarrollo institucional para la descentralizacin y el fortalecimiento de la gestin local:
enseanzas y caminos 161
Carlos Alberto d'Oliveira
Participacin del sector privado en la prestacin de servicios urbanos 167
Richard Batley
Plan Metrpolis 2010Guatemala 173
Eduardo Castillo

CUARTA PARTE Agenda Social


Ponencias
Reconstruccin de la urdimbre social 177
Ben Richards
La reconstitucin de la trama social 183
Alberto Etchegaray
Talleres
Vivienda y Mejoramiento de Barrios
Poltica de vivienda: Cules son las enseanzas y hacia dnde nos dirigimos 191
Michael Jacobs
Rio de Janeiro: una perspectiva actual de la ciudad 195
Sergio Magalhaes
El CAVIP: mejoramiento integral del habitat popular urbano en el Ecuador 201
Alberto Rosero
El sistema financiero nacional para la vivienda en Costa Rica 209
Rebeca Grynspan
Violencia Urbana
Prevencin de la violencia a travs del control de sus factores de riesgo 215
Rodrigo Guerrero
El Programa DESEPAZ de la Alcalda de Cali para la prevencin de la violencia 223
Gustavo de Roux
Prevencin de la violencia juvenil: requisito previo para el desarrollo de la sociedad 233
Ronald Slaby
Viva Rio, proceso de integracin cvica de la ciudad 243
Rubem Csar Fernandes
La pobreza urbana y la violencia en Jamaica 250
Caroline Moser
ndice

QUINTA PARTE Financiando las ciudades


Ponencias
Financiamiento de las ciudades 255
Kenneth Davey
Financiando la ciudad 263
Juan Antonio Zapata
Talleres

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Financiamiento municipal
Financiamiento municipal 275

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Fernando Rojas
Estrategias para el financiamiento para las inversiones municipales 277
Lubomir Ficinski Dunin
FINDETER, Sistema de financiamiento nacional para las inversiones municipales 283
Antonio Gmez
Colombia: descentralizacin y desempeo fiscal de los gobiernos locales 291
Alberto Maldonado
Microfinanciamiento
Microfinanciamiento urbano 297
Rafael Guardans
El apoyo al desarrollo econmico en el sector informal 299
Aristteles Esperanza
Construccin de un habitat accesible a los sectores de bajos ingresos 307
Elosa Ulibani
Las familias de bajos ingresos acceden al financiamiento privado para la vivienda 317
Ral Bascon

SEXTA PARTE Medio ambiente urbano


Ponencias
La ciudad como ecosistema: la administracin del medio ambiente y la contaminacin 329
David Edelman
La ciudad como ecosistemagestin ambiental y descontaminacin 335
Werner Zulauf
Taller
Servicios de saneamiento ambiental
Servicios ambientales bsicos en Amrica Latina y el Caribe 341
Fabrce Henry
La experiencia de Empresas Pblicas de Medelln 347
Francisco Piedrahita Daz
Aguas Argentinas: cuatro aos despus de la concesin 353
Juan Carlos Fontana
Microempresas de gestin ambiental urbana 355
Jorge Price
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1

Introduccin
Robert Daughtert

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T ras un turbulento perodo de transicin demogrfica
rural-urbano y, ms recientemente, de devolucin de
poder a gobiernos subnacionales, los pases de Amrica La-
elemento determinante. A fin de sobrevivir en este merca-
do la ciudad del futuro estar obligada, por lo tanto, a atra-
er, generar y retener actividad empresarial. Como es sabido,
tina y el Caribe se encuentran frente a un nuevo escenario esto depende de la calidad y la eficiencia de los servicios
de desarrollo en el que la ciudad y la dimensin local pasan pblicos ofrecidos. Cualquier dirigente moderno de una
a un primer plano. ciudad, por lo tanto, entiende que su futuro est estre-
En 1997 la poblacin urbana representaba ms del 75 por chamente relacionado con la eficacia de su gestin. Este
ciento de la poblacin total de la regin, alcanzando un sentido de responsabilidad, reforzado por los crecientes au-
nivel comparable al de Europa y los Estados Unidos. Es mentos de ingresos locales que han ocurrido en la mayora
ms, la regin tiene ahora ms de 40 ciudades con una po- de los pases, ha estimulado un gran florecimiento de ini-
blacin superior al milln de habitantescifra que se du- ciativas, transformando la regin en un laboratorio de
plic durante las dos ltimas dcadas. De stas, cinco se experiencias tilesy en muchos casos replicablesde ges-
encuentran entre las veinte aglomeraciones ms grandes del tin urbana.
mundo, las denominadas megaciudades. Consecuente- Consciente de esta tendencia, el Banco Interamericano de
mente, la futura agenda de accin pblica y privada en la Desarollo organiz un simposio sobre las ciudades para
regin tendr necesariamente que disearse en funcin de compartir ideas sobre el nuevo papel de los centros urbanos
las demandas de una sociedad netamente urbana. en el futuro de la regin y, a la vez, crear un foro de inter-
Esta tendencia se ha reforzado con las reformas estruc- cambio de experiencias exitosas de gestin local. La am-
turales que se han iniciado en la regin en el campo de la plitud de la agenda de la reunin reflej la complejidad de
democratizacin y descentralizacin, a raz de las cuales la funciones y responsabilidades que hoy enfrentan los ad-
mayora de los pases han transferido a los gobiernos sub- ministradores de ciudades.
nacionales importantes responsabilidades y recursos para la El simposio se organiz alrededor de seis grandes reas te-
provisin de servicios e infraestructura bsica. Como re- mticas: tendencias globales; desarrollo econmico; gober-
sultado, las municipalidades y los estados o provincias se nabilidad; agenda social; financiamiento de la ciudad; y
han transformado en protagonistas centrales del desarrollo medio ambiente urbano. Estos temas fueron subdivididos
econmico y social de la regin. en nueve subtemas operativos que sirvieron de base para la
A esto se suman la nueva configuracin de las relaciones presentacin de los estudios de caso: desarrollo econmico
comerciales a nivel mundial en donde las divisiones entre local; revitalizacin de las ciudades; transporte; gestin mu-
fronteras nacionales pierden cada vez ms relevancia en el nicipal; vivienda y mejoramiento de barrios; violencia ur-
movimiento de bienes y servicios en tanto que las activi- bana; financiamiento municipal; microfinanciamiento; y
dades econmicas se llevan a cabo especialmente entre ciu- gestin de servicios ambientales.
dades. Estas funcionan hoy como nodos centrales de La discusin en este libro est orientada alrededor de las
grandes redes de telecomunicacin, transporte y finanzas seis grandes reas temticas mencionadas y los nueve sub-
en las que el concepto de competitividad se convierte en un temas operativos. La primera parte analiza el impacto de los
procesos de globalizacin y descentralizacin en el funcio-
1 Especialista Urbano Principal, Banco Interamericano de Desarrollo. namiento de las ciudades de Amrica Latina y el Caribe. El
2 Introduccin

tema constituye el marco de referencia para las partes sub- En el segundo informe, Richard Batley examina las limi-
siguientes. taciones y oportunidades que estos cambios representan
En la segunda parte se discute los distintos aspectos del para la estructura interna de las ciudades. El anlisis se basa
desarrollo econmico urbano haciendo referencia a tres en dos preguntas fundamentales: (i) hasta dnde la globa-
reas programticas particulares: programas de fomento lizacin debe entenderse como una amenaza a la razn de
empresarial (desarrollo econmico local); revitalizacin de ser de los centros urbanos; y (ii) hasta dnde la concentra-
los centros de las ciudades; y transporte urbano. En la ter- cin de funciones en las capitales aumentar los desequili-

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cera parte se presentan diferentes enfoques y experiencias brios espaciales y sociales.
acerca de la gobernabilidad a nivel local, incluyendo casos

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En relacin con el primer punto, el informe pone en
de buenas prcticas de gestin municipal. La discusin duda el fatalismo de algunos enfoques respecto a la margi-
sobre la agenda social de las ciudades se desarrolla en el ca- nacin de las ciudades intermedias y pequeas que han
ptulo cuarto, tratndose en detalle dos reas de accin quedado excluidas del nuevo sistema de organizacin glo-
prioritarias: vivienda social, y violencia urbana. En la quin- bal. Segn Batley, el destino de las ciudades, cualquiera sea
ta parte, se examina distintos sistemas de financiamiento su tamao, no est predeterminado por la influencia de sus
urbano, con particular nfasis en las finanzas municipales, agentes sociales sino sujeto a los mismos. La incorpora-
como as tambin en mecanismos de microfinanciamiento. cin al nuevo sistema de relaciones econmicas interna-
Por ltimo, en la sexta parte se analiza la temtica del cionales depende, en gran medida, de las iniciativas que se
medio ambiente urbano, prestando atencin especial a la tomen a nivel local.
gestin de los servicios de saneamiento ambiental. Con respecto a la segunda pregunta, el documento exa-
mina el supuesto implcito en el argumento de Sassen sobre
Tendencias globales el aumento de la desigualdad social como resultado del
Como resultado del proceso de globalizacin de la econo- cambio en las relaciones econmicas globales. Si bien la de-
ma mundial, las ciudades han pasado a desempear un manda creciente de mano de obra altamente especializada
papel estratgico en el nuevo orden internacional. El avan- podra generar la exclusin de una alta proporcin de la
ce en las telecomunicaciones y las nuevas formas de inte- fuerza de trabajo del mercado laboral formal, esto no de-
gracin regional han colocado a los centros urbanos frente bera interpretarse como una situacin determinista. Una
a una encrucijada. Por una parte, la ciudad desempea hoy vez ms, la iniciativa de los agentes locales podra contribuir
un papel estratgico en un escenario de rpida integracin en forma decisiva a reducir las tendencias hacia la desi-
regional. Por la otra, este mismo proceso de transformacin gualdad.
obliga a las ciudades a lograr una mayor competitividad, en
un mbito caracterizado por una amplia y creciente movi- Desarrollo econmico
lidad del capital. Los cambios sustantivos que han tenido lugar en las rela-
Dos documentos en este volumen examinan las impli- ciones econmicas internacionales han generado demandas
caciones de los cambios en el contexto internacional. En el adicionales sobre la funcin de las ciudades, obligando a un
primero de ellos, Saskia Sassen presenta una discusin ge- nuevo enfoque sobre mtodos y polticas de planificacin.
neral del impacto de la globalizacin sobre los sistemas de Frente a este escenario las ciudades debern posicionarse es-
organizacin de actividades estratgicas a procesos econ- tratgicamente para operar en forma competitiva, mediante
micos transnacionales. El informe analiza, adems, la im- la adaptacin tecnolgica y el fomento a la inversin. Esto
portancia del surgimiento de nuevas jerarquas urbanas explica la importancia de superar rigideces estructurales,
globales y regionales y de las tendencias masivas a la dis- promoviendo el desarrollo de los sectores ms dinmicos e
persin espacial de las actividades a travs de redes de pro- intensificando los procesos de integracin y articulacin
duccin internacional. El documento muestra, por otra local y regional. La formacin de un consenso entre em-
parte, cmo estas tendencias han contribuido, paradjica- presas, trabajadores, comunidades y gobiernos, constituye
mente, a una demanda de nuevas formas de centralizacin un instrumento clave para el xito de este objetivo.
territorial de las operaciones de administracin y control de Dos documentos en el presente volumen tratan el tema
alto nivel. Un aspecto decisivo de este proceso ha sido el de- del desarrollo y la competitividad econmica de las ciuda-
sempeo de los centros internacionales de comercio como des. En el primero, Peter Nientied llama la atencin sobre
mediadores en la relacin entre la economa mundial y los el carcter multisectorial del desarrollo econmico visto
estados nacionales. desde la perspectiva local. En este sentido, y dentro de las
Daughters 3

ciudades, la eficiencia de servicios bsicos de infraestructu- nicipios mas pequeos en la promocin de actividades eco-
ra, del mercado de tierras y propiedades, de la administra- nmicas en su respectivas regiones. Los documentos de Ja-
cin publica, y de los servicios culturales, sumados a la vier Larraya, Ricardo Peirone y Jossie Escrate resumen las
estabilidad social, desempean un papel determinante en iniciativas realizadas por los municipios de Vitoria-Gasteiz,
la productividad de las empresas. en el Pas Vasco; Rafaela, en Argentina; y San Joaqun, en
A partir del anlisis de algunos aspectos sobresalientes de Chile. En estas tres experiencias es posible reconocer una
los procesos de globalizacin y concentracin urbana, el do- agenda comn de intervenciones exitosas, cuyas caracte-

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cumento de Jaime Ravinet destaca dos grandes desafos rsticas ms importantes son: (i) la planificacin estratgi-
que enfrentan los gobiernos locales para mejorar la com- ca entres los sectores pblico y privado; (ii) el desarrollo de

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petitividad de las ciudades: la capacitacin de la mano de mecanismos de articulacin y comunicacin horizontales
obra, y la modernizacin de la provisin de servicios bsi- entre los agentes productivos y con la sociedad civil; (iii) la
cos. En el primer caso, el autor rescata las ventajas compara- creacin de polgonos industriales para la localizacin de
tivas de los gobiernos locales para alcanzar este objetivo. Su pequeas y medianas empresas; (iv) el establecimiento de
proximidad al mercado laboral local les permite interpretar programas de capacitacin continua; y (v) el desarrollo de
y responder ms directamente a las demandas laborales de acciones de rehabilitacin urbana.
las empresas locales, con adecuados programas de capaci-
tacin. La modernizacin de la provisin de servicios bsi- Revitalizacin urbana
cos, requiere la participacin activa del sector privado a fin Sobre el tema de revitalizacin urbana, el documento de
de asegurar un nivel de eficiencia de alcance internacional. Eduardo Rojas analiza los procesos de obsolescencia que
afectan la estructura fsica y funcional de las zonas cntri-
Promocin del desarrollo econmico local cas urbanas, y sus consecuencias sobre el futuro producti-
Para introducir los casos correspondientes al tema de la vo y la competitividad econmica de las ciudades. El autor
promocin del desarrollo econmico local, el documento propone la accin conjunta de los sectores pblico y pri-
de Mara Teresa Costa Campi destaca el papel cada vez ms vado como el mecanismo ms efectivo para revertir las ten-
preponderante de los modelos de desarrollo endgeno, en dencia observadas.
contraposicin a los modelos neoclsicos tradicionales. En Los casos de Kingston, Jamaica; Quito, Ecuador, y Barce-
tanto que estos ltimos se concentran en factores no espa- lona, Espaa, ilustran el potencial de la colaboracin p-
ciales (capital, mano de obra y tecnologa), los primeros se blico-privada, a travs de sociedades de economa mixta,
basan en los aspectos vinculados al territorio y a su histo- para alcanzar estos objetivos. Al respecto, el informe de
ria. De acuerdo con este enfoque, el xito o fracaso de las Morin Seymour ejemplifica la aplicacin exitosa de este
estrategias de crecimiento econmico estn estrechamente modelo para la recuperacin de zonas deterioradas del cen-
vinculados a la disponibilidad y caractersticas de los re- tro de Kingston.
cursos propios de una localidad. En su informe sobre la experiencia de rehabilitacin del
En la discusin de los casos presentados en este foro, el centro histrico de Quito, Teodoro Pea describe la expe-
documento de Maravillas Rojo introduce el principio de riencia positiva de una empresa mixta, que con un decidi-
subsidiaridad y proximidad como elemento clave dentro do apoyo legislativo y siguiendo el modelo de Barcelona,
del contexto de accin local. Reconociendo, sin embargo, logr consolidar un clima de confianza para la inversin
las limitaciones que enfrentan los gobiernos locales frente privada, fomentar el turismo histrico, y ordenar el co-
al desafo del siglo XXI, el informe examina algunos de las mercio informal en el centro de la ciudad.
caractersticas que contribuyeron al xito alcanzado por el Por su parte, Joan Dalmau describe el proceso y sintetiza
modelo de desarrollo de Barcelona, convertido en referen- los logros alcanzados por la empresa PROCIVESA en la re-
cia para el desarrollo urbano de varias capitales mundiales. vitalizacin de la zona antigua del centro de Barcelona,
Esas caractersticas incluyen la planificacin estratgica; in- "Ciutat Vella". Una vez ms se verifica la agilidad y eficacia
tegracin en la economa mundial; capacitacin de la fuer- de gestin del mecanismo de sociedad de economa mixta,
za laboral; descentralizacin de servicios y participacin para llevar acabo intervenciones multisectoriales con re-
ciudadana; liderazgo en la introduccin de nuevas tecno- querimientos de estrecha colaboracin entre entidades p-
logas y tcnicas gerenciales; bsqueda de consenso; y efi- blicas y privadas.
ciencia en la gestin.
Los tres casos siguientes se refieren a la actuacin de mu-
4 Introduccin

Transporte urbano cin de intereses gremiales y burocrticos, particularmen-


El documento de Ralph Gakenheimer enfatiza la im- te la de los transportistas privados, el documento destaca la
portancia del funcionamiento eficiente de los sistemas de importancia de las negociaciones con la comunidad a fin de
transporte sobre la productividad urbana, y el logro de la garantizar la viabilidad de estas intervenciones.
equidad social en las ciudades. Utilizando los ejemplos de
Curitiba, Buenos Aires y Quito, el autor identifica la parti- Gobernabilidad
cipacin del sector privado como uno de los elementos La regin est llevando a cabo un proceso de reforma

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clave para la solucin de problemas estratgicos, facilitan- poltica y administrativa, caracterizado por una marcada de-
do nuevas formas de acceso al capital, reduciendo los sub- volucin de responsabilidades y recursos a los gobiernos

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sidios operativos; y fomentando la bsqueda de consenso. subnacionales. Bajo la doble bandera de descentralizacin
Al mismo tiempo, el apoyo del sector pblico se torna y democratizacin, la ciudadana exige cada vez ms
indispensable, particularmente en lo que se refiere a las rendicin de cuentas y participacin en la gestin pblica.
formas en que se administra la privatizacin, y a la intro- Esto es particularmente evidente a nivel de gobierno
duccin de reformas consideradas decisivas para la presta- municipal, el nivel ms cercano a la comunidad. En un
cin eficiente de este servicio. Al respecto, el informe breve perodo de cinco a diez aos, los gobiernos locales de
plantea el debate existente en torno a la descentralizacin la regin han encarado una transformacin total de ex-
para volcarse en favor de lo que el autor denomina un pectativas sobre sus responsabilidades de gestin. Sin em-
federalismo creativo. Esto es, el desarrollo de un sistema co- bargo, siglos de centralismo han dejado a los gobiernos
participativo entre el gobierno central y las administracio- locales muy mal equipados para asumir sus nuevas res-
nes urbanas para garantizar racionalidad en las inversiones ponsabilidades. Consecuentemente, la generacin de ca-
y responsabilidad en la gestin de sistemas de alcance mul- pacidad institucional en los gobiernos locales ser uno de
tijurisdiccionales. los retos importantes para la regin durante las prximas
El tema de la distribucin de funciones entre los sector dcadas.
pblico y privado se retoma en los tres casos que se men- Los documentos de Andrew Nickson y Ronald MacLean
cionan a continuacin. El documento de Carlos Ceneviva tratan sobre este desafo. En el primero, el autor divide el
describe el reconocido sistema de transporte pblico crea- proceso de desarrollo institucional local en tres grandes l-
do por la ciudad de Curitiba, enfatizando el papel ineludi- neas de accin: (a) la eficiencia en la provisin de servicios;
ble del gobierno local como coordinador de la oferta de (b) la capacidad global de administracin del gobierno
servicios de transporte por empresas privadas. Al mismo local; y (c) el buen gobierno. En el primer caso la eficiencia
tiempo, el autor destaca el caso de Curitiba como uno de los se lograra esencialmente, mediante la participacin del
pocos ejemplos exitosos de integracin entre la planifica- sector privado. Con relacin al segundo punto, la atencin
cin del uso del suelo y de los sistemas viales y de transporte debera concentrarse en la modernizacin de polticas de
colectivo. personal a nivel local. Por ltimo, con respecto al buen go-
En un anlisis histrico comparativo de la gestin pbli- bierno, se tratara de disear e implementar mecanismos de
ca y privada de los servicios de transporte en Buenos Aires, rendicin de cuentas, tanto hacia el gobierno central como
Jorge Kogan resalta el notable mejoramiento en la eficien- frente a la ciudadana. Por su parte, el documento de
cia de los servicios de trenes urbanos como resultado de la MacLean hace hincapi en la importancia de fomentar
reciente privatizacin. En este aspecto, el informe consti- competencia y la transparencia en la provisin de servicios
tuye una gua prctica para la concesin de estos servicios. pblicos, como instrumentos de prevencin y control de la
El documento de Csar Arias discute el caso del proyec- corrupcin y el clientelismo.
to de trolebuses en Quito, as como las dificultades encon- Un segundo documento de Richard Batley examina los
tradas por la municipalidad para llevar a cabo su plan de tipos de acuerdos que actualmente estn llevando a cabo el
reforma del sistema de transporte colectivo en la ciudad. El sector pblico y privado a nivel local. No obstante demos-
anlisis destaca el impacto que ha tenido el sistema de tro- trar las ventajas que pueden obtenerse con la incorporacin
lebuses para revitalizar el centro histrico de la ciudad, en- de la iniciativa privada en la administracin de servicios p-
fatizando la importancia de iniciativas de ordenamiento del blicos, el anlisis destaca las complejas funciones de regu-
uso del suelo sobre la viabilidad y efectividad de los servi- lacin y fiscalizacin que, en general, recaen sobre los
cios de transporte colectivo. Al mismo tiempo, y mediante gobiernos locales al otorgar concesiones de servicios p-
el ejemplo de los problemas planteados por la fuerte oposi- blicos. En vista de las debilidades institucionales frecuen-
Daughters 5

temente encontradas a nivel local, este requisito no siem- Agenda social


pre se cumple satisfactoriamente. La enorme presin que enfrentan los gobiernos locales en
trminos de responsabilidades derivadas de los procesos de
Gestin municipal descentralizacin, se agudiza por la inexorable concentra-
En su introduccin a los estudios de caso presentados para cin de la pobreza y el aumento de la violencia en los cen-
este captulo, el documento de Roberto Samayoa postula tros urbanos. Cmo encaran los gobiernos, los ciudadanos
cinco factores comunes a las buenas prcticas de gestin ur- y el sector privado estos desafos, es el tema de este captulo.

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bana: primero, una visin integral y de largo plazo, como Segn Ben Richards, las ciudades no se han recuperado de
punto de partida para la definicin de estrategias de accin; las crisis socioeconmica de los aos ochenta, sino que por

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segundo, un liderazgo integrador; tercero, la participacin el contrario, las situaciones de pobreza, inseguridad e inac-
activa de todas las fuerzas vivas de la comunidad; cuarto, la cesibilidad a los servicios sociales bsico se han agudizado.
innovacin en la solucin de los problemas; quinto, la in- Sumado a esto, el concepto de derecho social se ve restrin-
corporacin del potencial de la empresa privada en la pro- gido por la elevada prioridad que tienen las metas de esta-
visin de servicios. bilidad macroeconmica. Consecuentemente, los centros
El caso del municipio de Valledupar presentado por Elias urbanos se han visto en la necesidad de desarrollar estrate-
Ochoa, constituye un buen ejemplo de exitosa adminis- gias de sobrevivencia en un ambiente de pragmatismo.
tracin de los servicios sociales, explicado por: (i) una fuer- Frente a esta situacin las municipalidades desempean
te participacin ciudadana en soluciones innovadoras; y (ii) un papel crtico para enfrentar tres problemas fundamen-
la continuidad en las estrategias de gestin a lo largo de di- tales: segregacin social, pobreza y violencia por su capaci-
ferentes administraciones. Los resultados ms destacados dad de generar sentido de pertenencia y generar respuestas
han sido el manejo eficiente de las finanzas locales, y los ex- integrales.
celentes niveles de cobertura y calidad de las prestaciones Concentrndose en el tema de la pobreza, Alberto Et-
en educacin, salud, vivienda e infraestructura bsica. chegaray enfatiza el problema de desintegracin social en
En su documento sobre el mecanismo de gestin parti- las ciudades resultante de las crecientes desigualdades. La
cipativa del presupuesto municipal, Ral Pont muestra la solucin del mismo depende, en gran medida, de la pro-
viabilidad del modelo utilizado por el municipio de Porto fundizacin de los procesos de democratizacin, la partici-
Alegre. Mediante un sistema de consulta que incorpora, en pacin ciudadana, y la descentralizacin y modernizacin
diferentes formas, a ms de 100.000 participantes repre- del Estado.
sentativos de los distintos sectores de la poblacin, este
procedimiento permite definir una visin integrada de prio- Vivienda y mejoramiento de barrios
ridades de inversin y, al mismo tiempo, evaluar y super- Para introducir los estudios de caso sobre este sector,
visar la ejecucin del presupuesto local. Michael Jacobs examina la evolucin de polticas y estra-
Carlos Alberto d'Oliveira, por su parte, presenta el mo- tegias para el sector vivienda, estableciendo un marco de re-
delo de asistencia tcnica y capacitacin municipal desa- ferencia para entender el origen de los enfoques actuales y
rrollado por el Instituto Brasilero de Administracin sugerir algunos principios para evaluar los mismos. El do-
Municipal (IBAM). Este modelo se basa en un sistema de cumento describe el proceso gradual de cambio desde una
provisin de servicios de capacitacin definidos exclusiva- estrategia de intervencin directa del gobierno como pro-
mente por la demanda efectiva de las instituciones locales. ductor y financiador de vivienda social, hacia un enfoque
Por ltimo, el documento de Eduardo Castillo describe del Estado como facilitador de las acciones del mercado, for-
los logros obtenidos por la municipalidad de Guatemala, en mal e informal. En este nuevo enfoque, los temas clave
la movilizacin de recursos del sector privado para el me- son: (i) el fortalecimiento del mercado de la vivienda; (ii) el
joramiento del medio ambiente y el transporte pblico. diseo apropiado de los mecanismos de subsidios; y (iii) la
Mediante un sistema de alianzas con empresas privadas liberalizacin del mercado de tierra urbana.
basado en las estrategias del Plan Metrpolis 2010, el muni- En su documento sobre el sistema financiero para la vi-
cipio logr ampliar el volumen total de recursos para in- vienda en Costa Rica, Rebeca Grynspan describe el funcio-
versiones y el fortalecimiento de las instituciones encarga- namiento de un modelo altamente eficaz basado en la
das de aquellos sectores. combinacin de subsidios a la demanda e incentivos a la
participacin del sector privado como financiador y/o pro-
ductor. El caso demuestra, adems, la viabilidad de solu-
6 Introduccin

ciones basadas en la intermediacin activa de las organiza- temprana, segn el autor, es la accin sistemtica y coor-
ciones no gubernamentales (ONG) para llegar a los secto- dinada entre el sector pblico, la comunidad y la familia,
res ms pobres de la poblacin (dos primeros estratos de para reducir el conjunto de factores externos que promue-
ingresos). ven la violencia en la vida cotidiana de los nios.
El caso Favela Bairros en Rio de Janeiro, presentado por En su discusin sobre el proceso de integracin cvica
Sergio Magalhaes, constituye una de las primeras iniciativas contra la violencia en la ciudad de Rio de Janeiro, Rubem
gubernamentales para atender en gran escala los problemas Csar Fernandes describe la creciente institucionalizacin

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de asentamientos informales en reas metropolitanas de la de un movimiento surgido espontneamente en la comu-
regin. El documento seala que esto proviene de la actual

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nidad, como expresin de repudio a los altos ndices de de-
poltica de vivienda del municipio orientada a promover la lincuencia. Gradualmente, a travs de esfuerzos de concer-
integracin de los asentamientos espontneos de la ciu- tacin, consulta y dilogo entre los distintos sectores de la
dad, al tejido urbano formal. sociedad, se ha logrado establecer algunas estrategias de
Alberto Rosero, por su parte examina una experiencia de accin involucrando a las fuerzas de seguridad, a las orga-
mejoramiento integral de vivienda informal dirigida por nizaciones de barrios y al gobierno municipal.
una ONG en el Ecuador. La misma pone de relieve el es- El documento de Caroline Moser presenta los resultados
fuerzo del gobierno central para crear mecanismos de co- de una investigacin realizada en cinco comunidades ur-
participacin con las comunidades a fin de mejorar los banas de Jamaica, a fin de identificar las relaciones causa-
servicios de vivienda, la infraestructura bsica y la organi- efecto entre violencia y pobreza. En su anlisis, la autora
zacin social. concentra la atencin en la violencia como obstculo a la
superacin del estado de pobreza. Dentro de este concepto
Violencia urbana destaca, particularmente, la importancia del concepto de
En su discusin introductoria a los casos de buenas prcti- capital social, entendido como los mecanismos de recipro-
cas en respuesta a la violencia urbana, Rodrigo Guerrero en- cidad comunitaria que constituyen un activo importante
fatiza la necesidad de encarar este problema desde dos para la sobrevivencia de las familias. Los resultados del es-
perspectivas: prevencin, y control y mitigacin. En el pri- tudio muestran cmo la violencia tiende a erosionar este ca-
mer caso, se trata de atacar el problema desde sus causas pital reforzando los ciclos de pobreza. En lnea con este
(alcoholismo, posesin de armas de fuego, tradiciones cul- argumento, Moser seala la necesidad de concentrar es-
turales, ineficacia de los sistemas de seguridad y justicia, fuerzos en acciones de reconstruccin y fortalecimiento
medios de comunicacin, violencia familiar, pobreza y del capital social.
marginalidad). Las estrategias de control y mitigacin hacen
referencia a la manera de responder eficazmente a las con- Financamiento de la ciudad
secuencias. Ambas opciones requieren de la accin con- Los trabajos que se presentan en esta parte enfocan el
junta de los gobiernos y la sociedad civil. financiamiento de la ciudad desde dos puntos de vista: el
La presentacin del Programa de Desarrollo, Seguridad y manejo de los recursos fiscales, tanto a nivel interguberna-
Paz (DESEPAZ) de Cali, efectuada por Gustavo de Roux, mental como municipal, y las estrategias orientadas a apo-
destaca tres logros esenciales: (i) el compromiso del muni- yar los sectores productivos locales, particularmente
cipio para realizar y financiar, conjuntamente con el go- micro-empresas y vivienda social. Al respecto, el docu-
bierno central, acciones de prevencin y control de la mento de Kenneth Davey constituye una gua sencilla y
violencia; (ii) la creacin de sistemas de vigilancia y coor- prctica para la administracin eficiente de las finanzas lo-
dinacin de esfuerzos entre instituciones pblicas y priva- cales. El nfasis de este artculo se encuentra en seis rubros
das; y (iii) el desarrollo de sistemas de informacin como de accin que los gobiernos subnacionales debern consi-
vehculo de educacin y concientizacin de la comunidad derar: tarifas, impuestos, privatizacin, crdito, finanzas
urbana. intergubernamentales, y gastos. As por ejemplo, dado el
Ronald Slaby, por su parte, seala que el origen de la riesgo poltico que implica la fijacin de tarifas para los
mayor parte de las formas de violencia se encuentra en la servicios pblicos, el autor recomienda la aplicacin de un
niez, y se manifiestan durante la adolescencia y juventud. sistema de actualizacin anual y automtica. En lo que res-
Por consiguiente, la estrategia ms importante es la pre- pecta a mecanismos crediticios, sugiere explorar la utiliza-
vencin mediante acciones dirigidas, principalmente, al cin de mecanismos de bonos para permitir acceso al
primero de estos grupos etarios. La clave para la prevencin mercado de capitales.
Daughters 7

Por su parte, Juan Antonio Zapata describe el proceso de cesariamente relacin directa entre transferencias y esfuer-
descentralizacin fiscal en Argentina durante los ltimos 15 zo fiscal. Es as que en los casos estudiados se observ que,
aos y sus repercusiones sobre las relaciones interguberna- paralelamente a los aumentos de transferencias nacionales,
mentales. Al respecto, seala un aumento en el ndice de se produjeron incrementos substanciales en los ingresos
dependencia de las provincias y municipios vis-a-vis el go- propios municipales.
bierno central. No debe sorprender por lo tanto, que la
conclusin de este trabajo refuerce la idea de que los go- Microfnanciamiento urbano

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biernos subnacionales deben aumentar su correspondencia En una breve introduccin a las presentaciones de casos,
(esfuerzo propio) fiscal, a fin de alcanzar un mayor grado de Rafael Guardans destaca la dimensin social implcita en el

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autonoma. microfinanciamiento urbano. Aunque el xito de estos sis-
temas dependa de conceptos de autodesarrollo y autosos-
Financiamiento municipal tenibilidad, por su fragilidad socioeconmica los mismos
En la introduccin a los casos que siguen, el documento de requieren tambin de un considerable apoyo tcnico e
Fernando Rojas analiza los puntos ms destacados de las institucional.
distintas presentaciones, sealando los esfuerzos y logros al- Aristteles Esperanza describe la experiencia de una de
canzados por las municipalidades del Estado de Paran, en las primeras entidades financieras de apoyo al desarrollo
Brasil, y los gobiernos locales colombianos, en dos reas: el econmico de la microempresa que ha logrado alcanzar
mejoramiento del ahorro corriente, y el mayor acceso a las reconocimiento formal como intermediario financiero. Me-
fuentes de crdito para la inversin. diante una tecnologa crediticia especializada, la Financie-
Los documentos presentados por Lubomir Ficinski y ra CALPIA, S.A. ha logrado mantener su compromiso de
Antonio Gmez Medao representan ejemplos de meca- apoyo a sectores informales, apoyada en un control rigu-
nismos alternativos de financiamiento de la inversin mu- roso de su cartera. Adicionalmente, segn el autor, la enti-
nicipal. En el primero, el autor describe la experiencia dad pretende ampliar el alcance de su actividades mediante
exitosa del estado de Paran en la creacin de un fondo de la apertura de una lnea de prstamos para el mejoramien-
desarrollo urbano. Iniciado en 1981, la caracterstica pri- to de la vivienda de inters social.
mordial de este esfuerzo fue su conversin de un instru- Por su parte, Elosa Ulibarri presenta de manera ilustrati-
mento de racionalizacin de transferencias del estado a los va la experiencia de la Fundacin Promotora de Vivienda
municipios, a un mecanismo crediticio autosustentable. (FUPROVI) en Costa Rica con el Programa del Habitat Po-
En su forma actual, el programa pone tanta prioridad en ac- pular Urbano. El nfasis particular de este artculo est en
tividades de fortalecimiento institucional de las instancias el xito de FUPROVI como mecanismo de intermediacin,
locales de gobiernos, como en la implementacin de in- posibilitando el acceso de los sectores de menores recursos
novaciones crediticias. al sistema financiero nacional para la vivienda (SFNV).
Por su parte, el trabajo de Gmez Merlano analiza el Partiendo del anlisis del Centro de Servicios Integrado
funcionamiento de la principal entidad de crdito pblico para el Desarrollo Urbano (PROA) del Municipio de El Alto
municipal en Amrica Latina (Financiera de Desarrollo Te- (Bolivia), el trabajo de Ral Bascn sintetiza el proceso de
rritorialFINDETERde Colombia) frente a un clima de montaje de un sistema crediticio adaptado a las realidades
competencia creciente con el sector financiero privado, y de socioeconmicas del sector informal. Luego de un proceso
elevado endeudamiento local. En sus conclusiones, el autor de ensayo y error orientado a identificar la mejor opcin
apoya la legislacin reciente del gobierno central de Co- para convertir a estas familias en sujetos de crditos, el pro-
lombia, tendiente a promover disciplina en las modalida- grama opt por: (i) trabajar activamente con los solicitan-
des de endeudamiento de los municipios y departamentos. tes para regularizar sus derechos de propiedad y permisos de
El ltimo documento de este grupo, presentado por construccin; y (ii) negociar con la banca comercial la flexi-
Alberto Maldonado, retoma la experiencia de descentrali- bilizacin de los requisitos de garantas y documentacin.
zacin fiscal en Colombia, vinculndola al desempeo fis-
cal de los gobiernos locales. Nuevamente aqu se examina Medio ambiente urbano
el impacto del aumento de las transferencias centrales sobre La amenaza actual y potencial que las concentraciones ur-
el esfuerzo propio fiscal de 50 municipios colombianos. En banas representan sobre el medio ambiente constituye una
contraposicin con las preocupaciones de Zapata respecto de las problemas ms urgentes a considerar en las estrategias
al caso Argentino, Maldonado concluye que no existe ne- de desarrollo de las ciudades. Aspectos tales como el deterio-
8 Introduccin

ro de la calidad y el agotamiento de los recursos naturales, de Lima, Price concluye que la viabilidad de esta modalidad
la contaminacin del aire y el aumento de la vulnerabilidad de operacin est estrechamente vinculada al tipo de
a los desastres naturales, se incorporan cada vez con ms acuerdos que se establezcan con el sector pblico y a su
frecuencia en la listas de preocupaciones de las polticas ur- cumplimiento.
banas. Asimismo, los conceptos de mejoramiento de la ca- En su documento, Francisco Piedrahita revisa la expe-
lidad de vida estn tomando ms importancia en el dilogo riencia de las empresas pblicas de Medelln a cargo de los
entre la ciudadana y gobiernos locales. La relacin entre ur- servicios de agua potable, alcantarillado y limpieza, enfati-

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banizacin y medio ambiente y el diseo de polticas sen- zando los logros de un sistema basado en conceptos de au-
sibles, constituyen los temas centrales de esta parte.

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tonoma administrativa y financiera. Este caso demuestra
Al respecto, en su presentacin David Edelman introdu- que, sin desconocer las ventajas de las opciones de privati-
ce los elementos de la agenda del medio ambiente urbano zacin, sta no es condicin necesaria para lograr eficien-
haciendo nfasis en la caracterstica multisectorial de esta cia y efectividad en la provisin de servicios de saneamiento
problemtica. Al respecto, el autor hace hincapi en la ne- ambiental.
cesidad de introducir medidas regulatorias y de control Sobre este ltimo tpico, Juan Carlos Fontana presenta
para asegurar adecuada coordinacin entre los diferentes un panorama diferente. En la discusin del caso de la Cor-
agentes intervinientes. poracin Aguas Argentinas, se observa que la privatizacin
A travs de la experiencia del municipio de Sao Paulo, el de los servicios de agua y alcantarillado del rea metropo-
autor discute la necesidad de acciones integradas vertical- litana de Buenos Aires ha sido una opcin exitosa para
mente (intergubernamental) y horizontalmente (entre ins- lograr ciertas metas. Una vez ms, en este caso, el autor se
tituciones del municipio). En todos los casos, estas acciones refiere a uno de los riesgos inherentes en la concesin de
se definen en base a mecanismos de concertacin que giran servicios, cual es la tensin y diferencias de opinin que
en torno a objetivos comunes de mejoramiento de la cali- pueden existir entre las entidades pblicas reguladoras del
dad de vida. Por ltimo, el documento seala la importan- servicio y la concesionaria.
cia de la disponibilidad de instrumentos legales para
asegurar el cumplimiento de normas de control ambiental. Conclusiones
Uno de los aspectos ms importantes que surge de este tra-
Servidos de saneamiento ambiental bajo es que si bien las ciudades enfrentan una gama amplia
La administracin de servicios de saneamiento ambiental es y compleja de desafos, cuentan, sin embargo, con un es-
un tema especializado y dominante en la agenda de los al- pectro igualmente amplio de potencialidades y recursos.
caldes de ciudades. Para introducir los casos referentes a este Como queda demostrado, los procesos de descentraliza-
tema, Fabrice Henry examina los principales factores insti- cin y urbanizacin han generado en la regin un floreci-
tucionales, financieros y tcnicos a considerar en el diseo miento de iniciativas de innumerables actores locales,
de sistemas de provisin de servicios de agua potable, al- unidas a los esfuerzos de modernizacin emprendidos por
cantarillado y residuos slidos. En la esfera institucional, los gobiernos centrales. Las conclusiones que se presentan
Henry analiza la polmica existente en torno a la descen- a continuacin sintetizan aspectos destacados de las ante-
tralizacin y/o privatizacin de estos servicios. La conclu- riores presentaciones.
sin con respecto a la primera es que sta slo funciona si,
al mismo tiempo, las empresas a cargo de los servicios fun- Principios de accin
cionan autnomamente, sin interferencias polticas. En el El desarrollo econmico de una regin urbana puede
caso de la privatizacin el autor indica que sta no consti- ser fuertemente influenciado por acciones concertadas de la
tuye en si misma una alternativa ptima, al menos que se comunidad local. Para esto se requieren dos condiciones b-
establezcan mecanismos de regulacin que aseguren equi- sicas: la creacin de un mecanismo de planificacin estrat-
dad en el acceso. gica y el desarrollo de una cultura de competitividad en los
Los tres casos seleccionados son representativos de la estndares de prestacin de servicios y de calidad de vida.
gama de opciones institucionales para la gestin de servi- Una de las caractersticas de la problemtica urbana
cios de saneamiento ambiental. El documento de Jorge es su dimensin multisectorial. Los gobiernos locales pue-
Price presenta la opcin de otorgar en concesin servicios den trabajar ms fcilmente que las instituciones nacionales
de limpieza y eliminacin de residuos slidos a travs de para atender en forma integral problemas de esta naturaleza.
microempresas. Analizando la experiencia de la ciudad Para lograr eficiencia y competitividad en su gestin,
Daughters 9

el gobierno local necesita actuar rigurosamente sobre as- en la provisin de servicios pblicos urbanos.
pectos fundamentales de administracin bsica tales como Se pueden movilizar los recursos del mercado para
tarifas, impuestos y recursos humanos. atender a las necesidades de vivienda de los sectores de
Los gobiernos locales pueden contribuir de manera bajos ingresos, bajo ciertas condiciones: creacin de meca-
efectiva para mitigar las condiciones de segregacin, aisla- nismos de subsidio a la demanda, explcitos y focalizados;
miento y vulnerabilidad de los grupos de bajos ingresos en adecuacin de los procedimientos del sector formal a con-
las ciudades, mediante acciones orientadas a reconstruir el sumidores de bajos ingresos; y existencia de entidades de in-

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capital social y a vincular las actividades de los sectores termediacin que faciliten el acceso de comunidades pobres
formal e informal. a los mercados formales.

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La incorporacin del sector privado puede ser un Los mecanismos definanciamientode inversiones mu-
instrumento poderoso para mejorar la eficiencia en la pro- nicipales se aproximan cada vez ms a las reglas del mer-
visin de servicios pblicos urbanos. Sin embargo, esta mo- cado financiero privado. En consecuencia, los gobiernos
dalidad requiere de un sector pblico capaz de asumir las locales necesitan mejorar sus sistemas de administracin fi-
necesarias funciones regulatorias y de compensacin social nanciera para continuar siendo sujetos de crdito.
Pgina en blanco a propsito

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y el Caribe en el siglo XXI
Las ciudades de Amrica Latina
PRIMERA PARTE

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Nuevas direcciones en poltica


y gestin urbana
Richard Batleyi

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Nuevos patrones urbanos duccin industrial pesada. Para muchos analistas, ello es el
La regin de Amrica Latina y el Caribe es altamente urba- fin del aislamiento de las economas nacionalesla globa-
nizada. En 1990, la regin tena la misma poblacin que Eu- lizacinque constituye el factor ms importante que afec-
ropa (440 millones de habitantes) y alrededor del mismo ta el futuro de las ciudades (Harris y Fabricius; 1996,
porcentaje (el 71 por ciento) de sus habitantes vivan en Townroe, 1996; Sassen, 1994).
zonas urbanas. En Mxico y gran parte de Amrica del Sur, Las poblaciones y los administradores urbanos enfrentan
el perodo de rpido desarrollo urbano asociado con la tran- nuevos conflictos y oportunidades en un entorno de rees-
sicin de una economa rural a una economa urbana ya ha tructuracin de las economas urbanas, lo que representa
pasado y con l, el perodo de mayor presin sobre los ad- ventajas para algunos y desventajas para otros, y en el que
ministradores para proveer la infraestructura bsica de los la resolucin de problemas est transfirindose a los nive-
servicios urbanos. Lo que se observa ahora es una presin les locales. De manera que el contexto de la administracin
de distinta naturaleza sobre los administradores urbanos, urbana en los aos ochenta y noventa se ve afectado por
derivada de los cambios ocurridos en la economa mundial, dos tendencias contrastantes: la globalizacin y la descen-
la reestructuracin del sistema urbano, el deterioro de al- tralizacin.
gunos aspectos de la economa y el surgimiento de nuevas La globalizacin ha seguido a la liberalizacin de las eco-
demandas. nomas nacionales. El primer impacto fue la disminucin
En 1990, la regin contaba con 36 ciudades de ms de un del PIB per cpita durante los aos ochenta en todos los pa-
milln de habitantes, dos de las cinco ciudades ms gran- ses de la regin, excepto en Chile, Colombia y Jamaica. El
des del mundo y ocho de las cincuenta ms grandes, aun- segundo ha sido la recuperacin econmica, particular-
que las ciudades de ms de un milln de habitantes estaban mente en el Cono Sur, pero con crecientes desigualdades so-
creciendo mucho ms lentamente que la poblacin en ge- ciales y espaciales, que afectan especialmente a los centros
neral. Las principales ciudadesMxico, Sao Paulo, Buenos urbanos.
Aires y Rio de Janeiromostraban tasas de crecimiento in- La descentralizacin de las responsabilidades a los nive-
feriores al 2 por ciento anual (UNCHS, 1996). Por otra les locales de gobierno ha coincidido en casi todos los pa-
parte, alrededor de esas ciudades se haban desarrollado ses con la democratizacin; en realidad, la descentralizacin
"ncleos urbanos", al relocalizarse las industrias estableci- ha sido considerada un fenmeno intrnseco al proceso de
das y desarrollarse nuevas industrias en un radio de 100 a democratizacin.
200 kilmetros. Paradjicamente, la descentralizacin parece estar pro-
Si bien parte de este cambio se habra producido de cual- ducindose al mismo tiempo que la globalizacin y la li-
quier forma, el ajuste estructural y la liberalizacin de las beralizacin de las economas. Los gobiernos nacionales
economas nacionales protegidas estn acelerando la de- reducen su mbito de accin, mientras los gobiernos loca-
clinacin de las grandes ciudades como centros de pro- les asumen nuevas responsabilidades. Este trabajo se refie-
re esencialmente al "espacio de maniobra" que los polticos
1
Director, Grupo de Administracin del Desarrollo, Universidad de Birmingham. y los administradores urbanos pueden encontrar en un
14 Las ciudades de Amrica Latina y el Caribe en el siglo XXI

mundo ms competitivo y en un proceso masivo de cam- racterizan a gran parte de Amrica Latina presentan la ven-
bio. Su mensaje aboga en contra de un pesimismo pasivo taja de que las industrias y las oficinas trasladadas quedan
y a favor de un realismo orientado a la accin. dentro de la jurisdiccin impositiva de las ciudades.
De acuerdo con el argumento de Sassen, parece ser que
Estamos indefensos frente a la globalizacin? nuevamente son las principales ciudades regionalesSao
La primera pregunta que se plantea a quienes se interesan Paulo, Buenos Aires, Mxico, Miamilas que cuentan con
por la poltica y la administracin urbana es si puede ha- la base de servicios necesaria para el "nuevo orden", mien-

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cerse algo efectivo frente a la globalizacin. Algunos auto- tras que las pequeas localidades a las que han emigrado las
res que se han referido al impacto de la globalizacin industrias en los ltimos aos pueden sufrir un deterioro

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podran fcilmente inclinarnos al fatalismo o al pesimismo econmico al fracasar las nuevas industrias locales o tras-
acerca de las oportunidades de todas las ciudades y no slo ladarse hacia regiones totalmente nuevas.
las que estn ms vinculadas globalmente. El argumento ge- Sin embargo, incluso las ciudades "globales" no pueden
neral es que la liberalizacin y el cambio tecnolgico han sentirse seguras: la reestructuracin de sus propias econo-
hecho que las economas nacionales estn mucho ms di- mas significa prdida de empleos en las manufacturas, las
rectamente expuestas a una economa mundial cada vez tareas rutinarias de oficina y la administracin pblica; los
ms integrada. Las ciudades se hallan en la avanzada del nuevos empleos en los servicios comerciales basados en la
cambio porque constituan el centro de las actividades informacin slo estn disponibles para una reducida pro-
ahora ms amenazadas: las industrias de fabricacin orien- porcin de la poblacin (UNCHS, 1996). Por una parte,
tadas al consumo interno, los servicios que respaldan a crece el empleo de alto ingreso en los sectores de servicios
esas industrias y sus trabajadores, y la administracin comerciales, mientras que por la otra, una creciente pro-
pblica. porcin de la fuerza laboral debe recurrir al sector informal
De acuerdo con el argumento de la globalizacin, ello no de la economa para encontrar empleo (UNCHS, 1996; Ha-
significa necesariamente que las ciudades pierdan su "razn rris y Fabricius, 1996; Sassen, 1994). Las desigualdades se
de ser" como puntos nodales de la economa, sino que de acentan en la medida en que las clases medias se contra-
alguna manera se conviertan en puntos nodales en un sis- en o abandonan la ciudad en favor de quienes se encuen-
tema internacional en vez de nacional (Amin y Thrift, tran en el centro y la periferia de la nueva economa global.
1994). Si bien la economa global est dispersa territorial- Miami podr ser la capital de los servicios comerciales de
mente, an requiere lugares en los que se concentre lo que Amrica Latina, pero a su vez tambin es la cuarta ciudad
Sassen denomina las "funciones de comando" de las em- ms pobre de los Estados Unidos (Financial Times, 17 de fe-
presas multinacionales y los servicios comerciales especia- brero de 1997).
lizados (especialmente las finanzas y la administracin de Estn destinadas las capitales en las que se encuentran
las informaciones) que requieren tales empresas. Estas fun- las principales empresas del mundo a incrementar la desi-
ciones pueden llevarse a cabo en un menor nmero de gualdad y la exclusin social? Estn las ciudades que ca-
ciudades globales y en centros subregionales, que en con- recen de los nuevos servicios comerciales destinadas a la
secuencia se convierten en "lugares de inmensa concen- decadencia, en la medida en que las actividades manufac-
tracin de poder econmico", mientras que las ciudades tureras en gran escala, las actividades de procesamiento y
"que eran importantes centros manufactureros sufren una las actividades rutinarias de oficina las abandonan y son
notable declinacin" (Sassen, 1994, pg. 120). reemplazadas por nada, un "vasto terreno que contiene
Si bien algunas industrias pueden fracasar en la nueva ciudades, pueblos y aldeas cada vez ms desvinculados de
competencia internacional, las que prosperan probable- esta nueva dinmica de crecimiento internacional" (Sassen,
mente lo hagan fuera de los antiguos centros urbanos, por- 1994, pg. 39) Parecemos enfrentar una reversin del ar-
que las nuevas tecnologas de fabricacin requieren ms gumento de la dependencia: la nueva pesadilla es la des-
espacio, mientras que los mejores medios de transporte in- vinculacin de la economa global.
terurbano permiten la transferencia hacia la periferia de las
ciudades y ms all (Mohn, 1994). No slo la industria se Cinco propuestas
traslada del centro de las ciudades a la periferia, sino tam- Este trabajo se basa en cinco propuestas que ofrecen algu-
bin, segn Sassen, lo hacen aquellos aspectos de adminis- na esperanza, aunque dentro de las limitaciones y las opor-
tracin rutinaria de oficina que requieren una gran fuerza tunidades de la globalizacin:
laboral. En este sentido, las grandes municipalidades que ca- Las desigualdades aparentes en las ciudades de Amri-
Batley 15

ca Latina no pueden explicarse como el resultado inevita- econmica negativa es procurar contener o controlar la si-
ble de la globalizacin. tuacin a travs de la segregacin espacial. La segregacin
Los factores que hacen que una ciudad sea viable, eco- residencial de los nuevos ricos con respecto a los pobres y
nmica y ambientalmente, son diferentes para los distintos las clases medias constituye un hecho cada vez ms notable;
segmentos de la poblacin. con frecuencia es tambin un hecho administrativamente
El destino de las ciudades no est predeterminado sino consolidado en la forma de estrechos lmites municipales
sujeto a la influencia de los agentes sociales. que hacen ms difcil compartir recursos dentro de las

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Entre los agentes sociales decisivos figuran los polti- zonas metropolitanas. Otro creciente fenmeno urbano es
cos y los gerentes locales, respaldados por otros niveles de la diferenciacin entre los ricos y los pobres en cuanto a los

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gobierno y en asociacin con la sociedad civil. tipos de servicios (compras, entretenimientos, educacin,
Las ciudades necesitan gerentes que tengan una esfe- salud) a los que tienen acceso.
ra de autonoma dentro de la cual operan. La alternativa a la segregacin es la accin estatal ten-
diente a corregir la exclusividad de una economa cada vez
Los desigualdades aparentes en las ciudades de ms polarizada. Si los sectores dinmicos de la economa ge-
Amrica Latina no pueden explicarse como el resultado neran recursos, en principio stos pueden redistribuirse: es
inevitable de la globalizacin en este aspecto de poltica que Amrica Latina parece estar
Por las razones identificadas anteriormente, la liberalizacin rezagada. El trabajo considera dos tipos de enfoques redistri-
y la globalizacin pueden incrementar dos tipos de desi- butivos: uno en el que el sector pblico toma la iniciativa
gualdades: (a) la desigualdad entre ciudades: dependiendo en el desarrollo econmico local, coordinando la respues-
de su insercin en la economa regional e internacional, las ta de las ciudades ante el cambio y proporcionando la
ciudades presentan diferentes oportunidades de creci- infraestructura bsica necesaria para la inversin, y otro
miento econmico y desarrollo urbano; (b) la diferencia- que involucra los servicios sociales y la redistribucin del
cin social entre las personas que cuentan con las ingreso.
habilidades necesarias para la incorporacin directa en las Para que el crecimiento sea inclusivo, debe ser muy di-
actividades vinculadas globalmente y aqullas que estn in- nmico o estar sujeto a instrumentos de redistribucin por
tegradas indirectamente a travs de empleos de bajo valor parte del gobierno, con un adecuado mbito territorial,
y operaciones informales de servicios. atribuciones y fuentes de ingresos para captar y redistribuir
En primer lugar, nuestro argumento es que el nivel de de- los recursos. Las polticas redistributivas pueden resultar
sigualdad dentro y entre las ciudades latinoamericanas es cada vez ms difciles de aplicar en condiciones de libera-
mayor que el que puede explicarse en funcin de la globa- lizacin y competencia por inversiones mviles entre ciu-
lizacin; en segundo lugar, que los gobiernos pueden re- dades y regiones. En estas condiciones, la pregunta es si la
ducir las desigualdades, y en tercer lugar, que si los redistribucin entre regiones y grupos sociales lograr y
gobiernos actan deben estar sometidos a presiones polti- conservar el apoyo poltico.
cas para hacerlo. Puede ocurrir que la agenda poltica en favor de la accin
El nivel de vinculacin con la nueva economa inter- redistributiva pueda basarse en las demandas de los perde-
nacional no explica el grado de desigualdad aparente en dores. Pero se plantea el interrogante de si stos cuentan
muchas ciudades latinoamericanas: las regiones menos vin- con la capacidad para promover eficazmente sus intereses
culadas (frica al sur del Sahara) y las ms vinculadas (Asia y si la cultura poltica permite que los poderosos escuchen
oriental, Europa) del mundo muestran grados mucho me- esas inquietudes. Por otra parte, puede ocurrir que quienes
nores de desigualdad. Parte de la explicacin puede residir pertenecen a los sectores dinmicos de la economa reco-
en la forma y no en el nivel de vinculacin, aunque pare- nozcan que su propia inclusin puede depender en ltima
cera que tambin deben existir factores polticos y cultu- instancia del mantenimiento de un estndar de vida (ur-
rales endgenos. bana) que contine siendo atractivo para los inversionistas
Si existe un importante y creciente nmero de personas internacionales. La redistribucin puede ser necesaria para
y pueblos "desvinculados de la dinmica del crecimiento", evitar la inestabilidad poltica, situaciones urbanas explo-
qu puede hacerse? Los pobres pueden procurar sobrevi- sivas y un deterioro urbano en el cual las propias clases altas
vir dentro de la economa introvertida de los desposedos, se veran perjudicadas. Pueden verse obligadas a reconocer,
comerciando entre s sobre la base de la dbil afluencia del como concluye un estudio internacional, que "para atraer
"circuito superior", la economa monetaria. Una respuesta y retener a las empresas multinacionales y transnacionales,
16 Las ciudades de Amrica Latina y el Caribe en el siglo XXI

se ejerce mayor presin para que los gobiernos locales ferentes puntos de vista acerca de lo que para ellos signifi-
provean un elevado nivel de servicios que mejoren la efi- ca una ciudad sostenible, sino que tienen diferente capaci-
ciencia y la calidad de la vida" (McCarney, 1996). En con- dad para influir sobre la agenda urbana. El proceso poltico
secuencia, la redistribucin al nivel nacional y de las moldea la influencia de los agentes sociales.
ciudades puede ser necesaria para la insercin en la econo-
ma global. EI destino de las ciudades no est predeterminado sino
sujeto a la influencia de los agentes sociales

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Los factores que hacen que una ciudad sea viable son Este trabajo se opone al punto de vista mecnico sobre las

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diferentes para los distintos segmentos de la poblacin perspectivas del desarrollo urbano. En Europa y Amrica La-
Se plantea el problema de la viabilidad social, econmica y tina existen numerosos ejemplos de ciudades pequeas y
ambiental de las ciudades frente a las presiones del cambio. medianas que no gozan de una posicin global o regional
Este problema ha sido generalmente planteado como si (en un sentido subcontinental) pero que son prsperas en
hubiera una respuesta universal y tcnica; en otras palabras, base a funciones manufactureras locales, de procesamien-
como si hubiera una respuesta independientemente de la to o de servicios que slo estn vinculadas en forma vaga
posicin de las personas en la sociedad. Los aspectos am- y en ltima instancia con la economa global (como en l-
bientales con frecuencia parecen ser el ltimo reducto de los tima instancia todo debe estarlo).
estndares absolutos concebidos por los profesionales. Se Existen dos argumentos en contra del punto de vista
propone, en cambio, que la "viabilidad" es un aspecto so- mecnico. El primero es que, mientras que cada pueblo y
cialmente definido, un concepto relativo, es decir, relativo ciudad tiene que reaccionar ante los cambios en la econo-
a las perspectivas de diferentes grupos sociales en diferen- ma global, lo hacen desde su propio punto de partida
tes contextos culturales. Por ejemplo, para la mayora de los econmico: ante las presiones comunes caben distintas re-
visitantes occidentales, Calcuta parece haber superado los acciones. El segundo es que el destino de las ciudades no
lmites de la tolerancia ambiental, pero la gente contina est slo determinado a nivel global ni por el punto de
viviendo all e incluso emigrando a la ciudad. Las ciudades partida heredado: los actores locales tambin pueden tener
pueden reducir su importancia econmica, pero no mue- influencia. Ciudades como Glasgow y Fortaleza han logra-
ren. A qu grado de miseria puede caer una ciudad y an do superar el deterioro; pequeas industrias en pueblos
ofrecer condiciones mnimas de viabilidad para los pobres? cercanos a Venecia y Bolonia (Slater, 1991; Leonardo y Na-
Es preciso reconocer que los diferentes grupos sociales netti, 1990) y en Yucatn (De Luisa, 1996), han trabajado
dentro de la ciudad tienen diferentes necesidades y priori- exitosamente con los gobiernos locales para proyectarse.
dades. Los distintos grupos de ingresos asignarn un dife- Enfatizamos el concepto de agencia social, y no slo de con-
rente orden de importancia a las oportunidades de obtener secuencias sociales.
ingresos, la seguridad urbana y la pureza del aire. Los bue- Los agentes sociales locales, entre ellos los polticos, los
nos ambientalistas podrn sostener que no existen necesa- funcionarios, los grupos econmicos, las empresas y las
riamente compensaciones, que las ciudades pueden ofrecer unidades familiares, pueden tomar accin creando vncu-
oportunidades de empleo y al mismo tiempo mejorar el los econmicos, pueden "navegar" en forma oportunista y
medio ambiente, pero ello probablemente no sea lo que ejercer presin en defensa de sus propios intereses, movili-
ocurre en la prctica. Por lo menos en ciertas etapas de de- zar recursos locales, y aplicar y redistribuir recursos con el
sarrollo, los estndares ambientales tcnicamente evaluados fin de mejorar la calidad de la vida local. Los responsables
parecen decrecer al incrementarse las oportunidades de de la adopcin de las decisiones tienen alguna capacidad
empleo. para crear las circunstancias en las cuales las empresas y las
En vez de dejar que las polticas estn impulsadas por unidades familiares pueden encontrar sus propias solucio-
normas tcnicas o estndares absolutos, puede resultar ms nes y ajustar el desarrollo urbano a las necesidades de los
apropiado responder a las definiciones que los ciudadanos pobres, como Mohn (1994) hall en Bogot y Cali.
realizan acerca de sus prioridades. Ello plantea el problema
del proceso poltico a travs del cual los distintos segmen- f ntre los agentes sociales decisivos figuran los polticos
tos de la poblacin pueden establecer la agenda de los res- y los gerentes locales, respaldados por otros niveles
ponsables de la formulacin de polticas que moldean la de gobierno y asocindose con la sociedad civil.
ciudad y asignan los recursos urbanos. Los grupos econ- En la actualidad existe un punto de vista casi convencional
micamente dominantes y los marginados no slo tienen di- entre los gobiernos latinoamericanos, que es ampliamente
Batley 17

compartido por los organismos internacionales y los me- mover el desarrollo urbano entre las empresas y las autori-
dios acadmicos, de que la descentralizacin incrementa las dades municipales cuando el capital privado y el gobierno
posibilidades de un desarrollo urbano positivo. El argu- estn descentralizados y comparten un inters local. Tales
mento es que los gobiernos locales, las unidades familiares coaliciones se han identificado en los Estados Unidos y el
y las empresas se hallan en mejor situacin que quienes se Reino Unido (Logan y Molotch, 1988; Harding, 1990), en
encuentran en el centro para responder en forma flexible a la "banana" mediterrnea de Italia, Francia y Espaa
las oportunidades econmicas y para comprender las ne- (Instituto Europeo de Asuntos Urbanos, 1992), y Mxico
cesidades locales y la capacidad para prestar servicios. (Batley, 1992). Los acuerdos formales entre el gobierno y las

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Mohn concluye el estudio de cuatro aos sobre Bogot y empresas privadas para planificar conjuntamente sus in-

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Cali, auspiciado por el Banco Mundial, de la siguiente versiones al nivel municipal y regional se llevan a cabo
manera: "La enseanza clave de este estudio es que el cre- mediante "contratos de planificacin" en Francia y Mxi-
cimiento urbano resulta ms fcil de administrar exitosa- co (Le Gales y Mawson, 1995; Batley, 1992).
mente si la labor de administracin est descentralizada en La descentralizacin y la coordinacin poltica: en el pasado,
forma tal que permita respuestas endgenas a las cam- los gobiernos nacionales, respaldados por organismos do-
biantes circunstancias" (Mohn, 1994, pg. 281). nantes, han promovido formas tcnicas de coordinacin
En este trabajo se proponen algunos temas particulares entre organismos pblicos y municipalidades, especial-
en materia de descentralizacin: la necesidad de contar mente en zonas metropolitanas. Muchos de estos organis-
con un amplio panorama de la gama de actores locales in- mos de planificacin metropolitana han enfrentado
teresados en la poltica urbana; la posibilidad de institu- problemas de rivalidad y resistencia. Cul es la alternati-
cionalizar asociaciones entre los sectores pblico y privado va? La idea de que el buen gobierno urbano comprende per-
en materia de polticas; la descentralizacin y la coordina- suasin e intercambio de informacin con frecuencia entre
cin poltica; y la necesidad de que el gobierno central res- rganos autnomos pblicos y privados, conduce al reco-
palde la accin local. nocimiento de que los instrumentos de coordinacin y
Un amplio panorama de la gama de actores locales: los or- planificacin deben ser polticos y negociados en vez de tc-
ganismos encargados del desarrollo urbano no son slo nicos y autoritarios (Barlow, 1991; Davey y otros, 1996).
aqullos que tienen una responsabilidad gubernamental Es a travs de procesos de comando poltico y no tcni-
formal. Los polticos y los administradores de las ciudades co que puede lograrse la integracin entre sectores. El go-
deben colaborar cada vez ms con otros agentes no slo en bierno municipal, y no la administracin local, constituye
los procesos de ejecucin sino tambin en los procesos po- por lo tanto el ncleo (la base misma de la gobernabilidad
lticos y de formulacin de polticas. La literatura angloa- local) desde el cual las instituciones polticas pueden de-
mericana se refiere ahora a la "gobernabilidad" y no slo al sempear un papel de coordinacin, administrando las
gobierno, reconociendo el hecho de que el gobierno slo redes que existen a travs de los organismos pblicos y pri-
constituye una entre varias redes de organizaciones que vados y las distintas esferas de gobierno. Para ello, sin em-
actan, incluso en las ciudades (Stoker, 1996, Harvey, 1989, bargo, las municipalidades deben contar con suficientes
McCarney, 1996(b)). Las redes que afectan el desarrollo ur- atribuciones. El problema es si todos los gobiernos locales
bano podran incluir no slo los polticos y administrado- latinoamericanos tienen suficiente poder y son suficiente-
res gubernamentales locales, sino tambin otros niveles de mente respetados como instituciones representativas de
gobierno, organismos pblicos, grupos empresariales, pro- los valores locales como para desempear este papel de co-
pietarios, financistas, organizaciones comunitarias, y a ordinacin.
veces organismos internacionales. Este tipo de enfoque La necesidad de que el gobierno central respalde la accin
concatenado de la administracin urbana constituye una local: si bien un gobierno local efectivo requiere libertad
prctica corriente en Amrica Latina, por lo menos infor- frente a la dominacin de los niveles superiores de gobier-
malmente. no (y de los donantes), necesita apoyo y direccin estrat-
La posibilidad de institucionalizar asociaciones entre los sec- gica para proporcionar los recursos y el marco dentro del
tores pblico y privado en matera de polticas: las relaciones cual opera. La autonoma purista puede simplemente sig-
entre los principales intereses pblicos y privados pueden nificar el abandono de los ms dbiles: lo que se requiere es
institucionalizarse, ya sea en la forma de "coaliciones de un "federalismo cooperativo" (Davey, 1996). Ante la des-
crecimiento" semiformales o de "contratos" formales de centralizacin, tambin es preciso redefinir y en ciertos as-
planificacin. Es probable que existan coaliciones para pro- pectos fortalecer las funciones al nivel central o estatal.
18 Las ciudades de Amrica Latina y el Caribe en el siglo XXI

os ciudades necesitan gerentes con una esfera La gestin del desarrollo urbano y de los servicios loca-
de autonoma dentro de la cual operan les implica que los administradores deben responsabilizar-
La direccin poltica, por s sola, no es suficiente: la polti- se ante el pblico por su desempeo en la aplicacin de las
ca debe aplicarse y sostenerse. El desarrollo urbano latino- polticas dentro de sus presupuestos. A cambio, deben tener
americano muestra numerosos casos de logros de corta una clara esfera de autonoma con respecto al uso de los re-
duracin alcanzados mediante una decidida pero tempo- cursos (incluido el personal) y a las decisiones que adopten
raria direccin poltica. Las polticas sostenidas son menos de acuerdo con su propia evaluacin de las prioridades.

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comunes. La gestin debe ser considerada como el espacio Las condiciones para una efectiva gestin pblica pueden

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que ocupa la brecha entre el liderazgo poltico y la admi- ser mayores en un gobierno descentralizado porque a ese
nistracin burocrtica. nivel son ms claras (i) las prioridades de los usuarios, (ii)
En Amrica Latina, la brecha gerencial es cubierta gene- las relaciones entre la accin y los resultados, y (iii) la rela-
ralmente por los "asesores" y otros "cargos de confianza" cin entre los costos y los beneficios. Por otra parte, preci-
nombrados polticamente que tienen la virtud de su lealtad samente por las mismas razones, el gobierno municipal
con el liderazgo. En los casos en que este sistema funciona, est ms expuesto polticamente que el gobierno central o
pueden lograr una rpida accin con un alto grado de res- los gobiernos regionales. Las presiones para que los polti-
ponsabilidad informal; cuando es dbil, el resultado se cos intervengan son directas, y puede no existir el "espacio
traduce en leyes y declaraciones de poltica que no se apli- poltico" para cultivar los beneficios a largo plazo de una
can en la prctica. En cualquier caso, lo que falta es la buena administracin. Las fuentes de las finanzas munici-
continuidad en la ejecucin, la responsabilidad formal por pales, al ser generalmente formas de tributacin directa y
el uso eficiente y efectivo de los recursos, y la memoria tasas, pueden politizar la accin municipal.
institucional.
Batley 19

REFERENCIAS

Barlow, IM. 1991. Metropolitan Government, Routledge. Leonardo, R. y Nanetti. 1990. The Regions and European
Integration: The Case of Emilia Romagna. Londres: Pinter
Batley, R.A. 1992. "Urban Management in Mxico", Press.
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Logan, J.R. y Molotch, H.L. 1988. Urban Fortunes: The

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Davey, K.J. con Batley, R.A., Devas, C.N., Norris M.W. y Political Economy of Place, University of California Press.

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Pasteur, D. 1996, Urban Management: The Challenge of
Growth, Avebury, Aldershot. McCarney, P.L. 1996, editor. "Cities and Governance:
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De Luisa 1.1996. "Understanding Rural Small-scale Firms in Centre for Urban and Community Studies, Universidad
Mxico". Papis in the Administration of Development de Toronto.
No. 61. DAG, School of Public Policy, Universidad de
Birmingham. . "The Changing Nature of Local Government
in Developing Countries", Centre for Urban and Com-
Harding. A. 1990. "Local Autonomy and Urban Economic munity Studies. Universidad de Toronto.
Development Policies", en D.S. KingyJ. Pierre, editores,
Challenges to Local Government. Sage Publications. Mohn, R. 1994. Understanding the Developing Metrpolis:
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Instituto Europeo de Asuntos Urbanos. 1992. Urbanisation University Press.
and the Functions ofdties in the European Community: A
Report to the Commission ofthe European Communities, Sassen, S. 1994. Cities in a World Economy, Pine Forge
Directorate General for Regional Policy (XVI). John Press, Thousand Oaks, Londres, Nueva Delhi.
Moores University, Liverpool.
Slater R. 1991. From Firm to Firm, Avebury Academic
Harris, N. y Fabricius, 1.1996, editores. Cities and Structural Press, Aldershot.
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Townroe, P.M. 1996. The Changing Structure of the City
Harvey, D. 1989. 'The Place of Urban Politics in the Economy. En: Harris y Fabricius, editores.
Geography of Uneven Capitalist Development", en The
Urban Experience. Oxford, Basil Blackwell. United Nations Centre for Human Settlements (UNCHS).
1996. An Urbanizing World: Global Report on Human
Settlements, Oxford University Press.
Pgina en blanco a propsito

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21

Las ciudades en la economa global


Saskia Sassen1

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M e pidieron que explicara por qu y cmo influyen las
ciudades en la economa global de la actualidad. Tie-
dades econmicas y la integracin de sistemas que consti-
tuyen la base de la era econmica actual ha contribuido a
nen ahora un papel diferente del que tenan hace veinte o la creacin o ampliacin de funciones centrales, en tanto
treinta aos? Esto es, una manera particular de analizar la que la complejidad de las operaciones ha llevado a un au-
importancia de las ciudades en la actualidad, puesto que la mento de la demanda de servicios sumamente especializa-
mayora de las ciudades probablemente han tenido poca in- dos. En vez de volverse obsoletas debido a la dispersin
teraccin con la economa global y se han visto poco afec- posibilitada por la tecnologa de la informacin, muchas
tadas por su crecimiento. Sin embargo, este es un asunto ciudades son el lugar donde se concentran las funciones de
importante que merece un examen ms profundo porque mando, son sitios de produccin postindustrial para las
muchos expertos y legisladores parecen estar convencidos principales industrias de nuestro perodo (las finanzas y
de que la globalizacin y la nueva tecnologa de la infor- los servicios especializados) y son mercados nacionales o
macin marcan el fin de la importancia econmica de las transnacionales en los que tanto las empresas como los go-
ciudades. biernos pueden adquirir instrumentos financieros y servi-
La capacidad de dispersin que surge de la globalizacin cios especializados.
y la telemtica (la instalacin de fbricas en otros pases, la Cuntas ciudades de este tipo hay, cmo cambia su jerar-
expansin de las redes mundiales de filiales y subsidiarias, qua y cuan innovador es su desarrollo son temas debati-
el traslado de servicios auxiliares a los suburbios y fuera de bles, pero existe un acuerdo creciente en tomo a la realidad
las metrpolis) llev a muchos observadores a afirmar que de una red de grandes ciudades tanto en el norte como en
las ciudades se volveran obsoletas en un contexto econ- el sur que funcionan como centros de coordinacin, con-
mico caracterizado por la globalizacin y la telemtica. De trol y servicios del capital global.
hecho, muchos de los grandes centros industriales de otrora La introduccin de las ciudades en un anlisis de la glo-
en los pases ms desarrollados sufrieron un severo dete- balizacin de la economa nos permite reconceptualizar
rioro. No obstante, contrariamente a todos los pronsticos, estos procesos en forma de complejos econmicos concre-
tambin aument la concentracin del poder econmico de tos situados en lugares especficos. La concentracin en las
las grandes ciudades. Por qu? ciudades descompone la nacin en diversos componentes
Una forma de resumir mi respuesta a esta pregunta y el subnacionales, algunos profundamente articulados con la
argumento que presentar es que la ubicacin es funda- economa mundial y otros desvinculados de ella. Tambin
mental para los mltiples circuitos que conforman la globa- es una seal de la importancia decreciente de la economa
lizacin de la economa. Un tipo de ubicacin estratgica nacional como categora unitaria en la economa global.
para estos acontecimientos, que constituye el tema de este
trabajo, es la ciudad. Tambin revisten importancia las El nuevo papel de los servicios en la economa y
zonas de maquiladoras y los distritos de tecnologa de sus repercusiones en las ciudades
punta, como el Silicon Valley. Este nuevo o considerablemente mayor papel que de-
La combinacin de la dispersin geogrfica de las activi- sempea un tipo determinado de ciudad en la economa
mundial desde principios de los aos ochenta resulta bsi-
i Profesora de urbanismo, Universidad de Columbia, Nueva York. camente de la interseccin de dos procesos importantes.
22 Las ciudades de Amrica Latina y el Caribe en el siglo XXI

Uno es el marcado aumento de la globalizacin de la acti- hipermovilidad de sus productos y el alto grado de pericia
vidad econmica, que ha elevado la escala y la complejidad de sus profesionales, y no en funcin del proceso laboral y
de las operaciones econmicas, estimulando el crecimien- la infraestructura necesaria de instalaciones y empleos no
to de las funciones multinacionales de alto nivel en las especializados que tambin forman parte de estas indus-
sedes y la proliferacin de servicios para empresas, en par- trias. Junto con la hipermovilidad de sus productos hay una
ticular servicios empresariales avanzados. El segundo es la vasta estructura de trabajo que es mucho menos mvil y
intensidad creciente de los servicios en la organizacin de que en realidad requiere la concentracin masiva de recur-

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la economa, proceso evidente en las empresas de todos los sos humanos y de telecomunicaciones que encontramos en
sectores industriales, desde la minera hasta las finanzas, las grandes ciudades.

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que ha estimulado el crecimiento de los servicios para las Las formas concretas que ha tomado la globalizacin du-
empresas en todos los sectores y para las empresas que ope- rante la ltima dcada han creado necesidades particulares
ran a escala nacional e internacional. de organizacin. El surgimiento de mercados globales para
El proceso decisivo desde el punto de vista de la econo- servicios financieros y especializados, as como el crecimien-
ma urbana es la demanda creciente de servicios por em- to de la inversin como un tipo importante de transaccin
presas de todos los sectores y el hecho de que las ciudades internacional, han contribuido a la expansin de las fun-
son el sitio de produccin preferido para dichos servicios, ciones de mando y al aumento de la demanda de servicios
tanto a nivel global como a escala nacional o regional. La especializados para empresas.
mayor intensidad de los servicios en la organizacin de la Un planteamiento fundamental es que no podemos dar
economa en general y las condiciones especficas de la por sentada la existencia de un sistema econmico global,
produccin de servicios empresariales avanzados, inclui- sino que debemos examinar las formas particulares en que
das las condiciones en que se dispone de tecnologas de in- se producen las condiciones para la globalizacin de la eco-
formacin, vuelven a combinarse para convertir a algunas noma. Eso exige un examen no slo de la capacidad de
ciudades en sitios de "produccin" decisivos, papel que comunicacin y el poder de las empresas multinacionales,
perdieron cuando la fabricacin masiva se convirti en el sino tambin de la infraestructura de instalaciones y pro-
sector predominante de la economa. Este trabajo se con- cesos de trabajo necesarios para el establecimiento de sis-
centra en las ciudades globales. temas econmicos globales, incluida la produccin de los
Mientras que la decadencia de los centros industriales insumos que constituyen la capacidad de control global y
como consecuencia de la internacionalizacin de la pro- la infraestructura de trabajo de dicha produccin. El nfa-
duccin a partir de los aos sesenta ha sido documentada sis pasa a la prctica del control global: el trabajo de pro-
y explicada exhaustivamente, hasta hace poco no se poda ducir y reproducir la organizacin y administracin de un
decir lo mismo en relacin con el surgimiento de im- sistema de produccin y un mercado global para las finan-
portantes centros urbanos especializados en la provisin zas, ambos en condiciones de concentracin econmica. La
de estos servicios en los aos ochenta. En la actualidad recuperacin del lugar y la produccin implica tambin
existe un nuevo caudal de conocimientos, pleno de deba- que los procesos globales pueden estudiarse con un mayor
tes y desacuerdos acerca de las ciudades en una economa grado de detalle emprico.
global. A esta altura se pueden formular dos observaciones. Una
Existen importantes razones por las cuales ha sido ms es que, en gran medida, la economa global se manifiesta en
difcil comprender el papel de las ciudades como centros de procesos concretos situados en lugares determinados, lo
produccin de industrias avanzadas de la informacin. En cual se aplica tambin a las industrias de informacin ms
general, estas industrias se conceptualizan en funcin de la avanzadas. Necesitamos distinguir entre la capacidad de
transmisin y comunicacin mundial y las condiciones
materiales que la posibilitan, entre la globalizacin del sec-
2 Los servicios para las empresas generalmente se denominan servicios para productores.
Estos servicios, y ms concretamente los servicios financieros y empresariales avanzados, tor financiero y la gama de recursos (desde edificios hasta
podran ser considerados como industrias que producen bienes institucionales necesarios
para el funcionamiento y la administracin de sistemas econmicos globales. Los servi- insumos laborales) que lo posibilitan, y hacer lo mismo
cios para productores son productos intermedios, o sea servicios que son adquiridos por
empresas. Abarcan aspectos financieros, jurdicos y gerenciales, innovacin, desarrollo,
con los dems sectores.
diseo, administracin, personal, tecnologa de produccin, mantenimiento, transporte,
comunicaciones, distribucin mayorista, publicidad, servicios de limpieza para empresas,
La segunda observacin es que la dispersin espacial de
vigilancia y almacenamiento. Los componentes centrales de la categora de servicios para la actividad econmica posibilitada por la telemtica con-
productores son diversas industrias con mercados mixtos de empresas y consumidores:
servicios de seguros, bancarios, jurdicos y financieros, bienes races, contabilidad y aso- tribuye a una expansin de las funciones centrales, en la
ciaciones profesionales (por ejemplo, vanse anlisis ms detallados en Noyelle y Dutka
(1988), y Daniels (1991). medida en que esta dispersin se realiza bajo la concentra-
Sassen 23

cin continua del control, la propiedad y la apropiacin de les y las sedes de empresas, indican la existencia de proce-
utilidades que caracteriza al sistema econmico actual. sos econmicos transnacionales situados en varios lugares
Desde un punto de vista ms conceptual, podramos pre- en ms de un pas. Aqu vemos la gestacin de un sistema
guntamos si un sistema econmico con fuertes tendencias urbano transnacional.
a una concentracin de ese tipo puede tener una economa La orientacin pronunciada hacia los mercados globales
espacial que carezca de puntos de aglomeracin fsica. que es evidente en las ciudades de ese tipo plantea interro-
gantes sobre la articulacin con las respectivas naciones-Es-
Una nueva geografa de centralismo

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tado y regiones y con la estructura socioeconmica global
y marginalidad de dichas ciudades. Por lo general, las ciudades han estado

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Se puede afirmar que la economa global se verifica en una profundamente arraigadas en la economa de sus regiones;
red global de lugares estratgicos, entre los cuales los prin- de hecho, a menudo han reflejado las caractersticas regio-
cipales centros del comercio y las finanzas internacionales nales y en su mayora todava lo hacen. Sin embargo, las
ocupan una posicin preponderante. Se podra afirmar que ciudades que son sitios estratgicos de la economa global
esta red global constituye una nueva geografa econmica tienden, en parte, a desconectarse de su regin, lo cual se
de centralismo que trasciende las fronteras nacionales y la opone al concepto tradicional de los sistemas urbanos: que
antigua divisin Norte-Sur y podra sealar el surgimiento estos sistemas promueven la integracin territorial de eco-
de una geografa poltica paralela. Una manifestacin inci- nomas regionales y nacionales.
piente es la mayor intensidad de las redes transfronterizas Junto a estas nuevas jerarquas urbanas globales y regio-
entre ciudades y los alcaldes. nales hay un vasto territorio que se est volviendo ms pe-
La ms poderosa de estas nuevas geografas econmicas rifrico, excluido cada vez ms de los principales procesos
de centralismo a nivel interurbano une los principales cen- econmicos que nutren el crecimiento en la nueva econo-
tros financieros y comerciales internacionales: Nueva York, ma global. Una multiplicidad de centros manufactureros y
Londres, Tokio, Pars, Frankfurt, Zurich, Amsterdam, Los ciudades portuarias que antes eran importantes han perdi-
ngeles, Sydney y Hong Kong, entre otros. Pero esta geo- do funciones y estn decayendo, no slo en los pases
grafa ahora incluye tambin ciudades tales como Sao menos desarrollados, sino tambin en las economas ms
Paulo, Buenos Aires, Bangkok, Taipei y la ciudad de Mxi- avanzadas. Este es otro resultado de la globalizacin de la
co. La intensidad y la magnitud de las operaciones entre economa.
estas ciudades, especialmente por medio de los mercados fi- No obstante, en las ciudades globales vemos tambin
nancieros, las operaciones de servicios y las inversiones, han una nueva geografa de centralismo y marginalidad. Las
aumentado drsticamente. Al mismo tiempo, se observa zonas cntricas de las ciudades y las metrpolis comerciales
una desigualdad creciente en la concentracin de recursos absorben inversiones masivas en bienes races y telecomu-
estratgicos y actividades entre cada una de estas ciudades nicaciones, mientras que las zonas urbanas de bajos ingre-
y otras de los mismos pases. sos carecen de recursos. Los trabajadores con una buena
Habra sido lgico esperar que el mayor nmero de cen- formacin incrementan sus ingresos en forma desusada, al
tros financieros integrados en los mercados globales redu- tiempo que disminuyen los ingresos de los trabajadores
jera el grado de concentracin de la actividad financiera en poco o medianamente calificados. Los servicios financieros
los principales centros3. Otra razn para esperar un resul- producen superutilidades, mientras que los servicios in-
tado de ese tipo es el inmenso crecimiento del volumen dustriales apenas sobreviven. Estas tendencias son eviden-
mundial de transacciones. Sin embargo, el grado de concen- tes, con distintos grados de intensidad, en una cantidad
tracin permaneci invariable frente a las transformaciones
masivas de la industria financiera y de la infraestructura tec-
3 Adems, este grado invariable de concentracin se produce en un momento en que los
nolgica de la cual depende4. servicios financieros tienen mayor movilidad que nunca, la globalizacin, la desregla-
mentacin (un ingrediente indispensable de la globalizacin) y la titularizacin han sido
El crecimiento de los mercados globales de servicios fi- la clave de esta movilidad, en el contexto de adelantos espectaculares en las redes electr-
nicas y de telecomunicaciones. Un resultado de eso es la intensificacin de la competen-
nancieros y especializados, la necesidad de redes de servi- cia entre centros por ese tipo de actividad financiera. En mi opinin, se ha asignado
demasiado nfasis a la competencia en general y en los artculos especializados sobre este
cios transnacionales derivada del marcado aumento de las tema. Como seal en otro artculo (Sassen, 1991, captulo 7), tambin hay una divisin
inversiones internacionales, la disminucin del papel del funcional del trabajo entre diversos centros financieros importantes. En ese sentido po-
demos hablar de un sistema transnacional situado en mltiples lugares.
gobierno en la reglamentacin de la actividad econmica 4
Gran parte del debate en torno a la formacin de un mercado y sistema financiero euro-
internacional y la correspondiente preponderancia de otros peo nico ha planteado la posibilidad, e incluso la necesidad, de que sea competitivo, de
centralizar las funciones financieras y el capital en una cantidad limitada de ciudades, en
mbitos institucionales, en particular los mercados globa- vez de mantener la estructura actual en la cual cada pas tiene un centro financiero.
24 Las ciudades de Amrica Latina y el Caribe en el siglo XXI

creciente de urbes de pases desarrollados, y cada vez ms desreglamentacin de los mercados financieros, el influjo
en algunos de los pases en desarrollo que se han integra- creciente de servicios financieros y especializados, la inte-
do en los mercados financieros globales (Sassen, 1996, gracin en los mercados globales, la especulacin en bienes
captulo 2). races y la aristocratizacin de las zonas comerciales y resi-
denciales de altos ingresos. La apertura de mercados burs-
La economa urbana en la actualidad tiles a inversionistas extranjeros y la privatizacin de
Eso no significa que todo haya cambiado en la economa de empresas estatales han sido mbitos institucionales decisi-

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estas ciudades. Por el contrario: hay gran continuidad y si- vos para esta articulacin. En vista del tamao de algunas
militud con las ciudades que no son nodos globales. Lo que de estas ciudades, las repercusiones de este nuevo comple-

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ocurre es que el establecimiento de procesos y mercados jo econmico no siempre son tan evidentes como en el cen-
globales ha llevado a una marcada ampliacin del sector in- tro de Londres o de Frankfurt, pero la transformacin ya se
ternacionalizado de la economa, que ha impuesto una ha producido.
nueva dinmica de valoracin, a menudo con efectos de- Paralelamente a estas enormes tasas de crecimiento de los
vastadores en grandes sectores de la economa urbana. Los servicios para productores, durante los aos ochenta au-
precios altos y las grandes utilidades del sector internacio- ment el grado de especializacin laboral en los servicios
nalizado, como las finanzas, y en sus actividades auxiliares, empresariales y financieros en las grandes ciudades. En la
como restaurantes y hoteles, dificult mucho durante los actualidad se observa una tendencia general a una gran
aos ochenta la competencia de otros sectores por espacio concentracin de los servicios financieros y de ciertos ser-
e inversiones. Muchos de los dems sectores experimenta- vicios para productores en la zona cntrica de los princi-
ron una marcada contraccin y fueron desplazados o per- pales centros financieros internacionales del mundo: en
dieron vigor econmico hasta tal punto que no pudieron Toronto, Sydney, Frankfurt, Zurich, Sao Paulo y la ciudad de
recuperar su espacio econmico cuando la recesin debilit Mxico, entre otros, se observa una especializacin cre-
a los sectores dominantes. Algunos ejemplos son la susti- ciente de los servicios financieros y otros servicios conexos
tucin de comercios de barrio que atendan las necesidades en las zonas cntricas. Estas ciudades se perfilan como im-
locales con boutiques y restaurantes refinados, orientados portantes productores de servicios para exportacin, con
a las lites urbanas de altos ingresos. La magnitud del au- una tendencia a la especializacinS. Nueva York y Londres
mento de las ganancias en los sectores de las finanzas y los son destacados productores y exportadores de servicios fi-
servicios internacionales tambin contribuy a la magnitud nancieros y de contabilidad, publicidad, consultoras sobre
de la crisis subsiguiente. Estas tendencias son evidentes en administracin, servicios jurdicos internacionales y otros
muchas ciudades de los pases altamente desarrollados, servicios empresariales. (Por ejemplo, en diciembre de 1995,
aunque muy pocas veces con la intensidad que tienen en de un total de 2,8 millones de empleos del sector privado
las principales ciudades de los Estados Unidos (vanse, por en Nueva York, casi 1,3 millones estaban orientados a la ex-
ejemplo, Le Dbat, 1994, sobre Pars, y Todd, 1995, sobre portacin.) Las ciudades como Nueva York se encuentran
Toronto). entre los mercados internacionales ms importantes para
Estas tendencias se manifestaron tambin, aunque con estos servicios, siendo Nueva York la principal fuente de ex-
una magnitud diferente, hacia fines de los aos ochenta en portacin de servicios del mundo.
varias urbes de pases en desarrollo que se han integrado en Tambin se observa una tendencia a la especializacin
diversos mercados globales: Sao Paulo, Buenos Aires, Bang- entre distintas ciudades de un mismo pas. En los Estados
kok, Taipei y ciudad de Mxico, entre otras (vanse la serie Unidos, Nueva York encabeza los sectores de bancos,
sobre Sao Paulo compilada por Milton Santos; Sassen, 1994; valores, administracin de manufacturas, contabilidad y
y Knox y Taylor, 1995). Otros elementos fundamentales del publicidad. Washington est a la cabeza de los servicios
desarrollo de este nuevo ncleo en las ciudades fueron la legales, informtica y procesamiento de datos, adminis-
tracin y relaciones pblicas, investigacin y desarrollo, y
5
Las principales economas de los pases desarrollados presentan una tendencia similar a organizaciones sin fines de lucro. Nueva York se ha es-
una marcada concentracin de la actividad financiera en un solo centro: Pars en Francia, pecializado ms como centro financiero, comercial y cul-
Miln en Italia, Zurich en Suiza, Frankfurt en Alemania, Toronto en Canad, Tokio en
Japn, Amsterdam en los Pases Bajos y Sydney en Australia. Tambin se observa que la
concentracin de la actividad financiera en dichos centros ha aumentado durante la lti-
tural. Parte de la actividad jurdica que se concentra en
ma dcada. En Suiza, Basilea, que antes era un centro financiero muy importante, ahora Washington en realidad sirve a empresas de Nueva York
ha sido completamente eclipsada por Zurich. Montreal era ciertamente otro centro im-
portante en Canad hace veinte aos, pero ahora ha quedado a la zaga de Toronto. En el que necesitan ayuda con procedimientos jurdicos y
mercado financiero japons, desde fines de los aos ochenta Osaka ha dejado de ser un
importante competidor de Tokio. regulatorios, presiones en la legislatura, etc., servicios
Sassen 25

que necesariamente deben estar situados en la capital tores en las grandes urbes. Este complejo est estrecha-
del pas6. mente relacionado con el mundo de las sedes de empresas
Es importante reconocer que el sector manufacturero que a menudo se considera que forman un complejo mixto
sigue siendo fundamental en todas estas economas, a pesar de servicios para sedes y empresas. Sin embargo, me pare-
de que haya dejado de serlo en algunas de estas ciudades. ce que debemos hacer una distincin entre ambas. Aunque
Es un tema que retomar ms adelante. es cierto que las sedes de empresas todava tienden a con-
centrarse en las ciudades en forma desproporcionada, mu-
La formacin de un nuevo complejo chas se han trasladado durante los ltimos veinte aos.

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de produccin Las sedes bien pueden instalarse fuera de las ciudades, pero

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Segn el concepto comente sobre las industrias de la infor- necesitan contar en algn lugar con un complejo de servi-
macin, el crecimiento rpido y la concentracin despro- cios para productores que les permitan comprar o contra-
porcionada de servicios para productores en las principales tar los servicios especializados y financieros que necesitan.
ciudades no deberan haberse producido. Como se encua- Adems, las sedes de empresas con una actividad muy in-
dran completamente en las tecnologas de informacin tensa en el extranjero o con lneas de negocios sumamen-
ms avanzadas, cabra esperar que buscaran un lugar que no te innovadoras y complejas tienden a situarse en grandes
tuviera el costo elevado y la congestin caractersticos de las ciudades. En resumen, las empresas que se dedican a acti-
grandes ciudades. Sin embargo, las ciudades ofrecen eco- vidades ms comunes, con mercados principalmente re-
nomas de aglomeracin y entornos sumamente innova- gionales o nacionales, parecen gozar de una creciente
dores. Algunos de estos servicios se producen internamente libertad para mudar o instalar su sede fuera de las ciudades.
en las empresas, pero muchos se adquieren de empresas de Las empresas que se dedican a actividades sumamente com-
servicios especializados. Debido a la complejidad, diversi- petitivas o innovadoras o que estn fuertemente orientadas
dad y especializacin crecientes de los servicios necesarios, a los mercados globales parecen beneficiarse de la ubicacin
es ms eficiente adquirirlos de empresas especializadas que en los principales centros del comercio internacional, sin
contratar profesionales que trabajen permanentemente en tener en cuenta el costo.
la empresa. La demanda creciente de estos servicios ha po- Pero lo que resulta claro, en mi opinin, es que ambos
sibilitado la viabilidad econmica de un sector autnomo tipos de sedes necesitan un complejo de servicios empre-
de servicios especializados. sariales situado en algn lugar. La ubicacin probablemen-
Estos servicios pasan por un proceso de produccin que te carezca de importancia para muchas de las sedes, aunque
se beneficia de la proximidad a otros servicios especializa- no para todas. Desde el punto de vista de las empresas de
dos, en particular en el caso de los sectores ms importan- servicios para productores, es ms probable que este com-
tes e innovadores de estas industrias. La complejidad y la plejo especializado se site en una ciudad que, por ejemplo,
innovacin a menudo requieren mltiples insumes alta- en un complejo de oficinas suburbano, donde habr em-
mente especializados de varias industrias. Los instrumentos presas de servicios para productores, pero no un complejo
financieros son un ejemplo. Para producir un instrumento de servicios. Solamente un complejo de ese tipo puede
financiero se necesita el aporte de contadores, expertos en atender las exigencias ms avanzadas y complicadas de las
publicidad, abogados, economistas, expertos en relaciones grandes empresas.
pblicas, especialistas en artes grficas e imprentas. El tiem- En los artculos generales y en algunos trabajos ms es-
po reemplaza al peso en estos sectores como fuerza de aglo- pecializados suele usarse la concentracin de sedes de em-
meracin. Eso significa que, si no hubiera prisa, se podra presas como indicador de que una ciudad es un centro
tal vez tener una gama de empresas especializadas muy dis- comercial internacional, y la emigracin de sedes se inter-
persas que aun as podran cooperar. Eso ocurre a menudo preta como un descenso de la posicin de la ciudad. El uso
con operaciones ms corrientes, pero en los casos en que el de la concentracin de sedes de empresas como ndice en
tiempo prima, como ocurre actualmente en muchos de los
principales sectores de estas industrias, los beneficios de la 6
Los datos sobre servicios para productores estn creando cierta confusin. Por ejemplo, la
mayor celeridad del crecimiento a nivel nacional y en las ciudades medianas a menudo se
aglomeracin son extremadamente altos, hasta tal punto interpreta como una indicacin de una prdida de mercados y un descenso de los centros
principales. Con esta ptica, estos datos pueden interpretarse como una descentralizacin
que no es simplemente una ventaja con respecto al costo, de los servicios para productores: centros importantes que pierden una parte de su parti-
sino un arreglo indispensable. cipacin en los servicios para productores en un pas determinado. Otra interpretacin es
que hay crecimiento en todas partes, y no una situacin de suma cero en la cual el creci-
Esta combinacin de limitaciones es lo que ha promovi- miento en un lugar nuevo ipso facto se interpreta como una prdida en un lugar anterior.
En mi opinin, la segunda interpretacin es la correcta: estas tendencias sealan la inten-
do la formacin de un complejo de servicios para produc- sidad creciente de los servicios en la organizacin de las economas a escala nacional.
26 Las ciudades de Amrica Latina y el Caribe en el siglo XXI

realidad es problemtico debido a la forma en que se clasi- talacin de sedes en Tokio, puesto que todas las actividades
fican las empresas. internacionales deben recibir autorizacin de distintas ins-
La concentracin de determinadas sedes de empresas en tancias del gobierno.
importantes centros financieros y comerciales internacio-
nales depende de distintas variables. Primero, es impor- Los temas de investigacin y formulacin
tante la forma en que se cuenta o se mide el nmero de de polticas
sedes de empresas. Con frecuencia, el indicador principal es Hay muchos aspectos que se perfilan como temas de in-

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el tamao de la empresa segn la cantidad de empleados y vestigacin relevantes para el diseo de polticas: examinar
el total de ingresos. En este caso, algunas de las empresas algunos detalladamente y me limitar a mencionar otros.

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ms grandes del mundo todava pertenecen al sector ma-
nufacturero y muchas tienen la sede cerca de su principal EI impacto de la telemtica en las ciudades
complejo fabril, que es improbable que est en una ciudad La telemtica y la globalizacin son fuerzas fundamentales
grande debido a la escasez de espacio. Estas empresas proba- en la reorganizacin del espacio econmico. Esta reorga-
blemente tengan una sede secundaria en grandes ciudades nizacin abarca desde la virtualizacin espacial de una
para ciertas funciones altamente especializadas. Adems, cantidad creciente de actividades econmicas hasta la re-
muchas empresas manufactureras estn orientadas al mer- configuracin de la geografa del entorno edificado para la
cado nacional y no necesitan estar en una ciudad que sea actividad econmica. Tanto en el espacio electrnico como
un centro comercial nacional. El xodo de las sedes de en la geografa del entorno edificado, esta reorganizacin
importantes empresas de Nueva York en los aos sesenta y trae aparejados cambios institucionales y estructurales.
setenta, que recibi mucha publicidad, correspondi a em- Consideremos las ciudades globales y las cadenas de va-
presas de ese tipo. Si examinamos la lista de las 500 empre- lores globales. La vasta topografa econmica nueva que
sas ms importantes de los Estados Unidos publicada por la est crendose por medio del espacio electrnico es un mo-
revista Fortune, vemos que muchas han salido de Nueva mento, un fragmento, de una cadena econmica incluso
York y de otras grandes ciudades. Si en vez del tamao usa- ms vasta que en gran medida se encuadra en espacios no
mos los ingresos provenientes de las ventas internaciona- electrnicos. No existe ninguna empresa completamente
les, entran en juego muchas empresas que no figuran en la virtualizada ni una industria totalmente digitalizada. In-
lista Fortune 500. Por ejemplo, en el caso de Nueva York, los cluso las industrias de la informacin ms avanzadas, como
resultados cambian drsticamente: el 40 por ciento de las las finanzas, estn instaladas slo parcialmente en el espa-
empresas estadounidenses cuyos ingresos provienen en un cio electrnico. Lo mismo ocurre con las industrias que
50 por ciento de ventas internacionales, tienen su sede en producen bienes digitales, como programas para computa-
Nueva York. doras. La digitalizacin creciente de las actividades econ-
Segundo, tambin es importante la naturaleza del siste- micas no ha eliminado la necesidad de grandes centros
ma urbano de un pas. La gran primaca urbana conducir internacionales de las finanzas y el comercio y todos los re-
a una concentracin desproporcionada de sedes, indepen- cursos materiales que concentran, desde la infraestructura
dientemente del indicador que se utilice. Tercero, las dife- telemtica ultramoderna hasta el talento humano.
rencias en la historia econmica y las tradiciones No obstante, la telemtica y la globalizacin se perfilan
empresariales podran producir distintos resultados. Asi- como fuerzas fundamentales que estn reconfigurando el
mismo, la concentracin de sedes podra estar relacionada espacio econmico. Esta reconfiguracin abarca desde la
con una fase econmica determinada. Por ejemplo, a dife- virtualizacin espacial de una cantidad creciente de activi-
rencia de la salida de Nueva York de las sedes de las 500 em- dades econmicas hasta la reconfiguracin de la geografa
presas ms importantes de la lista publicada por la revista del entorno edificado para la actividad econmica. En
Fortune, Tokio ha atrado sedes de empresas en detrimen- ambos casos, trae aparejados cambios institucionales y
to de Osaka y Nagoya, otros grandes centros econmicos de estructurales. La telemtica aumenta al mximo el poten-
Japn. Eso se debe en gran medida a la creciente interna- cial de dispersin geogrfica, en tanto que la globalizacin
cionalizacin de la economa japonesa y al aumento co- encierra una lgica econmica que aprovecha al mximo
rrespondiente de las funciones de mando y servicios los factores atrayentes y la rentabilidad de una dispersin
centralizados en importantes centros del comercio inter- de ese tipo.
nacional. En el caso de Japn, la extensa reglamentacin de La transformacin en las correlaciones espaciales de cen-
la economa por el gobierno es otro factor que lleva a la ins- tralismo por medio de las tecnologas nuevas y la globali-
Sassen 27

zacin genera una problemtica totalmente nueva en torno el extranjero, siempre que compre servicios de dichas em-
a la definicin de lo que constituye el centralismo en la ac- presas de alto nivel.
tualidad en un sistema econmico en el cual (a) una parte Segundo, la dispersin territorial de las fbricas, espe-
de las operaciones se realiza por medio de tecnologas que cialmente si estn en varios pases, en realidad aumenta la
neutralizan distancia y lugar en una escala mundial, y (b) demanda de servicios para productores debido a la mayor
el centralismo se ha manifestado histricamente en ciertos complejidad de las operaciones. Este es otro significado de
tipos de entornos edificados y formas urbanas, como los dis- la globalizacin: las empresas manufactureras ubicadas en

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tritos comerciales cntricos. Adems, la nueva geografa de cualquier lugar del mundo pueden nutrir el crecimiento de
centralismo, aunque sea transnacional, ofrece posibilidades las empresas de servicios para productores con sede en

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para velar por el cumplimiento de las normas que no exis- Nueva York, Londres o Pars siempre que formen parte de
ten en una geografa econmica que carezca de puntos una red de empresas multinacionales. Cabe recordar que
estratgicos de aglomeracin. cuando la General Motors estaba trasladando empleos pro-
Hay por lo menos dos grupos de temas sobre los cuales ductivos al exterior, devastando la base de empleos de De-
necesitamos ms investigaciones. Primero los principales troit, su oficina de finanzas y relaciones pblicas de Nueva
sectores econmicos que estn sumamente digitalizados York funcionaba con mayor dinamismo que nunca y de
necesitan sitios estratgicos con una vasta concentracin de hecho estaba ms ocupada que nunca.
infraestructura, recursos laborales, aptitudes y edificios. Eso Tercero, una parte considerable del sector de servicios
se aplica a las finanzas y tambin a las industrias de medios para productores se nutre de operaciones financieras y co-
mltiples, que utilizan procesos de produccin digital y merciales que no estn relacionadas con las manufacturas,
producen artculos digitalizados. Cul es la gama de arti- como ocurre con muchos mercados financieros globales, o
culaciones y su expresin espacial entre los componentes para las cuales las manufacturas son incidentales, como es
virtuales y reales de una empresa o, en trminos ms ge- el caso de gran parte de las fusiones y adquisiciones que en
nerales, de una organizacin? Qu repercusiones tiene realidad estaban ms centradas en la compra y la venta de
esto en el espacio urbano, la economa urbana y el gobier- acciones que en la compra de empresas manufactureras. Ne-
no urbano? cesitamos muchas ms investigaciones sobre diversos as-
Segundo, las crecientes desigualdades en la distribucin pectos particulares de esta relacin entre el sector de las
de la infraestructura para el espacio electrnico (tanto las manufacturas y los servicios para productores, especial-
redes de computadoras privadas como la Internet), en las mente en el contexto de la dispersin espacial y la organi-
condiciones para el acceso al espacio electrnico y, dentro zacin transfronteriza de las manufacturas.
de ste, en las condiciones para el acceso a segmentos y fun- En relacin con el tema de las manufacturas cabe sea-
ciones de gran valor contribuyen al surgimiento de nuevas lar la importancia de la infraestructura convencional en el
geografas de centralismo tanto en el suelo como en el es- funcionamiento de sectores econmicos que hacen uso in-
pacio electrnico. Qu significa esto para las ciudades? tensivo de la telemtica. Este tema ha recibido poca aten-
cin. La idea predominante parece ser que la telemtica
EI lugar de las manufacturas en la nueva economa elimina la necesidad de infraestructura convencional. Sin
urbana de servicios embargo, la ndole misma del proceso de produccin en las
Otro tema de investigacin y debate es la relacin que exis- industrias de avanzada que operan en escala mundial o na-
te entre las manufacturas y los servicios para productores en cional ayuda a explicar la inmensa proliferacin de los
una economa urbana avanzada (Drennan, 1992; Markusen viajes en todas las economas avanzadas durante la ltima
y Gwiasda, 1995). La nueva economa de servicios se be- dcada. La oficina virtual es una opcin mucho ms limi-
neficia de las manufacturas, porque stas alimentan el cre- tada que lo que indicara un anlisis puramente tecnolgi-
cimiento del sector de servicios para productores, tanto si co. Ciertos tipos de actividades econmicas pueden
est ubicada en la misma zona como si est en otra regin manejarse desde una oficina virtual situada en cualquier
o en otro pas. Mientras que las manufacturas, y la minera parte, pero para procesos laborales que exigen mltiples in-
y la agricultura para el caso, estimulan el aumento de la de- sumos especializados, considerable innovacin y riesgos, la
manda de servicios para productores, su ubicacin en la necesidad de interaccin directa con otras empresas y
prctica es secundaria en el caso de las empresas de servi- especialistas sigue siendo un factor decisivo que influye en
cios que operan a escala mundial: no importa si una em- la ubicacin. Por consiguiente, la metropolitanizacin y
presa manufacturera tiene sus instalaciones en el pas o en regionalizacin de un sector de la economa tiene lmites
28 Las ciudades de Amrica Latina y el Caribe en el siglo XXI

fijados por el tiempo que se tarda en llegar a la ciudad prin- Los sueldos de los expertos en finanzas y las utilidades de
cipal o a las ciudades principales de la regin. La irona de las empresas de servicios financieros aumentaron vertigi-
la era electrnica actual es que la antigua nocin de la re- nosamente en los aos ochenta, mientras que los sueldos
gin y formas ms antiguas de infraestructura resurgen de los obreros y las ganancias de muchas empresas manu-
como elementos fundamentales para sectores clave de la factureras tradicionales sufrieron una contraccin.
economa. Este tipo de regin difiere en muchos sentidos de
las formas ms antiguas. Corresponde ms bien a un tipo La ciudad mundial y el Estado

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de centralismo: una red metropolitana de nodos conectados La globalizacin ha cambiado el significado del gobierno de

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telemticamente. Sin embargo, para que esta red digital las economas y su localizacin (vanse, por ejemplo, Mit-
funcione, se necesita tambin infraestructura convencional, telman, 1996; Competition and Change, 1995; Sassen, 1996).
idealmente del tipo ms avanzado. Una de las caractersticas decisivas de la fase actual de la
larga historia de la economa mundial es la mayor impor-
Nuevas formas de marginalidad y polarizacin tancia que reviste la tecnologa de la informacin, el au-
Los nuevos sectores en crecimiento, la nueva capacidad de mento conexo de la movilidad y liquidez del capital y la
organizacin de las empresas y las nuevas tecnologas, que disminucin consiguiente de la capacidad del Estado para
estn relacionados entre s, estn produciendo no slo una reglamentar sectores clave de la economa.
nueva geografa de centralismo, sino tambin una nueva A fin de comprender los desafos y las oportunidades
geografa de marginalidad. Segn lo que se observa en los que esto presenta para el gobierno urbano debemos tener
Estados Unidos, Europa occidental y Japn, se necesitar la en cuenta por lo menos los siguientes aspectos: un aspec-
accin normativa del gobierno para reducir las nuevas for- to es la relacin entre la economa global y las unidades
mas de desigualdad espacial y social. subnacionales, en particular las grandes ciudades que fun-
En muchos comentarios generales sobre lo que es im- cionan como centros internacionales del comercio y las fi-
portante para el sistema econmico avanzado, la economa nanzas. Eso significa comprender la insercin parcial de
de la informacin y la globalizacin de la economa, pre- los procesos globales en concentraciones estratgicas de re-
valecen ciertos malentendidos. Muchos tipos de empresas, cursos e infraestructura, como distritos financieros, y la
trabajadores y lugares, como los servicios industriales, que importancia de los que a menudo se denominan centros
dan la impresin de no encuadrarse en un sistema econ- culturales de primera clase, que generalmente se encuen-
mico avanzado, basado en la informacin y con una orien- tran en grandes urbes internacionales. Estos son algunos de
tacin global, en realidad forman parte integral de ese los aspectos fundamentales que confieren mayor impor-
sistema. Necesitan que se los reconozca en las normas y re- tancia a las ciudades como nexo con la economa global.
quieren apoyo: no pueden competir en los nuevos entornos Otro aspecto es la medida en que la desreglamentacin,
en los que los sectores principales han elevado los precios la privatizacin y, en general, el papel decreciente del Es-
y las normas, aunque haya demanda para sus productos y tado en la economatodos ellos elementos decisivos de la
mano de obra. Por ejemplo, la industria financiera de Man- fase actual de globalizacinpodran contribuir a la sustitu-
hattan, una de las ms avanzadas y complejas, necesita ca- cin de la diada Estado/economa global con una triangula-
mioneros para entregar no slo programas de computadora, cin que incorpore unidades subnacionales, especialmente
sino tambin mesas y bombillos, y necesita empleados de las ciudades globales. Eso evidentemente tendra impor-
mantenimiento y limpieza. Para que estas actividades y tantes implicaciones de poltica. Un aspecto decisivo del
estos trabajadores permanezcan en la regin, deben estar en cambio y del potencial de cambios futuros en esta relacin
condiciones de obtener ingresos aceptables (vanse, por es que el contenido de la poltica exterior se ha desplazado
ejemplo, Social Justice, 1994; Competition andChange, 1995; ms hacia asuntos econmicos, de modo que un compo-
King, 1996). nente mayor de lo que llamamos poltica exterior es ac-
Otra dimensin que no ha recibido un reconocimiento tualmente poltica econmica internacional.
suficiente es la nueva dinmica de la valoracin: la combi- La transformacin de la composicin de la economa
nacin de la globalizacin y las nuevas tecnologas ha alte- mundial, especialmente el surgimiento de los servicios
rado los criterios y los mecanismos por medio de los cuales financieros y avanzados como importantes industrias, con-
se valoran los factores, los insumos, los bienes y los servicios tribuye a un nuevo orden econmico internacional, domi-
y se determina su precio. Eso ha tenido efectos devastadores nado por centros financieros, mercados globales y empresas
en algunas localidades, industrias, empresas y trabajadores. transnacionales. Por consiguiente, tal vez veamos una im-
Sassen 29

portancia creciente de otras categoras polticas subnacio- con respecto a la ciudad, derechos que carecen de la legiti-
nales y supranacionales7. En las ciudades que funcionan midad de facto que tienen los nuevos "usuarios urbanos".
como centros internacionales del comercio y las finanzas se Se trata de reclamos de protagonistas que luchan por ser re-
realizan operaciones directas con mercados globales sin su- conocidos, por su legitimacin, que reclaman sus derechos
pervisin gubernamental, como en los euromercados o en con respecto a la ciudad.
la zona financiera internacional de Nueva York (servicios
bancarios internacionales). Estas ciudades, y los mercados Conclusiones

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y empresas con orientacin global que contienen, actan Las tendencias masivas a la dispersin espacial de las acti-
corno mediadores en la relacin entre la economa mundial vidades econmicas en escala metropolitana, nacional y

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y los estados y en la relacin entre estados. global que asociamos a la globalizacin han contribuido a
una demanda de nuevas formas de centralizacin territorial
La captacin de las ciudades de las operaciones de administracin y control de alto nivel.
Estas ciudades estn siendo acaparadas por nuevos prota- Los mercados nacionales y mundiales, as como las orga-
gonistas importantes, en particular empresas extranjeras nizaciones integradas a nivel mundial, necesitan lugares
que han ido adquiriendo el derecho de realizar operaciones centralizados donde se lleven a cabo las tareas de la globa-
con la desreglamentacin gradual de las economas nacio- lizacin. Adems, la industria de la informacin requiere
nales y la enorme proliferacin de empresarios internacio- una vasta infraestructura fsica que contenga nodos estra-
nales de la ltima dcada. Estos son algunos de los nuevos tgicos con hiperconcentracin de instalaciones. Debemos
"usuarios de las ciudades". Han dejado profundas huellas en hacer una distincin entre la capacidad de transmisin y
el paisaje urbano de muchas grandes ciudades. Su influen- comunicacin global y las condiciones materiales que la po-
cia en la ciudad no se impugna, aunque el costo y los be- sibilitan. Por ltimo, incluso las industrias de la informa-
neficios para las ciudades apenas han sido examinados. cin ms avanzadas tienen un proceso de trabajo que por
Los usuarios de las ciudades a menudo han reconstitui- lo menos en parte depende de su localizacin debido a la
do espacios estratgicos de la ciudad a su imagen y seme- combinacin de recursos que necesita incluso en los casos
janza: el hiperespacio de los negocios internacionales, con en que los productos son hipermviles.
sus aeropuertos construidos por arquitectos famosos, edifi- Este tipo de nfasis nos permite considerar a las ciudades
cios de oficinas y hoteles de primera clase, infraestructura como lugares de produccin para las principales industrias
ultramoderna de telemtica y servicios de vigilancia priva- de la informacin de nuestra poca y nos permite recupe-
dos, es simblico. Ayudan a cambiar la morfologa social de rar la infraestructura de actividades, empresas, empleos ne-
la ciudad y a constituir lo que Martinotti (1993) llama la cesaria para el funcionamiento de la economa empresarial
metrpolis de segunda generacin, la ciudad del moder- de avanzada.
nismo tardo. La nueva ciudad de usuarios urbanos es deli-
cada: su supervivencia y xito dependen de una economa
de gran productividad, tecnologa avanzada e intercam-
7 En los treinta afios transcurridos desde la segunda guerra mundial (el perodo de la Paz
bios intensificados. Americana), la internacionalizacin de la economa fortaleci el sistema interestatal. Los
principales sectores de la economa, especialmente las manufacturas y la extraccin de
Por una parte, eso nos lleva a preguntarnos qu es la materias primas, estuvieron sometidos a regmenes de comercio internacional que contri-
ciudad para los empresarios internacionales y qu sentido buyeron a la formacin del sistema interestatal. Cada Estado adapt la poltica econmi-
ca nacional a fin de promover esta versin de la economa mundial. Ya en esa poca
de los deberes cvicos tienen. Por otra parte, est la difcil haba sectores que no se encuadraban cmodamente en este rgimen interestatal domi-
nado en gran medida por el comercio: de su escape surgieron los euromercados y los refu-
tarea de determinar si una ciudad que funciona como cen- gios tributarios en el exterior de los aos sesenta.
La desintegracin del sistema de Bretton Woods produjo un vaco de gobierno inter-
tro del comercio internacional de hecho recupera el costo nacional que fue llenado rpidamente por multinacionales y mercados financieros
mundiales. En el Estado vemos un mayor distanciamiento frente a los organismos ms
de ser un centro de ese tipo: el mantenimiento de un dis- estrechamente relacionados con fuerzas sociales nacionales, como ocurri durante la Paz
Americana, y un acercamiento a los organismos ms prximos al proceso transnacional
trito comercial ultramoderno y todo lo que necesita, desde de formacin de consenso.
instalaciones avanzadas de comunicaciones hasta mxima s Body-Gendrot (1993) muestra que la ciudad sigue siendo un terreno abierto a la con-
seguridad (y "cultura de primera clase"). tienda, caracterizado por el surgimiento de protagonistas nuevos, a menudo cada vez ms
jvenes. Es un terreno en el que las limitaciones impuestas a los gobiernos y las propias
Tal vez en el otro extremo de las manifestaciones con- limitaciones institucionales de los gobiernos para abordar las reivindicaciones de equidad
generan disturbios sociales. La autora afirma que la violencia poltica urbana no debe in-
vencionales se encuentran aqullos que usan la violencia terpretarse como una ideologa coherente, sino como una tctica poltica temporal que
permite a protagonistas vulnerables interactuar con los que detentan el poder en condi-
poltica urbana con el propsito de hacer valer sus derechos ciones que sean un poco ms favorables para los dbiles.
30 Las ciudades de Amrica Latina y el Caribe en el siglo XXI

REFERENCIAS

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Talleres

Transporte urbano
Revitalizacin urbana
Desarrollo econmico local
La ciudad y el desarrollo econmico
SEGUNDA PARTE

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33

La ciudad como motor del desarrollo:


necesidad de una visin estratgica
Peter Nientied1

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Las ciudades como motor del desarrollo en la gualdades econmicas, que han sido elevadas en Amrica
era de la globalizacin Latina y han crecido an ms en el marco de los programas
Debido a las reformas macroeconmicas, los acuerdos co- de ajuste estructural de los aos ochenta, obstaculizan la de-
merciales y los acontecimientos polticos, las economas na- manda interna y amenazan el desarrollo equilibrado de las
cionales de todo el mundo estn volvindose cada vez ms ciudades. En consecuencia, deben reconciliarse los patrones
abiertas. La globalizacin de la informacin, las finanzas y del crecimiento econmico urbano y el desarrollo social en
las nuevas tecnologas est produciendo rpidos cambios en las ciudades de Amrica Latina y el Caribe.
la vida econmica y social. Las zonas urbanas de Amrica Dentro de un enfoque integrado de gestin urbana, la
Latina y el Caribe estn sintiendo estas influencias globales, tarea estratgica de los gobiernos urbanos en Amrica Lati-
y percibiendo cambios en sus economas. Las ciudades na y el Caribe es el mejoramiento del entorno productivo
estn asumiendo un papel cada vez ms significativo en el en las ciudades. Los principales temas de poltica son el
desarrollo econmico nacional. El desarrollo econmico mejoramiento de la infraestructura, la orientacin de la
urbano ocupa un importante lugar en la agenda poltica, educacin hacia las oportunidades que ofrece el mercado la-
orientada a mejorar el bienestar econmico y la calidad de boral, y la atraccin de inversiones y financiamiento urba-
la vida en las ciudades. no. Una gama de otras medidas de desarrollo econmico
Las ciudades constituyen centros de desarrollo econ- local ms especficas debera actuar como medidas com-
mico, social y cultural. Son centros de innovacin y de de- plementarias, variando de acuerdo con las condiciones lo-
sarrollo regional, nacional, y a veces internacional. Los cales y regionales.
procesos de globalizacinque incluyen la movilidad de la
informacin, la tecnologa, las finanzas, los bienes y las El contexto del desarrollo econmico urbano
personasfortalecen estas funciones. El impacto de la glo- de Amrica Latina y el Caribe
balizacin converge en el territorio urbano; de esta manera, Como tal, la globalizacin no es un fenmeno reciente.
las ciudades y sus zonas aledaasms que las naciones En el sentido estricto de la inversin extranjera directa
experimentan el impacto de las presiones globales. En las mundial, la globalizacin se inici antes de fines del siglo
ciudades, el proceso de innovacin y de destruccin crea- pasado. Lo que es relativamente nuevo es el espectacular in-
tiva (resultante de la constante inversin, el desarrollo, la cremento del ritmo de desarrollo de la globalizacin de la
contraccin econmica, la prdida y creacin de empleos, informacin, los bienes y las finanzas. Esto ha sido posible
la innovacin, etc.) se han acelerado notablemente duran- gracias a las nuevas tecnologas, y al reducido costo del
te la ltima dcada. transporte de bienes, informacin y recursos financieros.
El crecimiento econmico urbano no puede aislarse del Un creciente porcentaje de unidades familiares de todo el
desarrollo fsico, institucional, social y poltico. Las desi- mundo gozan actualmente de un mayor poder adquisitivo
y pueden participar ms activamente en la economa glo-
1
1nstituto de Vivienda y Desarrollo Urbano, Pases Bajos. bal. La mayor armonizacin poltica ha conducido a la re-
34 La ciudad y el desarrollo econmico

CUADRO Z.I. PIB DE LOS PAISES DE AMERICA LATINA V EL CARI8E

PIB per Poblacion Creclmiento del PIB Distribution del producto interno bruto
capita urbana PIB (miles de oaj
m o.
% del total poblacion mi Hi ones) Agrkultura Industria b- Servicios c-
Pa is 1994
1994 1980
1980 1994
1994 1980-90
1980-90 1990.94
1990-94 1994
1994 1980
1980 1994
1994 1980
1980 1994
1994 1980
1980
1 Haiti 230 24 31 -0,2 -8,1 1,62 44 12
.i. Nicaragua 53 62 -2 0,5 1,83 23 33 31 20 45
3 Honduras 600 36 47 2,7 3.B 3,33 24 20 24 32 52

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4
**<- 770 4:j~5i :E"^9 3,8 5,51 18 - 35 47

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5 Guatemala 1200 37 41 0,8 4,1 12,92 25 19
50
6 Ecuador 1280 47 S8 2 3,5 16,56 12 12 38 38
7 Republic a Dominicans 1330 SO 64 2,7 4,2 10,42 20 IS 28 22 52
S H Salvador 1360r IH*? 0,2 6,2 8,12 sPM '. ' 14 22 24 40 '
9 |amaica 1540 47 55 2 3,5 4,24 8 8 38 37 54
10 Paraguay 1580 42 S2 2,5 2,9 7,83 2? 24 27 22 44

11 Colombia 1670 64 72 5,? 4,3 67.27 19 14 32 32 49

12 Peni 2110 65 : - 72 -0,2 4,2 50,08 - 10 L ;


7 42 37 48
1 3 Costa Rica 2400 43 49 3 5,6 8,28 18 15 27 24 55
_
14 Panama" 2580 SO 54 0,3 7 6,98 11 16
15 Venezuela 2760 83 92 1.1 3,2 58,26 5 5 46 42 49

pNrazS 2970 66- - ; 77 2,7 2,2 554,59 11 13 44 39 45


17 Chile 3520 81 86 4,1 7.5 51,96 7 37 55
18 Trinidad and Tobago 3740 63 66 -2,5 0,3 4,79 2 3 60 46 38
1 9 Mexico 4180 66 75 1 2,5 377,12 8 8 33 28 59
;2Q-.l%Hjuay. . 40;,.; 85 > ; : jo 0,4 15,54 14 8 34 23 S3
V
21 Argentina 8110 83 88 0,3 7,6 281,92 6 5 41 30 52

Economics de bajos/rnedianos ingresoS'1090 32 39 3,1 1.9 S.276, fl/tf 14 aid 36 n/d


America Latins y el Caribe a 3340 65 74 ',7 3,6 4.624,08 10 1C 38 33 SO
Eoonomiasde altos ingresos 23420 76 -r "
3,2 1,7 20.120,24 1 3- ft/d 36 n/d 59

Espafta 13,440 n
89
76
89
3,2 0,7
0,8
482,84
1.017,31
-
2
m 2
-
43

32 55
Re.no Umdo 18,340 3.2
. _ _
. :- Blades Unidos 25,880 74 76 3.0 2.5 6.648,01 3 34 64

NOWS:
a, Los componentes del PIB estn expresados en valores de comprador.
b, Industria: minera, manufacturas, construccin y electricidad, agua y gas.
c, Servicios: comercio mayorista y minorista, transporte, gobierno, servicios personales, e incluyen cargos importados por servicios bancarios, derechos de importacin y partidas no asignadas.
d, Incluye Belice, Cuba, Puerto Rico, Suriname y otras economas que tienen escasos datos o poblaciones de un millin de habitantes.
FUENTE: Banco Mundial, 1996.

duccin de las barreras al comercio en los bloques comer- rrollo econmico (vase el cuadro 2.1), muchos gobiernos
ciales (Mercado Comn del Sur-MERCOSUR, Tratado de nacionales de la regin optaron por encarar polticas de re-
Libre Comercio de Amrica del Norte, TLCAN) y posterior- forma estructural. Ajustaron el papel del estado en el desa-
mente a una mayor movilidad de todo tipo. Las econom- rrollo nacional y estimularon la adaptacin de la economa
as se han vuelto ms abiertas, y estn expuestas a la nueva a las fuerzas econmicas globales. A pesar del xito de estas
competencia econmica. En la prxima dcada, se prev polticas en trminos de comercio y una mayor producti-
que muchos pases de Amrica Latina y el Caribe incre- vidad de los sectores econmicos nacionales (Chile, Jamai-
mentarn sus exportaciones e importaciones, y que en con- ca y Colombia en los aos ochenta, y otros pases en los
secuencia la razn entre importaciones y exportaciones aos noventa), existen serias preocupaciones derivadas de
dividida por el ingreso nacional, que mide la apertura de la las nuevas desigualdades y de la continuacin del desem-
economa, se incrementar (vase el cuadro 2.1). pleo y el subempleo. Los gobiernos nacionales en general
En los aos ochenta, cuando Amrica Latina y el Caribe no perciben el impacto local de las reformas econmicas es-
se vieron afectados severamente por problemas de desa- tructurales. Pero en sus enfoques sectoriales y regionales,
Nientied 35

Caribe que tienen menores niveles de urbanizacin.


E x p o rla c b n e i Im p ortaciones Razon
Al eliminarse las medidas de proteccin de la econo-
Total Total imp+exp/PIB ma nacional, el mercado mundial obligar a reestructurarse
(Mil^s de millioriei de US!) [Wiles dc millanes dp USS)
a las partes menos expuestas de las economas nacionales
1994 1994 1980 1994 1980 1994
1980
y iirhana*; Filo mnHnpir nrn* Ir* mpnr^ nipTlmpntp ni
44 0,2 0,0 0,4 0,3 0,41 0,22
desempleo.
:*6 0.5 0,4 0,9 0.8 0,62 0,64
La reduccin de los presupuestos gubernamentales en
AS 0,8 0,8 1,0 1,1 0,72 0,57

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0.9 1.0 0.7 0.41
toda Amrica Latina y el Caribe conducir a prdidas de em-
1.2 ,52
pleos en el sector pblico. La creacin y el mantenimiento

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56 1,5 1,5 1,6 2,6 0,40 0,32
50 2,3; 3,8. 2,3 3,7 0,40 3,45. de un empleo masivo a travs de empresas protegidas o de
63 1,0 0,6 1,6 2,6 0,39 0,31 propiedad del Estado son cosas del pasado.
62 1.0 0,3 1,0 2,3' 0,54 0,33 La mayor competencia probablemente incrementar la
54 1,0 1,2 1,1 2,2 0,77 0,79 diferenciacin entre ciudades. Es probable que las ciudades
54 0.3 0,8' 0,6 2,4 0,20 0,41 bien administradas atraigan un mayor desarrollo econ-
54 3,9 8,4 V 11,9 0,26 0,30 mico, lo que puede producirse a costa de otras ciudades. El
56 3,9 4,6 2,5 :-^B- 0.31 0.23
desarrollo urbano equilibrado al nivel regional y nacional
61 1,0 2,2 1,5 3,0 0,53 0,63
en Amrica Latina y el Caribe se ve obstaculizado por la de-
73 0,4 0,6 1,5 2,4 0,50 0,43
bilidad de las instituciones y la capacidad de organizacin
53 19,9 15,5 10,7 7,7 0,44 0,40
urbana. Las crecientes desigualdades entre y dentro de las
49 20.1 43,6 25,0 36.0 0,19 0,i4
4,7 11,5 5,8 11,8 0,38 0,45
ciudades estn acompaadas por perturbaciones humanas,
51 . 4,0- 1,9 /3,2 1,1 ..1,14 - Q,63 sociales, jurdicas y polticas, que amenazan la base del fu-
64 15,6 62,0 19,5 80,1 0,1 a 0,38 turo xito econmico.
69 1.1 1.9
1,g 1.7 2.8 '3,27 0.30 El funcionamiento adecuado de las ciudades en la actual
6S 8,0 15,8 10.5 2!,5 0,24 0,13 era de globalizacin depende de una diversidad de factores,
que pueden dividirse en trminos generales en dos grupos.
48 683,4 1,033,9 55C,3 1 .093,2 0,4 0,4 El primero incluye los factores econmicos, sociales y po-
55 n/d n/d 99,3 212,8 n/d n/d lticos al nivel nacional, regional y local, y los aspectos po-
3-291,1 1 .479,9 3.307,3 0,4
n/a 1.3?S,7 0,3'
sitivos y las debilidades de la ciudad; ambos condicionan la
forma en que la globalizacin afecta las ciudades. El se-
20,7 73,3 34,1 92,5 0.3 0,3
gundo grupo se relaciona con el conjunto de respuestas de
66 110,0 205,0 116,0 227,0 0,4 0,4
226,0 SU,0 690,0 0,2 - 0,2
los actores urbanos a la cambiante situacin, a las oportu-
257,0
nidades y amenazas que afectan la ciudad. Para los gobier-
nos urbanos y los sectores privados y cvicos, los actuales
desafos consisten en redefinir el concepto de responsabi-
lidad, que incremente la capacidad de los actores urbanos
para responder en forma ms adecuada a las nuevas situa-
por ejemplo frente al alivio de la pobreza y el desarrollo de ciones, oportunidades y amenazas. Despus de examinar
la infraestructura, los gobiernos adaptan sus polticas y res- con mayor detenimiento los factores econmicos y terri-
ponden a las demandas urbanas. La poltica gubernamen- toriales y los desafos globales de un desarrollo urbano efi-
tal es reactiva ms bien que activa. ciente, en este documento se analizar la capacidad y las
Una diversidad de fuentes indica que debido a las pre- respuestas que ha ofrecido el sector urbano.
sienes globales y a la reforma estructural de la economas
de Amrica Latina y el Caribe, las siguientes tendencias se Tendencias econmicas y territoriales
harn evidentes. Dentro de la regin de Amrica Latina y el Caribe, se ob-
Ante la reduccin de las barreras al comercio y la cre- serva una sustancial variacin entre pases y sus ciudades,
ciente productividad de la mano de obra en los sectores pri- en trminos de urbanizacin y de los niveles del PIB per c-
marios de la economa, se necesitarn menos trabajadores pita (vase el cuadro 2.1). Los diferentes grados de exposi-
agrcolas. Puede esperarse que continuar la emigracin cin de las economas al nivel nacional, y las caractersticas
hacia las ciudades en aquellos pases de Amrica Latina y el particulares de las ciudades al nivel regional, han condi-
36 La ciudad y el desarrollo econmico

donado el cambio econmico urbano. En concordancia pleo y subempleo, con los consiguientes problemas socia-
con el panorama global, en la regin de Amrica Latina y les que ello trae aparejados.
el Caribe pueden encontrarse relaciones estadsticas positi- Las consecuencias territoriales de las presiones globales y
vas entre los niveles de urbanizacin y los niveles del PNB de la reforma econmica nacional varan en la regin de
per cpita, entre los niveles de urbanizacin y la contribu- Amrica Latina y el Caribe. Dentro de los pases, puede ob-
cin sectorial de las manufacturas a la economa nacional servarse una creciente desigualdad entre regiones y zonas
y tambin puede hallarse una relacin estadstica entre los urbanas, entre zonas urbanas y rurales, y dentro de las

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mayores niveles de urbanizacin y el volumen del comer- zonas urbanas. En las mayores zonas metropolitanas, las
cio externo e incluso un coeficiente entre importaciones y tendencias a una "suburbanizacin econmica" (lo que sig-

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exportaciones ms equilibrado. Sin embargo, la regin de nifica que las industrias se concentran a una cierta distan-
Amrica Latina y el Caribe muestra contrastes que se rela- cia del centro de la ciudad), se traducen en la gradual
cionan con el tamao de los pases y su historia poltica y formacin de "campos econmicos aglomerativos" o "n-
econmica, para mencionar solo algunos factores. cleos" econmicos regionales. Importantes ejemplos de ello
La apertura de las economas de Amrica Latina y el Ca- son las regiones metropolitanas de Sao Paulo, Buenos Aires,
ribe ha acelerado el ritmo de la reestructuracin econmi- Mxico, Santiago, Bogot y Caracas. En la regin de Am-
ca. En trminos de su contribucin a las economas rica Latina y el Caribe, han surgido algunos centros urba-
nacionales, el valor de los sectores industriales se ha redu- nos intermedios (con una poblacin de 500.000 a un
cido durante la ltima dcada (vase el cuadro 2.1). Se milln de habitantes) que funcionan satisfactoriamente
prev una mayor reduccin del valor del sector industrial, como centros de trnsito (de comercio, de exportaciones
junto con un nuevo incremento de la importancia del sec- agrcolas) as como nuevos centros en nuevas regiones tu-
tor terciario. En consecuencia, en trminos laborales, puede rsticas. Por otra parte, tambin existen ciudades que se en-
preverse una reduccin en el nmero de empleos en la in- cuentran en grandes dificultades, tpicamente aqullas que
dustria y las manufacturas, y un mayor empleo en los sec- se desarrollaron como centros mineros o centros de servi-
tores de servicios. Sin embargo, si los pases de Amrica cios para la agricultura, y las que dependen fuertemente de
Latina y el Caribe logranalgunos diran que finalmente una base industrial o manufacturera anteriormente prote-
explotar sus recursos naturales en forma ms adecuada gida y/o actualmente obsoleta.
agregando valor a la produccin bsica y evitando la crea-
cin de estructuras industriales inflexibles, podra detener- Impacto fsico urbano
se esta posible tendencia hacia una menor importancia del Los procesos de reforma econmica ejercen un fuerte im-
sector secundario. pacto sobre los aspectos fsicos de las zonas urbanas, y stos
Tambin puede preverse una mayor diferenciacin entre son aspectos muy visibles. Las ciudades que tienen un in-
los sectores modernos y los sectores ms informales de ser- suficiente nivel de inversin pblica no pueden construir la
vicios. El sector informal de servicios en las ciudades de infraestructura necesaria para el desarrollo econmico y
Amrica Latina y el Caribe contina siendo, para muchas social; ello afecta a lo ciudadanos y a las empresas. Las de-
unidades familiares, una base de generacin de ingresos de ficiencias de infraestructura y de transporte se convierten en
ltima instancia. Otro factor de importancia es la reduccin obvios estrangulamientos a la productividad urbana, y lo
adicional del empleo que se prev en el sector guberna- mismo ocurre con las instalaciones inadecuadas para ser-
mental y de empresas estatales, especialmente en pases vicios urbanos. La reubicacin industrial conduce a la exis-
que durante mucho tiempo han contado (desde la poca de tencia de zonas industriales abandonadas, y la congestin
la sustitucin de importaciones) con un entorno de pro- y la contaminacin se incrementan y reducen la calidad de
teccin de las autoridades gubernamentales y estatales, y la vida.
grandes empresas pblicas o semipblicas, y se hallan an
en un proceso de privatizacin. El gobierno urbano y el desarrollo urbano
Muchos pases de Europa y de las Amricas han logrado competitivo
el crecimiento econmico sin alcanzar el pleno empleo. Las interpretaciones del xito (y de la falta de xito) de las
Muchas ciudades de Amrica Latina y el Caribe, que cuen- ciudades efectuadas por los economistas urbanos conducen
tan con una poblacin joven en busca de empleos y mues- a la conclusin de que no existe una norma general para lo-
tran una creciente participacin femenina en la fuerza grar el xito en el desarrollo econmico. En realidad exis-
laboral, probablemente experimenten presiones de desem- ten distintos enfoques al desarrollo econmico urbano,
Nientied 37

incluso dentro de un mismo pas (vase OCDE, 1993; Costa anteriormente, la construccin de obras de infraestructura
Campi, 1996). es esencial para estimular la productividad urbana. Estos ca-
Es importante considerar el aspecto de cul es el papel talizadores del desarrollo econmico urbano no pueden
apropiado del gobierno urbano en el mejoramiento del de- estar exclusivamente en manos del sector pblico o del
sarrollo econmico de una ciudad. Los gobiernos urbanos sector privado.
no pueden asumir las responsabilidades econmicas del
gobierno central. Si bien en general pueden intervenir slo Presiones sobre la capacidad de buen gobierno

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en una forma modesta en la economa local a travs de ins- de las ciudades
trumentos econmicos y fiscales, pueden influenciar el en- Los gobiernos urbanos de la regin de Amrica Latina y el

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torno productivo de las ciudades. Debe tenerse en cuenta Caribe enfrentan enormes problemas de administracin
que los gobiernos urbanos tienen responsabilidad pblica urbana, que dificultan el papel de las ciudades como mo-
global dentro de su jurisdiccin, pero las empresas del sec- tores del desarrollo econmico y social. Los problemas en
tor privado son los principales actores en el desarrollo eco- materia de servicios, transporte, infraestructura, tierra y vi-
nmico. Un aspecto crtico para el xito econmico de la vienda, pobreza urbana, educacin, medio ambiente, etc.,
ciudades es la forma en que los gobiernos urbanos pueden se generan bajo la presin de las fuerzas globales por una
desarrollar asociaciones entre los sectores pblico, privado parte, y la demanda ms activa de empresas y unidades fa-
y cvico, sobre la base de una visin estratgica del futuro miliares por la otra. Para responder en forma efectiva, las
urbano global y del desarrollo econmico local, y las con- ciudades de Amrica Latina y el Caribe deben enfrentar de-
siguientes inversiones vitales en la ciudad. La vinculacin cididamente sus estrangulamientos en materia de polticas
entre las preocupaciones territoriales y el desarrollo eco- urbanas, competencia, capacidad y finanzas.
nmico exige la existencia de un gobierno urbano con Dentro de la regin, se observa una sustancial variacin
espritu empresarial, que administre eficazmente las asocia- con respecto a la estructura y las funciones de los gobiernos
ciones pblicas y privadas para el desarrollo urbano. urbanos. Por ejemplo, encontramos en Brasil un alto grado
Si bien no existe una norma general que asegure el xito de descentralizacin, mientras que en Per la descentraliza-
econmico urbano, algunas experiencias actuales ponen cin efectiva es limitada. Los niveles de la capacidad tcnica
de relieve que algunas ciudades han logrado modernizar su y de personal entre los gobiernos locales varan amplia-
economa local (vase Weiping Wu, 1996). Es un hecho mente, pero en general son inadecuados. Las funciones
demostrado que la formacin de capital humano y las ma- asignadas y asumidas por los gobiernos urbanos son ms
yores oportunidades educacionales, orientadas hacia la de- bien convencionales.
manda de los empleadores, es esencial para el desarrollo Solo unos pocos gobiernos urbanos estn en la prctica
econmico de las ciudades. Una mayor productividad eco- involucrados en el desarrollo de respuestas econmicas es-
nmica, asociada a cambios tecnolgicos, requiere una tratgicas ante la cambiante situacin nacional y global.
mayor capacidad y educacin de los trabajadores; sin ello, Una parte importante de la explicacin de este hecho es la
las empresas no pueden expandirse por la falta de trabaja- forma en que los gobiernos urbanos conciben y practican
dores calificados. En Brasil, algunas empresas han apoyado la planificacin urbana. Tradicionalmente, las ciudades han
el desarrollo de escuelas tcnicas por la escasez de trabaja- utilizado planes urbanos como instrumentos para guiar el
dores calificados, pero por supuesto, otras empresas no pue- desarrollo urbano. Tales planes urbanos son esencialmen-
den hacerlo. Las mejores oportunidades educacionales te planes orientados a regular el uso del suelo residencial,
estimulan el desarrollo econmico e introducen a mayores de oficinas e industrias, servicios pblicos, parques, escue-
segmentos de pobladores urbanos en la economa moderna, las, etc.). Estos planes muestran importantes deficiencias,
reduciendo as la desigualdades sociales e incrementando la razn por la cual, en todo el mundo, han perdido su im-
demanda interna. Se ha sugerido que la concentracin en portancia como mecanismos para cooordinar el desarrollo
la educacin orientada hacia el mercado laboral tendr me- de las ciudades. Los planes reguladores del uso del suelo son
jores resultados para la economa local que ciertos progra- esencialmente instrumentos de control, y no estn orien-
mas de apoyo a la pequea y mediana empresa. tados al desarrollo. En segundo lugar, se basan en normas
En segundo lugar, para superar los estrangulamientos f- optimistas de bienestar y diseo para vivienda, comercio y
sicos en las ciudades, es preciso mejorar la capacidad de los transporte, que con frecuencia no son realistas. Esta es la
gobiernos urbanos para generar financiamiento urbano razn por la que muchas unidades familiares de bajos ingre-
para inversiones pblicas y privadas. Como se mencion sos recurren a mecanismos irregulares de vivienda mediante
38 La ciudad y el desarrollo econmico

autoayuda y a las actividades informales. En tercer lugar, conducido a que los gobiernos centrales prefieran adoptar
estos planes no estn bien relacionados con estrategias de un punto de vista exgeno con respecto al desarrollo local,
ejecucin; no incluyen estrategias para las inversiones ur- expresado por una preocupacin predominante por la in-
banas necesarias y no definen estrategias de implementa- fraestructura fsica y las inversiones directas en gran esca-
cin en las cuales los actores responsables por la ejecucin la, subestimando factores como los recursos humanos y el
definen sus prioridades. En conclusin, los planes conven- potencial endgeno (vase OCDE, 1993). Las polticas gu-
cionales son instrumentos de control y no instrumentos bernamentales convencionales tambin se han basado

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para estimular y coordinar el desarrollo urbano. principalmente en instrumentos de transferencia y redis-

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En todo el mundo, un nmero cada vez mayor de ciu- tribucin para enfrentar el desempleo y la pobreza; sta es
dades estn abandonando estos planes convencionales en en esencia una poltica social, y no una poltica econmi-
favor de la planificacin urbana integrada, que comprende ca urbana.
la planificacin estratgica y la planificacin orientada Puede identificarse una diversidad de enfoques guberna-
hacia la accin (un ejemplo notable es el Plan Metrpolis mentales urbanos destinados a estimular el desarrollo eco-
2010, en este volumen). Dentro de este enfoque, los go- nmico local (vase Costa Campi, 1996). Los enfoques
biernos urbanos, en colaboracin con los sectores privado econmicos sectoriales, como los programas de apoyo a la
y cvico, formulan una estrategia de desarrollo urbano a pequea y mediana empresa y el respaldo directo a la em-
ms largo plazo, basada en metas econmicas realistas y presas, otorgan apoyo pblico a las empresas en la forma de
otros objetivos. Tal estrategia urbana se traduce luego en un subsidios directos o indirectos. Los enfoques basados en el
plan integral del uso de la tierra, que muestra el desarrollo mercado laboral, en la forma de generacin de empleo, ge-
propuesto de la ciudad (este plan, de carcter jurdico, es neralmente procuran incorporar a los desempleados o su-
tambin necesario para adoptar decisiones, por ejemplo, bempleados en el mercado laboral (formal) proporcionando
sobre el desarrollo de la infraestructura y el transporte). En apoyo a las personas. Este enfoque se concentra en las
los planes a ms corto plazo orientados hacia la accin, que capacidades individuales en vez de las demandas de la eco-
tpicamente abarcan de cuatro a seis aos, la estrategia glo- noma urbana. Los enfoques fsicos para estimular el desa-
bal se desglosa en programas de accin, vinculados a planes rrollo econmico de las ciudades tienen por objeto, por
de inversin de capital de diferentes actores urbanos, y re- ejemplo, la rehabilitacin de los centros urbanos, y el me-
finados en una serie de proyectos urbanos. La estrategia ur- joramiento de la infraestructura y el transporte.
bana integrada se ajusta cada cuatro a seis aos. Dentro del territorio local, los problemas econmicos
Para responder a los problemas urbanos, las instituciones son esencialmente de naturaleza integrada, y tambin con-
gubernamentales urbanas necesitan tener claros mandatos tienen aspectos fsicos y sociales. Por lo tanto, los enfo-
y una estructura institucional apropiada para formular po- ques adoptados para promover el desarrollo econmico al
lticas y estrategias en forma efectiva, y coordinar y ejecutar nivel urbano deben contener una combinacin de instru-
las acciones. Los gobiernos urbanos solo pueden funcionar mentos econmicos, sociales, fsicos e institucionales.
adecuadamente si pueden contar con una adecuada coo-
peracin de los gobiernos estatales, provinciales y a nivel Administracin urbana integrada
nacional. Otras condiciones esenciales para un efectivo go- Un enfoque de administracin urbana integrada para for-
bierno urbano son una base de ingresos adecuada y con- talecer el papel de las ciudades como motor del desarrollo
fiable y una capacidad tcnica y de organizacin tambin debe basarse en primer lugar en enfoques estratgicos ho-
adecuada. La diferencia entre un gobierno activo y uno rizontales. Ello significa la formulacin de una poltica de
inerte es principalmente la existencia de un enfoque ge- desarrollo global de las ciudades (que incluya polticas eco-
rencial en vez de administrativo. La eliminacin de la iner- nmicas indirectas) que abordan las debilidades crticas de
cia administrativa e institucional urbana a travs del la ciudad y se basan en los recursos y la vitalidad local. Tales
mejoramiento de los recursos (competencia, capacidad de polticas deberan mejorar el entorno productivo de las
organizacin, finanzas) constituye un requisito previo para ciudades, que constituye la principal contribucin que los
responder a los actuales desafos. gobiernos locales pueden efectuar a la promocin del de-
sarrollo econmico urbano. Se requieren enfoques integra-
Respuestas locales dos para llevar a cabo las estrategias urbanas, porque en un
Los gobiernos centrales tienen un enfoque sectorialy frag- determinado territorio se hacen sentir distintos impactos,
mentariocon respecto a los problemas locales. Ello ha lo que ocasiona problemas. Un claro ejemplo de un plan in-
Nientied 39

tegrado basado en un rea determinada es la regeneracin ciones agrcolas, el mejoramiento logstico, informtico y
de los centros urbanos: la naturaleza funcional multifac- de telecomunicaciones, el mejoramiento de los servicios co-
tica que el centro de las ciudades tiene para las personas y merciales y de investigacin y desarrollo, etc. El grfico 2.1
las empresas y para la ciudad en general, exige un conjun- ilustra uno de los posibles conjuntos de instrumentos para
to coordinado de medidas y desarrollo econmico, fsico, el gobierno urbano, cuya aplicacin depender de las ven-
cultural y social. Es improbable que tenga xito la planifi- tajas y las debilidades de la base de recursos locales y de las
cacin y la inversin del mejoramiento fsico nicamente. oportunidades identificadas.

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Para respaldar la economa local y mejorar la calidad de Los gobiernos urbanos deberan involucrarse en el desa-
la vida urbana, las metas de poltica de los gobiernos urba- rrollo de asociaciones y redes, con el objeto de comprender

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nos deben orientarse a atraer capitales, mejorar los recursos mejor las demandas del sector privado, y combinar los
tangibles como la infraestructura, y mejorar la base de re- recursos y lograr el acceso a mercados y tecnologas. Estas
cursos humanos de la ciudad. Ello requiere un enfoque de asociaciones no se limitan a la ejecucin de programas ur-
administracin urbana integrada, que detalle, por una banos; deben extenderse al desarrollo participatorio de las
parte, la interaccin de los diferentes sectores, y por la otra estrategias de la ciudad. Es preciso contar con mecanismos
preste la debida atencin a la capacidad de administracin institucionales apropiados de buen gobierno urbano en
interna del gobierno urbano. La formulacin y la ejecucin aquellos centros urbanos en los que las diferentes municipa-
de cualquier estrategia requiere liderazgo, y en este sentido lidades dentro de las regiones metropolitanas compiten en
se exigir ms de los alcaldes y administradores de las vez de cooperar. El desarrollo econmico puede verse obsta-
ciudades. culizado por la falta de mecanismos apropiados de planifi-
La estrategia de desarrollo econmico debe basarse en cacin y coordinacin. Es esencial que las regiones urbanas,
una adecuada informacin y en la auditora de la economa como Caracas y Ro de Janeiro, encuentren soluciones a este
local. La estrategia puede iniciarse con el mayor desarrollo problema en colaboracin con el gobierno central.
de la capacidad de organizacin para programas integrados,
combinando los campos de la programacin de las inver- Implicaciones en materia de asistencia
siones en infraestructura, la planificacin ambiental y de la financiera
tierra, la educacin, y otras medidas ms especficas de de- Un enfoque de administracin urbana integrada exige una
sarrollo econmico. En otras palabras, desde un punto de estrategia urbana intersectorial. El respaldo financiero sec-
vista integrado de apoyo global al entorno productivo ur- torial a travs del gobierno nacional probablemente no
bano, y basndose en la capacidad de organizacin dispo- proporcione conjuntos de medidas financieras ptimas que
nible, es posible formular programas especiales para sectores satisfagan las necesidades de los gobiernos urbanos. Se han
econmicos clave. Una estrategia adecuada debe reconocer sugerido prioridades para el ahorro financiero tales como
que puede estimular el xito, pero no constituye el xito mejorar la relacin que existe entre la educacin y las de-
econmico y social. mandas del mercado laboral; superar los estrangulamientos
El tipo de programas especiales para los sectores econ- en materia de infraestructura y proporcionar capital para
micos clave vara en las distintas ciudades, dependiendo de atraer financiamiento urbano. Adems, debe contarse con
las ventajas de ubicacin, las debilidades de la ciudad y de una gama de medidas de desarrollo econmico especfico,
la economa, las oportunidades y las amenazas. Pueden in- dependiendo de las condiciones locales. Una auditora de
volucrar la generacin de servicios de desarrollo de negocios desarrollo econmico constituye un instrumento adecuado
en sectores de elevado valor agregado, como las exporta- para identificar las prioridades locales.
40 La ciudad y el desarrollo econmico

GRFICO 2.1 INSTRUMENTOS DEL DESARROLLO ECONMICO DEL GOBIERNO URBANO

Metas de poltica
Estrategia para el desarrollo econmico urbano
Anfisis de la demanda

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INSTRUMENTOS ESPECFICOS

Desarrollo fsico Desarrollo de los incentivos financieros Apoyo del sector Desarrollo institucional
recursos Humanos privado y comercial

Desarrollo de la Educacin (tcnica) Prstamos, crditos, Provisin de Mejoramiento de la or.


infraestructura garantas informacin del gobierno urbano
Mercado laboral
Desarrollo de la incentivos fisca tes Promocin de la ciudad Adiestramiento del
propiedad: Participacin personal municipal
Centro de a dudad comunitaria Reducciones de precio* Centros comerciales
Centro comercial y alquileres instalaciones
Zona industrial Cooperacin con Pblico-privado municipales
universidades
Provisin de tierras
y edificios
Nientied 41

REFERENCIAS

Ciudad de Guatemala. 1995. Metrpolis 2010, Plan de Organizacin de Cooperacin y Desarrollo Econmicos
Desarrollo Metropolitano, La Planificacin Integral de (OCDE). 1993. Territorial Development and Structural
la Ciudad. Guatemala. Change, a New Perspective on Adjustment and Reform.
Pars.
Costa Campi, M.T. 1996. Alternativas locales de promo-

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cin del desarrollo econmico. Documento preparado Weiping, Wu. 1996. "Economic Competition and Re-
para la IV Conferencia CIDUE, La Participacin de los source Mobilization". En M. Cohn y otros, editores.

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Gobiernos (Centrales, Regionales y Locales) y de los Preparng for the Urban Future, Global Pressures and Local
Agentes Econmicos y Sociales en la Solucin de los Forces, p. 123-154. Washington: Woodrow Wilson
Problemas de las Ciudades. Salvador-Baha, marzo. Center Press.
Pgina en blanco a propsito

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43

La ciudad como motor del desarrollo


Jaime Ravinet1

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Introduccin ciente nivel de vehculos; mayor demanda de agua, energa
Un 73,4 por ciento de la poblacin de Amrica Latina y el y servicios de comunicacin; mejores condiciones am-
Caribe vive en ciudades, proporcin que seguir aumen- bientales; seguridad ciudadana, etc.
tando en la medida que hay varios pases de la regin que
an registran importantes procesos migratorios del campo Algunos aspectos econmicos generales
a las ciudades. Esto hace de Amrica Latina y el Caribe la re- Hay sobradas razones para esperar que las preocupaciones
gin ms urbanizada del mundo en la actualidad y en el y atenciones del gobierno se centren en las ciudades. En tr-
siglo XXI. minos econmicos, las ciudades sin duda alguna realizan
El panorama urbano se caracteriza por un predominio de un importante aporte a la generacin del PGB y se espera
grandes ciudades y zonas metropolitanas. En 1995 Amri- que esta contribucin siga aumentando. Segn el Banco
ca Latina y el Caribe tenan 40 ciudades con una poblacin Mundial, alrededor del 80 por ciento del crecimiento futu-
de mas de un milln de habitantes, que concentraban un ro provendr de las economas urbanas en los pases con un
total de 135 millones de personas, lo que representa un 29 alto grado de urbanizacin de Amrica Latina y de Asia. En
por ciento de la poblacin total y un 39 por ciento de la po- el caso particular de la regin metropolitana de Santiago de
blacin urbana de la regin. Ms an, las siete ciudades con Chile, la contribucin al PGB es del 47 por ciento y se es-
ms de cinco millones de habitantes de Amrica Latina y el pera que siga aumentando en la medida en que concentre
Caribe sumaban 73 millones de personas, es decir el 16 las actividades productivas de vanguardia.
por ciento de la poblacin total y un 21 por ciento de la po- Adems, hay en las ciudades una valiossima acumula-
blacin urbana. cin de patrimonio en la forma de inversiones en infraes-
El conjunto de estas grandes ciudades seguir creciendo tructura social bsica y capital productivo, pero tambin y
a una tasa promedio de alrededor del 2 por ciento anual. Sin ms importante, en capital humano, debido a que las ciu-
embargo, los mayores desafos del crecimiento urbano no dades registran los ms altos niveles de productividad. En
son los de origen demogrfico sino los de carcter econ- trminos dinmicos, las ciudades ofrecen tambin el mayor
mico. En efecto, la concentracin de la riqueza nacional y potencial de aporte al crecimiento econmico de las na-
de la actividad econmica en unas pocas grandes ciudades, ciones debido a que en ella se ubican los sectores produc-
as como el mayor ingreso de los hogares, estn ejerciendo tivos modernos ms dinmicos. Lo mas probable es que
una creciente demanda sobre las administraciones urbanas dicha tendencia se mantenga, especialmente en las ciuda-
particularmente en lo que se refiere a ms y mejores espa- des que funcionan en forma ms eficiente y ofrecen atrac-
cios donde vivir; mayor cobertura, calidad y seguridad de tivos tales como buenas comunicaciones, abundante mano
los servicios pblicos; mayor cantidad de espacios para ofi- de obra calificada, centros cientficos y tecnolgicos de en-
cinas, la industria, el comercio y las actividades recreativas; vergadura y una calidad de vida que resulte atractiva a nivel
ampliacin de la vialidad urbana para dar cabida al cre- internacional. Porque ms que entre pases, la competencia
tiende a centrarse en torno a un ncleo relativamente re-
1
ducido de ciudades. Amrica Latina no constituye una ex-
Presidente de la Unin Internacional de Autoridades Locales y Alcalde de Santiago de
Chile. cepcin. Por estas razones es posible afirmar que las
44 La ciudad y el desarrollo econmico

ciudades han ido asumiendo un papel de motor del desa- esperanzas, movilizando una contribucin efectiva de todos
rrollo econmico. los habitantes a la ciudad, o a travs de reformas polticas
que fomenten una condicin plena de ciudadana.
Aspectos econmicos y sociales No solo existen en juego elementos de carcter econ-
En trminos econmicos y sociales, los desafos estratgicos mico, sino tambin de tipo poltico que afectan la actividad
de la ciudad como motor del desarrollo se relacionan con econmica. La ciudad es una construccin social muy com-
la incorporacin de toda la comunidad urbana a los bene- pleja y vulnerable. La agudizacin de las diferencias y la se-

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ficios del crecimiento y el acceso a las oportunidades de de- gregacin socioeconmica en el espacio urbano de muchas
sarrollo personal y colectivo. Son los desafos de la equidad ciudades puede convertirse en una seria amenaza a una

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en un contexto que se caracteriza por una distribucin convivencia pacifica y, por lo tanto, en un factor disuasivo
muy regresiva del ingreso y las oportunidades. Es necesario de una dinmica econmica que contemple una activa par-
tener en cuenta que la mayor cantidad de hogares en si- ticipacin de inversiones extranjeras, ya sea como conse-
tuacin de pobreza se concentra en las ciudades, especial- cuencia del surgimiento de conflictos abiertos y masivos
mente en las ms grandes: alrededor de un 40 por ciento de (caracazo, cordobazo y tantos otros)2, o la proliferacin de
la poblacin urbana de la regin tiene ingresos por debajo la corrupcin y la delincuencia comn. La pobreza y la
de la lnea de pobreza y un 20 por ciento vive en situacin marginacin deben ser atendidas, si no por razones de equi-
de indigencia. Una gran proporcin de los que no son po- dad, por simples motivaciones de crecimiento econmico.
bres tienen ingresos que no superan el doble de la lnea de Por otra parte, y en contraste con lo anterior, la ciudad
pobreza. Nuestras ciudades son habitadas mayormente por ofrece un escenario potencial privilegiado para el pleno
personas de bajos ingresos, y ste es un proceso irreversible. desarrollo de las personas y el estmulo de la movilidad
Esta gran proporcin de hogares en situacin de pobre- social, al ofrecer mayores oportunidades: cobertura de
za se da en un contexto general con bajos niveles de deso- servicios sociales como educacin, salud y vivienda; posi-
cupacin abierta, por lo que la superacin de los desafos bilidades de capacitacin tcnico-profesional; mercados la-
del crecimiento requiere un esfuerzo serio por incrementar borales ms transparentes y competitivos; posibilidades de
la productividad del trabajo y crear ocupaciones ms pro- desarrollo acadmico, poltico y cultural; la opcin de filia-
ductivas. No sera muy saludable que se intentara basar las cin a una amplia gama de organizaciones deportivas, so-
ventajas comparativas que tienen las ciudades en la com- ciales, civiles, etc. Existe en las ciudades un formidable
petencia internacional en los bajos salarios, la sobrexplo- potencial de transformacin social en pos de una mayor
tacion del trabajo y el envilecimiento de una mano de obra equidad y superacin de la pobreza, que est en la base de
no calificada. Por el contrario, el desafo consiste en lograr la dinmica econmica de las ciudades, pero que requiere
un mejoramiento sistemtico de la calificacin y la pro- un esfuerzo deliberado de transformacin y reforma que
ductividad de la mano de obra, la apertura de nuevas opor- ineludiblemente debe liderar el Estado, partiendo de los
tunidades y el estmulo de una mayor adaptabilidad, gobiernos urbanos.
versatilidad y creatividad laboral, en un contexto en que el
cambio es el patrn dominante. Adems de las necesarias Aspectos econmicos y polticos
condiciones macroeconmicas en materia urbana, hay una En trminos polticos, tambin existe un vasto campo de ac-
vasta gama de medidas concretas que se podran tomar y cin tendiente a realzar y viabilizar el papel econmico de
que inciden directamente en la productividad del trabajo: las ciudades como motor del desarrollo, tanto en lo que se
la reforma y el mejoramiento del sistema educacional, de las relaciona con la superacin de obstculos polticos urbanos
condiciones de vivienda, de los servicios de salud, del equi- a una dinmica econmica, como con el fomento de as-
pamiento comunitario, la cobertura de la infraestructura, pectos positivos. En primer lugar porque la ciudad prcti-
las redes y los servicios pblicos bsicos. Ello tambin se camente no figura en la agenda de los partidos polticos. A
aplica a la generacin de identidad y adhesin a la ciudad, pesar de que es en las ciudades donde reside y vota una pro-
desde el nivel local hasta la gran metrpoli, ya sea en base porcin predominante de la poblacin, no hay una postu-
a un plan estratgico que tenga en cuenta los anhelos y las ra ni ideolgica ni programtica de los partidos polticos en
temas urbanos. Lo que a su vez refleja una total ignorancia
2
sobre el papel de las ciudades en el desarrollo econmico.
Nota del editor: los trminos caracazo y cordobazo hacen referencia a los graves distur-
bios sociales ocurridos en los aos ochenta en las ciudades de Caracas y Crdoba, en A esto se suma la falta de prioridad de los temas urbanos en
Venezuela y Argentina, como consecuencia del impacto social de las medidas de ajuste
macroeconmico. las estrategias generales de gobierno de las naciones. La
Ravinet 45

ciudad suele tratarse por partes, temas o sectores segn las manifiestan por ejemplo en el perfil de muchos alcaldes que
urgencias del momento, pero casi nunca como una cons- se han elegido recientemente en importantes ciudades de
truccin poltica y social compleja, delicada y vulnerable, la regin: personas jvenes, con educacin superior, capa-
cuyas condiciones de funcionamiento pueden afectar el cidad administrativa y de creatividad empresarial, con un
desarrollo econmico de la nacin. As por ejemplo, estn mayor compromiso y lealtad en favor de la ciudadana que
los temas de la gobernabilidad y la gestin pblica de las en favor de los tradicionales clientes polticos. En una pers-
ciudades. Una verdadera poltica de descentralizacin cons- pectiva ms amplia, se constata la existencia de federacio-

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tituye un requisito imprescindible, en un contexto en que nes nacionales de municipios en 17 pases de la regin,
subsiste en la mayora de los pases un fuerte esquema que hoy se han organizado en torno a una red latinoame-

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centralista de la gestin pblica. Es fundamental que los go- ricana que cumple un activo papel de cooperacin hori-
biernos locales puedan contar con un margen de autono- zontal y fomento al desarrollo local y la autonoma
ma que les permita atender efectivamente los desafos de municipal.
la ciudad, en particular los que se relacionan con la pro-
mocin del desarrollo. En la actualidad, el margen de ma- La infraestructura y los servicios urbanos
niobra que tienen los municipios es muy limitado, tanto en Vinculada a los temas polticos generales est la necesidad
trminos de financiamiento, en que prevalece una fuerte de contar con servicios pblicos urbanos de cobertura ge-
dependencia del gobierno central, como en lo relativo a neral, con seguridad en la prestacin del servicio y un m-
facultades y competencias de gobierno, en que suele pre- nimo de calidad. Es decir, una ciudad cuya infraestructura
valecer una visin de administracin del territorio y cum- y servicios bsicos funcionen adecuadamente, ya que en la
plimiento de un plan de ordenamiento fsico, ms que la actualidad la cobertura, la seguridad y la calidad del servi-
promocin del desarrollo econmico local. Existe pues la cio pueden ser verdaderamente deplorables. Se crea as un
necesidad de impulsar una reforma radical que favorezca el contexto desfavorable a la actividad econmica, que acarrea
crecimiento econmico de las ciudades y por lo tanto de las costos evitables, ineficiencias y baja productividad, redu-
naciones. ciendo la competitividad de las ciudades y su atractivo para
Las grandes ciudades no han resuelto, salvo en unos las empresas ms dinmicas y exigentes (por ejemplo, cor-
pocos casos, el problema de contar con un esquema razo- tes frecuentes de energa elctrica, oscilaciones en el volta-
nable de gobierno. Por lo general se fracciona y se dispersa je, interrupciones en el abastecimiento de agua potable,
la autoridad y el poder de decisin en trminos territoriales deficiencias o irregularidades en la gestin de residuos s-
(varios municipios sin esquemas de coordinacin) y secto- lidos, lneas de telfonos que resultan casi imposible de
riales (varios ministerios y empresas publicas que intervie- conseguir, o que cuando se las tiene no funcionan en forma
nen en la ciudad), adems de los distintos niveles de regular, servicios monoplicos que aplican tarifas desme-
gobierno (nacional, regional o estatal y municipal). Dif- suradamente altas, etc.) Esto afecta la actividad econmica
cilmente habr una efectiva gestin urbana mientras no no slo en forma directa, sino tambin en trminos indi-
haya un esquema razonable de gobierno de la ciudad. rectos, erosionando la calidad de la vida de las personas y
Como signo positivo debe consignarse el hecho de que en consecuencia los niveles de productividad (congestin
en los aos ochenta y principios de los noventa se registra y lentitud del transporte urbano, accidentes, enfermedades
una tendencia de reformas polticas en favor de la demo- gastrointestinales por la ausencia de plantas de tratamiento
cracia, que han hecho que en la actualidad la eleccin de aguas servidas y mala calidad del agua potable, enfer-
democrtica de alcaldes y consejos comunales sea casi uni- medades respiratorias por la contaminacin del aire, etc.).
versal en los pases de la regin. Hay en torno a esta materia un tema estratgico: la in-
Adems, existen muchos casos muy atractivos y variados corporacin del sector privado a la prestacin de servicios
de buena gestin urbana que ponen de relieve aspectos pblicos, tanto en lo que se refiere al financiamiento de in-
fundamentales de la vida poltica local a travs de los cua- fraestructura y obras, como en lo relativo a la gestin y la
les se impulsa el desarrollo econmico, como por ejemplo, contribucin tecnolgica. Es necesario tomar opciones es-
las experiencias de "presupuesto participativo" en Brasil; las tratgicas, en forma clara y estable, porque la infraestructura
mesas de concertacin en Per; la Poltica Nacional de De- y los servicios bsicos conforman el esqueleto fsico que es-
sarrollo Urbano del Salto Social, la descentralizacin y las tructura la ciudad, y por lo tanto, adems de tener impor-
veeduras populares en Colombia. Hay sntomas claros de tancia en cuanto a la prestacin del servicio en s mismo,
una madurez poltica en torno a la cuestin urbana que se tambin la tienen en la estructuracin y en el funciona-
46 La ciudad y el desarrollo econmico

miento de la ciudad en general. Este problema es de carc- ciento de la poblacin urbana de Amrica Latina y el Caribe
ter estratgico, porque hay distintas modalidades y grados se ubica en zonas ridas o semiridas, en las que se cuenta
de privatizacin, las que tienen implicaciones directas sobre con apenas el 5 por ciento del agua disponible en la regin.
la funcin que debe asumir el gobierno urbano como con- Hay ciudades que se abastecen de fuentes de agua potable
secuencia del papel que se asigne al sector privado. ubicadas a ms de 300 kilmetros de distancia. Simult-
Tambin existen importantes implicaciones en materia neamente se puede constatar que hay muchas ciudades
de mercados financieros. Un papel ms activo del sector pri- que generan desincentivos al tener sistemas de tarifas de

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vado en estos aspectos requiere mercados financieros que agua potable que no estn directamente relacionadas con

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movilicen recursos a largo plazo; la existencia de mecanis- el consumo; y que en la mayora de los casos no se factura
mos y herramientas de financiamiento bien desarrollados, hasta un 50 por ciento del agua que se produce, como
as como esquemas institucionales claros, transparentes y consecuencia de la antigedad de la red, la falta de mante-
expeditos de adjudicacin de tareas y responsabilidades al nimiento y la deficiente gestin administrativa.
sector privado (como por ejemplo, el caso de las concesio- Por otra parte, los problemas ambientales tienen efectos
nes en Chile). adversos sobre la calidad de la vida y en ese sentido restan
mrito y atractivo a las ciudades ms contaminadas, lo que
Aspectos econmicos ambientales a su vez afecta negativamente el potencial econmico de las
Un decidido impulso de desarrollo econmico a partir de las ciudades, ya que las decisiones sobre ubicacin de las em-
ciudades debe ser cuidadoso y delicado en el trato de los as- presas tambin se adoptan en funcin del atractivo que
pectos ambientales. Ello incluye aspectos crticos de viabi- los espacios urbanos ofrecen a las capas directivas de ge-
lidad, en que las mismas demandas y el impacto del rencia y sus familias.
desarrollo pueden imponer frenos e incluso inhibir el cre- Mas all de los criterios y estndares locales en materia
cimiento econmico: aqullos relacionados con la "agenda ambiental urbana, empieza a imponerse un criterio inter-
marrn" y por lo tanto con la contaminacin y la infraes- nacional como parte de tratados celebrados a nivel global,
tructura urbana, como ya se mencion. Estos problemas pero tambin como consecuencia de la apertura comercial
han sido diagnosticados con bastante detalle en muchas y la globalizacin del comercio exterior, en que los produc-
ciudades de la regin: la contaminacin del agua, los efec- tos y los procesos productivos deben cumplir con normas
tos nocivos de la falta de tratamiento de aguas servidas y la y estndares ambientales mnimos. Ms an, los tratados de
falta de control de los residuos industriales lquidos (por integracin comercial entre naciones tambin incorporan
ejemplo, la epidemia de clera en Per provoc 320.000 estrictas clusulas ambientales. Conviene tener en cuenta
casos y millones de das de trabajo perdidos, 2.600 defun- que ms que una pesada carga en trminos econmicos,
ciones y un costo monetario del orden de los mil millones una sana poltica ambiental puede acarrear importantes re-
de dlares por prdidas en la produccin agrcola, pesque- ducciones de costos y mejoras en la competitividad, tanto
ra y turstica); la baja cobertura de la recoleccin de residuos a nivel de empresa como de ciudad y nacin.
slidos domiciliarios, la ausencia de manejo de los resi- Existe en este aspecto una cantidad de ejemplos positivos
duos hospitalarios, y la carencia de control y manejo de re- de gestin ambiental urbana. Ya son muchas las ciudades
siduos txicos y peligrosos; la contaminacin del aire, cuyos que han elaborado y estn poniendo en prctica una Agen-
efectos nocivos se acentan debido a condiciones topo- da XXI, y hay aspectos ms especficos muy meritorios,
grficas y climticas adversas de algunas ciudades, como como el adecuado manejo y eliminacin de residuos sli-
por ejemplo en Santiago y la ciudad de Mxico, donde el dos en ciudades de Mxico, Colombia, Brasil, Bolivia y
costo anual del impacto sobre la salud se ha estimado en Chile; el buen funcionamiento de las empresas de agua po-
US$1.500 millones; a lo que debe sumarse el impacto adver- table en Santiago y en Quito, y los logros en materia de des-
so de la contaminacin acstica sobre la conducta humana. contaminacin del aire en ciudad de Mxico.
Tambin existen riesgos ambientales que se generan a
partir de la ubicacin de las ciudades y sus formas de cre- La gestin urbana y la dinmica econmica
cimiento. Pero tal vez lo ms grave puede ser la prdida de Tambin existen oportunidades de estimular el crecimien-
recursos naturales y las implicaciones de su costo sobre la to econmico en las ciudades a travs de una mejor gestin
vida y el funcionamiento de las ciudades. Como ejemplo de y la implantacin de esquemas poltico administrativos
esto ltimo, considrense las dificultades de abastecimien- ms modernos, democrticos y efectivos, es decir, un desa-
to de agua que sufren muchas grandes ciudades: un 60 por rrollo institucional que mejore, pero que sea capaz de tras-
Ravinet 47

cender los aspectos internos de la administracin local, y co que logre aunar esfuerzos y voluntades en torno a un
asumir la funcin pblica como verdadero mandatario de proyecto comn de ciudad, en torno a un plan estratgico
la comunidad a la que sirve. que defina principios, papeles, prioridades de accin y re-
La elaboracin de un plan estratgico que sea capaz de glas de convivencia. Los desafos y los logros de la ciudad
aunar voluntades y movilizar recursos con el propsito de son los de todos sus ciudadanos, de la comunidad urbana,
promover la imagen de la ciudad y objetivos, programas y y no slo los de los mandatarios que ejercen funciones de
tareas claramente definidos, constituye una opcin alter- gobierno, por democrticamente que hayan sido elegidos.

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nativa a la histrica tradicin de la planificacin fsica, al Se plantea pues, en primer lugar, una tarea de educacin
enfatizar el carcter dinmico de la accin publica ms que cvica, poltica y cultural, que estimule la transformacin de

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la elaboracin abstracta de una imagen ideal, que lleva los habitantes urbanos, de consumidores o usuarios de la
implcita una tarea de gestin y promocin ms que de ad- ciudad, a reales ciudadanos, en el verdadero sentido de la
ministracin del territorio. Un requisito importante es la palabra. Ello implica a su vez estimular la organizacin de
redefinicin poltica y la clara adjudicacin de tareas, res- los agentes involucrados en la construccin y la operacin
ponsabilidades y recursos en la administracin de las de la ciudad y abrir canales de participacin e instancias de
ciudades. debate y dilogo amplio, no slo para denunciar problemas
La planificacin y la accin estratgica es una aproxi- y buscar soluciones, sino tambin para elevar la vista y
macin que busca concertar y asociarse, ms que imponer mirar a un plazo ms largo. Porque la ciudad siempre esta-
y administrar, y por lo tanto se maneja en forma muy di- r en un proceso de construccin y evolucin, y es mejor
ferente: en trminos polticos, es ms abierta y participativa; definir en forma deliberada la direccin que se le quiera dar.
en trminos econmicos es ms asociativa y ms depen- El liderazgo ineludible del gobierno de la ciudad se ori-
diente de los estmulos y la modificacin gradual de las con- gina en la funcin esencial que desempea la cosa pblica
ductas; en trminos administrativos es ms flexible y asigna en la definicin misma de lo que es la ciudad, adems de las
menor nfasis a las regulaciones y normas. Todo ello no sig- razones que surgen de las insuficiencias del mercado en
nifica desconocer la importancia de un ordenamiento terri- estas materias. Existe pues, un segundo desafo que se rela-
torial que procure armonizar y compatibilizar las funciones ciona con la necesidad de un buen gobierno, tanto en tr-
y las tareas que se concentran en la ciudad. minos de los ideales de la democracia, como de los
En trminos de la administracin interna de las institu- requisitos de eficiencia, que implican la modernizacin de
ciones del gobierno urbano, la modernizacin puede sig- la gestin y la prestacin de los servicios pblicos, como
nificar un mayor nfasis en la aplicacin de incentivos, tambin de la tarea poltica de profundizacin de la demo-
estmulos y sanciones asociados a la calidad de la labor de cracia y formacin de una comunidad urbana que encuen-
prestacin de servicios municipales. Ello requiere la apli- tre lazos de identidad y mecanismos de interaccin que
cacin de indicadores de gestin publica y de eficiencia vayan ms all de la simple e impersonal relacin mercantil.
administrativa que se difundan en forma amplia, tanto a En el caso particular de las ciudades latinoamericanas, los
nivel de la comunidad como en las instancias superiores de desafos de la equidad deberan tener un alto grado de prio-
gobierno. En trminos muy concretos, tambin puede sig- ridad, para lograr una distribucin ms equitativa de las
nificar la simplificacin de normas, procedimientos y re- oportunidades urbanas, principalmente por razones ticas,
glamentos para la tramitacin de permisos y derechos pero tambin por razones polticas, sin desconocer la im-
municipales, de edificacin, de iniciacin y funcionamiento portancia de aqullas de carcter econmico. Porque la
de actividades econmicas, etc., a fin de evitar una cantidad principal fuente de generacin de riqueza seguir siendo el
de tiempo y costos. Todo ello puede contribuir a estimular esfuerzo del trabajo y el ingenio del hombre, y no podra
el desarrollo econmico local. hablarse de convivencia armnica ni de un destino comn,
cuando una fraccin tan amplia de la ciudadana no tiene
Conclusin ni siquiera una posibilidad real de poner en juego su capa-
Son pocos los que todava abogan por frenar el crecimien- cidad en el mundo del trabajo.
to de las ciudades y hacen hincapi en los males que las Las ciudades deben tomar opciones estratgicas en la de-
aquejan, pues se ha reconocido que en ellas existe un gran finicin de su destino, lo cual implica reconocer fortalezas
potencial para el progreso del hombre en trminos indivi- y debilidades en lo que son y de las alternativas que se le
duales y colectivos. El camino no es fcil, ya que requiere ofrecen. Habr criterios tcnicos que respetar y evaluacio-
ineludiblemente un liderazgo pblico y un proceso polti- nes econmicas que realizar, pero en ltimo trmino, las
48 La ciudad y el desarrollo econmico

prioridades del plan estratgico debern estar dadas por las conozcan la realidad urbana y la ocupacin del territorio.
que establezca la ciudadana. Ello debe regir tanto para las Por ltimo, resulta necesario destacar que si bien hay
inversiones pblicas, como para las opciones de gestin. muchos problemas en las ciudades latinoamericanas, tam-
A nivel de las naciones, siguen pendientes los desafos de bin hay una gran riqueza de experiencias positivas de ges-
la descentralizacin, de la formulacin de polticas nacio- tin urbana, algunas de las cuales podrn verse en las
nales de desarrollo urbano y la adopcin de estrategias de presentaciones de esta reunin. Tales experiencias son po-
ordenamiento territorial, que busquen una configuracin sitivas no slo por el impacto favorable que han generado,

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ms armnica del sistema de ciudades. Mas an, sigue pen- sino tambin por los procesos que han seguido en su ela-
diente la tarea de formulacin de estrategias de desarrollo boracin. Esta situacin requiere un mayor estmulo del

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nacional que integren espacio y sociedad, es decir, que re- dilogo y la cooperacin horizontal.
49

Desarrollo local y crecimiento


econmico: el papel de las ciudades
Mara-Teresa Costa Campi1

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F rente a la insatisfaccin que provocaban los modelos ne-
oclsicos de crecimiento, en que ste estaba bsicamen-
de una ubicacin concreta. El anlisis de la realidad (Cua-
drado, 1988) muestra asimismo que la capacidad de desa-
te explicado por el nivel tecnolgico y el volumen de capital rrollo endgeno puede darse en distintos tipos de regiones
y el trabajo empleado, se ha asistido en los ltimos aos a o localidades y que en consecuencia no cabe definir un pa-
un reconocimiento de los denominados modelos de de- trn nico. Todo ello no significa que el desarrollo local
sarrollo endgeno. Con estos modelos se trata de dar deba considerarse como un proceso aislado, sino que es
respuesta a los "residuos" no explicados por los modelos tra- necesario integrar los factores endgenos y exgenos en
dicionales. En consecuencia, la utilizacin de estos mode- una perspectiva de competencia a escala global.
los ha significado incorporar una serie de factores de Tampoco significa que el establecimiento de empresas ex-
desarrollo menos visibles pero de una incidencia funda- tranjeras derivado de procesos de desplazamiento que est
mental en el desarrollo econmico local. Aunque el grado teniendo lugar en los pases industrializados no constituya
de aplicacin de los modelos de crecimiento y desarrollo en ciertas ocasiones un factor impulsor de una primera fase
local es todava reducido, se ha sugerido que un conjunto de industrializacin. Estos procesos de desplazamiento con
de factores en estrecha relacin con el desarrollo econmico la ubicacin en los pases en desarrollo de plantas de pro-
local pueden ayudar a explicar el "residuo" pendiente de ex- duccin y de actividades de uso intensivo de mano de obra
plicacin en los modelos macroeconmicos de crecimiento. pueden facilitar el despegue de estas economas siempre y
De acuerdo con el nuevo enfoque, es necesario introdu- cuando se generen iniciativas empresariales locales en torno
cir en los modelos de crecimiento una serie de variables ex- a las empresas o plantas instaladas. No obstante, a menudo
plicativas del desarrollo econmico local. Estas variables la atraccin de empresas extranjeras a travs de incentivos
deben considerar inevitablemente factores econmicos, financieros no es suficiente para generar un desarrollo
institucionales, sociales y propios del entorno, es decir el permanente y estable, y supone sustraer recursos de otras
conjunto de factores que pueden contribuir al desarrollo de posibles utilizaciones. El desarrollo endgeno supone, en
la propia regin, tales como los recursos materiales, la in- cambio, comprometer a las empresas en un desarrollo local
fraestructura de transporte y comunicaciones, las estructu- y regional continuo e integrar al conjunto de agentes
ras urbanas y el capital fsico y humano. No obstante, el locales.
principal aspecto que debe destacarse en este caso es la es- Por otra parte y adems de la contribucin del desarro-
trecha vinculacin de algunos de estos factores con el te- llo local al crecimiento econmico es importante destacar
rritorio, es decir su carcter localizado. Entre ellos cabe su aporte a la redistribucin del crecimiento y de la renta.
sealar la calificacin de la mano de obra, las estructuras so- En consecuencia, e incluso en el supuesto en que dicho
ciales e institucionales o la experiencia organizativa y em- aporte al crecimiento econmico local fuese reducido, las
presarial, factores clave para el desarrollo de una regin o acciones en favor del mismo estaran justificadas sobre la
base de la equidad, permitiendo asimismo reducir el nivel
i Profesora de economa industrial, Universidad de Barcelona. de dependencia de las comunidades locales.
50 La ciudad y el desarrollo econmico

Tras este breve apunte sobre el crecimiento y el desarro- etc.), y lleva a que las metrpolis polaricen la funcin de di-
llo local, corresponde detenerse en el anlisis del papel que reccin y organizacin estratgica.
pueden desempear las ciudades. Algunos estudios recien- Esta distincin entre los distintos tipos y efectos de las
tes (Fernndez Guell, 1991) han demostrado que las ciu- economas de aglomeracin resulta bsica para caracterizar
dades tienen importancia en sus regiones circundantes a las ciudades y determinar su capacidad de atraccin de ac-
como impulsoras del desarrollo econmico y como centros tividades innovadoras. Si bien el entorno constituye un
de innovacin social, cultural y tcnica. Ciertamente, es un elemento de integracin de las externalidades y por lo tanto

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hecho aceptado (Vzquez Barquero, 199 3) que los centros impulsa el crecimiento, la existencia de procesos de creci-
urbanos desempean un activo papel en la dinmica y el

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miento metropolitano desordenados y desequilibrados con-
desarrollo industrial al influir en la adopcin de innova- duce a aglomeraciones urbanas en las que no solo las
ciones en los diferentes lugares del sistema urbano. Por externalidades propias de las ciudades tienen un papel muy
otra parte, la experiencia europea muestra que los sistemas limitado, sino que se caracterizan por la existencia de fuer-
productivos locales surgen y se transforman en ciudades in- tes deseconomas de aglomeracin tales como la contami-
termedias. En este sentido, el cambio de orientacin de al- nacin, la delincuencia, elevados costos del transporte,
gunos de los postulados de la economa regional observado situaciones de pobreza y marginacin, prdida o inexis-
en los ltimos aos, basado en los procesos de descentrali- tencia de cohesin social, etc.
zacin poltica y econmica, ha facilitado un resurgimien- Por lo tanto, y aunque como se ha argumentado, es cier-
to del papel de las ciudades. Durante la segunda mitad de to que las economas de aglomeracin aceleran el creci-
los aos ochenta, las regiones urbanas han figurado entre miento cuando existen procesos de crecimiento urbano
las regiones ms dinmicas y de atraccin de la actividad desequilibrados, a partir de un cierto nivel se produce una
econmica, por sus ventajas para satisfacer las necesidades situacin inversa, con la presencia de deseconomas y de
relacionadas con las economas de aglomeracin. Concre- costos elevados. Por lo tanto, una estrategia adecuada para
tamente se ha determinado (Pascual, 1990) que las ciudades aliviar el costo social de la concentracin en las metrpo-
proporcionan la infraestructura para la creciente interac- lis sobrepobladas sin reducir la eficiencia conjunta de la eco-
cin de las economas nacionales, concentran el personal noma, debera consistir en favorecer el desarrollo de
calificado y los centros de investigacin para difundir las ciudades de tamao inferior y en adoptar medidas de de-
nuevas tecnologas, generan polticas de dinamizacin ms sarrollo local en un marco que permita avanzar hacia un
audaces e innovadoras, aglutinan a las empresas de servicios mayor equilibrio territorial. En este sentido, si bien es ne-
avanzados y ofrecen una amplia variedad de elementos cesario un cierto nivel de concentracin para lograr una or-
educativos, culturales e informativos. ganizacin eficiente de la actividad econmica, gran parte
Cabe enmarcar este aspecto en el proceso de globaliza- de los beneficios propios de la concentracin pueden ob-
cin de la economa combinado con la existencia de una tenerse en ciudades de menos tamao. Asimismo, estas
dispersin espacial de la actividad productiva y la concen- ciudades de menor tamao pueden aprovechar las ventajas
tracin de la propiedad y del control econmico. En este existentes en las grandes ciudades estableciendo canales
sentido, este proceso de globalizacin ha aumentado la ca- adecuados de comunicacin.
pacidad de atraccin de las zonas metropolitanas. Si bien Las evidencias existentes sugieren que las economas de
siempre ha existido una concentracin en determinadas aglomeracin asociadas tradicionalmente a las grandes
zonas y ciudades, parecen haberse producido cambios sus- concentraciones de la actividad econmica se encuentran
tanciales en las motivaciones que atraen a las empresas y prcticamente agotadas. Asimismo, la existencia de exter-
grupos multinacionales, ligado en gran parte a las muta- nalidades negativas, propias de las grandes aglomeraciones
ciones tecnolgicas y al gran crecimiento de las telecomu- urbanas, tiene como efecto reducir las iniciativas empresa-
nicaciones. Concretamente, las economas de aglomeracin riales y limitar las acciones emprendedoras. En consecuen-
centradas en la reduccin de costos habran perdido signi- cia parece posible considerar que gran parte de los
ficatividad, en tanto que seran las economas de aglome- beneficios asociados a las concentraciones urbanas pueden
racin ligadas a la funcin de urbanizacin (Comisin encontrarse en determinados centros locales o regionales de
Europea, 1994) las que determinaran las dinmicas me- crecimiento sin que en stos se den los costos asociados a
tropolitanas (infraestructura de calidad, aeropuertos inter- las grandes concentraciones urbanas. No obstante, es pre-
nacionales, infraestructura moderna de comunicaciones, ciso tomar medidas de desarrollo econmico local con el
actividades culturales, existencia de servicios avanzados, objeto de identificar y garantizar el desarrollo de estos cen-
Costa Campi 51

tros locales o regionales de crecimiento. En este sentido, y en un espacio reducido da lugar a efectos de tipo secun-
una poltica de "distribucin urbana" (Comisin Europea, dario que favorecen un mayor crecimiento econmico de
1994) puede reducir el costo social de la concentracin ur- las zonas metropolitanas.
bana aumentando o por lo menos manteniendo la eficien- En relacin a los factores ms novedosos, los servicios a
cia de la economa. las empresas requieren algn comentario adicional. La pre-
Este conjunto de consideraciones puede enmarcarse sencia en una zona o regin de servicios a las empresas
parcialmente en los cambios actuales en los modelos de de- puede representar una garanta de mayor competitividad y

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sarrollo propios de las grandes ciudades. Frente a la deno- de crecimiento y un estmulo a la iniciativa empresarial.
minada ciudad "fordista" (Trulln, 1995), en los ltimos Ahora bien, las pautas de localizacin de los servicios son

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aos se estara asistiendo al desarrollo de la ciudad "flexi- en general de concentracin en las regiones o ciudades de
ble". El primer caso cabra relacionarlo evidentemente con nivel superior, en funcin de las economas de aglomera-
el modelo de desarrollo de carcter fordista, en que al tiem- cin que facilitan los contactos y la difusin y comunica-
po que las empresas tratan de alcanzar economas de esca- cin de la informacin (Soy, 1993). De un modo ms
la, la ciudad se especializa en la bsqueda de economas de concreto, la localizacin de los servicios a las empresas se
aglomeracin. El funcionalismo urbanstico y la dinmica caracterizan por su tendencia a la concentracin urbana, es-
metropolitana, con un crecimiento mediante sucesivas co- pecialmente aqullos que tienen un mayor contenido es-
ronas metropolitanas desde la ciudad central seran algunas tratgico e innovador. Entre las razones que explican esta
de las caractersticas principales de este modelo de ciudad. tendencia cabra mencionar en primer lugar el papel de las
En la actualidad, en cambio, el modelo de organizacin de economas externas y de aglomeracin de las grandes con-
la produccin est dominado cada vez ms por principios centraciones metropolitanas que permiten, por ejemplo,
de naturaleza flexibilizadora, en que las economas externas contactos personalizados, gran densidad de informacin y
tienen cada vez ms importancia para lograr ventajas com- rapidez de comunicacin. En segundo lugar, las recientes
parativas frente a las fuentes internas a la produccin indus- transformaciones en la organizacin de las grandes empre-
trial, lo que supone otorgar mayor importancia al territorio. sas internacionales se traducen en una separacin entre las
Sobre este aspecto, los trabajos recientes han prestado funciones de decisin y control, que tienden a la concen-
una atencin prioritaria a las externalidades que carac- tracin territorial, y las de produccin y distribucin ms es-
terizan a las zonas urbanas como factor explicativo de la tandarizadas, que tienden a la descentralizacin (Soy, 1993).
competitividad de las empresas establecidas en ellas. El di- En conclusin, estos enfoques y estas consideraciones
namismo econmico de un territorio estara as condicio- ponen de manifiesto la notable importancia que estn co-
nado por las economas y deseconomas externas que brando en el campo del anlisis del desarrollo econmico
aporta a las unidades de actividad; entre ellas aparecern los aspectos vinculados al territorio y a su historia. Tales
tanto los factores ms tradicionalesinfraestructura, suelo planteamientos, por lo tanto, contribuyen a una mejor
urbanizado, fiscalidad, mano de obra, etc.como otros comprensin de los aspectos que constituyen la base de la
ms difcilmente cuantincables como el tejido industrial, competitividad de determinadas zonas urbanas y en defi-
los servicios a las empresas, las actividades innovadoras o nitiva permiten determinar las polticas de fomento y me-
las relaciones de cooperacin. En un sentido similar, algu- jora de la actividad econmica que pueden aplicarse desde
nos anlisis incorporan una consideracin dinmica al es- el sector pblico para estas reas, en las que las adminis-
tudio de las externalidades, segn la cual la proximidad traciones locales han de desempear un papel cada vez
entre los agentes y su continuada interaccin en el tiempo ms importante.
52 La ciudad y el desarrollo econmico

REFERENCIAS

Comisin Europea. 1994. Eludes de dveloppement regional: Soy, A. 1993. Els servis a les empreses i el desenvolupa-
valeur ajoute et ingniere du dveloppement local. ment regional i urb: el cas de la regi metropolitana
Luxemburgo. de Barcelona. Tesis doctoral no publicada.

Cuadrado, J.R. 1988. "Polticas regionales: hacia un Trulln, J. 1995. "Globalizacin econmica y segmenta-

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nuevo enfoque". Papeles de Economa Espaola, Na 35. cin productiva en Barcelona". Ponencia presentada en
el seminario internacional sobre el impacto de los

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Fernndez Guell, J.M. 1991. "Planificacin estratgica de procesos de globalizacin econmica en los sistemas
ciudades y territorios". En Las grandes ciudades: debates productivos locales, Barcelona.
y propuestas. Madrid: Coleccin Economistas Libros.
Vzquez Barquero, A. 1993. Poltica econmica local.
Pascual i Esteve, J. M. 1990. "Los servicios avanzados a las Madrid: Ed. Pirmide.
empresas en la estrategia de las ciudades". Papeles de
economa espaola, Na 42.
53

Barcelona, ciudad emprendedora


Maravillas Rojo1

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El contexto de la accin local celona no puede retirar la licencia de conducir a un con-
Subsidiaredad y proximidad ductor que cometa una infraccin extremadamente grave
Las ciudades son los gobiernos ms prximos a los ciuda- y peligrosa, ni la ciudad puede incidir efectivamente en
danos. Representan, por lo tanto, los niveles de gobierno los rganos de decisin que se encargan de la infraes-
que reciben de manera ms directa y precisa sus inquietu- tructura estratgica, tales como el puerto o el aeropuerto.
des y aspiraciones. Tambin son los que pueden responder Tampoco pueden decidir autnomamente las grandes ope-
de manera ms gil a estas necesidades, y modular ms raciones urbansticas, ni planificar y coordinar las polticas
adecuadamente esta respuesta. de empleo que se aplican en la ciudad.
El principio de subsidiariedad o de proximidad tiene una Las ciudades raramente tienen capacidad administra-
larga tradicin poltica y legislativa en Europa, desde la tiva directa para incidir sobre sus entornos metropolita-
Carta Europea de Autonoma Local aprobada por el Consejo nos. La ciudad real, a la cual la gente se desplaza por trabajo
de Europa en 1985, hasta en la letra del Tratado de Maas- o estudio y donde ocurren los principales intercambios
tricht. Esta tradicin, sin embargo, no se ha traducido an econmicos, cada vez es ms extensa, mientras que la
en una participacin ptima de los gobiernos locales en la ciudad administrativa sigue siendo la misma. En el caso de
distribucin de los recursos pblicos y en la toma de deci- Barcelona, por ejemplo, la ciudad administrativa agrupa a
siones a nivel nacional o europeo. 1,5 millones de habitantes en 99 kilmetros cuadrados,
En estos momentos, las asociaciones europeas de go- mientras que la regin metropolitana comprende 4,2 mi-
biernos locales estn dedicadas a una amplia campaa para llones de habitantes en 3.200 kilmetros cuadrados.
lograr que la Conferencia Intergubernamental (CIG), que Habitualmente las ciudades disponen de una fraccin
ha de proponer la modificacin de los Tratados de la Unin, muy limitada del gasto pblico global. En el caso espaol,
incorpore una mayor presencia del nivel local. El tema de el gasto pblico local representa alrededor del 12 por cien-
la capacidad de los gobiernos locales con relacin a las de- to del gasto pblico total. El nivel regional o autonmico
mandas ciudadanas es particularmente relevante en Euro- dispone de alrededor del 25 por ciento del gasto total y el
pa, donde la inmensa mayora de la poblacin vive en resto est en manos del Estado. El objetivo poltico de dis-
ciudades. Europa, como se ha dicho a menudo, es ms un tribucin del gasto pblico que se rige por un esquema de
sistema de ciudades que un conjunto de pases. 50 por ciento para el Estado, 25 por ciento para la regin y
25 por ciento para el municipio, est an lejos de lograrse.
Limitaciones a la accin local Y an ms lejos el de los modelos ms descentralizados, en
Pueden sealarse tres tipos de limitaciones que encaran las los que el gasto local puede llegar al 40 por ciento del total.
actividades de los gobiernos locales en Europa: Cmo se subsanan estas limitaciones que sugieren un pa-
A menudo no disponen de los instrumentos jurdicos norama ms bien negativo con respecto a las posibilidades
y legales adecuados para actuar. Aunque las situaciones va- de desarrollo de una estrategia local? Existe un llamado
ran de pas en pas, en el caso de Espaa, el alcalde de Bar- "modelo Barcelona" de desarrollo local? A continuacin
quisiera mostrarles el estilo propio de Barcelona.
1
Tercera teniente de alcalde. Ayuntamiento de Barcelona.
54 La ciudad y el desarrollo econmico

En los ltimos aos Barcelona ha sido utilizada como noscabo de la importante base industrial que hace de la re-
modelo de referencia para el desarrollo urbano de algunas gin de Barcelona el quinto conglomerado industrial de Eu-
capitales europeas. As, Lisboa se ha basado en Barcelona ropa.
para disear el desarrollo urbanstico y econmico alrede- Los cambios en la economa y en los mercados de trabajo.
dor de la organizacin de la Exposicin Universal de 1998. Hoy, la flexibilidad y la rapidez con que la produccin se
Tambin los responsables de Berln han estudiado este mo- adapta a las nuevas demandas del mercado es el factor clave
delo para plantear la recomposicin del centro de la ciudad. de la competitividad empresarial. En este escenario crece la

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El alcalde de Roma, Francesco Rutelli, se propone aplicar el importancia de las unidades productivas pequeas y giles,
modelo de participacin de Barcelona en su ciudad, y el las pequeas y medianas empresas y las microempresas,

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lder laborista Tony Blair ha dicho pblicamente que se que pueden organizarse en redes flexibles cuando sea ne-
inspirara en Barcelona para el modelo de ciudad que qui- cesario. Asimismo, los cambios tecnolgicos que han pro-
siera para Londres. piciado la entrada de la informacin en la sociedad
Las claves del "estilo Barcelona" son fundamentalmente requieren nuevos perfiles profesionales que incorporen no
el liderazgo poltico, la cooperacin pblico-privada y el espri- slo nuevos contenidos, sino nuevas formas de estar en el
tu emprendedor. Estas claves han de permitir superar muchas trabajo y nuevas capacidades como la polivalencia, la ini-
de las limitaciones anteriormente mencionadas, sin que ciativa, la capacidad de aprender y adaptarse y, muy espe-
por ello renunciemos a adecuar las normas, las competen- cialmente, el perfil emprendedor.
cias y los recursos. El entorno tiene cada vez mayor importancia en las orga-
nizaciones. Actualmente las empresas no pueden planificar
Los desafos de las ciudades ante el siglo XXI su estrategia aisladas del entorno en el que o para el cual de-
La globalizacin de los mercados. La globalizacin de los sarrollan su actividad. No es concebible un futuro sin el ne-
mercados desvanece las fronteras nacionales y tiende, en cesario dilogo entre territorios y empresas. Una primera
cierto modo, a reforzar la imagen de las ciudades que son experiencia de este dilogo fue la conferencia Eurociudades
cada vez ms las "marcas" de los territorios que las rodean. y Euroempresas que se celebr en Barcelona hace unos
Estas marcas deben cuidarse y promoverse (calidad, pro- pocos aos. Este mismo dilogo a nivel ms micro puede
mocin exterior, etc.) para contribuir a la competitividad de tener una importancia decisiva para mantener y reforzar la
los productos de la regin o del pas circundante. cohesin social especialmente en barrios deprimidos.
El desarrollo de las telecomunicaciones y las tecnologas de
la informacin. La globalizacin tambin contribuye a in- Las respuestas. Barcelona ciudad emprendedora
crementar notablemente las interrelaciones y los flujos de Qu respuestas deberan darse para afrontar con xito
informacin. En un futuro que se construye ms en torno los desafos sealados? Puesto que hemos afirmado que
a redes que a estructuras, algunos agoreros han anunciado Barcelona es una ciudad emprendedora, permtaseme uti-
el fin de las ciudades. Por el contrario, pienso que las ciu- lizar la terminologa empresarial y gerencial para describir
dades son los nodulos donde se desarrollan las redes algunos de los rasgos que ayudan a caracterizar el "mode-
mundiales, y que a medida que la incorporacin de cono- lo Barcelona":
cimiento y de creatividad en la cadena de valor sea cada vez Planificar estratgicamente el futuro. La ciudad, como
ms importante, el papel de las ciudades se reforzar. cualquier organizacin, debe desarrollar un enfoque activo
Creciente competencia internacional. La posicin geo- que le permita anticiparse a los cambios en la escena global.
grfica de un territorio puede ofrecer importantes ventajas La planificacin estratgica exige debate, consenso, y tam-
competitivas. Pero asimismo es importante saber encontrar bin una metodologa. En 1988, las principales institucio-
los huecos de liderazgo que permiten sacar ventaja respec- nes sociales, econmicas, sindicales y administrativas de la
to a otros territorios vecinos. Barcelona dispone de una po- ciudad acordaron, sealar cules eran los objetivos que
sicin geogrfica central en un entorno en el que se prev deba plantearse la ciudad y cules eran los medios para
uno de los mayores crecimientos de Europa: "la banana me- conseguirlos. El resultado fue el primer plan estratgico
diterrnea". Pero tambin es muy fuerte la competencia que permiti a Barcelona dar un salto de escala y que coloc
entre ciudades en esta zona del Mediterrneo norocciden- a la ciudad en el mapa de las grandes metrpolis.
tal. El hueco de liderazgo de Barcelona es el de consolidarse El segundo plan estratgico, que se inici en 1992, pocos
como "puerta del sur de Europa" y foco de los trficos lo- meses despus del xito olmpico, asign prioridad al apro-
gsticos de valor agregado en este entorno, todo ello sin me- vechamiento de la transformacin de la ciudad para acen-
Rojo 55

tuar su integracin en la economa internacional, en la ca- dad espaola para competir en la escena internacional y
lidad y en la formacin de los recursos humanos. otro relacionado con la supuesta incapacidad de una ciudad
Adaptar los recursos humanos locales a los nuevos perfiles. gobernada por una coalicin de izquierda para ser un buen
sta es una de la prioridades del segundo plan estratgico gestor y crear un clima apropiado para el desarrollo em-
y uno de los ejes de la accin local en los ltimos aos. presarial. Como pudo comprobarse, estos temores resulta-
Barcelona ha sido pionera en Espaa en el compromiso de ron completamente infundados. Barcelona sigue siendo un
adaptar los recursos humanos locales a los nuevos reque- hervidero de proyectos de futuro: la gran apuesta por con-

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rimientos del mercado de trabajo. Este compromiso se ha solidarse como la Puerta del Sur de Europa a travs de la pla-
llevado a cabo mediante la formacin profesional y ocupa- taforma logstica del delta del Llobregat, la candidatura

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cional, la formacin mediante la experiencia, la formacin para ser Capital Europea de la Cultura en el 2001, o el pro-
continua, todo ello en colaboracin con las organizaciones yecto de un Foro Universal de las Culturas en el ao 2004.
sociales y empresariales y con el sector privado. Siendo el Aprovechar rpidamente las oportunidades que ofrecen las
perfil emprendedor uno de los rasgos principales del nuevo nuevas tecnologas. En el siglo pasado Barcelona tuvo el pri-
rostro del empleo, el estmulo de la iniciativa empresarial, mer ferrocarril de Espaa, el primer ferrocarril metropoli-
as como la formacin y el acompaamiento de los nuevos tano y uno de los primeros de Europa, la primera fbrica
emprendedores y emprendedoras, ha sido uno de los ejes movida por la fuerza del vapor y tambin fue pionera en la
principales de la poltica de promocin econmica local. electrificacin.
Este panorama no sera completo sin citar la colaboracin Actualmente Barcelona es una ciudad pionera en la im-
de la administracin municipal con las universidades, las plantacin de las nuevas tecnologas de la informacin y las
escuelas de negocios y los centros de investigacin. telecomunicaciones. Ha participado activamente, a travs
Poner a sus clientes en el centro de la organizacin. sta ha de nuestro alcalde, en la elaboracin de las directrices de la
de ser la autntica revolucin en la administracin pblica Comisin Europea para el desarrollo de la "sociedad de la
en los aos venideros. En Barcelona, la traduccin de este informacin" en la Comisin Bangemann. Estamos pues
criterio a nivel local ha significado seguir avanzando en el junto con Estocolmo y un puado ms de ciudades euro-
proceso de descentralizacin de los servicios hacia los diez peas, en el grupo europeo pionero en este campo. Algunos
distritos en los que se divide la ciudad, dar un salto cuali- proyectos de la ciudad, como la Universitat Oberta o uni-
tativo en los procesos de informacin y participacin ciu- versidad virtual, el servicio de informacin ciudadana 010,
dadana a todos los niveles (audiencias pblicas de ciudad o el sistema Infopime de informacin y relacin por va te-
y de barrio, servicios de informacin va telefnica, impre- lemtica con el tejido empresarial, han sido reconocidos a
sa, internet, etc) y desarrollar progresivamente modelos de nivel europeo por su aportacin innovadora.
calidad total en los servicios a travs de cartas de servicios Ser un buen gestor. La ciudad ha incorporado las nuevas
entendidas como un compromiso firme entre la adminis- tcnicas de gerencia en su gestin (gestin por objetivos, ca-
tracin y los ciudadanos. La calidad de vida de los ciuda- lidad total, excelencia), tiene una situacin financiera sli-
danos y la calidad del entorno urbano se consolida como el da (Barcelona reduce su endeudamiento y sigue invirtiendo)
gran objetivo horizontal que impregna toda la gestin local y obtiene beneficios de sus inversiones (las instalaciones
en esta nueva etapa. olmpicas producen beneficios desde 1992). Ser un buen
Estar dispuesto a afrontar nuevos desafos. La historia de gestor significa la capacidad de hacer ms con menos. Bar-
Barcelona est llena de grandes desafos que la ciudad acep- celona ha seguido mejorando desde 1992 sus entornos ur-
ta con entusiasmo y que son catalizadores de muchas ini- banos, sus servicios sociales y su promocin cultural, sin
ciativas locales. En el siglo XIX la demolicin de las aumentar sus presupuestos en trminos constantes.
murallas medievales trajo consigo la expansin urbana en La Feria de Barcelona, por su parte, tambin ampla sus
el Eixample, que fue en su momento y an constituye un beneficios e inyecta 88.000 millones de pesetas. En la eco-
modelo de urbanismo. Luego fueron las exposiciones uni- noma local, el Consorcio de la Zona Franca es un instru-
versales de 1888 y 1929 las que movilizaron recursos y mento importante de promocin econmica local que
energas para modernizar la ciudad y su economa y abrir- financia completamente sus actividades. En definitiva, la
la al mundo. Cuando Barcelona recibi el encargo de orga- ciudad transmite una imagen de absoluta seriedad a sus ciu-
nizar los Juegos Olmpicos de 1992, muchos predijeron un dadanos y a la comunidad empresarial, en el sentido que es
completo fracaso. Barcelona tuvo que luchar contra dos capaz de obtener los resultados que se propone, de hacer las
"clichs": uno referido a la supuesta incapacidad de una ciu- cosas, y de hacerlas bien y a tiempo.
56 La ciudad y el desarrollo econmico

Valorizar los intangibles. Como cualquier empresa u or- pera, etc. Esta es la dimensin de lo que llamamos la "ma-
ganizacin, Barcelona, ha de ser capaz de valorizar sus in- crorregin" que se constituye de manera natural en el m-
tangibles. Hoy "Barcelona" es una marca que transmite bito definido por las ciudades de Valencia, Zaragoza, Palma
calidad, innovacin, creatividad y resultados. Los intangi- de Mallorca y Toulouse y Montpellier en Francia, con las
bles de una ciudad pueden ser muy variados y por esto que participamos en la red C-6, y que agrupa a l millones
Barcelona los explora en mltiples campos: cultura, arte, ci- de personas.
vismo, multlculturalidad, talante. Cuando afirmamos que

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Barcelona es un activo para las empresas, nos estamos refi- Algunos resultados
riendo a muchos factores propios de la actividad empresa- Despus de analizar el contexto inicial, de identificar el

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rial, pero tambin a estos intangibles que la empresa "modelo Barcelona" y de definir los desafos que plantea el
incorpora. futuro y las respuestas que ha dado la ciudad, enumerar
Buscar el consenso para llevar adelante los objetivos de la brevemente algunos resultados obtenidos:
ciudad. La bsqueda de este consenso, esta implicacin o Barcelona aparece como la sexta ciudad con mayor
"complicidad" como la denominamos en Barcelona ha sido potencial de crecimiento en Europa en el ao 2000, segn
uno de los vectores que han permitido la transformacin de el European Regional Prospects publicado por Cambridge Eco-
la ciudad. Las instituciones, las organizaciones empre- nometrics. Segn el instituto IFO de Munich, figura en el
sariales y sindicales, las universidades, las asociaciones c- sptimo lugar.
vicas y vecinales se sienten plenamente partcipes en el En los ltimos aos el crecimiento del PIB de la ciudad
diseo de las estrategias de la ciudad a travs de diversos ha sido superior al del conjunto de Espaa. La diversifica-
foros como Plan Estratgico Barcelona 2000, el Consejo cin del tejido productivo de Barcelona la hace menos sen-
Econmico y Socialpionero en Espaael Consejo de sible a los perodos de recesin que la mayora de regiones
Bienestar Social, y ms recientemente y con un mbito espaolas.
territorial ms amplio, el Pacto Industrial de la Regin En diciembre de 1986 la tasa de desempleo en Barce-
Metropolitana. lona era del 18,5 por ciento. Diez aos ms tarde, en di-
Ser eficiente. La eficiencia y la subsidiariedad estn n- ciembre de 1996, se haba reducido a la mitad (9,2 por
timamente ligadas. La proximidad del gobierno local a los ciento). Hoy Barcelona tiene una tasa de desempleo inferior
ciudadanos permite, como ya se ha dicho, que sea ms gil a la media de la Unin Europea (11 por ciento).
para dar respuesta a las necesidades ciudadanas, que esta El aeropuerto de Barcelona es uno de los de mayor cre-
respuesta sea ms adecuada y que sea ms eficiente en tr- cimiento de Europa. En 1996 creci un 14,5 por ciento, tasa
minos del costo y los resultados. Hoy Barcelona est plan- que duplica las previsiones de la OACI para el conjunto de
tendose avanzar en la descentralizacin hasta el nivel local los aeropuertos europeos. Un nmero cada vez mayor de
mediante la creacin de asociaciones verticales (consor- aerolneas estn consolidando su presencia en Barcelona.
cios) con las administraciones regional y nacional para la El puerto de Barcelona consolida su liderazgo medite-
planificacin, la coordinacin y la gestin local de deter- rrneo en trminos de trfico de contenedores, con un cre-
minados servicios en los que no tiene competencias. cimiento del 14 por ciento en 1996, as como en escala de
Lograr la dimensin ptima. Muchos servicios tienen cruceros, con un crecimiento del 24 por ciento.
su dimensionamiento ptimo en una escala metropolitana, En 1991, Barcelona recibi 1,7 millones de visitantes.
y en este sentido deben disearse estructuras adecuadas y Slo cinco aos despus, en 1996, se han recibido 3,2
flexibles para su desarrollo: Autoridad nica del Transporte, millones.
Entidades Metropolitanas de Servicios Hidrulicos y Resi- En seis aos la oferta de espacio de oficinas en
duos, etc. La dimensin metropolitana (mbito del merca- Barcelona ha aumentado alrededor de un milln de metros
do de trabajo y de los desplazamientos residencia-trabajo), cuadrados. Hoy Barcelona ofrece una de las mejores ofertas
tambin parece el mbito ptimo para la concertacin so- de espacios de oficinas de Europa, en trminos de calidad
cial y econmica (Pacto Industrial). y precio.
Pero hay una dimensin ptima ms amplia. sta es la La Federacin Internacional de Bolsas de Valores ha es-
que ofrece la masa crtica imprescindible para el funciona- timado que la Bolsa de Barcelona es el mercado con el
miento de grandes infraestructuras y equipamientos que de- mayor crecimiento del volumen de contratacin en Europa
finen el estatus de la ciudad: grandes museos, un aeropuerto y el tercero del mundo. Por su parte, el Mercado de Opcio-
intercontinental, la plataforma logstica, el teatro de la nes y Futuros de Barcelona se ha consolidado como el cuar-
Rojo 57

to de Europa, despus de los mercados de Londres, Pars y Tenemos resultados, pero tambin proyectos, porque sa-
Francfort. bemos que el presente nos coloca en buena posicin, que
Barcelona se consolida como la sexta ciudad de Euro- nos jugamos ya el futuro. Disponer de una visin estratgica
pa ms atractiva para los negocios, segn la opinin de los es anticipar los cambios necesarios en la infraestructura, la
ejecutivos y empresarios consultados por Healey and Baker, estructura productiva, los perfiles profesionales, etc. Es tam-
siendo superada slo por Londres, Pars, Francfort, Bruselas bin impulsar proyectos, consensuarlos y cumplirlos para
y Amsterdam. Barcelona ha pasado de ocupar el dcimo llegar a tiempo de responder al futuro.

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lugar en la clasificacin en 1993, al sexto lugar en 1995, que
ha mantenido en 1996.

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59

Desarrollo local en el Pas Vasco


y Vitoria
Javier Lar raya1

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E n este estudio se abordan las iniciativas de desarrollo
local ms relevantes realizadas durante los ltimos aos
comarcas, constituyen el soporte central de la actuacin de
las administraciones locales en relacin con los objetivos
en la regin del Pas Vasco, as como en el municipio de Vi- de dinamizacin econmica y social de un determinado
toria-Gasteiz. En el apartado inicial se procede a situar las territorio.
acciones de desarrollo local en el marco del proceso de de-
sarrollo econmico del Pas Vasco, con nfasis en la actua- El punto de partida
cin de los agentes locales y examinando en dicho contexto Antes de examinar las principales acciones de desarrollo
el origen de las iniciativas de desarrollo local llevados a local en la regin del Pas Vasco y como caso especfico, en
cabo a mediados de la dcada de 1980, que se consideran el municipio de Vitoria-Gasteiz, conviene resear breve-
de mayor inters. mente la evolucin de la economa vasca durante los lti-
Entre stas se examinan experiencias relacionadas con: mos aos, con objeto de situar adecuadamente las distintas
la oferta de emplazamiento para la ubicacin de las pe- iniciativas de desarrollo local efectuadas en dicho territorio
queas y medianas empresas (PYMES), el programa indus- durante ese tiempo.
trialdeak que en la actualidad sigue experimentando un En este sentido, debe mencionarse el intenso proceso de
intenso proceso de crecimiento. crecimiento econmico experimentado por el Pas Vasco
el apoyo a las nuevas iniciativas empresariales por in- durante las dcadas de 1960 y 1970. As, entre A1955 y 1975
termedio de centros empresariales, los llamados semilleros el producto interno bruto real casi se triplic, en tanto que
de empresas y los programas de apoyo. el aumento de la poblacin alcanz al 72 por ciento.
las diversas iniciativas en materia de formacin y em- A partir de mediados de la dcada de 1970, la economa
pleo, referidas tanto a ocupados como a desocupados, con vasca atraves por una etapa de fuerte crisis originada en la
especial atencin a las acciones desarrolladas en el muni- declinacin de algunos de sus principales sectores indus-
cipio de Vitoria-Gasteiz. triales, experimentndose un estancamiento de los niveles
Las acciones dirigidas a la regeneracin urbana y a la de produccin y un intenso crecimiento del desempleo. As,
creacin de un entorno propicio para el desarrollo de acti- mientras que en 1975 la desocupacin era casi inexistente,
vidades econmicas y, diez aos ms tarde afectaba a casi la cuarta parte de la po-
los trabajos de informacin y asesoramiento desarro- blacin activa.
llados desde el mbito local, a travs de las agencias locales Por ltimo, puede sealarse una tercera etapa que trans-
de desarrollo. curre desde mediados de la dcada de 1980 hasta la actua-
Para concluir y una vez encaminadas las actuaciones ms lidad, en la que en el mbito de la incorporacin a la Unin
relevantes, haremos una breve referencia a las instituciones Europea y de apertura creciente al exterior, la economa
0 sociedades de desarrollo local. Dichas instituciones, cons- vasca experimenta un apreciable mejoramiento de sus ni-
tituidas como instrumento para la promocin, planifica- veles de productividad y competitividad, asociado a un in-
cin e impulso del desarrollo econmico local y de las tenso proceso de renovacin tecnolgica.
En este perodo se retorna a ritmos positivos de creci-
1
Director del rea de Economa. IKEIInstituto Vasco de Estudios e Investigacin. miento econmico, en algunos aos muy elevados, con
60 La ciudad y e! desarrollo econmico

incidencia tambin positiva aunque moderada en los ni- activa en relacin con la promocin de nuevas actividades
veles de ocupacin, lo que sin embargo result insuficien- econmicas, adoptando formas organizativas propias, que
te para reducir los niveles de desempleo, originados en se inician en 1986 con la constitucin de la Agencia Mu-
parte por la progresiva incorporacin de nuevas generacio- nicipal de Desarrollo Econmico y Empleo en Vitoria.
nes al mercado de trabajo. A lo largo de la dcada siguiente se constituyen un im-
La incidencia de estas etapas en el desarrollo local es portante nmero de entidades o agencias de desarrollo de
apreciable. Durante el perodo del fuerte crecimiento eco- comarcas, a partir de iniciativas municipales y como ins-

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nmico, prima la adaptacin de la poltica local a los re- trumento de actuacin econmica de los ayuntamientos de

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querimientos de emplazamiento industrial por parte de las una regin determinada. Estas agencias buscan su accin en
empresas, aunque algunas ciudades como Vitoria, realizan la voluntad de actuacin conjunta de los agentes econ-
una activa poltica de captacin de tierras destinada a la lo- micos y sociales, pblicos y privados, de la comarca con
calizacin, en su rea municipal, de empresas provenientes miras al desarrollo econmico y social de la misma.
del exterior. Estas iniciativas provienen en buena parte de
los territorios vascos de Gipuzkoa y Vizcaya, donde la es- Principales acciones de desarrollo local
casez de terrenos para uso industrial empieza a ser patente, Conviene examinar brevemente las acciones de desarrollo
al igual que los efectos negativos de un proceso de creci- econmico local ms relevantes realizadas durante los l-
miento industrial escasamente planificado. timos aos en el territorio vasco y en el municipio de Vi-
En el periodo de crisis econmica que se sita a fines de toria, as como los aspectos ms destacables asociados a su
la dcada de 1970 e inicio de la de 1980, las acciones se cen- ejecucin.
tran en paliar, con escaso xito, los muy desfavorables efec-
tos de la crisis industrial. Se inicia entonces, aunque Programa Industrialdeak
tardamente respecto a las economas europeas, el proceso Una de las acciones ms importantes de la poltica indus-
de reconversin de un importante nmero de sectores in- trial vasca llevadas a cabo ha sido la oferta de pabellones in-
dustriales. dustriales en adecuadas condiciones de calidad y precio
Este retraso en la adopcin de medidas estuvo asociado para el establecimiento de PYMES. Desde 1982 y hasta la ac-
a la priorizacin de las reformas polticas, por lo cual hasta tualidad han entrado en funcionamiento 25 industaldeak,
la incorporacin de las autoridades democrticamente ele- es decir, polgonos industriales urbanizados y estructurados
gidas se asiste a una "impasse" en relacin con la poltica en pabellones de concepcin modular.
econmica local. En este sentido, la puesta en marcha de los Este programa, impulsado por la Agencia de Desarrollo
ayuntamientos democrticos y del gobierno vasco inciden Industrial del Gobierno Autnomo (SPRI) en colaboracin
decisivamente en la adopcin de una poltica de desarrollo con las instituciones territoriales y locales, ofrece el alqui-
local, cuyas principales caractersticas van a researse a ler de pabellones industriales con opcin de compra a los
continuacin. nueve aos. Brinda asimismo servicios comunes como salas
Ya en la dcada de 1980, comenzaron algunas experien- de reuniones, servicios de oficina, etc., dirigidos especial-
cias de desarrollo local de notable inters, entre las que mente a las PYMES, as como suministros bsicos: agua, luz,
cabe mencionar el programa Industrialdeak puesto en mar- comunicaciones, etc. El programa puede beneficiar tanto a
cha en 1982, que se llev a cabo con la colaboracin del go- empresas nuevas como a otras ya existentes que han tro-
bierno vasco, diputaciones torales y ayuntamientos, y tuvo pezado con dificultades para la expansin o realizacin de
como objetivo la urbanizacin de pequeos polgonos in- sus actividades.
dustriales y la construccin en ellos de pabellones de con- A mediados de 1995 los 25 industaldeak en funciona-
cepcin modular para el emplazamiento de PYMES. miento representaban una inversin de US$132,6 millones,
Junto a la oferta de emplazamiento de esas empresas, las con una oferta de 385.000 metros cuadrados tiles en los
principales acciones se dirigieron al apoyo y asesoramien- que se ubicaban 538 empresas (285 de nueva creacin), las
to a las nuevas iniciativas empresariales, la realizacin de que generaron 4.516 puestos de trabajo (de los cuales 2.878
cursos de formacin, el suministro de informacin y el im- fueron de nueva creacin).
pulso de acciones dirigidas a la diversificacin econmica, Este programa se encuentra en la actualidad en una etapa
principalmente en el rea de los servicios. pujante de crecimiento, previndose una expansin en los
Por otra parte, la incidencia de la desocupacin impulsa prximos aos tanto de los polgonos existentes como en
a las entidades municipales a desarrollar una poltica ms la creacin de nuevos polgonos.
tarraya 61

Nuevas iniciativas empresariales: centros de empresas programa de apoyo a promotores de nuevas iniciativas em-
e innovacin presariales desarrollado desde las agencias de desarrollo co-
Estos centros se dirigen a la provisin y prestacin de los marcal, orientado a la prestacin de informacin y asesora.
servicios requeridos para el surgimiento y desarrollo de ac-
tividades empresariales de carcter innovador. Estos centros Acciones de formacin e insercin laboral
se enmarcan en la iniciativa de la DG XVI de la Unin Eu- Las iniciativas en el mbito de la formacin desarrolladas en
ropea, a travs de los Business and Innovation Centers. el territorio vasco a largo de los ltimos aos, dirigidas
En dichos centros, las nuevas iniciativas empresariales principalmente al mejoramiento profesional de la pobla-

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disponen, adems de instalaciones y servicios generales co- cin ocupada, han sido numerosas y contaron con el apoyo

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munes en las que desarrollan sus proyectos, de servicios de de diversos niveles y organismos institucionales. Esas ini-
apoyo tales como asesoramiento y supervisin para la ela- ciativas incluyeron medidas especficas destinadas a facili-
boracin del plan de negocios, evaluacin de la viabilidad tar la bsqueda y obtencin de empleo.
de proyectos, apoyo a la captacin de recursos financieros, Asimismo, pueden researse acciones relacionadas con
asesoramiento para la obtencin de apoyos pblicos, etc. las necesidades de formacin laboral en mbitos sectoriales
Estos centros contribuyen as a la promocin de iniciativas establecidos de comn acuerdo con organizaciones em-
empresariales en su mbito territorial. presariales y sindicales orientadas hacia la atencin de las
En la actualidad existen centros que han iniciado su ac- necesidades especficas de formacin en determinadas em-
tividad durante la presente dcada en cuatro municipios presas y sectores. En este sentido, puede mencionarse el
vascos, existiendo asimismo otros proyectos cuya concre- Plan de Concertacin en Formacin Continua, que con-
cin est prevista en breve plazo. En los mismos participan templa necesidades e itinerarios de formacin en el terri-
las administraciones regionales y locales. Junto a estos torio guipuzcoano, detectadas a travs de encuestas entre
centros se han desarrollado en algunos municipios y co- las empresas realizadas por analistas de necesidades de for-
marcas vascas proyectos denominados de incubacin o se- macin. Este plan beneficia a siete sectores: mquinas he-
milleros, orientados a la creacin de nuevas empresas, rramientas, construccin, artes grficas, madera y muebles,
principalmente en el sector de servicios, a travs de los papel, comercio y transporte por carretera. Cabe tambin
cuales facilitan locales a los nuevos empresarios durante un mencionar la existencia de institutos de formacin, espe-
periodo limitado de tiempo y en favorables condiciones cializados en sectores y en reas territoriales especficas.
econmicas. En relacin con la formacin de trabajadores e insercin
El municipio de Vitoria inici este tipo de proyectos en laboral de desempleados, pueden mencionarse acciones
1989 y dispone en la actualidad de dos centros con locales como las llevadas a cabo por intermedio del programa de
cedidos a un alquiler reducido, para la instalacin de pro- agencias de bsqueda de empleo, que incluye la creacin de
motores empresariales. Los objetivos de dichos centros in- talleres escuelas as como la elaboracin de planes de ac-
cluyen el suministro de servicios de apoyo a las pequeas tuacin integral sobre el desempleo comarcal. Dicha labor
empresas, el facilitar el intercambio y colaboracin entre las comprende la realizacin de acciones de intermediacin, in-
empresas, el impulso a las nuevas iniciativas empresariales centivacin y prospeccin. En estos proyectos participan las
y a la creacin de empleo en el mbito local. administraciones, desde la municipal hasta la comunitaria
Junto a ello, desde instituciones tales como el gobierno a travs del Fondo Social Europeo.
vasco, las diputaciones forales, y los ayuntamientos, se han Entre las iniciativas de formacin y empleo desarrolladas
impulsado con instrumentos tales como subvenciones a la desde el mbito local pueden destacarse las desarrolladas
inversin en activos fijos, programas de apoyo a las nuevas por el Servicio de Empleo y Formacin del ayuntamiento de
iniciativas empresariales, la promocin de nuevos empre- Vitoria-Gasteiz (Argilan). Este servicio se constituy en 1987
sarios o el desarrollo de iniciativas locales de empleo. para fomentar el empleo local y sus funciones son las de
Recientemente se han iniciado tambin programas de transformar la economa mediante la creacin de nuevas
apoyo a las microempresas, los que incluyen la prestacin profesiones, la adaptacin de la mano de obra a los reque-
de servicios de asesoramiento para la elaboracin y ejecu- rimientos de la demanda, y la reduccin o eliminacin del
cin del plan de negocios o de viabilidad trazado a partir de desempleo crnico, que afecta particularmente a determi-
una metodologa comn. Estos programas se llevan a cabo nados grupos de la poblacin.
en coordinacin y con la colaboracin con las llamadas in- La formacin profesional de los trabajadores, considera-
cubadoras de empresas, y entre ellos merece destacarse el da un elemento relevante de la estrategia de desarrollo
62 La ciudad y el desarrollo econmico

local, se promueve por intermedio de siete centros espe- de regeneracin urbana, medidas de promocin econmi-
cializados en reas temticas" el Centro de Aplicaciones co-social y de apoyo a la creacin de empresas a travs
Informticas y Tecnolgicas, el Centro Municipal Ellacura de prestamos a la inversin otorgados en condiciones
(construccin y rehabilitacin del patrimonio arquitect- favorables.
nico), el Centro de Estudios Medioambientales, el Centro de El desarrollo del entorno urbano y la recuperacin de las
Imagen y Nuevas Tecnologas, el Centro Municipal de Di- zonas ms deterioradas beneficia al conjunto de los muni-
seo, el Agroalimentario y el de Integracin Sociolaboral. cipios vascos, y junto con las actividades en materia de

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Adems de ello Argilan lleva a cabo programas de orien- equipamientos, infraestructuras y servicios, incide directa-
tacin laboral, con el objetivo de interrelacionar las nece- mente en el mejoramiento de las condiciones de vida de la

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sidades del mercado laboral y los recursos humanos, as poblacin y en las oportunidades de desarrollo econmico.
como de prospeccin de empleo. Las acciones formativas se
dirigen tanto a desempleados como a ocupados, requirin- Informacin y asesoramiento
dose en la mayora de las acciones cierto nivel de aptitud. Un aspecto bsico de las acciones de impulso al desarrollo
Para el desarrollo de estos programas el ayuntamiento local desde las entidades comarcales y locales, es el ofreci-
cuenta con apoyos de otras administraciones tales como el miento de informacin y asesoramiento para el diseo de
INEM, el gobierno vasco, la diputacin foral y el Fondo So- polticas orientadas a atraer y desarrollar iniciativas em-
cial Europeo. presariales. As, se han elaborado los trabajos descriptivos de
la situacin econmica, los principales sectores y empresas,
Regeneracin y mejoramiento y el inventario y disponibilidad de recursos.
del entorno urbano Por otra parte, los organismos locales de desarrollo eco-
Un aspecto de creciente relevancia en amplias zonas del nmico se han constituido en el elemento de referencia y
Pas Vasco y a la vez de incidencia para el desarrollo local, de representacin e integracin de las comarcas para las ac-
tanto por lo que hace a las condiciones necesarias para el tividades de desarrollo econmico y territorial llevadas a
desarrollo econmico como a las relativas a la mejora de la cabo desde mbitos administrativos superiores.
calidad de vida, es el referido a las acciones de regeneracin
urbana y mejora medioambiental. Estas acciones, adems Los organismos de desarrollo como
de la promocin de la vivienda, incorporan la relocalizacin instrumento de desarrollo econmico local
de actividades industriales, demolicin de edificios indus- Las acciones de desarrollo local se han instrumentado a
triales en desuso y recuperacin de parques urbanos, as travs de la creacin de organismos creados con el objetivo
como la rehabilitacin de viviendas y reas comerciales de de promover, planificar e impulsar el desarrollo econmi-
casos histricos y la creacin de parques urbanos. co de la comarca. Estas sociedades se constituyen a partir de
En este contexto, se han procedido a crear en algunas co- mediados de la dcada de 1980 como marco de actuacin
marcas, sociedades de rehabilitacin urbanstica que son conjunta de los ayuntamientos de una determinada rea en
instrumentos de los procesos de renovacin urbana. todos los aspectos ligados al desarrollo econmico y so-
Otro instrumento asociado a la renovacin urbana, as cial, asumiendo una ptica local en la planificacin, anli-
como a la promocin de la actividad econmica, son los sis y propuesta de las diversas acciones y actuando como
planes especiales de revitalizacin comercial, que son un interlocutores de la comarca con las administraciones de
conjunto de acciones urbansticas, comerciales, empresa- nivel superior. En la actualidad la mayor parte del territo-
riales o de cualquier otra naturaleza, que en el marco de un rio vasco se encuentra estructurado en entidades de desa-
rea preferentemente urbana, contribuyen a regenerar una rrollo agrupadas en una asociacin, Garapen.
estructura comercial equilibrada y a potenciar la capaci- En muchos casos, particularmente en el de las institu-
dad de atraccin del centro de dichas reas. Estos planes in- ciones constituidas en la presente dcada, paralelamente al
cluyen la elaboracin de diagnsticos y la definicin de inicio de las actividades de las mismas se procedi a la ela-
medidas concretas a corto y medio plazo en todos los m- boracin de un Plan Estratgico Comarcal, que es un plan
bitos, destinadas a potenciar la atraccin comercial de di- econmico y social a largo plazo, en el que se contemplan
chas reas urbanas. las acciones concretas a desarrollar a partir de la evaluacin
Estas acciones se enmarcan asimismo en un programa y asignacin de prioridades entre las entidades pblicas y
del gobierno autnomo de revitalizacin de reas territo- privadas, de las opciones estratgicas existentes para el fu-
riales desfavorecidas, el que incluye adems de actividades turo de la comarca.
tarraya 63

Estos proyectos centrados en la bsqueda de consenso y referencia para la actuacin de las entidades de desarrollo
en la coordinacin de las acciones a desarrollar se enmar- local. El objetivo es siempre alcanzar y garantizar un ade-
can en un proceso planificador global, sistemtico, riguro- cuado estndar de calidad de vida a todos los habitantes de
so y participativo, constituyndose como elemento clave de determinado territorio.

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65

Promocin de la pequea y mediana


empresa en Rafaela
Ricardo M. Pe roe1

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La consecucin de los objetivos estratgicos perseguidos
en el desarrollo industrial dependern en gran medida

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de la capacidad y creatividad gubernamental para disear
e implementar las acciones que mejor se adecen en tiempo,
densidad y cobertura, a los patrones de comportamiento
de los distintos agentes econmicos. (C.Prez)

Rafaela: ubicacin geogrfica y productiva pide la presencia de competencia en la arena poltica, de


Rafaela, la tercera ciudad en importancia dentro de la Pro- pujas por liderazgos, o de conflictos, pero esas confronta-
vincia de Santa Fe, se encuentra ubicada al oeste, su pobla- ciones se inscriben en un marco general de objetivos co-
cin es de 80.000 habitantes y est circundada por unos 450 munitarios consensuados, que trascienden las disputas
establecimientos industriales. Su rea de influencia, como locales. Este espritu comn de defensa de lo propio y el sen-
centro regional, tiene aproximadamente 200.000 habitan- tido de pertenencia se han reforzado con los aos, lo que
tes y 800 establecimientos industriales. redund en el fortalecimiento de los intereses y del entra-
Castellanos, el departamento provincial del cual Rafaela mado local. La percepcin de los agentes sociales y econ-
es la principal ciudad, tiene una amplia actividad industrial micos y de las autoridades pblicas de la ciudad, de la
y agropecuaria, que ha contribuido al desarrollo de activi- importancia que tiene la ampliacin del espacio interna-
dades manufactureras. Uno de los sectores clave del apara- cional, condujo a que se valorizaran las acciones, mecanis-
to productivo de Rafaela es la industria lctea y frigorfica, mos e instrumentos conducentes a desarrollar y profundizar
as como el sector metalmecnico en el cual se destacan la contactos con el exterior.
fabricacin de mquinas y bienes de capital para la indus- Segn datos elaborados por la CEPAL (Comisin Econ-
tria alimenticia y en particular, la produccin de repuestos mica para Amrica Latina y el Caribe) sobre el Censo Eco-
de automotores. nmico Nacional de 1985, se observa un predominio de
El desempeo exitoso que ha tenido la industria de la ciu- pequeas empresas en el sector industrial del Departamento
dad, independientemente del tamao de las empresas que Castellanos, conformado por 748 micro y pequeas em-
la componen, se vio facilitado por el dinamismo y por el presas y 85 medianas y grandes empresas. El sector indus-
papel protagnico de sus instituciones. trial de Rafaela representa alrededor del 50 por ciento del
Corresponde destacar que en Rafaela las actitudes empre- total de la produccin del departamento, constituido por
sariales innovadoras se amalgaman con actitudes sociales 450 establecimientos manufactureros aproximadamente,
tradicionalistas; la sociedad estimula actividades producti- que producen casi el 70 por ciento del total provincial. Di-
vas ambiciosas y, al mismo tiempo, protege valores ticos chos establecimientos generan un empleo total de 5.820
muy arraigados en las costumbres de los inmigrantes. Exis- puestos de trabajo, de los cuales el 85 por ciento corres-
te cierta identificacin de objetivos globales a nivel local y ponde a personal asalariado. Se trata, en su mayora de
se comparte la visin de desarrollo regional lo cual no im- micro, pequeas y medianas empresas2.
Un puado de industrias, esencialmente las del sector ali-
1 Intendente de la Municipalidad de Rafaela, Santa Fe, Argentina. menticio (lcteo y frigorfico), repuestos de automotores,
2
Microempresa: hasta 5 empleados y facturacin inferior a US$300.000 anuales. Pequea curtiembres, superan holgadamente el lmite establecido
empresa: hasta 20 empleados y facturacin inferior a US$1.000.000 anuales. Mediana em-
presa: hasta 100 empleados y facturacin inferior a US$10.000.000 anuales. para la mediana empresa, y en algunos casos llegan al mi-
66 La ciudad y el desarrollo econmico

llar de personas en relacin de dependencia directa. gir lo que an no se lleva a cabo del modo propuesto, pero
A la vez, es importante sealar que el nivel de empleo in- tambin como complemento de la capacitacin.
dustrial se mantuvo en Rafaela, a pesar de la cada registra-
da en el pas y la provincia. En efecto, mientras que entre Criterios actuales de trabajo
1985 y 1994 el empleo en la industria se contrajo un 19,5 m Descentralizacin del gobierno municipal para fo-
por ciento en toda la provincia de Santa Fe, en Rafaela cre- mentar la incitativa y la creatividad de las instituciones
ci un 20 por ciento. Por su parte, en el mismo perodo, el locales y facultarlas para concretar estrategias definidas.

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nmero de establecimientos industriales se redujo 10,6 por Labor en "redes institucionales" para maximizar el
ciento en la provincia, mientras que aument un 13 por impacto de las polticas y el logro de las metas, ya sean

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ciento en Rafaela. Las exportaciones de empresas rafaelinas educativas, de empleo o de produccin.
se expandieron un 30,7 por ciento entre 1995 y 1996, pa- Creacin de mecanismos de articulacin entre orga-
sando de alrededor de 112 a 146,5 millones de pesos3. nizaciones productivas y la municipalidad, as como de
canales adecuados para vincular ^iniciativas y necesida-
El municipio en la ciudad de Rafaela des del sector privado con el Estado bajo el principio de que
Situacin inicial las propuestas sern contempladas.
En el ao 1991, el municipio enfrentaba una situacin ca- Capacitacin, profesionalizacin y tecnificacin del
racterizada por dficit presupuestario; elevado endeuda- personal para optimizar la actividad e impulsar la creativi-
miento; bajo profesionalismo; escasa capacitacin; carencia dad desarrollando modelos de gerencia social capacitados
de informatizacin y obras de infraestructura en la ciudad para articular procesos que optimicen el uso de los recursos.
y obsolescencia de equipos para la prestacin de servicios. Determinacin de la necesidad de adquirir conocimientos
En esas circunstancias se traz una estrategia de cambio, sobre las realidades mediante el uso de informacin, datos
prioritariamente de las cuestiones administrativas y de ges- y tcnicas cientficas para la elaboracin de proyectos y de
tin, para agilizar el tiempo de tramitacin, lograr un equi- polticas y para garantizar el permanente seguimiento de los
librio en los presupuestos y luego continuar con la mejora diversos programas impulsados.
de la calidad de los servicios y la realizacin de obras de in- Creacin de mecanismos de informacin y actualiza-
fraestructura para la ciudad. cin de realidades para las organizaciones productivas, e im-
La necesidad de redefinir la poltica econmica impulsa- pulso de planes didcticos y de asistencia tendientes a dar
da desde el municipio implic un cambio sustancial en la apoyo a las empresas en los procesos reestmcturativos y de
gestin local, debido bsicamente, a dos elementos inte- reconversin.
rrelacionados, la nueva situacin macroeconmica y el Promocin de contactos horizontales entre los dife-
concepto del municipio moderno, eficaz y plenamente in- rentes actores en los mercados y en la produccin.
tegrado al entorno social y productivo. Impulso de planes de reorganizacin productiva en
colaboracin con los sectores interesados y con la obliga-
Cmo empezamos a trabajar cin de hacer una evaluacin en un plazo determinado.
Fue necesario lograr un presupuesto equilibrado, recuperar Estmulo de actividades tentativas en el marco de la
la credibilidad pblica, a travs de la transparencia y de la reconversin laboral y por perodos limitados, junto a
equidad, y producir el reordenamiento administrativo. emprendimientos de produccin y servicios.
Adoptamos, asimismo nuevas modalidades gerenciales: a) Apoyo y fomento de organizaciones orientadas hacia
la planificacin hacia el futuro; b) la capacitacin continua la capacitacin, asesoramiento y promocin del desarrollo.
reforzando y acrecentando las potencialidades de cada per-
sona; c) la informatizacin, indispensable para tomar deci- El papel protagnico de la educacin y la capacitacin
siones con datos ciertos, y agilice las diferentes tareas de En Rafaela, la educacin es un instrumento vlido para
cada sector del municipio; d) el trabajo en equipo, que per- compatibilizar los objetivos sociales de crecimiento econ-
mite interrelaciones permanentes entre las distintas secre- mico y distribucin del ingreso. Debido a que la ciudad ha
taras; e) el concepto de horizontalidad para las discusiones sido capaz de generar un verdadero crecimiento producti-
y toma de decisiones, y f) el criterio de control para corre- vo autosostenido, es imprescindible reconocer el papel in-
tergeneracional que ha desempeado la educacin en ese
3 En 1996, las exportaciones de empresas rafaelinas se desglosaban de la siguiente manera: proceso.
productos alimenticios, 101,9 millones; cueros, 20 millones; repuestos de automotores,
18,7 millones; otros productos metalrgicos, 4,4 millones, y productos varios, 1,5 millones.
Peirone 67

Las condiciones en que se desenvuelven los mercados, por la metrologa y posteriormente incorporar la tecnolo-
tanto en el plano local como en el internacional, estn ca- ga de plsticos y medio ambiente.
racterizadas por un alto grado de competencia. Hoy, la Desarrollo de un nuevo programa de generacin de
nica ventaja competitiva que tiene algn significado es el proyectos productivos, que est en plena actividad, para po-
nivel educativo, la capacitacin profesional de la mano de tenciar la cultura empresarial con la creacin de nuevas
obra y, sobre todo, la idoneidad de los niveles directivos unidades de produccin. El Programa de Generacin de
para enfrentar un mundo en permanente cambio. Emprendedores TecnolgicosPROGETECse propone in-

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Resulta imposible quebrar la dependencia mutua entre la centivar el surgimiento de nuevos empresarios en el mbi-
educacin y la economa, no slo como elemento funda- to educativo, para lo cual se capacitar por medio de

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mental para la distribucin ms equitativa del ingreso, asistencia tcnica y financiera a estudiantes y docentes de
debido a la estrecha asociacin que existe entre los cono- la Universidad Tecnolgica NacionalUnidad Acadmica
cimientos, el estudio o el grado de escolarizacin y las re- Rafaelay de la Escuela de Enseanza Media Nro. 460
muneraciones o el ingreso percibido, sino tambin como "Guillermo Lehmann" de Rafaela.
requisito indispensable para el desarrollo. Institucin, tras tres aos de trabajo en conjunto, del
Centro Regional de Servicios para las PYMES, que operar
Fortalecimiento de las relaciones entre los sectores: con financiamiento del Banco Interamericano de Desarro-
educativo, estatal y empresario llo. Esta iniciativa, que toma como base organismos simi-
Gran parte de las ventajas competitivas de Rafaela se deben lares que funcionan en Europa, se vincular directamente
a la calidad de sus recursos humanos. En ese sentido, le co- a la competitividad de las empresas y producir servicios
rresponde al municipio actuar para incrementar los puntos de capacitacin, informacin, gestin de bases de datos
de contacto y comunicacin entre los sectores educativo, y nuevas tecnologas4. Esta nueva entidad tiene su domi-
estatal y empresarial, para lo cual se procedi a: cilio y base de operaciones en la ciudad de Rafaela. El mu-
Poner en marcha un sistema de pasantas, que permi- nicipio aporta mensualmente el 50 por ciento de los
te que los estudiantes lleven a cabo una prctica laboral recursos monetarios indispensables para el funcionamien-
para capacitacin, que moviliza a ms de 5000 estudiantes to normal del centro dado que se considera que la accin
entre pasantas rentadas y no rentadas. pblica eficaz debe entrelazarse con los nuevos conceptos
Crear una comisin educativa-pblico-empresarial, de desarrollo integral, capacitacin excelente y planifica-
con ia participacin del municipio, del centro comercial e cin estratgica.
industrial del Departamento Castellanos y representantes Contribucin financiera nacional para la ciudad, en
de los organismos e instituciones educativas, tanto pbli- 1997, para adquirir tecnologa de ltima generacin, que la
cas como privadas. Como primera actividad se estudi la sita entre una de las 25 unidades integrales de cultura tec-
oferta, necesidades y caractersticas de los recursos huma- nolgica de todo el pas. Asimismo, la unidad integral de la
nos de la ciudad, con el objetivo de crear a corto plazo un ciudad dar acceso a 20 docentes a capacitacin de primer
foro educativo-empresarial para deliberar sobre la estrategia nivel en la Argentina.
de formacin y actualizacin de los recursos humanos del
medio. f / municipio, el entorno productivo y la competitividad
Iniciar, a partir de 1997, un proyecto para la creacin El municipio ha diseado y puesto en marcha una serie de
de un "conjunto de facilidades universitarias" entre INTA programas de actividades con el objetivo de mejorar las
(Instituto Nacional de Tecnologa Agropecuaria), INTI (Ins- condiciones del entorno productivo y proveer elementos de
tituto Nacional de Tecnologa Industrial), UTN (Universidad competitividad a las empresas. Parte de ellos se originaron
Tecnolgica Nacional) y la Municipalidad de Rafaela para en percepciones propias fundamentadas en diagnsticos
lograr una amplia oferta de investigacin, desarrollo tec- de situacin y otros en la atencin de demandas concretas
nolgico y enseanza superior en la regin. Se planteara el de los sectores o subsectores productivos.
concurso de otras universidades nacionales y de centros El municipio acta como motivador o facilitador de las
de estudio e investigacin internacional.
4 La idea del centro de la creacin de la Fundacin Centro de Desarrollo Empresarial, in-
tegrada por el Centro Comercial e Industrial del Departamento Castellanos, la Cmara de
Ncleos de trabajo intersectorial Comercio Exterior, la Cmara de Industriales Metalrgicostodas ellas con sede en la
Ciudad de Rafaela, el Centro de Industria, Comercio y Afincados del Departamento Las
Inicio, en 1997, del Centro de Investigaciones Tecnol- Coloniasconsede en la Ciudad de Esperanza (Provincia de Santa Fe), la Asociacin de
Industriales Metalrgicos de la Ciudad de San Francisco (Provincia de Crdoba) y la Fun-
gicas de Rafaela, que pertenece a la red INTI, que comenzar dacin para el Desarrollo Regional.
68 La ciudad y el desarrollo econmico

iniciativas e interviene en los aspectos tcnicos y finan- bien aspectos productivos, educativos, sociales y culturales,
cieros. En el mes de agosto de 1996, lanz un Plan en una dinmica que podramos definir como fortaleci-
Estratgico de Infraestructura y Comunicaciones y en la miento del vnculo regin-regin.
actualidad participa en las actividades que se enumeran a
continuacin: Rafaela-Porto Alegre-Sao Leopoldo (Brasil)
Nuestras empresas locales participan dinmicamente en el
Generacin de ventajas para la produccin comercio exterior con el sur del Brasil. Desde antes de la

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El inicio de la ampliacin del parque industrial, ya que el puesta en marcha del Mercado Comn del Sur (Mercosur)
actual no dispone de parcelas para nuevas radicaciones. Se se puso especial atencin en ese pas y se comenz por es-

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propone crear un parque de actividades econmicas que tablecer una relacin con la Universidad del Valle del Ro
contemple la instalacin de todos los sectores econmi- de Sinos (UNISINOS) del Estado de Ro Grande do Sul, que
cos, incluidos los de comercio mayorista y los servicios, permite el intercambio de estudiantes para que adquieran
que hasta el momento no tienen posibilidades de instalar- conocimiento de la economa regional.
se en este predio. Ante la perspectiva de negocios, junto con la Cmara de
El estudio para la puesta en marcha de un depsito Comercio Exterior del Centro Comercial e Industrial del De-
fiscal para las empresas exportadoras e importadoras de partamento Castellanos, se abri una representacin co-
nuestra regin. mercial en la ciudad de Porto Alegre, y, asimismo, se firmo
El establecimiento de una estacin area regional para con la ciudad de Sao Leopoldo (cercana a Porto Alegre), un
el transporte de pasajeros y de carga. acta de protocolo que establece llevar adelante un progra-
La realizacin de estudios bsicos para el Ferrocarril ma de cooperacin para micro y pequeas empresas6.
Belgrano para la reabrir el ramal Crdoba, San Francisco,
Rafaela, Santa Fe con el consecuente beneficio para las em- Regin de Badn Wurtemberg (Alemania)
presas de la zona de una salida al puerto de Santa Fe (sobre Se logr poner en marcha un programa de intercambio sis-
el ro Paran). temtico de estudiantes universitarios con la regin de
La construccin, cuya posibilidad se esta evaluando, de Badn Wurtemberg en el sur de Alemania, donde Rafaela
una estacin de transferencia de cargas en la ciudad, que tiene una ciudad hermana, (Sigmaringendorf), en cuyo
permita convertir a ste en un centro de concentracin y marco y con fundamento en experiencias individuales, se
distribucin complementario de los productos del centro prev desarrollar una red de conocimientos, con la partici-
oeste santafesino y el centro norte cordobs. pacin de las universidades, los estudiantes, el municipio,
Gestin municipal-comunal (Ruta 70) de peaje regio- las entidades empresarias y otras organizaciones para pasar
nal de una carretera provincial. a posteriori a una segunda etapa de resultados econmicos,
que establezca lazos slidos y perdurables entre nuestra re-
La internacionalizacin de la economa regional gin y otra ms industrializada y desarrollada.
Las comunidades rafaelina y de la regin, a travs de c- La Secretara de Programacin Econmica del Municipio
maras empresarias, organizaciones intermedias y el sector administra el sistema por intermedio de una unidad de co-
pblico han desarrollado un concepto avanzado de inter- ordinacin, desde la cual se trabaja con el Instituto Argen-
nacionalizacin, y participan activamente en las relaciones tino-Germano que tiene a su cargo la capacitacin en el
exteriores; asimismo, se ha trabajado de manera activa con idioma.
la Cmara de Comercio Exterior en la organizacin de fe-
rias y misiones comerciales. A fin de profundizar este pro- Comunidad Autnoma del Pas Vasco (Espaa)
ceso, ms all del fomento del comercio exterior, se pens La Fundacin para el Desarrollo Regional (fundacin em-
en desarrollar un nuevo concepto de relaciones interna- presaria de nuestra zona) inici esta relacin como resulta-
cionales que involucre no slo la faz comercial, sino tam- do del estudio sobre tcnicas para mejorar la gestin de la
calidad, que permiti el contacto con diversos organismos
s
Es el segundo caso en el pais en que la administracin est a cargo de entes pblicos cientfico-tecnolgicos de esa regin espaola y la activa
asociados. La Municipalidad de Rafaela ocupa la presidencia del consorcio administrador,
por su situacin en el centro del complejo vial Ruta 70. transferencia de tecnologa hacia nuestra ciudad.
6 Un alumno de la Universidad Tecnolgica Nacional Delegacin Rafaela tiene a su cargo Con el ayuntamiento de Irn se estn preparando inter-
la bsqueda de negocios para productores locales y el respaldo en la regin de las activi-
dades de ellos y, asimismo, trabaja para establecer contactos con instituciones de investi- cambios y programas de capacitacin de funcionarios y
gacin y capacitacin y apoyo a la pequea y mediana empresa, por ejemplo el SEBRAE
(Servicio Brasileo de Apoyo a la Micro y Pequea Empresa). agentes municipales, quienes viajaron para tomar contacto
Peirone 69

con la experiencia de fomento regional que all se desarro- por ejemplo, la concurrencia de un grupo de ellas a un pa-
lla. Adems, el ayuntamiento de Bilbao ser la contraparte belln institucional en la exposicin rural e industrial
en el proyecto de cooperacin para el Desarrollo del Plan Es- (anual) de la ciudad de Rafaela.
tratgico para Rafaela. Otro caso es el trabajo conjunto llevado a cabo con la
Direccin Provincial de Industrias para la generacin y eva-
Emilia-Romagna y Piamonte (Italia) luacin de propuestas de inversin, que permiti a indus-
Se llevaron a cabo investigaciones sobre la similitud entre trias rafaelinas concretar ms de 15 proyectos financiables

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nuestra regin y los distritos industriales italianos, que por diversas lneas de asistencia financiera provincial, para
constituyen un modelo de desarrollo regional. Se ha traslados o instalaciones en el parque industrial de Rafaela

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logrado establecer un lazo de vinculacin con Nomisma, o ampliaciones en su capacidad de operacin.
(Laboratorio de Poltica Industrial), un instituto pblico-
privado ubicado en la ciudad de Bolonia que desarrolla in- Cooperacin interinstitucional
vestigaciones que sirven de fundamento para la elaboracin m Nuestro municipio trabaja actualmente en la coordina-
y aplicacin de polticas econmicas y la orientacin del cin con instituciones representativas del sector producti-
trabajo gremial-asociativo de las empresas italianas. vo rafaelino de diversas actividades y eventos, as como en
Se han iniciado relaciones formales con la Universidad de la generacin de proyectos considerados de inters general.
Bolonia y Ferrara, a fin de generar actividades de capacita- Se desarrollan en conjunto actividades con la Cma-
cin y fortalecimiento de ncleos locales de gestin em- ra de Pequeas Industrias de la Regin (C.A.P.I.R), la cual
presaria. Tambin se concret el acercamiento con la ciudad forma parte del Centro Comercial del Departamento Cas-
de Fossano, en la regin del Piamonte, cuyo desarrollo in- tellanos (C.C.I.D.C) y agrupa a micro y pequeas empresas,
dustrial e infraestructura son similares, con el fin de esta- fundamentalmente de la ciudad de Rafaela.
blecer un intercambio comercial, cultural y educativo. La Se realiza el seguimiento estadstico del desempleo,
relacin es an incipiente, aunque la potencialidad es casi con generacin de emprendimientos productivos y activi-
ilimitada por el ancestro de nuestra poblacin y los innu- dad de capacitacin para la reinsercin laboral, por la va de
merables vnculos que han establecido instituciones edu- un programa de empleo.
cativas, culturales, empresarias, religiosas y sociales de Se ha generado una base estadstica socioeconmica
ambas ciudades a partir del acta de hermandad suscrita por para la toma de decisiones del sector pblico y privado, con
ambos intendentes en la ciudad de Rafaela. informacin sobre trabajo por cuenta propia, la salud, la
vivienda, el nivel de educacin, la infraestructura existen-
Intercambio con la regin de Rouen-Francia te, etc.
El convenio firmado define como objetivo el fortaleci-
miento de la relacin con la ciudad de Rouen, especfica- Un salto cualitativo en nuestra gestin
mente con la Cmara de Industria y Comercio y su Instituto de gobierno: el plan estratgico para Rafaela
de Formacin Internacional y el Lyce Flaubert, mediante f / porqu del planeamiento estratgico
el intercambio de pasantes como primera meta, para una La ciudad de Rafaela, fundada hace 115 aos ha tenido un
posterior generacin de negocios internacionales entre em- crecimiento desequilibrado y ha vivido distintas etapas his-
presas de las respectivas regiones, promocin de lazos eco- tricas cuyos efectos no pudieron encauzarse por la va de
nmicos, culturales y tecnolgicos7. la planificacin urbana tradicional. La mera consideracin
del aspecto fsico-espacial cre desfases en el crecimiento
Articulacin con polticas y programas nacionales integral de la ciudad y, en poco tiempo, produjeron desa-
y provinciales justes propios de la dinmica distinta de los aspectos eco-
El municipio se mantiene alerta para determinar cules de nmico, urbanstico, social y cultural.
los programas a nivel nacional y provincial pueden llevar- En las ltimas dos dcadas hubo un significativo incre-
se a cabo en el mbito local. Un ejemplo es la relacin que mento del rea urbana, la poblacin, la actividad econ-
se estableci con el Programa de Crdito a la Micro y Pe-
quea Empresa que ha permitido obtener crditos a bajo in- 7
Dos estudiantes franceses estuvieron en Rafaela y actualmente hay tres estudiantes rafa-
elinos en Rouen asistiendo al curso sobre Operadores de Comercio Exterior.
ters para pequeos emprendimientos, as como asistencia
8 Capacitacin, asistencia a ferias y misiones comerciales, as como proyectos para bs-
tcnica en capacitacin y financiamiento para diversas ac- queda de asistencia nanciera con lo cual el Centro Comercial e Industrial del Departa-
mento Castellanos incluye alrededor de 200 asociados de menos de 10 empleados,
tividades relacionadas con las micro y pequeas unidades, dedicados a la industria, de un total de 700 de todo tamao y actividad.
70 La ciudad y el desarrollo econmico

mica y los problemas sociales. Como consecuencia se cre discutido con ella, para que el futuro y los grandes temas
una descompensacin o desequilibrio dentro de la ciudad, que abarcan el desarrollo econmico, social, cultural, en es-
que gener una cultura de improvisacin y problemas en la feras como la salud y la educacinentre otrosno se des-
calidad de vida de la poblacin. prendan de la idea de generar espacios de discusin, disenso
Por esta razn, pensamos en redefinir nuestra ciudad y debate con miras al crecimiento.
conforme a la concepcin moderna del planeamiento es- Colocamos a la comunidad local en una posicin de
tratgico que se funda en una gestin participativa, par- fuerza, capacitada a travs de una identidad que se sostie-

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tiendo del consenso social, para afirmarse en el compromiso ne armnica y equitativamente para desplegar toda su ca-

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institucional que permita llevar adelante con continuidad pacidad crtica y su dimensin constructiva, creando un
las polticas planificadas y anticiparse a los cambios. espacio favorable para la discusin y el consenso con la co-
Rafaela presenta hoy posibilidades favorables: su ubica- munidad, atendiendo y acompaando las posibilidades de
cin estratgica, su dinmica productiva, sus recursos hu- Rafaela y la regin para un futuro crecimiento e insercin
manos y los numerosos antecedentes de construccin en un mbito macrorregional.
participativa que han crecido con el tiempo. Adems de los Esta "propuesta edificante", no es sino la suma del tra-
ejemplos relacionados con el rea productiva detallados en bajo coordinado de reas dismiles, que junto al apoyo tc-
los temas anteriores, podemos afirmar que existen expe- nico y en relacin de permanente intercambio con el
riencias probadas de consenso y coordinacin para acciones Municipio, buscan erigir los cimientos del modelo de ciu-
concretas y gestin de polticas en los mbitos educativo, dad que todos pretendemos. El plan estratgico para Rafa-
cultural, deportivo, sanitario, social y de promocin de ela responde a un conjunto de caminos y acciones que
nuevas actividades. La relacin de trabajo y colaboracin hagan posible el desarrollo urbano equitativo y organizado.
entre la municipalidad y las organizaciones no guberna- Constituye un instrumento que engloba todas las polticas
mentales ha crecido en cada mbito y ahora se pretende po- emprendidas desde el municipio, a la vez que las imprime
tenciarla hacia los grandes objetivos comunes de un plan de un rasgo de intervencin ciudadana continua. Repre-
estratgico que intente solucionar problemas del conjunto senta un proyecto colectivo e integral de la ciudad, con el
de la sociedad con una visin integral de la problemtica consenso de la comunidad.
urbana.
Rafaela integra el Centro Iberoamericano de Desarrollo
Qu significa el planeamiento estratgico Estratgico Urbano
en nuestro proyecto Como un paso ms hacia la consecucin de los objetivos
El planeamiento estratgico consiste en concebir el desa- del plan estratgico para Rafaela, la ciudad se ha incorpo-
rrollo en forma integral. Construir un proyecto de ciudad rado al Centro Iberoamericano de Desarrollo Estratgico
que articule a diversos sectores es, en esencia, un salto hacia Urbano (CIDEU). Pasamos de esta manera a ser una de las
adelante en nuestra manera de entender la democracia, el seis ciudades argentinas que se han convertido en miem-
accionar poltico como funcionarios pblicos y el desarro- bros integrantes de esa institucin, creada en Espaa por
llo propiamente dicho. Podemos definirnos como ncleo iniciativa de los organizadores del plan estratgico para
social con personalidad propia, donde la globalizacin se Barcelona, para dar impulso en Iberoamrica a la realiza-
imprime de un sesgo particular que nos caracteriza como cin y utilizacin de planes estratgicos como instrumen-
comunidad, consciente de que el Estado actual mantiene su tos de planeamiento urbano. Rafaela puede contar como
liderazgo, pero descentraliza tareas que se trasladan a toda principales beneficios con la informacin inmediata de
la sociedad. toda novedad que se produzca en materia de planificacin
Una gestin participativa significa para nosotros empren- ms una garanta de intercambio de experiencias y de asis-
der un proceso de reestructuracin hecho junto a la ciudad, tencia tcnica gratuita.
Peirone 71

REFERENCIAS

Secretara de Programacin Econmica de la Municipali- "Las exportaciones de empresas rafaelinas". Cmara de


dad de Rafaela. 1996. "Polticas de desarrollo local. El Comercio Exterior del Centro Comercial e Industrial
intento de la ciudad de Rafaela". Documento de trabajo del Departamento Castellanos.
preparado por Pablo Costamagna y Javier Gariboldi.
Prez, Carlota. 1996. "La modernizacin industrial en

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Kossakoff, Bernardo. 1993. "El desafo de la competitivi- Amrica Latina y la herencia de la sustitucin de im-
dadla industria Argentina en transformacin". portaciones". Comercio Exterior, 46 (5).

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CEPAL, Alianza Editorial, Buenos Aires.
72 La ciudad y el desarrollo econmico

EL ENCADENAMIENTO PRODUCTIVO: EL CASO DE LA COMUNA DE SAN JOAQUN

Jossie Escrate*

Eformas
Iagotamiento del modelo fordisfa ha propiciado nuevas la lase intermedia entre ta existencia de una concentracin te-
de organizar la produccin, en particular porque re- rritorial de empresas y la generacin de un sistema territorial
lativiza el concepto de economas de escala y cambia el para* productivo, que permita la vinculacin entre ios diferentes
digma de competitividad de las empresas. n el mercado agentes econmicos de un territorio-empfesasr imtttucfones

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mundial ya no compiten empresas aisladas, sino agrupaciones publicas y/o privadas de apoyo y la municipalidad o gobierno

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industriales/ o grupos de empresas constituidos en redes, localcor* vistas a la conformacin de un entorno que facili-
tos nuevos modelos de compettividad, entonces, deben in- te la innovacin y la articulacin del tefido empresarial y pro-
corporar dimensiones adicionales al tradicional control de las ductivo, orientado a generar relaciones permanentes*
variables macroeconmicas, ya que la experiencia muestra La articulacin de apoyos y de instrumentos debe ser espe-
que incluso algunos pases que manejan adecuadamente su si- cificada a cada necesidad y gestionada desde la localidad. En
tuacin macroeconmca, no alcanzan las metas de desarro- este caso es el municipio el que lidera el proceso, y para ello
llo deseadas, lo cual tampoco se resuelve mejorando las se plantea que ste desarrolle la capacidad tcnica correspon-
condiciones de eficiencia de las empresas al nfvef microeco- diente, por cuanto resulta fundamental sabe* cules, cmo,
nmico, Frente a esta situacin, parece evidente la necesidad con quines y en qu plazos se pueden operar los instrumen-
de desarrollar condiciones intermedias, dentro de un enfoque tos de promocin existentes
sistmico de competividad, lo que implica considerar no so la municipalidad debe tener un concepto claro de estos
las dimensiones macro y microeconmicas, sino tambin pectos, con el fin de consolidar la confianza necesaria para a
dichas dimensiones intermedias*2 En la labor que ha desa- conformacin de sistemas territoriales productivos isto se
rrollado la Fundacin SERCAL en sus 14 anos de existencia, debe a que la masa empresarial normalmente desconoce la
orientada fundamentalmente al nivel microeconmco, pro- existencia de los instrumentos necesarios, carece de concep-
moviendo las ventajas competitivas de las empresas indivi- tos claros en relacin con las instituciones de apoyo, y al hecho
duales, surgi en los anos noventa la necesidad de desarrollar de que en general fas empresas actan muy concentradas en
instrumentos para abordar efectivamente el objetivo de me- s mismas. Por lo tanto, al ofrecrseles este nuevo escenario de
jorar la competividad. En este sentido, un primer compo- operacin/ est generndose tina atmsfera industrial que per-
nente es la asociatvidad de las empresas, en un intento por mita configurar los sistemas territoriales productivos.
aumentar la eficiencia colectiva en los mercados. Sin embar- El caso seleccionado e$ el de una intervencin destinada a
go, esta alternativa tambin resulta insuficiente frente a la ne- provocar el encadenamiento productivo entre una gran in-
cesidad de mejorar la competividad. dustria de productos lcteos y un grupo de pequeas empre-
Desde hace cinco aos, la Fundacin SRCAl incorpora a su sas que son posibles subcontratistas en la comuna de San
mbito de accin, el territorio, ya que es evidente que la con- Joaqun, en la ciudad de Santiago,
veniencia de la ubicacin de las empresas determinar su ca- A partir de una solicitud del municipio de San Joaqun, la
pacidad competitiva. Para ello es necesario generar espacios de Fundacin SERCAL dise una intervencin que comprendi
articulacin para los diferentes actores, ya que un territorio via- las siguientes actividades: a) evaluacin y clasificacin del te-
bilzar su capacidad competitiva si es capaz de establecer y jido empresarial; b) evaluacin de los actores; y c) identifica-
fortalecer relaciones de colaboracin y cooperacin entre em- cin de agrupaciones potencales. 1 principal mecanismo
presas de distinto tamao, organismos pblicos, organizacio- metodolgico aplicado fue la realizacin de encuentros indi-
nes de la sociedad civil y entidades educativas y cientficas. viduales entre las empresas pequeas clasificadas y la gran
En este contexto, la institucin ha llevado a cabo distintas empresa seleccionada,
experiencias de integracin territorial mediante el fortaleci- A travs de este proceso, la gran empresa percibi que era
miento de los municipios y de las organizaciones de la socie- posible configurar una red de proveedores en el entorno ve-
dad civil, o a travs de intervenciones tendientes a lograr una cino, con posibles y atractivos ahorros de costos, Advirti
planificacin territorial consensuada, la formacin de oficinas tambin fas modificaciones tecnolgicas y de gestin que
municipales de fomento productivo, la creacin de ventanillas deban incorporar las pequeas empresas para materializar
nicas/ centros de iniciativa econmica, y el fortalecimiento de dicha red, manifestndose dispuesta en principio a apoyar
organizaciones civiles de desarrollo terrtoraL este cambio.
Una de estas formas de integracin son los "encadena- En cuanto a las pequeas empresas, stas rompieron una pri-
mientos productivos". Estos procesos pueden definirse como mera barrera ai relacionarse con la gran empresa. Con ello, las
posibilidades de negocios pasaron del nivel de "fantasa" a
t Directora de la Fundacin SERCAL. convertirse en na gestin alcanzable, visualizando los cambios
2Esr, HUebrand, MesnetyMeyer-Stanier, Alemania, 1994. y los beneficios que representa una accin concertada,
73

Revitalizacion urbana
Eduardo Rojas1

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El crecimiento urbano y el deterioro taller tienen por obejtivo crear las condiciones necesarias
de las zonas cntricas para la revitalizacin de las zonas deprimidas a travs de la
En Amrica Latina y el Caribe, ms de cuatrocientos aos inversin privada.
de crecimiento urbano han producido un sistema de ciu-
dades en las que se concentra la mayor acumulacin de ca- Rpida urbanizacin, oportunidades y patrones
pital de esas sociedades. Los ms de cuatro millones de de crecimiento urbano
hectreas de tierras urbanizadas de la regin presentan di- El fenmeno global de la rpida urbanizacin, que ha esti-
ferentes caractersticas2. Incluyen zonas en proceso activo mulado un crecimiento sin precedentes en las ciudades de
de desarrollo formal (como el crecimiento de las zonas pe- todo el mundo en desarrollo, plantea un desafo signifi-
rifricas en las que residen familias de ingresos altos y me- cativo en Amrica Latina y el Caribes. 1 crecimiento de-
dianos) o de desarrollo informal (zonas perifricas de mogrfico, la expansin de la actividad econmica y los
invasin u ocupacin informal), y zonas que se hallan en cambios en los patrones de consumo ejercen diversas pre-
proceso activo de desarrollo por parte de intereses comer- siones sobre la estructura de los ya centenarios asenta-
ciales (centros comerciales y de servicios en antiguas zonas mientos urbanos de la regin. Adems, en las tres ltimas
residenciales), as como zonas cntricas deterioradas. dcadas el crecimiento urbanoque hasta ahora ha sido ab-
En este trabajo se examinan los problemas que enfrentan sorbido mediante adiciones incremntales a la estructura
las ciudades de la regin al procurar revitalizar zonas cn- urbana existenteexperiment un crecimiento explosivo,
tricas deterioradas. Constituye un antecedente de los casos que condujo a la rpida expansin de la periferia urbana.
analizados en el seminario que se relacionan con los ade- Por una parte, la expansin de las actividades comerciales
lantos experimentados en tres ciudades: Kingston (Jamaica), y de servicios impuls el surgimiento de mltiples subcen-
Quito (Ecuador) y Barcelona (Espaa). En base a un examen tros perifricos conduciendo al abandono y deterioro de las
de los patrones dominantes del crecimiento fsico de estas zonas cntricas tradicionales, por otra, la pobreza y la au-
ciudades, se exploran sus consecuencias para las zonas cn- sencia de mecanismos formales para que los pobres logren
tricas y se describen los procesos fsicos y socioeconmicos acceso a la tierra para vivienda han promovido el creci-
que subyacen en el deterioro fsico que las aqueja. Por l- miento de asentamientos informales tanto en la periferia
timo, se discuten las limitaciones que enfrentan los inver- como en las zonas cntricas deterioradas.
sionistas privados en las zonas centrales deterioradas. Tales
limitaciones ayudan a explicar la razn por la que los mer- ios seales de peligro y las gravosas soluciones
cados inmobiliarios no pueden resolver por s solos los pro- al rpido crecimiento urbano
blemas de dichas zonas. Todos los casos presentados en el Los niveles cada vez menores de servicios de infraestructu-
ra urbana (saneamiento, transportes), la congestin, el de-
1
Especialista Snior en Desarrollo Urbano, Banco Interamericano de Desarrollo. terioro del medio ambiente y la creciente segregacin
2 Esta es una estimacin conservadora, obtenida suponiendo una densidad promedio de espacial de los diferentes grupos de ingresos que viven den-
100 personas por hectrea. En consecuencia, los ms de 400 millones de residentes urba-
nos de la regin ocupan aproximadamente cuatro millones de hectreas de tierras urbani- tro de la ciudad constituyen los efectos ms notables de los
zadas.
3
patrones descritos de crecimiento urbano. Las reacciones de
Se espera que para el ao 2000, tres de cada cuatro latinoamericanos vivirn en zonas
urbanas. Las ciudades constituyen la inversin ms productiva de la regin, generando los gobiernos de toda la regin muestran varias caracters-
en la actualidad ms del 60 por ciento del producto nacional bruto, y se calcula que gene-
rarn ms del 80 por ciento del crecimiento econmico futuro. ticas comunes. La severidad y la visibilidad de los problemas
74 La ciudad y el desarrollo econmico

de saneamiento que enfrentan las ciudades naturalmente el costo de la vida y de la produccin, el segundo subutili-
atraen la atencin de los gobiernos y absorven la mayor za los activos situados en las zonas cntricas.
parte de los recursos disponibles para inversin urbana. El
segundo lugar en las prioridades de los polticos la ocupan EI deterioro de las zonas cntricas:
las inversiones que facilitan el desarrollo de actividades la oportunidad perdida del crecimiento urbano
productivas, en su mayora vas urbanas e infraestructura de El deterioro de las zonas cntricas abarca una diversidad de
transporte. Los servicios de salud y educacin (y en menor zonas urbanas cntricas y pericentrales que estn experi-

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grado, viviendas econmicas) atraen la mayor parte de las mentando diversos procesos de decadencia fsica y social.

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inversiones sociales efectuadas en las ciudades por los go- Los centros histricos, el ncleo originario de las ciuda-
biernos central, provincial y local. En toda la regin, el sec- desabandonados por las familias de altos ingresos a me-
tor privado contribuye poco a la solucin de los problemas diados de los aos cincuenta en busca de viviendas
urbanos, concentrndose en proyectos especulativos de suburbanas del tipo de las ciudades jardnson actual-
corto plazo destinados a satisfacer la demanda existente, mente tambin abandonados por los negocios y los orga-
principalmente de las actividades comerciales y de vivien- nismos gubernamentales, que buscan ubicaciones ms
da de las familias de ingresos medianos y altos. Las actua- accesibles, capaces de acomodar oficinas ms grandes y
les estructuras tributarias y los cargos por servicios urbanos mejor equipadas. El primer anillo de desarrollo alrededor de
no transfieren la totalidad del costo del desarrollo urbano los centros histricos, que en una poca fue una zona resi-
a los beneficiarios directos. Las inversiones urbanas no se dencial de altos ingresos, actualmente alberga una diversi-
mantienen a la par de los problemas, cuya solucin recae dad de servicios que aprovechan su ubicacin cntrica a la
casi exclusivamente en el sector pblico. La paradoja de este vez que aloja a familias de bajos ingresos que no pueden
estado de cosas es que aunque los grupos de ingresos me- costear otras viviendas que no sean las antiguas casas "tu-
dianos y altos reciben la mayor parte de los beneficios, el de- gurizadas" de los grupos de altos ingresos. En general, este
terioro de las condiciones de vida creadas afectan a toda la patrn de desarrollo deja subutilizadas vastas porciones de
poblacin, independientemente de su nivel de ingresos. la ciudad que estn excepcionalmente bien ubicadas en re-
Los problemas que enfrentan las ciudades latinoameri- lacin con los centros tradicionales de actividad y que con-
canas se ven agravados por el enfoque fragmentario de tipo tienen inversiones en infraestructura y capital fsico. Como
sectorial en que se basan la mayor parte de las soluciones. ya fue mencionado, adems, el abandono de las zonas cn-
Este limitado enfoque sectorial de muchos programas ur- tricas incrementa la necesidad de servicios de transporte,
banos no permite abordar los crecientes problemas que reduciendo la eficiencia funcional de la estructura urbana,
surgen de la interaccin espacial de los procesos urbanos. y en consecuencia su capacidad para respaldar actividades
Unos pocos ejemplos permiten ilustrar el problema. La ex- econmicas competitivas.
pansin perifrica de la vivienda de los centros de activi-
dades mltiples incrementan la demanda de transporte. La compleja trayectoria de decadencia urbana
La provisin de mayores servicios de transporte aumenta la Patrones de obsolescencia
congestin y la contaminacin del aire en ciudades que La decadencia de las zonas cntricas sigue patrones gene-
muestran severas limitaciones para expandir las vas urba- rales de obsolescencia funcional fsica o econmica de los
nas, y enfrentan el envejecimiento de las flotas de vehcu- edificios y la infraestructura. Las variaciones en la combi-
los e insuficientes controles de contaminacin. Junto con nacin de estos patrones, y de sus interacciones, conduce
generar estos problemas, el crecimiento urbano perifrico a marcadas diferencias en el impacto de la decadencia y en
deja vastas zonas cntricas subutilizadas. el potencial de revitalizacin de zonas cntricas.
Como resultado, la mayor parte de las ciudades de la re-
gin experimenta el antieconmico proceso de expansin Obsolescencia funcional
perifrica y deterioro de las zonas cntricas. Mientras que la La obsolescencia funcional de los edificios y los espacios p-
primera consume tierras e infraestructura, incrementando blicos se produce cuando estas estructuras se toman ina-
decuadas para cumplir las funciones para las que fueron
* En ciudades como Quito, Lima o Bogot, la combinacin de actividades domsticas y diseados originalmente. Algunos ejemplos clsicos son
comerciales que los edificios deban acomodar en los siglos XVII y XVIII condujo a la
construccin de grandes casas de tres patios, mientras que la prosperidad de los aos re- las casas tradicionales de las familias de altos ingresos en los
publicanos hizo que se construyeran grandes residencias, de estilo francs. Estos tipos de
edificios permitieron llevar a cabo las actividades domsticas de las familias hasta bien centros histricos de las ciudades de origen espaol4. Una
entrado el siglo XX, cuando el cambio de moda y el deseo de disfrutar comodidades mo-
dernas hizo ms atractivas las viviendas de tipo "ciudad jardn" en la periferia. vez que los propietarios de ms altos ingresos se alejaron del
Rojas 75

centro histrico de la ciudad, las casas abandonadas se des- se produce cuando las casas o residencias individuales son
tinaron inicialmente a actividades comerciales y de servi- demolidas para utilizar la tierra para construir edificios de
cios que se beneficiaron de la disponibilidad de espacio, la apartamentos u oficinas. Si bien este fenmeno se produce
ubicacin central y los bajos alquileres. Las actividades de principalmente en zonas en las que el uso de la tierra
servicios que usaban de segundo piso gradualmente ce- est experimentando un rpido cambio, afecta las zonas
dieron su lugar a familias de bajos ingresos cuando las ne- cntricas de las ciudades, en particular aqullas que se en-
cesidades de espacio y accesibilidad de dichas empresas cuentran cerca de centros comerciales o de oficinas en ex-

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hicieron que se desplazaran al segundo anillo de creci- pansin. La obsolescencia econmica puede causar estragos
miento de la ciudad (zonas desarrolladas durante los aos urbanos cuando la percepcin de los inversionistas acerca

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treinta y cuarenta). A ello le sigui la "tugurizacin" de las de la expansin inmobiliaria no se ve respaldada por la de-
casas, en la que muchas familias de bajos ingresos ocupan manda real. Los lotes pueden permanecer baldos por pro-
una habitacin cada una y comparten los inadecuados longados perodos, en espera de que aumente la demanda,
sanitarios. La "tugurizacin" benefici a ambas partes in- agravando mientras tanto los problemas del deterioro y el
volucradas, las familias de bajos ingresos y los propietarios. abandono de las zonas cntricas.
Las primeras se beneficiaron de la ubicacin cntrica y
bajos arriendos, y los propietarios pudieron cobrar alqui- Los procesos de invasin y sucesin en el deterioro
leres de bienes inmuebles que de otra forma no habran de las zonas cntricas
generado rentas. Un patrn similar de obsolescencia fun- En el anlisis de los diferentes patrones de obsolescencia
cional afecta a otros tipos de edificios que ya no pueden est implcita la idea de invasin y sucesin. La misma se
satisfacer las necesidades a las que estaban destinados ori- refiere a los procesos a travs de los cuales las nuevas acti-
ginalmente, o cuyas funciones iniciales han dejado de ser vidades o grupos de ingresos ocupan espacios o edificios
necesarias5. que anteriormente eran utilizados por otros ocupantes. La
invasin es la primera etapa del cambio en el uso de la tie-
Obsolescencia fsica rra, cuando las nuevas actividades o grupos de ingresos se
La obsolescencia fsica se refiere al deterioro de la estructu- establecen gradualmente en una zona consolidada. Un
ra, las instalaciones o las terminaciones de los edificios, ejemplo de este proceso se produce en las zonas cntricas
hasta elpunto de tomarlos incapaces de cumplir las funcio- deterioradas cuando los edificios que ya no se adaptan a las
nes para las que fueron construidos. La obsolescencia fsica, actividades residenciales de altos ingresos pasan gradual-
que por lo general es el resultado de un mantenimiento de- mente a convertirse en depsitos comerciales. Tales estruc-
ficiente, tambin puede deberse a desastres naturales (como turas an son lo suficientemente slidas como para servir
terremotos o inundaciones) o al efecto sostenido del clima de depsitos para empresas comerciales ubicadas en el cen-
o de las actividades urbanas (como las vibraciones genera- tro tradicional o para las empresas de transporte que les pro-
das por los vehculos). Independientemente de su origen, la veen servicios, pero las nuevas actividades no utilizan
obsolescencia fsica hace que los edificios no puedan aco- plenamente la estructura disponible y las ventajas de la
modar las actividades econmicas, culturales o residencia- ubicacin de la propiedad. Otro ejemplo es la utilizacin de
les, lo que conduce a su abandono. Con frecuencia, los casas ubicadas cntricamente por parte de actividades de
edificios y los espacios pblicos de las zonas cntricas son servicios, proceso que aumenta los alquileres en esas zonas
las estructuras ms deterioradas de las ciudades, convir- y termina expulsando las actividades residenciales que ya
tindose en ejemplos extremos de obsolescencia fsica que no pueden pagar tales alquileres.
slo puede revertirse mediante una inversin sustancial. La etapa de invasin del proceso de cambio en el uso de
la tierra es particularmente relevante para comprender las
Obsolescencia econmica dificultades que supone la solucin del deterioro de las
Los edificios tambin pueden verse afectados por la obso- zonas cntricas. Durante esta etapa del proceso, los alqui-
lescencia econmica. Este tipo de obsolescencia se produce leres siguen siendo elevados, las estructuras no han alcan-
cuando por sus caractersticas fsicas ya no resulta rentable zado una avanzada etapa de deterioro fsico y an existen
continuar utilizando un edificio. La tierra sobre la que se
yergue el edificio aumenta de valor, incrementando las s Los ejemplos incluyen los antiguos edificios de hospitales que se han vuelto obsoletos
como consecuencia de nuevas tecnologas mdicas, los edificios de oficinas pblicas que
presiones inmobiliarias para demolerlo y destinar el terre- ya no satisfacen las necesidades del crecimiento de los servicios y las nuevas tecnologas,
y las antiguas bibliotecas que ya no pueden acomodar los grandes acervos de libros reque-
no al "mejor y ms alto uso" del mercado. Un caso tpico ridos por las bibliotecas modernas o las nuevas tecnologas informticas.
76 La ciudad y el desarrollo econmico

actividades rentables. Ello hace que la intervencin resulte La legislacin sobre control de alquileres tambin con-
costosa y crea dificultades adicionales para que los intere- tribuye al deterioro de los centros histricos y las zonas pe-
sados se pongan de acuerdo o adopten medidas. ricentrales. Los alquileres fijos erosionan las rentas de los
Un proceso conocido de invasin es la ocupacin de es- propietarios y no generan los ingresos suficientes para man-
pacios pblicos por parte e actividades informales en las tener adecuadamente los edificios. El control de alquileres
zonas cntricas. En este caso, la actividad econmica in- tambin ahuyenta a posibles inversionistas que pueden en-
formal se beneficia del pblico que atraen las actividades contrar un mercado alquilando a familias de ingresos me-

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econmicas en la zona cntrica. A su vez, las actividades in- dianos y bajos.

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formales que se llevan a cabo en las calles pueden alcanzar
un nivel tal que compiten con las actividades comerciales os mercados inmobiliarios urbanos, caja de resonancia
formales, deterioran los espacios pblicos y contribuyen a de los problemas socioeconmicos de las zonas cntricas
la congestin, provocando o estimulando el proceso de de- En general, en las zonas cntricas con problemas, los mer-
terioro de las zonas cntricas. cados inmobiliarios estn deprimidos. La falta de demanda
La sucesin se produce cuando las nuevas actividades de espacio en la zona por parte de las empresas formales y
dominan el uso de la tierra en una zona. Despus de la su- las familias mantiene bajos los precios de la tierra. El menor
cesin, generalmente se inicia un nuevo proceso de inva- valor de la tierra erosiona la base tributaria de las autorida-
sin en la dinmica interaccin de los usos competitivos de des locales, reduciendo la masa de recursos disponible para
la tierra en la economa urbana. El abandono ocurre cuan- invertir en obras de infraestructura y en los espacios pbli-
do no existen nuevas actividades que ocupan el espacio de cos. Las deficiencias en la infraestructura y los espacios p-
las actividades residenciales o econmicas que abandonan blicos mantenidos en forma inadecuada ahuyentan a los
una zona. Representa una etapa limitada del proceso de inversionisas inmobiliarios e instituciones financieras, de-
cambio en el uso de la tierra, y afecta a muchas zonas cn- primiendo an ms el valor de la tierra.
tricas cuyos edificios e infraestructura han alcanzado nive-
les extremos de obsolescencia funcional y fsica. Restricciones a la inversin privada
en las zonas cntricas
EI uso de la tierra, la preservacin histrica y las La incertidumbre acerca de la capacidad de absorcin del
reglamentaciones sobre el control de alquileres mercado inmobiliario en las zonas urbanas deprimidas
Los esfuerzos parciales por conservar el acervo histrico in- constituye el principal obstculo a la inversin privada.
dujeron a las autoridades locales a poner en prctica es- Debido a la decadencia fsica y social de las zonas deprimi-
trictas ordenanzas de preservacin histrica. Al limitar das, la demanda potencial de espacio en dichas zonas se
severamente las opciones de desarrollo de los propietarios desplaza a ubicaciones alternativas que ofrecen mejores
de edificios histricos y no ofrecer incentivos para su man- condiciones ambientales, mayor flexibilidad en el uso del
tenimiento apropiado, las ordenanzas de preservacin por espacio y certidumbre acerca de la futura valorizacin de las
lo general terminan teniendo el efecto opuesto de su fina- inversiones inmobiliarias. La magnitud del problema tam-
lidad de promover la conservacin del acervo cultural. Con- bin representa una limitacin a la inversin privada en
frontados con usos ms lucrativos de la tierra (incluso como estas zonas, en la medida en que la inversin del sector pri-
playas de estacionamiento), los propietarios de edificios vado por s sola no puede quebrar el crculo vicioso de de-
histricos con frecuencia dejan de mantenerlos, esperando terioro que afecta a las zonas cntricas y los distritos
que el deterioro aumente de tal manera que obligue a las au- histricos de muchas ciudades. Incluso si pudieran identi-
toridades locales a ordenar su demolicin, permitiendo de ficarse inversiones lucrativas en determinados edificios y te-
esta forma un uso ms lucrativo de la tierra. Mientras es- rrenos, en general la inversin privada no tiene suficiente
peran que el deterioro fsico siga su curso, los propietarios magnitud y alcance como para revertir los procesos que
obtienen rentas subdividiendo grandes edificios de acuer- afectan la zona y contrarrestar las externalidades negativas
do con la demanda del mercado (vivienda de bajo costo, de- generadas por el deterioro.
psitos, talleres de reparaciones), contribuyendo as a la Las intervenciones privadas se ven limitadas por otros
"tugurizacin" de edificios histricos y al deterioro de las factores adems de la incertidumbre de la demanda y la
zonas. magnitud de la intervencin. La fragmentacin de la pro-
Rojas 77

piedad de la tierra constituye una barrera que impide reu- zonas cntricas urbanas requiere el liderazgo del sector p-
nir parcelas de tamao suficiente como para detener el de- blico. Sin embargo, la experiencia tambin muestra que
terioro de la zona. Adems, el sector privado no cuenta los esfuerzos pblicos aislados no pueden revertir el proce-
con los recursos ni la competencia necesarios para invertir so. Ello llev a muchas ciudades a promover asociaciones
en la infraestructura pblica y el mejoramiento de los es- entre los sectores pblico y privado para revitalizar las zonas
pacios pblicos que se requeriran para generar las exter- cntricas. En el taller se presentaron tres ejemplos de este
nalidades positivas necesarias para estimular el inters de enfoque, basados en la asociacin pblico-privado y que de-

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los inversionistas por dichas zonas. muestran que resulta adecuado para resolver los proble-
En resumen, la reversin del deterioro que afecta a las mas sealados.

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79

La recuperacin del equilibrio


en la zona cntrica de Kingston
Morn Seymouri

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H asta 1970 el ncleo esencial de las actividades indus-
triales y comerciales se encontraba en la zona cntrica
de Kingston (Jamaica), pero durante los dos decenios si-
presas y desalentaba la inversin privada, y entre 1981 y
1986, cuando se emprendi el proyecto de West Kingston
Markets, casi no haba inversiones pblicas en el centro de
guientes, a medida que declinaban las condiciones econ- Kingston.
micas y sociales, el deterioro fue acentundose y a mediados En 1983, un grupo de empresarios preocupados por
de los aos ochenta, la zona cntrica de la ciudad mostra- poner coto a la decadencia de la zona cntrica, resolvi
ba extrema seales de decadencia y falta de inversiones. Un buscar apoyo a sus inquietudes y form la Kingston Restora-
gran nmero de edificios se hallaban vacos y muchos de tion Company, Ltd. (KRC), a la que se encomend la creacin
ellos haban sido objeto de vandalismo. En 1985, por ejem- de un ambiente propicio para el retomo de las inversiones.
plo, ms de la cuarta parte de los edificios no residenciales Desde 1983 hasta 1986 la empresa us todo su capital de
de la zona del proyecto estaban clasificados como "ruino- US$225.000 para establecer firmes vnculos con organismos
sos" o "abandonados". Los valores de la propiedad y los al- del gobierno, empresas privadas y organismos donantes
quieres eran relativamente bajos y no haban cambiado internacionales, sentando as las bases para la puesta en
mucho durante la dcada anterior (a diferencia de lo ocu- marcha de una dinmica asociacin pblico-privada con el
rrido en New Kingstonrea de expansin perifrica, objeto de llevar adelante un plan de revitalizacin urbana.
donde los valores aumentaban rpidamente y hacia donde En julio de 1986, la Agencia de los Estados Unidos para
se trasladaban las empresas). Ms de 6.000 personas muy el Desarrollo Internacional (USAID) present su proyecto de
pobres, muchas de ellas desempleadas, residan en las in- desarrollo del casco cntrico de Kingston, cuyos principa-
mediaciones del casco cntrico, en viviendas deterioradas les organismos ejecutores seran la Kingston Restoration Com-
y carentes de las comodidades elementales. En 1982, el 36 pany (que careca de historial y personal permanente y slo
por ciento de la fuerza laboral en un radio de tres kilme- contaba con un modesto presupuesto) y la Corporacin de
tros desde la zona cntrica careca de empleo. La elevada Desarrollo Urbano (UDC por su sigla en ingls), la princi-
tasa de delincuencia fomentaba la reubicacin de las em- pal institucin paraestatal de desarrollo del gobierno de
Jamaica.
i Director Ejecutivo de Kingston Restoration Company, Ltd.
80 La ciudad y el desarrollo econmico

EL PROYECTO DE DESARROLLO DEL CASCO CNTRICO


El papel de KRC en el proyecto constitua un experi-
DE KINGSTON
mento de ejecucin por parte del sector privado. La em-
presa procuraba devengar una ganancia competitiva de sus
A comienzos de los aos ochenta, e! gobierno de jamaica dispuso una inversiones en renovacin y organizar stas de manera que
serie d cambios estructurales y de polticas con el objet de imprimir
fuera posible financiarlas por intermedio del mercado local
mayor competitivdad a la economa jamaiquina, reducir! papeldei
de capitales privados.
sector publico, aumentar el empleo y fomentar la inversin privada. 1
proyecto de desarrollo del casco cntrico de Kingston se concibi
Para cumplir con el mandato impartido, la KRC em-

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como una empresa Innovadora de desarrollo urbano, cuya finalidad era prendi la misin de "crear una organizacin comunitaria

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brindar apoyo al programa de reforma del gobierno y hacer de la zona de desarrollo econmico" que sera la expresin de un con-
cntrica de Kingston un distrito comercial viable. Ei proyecto tena por cepto genuinamente global. Un sector de la comunidad re-
objeto suscitary reforzar inversiones pblicas d envergadura en la re-
sidente en la zona del proyecto participara en ste y
habilitacin y ampliacin de los mercados d West Kingston financia-
dos por el Sanco Interamericano de Desarrollo, la renovacin de
obtendra beneficios de su ejecucin, por lo cual la KRC di-
Parade, en St William Crant Park y la rehabilitacin dei edificio de la se proyectos y programas que cumplieran su misin,
Suprema Corte de justicia, en King Street, que financiara USAID. usando fondos donados para movilizar apoyo financiero
1 proyecto tena dos objetivos: pblico y privado.
ofrecer espacio de trabajo adicional en el casco cntrico de Kings-
Entre julio de 1986 y junio de 1996, la KRC puso en
ton,, apropiado para la expansin de industrias livianas y estableci-
mientos comerciales; y
PLAN FINANCIERO: PRIMERA ETAPA FINANCIADA
ayudara! restablecimiento de la zona como centro de actividad
econmica y creacin de empleos. CON RECURSOS DE USAID Y FONDOS DE CONTRAPARTIDA

Tres razones haba para concentrarse en ei casco cntrico de Kings-


ton; ali se registraba la tasa de desempleo ms alta de ta zona, ia re- Contribucin prevista de la USAID ai provecto de US$25 millones;
paracin de su deterioro ayudara a renovar las perspectivas d US$15 millones. De tos fondos de la USAID, se presupuest US$7,6 mi-
inversin en todo el pas y et desarrollo de ia zona ofreca buenas
llones para DC y US$6,9 millones para ia KRC. Ei saldo de los fondos
oportunidades de ahorro porque era posible rehabilitar los sistemas de de la USAID (US$475.000) se utilizara para a organizaciones comuni-
infraestructura tnstabdos y ios edificios vacos y ponerlos en uso pro- tarias en la zona dei proyecto, asistencia tcnica y respaldo de gestin
ductivo en forma econmica, para el proyecto (la KftC y DC tambin disponan de presupuestos
fin ei diseo del proyecto se encomend a KRC la realizacin de propios para asistencia tcnica y capacitacin). El componente KRC se
estas cuatro actividades: financiara con una donacin; la DC recibira US$2,6 millones en re-
Rehabilitacin y comercializacin de edificios para uso industrial cursos no reembolsables y US$5 millones en prstamos. Se calcul la
y comercial, a fin de generar nuevos empleos y mejorar la apariencia inversin publica y privada local para mejoras fsicas que contribuir-
del casco cntrico de Kingston, an ai proyecto en US$10 millones. Se estim que ei componente DC
Fortalecer la zona como centro econmico viable mediante una generara US$45 millones en inversiones conexas y que el componente
planificacin estratgica e inversiones bsicas focalizadas, que fomen- KRC producira US$5,5 millones en contribuciones privadas, inversio-
taran otras inversiones pblicas y privadas. nes y recuperaciones. Se previo que las recuperaciones (por ejemplo,
i La ejecucin de un programa de desarrollo comunitario con la fi- ganancias procedentes de inversiones de ta KRC) serian una fuente im-
nalidad de brindar ios servicios necesarios a comunidades residencia-
portante de recursos para financiarlas actividades de la KRC durante
les de bajos ingresos y de atraer su participacin en et proceso de et proyecto y con posterioridad a su culminacin.
desarroto.
La administracin de un programa d donaciones para restaura-
cin, a fin de facilitar ia expansin de empresas y el mejoramiento de Presupuesto del proyecto de urbanizacin
ia zona por parte de pequeos propietarios.
de [a zona cntrica de Kingston
La USAID comprometi su ayuda para financiar la construccin de
(en miles de dlares de tos Estados Unidos)
los tres proyectos principales de la DC, a saber un nuevo complejo
d transporte de autobuses para et servido de usuarios urbanos y ru- (Donante) contribuciones
rales (la DC construira espacios comerciales en un sector d esas ins- privadas y
talaciones sin hacer uso de fondos d USAID); una nueva alcantarilla instituciones/componentes USAID Recuperaciones Total
troncal y estacin de bombeo en Harbour Street, y otras mejoras, Urban Devefopment Corporation 7,650 4,465 1Z115
entre ellas alcantarillas y tuberas de agua secundarias, y semforos. Kingston testoratior Company 6,875 5,535 12,410
la KRC y la DC trabajaran en estrecho contacto y planificaran y Otras organizaciones comunitarias, 1 00 100
coordinaran sus esfuerzos e inversiones, a fin de obtener ei mximo U$AJD~AT directa 375 375
impacto posible, las actividades de ta DC apoyaran y complemen- Total 15.000 10.000 25.000
taban las Inversiones de ia KRC fiW Etapa JHl
Seymour 81

prctica una serie de estrategias para cumplir su mandato en ciento lo pagaron los propietarios que, adems, sufragaron
el marco del proyecto de desarrollo del casco cntrico de todo el costo de la renovacin de las fachadas.
Kingston.
Programa de demoliciones
Programas industriales y comerciales Para eliminar las ruinas y dar ms atractivo esttico a la
La Kingston Restoration Company rehabilit trece edificios, zona, la KRC, junto con las autoridades de la ciudad, puso
creando 340.000 pies cuadrados de espacio alquilable, de los en prctica un programa de demoliciones, conforme al cual

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cuales hoy da se usan 180.000 pies cuadrados para activi- los edificios que ya no tenan posibilidades de reparacin y
dades manufactureras y 160.000 con fines comerciales di- que, en algunos casos, servan como guaridas de delin-

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versos. Para financiar cada proyecto se us una variedad de cuentes, fueron demolidos y se impuso una advertencia al
mtodos, incluidas las asociaciones KRC/sector privado/sec- ttulo de la propiedad. Esto determin que muchos pro-
tor pblico y KRC/sector privado2. pietarios tomaran medidas para asegurar la integridad de es-
tructuras slidas e impedir que sus edificios fueran usados
Donaciones para restauracin con fines ilcitos. Tras la demolicin de los edificios, los pre-
La segunda estrategia usada por la KRC es el programa de dios se utilizaron para crear espacios abiertos agradables y
donaciones para restauracin, que se organiz con el fin de playas de estacionamiento.
asegurar la participacin de pequeos empresarios y dueos
de propiedades pequeas en los esfuerzos emprendidos por La comisara de Cold Street
la KRC para recuperar el centro de Kingston. El programa re- Tras ocuparse de los aspectos mencionados, la KRC se de-
curre a los propietarios para planificar, financiar y llevar a dic a colaborar con la prevencin del delito en la zona cn-
cabo mejoras de sus propiedades en forma oportuna. La trica. La comisara de Gold Street, que cobr renombre
KRC reembolsa el 20 por ciento del costo de renovaciones durante la turbulencia de las luchas polticas de los aos se-
generales (interiores y exteriores) hasta un mximo de tenta y ochenta, estaba situada en el corazn de la zona de
J$ 100.000. En casos excepcionales (por ejemplo cuando la accin comunitaria de la KRC. sta adquiri la propiedad,
ubicacin del edificio es estratgica o cuando su arquitec- emiti un bono comunitario con tasa de inters ms baja
tura es singular y si la restauracin ha de mejorar conside- que la del mercado (gracias a lo cual reuni J$5 75.000) e in-
rablemente el lugar) la KRC puede reembolsar el 25 por virti la suma de J$3 milliones en la restauracin del edifi-
ciento del costo, hasta un mximo de J$200.000. Cuando cio. La Agencia Canadiense para el Desarrollo Internacional
el trabajo se limita a una renovacin de la fachada, la KRC (ACDI) suministr J$529.000 para amoblar el edificio e
reembolsa el 50 por ciento del costo hasta un mximo de Industrial Commercial Developments (ICD), una importante
J$25.000. Hasta finales del ao 1994, la KRC adjudic 50 empresa jamaiquina, aport J$20.000.
donaciones para restauracin, por valor de J$3 milliones y La comisara es hoy da una de las cuatro comisaras po-
los adjudicatarios invirtieron, a modo de contrapartida, liciales comunitarias que existen en Jamaica y la KRC man-
ms de J$33 millones. tiene su presencia como integrante del comit consultivo de
la comisara, que est formado por residentes en la zona,
Proyectos pblicos funcionarios policiales y otros grupos interesados en el res-
King Street y Duke Street tablecimiento de la seguridad en el mbito de la comunidad
Para complementar sus programas industriales y comer- y en los barrios circundantes.
ciales y de donaciones para restauracin, la KRC tambin
prest atencin al problema de los espacios pblicos. El
programa de King Street y Duke Street, que incluy el re- 2
Son ejemplos de la financiacin KRC/sector privado/sector pblico el arriendo de edifi-
cios abandonados, el uso de fondos donados para restaurar edificios y la obtencin de in-
emplazo de aceras, la instalacin de bancos y la planta- quilinos para las propiedades restauradas. La KRC solicita al gobierno la restauracin de
edificios de propiedad pblica o puede preparar estudios de factibilidad. El sector pblico
cin de rboles, se ejecut con la finalidad de ofrecer un provee una financiacin de movilizacin equivalente al 10 por ciento del costo del pro-
yecto o emite a favor de la KRC una serie de pagars, pagaderos semestralmente, por los
oasis al pblico en general y crear un ambiente ms propi- costos en que se incurra en forma trimestral durante un perodo de construccin de 18
meses. La KRC vende los pagars al sector privado obteniendo as el flujo de caja necesa-
cio para la comunidad empresarial. En este programa, la rio para completar el proyecto; los edificios son renovados y alquilados a dependencias
KRC us fondos de donacin para el corredor de King Stre- del gobierno y los ahorros de ste por concepto de arriendos ms baratos se usan para res-
catar los pagars. Un ejemplo de financiamiento KRC/sector privado puede ser la adquisi-
et y los comerciantes se encargaron de la renovacin de las cin, restauracin y venta de sitios abandonados; la KRC vende estos sitios al sector
privado. La KRC adquiere un sitio abandonado, el sector privado contribuye con un bono
fachadas. En Duke Street, la KRC abon el 50 por ciento del sin garanta que sufraga todo el costo de la renovacin, el sitio se arrienda y lo que se per-
cibe por concepto de alquileres se usa para el servicio del bono, cuyo tipo de inters, ge-
costo de restauracin de la calzada y el restante 50 por neralmente, es ms bajo que el del mercado.
82 La ciudad y el desarrollo econmico

Iniciativas del vecindario de Jones Town, una comunidad de 12.000 personas.


Al tratar la necesidad de espacio para la produccin, la KRC Jones Town, que naci en los aos treinta como un ba-
emprendi un intenso programa de contacto con los resi- rrio de personas con ingresos medianos, se ha convertido en
dentes de la zona que se caracteriza por los bajos ingresos una comunidad ruinosa, con una elevada tasa de desem-
de sus vecinos, la depreciacin absoluta de sus viviendas, la pleo (42 por ciento), bajos niveles de aprovechamiento
elevada tasa de desempleo y el deterioro de la infraestruc- educacional, escaso o nulo caudal de conocimientos tcni-
tura fsica. cos formales o vocacionales (53 por ciento de trabajadores

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La Kingston Restomtion Company comenz por apoyar las no especializados), viviendas de mala calidad (70 por cien-

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organizaciones de base comunitaria existentes, pero en to), falta de ttulos de propiedad y una deficiente infraes-
1988 se hizo evidente que era necesario que asumiera una tructura social, material y recreativa. El alto grado de
participacin ms directa. En 1988 se estableci una clni- violencia y delincuencia ha creado un entorno inseguro e
ca que pronto lleg a atender a 30.000 pacientes por ao y inestable cuyas consecuencias son un alto ndice de emi-
que fue transferida al Ministerio de Salud en septiembre de gracin, bajos niveles de inversin y produccin y una
1995. marcada depreciacin de la propiedad y la infraestructura.
La KRC, usando el modelo de asociacin pblico-priva-
EI Sistema de Apoyo Educacional a la Juventud (Youth da, emprendi la ejecucin de un proyecto de siete aos de
Education Support SystemYESS) duracin para esa comunidad. En 1994, se encomend a la
En 1988, un estudio que realiz el desaparecido profesor Universidad de las Indias Occidentales y a la Universidad de
Cari Stone, de la Universidad de las Indias Occidentales, re- Tecnologa la preparacin de un plan de renovacin que fue
vel que el 40 por ciento de los estudiantes de secundaria aprobado por el gobierno en 1996. El plan contiene pro-
residentes en la zona del proyecto, no completaban ese puestas para estabilizar y renovar la comunidad mediante
ciclo de enseanza y que los ms brillantes eran reclutados el mejoramiento de las estructuras educacional y social; el
por los traficantes de drogas para desempearse como fortalecimiento de la economa merced a la expansin de
vendedores. Otros factores coadyuvantes a la elevada tasa las empresas y la produccin existentes; el mejoramiento
de desercin eran los embarazos de adolescentes, la falta de del rgimen de tenencia de la tierra y de la calidad de la vi-
orientacin de los padres, la ausencia de modelos y la vienda por medio de la restauracin, la la nivelacin y la fi-
pobreza. nanciacin de terrenos; mejoras en el suministro y la
A raz de estas conclusiones, en agosto de 1990 se puso calidad del agua, alcantarillado y electricidad; y desarrollo
en marcha el programa del sistema de apoyo educacional a de calles y canales.
la juventud3. El programa comenz con 60 estudiantes y en La KRC ha trabajado con los vecinos y con su organiza-
1996 haba aumentado a 175. cin local (el Jones Town rea Council), el gobierno de Ja-
maica y con donantes locales e internacionales para llevar
La renovacin de Jones Town a la prctica varios componentes de este plan. La interven-
En 1992, ante el brote de violencia que surgi en las ba- cin ms importante es la que se llev a cabo en materia de
rriadas empobrecidas de Western Kingston, el gobierno de configuracin de capacidad para las organizaciones de base
Jamaica, por intermedio del National Inner-City Committee, comunitaria y los residentes, por ejemplo formacin para
solicit la intervencin de la KRC a fin de que definiera so- la solucin de litigios, nociones administrativas, adminis-
luciones para renovar el casco cntrico de la ciudad, que pu- tracin del tiempo y formacin juvenil; construccin de
dieran repetirse en otros lugares. Para llevar a cabo un instalaciones de enseanza preescolar, mejoramiento de
proyecto experimental en este sentido, se eligi la barriada los planes de estudio y perfeccionamiento de maestros, ins-
truccin para hombres y mujeres en oficios como repara-
ciones electrnicas, metalurgia y construccin, y mejoras en
3
Estos son algunos componentes del programa: Educacin para el cambio, cuyos objeti-
vos son crear una juventud educada, disciplinada y comprometida; brindar programas materia de saneamiento y medio ambiente.
educacionales para la juventud; y desarrollar cualidades de liderazgo y progreso profesio-
nal en un entorno de aprendizaje ya existente. Programas de becas, para ofrecer apoyo fi- Estas actividades se orientan a estabilizar la comunidad
nanciero, pago de matrculas y derechos de examen a alumnos de enseanza secundaria y crear un clima favorable para las inversiones pblicas y
residentes en el casco cntrico. Centro de adolescentes para brindar un entorno propicio
al estudio despus de la jornada escolar y recibir instruccin acerca de una amplia varie-
dad de temas. Conciencia acerca de las drogas, llamado a impartir a los jvenes nociones
privadas. Actualmente se procede a refinar el programa de
acerca de los efectos perniciosos del consumo de estupefacientes. Salud y vida familiar, actividades para los prximos dos aos (cuarto y quinto del
cuyo objeto es crear entre los estudiantes, una conciencia sobre la importancia de mante-
ner buenos hbitos sanitarios, para prevenir las enfermedades transmitidas sexualmente y programa) que habr de concentrarse en:
los embarazos no deseados. Educacin en informtica para que los estudiantes adquieran
nociones de uso de las computadoras. la reduccin de la pobreza en la comunidad median-
Seymour 83

te el mejoramiento y el aumento de los recursos humanos dueos de propiedad comercial en el centro para hacer re-
por la va de la educacin y la formacin laboral; novaciones y ofrecer un producto adecuado.
desarrollo de microempresas y pequeas empresas; Hubo quienes hicieron mejoras en el espacio que ocu-
restauracin y desarrollo de viviendas, y paban, pero aparecieron muy pocas oportunidades nuevas
desarrollo de la infraestructura fsica. en el mercado de espacio para oficinas comerciales.
El apoyo financiero provendr del gobierno de Jamaica, Costo elevado de la captacin de recursos y formacin
el sector privado, donantes locales, residentes y la comu- de capital. Entre diciembre de 1992 y diciembre de 1993, la

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nidad y organismos internacionales. Bolsa de Jamaica perdi casi el 50 por ciento de su valor y
La KRC ha obtenido buenos resultados y, en muchos as- el ndice industrial decay de 25.745,88 a 13.099,68 aun-

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pectos, super sus propias expectativas, pero sigue tenien- que, posteriormente, en septiembre de 1996 se produjo
do ante s muchos problemas, entre ellos la viabilidad de sus una recuperacin modesta y el ndice se elev a 16.923,17.
operaciones. El proyecto comenz dentro de un entorno Estos factores crearon obstculos serios para la formacin de
econmico favorable, pero el perodo comprendido entre capital. Al mismo tiempo, las tasas de inters se mantuvie-
1991 y 1995 se caracteriz por la contraccin econmica y ron a niveles relativamente altos que, medidos en funcin
un alto ndice de inflacin. Estas circunstancias impusieron de la tasa los bonos de tesorera, fueron como sigue: 28,65
limitaciones importantes a la capacidad de la KRC para or- (1990), 35,06 (1991), 23,22 (1992), 39,36 (1993), 26,95
ganizar transacciones inmobiliarias y generar los ingresos (1994), 34,97 (diciembre de 1995) y 33,88 (julio de 1996).
proyectados. En 1995 y 1996, la KRC vendi algunos de sus Como resultado de esas dos condiciones, la captacin de
bienes races, a fin de crear una reserva en efectivo que le recursos para el proyecto result muy onerosa y la KRC,
permitiera devengar ingresos por concepto de intereses y confrontada con esa situacin, utiliz dos estrategias bsi-
usar esos ingresos, junto con los provenientes de alquileres cas. En primer lugar, la empresa contrat directamente con
y comisiones por administracin, para sufragar sus gastos el sector pblico contra el pago de honorarios y ste sumi-
operativos. nistr el financiamiento transitorio. En segundo lugar, para
las emisiones de bonos, como en el caso de la financiacin
Anlisis de los efectos del proyecto durante del Complejo Machado, negoci un tasa inferior a la de 21
los aos noventa por ciento de los bonos de tesorera. Se utiliz esa estrate-
En el decenio de 1990, la economa jamaiquina se caracte- gia en 1990 cuando la tasa de los bonos de tesorera era de
riz por altas tasas de inflacin y bajos niveles de creci- 28,65 por ciento, lo cual permiti un ahorro de 625 cente-
miento econmico, como lo demuestra el ndice de precios simos de punto porcentual y demuestra la contribucin al
global del pas y el producto interno bruto, lo cual afect costo del proyecto de las empresas privadas que participa-
adversamente al proyecto, segn se puede observar a con- ron en la emisin.
tinuacin:
El gasto administrativo general durante el cuatrienio Rumbo futuro
1990-1993 aument a un ritmo anual del 35,5 por ciento, El distrito comercial central comprendido en el rea del
en promedio, vale decir 142 por ciento durante el perodo. proyecto de la KRC ha sido objeto de renovado inters por
Para garantizar la viabilidad del proyecto era necesario de- parte del sector privado y testigo de muchas obras de revi-
tener esa tendencia al alza, lo cual se logr imponiendo se- talizacin. Durante los aos 1986 al 1994 se produjo un au-
veros controles de costos que resultaron en una tasa mento anual, en trminos reales, de la inversin privada
promedio de aumento anual del 2,18 por ciento entre 1994 promedio en bienes races, en comparacin con la actividad
y 1996. registrada entre 1983 y 1986, antes del inicio del proyecto.
Durante el perodo en cuestin tambin se registr Las mejores condiciones del mercado y del entorno son ele-
una disminucin de la demanda de espacio para oficinas en mentos importantes, pero de naturaleza frgil. El crimen y
la zona metropolitana de Kingston. La demanda por espa- la percepcin de actividades delictivas contina represen-
cio para fines comerciales en el centro de la ciudad es una tando un serio problema y hay muchos inversionistas im-
funcin de los factores siguientes: i) aumentos globales en portantes que todava se muestran escpticos frente a las
la demanda de espacio para oficinas en la zona metropoli- posibilidades de futuro del centro de la ciudad, habida
tana de Kingston, ii) reubicacin de oficinas pblicas y de cuenta de que hay muchas mejoras pblicas de envergadura
empresas, a los efectos de consolidar el espacio, mejorar las que no se han terminado por falta de financiacin del
instalaciones o disminuir el alquiler y iii) capacidad de los gobierno. Para alentar la inversin en esa zona, en 1995 el
84 La ciudad y el desarrollo econmico

gobierno inici un programa de incentivos fiscales que per- Alianzas para la vivienda
mite un descuento impositivo del 25 por ciento por gastos Para mejorar las situaciones de vecindad y ocupacin ile-
de renovacin y una moratoria de 10 aos en los impues- gtima, la KRC movilizar grupos de la comunidad para
tos al ingreso por concepto de alquileres. Los grupos de que formen alianzas estructuradas. Los socios en dicho pro-
bajos ingresos que habitan en el centro de Kingston conti- ceso, formarn fondos comunes de recursos, financiarn y
nan en una situacin de extrema pobreza y la mayora re- captarn recursos para urbanizar cuadras determinadas. La
side en viviendas deterioradas. La KRC, para encarar algunas alianza es el vehculo que permitir que los residentes de la

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de esas preocupaciones y actuar como "pliza de seguros" zona cntrica participen en el proceso de urbanizacin.
para la inversin privada, continuar, en 1997, cubriendo

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La KRC ofrecer asistencia tcnica a la alianza a los efec-
la brecha entre los habitantes del centro de Kingston y los tos de regularizar la tenencia. La Asociacin de Servicios Per-
sectores pblico y privado. La KRC prev continuar su pro- sonales para las Pequeas Empresas ser el mecanismo que
grama de revitalizacin y aumentar su participacin en las permitir que los ingresos de los residentes se eleven a ni-
comunidades de la zona cntrica para lo cual iniciar dos veles que los capacite para aceptar la responsabilidad de ob-
programas en 1997: soluciones de vivienda y soluciones tener financiamiento, participar en las obras, mantener la
comerciales. propiedad renovada y cumplir con el servicio de la deuda
que contraigan.
Soluciones de vivienda para la zona cntrica La KRC estimular la formacin de esas alianzas en las
Necesidades de vivienda en la zona metropolitana zonas cntricas de Tel-Aviv, Southside y Jones Town.
de Kingston
El factor principal que limita la posicin de viviendas para Donaciones para renovacin de viviendas
los grupos de menores ingresos es su pobreza. Sus ingresos Para obtener esas donaciones, los residentes debern obte-
son tan magros e inestables que no estn en condiciones de ner la hipoteca y terminar las obras de urbanizacin apro-
invertir en vivienda los escasos recursos de que disponen. badas, tras lo cual la KRC les otorgar una donacin en
La pobreza no es slo el resultado de un nivel de ingreso in- efectivo equivalente al 10 por ciento del costo de la obra,
suficiente sino, tambin, de la falta de acceso a la tierra y de hasta un mximo de J$20.000. El proyecto experimental
seguridad de tenencia. prev la construccin de 20 unidades por comunidad, con
La KRC presenta las propuestas siguientes para aliviar una asignacin presupuestaria de aproximadamente J$2.5
las presiones que causa la condicin mencionada anterior- milliones. Los fondos se desembolsarn despus de la cul-
mente: minacin de las obras y su certificacin.
el establecimiento de una Asociacin de Servicios Per-
sonales para las Pequeas Empresas (PSA por su sigla en in- Soluciones comerciales para la zona cntrica
gls), a los efectos de mejorar la base econmica de las Los indicadores siguientes se fundamentan en una encues-
comunidades de la zona cntrica de la ciudad, lo cual per- ta realizada por la KRC:
mitir dar nuevo vigor a las microempresas instaladas en las El nivel de desempleo en las comunidades de la zona
comunidades por la va del mayor acceso al crdito y la cre- cntrica superaba entre 15 y 20 por ciento al promedio na-
acin de oportunidades de trabajo; y cional (53 por ciento en Central Kingston y 51 por ciento
la puesta en marcha de un programa de vivienda, que en Jones Town);
ofrezca unidades habitacionales a precios modestos y que Alrededor del 40 por ciento de los hogares en Central
faculte a los habitantes de la zona cntrica a participar en Kingston y el 13 por ciento de los de Jones Town perciban
el proceso de renovacin. ingresos derivados de la operacin de pequeos negocios,
de los cuales el 60 por ciento estaba a cargo de mujeres.
Nivelacin de predios urbanos y soluciones La mayora de los operadores de pequeos negocios, a los
de vivienda econmica cuales se hizo referencia anteriormente, eran vendedores
La KRC ubicar lotes adecuados en las comunidades de ambulantes y pequeos comerciantes, lo cual indica una
Jones Town, Tel-Aviv y Southside que utilizar para desa- actividad econmica de subsistencia con un mnimo de
rrollar soluciones de vivienda. aptitudes, y apenas un pequeo porcentaje de esos "em-
presarios" estaba en condiciones de acceder a financia-
miento del sector estructurado. En ese entorno surgi la PSA
con los siguientes componentes principales:
Seymour 85

Asociacin de servicios personales para instalar la Fiscala, el Contador General, el Tribunal de


las pequeas empresas Apelaciones y el Correo. El gobierno ha construido, adems,
m Fortalecimiento de las microempresas existentes por la una nueva oficina para el Registro de Ttulos.
va de asistencia tcnica en la forma de capacitacin y
gestin. Utilizacin de las polticas de ubicacin del
Estmulo de la actividad econmica por conducto de gobierno para lograr los objetivos de
la ampliacin de los mercados para los bienes y servicios revitalizacin

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producidos por los empresarios del centro de la ciudad. Por ejemplo, por la va del estmulo y los alquileres relati-
Fortalecimiento de las microempresas existentes me- vamente bajos, inferiores entre 30 y 40 por ciento a los de

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diante el acceso al crdito. New Kingston, la KRC logr atraer al centro de la ciudad al
Generacin de nuevas oportunidades de empleo para Instituto de Planificacin de Jamaica.
los residentes.
Institucin de un sistema de crdito impositivo
Capacitacin empresarial El gobierno ha diseado un plan de crditos tributarios
m Transformacin de la actividad de subsistencia en em- que ofrece:
presas econmicas ms productivas para generar supervit Un 25 por ciento de crdito tributario a favor de la in-
y estimular el efecto multiplicador. versin que se utilice en proyectos de renovacin.
Determinacin de las necesidades de capacitacin de Una moratoria de 10 aos sobre los impuestos al in-
los empresarios. greso proveniente de alquileres.
Respaldo para la capacitacin adecuada y asistencia Emisin de bonos libres de impuestos, que tambin es-
tcnica en las reas identificadas. tarn exentos del impuesto de timbre.

Servicio para pequeos prstamos Preparacin de un programa de incentivos


m Programa de prstamos para ofrecer crdito a micro y En el marco del programa, la inversin se multiplic por
pequeas empresas que renan los requisitos (sin garanta). diez, con un aporte de J$2.3 milliones de la KRC y de J$33
Suministro de capital para negocios existentes y milliones de los pequeos empresarios privados.
nuevos.
Prstamo mximo de J$40.000 con un plazo de amor- Urbanizacin de lotes especiales para fines
tizacin de 12 meses (posiblemente en cuotas). especiales
Tasa de inters y plan de amortizacin flexibles. La KRC logr este objetivo utilizando la antigua Oficina de
La KRC se propone emitir un bono para captar aproxi- Turismo para sede del Colegio de Abogados, del Prodcura-
madamente J$316 milliones a los efectos de llevar a cabo su dor de Derechos Humanos, el Asesor Jurdico General y
programa de revitalizacin y para multiplicar los fondos pri- para los archivos de Price Waterhouse.
vados y de donantes.
Explotacin de la zona costera
Cmo vencer la renuencia de los inversionistas El Hotel Myrtle Bank y el Mercado de Manualidades de
a operar en esas zonas Victoria han dado renombre mundial a la costa de Kings-
Inversin fsica principal o de apoyo, con celebraciones ton. El Plan Visin 2020 prev reintroducir el Mercado-
especiales Festival en la zona costera del centro y remodelar el antiguo
KRC y Burger King auspiciaron una feria anual para atraer edificio de la destilera de ron Wray y Nephew para con-
compradores a la calle principal de KingstonKing Street vertirlo en un centro turstico que incluir artes y manua-
en la poca de Navidad con un programa que incluy c- lidades.
modas, msica y una exhibicin de manualidades.
Disminucin del riesgo de los proyectos onerosos
La inversin del gobierno encabezar la Se comenzar por proyectos que puedan sostenerse con las
actividad en el mercado local rentas de la zona del proyecto. Se consider riesgoso em-
KRC ha logrado obtener una inversin directa del gobierno, pezar por proyectos de costo elevado, tales como la cons-
por un total de J$110 milliones para la renovacin de ms truccin de servicios de desembarcadero para buques de
de 100.000 pies cuadrados de espacio de oficinas donde se crucero o plazas de mercado para festivales.
86 La ciudad y el desarrollo econmico

Mejoramiento de la calidad ambiental REFERENCIAS


Kingston cuenta con importantes activos para renovacin.
La deficiente calidad del medio ambiente no permite el Heron, Angela B. 1994. A Needs Assessment ofthe Situation
uso del puerto, a largo plazo, como lugar de esparcimien- ofWomen, Children and Youth in Jones Town. Estudio
to. Por lo tanto, las mejoras que se introduzcan aumenta- preparado para UNICEF, Oficina en Kingston, Jamaica.
ran su uso para fines de ocio y produciran un ingreso
adicional para la ciudad. Seymour, Morin y Wint, Eleanor. 1993. Strategy for the

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Revitalization ofBlighted reas. Informe para el National
Conclusiones

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Inner City Committee.
La gestin financiera de la KRC durante los ltimos 10 aos
permite la realizacin del programa, sin inconvenientes, y Inner Kingston: Conditions at BaselineThe Urban Institu-
al mismo tiempo mantener un nivel de utilidad. Todas las te, Washington, D.C.
ganancias se invierten en la operacin, lo cual ha permiti-
do aumentar la estabilidad y el crecimiento. A continuacin Evaluation ofthe Inner Kingston Development Project. 1995.
se presenta la matriz de las distintas funciones que lleva a Preparado por International City/County Management
cabo la KRC. Association, Washington, D.C., para la Oficina Regio-
La experiencia de la KRC ha demostrado que se pueden nal de Vivienda y Desarrollo Urbano de la USAID.
multiplicar las acciones de mejora econmica que se con-
centran en el desarrollo de instalaciones fsicas cuando se College of Arts, Science and Technology (CST). 1994.
encaran las necesidades de apoyo de manera simultnea. Jones Town Redevelopment CAST, Physical Planning
Por esa razn, la KRC se propone continuar actuando como Divisin.
iniciadora, facilitadora y agente cataltico para crear un
puente entre el gobierno, los residentes y el sector privado. Cummings, Victor J.N. 1994. Downtown Kingston
La tarea ms difcil que tiene por delante es mantener el Management District. Proyecto final del plan estratgi-
nivel de sus operaciones, para lo cual se propone captar co/distrital
US$13 millones en los prximos tres aos para financiar
programas dirigidos a la educacin y la capacitacin, la mi-
croempresa, la vivienda, la infraestructura social y las ini-
ciativas de barrio.
87

Empresa del Centro Histrico de Quito


Teodoro Pea1

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E n este trabajo se analiza la rehabilitacin del centro his-
trico de Quito con el propsito de dar a conocer una
un importante centro de evangelizacin y administracin.
Fue tambin uno de los ms importantes centros artesana-
experiencia reciente de rehabilitacin integral de zonas ur- les y artsticos de Amrica del Sur, destacndose por su pro-
banas con valor patrimonial histrico. duccin pictrica y escultrica.
El primer grito de la independencia se escuch en Quito
Ubicacin del centro histrico de Quito en 1802, pero sta no se alcanz hasta 1822, convirtindo-
La ciudad de Quito forma parte del Distrito Metropolitano se la ciudad en la sede administrativa del departamento del
de Quito (4.200 kilmetro cuadrados), divisin poltica sur de la Gran Colombia. En 1830 se funda la Repblica del
promulgada en 1994 que incorpor al distrito de Quito, con Ecuador, que designa a Quito como su capital. El peso po-
1.300.000 habitantes; y a 34 parroquias suburbanas con ltico, simblico cultural y econmico de Quito como ca-
un total de 400.000 habitantes. pital del pas, da a la ciudad un papel centralizador, con
La zona centro o zona Yavirac recibe su nombre del tr- varias funciones administrativas y de gobierno ubicadas
mino quechua que significa "lugar de observacin", origi- en lo que hoy constituye el centro histrico. Con estas fun-
nada en la existencia de una elevacin de unos 200 metros ciones conviven formas sociales diversas y microcentros
llamada Panecillo e incluye al centro histrico de Quito con que se estructuran bajo patrones tradicionales que confor-
un total de aproximadamente 308 manzanas de edifica- man los barrios ms antiguos, donde an hoy se mantienen
cin. De acuerdo con los resultados del censo de poblacin costumbres de antao.
de 1990, la zona estaba habitada por 64.000 personas que Los cambios que ocurren en la ciudad, relacionados prin-
residan en 17.000 unidades habitacionales. El patrimonio cipalmente con los procesos econmicos del pas, dan como
del centro histrico de Quito est constituido por 123 edi- resultado un centro histrico en el que las edificaciones
ficaciones monumentales, religiosas y civiles, y 5.000 in- religiosas de la colonia se conservan en gran parte. No ocu-
muebles registrados en el inventario de reas histricas. rri lo mismo con las edificaciones civiles que permanen-
temente han sido remodeladas o reconstruidas. Gran parte
Importancia del centro histrico de las edificaciones que hoy existen son de la poca en que
La ciudad de Quito fue fundada por los conquistadores es- ya exista la repblica, conservndose un menor nmero de
paoles en 1534. La investigacin histrica permite esta- residencias de la poca colonial.
blecer que la ciudad, durante las primeras dcadas de Debido a la existencia de un importantsimo conjunto
colonizacin, tuvo un ordenamiento que respetaba el pa- urbano que conserva en gran medida las caractersticas his-
trn aborigen de asentamiento, pero a comienzos del siglo tricas, Quito es una de las primeras ciudades declaradas Pa-
XVII se inicia en la ciudad hispana un proceso de centrali- trimonio Cultural de la Humanidad. La UNESCO le confiri
zacin que consolida el dominio de los poderes eclesisti- esa distincin el 8 de septiembre de 1978, que fue confir-
co y civil, articulando la vida alrededor de ciertos hitos mada oficialmente el 27 de julio de 1979.
religiosos y civiles. Durante la poca colonial y como capi-
tal de la Real Audiencia de Quito, la ciudad se constituy en De la dudad colonial a la dudad moderna
Las transformaciones urbanas ms significativas experi-
1
Gerente de la Empresa del Centro Histrico. mentadas por Quito datan de las dcadas de 1860 y 1870,
88 La ciudad y el desarrollo econmico

durante las cuales la ciudad vive un proceso dinmico, y mente un cambio en el uso de inmuebles de vivienda que
aparecen paseos, avenidas, jardines y otras obras civiles se destinan a bodegas o comercios informales. Este proce-
que dotan a la ciudad de un tipo de servicios y funciona- so, utilizado como estrategia de supervivencia por los sec-
miento ms acorde a sus nuevas necesidades. A fines del tores populares, va acompaado por una sobreutilizacin
siglo XIX y comienzos del siglo XX, Quito vive la transicin del centro con establecimientos educacionales y otros ser-
hacia el capitalismo y la modernidad, con el consiguiente vicios, la falta de rehabilitacin de los inmuebles utilizados
corte histrico en la evolucin urbana de la ciudad. A par- como vivienda, un trnsito vehicular creciente, mayores ni-

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tir de la dcada de 1930 el crecimiento demogrfico de veles de contaminacin del aire, problemas para el cuida-

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Quito cobra mayor fuerza y la expansin urbana es tal que do y la limpieza de la ciudad y una obvia reduccin de la
se empieza a observar al Quito antiguo desde un nuevo m- calidad de vida. Si bien en cifras el ndice de habitabilidad,
dulo urbano de crecimiento. que es en de 11 metros cuadrados por habitante, puede no
La nocin de centro histrico aparece en la poltica mu- resultar un problema, la calidad de las viviendas es el 80 por
nicipal a partir de los aos cuarenta, en el primer Plan Re- ciento de los casos deficitaria.
gulador de Quito de 1942, en el que se la denomina "ciudad
colonial". Este plan tiene como meta la racionalizacin ur- Patrimonio monumental y turismo
bana y la transformacin del municipio, de un ente pura- El conjunto de monumentos histricos existentes en el
mente administrativo en un agente ordenador del espacio centro histrico es uno de los ms grandes de Amrica La-
urbano. tina, con una riqusima muestra de arquitectura monu-
mental, en la que se destacan los templos de la poca de la
Heterogeneidad poblacional colonia y las construcciones civiles, en su mayora de la
En el caso del centro histrico de Quito, por tratarse de una poca republicana. El turismo en esta zona se desarrolla de
zona en su mayor parte no residencial, al hablar de pobla- manera espontnea, y debido a la falta de servicios tursti-
cin es necesario referirse tanto a la que habita en el lugar cos que faciliten una mayor permanencia de los visitantes.
como a la que, por distintos motivos, tiene all una per-
manencia diaria significativa. Las primeras intervenciones
La poblacin del centro, de aproximadamente 70.000 en el centro histrico
habitantes, se compone en un 90 por ciento de inmigran- Dicotoma de la modernidad y el valor patrimonial
tes de bajos ingresos, originarios de distintos lugares del en las dcadas de 1950 a 1970
pas, que encuentran en esa zona la posibilidad de vivien- La conservacin integral del patrimonio histrico quiteo
da barata y de trabajo temporal. Estn por otro lado, parti- es una preocupacin reciente y la restauracin de monu-
cularmente en barrios tradicionales, las familias que han mentos se ha llevado a cabo en forma aislada. Las nuevas
habitado el centro, durante largos aos, cuyo nmero est necesidades de las ciudades requieren equipamientos que
disminuyendo paulatinamente. antes no existan, lo que induce el reemplazo de estructu-
Los pobladores transentes, calculados en 200.000, son ras coloniales por otras satisfagan esas necesidades. Mu-
en su mayora trabajadores pblicos y privados y los usua- chas edificaciones antiguas, especialmente civiles, han ido
rios de los servicios administrativos, financieros, de salud y desapareciendo, erigindose en su lugar una nueva arqui-
educacin. Completan el grupo los comerciantes que de- tectura orientada por otros valores.
sarrollan sus actividades en locales cerrados (15.000) y los Las primeras tareas tcnicas de preservacin, limitadas a
vendedores ambulantes que ocupan la va pblica (unos la conservacin de edificios considerados monumentos his-
5.000), los que en su conjunto hacen que la actividad co- tricos, comienzan a desarrollarse en la dcada de 1960,
mercial sea la ms representativa del centro histrico de cuando la OEA crea una oficina encargada de la recupera-
Quito. cin de edificaciones antiguas, sobre todo los conventos.

El abandono residencial Revalorizacin del patrimonio. Quito es declarada


En la zona delimitada como centro histrico, las cifras de Patrimonio de la Humanidad
los censos realizados en 1982 y 1990 muestran una tasa La formalizacin, en 1979, de la decisin de la UNESCO de
anual decreciente del uso residencial del 1,7 por ciento. declarar a la ciudad de Quito Patrimonio Cultural de la
Las familias que tradicionalmente habitaban el centro se Humanidad, se traduce en una mayor preocupacin por la
han desplazado a otros sectores, producindose paralela- preservacin, que comienza a llevarse a cabo con un ca-
Pea 89

rcter ms integral y con un enfoque que deja de ser mo- trico, a cargo de la municipalidad, y la aprobacin de un
numentalista, aunque en la prctica esa orientacin an financiamiento por parte del BID, que fue el primero con-
lucha por prevalecer. cedido para este tipo de propsitos. Para la coordinacin
El Instituto de Patrimonio Nacional y el Banco Central y ejecucin del proyecto se constituy la Empresa de De-
del Ecuador son los primeros organismos encargados de la sarrollo del Centro Histrico de Quito (ECH), entidad de
restauracin y preservacin de ese patrimonio, basando su economa mixta y de rgimen privado que inici sus acti-
accin en los registros recopilados y en recursos financieros vidades en enero de 1996.

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ms adecuados.

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Objetivos del programa
f / terremoto del 1987 y los lincamientos de El resumen ejecutivo del documento de propuesta del
una estrategia viable de intervencin prstamo del BID define con claridad que el propsito a
En 1987, varios monumentos y edificaciones del centro largo plazo es conservar y rehabilitar el patrimonio del
histrico se vieron seriamente afectados por un movi- centro histrico, devolvindole su importancia funcional,
miento ssmico de gran intensidad, que puso de relieve la revitalizando las actividades comerciales y de servicios tra-
necesidad de recuperar el patrimonio afectado y preservar dicionales, facilitando el acceso a los servicios que ofrece,
el restante. El gobierno nacional cre entonces el Fondo de promoviendo la adecuada utilizacin y mantenimiento
Salvamento del Patrimonio (FONSAL), que para la ejecu- de los edificios pblicos y privados, y hacindolo ms atrac-
cin de obras coordina su accin con el municipio de tivo para el visitante interesado en su acervo histrico y
Quito. El conjunto de obras realizadas ha sido de gran sig- cultural.
nificacin para la ciudad, pues no se limitaron exclusiva-
mente a la rehabilitacin de monumentos, sino que Estrategia del municipio
incluyeron tambin la revalorizacin de espacios pblicos El municipio de Quito espera atraer inversiones privadas al
y de edificaciones no monumentales destinadas a la admi- centro histrico mediante el mejoramiento del acceso, la so-
nistracin local. lucin de los conflictos en el uso del espacio pblico, el me-
joramiento de las condiciones ambientales y la asociacin
El Fondo de Salvamento, el Distrito Metropolitano con inversionistas privados para rehabilitar edificios de im-
de Quito, el Instituto Nacional de Patrimonio y Cultura, portancia estratgica, de modo de demostrar la viabilidad
las fundaciones privadas y la cooperacin internacional de las inversiones de este tipo y generar un ambiente de
A raz de la creacin del FONSAL, se hace posible obtener renovacin y dinamismo que atraiga otras inversiones
la cooperacin de pases como Espaa, Francia, Blgica, privadas.
Alemania y otros, para realizar estudios integrales sobre el
centro histrico. En 1989 se inicia la formulacin del Plan Estrategia de la ECH
Maestro de Rehabilitacin Integral de las reas Histricas de A fin de armonizar y potenciar las estrategias del municipio
Quito, que establece las directrices generales para la opera- y del BID y alcanzar los objetivos propuestos en el plazo de
cin de las reas histricas, particularmente del centro his- cuatro aos establecidos para la ejecucin del proyecto, as
trico de Quito. como asegurar la viabilidad en el largo plazo, la ECH plan-
En lo relativo a la vivienda de inters zonal se destacan tea como estrategia la reactivacin del centro histrico a tra-
el apoyo de la Junta de Andaluca, Espaa, y la cooperacin vs de:
del Ministerio de Cultura de Francia a travs del PACT- la renovacin urbana para lograr una mejor calidad de
ARIM 93. vida que beneficiar a todos los residentes y usuarios,
Tras la promulgacin de la Ley del Distrito Metropolitano el mejoramiento de la economa con un enfoque de
de Quito, el Instituto de Patrimonio Nacional delega las desarrollo local y la creacin de un ambiente de confianza
funciones referentes a la conservacin del patrimonio edifi- y seguridad para los inversionistas; y
cado de Quito y se integra la Comisin de reas Histricas una participacin ciudadana que asegure la apropia-
como parte del concejo metropolitano a la municipalidad. cin e identidad cultural y la promocin de nuevas activi-
dades revitalizadoras del centro histrico, en el marco de
El fnanciamiento del BID y la creacin de la ECH una educacin urbana que induzca la utilizacin de prc-
Entre las medidas ms recientes se destaca la preparacin ticas sociales adecuadas al entorno.
del proyecto de programa de rehabilitacin del centro his-
90 La ciudad y el desarrollo econmico

Propsitos especficos del programa gocios, que brinda informacin actualizada y completa de
Principales proyectos la actividad econmica en el centro histrico, facilitando el
Los problemas ms acuciantes del centro histrico son el xito de las nuevas inversiones. El Centro dispone de estu-
deterioro e insuficiencia de la infraestructura urbana; la dios de prefactibilidad de proyectos de inversin, y ofrece
congestin vehicular y humana, la contaminacin, la falta posibilidades flexibles de asociacin con empresarios y pro-
de seguridad e inadecuada limpieza; la falta de productivi- pietarios de predios. En dicho centro, la ECH adecuar ade-
dad econmica, la debilidad institucional y la escasa parti- ms el espacio fsico para contar con los siguientes

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cipacin ciudadana. Para solucionarlos, se plantearon elementos:

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proyectos especficos que permitan viabilizar las soluciones Una sala de exhibiciones con maquetas, diseos y pla-
ms adecuadas, que incluyen el equipamiento del Museo de nos de los proyectos en marcha o por realizarse.
la Ciudad y del Centro de Arte Metropolitano, la creacin Un centro de informacin catalogada sobre el centro
de espacio para estacionamiento para 3.000 vehculos en histrico en las aspectos social, econmico, urbano, hist-
cinco edificios, el mejoramiento de infraestructuras y servi- rico y patrimonial.
cios (alcantarillado y agua potable, telfonos y electricidad), Oficinas para que los interesados puedan hacer con-
mobiliario urbano, sealizacin, mejoramiento ambiental, sultas al personal del centro histrico.
y mejoramiento de la calidad del espacio pblico, asignan- Una mesa de concertacin para que se puedan llevar
do nfasis a la descontaminacin, la seguridad, el trnsito adelante negociaciones con propietarios, inversionistas y
y la limpieza. otros interesados.
Para lograr la reactivacin econmica del centro histri- reas para exponer la gama de productos y servicios en
co, se busca consolidar con el sector privado un clima de el campo de proyectos, inversiones y consultoras.
estabilidad y confianza para fomentar actividades de in- Un auditorio para la organizacin de seminarios, ta-
versin orientadas al desarrollo econmico local que esti- lleres, charlas, remates y otras actividades relacionadas con
mulen un crecimiento sostenido. Se contempla invertir la labor de la ECH.
aproximadamente 30 millones de dlares en el mediano
plazo. Para ello se est desarrollando una variada gama de Fortalecimiento institucional
proyectos que incluyen: Gran Hotel de Convenciones; La ECH pretende generar una cultura empresarial eficiente,
Hotel Majestic; el Apart Hotel Patio Andaluz; el Centro Co- que se nutra de la creatividad, se sustente en la participa-
mercial la Manzana; el Centro Comercial Pasaje Baca y cin responsable y se sienta orgullosa de lo que somos y lo
otras obras para el comercio minorista, vivienda y turismo. que hacemos. Para ello apoya a las entidades municipales
En lo que respecta al turismo histrico, contempla ca- y empresas pblicas vinculadas al programa, buscando una
nalizar los atractivos disponibles en el centro histrico, accin desburocratizada y descentralizada, basada en pol-
particularmente la arquitectura monumental y artstica, ticas y estrategias claramente identificadas, concertadas con
(alrededor de 30 obras), proporcionando instalaciones y los usuarios y residentes del centro histrico, de manera que
seguridad a travs de la organizacin de rutas y servicios se puedan asegurar procesos operativos eficaces.
para turistas extranjeros y nacionales, en estrecha vincula-
cin con operadores de turismo y viajes. Se procurar cons- Participacin ciudadana y apropiacin cultural
tituir un organismo de carcter privado que asocie a todos Para garantizar la vigencia urbana del centro histrico, se
los agentes involucrados en este tema, con miras a aumen- utilizarn estrategias que permitan fortalecer la identifica-
tar el nmero anual de visitantes de 50.000 a 400.000 du- cin de los residentes y usuarios con el mismo, crendose
rante los prximos diez aos. una conciencia generalizada en la ciudad y el pas acerca del
En materia de economa popular y mercados, el objetivo valor histrico y patrimonial del centro histrico de Quito.
primordial es elevar la productividad y los ingresos del sec- Para mejorar las condiciones socioculturales, contempla
tor informal dedicado al comercio minorista, promover la el desarrollo de nuevas actividades revitalizadoras del cen-
ampliacin de oportunidades de empleo, la creacin de tro histrico, generando procedimientos de formulacin y
microempresas y facilitar el reordenamiento del espacio conduccin de polticas, y acciones urbanas participativas.
pblico.
La ECH se propone colaborar con empresarios dinmicos Reflexiones finales
que ven en el centro histrico un lugar pleno de oportuni- El programa concibe al centro histrico como un espacio re-
dades. Para ello constituy el Centro de Informacin y Ne- presentativo de la ciudad y un inductor de nuevas y califi-
Pea 91

cadas funciones de las otras zonas de la ciudad. Enfoca la Estos son los desafos ms importantes que enfrenta el
viabilidad del desarrollo integral del centro histrico a me- proyecto. Para superarlos ser preciso vencer los ms dif-
diano y largo plazo como una responsabilidad de la gene- ciles obstculos, tales como la resistencia al cambio de la
racin actual y una herencia de las futuras generaciones. poblacin y la burocracia, para asumir responsabilidades y
Procura obtener la participacin social en el desarrollo y funciones diferentes, y superar la desconfianza y la incre-
conservacin de una ciudad humanizada, y aspira a cons- dulidad de los inversionistas, as como lograr una coordi-
tituir, como proyecto pionero en Amrica Latina, un mo- nacin armnica de los esfuerzos y actividades de los

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delo demostrativo de la forma en que pueden conciliarse la mltiples participantes.
conservacin del patrimonio, la habitabilidad y la dinmi-

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ca econmica.
Pgina en blanco a propsito

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93

Renovacin del centro histrico


de Barcelona
oan Albert Dalmau1

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E n este trabajo se presentan dos proyectos de revitaliza-
cin que se llevaron a cabo a travs de sociedades de eco-
"modus operandi" urbanstico, que hay que aplicar en la re-
alizacin de los planes de reforma interior (PERI) de cada
noma mixta, que han demostrado ser instrumentos giles barrio. As, la presencia arqueolgica y monumental en el
y eficaces de gestin. Barrio Gtico determina medidas ms prximas a la mi-
En el caso de la "Ciutat Vella" se ha cumplido prctica- crociruga. La presencia de construcciones medievales con
mente un 80 por ciento de los objetivos fijados en 1984 y paredes de barro (tapial) obligan a adoptar medidas masi-
1987 y la empresa "Promoci Ciutat Vella S.A." (Procivesa), vas en el barrio del "Case Antic" y "Raval". Los anteceden-
creada en 1988, desparecer en el ao 2003. La empresa Pro- tes industriales y un catastro del siglo XVIII y XIX facilitan
eixample se cre en marzo de 1997 con un capital social de la realizacin del Plan Central del Raval.
mil millones de pesetas y segn sus estatutos tendr una du-
racin de 15 aos. Ambas empresas tienen una duracin Diagnstico
limitada. Hasta mediados del siglo XIX la ciudad de Barcelona com-
prenda hasta el permetro de las murallas, lo cual provoc
Descripcin geogrfica e histrica una subreedificacin y hacinamiento (250.000 habitantes)
La actual "Ciutat Vella" fue durante siglos el centro polti- y un fuerte crecimiento vertical de las construcciones.
co, industrial, comercial y financiero de Catalua y resi- La aparicin del "Eixample" (1853) produjo una emi-
dencia de sus clases dirigentes. Esta situacin cambi gracin de las personas con ingresos ms altos hacia la
radicalmente el siglo pasado, cuando se derribaron las mu- nueva zona, que ofrece viviendas y espacios urbanos de
rallas de la ciudad y se cre el "Eixample" (ensanche), agre- mejor calidad. Esta tendencia se acentu mucho ms a par-
gndose a Barcelona los municipios vecinos. tir del auge inmobiliario del 1960, en el que aparecen pro-
Con la nueva situacin urbanstica, social y econmica mociones de vivienda masivas que irn ocupando los
creada en Barcelona, la "Ciutat Vella" tuvo que encarar terrenos de los antiguos municipios que rodeaban a Barce-
una crisis progresiva debido a la falta de un ncleo de diri- lona hace cien aos.
gentes, la prdida de peso econmico y la falta de tejido ur- Se observa la siguiente evolucin:
bano o de vivienda. Con el paso de los aos se acentuaron Prdida de la poblacin con ingresos elevados y dis-
los problemas de marginacin social. La "Ciutat Vella" est minucin de la diversidad social.
constituida por los barrios "Barceloneta", "Case Antic", Fenmenos de sustitucin de la poblacin autctona
"Gtic" y "Raval". Tiene una superficie de 30.642 hectre- por poblacin que busca vivienda barata en un parque de
as y una poblacin de 92.453 habitantes (datos correspon- viviendas descapitalizado.
dientes a 1995). Degradacin del espacio urbano y disminucin de la
Los cuatro barrios son el resultado de expansiones reali- actividad econmica.
zadas en diferentes momentos histricos de la ciudad. Estos La poblacin joven hace un ltimo esfuerzo por aban-
antecedentes histricos son factores determinantes del donar la ciudad y empieza a ingresar poblacin casi margi-
nal y por ltimo, claramente marginal.
1
Gerente, Districte L'Eixample. Envejecimiento de la poblacin.
94 La ciudad y el desarrollo econmico

La degradacin y la desvitalizacin hace que el resto de PROYECTOS DEL PROGRAMA ARI 1988-96
los barceloneses dejen de visitar la "Ciutat Vella".
Ejecutados Enejeotdon Pendientes Total
Raval 45 33 34 112
Solucin propuesta
Con el advenimiento de los ayuntamientos democrticos Gtico 14 8 6 28
S. Oriental 26 21 16 <B
en 1978, se analiza durante los primeros aos un modelo
Baiceloneta 17 10 5 32
urbanstico que permita mejorar la calidad de vida en los
"Ciutat Vella" 102 72 61 235

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barrios y que a la vez sea compatible con la conectividad ur-

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bana de la ciudad.
En 1987 se cre el rea de Rehabilitacin Integrada de la PROYECTOS NO PROGRAMADOS 1988-96
"Ciutat Vella" (ARI). Esta iniciativa fue inslita en su mo-
mento por el tamao del mbito (ms de 3 kilmetros cua- Ejecutados En ejecucin Pendientes Total
drados), por el nmero de habitantes (ms de 100.000) y Raval 15 33 34 112
por la poca experiencia acumulada en la aplicacin del de- Gtico 13 a 6 28
creto que rega los ARI. Los efectos formales de este decre- S, Oriental 13 21 16 63
to eran bsicamente: 8arceloreta 14 10 5 32
La coordinacin obligatoria de las inversiones pblicas "Ciutat Vella" 55 n 61 235

en el marco de un programa general. Total genera! 157(52%) 84(27,5%) 62(20,5%) 303(100%)


La dinamizacin de la rehabilitacin privada a travs
de subvenciones y crditos a bajas tasas de inters.
El ARI de la "Ciutat Vella" funciona a travs de una co- Seguridad ciudadana
misin gestora con representacin de: Promocin econmica
la Generalitat (gobierno autnomo) En 1988, el ayuntamiento de Barcelona decidi crear
el ayuntamiento (sectores centrales y distrito) "Promoci Ciutat Vella S.A." (PROCIVESA) como instru-
las asociaciones de vecinos mento para asumir los compromisos municipales, bsica-
un representante del sector empresarial mente en lo referente al uso de la tierra y a la realizacin de
El programa general del ARI se estableci en los siguien- los PERI, con mayor agilidad administrativa y ms facili-
tes puntos: dades para la toma de decisiones.
El ARI 1984 contemplaba 235 operaciones en los cua- PROCIVESA es una sociedad mixta, obedeciendo a la fi-
tro barrios, a pesar de que el Barrio Gtico no contaba con losofa de coparticipacin que subyace en todo el proceso
un PERT aprobado. de la "Ciutat Vella".
A lo largo del perodo 1988-96 se han aadido 68 pro- Los agentes que constituyen el capital social adems del
yectos no programados (30 por ciento), es decir que en ayuntamiento son:
estos momentos el programa ARI contempla 303 proyectos. Entidadesfinancieras(cajas de ahorros y bancos)
De stos, 241 (79,5 por ciento) estn ejecutados o en Entidades promotoras (de obras pblicas y de aparca-
proceso de ejecucin, por lo tanto, slo falta por iniciar un mientos)
20,5 por ciento. Entidades comerciales (una sociedad instrumental, for-
Procivesa interviene en 54 (18,9 por ciento) de estos 303 mada por comerciantes del distrito)
proyectos. Entidades de servicios (Telefnica)
Las ventajas del ARI a nivel operativo son la bsqueda de La sociedad tiene un capital de 3.000 millones de pesetas.
consenso entre las administraciones, los vecinos y un re- Desde un primer momento, la sociedad se mostr ver-
parto de las tareas entre las instituciones. daderamente eficaz en los procesos de expropiacin y de re-
Se consider que este enfoque no era suficiente y que era activacin, logrando adquirir los terrenos necesarios para
preciso fomentar un plan integral de la "Ciutat Vella" que nuevas viviendas pblicas, nuevos espacios urbanos y equi-
contemplara lo siguiente: pamientos.
Urbanismo y vivienda En los primeros aos, esta situacin no se adapt al ritmo
Infraestructura de edificacin de vivienda pblica, por lo que fue necesa-
Bienestar social y equipamientos rio abordar la compra de edificios de vivienda del mercado
Movilidad secundario o incluso hacer promociones de nuevas vivien-
Dalmau 95

das por cuenta de la sociedad para trasladar las familias ex- procesos de higienizacin y control de establecimientos de
propiadas en el mismo entorno del barrio, dando cumpli- concurrencia pblica y que dan respuesta a situaciones de
miento al compromiso con las asociaciones de vecinos de delincuencia y marginalidad.
no producir desplazamientos de la poblacin. dotacin de equipamientos de barrio, deportivos, cen-
Parmetros para las actividades de Procivesa. tros cvicos, culturales, educativos, sanitarios y sociales.
En el marco de un proyecto integral de rehabilitacin, dotacin de equipamientos de ciudad en el centro his-
que busca la fragmentacin de los usos residenciales, co- trico: centros culturales, museos, universidades o espacios

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merciales, culturales y recreativos. recreativos, entre muchos otros.
En un escenario de aplicacin de grandes recursos eco- potenciacin econmica con bsqueda de implanta-

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nmicos en un espacio limitado de tiempo. cin comercial en el Distrito, as como de servicios.
En un ambiente de acuerdos de prioridades entre las potenciacin de los valores patrimoniales, tursticos,
administraciones pblicas y en un marco de consenso culturales y de servicios administrativos y polticos exis-
poltico. tentes en los barrios.
Con una participacin vecinal en la planificacin y el potenciacin de la actuacin urbanstica, en base a
seguimiento de la ejecucin de los proyectos, en la que criterios de mejoramiento de la conectividad, reduccin
estn presentes los comerciantes. de la densidad urbana, mejoramiento fsico del entorno y
Con una enrgica direccin poltica y ejecutiva en la fijacin de la poblacin residente.
gestin de los programas, que tienen que ser preferente- intervencin en la vivienda para realojar las familias de
mente municipales por el principio de subsidiariedad que los afectados urbansticos y derribar las viviendas no habi-
aproxima la oferta a la demanda. tables, y tambin para rehabilitar el resto de los edificios
El plan integral tiene suficiente coordinacin y agili- existentes, as como la promocin de la diversificacin de
dad para aumentar su propia credibilidad. usos del espacio urbano, aumentando la diversidad y densi-
Debe tenerse suficiente capacidad para detectar y apro- dad en un mismo espacio, con el fin de incrementar la
vechar las oportunidades que aparecen en un proceso de estabilidad, reducir la marginacin y aumentar la organi-
gestin que tiene suficiente duracin como para incorporar zacin y la complejidad en las relaciones sociales y
nuevos objetivos. econmicas.
Debe realizarse un importante esfuerzo de comunica- El Eixample se cre hace aproximadamente unos 150
cin e informacin a los ciudadanos del distrito y de aos, como expansin de la ciudad de Barcelona (Ciutat
Barcelona. Vella), en los territorios que quedaban alrededor de la mu-
En una situacin en que el mercado inmobiliario prc- ralla, y se extiende hasta los lmites de los municipios que
ticamente haba abandonado la ciudad, se han articulado rodeaban Barcelona y que actualmente son los distritos.
medidas de subvencin y crdito para la rehabilitacin de Constituye actualmente, junto con la Ciutat Vella, el
la vivienda privada. centro de la ciudad. Tiene una superficie de 747 kilmetros
El programa de la "Ciutat Vella" ha seguido un verdade- cuadrados y una poblacin de 274.282 habitantes (16 por
ro plan integral de transformacin urbana, que se ha con- ciento del total de Barcelona) y una densidad de 36.718 ha-
cretado en diversos proyectos: bitantes por kilmetro cuadrado.
proyectos de infraestructura de servicios (colectores, Se divide en dos zonas con diferentes barrios cada una:
redes de servicios de agua, luz, gas, telfono, pavimenta- Dreta de 1'Eixample (Dreta, Sagrada Familia y Fort Pienc);
cin, alumbrado pblico). y Esquerra de l'Eixample (Esquerra y Sant Antoni). Cada
proyecto de movilidad (aparcamiento, regulacin del zona muestra caractersticas diferentes, que van desde la
acceso de vehculos al centro, potenciacin del transporte construccin hasta las caractersticas sociolgicas de los
pblico, carriles para bicicletas, vas peatonales. barrios o la presencia de monumentos o restos de zonas
mejoramiento de las condiciones ambientales, me- industriales.
diante la creacin de parques y zonas verdes, plantacin de El 22,25 por ciento de la poblacin est constituido por
rboles, recuperacin de los muelles del puerto y de playas. personas mayores de 65 aos, en comparacin con un
programas de bienestar social, desde la atencin nor- 17,37 por ciento en la ciudad, porcentaje que slo es supe-
malizada hasta la intervencin en programas de ayuda es- rado en la Ciutat Vella. La renta es algo superior a la media
pecfica y de promocin en situaciones de marginacin. de la ciudad mientras que el grado de formacin y las tasas
proyectos de seguridad ciudadana, que promueven de desempleo son algo inferiores. Las 130.876 viviendas del
96 La ciudad y el desarrollo econmico

Eixample son ligeramente mayores a la media de la ciudad Mejorar la calidad de vida de los ciudadanos
y su precio ha ido descendiendo hasta situarse en valores Desarrollar una red bsica de instalaciones por
medios. La zona ha sufrido un fuerte impacto de terciari- barrios.
zacin, reducindose el contenido residencial en algunos Recuperar interiores de manzana para usos y parti-
barrios. cipacin de los ciudadanos del Distrito.
El Eixample tiene 1,72 metros cuadrados de zonas verdes Incrementar y mejorar los servicios de atencin, en
urbanas por habitante, en comparacin con un promedio especial a las personas de ms edad.

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de 5,6 en toda la ciudad. La dotacin de instalaciones Impulsar proyectos que favorezcan la convivencia

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comunitarias (centros cvicos, escuelas, polideportivos, intergeneracional.
bibliotecas) es claramente inferior a la media de la ciudad. Lograr la viabilidad del Distrito. Incrementar los es-
Del proyecto original de Cerda del ao 1853, en el que pacios verdes urbanos y el respeto ecolgico.
cada manzana del Eixample tena un espacio interior de jar- Modernizar las vas pblicas.
dines con edificios de 3 y 4 plantas, una red de infraes- Construir nueva infraestructura.
tructuras y una mezcla residencial de burguesa barcelonesa Adquirir terrenos para instalaciones y zonas verdes.
y clase obrera, en el ao 1978 prcticamente no quedaba Garantizar la calidad de los servicios.
nada. Los jardines interiores haban sido ocupados por ta- Poner en marcha proyectos de control de calidad de
lleres, garajes, etc. Los edificios tenan 5, 6, y 7 plantas y los los servicios.
grandes parques urbanos diseados originalmente estaban Mejorar la atencin de los ciudadanos en los servi-
ocupados por industrias, servicios y almacenes. cios municipales.
En este entorno, la poblacin de clase ms elevada se des- Facilitar y favorecer la comunicacin de los usuarios
plaz hacia otros distritos o entornos metropolitanos, que con el Distrito.
en los ltimos aos tambin ocurri con la clase media. Buscar la participacin de los vecinos, entidades, co-
Aunque en forma menos marcada, se repiti el fenmeno mercio, empresas e instituciones para generar ms recursos.
de la Ciutat Vella. Potenciar la participacin y la integracin de los
A partir de 1978, uno de los principales objetivos de el ciudadanos estimulando la creacin de comisiones
Ayuntamiento de Barcelona fue la dotacin de equipos e in- de participacin y grupos de trabajo.
fraestructuras a los barrios perifricos de la ciudad. Un se- Buscar frmulas de colaboracin con las institu-
gundo objetivo fueron las Olimpadas de 1992, junto con ciones, empresas y comercios para desarrollar
la recuperacin de la Ciutat Vella. proyectos.
En 1995 se inici un proceso de revitalizacin del Distrito Promover la dinamizacin de los distintos ejes co-
del Eixample, que se basa en cinco objetivos coordinados: merciales en colaboracin con las asociaciones de
Atraer la poblacin joven comerciantes.
Garantizar el equilibrio entre los usos de las vivien- Para cumplir estos objetivos se formul una serie de pro-
das y de las oficinas. gramas y se cre una nueva empresa mixta, Proeixample
Crear zonas de rehabilitacin para fomentar vivien- S.A., para actuar en los siguientes campos: vivienda, re-
das asequibles. habilitacin, recuperacin de interiores de manzanas, re-
Fomentar la rehabilitacin de las viviendas. modelacin de los grandes ejes, dinamizacin de zonas
Garantizar la provisin de servicios en cada barrio. comerciales y promocin econmica.
Mantener la centralidad. Dinamizar la actividad eco- Durante un perodo de 15 aos, la participacin accio-
nmica, comercial, recreativa y turstica del Eixample naria de la empresa ser la siguiente: Ayuntamiento de
Transformar los grandes ejes comerciales y peato- Barcelona, 51 por ciento, y bancos, cajas de ahorro, cons-
nales del Distrito. tructores y promotores inmobiliarios, asociaciones de co-
Remodelar los mercados. merciantes y empresas de servicios 49 por ciento. Entre
Incrementar las actividades culturales y recreativas 1996 y 1997 la inversin municipal ser de 7.700 millones
que fomenten el conocimiento del Eixample. de pesetas.
Preparar el Eixample para el futuro tecnolgico.
97

Transporte urbano
Ralph Gakenheimeri

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A continuacin se presentan tres casos exitosos referen-
tes a la planificacin e implementacin de sistemas de
transporte urbano. La interrogante que se plantea es cmo
ms eficientemente los limitados derechos de va. En los pa-
ses de Amrica Latina y el Caribe el nmero de automvi-
les registrados continuar creciendo rpidamente, y las
poder repetir estas experiencias en otras ciudades de Am- tecnologas de comunicacin no constituirn un sustituto
rica Latina y el Caribe? al creciente nmero de viajes. Al respecto, la experiencia
Reviste suma importancia que nuestros sistemas de trans- mundial con relacin a la telemtica indica que sta au-
porte funcionen de la mejor manera posible. En trabajos menta el nmero de viajes en vez de disminuirlos.
presentados se asigna un papel protagonice a "las ciudades Cules han sido los ingredientes del xito de los sistemas
como motores del desarrollo econmico", lo cual significa de transporte en Curitiba, Buenos Aires y Quito? Bsica-
que una de las funciones de las ciudades es asegurar un mente, se han encontrado soluciones en un amplio con-
buen sistema de movilizacin de la fuerza de trabajo. Sin texto de preocupaciones y actividades. Asimismo se ha
embargo, en los casos de Ro de Janeiro y Bogot, la dura- asignado prioridad al uso prudente de nuevos subsistemas
cin del tiempo de viaje promedio al trabajo es de 90 y 60 de transportes, y se ha otorgado especial importancia a la
minutos, respectivamente. Esto no es eficiente desde el asignacin de precios para cada una de las partes del siste-
punto de vista econmico y las ciudades de Amrica Lati- ma de transportes. En cada proyecto se han examinado las
na tendrn que encarar los problemas de Bangkok, donde consecuencias de las alternativas tecnolgicas, las polticas
la congestin del trnsito urbano reduce en un 35 por cien- de servicios, el desarrollo institucional, la administracin
to el producto urbano bruto. multimodal, el manejo del trnsito, la gestin financiera y
Los tres casos se refieren al transporte pblico y en ellos la urbanizacin. Esto es muy importante debido a que las
se destaca la importancia y la relevancia de este factor para soluciones que se obtienen sin contar con un marco gene-
el logro de la equidad social en las ciudades. Uno de los pro- ral experimentan problemas.
blemas que surgen del rpido crecimiento vehicular es que Los casos tambin muestran que se han tenido en cuen-
la ciudad se divide en una poblacin descentralizada y mo- ta los problemas estratgicos, concentrndose en logros b-
torizada y una poblacin densa y no motorizada. Esta di- sicos tales como eliminar demoras en los corredores clave
visin aisla cada vez ms a las poblaciones de bajos ingresos o evitar el exceso de subsidios operativos. Tambin han te-
de las oportunidades de empleo, y este problema no es de nido en cuenta la necesidad de que exista consenso, evi-
carcter transitorio debido a que la mayor parte de la po- tando las desventajas de tener que lidiar con quienes se
blacin no podr adquirir automviles en un futuro previ- oponen a los proyectos. La perspectiva estratgica es fun-
sible. Una forma de encarar este problema es a travs de un damental.
eficaz sistema de transporte pblico. Cada una de estas experiencias ha contado con la partici-
Por supuesto, las mejoras en el transporte pblico au- pacin del sector privado como actor principal e interesa-
mentan el rendimiento de los viajes con un incremento m- do en el transporte urbano. Otro aspecto que ha colaborado
nimo de contaminacin urbana y perturbacin ecolgica. en el desarrollo de estos proyectos han sido los problemas
El mejoramiento del transporte pblico permite utilizar que confrontan actualmente los restringidos presupuestos
pblicos y las diferentes formas en que los inversionistas
privados pueden evitar los errores de la administracin p-
i Profesor de Planeacin Urbana e Ingeniera Civil y Ambiental, Massachusetts Institute
of Technology. blica. La razn bsica es que los presupuestos pblicos no
98 La ciudad y el desarrollo econmico

pueden cubrir las necesidades de los servicios. Para resolver determinar el nmero de licitantes a ser seleccionados (con
estos problemas, el sector privado incorpora nuevas for- el propsito de crear un sentido de competencia), conocer
mas de acceso al capital y a menudo tiene una mayor ven- las calificaciones de los licitantes, llevar a cabo conferencias
taja en trminos de la eficiencia con que lleva a cabo sus con los licitantes para asegurar una buena comunicacin,
operaciones. administrar los riesgos en relacin con las responsabilida-
Se ha prestado especial atencin a la incorporacin de un des de los licitantes y proteger el inters pblico teniendo
amplio nmero de interesados en las decisiones de los en cuenta la presencia de un sector privado muy fuerte.

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proyectos. Esto incluye a los usuarios, los operadores, los Un segundo tema es cmo mantener una perspectiva re-

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proponentes de los nuevos sistemas, el gobierno y los in- alista en relacin con los costos y beneficios en los proyec-
versionistas. Una de las condiciones para que el proyecto tos de desarrollo de transporte urbano. Los problemas
sea viable es que debe incorporar a todos los interesados. clsicos se relacionan con proyecciones muy optimistas de
En los tres casos se cita la incorporacin de cambios tec- la demanda de nuevos servicios y con estimaciones muy
nolgicos. Es notable encontrar que en todos ellos se ac- conservadoras de costos, lo cual sucede a menudo debido
tualiz y en cierta forma se modific la red tecnolgica a que no se presta suficiente atencin a los factores impre-
aunque no se incorporaron ideas futursticas u osadas. Esto vistos que aumentan los costos. Es razonable que los pro-
reafirma la expectativa de que si bien es importante actua- fesionales que desean que el proyectos lleven a cabo tengan
lizar la tecnologa del transporte urbano, el problema bsi- expectativas optimistas, pero stas pueden contribuir a la
co es institucional. En general los aspectos innovadores de muerte del mismo. Un aspecto importante del proyecto de
las soluciones de cada ciudad estn relacionados con los privatizacin del metro de Buenos Aires fue requerir a los
cambios institucionales. Al respecto, las nuevas tecnolog- licitantes que proporcionaran sus propias proyecciones de
as constituyen soluciones posibles, pero las vas de trnsi- la demanda.
to especiales parecen ser particularmente promisorias. Cada uno de estos tres proyectos mostr una tendencia
Cuando se analizan desde el punto de vista de la amplia de- a enfatizar la demanda en vez de la oferta. Los planificado-
manda metropolitana, los nuevos sistemas son costosos y res de los sistemas de agua y alcantarillado han tomado la
no benefician a las grandes mayoras. Si se eliminan las ba- delantera en la comprensin de estos problemas. Por ejem-
rreras institucionales al control del trnsito, a los cobros pro plo, en vez de ampliar las redes de agua y desages en las
el uso de las vas y al desarrollo de proyectos, pueden lo- zonas perifricas de los servicios existentes usando la misma
grarse importantes avances a un costo mnimo. tecnologa, los planificadores estn haciendo hincapi en
Aunque la lista de temas podra parecerse a un "manual otros aspectos del servicio como la calidad del agua, el
de buenas prcticas" y por consiguiente no ofrecera mu- costo de las diferentes alternativas tecnolgicas y la frecuen-
chos conocimientos, es importante tener en cuenta que a cia y duracin de las interrupciones del servicio. Al hacer
un nivel global, pocos son los proyectos que toman en sto estn tomando en cuenta la actitud de los consumi-
cuenta todos estos temas y los abordan en forma decidida. dores y sus preocupaciones. Las preguntas relacionadas con
Son pocos los casos que lo hacen, y los tres casos que se el patrn de la interrupcin de los servicios, las reducciones
incluyen a continuacin constituyen experiencias excep- de la presin de agua que son tolerables, las consecuencias
cionales. de las impurezas bacteriolgicas en la salud, o el equilibrio
Entre los otros temas que merecen analizarse, el primero de los niveles adecuados de minerales con relacin a las pre-
se refiere a la importancia que reviste una cuidadosa refle- ferencias estticas de los consumidores son cada vez ms co-
xin acerca de la forma en que se administra la privatiza- munes y estn contribuyendo a evaluar la dimensin de las
cin. En el proceso de crear un nuevo papel para el sector soluciones. En el caso del transporte se ha hecho un gran
privado hemos atravesado por un perodo de "aprender ha- esfuerzo en el estudio de los patrones de viajes, pero stos
ciendo". En este proceso de han cometido errores debidos no se han incorporado existosamente en la forma de dise-
a la imprevisin. Particularmente el caso de Buenos Aires ar la nueva oferta. En los tres trabajos se pone de mani-
detalla las formas en que el proceso de privatizacin y las fiesto la atencin que se ha prestado a este tema y en cada
relaciones entre las entidades participantes fueron objeto caso se ha instalado un conjunto de servicios para satisfa-
de preocupacin con respecto a las consecuencias futuras. cer segmentos especficos de la demanda. Asimismo, se ha
Ello ha mostrado que lo ms difcil est en los detalles. Al- llevado a cabo un dilogo intenso con los mercados, y los
gunas de las medidas que se adoptaron o de los temas tres casos son buenos ejemplos de la planificacin del trans-
planteados incluyen: desagregar la red de privatizacin, porte urbano tomando como base la demanda.
Gakenheimer 99

Parte del realismo de estos proyectos es que todos ellos se se refiere a devolver la toma de decisiones y la administra-
llevaron a cabo tomando como base opciones modales a cin al nivel local. No obstante, hubo algunos comentarios
precios asequibles. Aunque en los casos de Curitiba y Quito sobre la necesidad de incorporar al gobierno central en una
se analizaron las alternativas de un sistema de trnsito r- forma de "federalismo creativo". El transporte tiende a ser
pido, en ambos casos se decidi no seguir esta alternativa. diferente de otros tipos de adelantos debido a que se re-
Los subterrneos si bien tienen su lugar en el mundo en de- quiere elevados niveles de capital antes de que se lleve a
sarrollo, especialmente cuando se trata de detener la deca- cabo la provisin de los servicios. Las inversiones en trans-

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dencia del centro de una gran ciudad, por lo general tienen porte se caracterizan por ser "abultadas". Como se sugiri
un papel muy limitado. Ms an, las ciudades como Quito anteriormente, esto tiende a aumentar la necesidad de una

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y Curitiba no eran candidatas para este tipo de transporte. autoridad central responsable para lograr una accin de
An en el caso de Buenos Aires, es poco probable que el carcter global y un proceso estratgico de toma de deci-
metro se convierta en un modo de transporte generalizado. siones. Otro gran obstculo para el desarrollo de un siste-
Es indispensable una poblacin urbana de gran tamao ma de transportes metropolitano bajo un esquema de
para que exista un eficiente sistema de trnsito por tren y descentralizacin es que la mayora de estos casos son mul-
esta alternativa generalmente requiere considerables subsi- tijurisdicionales y las jurisdicciones pequeas tienen un
dios. La mayor parte del trnsito metropolitano seguir lle- inters limitado en la viabilidad de sistemas de transportes
vndose a cabo por medio de autobuses. en gran escala. Los tres proyectos se caracterizan por haber
Una de las ms persistentes ambigedades en el trans- contado con un sostenido apoyo a nivel metropolitano y a
porte urbano es la viabilidad de la planificacin del uso de niveles superiores, lo que asegur un cierto grado de cohe-
la tierra como un instrumento para mejorar el acceso ur- rencia y acciones positivas. El transporte requiere un fede-
bano. Luego de un perodo de casi abandono, los planifi- ralismo creativo.
cadores estn volviendo a la idea de utilizar la planificacin En resumen, los casos de transporte de Curitiba, Buenos
de la tierra como instrumento para la movilidad. Aires y Quito proporcionan interesantes ideas acerca de
La descentralizacin, uno de los temas que se discuti lo que se necesita para que una iniciativa de transporte ur-
con mayor prominencia en la reunin de Barcelona, es un bano funcione. Debemos aprender de estos casos y de
campo en el que los tres casos muestran divergencias con- las personas que participan en ellos, porque en otras ciu-
siderables. Los participantes se mostraron a favor de las dades de la regin se requieren urgentemente iniciativas
virtudes de la descentralizacin, particularmente en lo que de este tipo.
Pgina en blanco a propsito

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101

Curitiba y su red integrada


de transporte
Carlos Ceneviva1

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C uritiba no escapa al crecimiento urbano acelerado y a
la constante concentracin demogrfica que caracteri-
transporte urbano. Cuando dos empresas compiten por el
mismo pasajero se suscita un exceso de oferta y derroche de
zan a las grandes ciudades de Amrica Latina y el Caribe. En recursos. En este tipo de competencia, una de las empresas
esta regin del mundo, la poblacin de los doce pases ms queda sin el cliente y la ineficiencia del conjunto desem-
populosos (90 por ciento del total de 300 millones de ha- boca en una cada de la calidad del servicio, un aumento de
bitantes) crece a razn de ms del 1,5 por ciento anual las tarifas o la fijacin de un subsidio para la operacin.
(con excepcin de la Argentina, donde la tasa es 1,2 por El pblico en general comprende, cada vez con ms cla-
ciento). En nueve de estos pases, que en conjunto tienen ridad, que con cierto grado de esfuerzo y organizacin es
250 millones de habitantes, las tasas de crecimiento estn posible eliminar las ineficiencias y satisfacer la demanda
entre el 2 por ciento y el 3 por ciento, encabezados por Ni- creciente de transporte con menos trabajo, a costo ms
caragua (3,1 por ciento) y Guatemala (2,9 por ciento). bajo y con mayor calidad. Los rganos de financiacin y
La firme tendencia a la concentracin de los habitantes apoyo al desarrollo urbano desempean un papel impor-
en las grandes ciudades, donde hoy reside ms del 50 por tante en este proceso. Se asiste a una intensificacin de la
ciento de la poblacin, agrava el problema de la moviliza- bsqueda de soluciones ms simples, eficientes y adecuadas
cin y esto tiene consecuencias negativas para la produc- a las realidades econmicas y las posibilidades locales, que
cin industrial y la prestacin de servicios. De mantenerse requieren poca inversin y se implantan rpidamente.
este curso, cabe prever que el PIB de esos pases, que en su Cobra cuerpo, principalmente entre los gobiernos mu-
mayor parte se genera en las ciudades, demande propor- nicipales, la conciencia de que es necesario un buen servi-
cionalmente cada vez ms horas de trabajo porque la pro- cio de transporte urbano, que promueva la movilidad
ductividad tiende a reducirse. Nadie puede producir bien en individual, incluso como medio de produccin. El con-
su trabajo si debe gastar tiempo y energa para llegar a su cepto de integracin en red, cualquiera sea el vehculo, se
lugar de ocupacin. superpone a las innovaciones tecnolgicas. La actuacin
Los ndices de calidad de la vida, que hoy da son insa- ejemplar de organismos de financiacin y apoyo al desa-
tisfactorios, pueden cobrar un vuelco favorable a partir de rrollo urbano puede ser ilustrativa. Si esas entidades cola-
un mejoramiento del transporte colectivo. Una interven- boran para reforzar la bsqueda de proyectos simples y
cin rpida y transformadora del poder pblico en el trans- adecuados, pueden ayudar a encauzar soluciones rpidas
porte urbano, que apunte a rectificar las tendencias que pongan en marcha un proceso de transformaciones
actuales, no es fcil pero s perfectamente viable. duradero, aunque se trate de soluciones temporarias, por-
Si existe decisin poltica, es posible iniciar, con una in- que sabemos que son mejores que las propuestas perfectas
versin reducida, un proceso rpido de reorganizacin del y definitivas que nunca se realizan.
transporte que tenga por objeto lograr economas de tiem-
po y de costos operativos. En general, la competencia pro- La experiencia de Curitiba
movida por la desregulacin ha sido improductiva para el En Curitiba, la poltica de transporte asigna prioridad al
transporte colectivo con respecto al individual. El autobs,
1
Arquitecto, Curitiba.. que es el nico medio viable desde el punto de vista eco-
102 La ciudad y el desarrollo econmico

nmico, incorpora innovaciones simples pero muy efi- Uso de la tierra, sistema vial
cientes y logra un rendimiento y una calidad inusitados. y transporte colectivo
Curitiba, capital del estado de Paran, en el sur del Bra- En estos sectores estructurales se definieron parmetros
sil, es el ncleo de una zona metropolitana de 2,2 millones atractivos para la localizacin de actividades econmicas
de habitantes. Es un centro comercial y de servicios que va adecuadas y habitacin de alta densidad, desviando la po-
en camino de convertirse en el segundo polo de la indus- larizacin de la zona central. Esta estructura vial bsica de
tria automotriz del pas. La ciudad, conocida por sus solu- cada sector estructural, denominada "trinario", est cons-

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ciones urbansticas novedosas y de bajo costo, inaugur en tituida por tres calles paralelas. En el eje de esos sectores, la

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el Brasil, en los aos setenta, un nuevo concepto de plani- va central de treinta metros de ancho entre los edificios,
ficacin urbana y de administracin pblica municipal que donde antes se concentraba todo el trnsito agitado, se re-
con el tiempo influy en varias ciudades brasileas. serv para dar prioridad fsica al transporte colectivo, me-
diante el establecimiento de carriles exclusivos para los
La planificacin autobuses expresos. El poco espacio restante en esa va fue
La estructura de crecimiento de la ciudad se defini y esta- bien aprovechado para el trnsito local y el estacionamiento
bleci en los aos setenta y desde entonces ha gozado de de apoyo para los comercios y servicios concentrados a lo
una relativa continuidad administrativa, a pesar de los cam- largo del eje. El trnsito voluminoso de pasajeros se des-
bios de prioridades y de ritmo derivados de la alternancia plaz hacia las vas paralelas, pavimentadas y preparadas
del poder poltico. para la circulacin en un solo sentido, que se denominan
"vas rpidas de trnsito continuo".
Sin grandes inversiones ni expropiaciones, los habitan-
tes de la ciudad pueden circular mejor por un sistema vial
nuevo y eficiente que an hoy, gracias a las innovaciones
que se le hicieron, absorbe el crecimiento de las demandas
del transporte colectivo y de los automviles particulares.

El transporte como instrumento de


planificacin urbana
Curitiba no puede construir un sistema de transporte sub-
terrneo, ni lo necesita. Entre las ciudades que conozco, es
la que tiene ms posibilidades de hacer frente a los proble-
mas de crecimiento anticipando las soluciones en la medi-
da apropiada, de manera modular, sin derroches, sin saltos
fantsticos y sin dejar que se instale el caos. Cuando sea ne-
cesario y viable sobrevendr el subterrneo, u otra solu-
cin an desconocida.
El poder pblico local promueve la expansin de la RIT
(red integrada de transporte) conforme a las directrices glo-
Curitiba: centros lineales
bales de desarrollo de la ciudad. Los planificadores buscan,
con buen sentido y creatividad, encontrar soluciones ms
Durante los aos setenta, el crecimiento espontneo y su- adecuadas a nuestra realidad, que den como resultado una
bordinado a los intereses privados, dej paso a un creci- mejora constante de la calidad sin abultar los costos y sin
miento ordenado e inducido gradualmente sobre la necesidad de subsidios para la operacin, que consumiran
estructura preestablecida mediante el manejo adecuado por recursos ya escasos en detrimento de sectores tan impor-
el poder pblico, de tres elementos esenciales para la pla- tantes como la salud y la educacin, entre otros.
nificacin urbana: el uso del suelo, el sistema vial y el trans- El sistema de lneas directas, con embarque a nivel y
porte colectivo. Se bloque el crecimiento compacto de la cobro previo, mediante la tecnologa simple y eficiente de
zona cntrica y se establecieron, como alternativa, los sec- las estaciones tubulares, es un ejemplo de esas mejoras. El
tores estructurales bajo el concepto de "centros lineales" ex- ligeirinho economiza 14 por ciento de la tarifa en relacin
tendindose en direccin a los barrios. con un sistema convencional, y gracias a la rapidez del
Ceneviva 103

1 CUADRO 2.3. RIT CURITIBA. RESUMEN DE DATOS OPERATIVOS

Tipo de Color del Capacidad del Precio det Cantidad Velocidad Flota Km/da Pasajeros/km Pasajeros/ Tarifas/da
linea vehculo vehculo vehculo delineas km/h da x mil xrnil
(USSmiles)
Almentadora anaranjado 90 pasajeros 91 163 16 621 150.348 4,5 681 366
Interbarros verde 110 pasajeros 170 8 16 159 34J29 5,0 171 88
Directa gris 110 pasajeros 174 13 32 248 64.426 5,2 334 220
Expreso artic, rop 170 pasajeras 252 6 20 73 17.041 5,8 155 94

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Expreso batfc rojo 270 pasajeros 457 3 20 95 17,772 16,3 342 207

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Subtotai RIT 193 1197 284.416 1,683 94$
Convencional amariKo 90 pasajeros 91 86 16 351 87,593 2,9 252 252
Totales 279 1.528 372.009 1.935 1.197

viaje, devuelve a los usuarios una hora de vida por da. CUADRO 2.4 RIT CURITIBA
Los "biarticulados", esos autobuses enormes similares a COSTOS TOTALES DE LA RED INTEGRADA
un tranva, que incorporan las lecciones del ligeirnho, cons- (mus, efe 1/5 dlares)
tituyen otro ejemplo de este esfuerzo por reducir costos, eli-
minar ineficiencias y mejorar constantemente. No conozco nf reestructura Inversin
pblica
r 7SJ20
otra ciudad, inclusive entre las que otorgan subsidios, que
Terminales 25 unid. 900 22.50G
ofrezca a sus habitantes, por la misma tarifa, las opciones
Vas exclusivas 56 km 800 44.800
de transporte disponibles en Curitiba. 8.520
Estaciones tubulares 213 40
Material rodanteinversin
La red integrada de transporte (RIT) privada 188.504
Estamos en la etapa final de un proceso de sustitucin del Particulados 95 457 43*415
antiguo sistema convencional por una red de lneas in- Articulados 73 252 18396
Ugernhos 248 174 43,152
terconectadas. En lugar de un conjunto desarticulado de l-
rtterbarrios 159 170 27,030
neas superpuestas y con tarifas diferenciadas, se crea una
Alirnentadores 621 91 56.511
red rlp Hnpas i ntprrrm petadas nnr mpriin dp tprminalp; dp
integracin. Costo total 264.324

Hoy da el sistema funciona conforme al concepto de red


integrada, permitiendo que cada pasajero organice su pro- poder pblico, por su parte, se encarga de las inversiones en
pio trayecto usando varias lneas y abonando slo una ta- infraestructura: vas, estaciones de integracin, sealiza-
rifa. El resultado ha sido la disponibilidad de un mejor cin y estructura de planificacin y control.
nivel de servicio y a un precio ms accesible. La planificacin del transporte guarda una estrecha rela-
cin con las directrices generales de planificacin urbana
Planificacin pblica y operacin privada definidas en el Plan Maestro, con el objeto de apoyar el cre-
La RIT est formada por 193 lneas interconectadas, a las cimiento de la ciudad sobre una estructura urbana estable-
que se agregan 86 lneas convencionales que an no estn cida de antemano, optimizando las inversiones pblicas.
integradas. La prestacin del servicio corre por cuenta de
diez empresas privadas que desde hace muchos aos ope- Las innovaciones
ran en el mercado local, bajo un rgimen de permisos de ex- Mediante una serie de innovaciones se ha logrado mante-
plotacin del servicio conforme a normas dictadas por el ner en constante aumento la capacidad de transporte y la
poder pblico. Estas empresas efectan todas las inversio- vida til del sistema, con una proyeccin de aprovecha-
nes en flota e instalaciones necesarias para el funciona- miento de toda la infraestructura durante muchos aos.
miento y el mantenimiento de los vehculos, de acuerdo Carril exclusivo. Es una faja de siete metros de ancho, ex-
con el dimensionamiento y la determinacin del munici- clusiva para las lneas expresas en ambos sentidos del trn-
pio. Todos los conductores, guardas, mecnicos y funcio- sito, situada en el eje de la va central de los sectores
narios administrativos son empleados de las empresas. El estructurales. Se halla limitada por dos canteros separado-
104 La ciudad y el desarrollo econmico

res que impiden el acceso de otros vehculos. Los primeros gidez del sistema con las innumerables posibilidades de
20 kilmetros, en el eje de las estructuras norte y sur, se pro- conexin entre lneas, la demanda se reorganiz conforme
yectaron en 1972, se construyeron en 1973 y comenzaron a nuevos trayectos entre los mismos puntos y la oferta
a funcionar en 1974. Hoy da hay cinco ejes, con un total cobr una nueva dimensin, con ganancias operativas.
de 56 kilmetros de carriles exclusivos.
Lneas expresas. La primera entr en funcionamiento en La remuneracin por kilmetro recorrido
1974, en el eje norte-sur, con vehculos especiales para 110 En 1986, las empresas operadoras que hasta entonces co-

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pasajeros que en su mayora viajan de pie. Circulan exclu- braban directamente por pasajero transportado, pasaron a
sivamente por los carriles, aislados del trnsito restante y ser remuneradas por kilmetro recorrido. El municipio traza

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tienen paradas comunes cada 500 metros y terminales de la programacin pormenorizada del servicio (flota, horarios,
integracin cada cuatro kilmetros, en las que reciben pa- extensin del recorrido, etc.), fiscaliza su ejecucin, recoge
sajeros de otras lneas. Circulan a una velocidad comercial la recaudacin diaria de todo el sistema y paga a las em-
de 20 km/h y los vehculos son de color rojo. presas por servicio prestado efectivamente, a costos reales.
Lneas alimentadoras. Cubren trayectos cortos, con auto- Un reglamento detallado rige los derechos y las obligacio-
buses convencionales y conectan a los barrios cercanos a las nes de las empresas prestatarias del servicio, definiendo las
terminales de integracin. Los vehculos son de color ana- faltas y las sanciones, con el objeto de eliminar ineficiencias
ranjado. y mejorar constantemente la calidad del servicio.
Lneas interbarrios. Son lneas circulares, con desplaza-
miento en ambos sentidos, que conectan los barrios sin El embarque a nivel: la estacin tubular
pasar por la zona cntrica. Surgieron en 1979, cuando la y las lneas directas (Ligeirinhos)
consolidacin de los centros lineales redujo la polarizacin El proyecto de estacin tubular, creado en Curitiba en 1984
de la zona cntrica como destino nico de los traslados. La y rechazado por otra ciudad, debi aguardar hasta 1991 por
ocupacin gradual de los sectores estructurales gener mo- su oportunidad de concretarse. Con el objetivo principal de
vimientos tangenciales entre los sectores estructurales, cre- agilizar la operacin de embarque y desembarque de pasa-
ando una demanda de las lneas interbarrios e imprimiendo jeros, surgi la innovacin de la plataforma elevada y pro-
mayor impulso a la descentralizacin. Los vehculos son de tegida, que permite el acceso controlado y un embarque
color verde. rpido y seguro, que se completa en un octavo del tiempo
que requera el sistema anterior. Las personas se sienten ms
Integracin y tarifa nica respetadas, el usuario aplaude la innovacin y el diseo sor-
Hasta 1979 las tarifas reflejaban el costo operativo de cada prende y agrada a todos.
lnea por separado. Las lneas ms largas, por ser menos ren- En el Brasil, puede decirse que aproximadamente un ter-
tables, tenan una tarifa mayor y esto gravaba a la poblacin cio de los traslados urbanos, cualquiera sea el medio de
de bajos ingresos que resida en la periferia de la ciudad. Ese transporte, son largos en relacin con la escala de la ciudad
ao se estableci la tarifa nica que refleja el costo opera- considerada. El usuario de automvil generalmente escoge
tivo de todo el sistema y las lneas ms cortas pasaron a sub- su trayecto diario, optando por el ms rpido y con trnsi-
sidiar a las ms largas. La tarifa nica, adems de ser to ms constante, aunque sea ms largo. Con el objeto de
socialmente justa, facilit la implantacin de la integra- ahorrar tiempo, esta opcin tambin puede ofrecerse al
cin tarifaria entre lneas de empresas diferentes. usuario del autobs, mediante el uso de lneas directas
entre algunos de los puntos ms importantes de la ciudad,
El concepto de red y las terminales donde existe concentracin de la demanda. En Curitiba,
de integracin esos puntos son las terminales de integracin.
Inmediatamente despus de la entrada en funcionamiento Desde 1991, las lneas directasque la poblacin bauti-
de la primera lnea interbarrios, se adopt el concepto de la z cariosamente con el apodo de ligeirinhosconectan las
operacin en red, conectando lneas de empresas diferen- terminales de integracin, distantes entre s unos 3,2 kil-
tes. Entre 1980 y 1982 se construyeron quince terminales metros como promedio, sin paradas intermedias y circu-
de integracin a lo largo de los carriles exclusivos, permi- lando a una velocidad comercial de 32 km/h. Los ligeirinhos
tiendo la integracin fsica y tarifaria entre lneas expresas, favorecen las integraciones, conectando la ciudad de un
alimentadoras e interbarrios, con independencia de cul extremo a otro, creando nuevas opciones y nuevos re-
fuese la empresa operadora. Por este medio se quebr la ri- corridos, facilitando los desplazamientos y, sobre todo,
Ceneviva 105

CUADRO 2.5. RIT CURITIBA. COSTOS DE LAS LINEAS DIRECTAS


(mte de vs$)

Cantidad Coito Costo


unitario total
Estaciones tubulares
inversin pblica 119 40 4.760 10%
VenKufos-~lnvr5in privada 248 174 43,152 90%
Totatde inversiones 47.912 100%

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economizando tiempo a los pasajeros. Los vehculos son de
color gris. Estacin tubular central
Su complementacin y ampliacin se imponen como
solucin de bajo costo para atender la demanda creciente
y promover el ahorro de tiempo, en desplazamientos cada
vez ms largos derivados de la continua y acelerada ex-
pansin urbana. Un Hgeirinho reemplaza a dos autobuses
convencionales y, por ende, economiza mitad de la flota y
su correspondiente costo operativo.
Es ms econmico porque, al detenerse menos y circular
en forma ms continua, es menor su consumo de combus-
tible, componentes mecnicos, frenos, cubiertas, etc. Esto
hace que la lnea sea la de menor costo por pasajero trans-
portado. Adems, absorbe de 30 a 40 por ciento de la de-
manda, hecho que alivia a las otras lneas, especialmente las Estacin tubular de doble entrada
expresas y ayuda a descongestionar los carriles exclusivos.
Empero, el beneficio ms grande que rinden los ligeirin-
hos es la economa de tiempo para los pasajeros, una hora
diaria por persona, con lo cual en breve habr de sobrepa-
sarse las 200.000 horas diarias de economa para la ciudad.
Un beneficio adicional, e importante, es la facilidad de
acceso para las personas con dificultades locomotrices, in-
cluso las que usan silla de ruedas. El acceso a las estaciones
tubulares se logra por medio de pequeos ascensores y el
embarque en los vehculos es rpido y seguro, sin atrasos ni
perjuicios para la regularidad, y sin necesidad de lneas es-
peciales que, en general, segregan a las personas con disca- Estaciones tubulares interconectadas
pacidades fsicas.
Actualmente funcionan trece lneas directas que confi-
guran una red complementaria de la que exista y consti- Los autobuses biarticulados
tuyen una opcin de transporte nueva y atrayente, que ha (''Metro de superficie'')
absorbido una parte significativa de la demanda. Se trata de vehculos con gran capacidad (270 pasajeros) sin
Un estudio realizado en 1992 indic que un 28 por cien- peldaos ni molinetes en los modelos ms avanzados, que
to de los pasajeros de los ligeirinhos son usuarios nuevos que circulan por carriles exclusivos y brindan la agilidad, la co-
optaron por dejar sus automviles en casa, lo que significa modidad y la seguridad del embarque y desembarque a
que hay en las calles 30.000 automviles menos, vale decir nivel de la plataforma, por medio de la tecnologa simple
cerca del siete por ciento del parque. pero eficiente de las estaciones tubulares. Se trata de un pe-
queo "metro" de superficie, con tecnologa adecuada a las
necesidades y las posibilidades locales.
La instalacin de las plataformas elevadas en las termi-
106 La ciudad y el desarrollo econmico

nales y de las estaciones tubulares en las paradas, aseguran CUADRO 2.6. RIT DE CURITIBA. COSTOS DE LA

al autobs biarticulado las condiciones apropiadas para ab- LINEA NORTE SUR DE AUTOBUSES BIARTICULADOS

sorber el aumento de la demanda previsto para los prxi- (tefe feto*)


mos 14 aos y ofrecen ms comodidad y seguridad a los
Inversin pblica 7,!60 19%
pasajeros, con un servicio de mejor calidad y menor costo
Obras cantidad costo costo
operativo. unitario total
La primera lnea entr en servicio en diciembre de 1992, Adaptacion de term nales 6 unid, 200 1.200

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con 33 vehculos que transportaban 100 000 pasajeros Repavmenacifl de carriles
por da en el eje Boqueiro, con ms comodidad y a un exclusivos 20 km 160 3.200

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Estaciones tubulares 56 35 1.960
costo seis por ciento ms bajo que el anterior. La segunda
litaciones centrales 2 400 800
lnea comenz a funcionar en agosto de 1995, en el eje
Inversin privada 30,162 81%
norte-sur, con una flota de 66 vehculos que, al comienzo,
Vehculos cantidad tost costo
transportaba 240.000 pasajeros por da. Ese caudal aumen- unitario total
t a 260.000 en la actualidad y se hace necesario ampliar Autobuses biarticulados 66 unid 457 30.162

la flota. Inversin total 37322 100%

La adopcin de los autobuses biarticulados tambin per-


miti descongestionar los carriles. Ahora, el tiempo de es-
pera es mayor debido a la reduccin de la cantidad de
vehculos a la mitad y esto ha permitido mejorar la regula- Curitiba cuyo costo ascendi a US$200 millones, de los
ridad de los horarios y distribuir mejor los vehculos a lo cuales el Banco Interamericano de Desarrollo financi
largo de la lnea, con la ayuda de un buen ajuste y sincro- US$120 millones. El programa consisti en una amplia va-
nizacin de los semforos, cuyo funcionamiento, en el fu- riedad de obras concebidas con el objeto de mejorar el
turo prximo, ser accionado con los propios autobuses. transporte, incluyendo pavimentacin de las vas que re-
Actualmente los autobuses circulan a intervalos de dos corren los autobuses, sealizacin y seguridad viales, auto-
minutos, pero las pruebas realizadas demostraron que es matizacin de la planificacin y control del transporte
fcil aumentar la frecuencia a un vehculo por minuto. Se pblico, construccin de terminales de integracin, esta-
duplicara de esta forma la capacidad de transporte y, ciones tubulares, carriles para ciclistas y centros de apoyo
merced a un aumento del nmero de vehculos, podra al usuario y comunicacin con ste mediante un sistema de
atenderse el aumento de la demanda proyectado para los informacin claro y actualizado. El programa, que se apro-
prximos catorce aos si se mantienen las tasas de creci- b en octubre de 1995, se halla en vas de ejecucin y ya se
miento como hasta el presente. complet el 60 por ciento de su cronograma material y
El tiempo de vida til de estos vehculos es de diez aos, financiero.
al cabo de los cuales deben ser reemplazados por nuevas
unidades. Por esto, aunque el crecimiento de la demanda Los beneficios
sea superior al previsto, nunca ser tan grande como para El anlisis de los datos cuantitativos de los cuadros ante-
impedir que, si es necesario dentro de diez aos, pueda lo- riores permite concluir que las innovaciones adoptadas
grarse un nuevo mejoramiento de la calidad, aprovechan- han beneficiado a la ciudad y a los usuarios de la red inte-
do las nuevas tecnologas que hayan surgido para entonces, grada. Las ventajas comparativas de las lneas directas, por
sin desperdicio de la inversin efectuada ahora2. ejemplo, son la posibilidad del pago anticipado y el em-
barque a nivel por medio de las estaciones tubulares, que re-
Financiamiento ducen considerablemente el tiempo de embarque por
La lnea de autobuses biarticulados norte-sur constituy la pasajero y, por ende, el lapso de detencin de los vehculos.
contrapartida local en el programa de transporte urbano de Esto contribuy a reducir sensiblemente el tiempo de viaje
de los pasajeros y exige una cantidad menor de vehculos
2 El autobs biarticulado tiene 25 m de largo, 2,60 m de ancho y 3,13 m de altura, con
(menos capital que debe remunerarse) para transportar la
una distancia entre ejes delantero y trasero de 3,45 m, y su peso bruto asciende a 36.500
kilogramos. Tiene motor diesel, con seis cilindros en lnea y una potencia de 210 kw (286
misma cantidad de personas.
hp), est dotado con caja de cambios automtica con cinco velocidades de avance y una Los vehculos de las lneas convencionales circulan a
de retroceso y alcanza una velocidad mxima de 55 km/h. Tiene suspensin neumtica
con regulacin de nivel automtica y sistema de frenos ABS, para evitar el bloqueo de las una velocidad comercial de 16 km/h, mientras que la ve-
ruedas. El vehculo tiene cinco puertas, sin pendaos, dos de ellas en la parte delantera,
una entre las articulaciones y dos en la parte posterior. locidad en las lneas directas es de 32 km/h y el tiempo de
Ceneviva 107

embarque es de dos segundos y de un cuarto de segundo nueve por ciento de la flota de automviles de la ciudad per-
por pasajero, vale decir doble velocidad y tiempo de em- manece guardado, con la consiguiente reduccin de la con-
barque equivalente a 1/8 de las lneas convencionales. En taminacin atmosfrica, la mayor fluidez del trnsito con
promedio, las lneas directas economizan la mitad del tiem- menor consumo de combustible y el mejoramiento de la ca-
po que antes se gastaba en las lneas convencionales, lo que lidad del medio ambiente para toda la poblacin.
representa una hora diaria por persona. El nmero de pa-
sajeros en las lneas directas asciende a 334.000 personas Los prximos diez aos

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diarias y si se considera un promedio de tres viajes diarios Ser necesario establecer nuevas lneas directas para com-
por persona, estamos hablando de unas 111.000 personas pletar la cobertura espacial de la red en toda la ciudad. Los

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y, por ende, ms de 100.000 horas diarias que no se des- ligeirinhos pueden atender del 30 por ciento al 40 por cien-
perdician dentro de los autobuses y que, de alguna mane- to de la demanda de transporte colectivo, economizando
ra, pueden transformarse en horas productivas. tiempo y facilitando la integracin, con ventajas para todos
Otro ejemplo lo constituyen los carriles exclusivos por los pasajeros, inclusive los que no utilizan ese servicio, mer-
donde circulan los autobuses biarticulados de las lneas di- ced a la descongestin de las otras lneas, en especial las ex-
rectas. Estas vas, que tienen una longitud total de 56 kil- presas. Adems, pueden atraer nuevos usuarios.
metros, sirven a los ejes con mayor demanda y por ellas Tambin se pondrn en circulacin autobuses biarticu-
circulan diariamente 497.000 pasajeros. Las unidades se lados en el eje este-oeste, uniformando la operacin en
desplazan a una velocidad de 20 km/h, que rinde una eco- toda la extensin de los carriles en los cinco ejes estructu-
noma de 25 por ciento de tiempo en relacin con las an- rales, con lo cual se reforzar la imagen del sistema y se fa-
tiguas lneas convencionales. Si se considera un promedio cilitar su conocimiento y uso por toda la poblacin.
de tres viajes diarios por persona, se concluye que usan
estas lneas unas 166.000 personas y a razn de 20 kilme- Metropolizacin
tros, como promedio, por persona (ida y vuelta), el tiempo La instalacin de varias plantas de armado de automotores
de viaje es de una hora en lugar de una hora y quince mi- que iniciarn su produccin en las proximidades de Curi-
nutos. A razn de 15 minutos diarios por persona, para tiba dentro de dos aos, exige la adopcin de algunas me-
166.000 personas, la economa de tiempo asciende a 41.000 didas en materia de transporte. La solucin propuesta, que
horas diarias, aproximadamente. se halla actualmente en vas de concrecin, consiste en la
Otro beneficio es la disminucin del nmero de vehcu- expansin de la RIT hacia el mbito metropolitano, exten-
los en circulacin, pues se calcula que unos 41.000 auto- diendo el concepto de la operacin en red a todas las zonas
mviles permanecen en sus garages. El clculo se basa en los ocupadas, cuya demanda de transporte tenga caractersticas
31.000 nuevos usuarios de las lneas directas y los 10.000 de netamente urbanas, vale decir, que est constituida por
las lneas de mnibus biarticulados. Eso significa que el desplazamientos cotidianos de ida y vuelta para concurrir
al trabajo.
El sistema de transporte de la regin metropolitana est
CUADRO 2.7. RIT DE CURITIBA.
subsanando el atraso en que se hallaba en relacin con el
RESUMEN COMPARATIVO DE LOS COSTOS OPERATIVOS
sistema de Curitiba. Todava, empero, muestra una super-
Lnea Lnea Expreso Expreso posicin excesiva de lneas con baja demanda, que parten
conven- directa articulado biarticuado desde los puntos perifricos ms variados y distantes en di-
cional (lgeirinho)
reccin al centro de Curitiba.
1. Costo operativo 1,21 1,29 1,41 1,67
2. Costo de administracin 0,15 0,16 0,18 0,22
Los rganos estatales encargados del asunto orientaron
3. Costo de capital 0,53 0,53 0,39 1,57
mal las soluciones durante los ltimos aos, debido a que
4, Impuestos 0,06 0,06 0,66 0,04 los componentes de inspiracin poltico-partidaria ejercie-
Remuneracin por km (US$) 1,95 2,04 2,07 3,50 ron su influencia y dislocaron la propuesta tcnica, que
Capacidad de vehculo insista en considerar la existencia de la RIT y sugera el de-
(pasajeros) 9Q 110 170 270
sarrollo de un sistema paralelo, superpuesto al de Curitiba,
Costo dd vehculo (US*) 91 .000 174.000 252.000 457.000
con evidente perjuicio para ambos. Ahora, merced a un
ndice de pasajeros
por kilmetro 3,6 5,2 5,8 16,3 acuerdo entre los municipios interesados y el gobierno del
Costo por pasajero (US$) 0,68 0,39 0,39 0,21 estado, se procede a la reestructuracin de los sistemas mu-
nicipales orientndolos hacia sus propios centros y no hacia
108 La ciudad y el desarrollo econmico

el de Curitiba, apoyando y reforzando sus funciones natu- ca y la electrnica, que pueden hacer mucho pero no todo,
rales como polos de comercio y servicios. es necesario recordar que nada hay que sustituya al con-
De las terminales de integracin all localizadas deben tacto humano, al encuentro entre las personas con fines de
partir las lneas directas (operadas por empresas locales) a trabajo, de placer y de convivencia, que llevan al ser hu-
modo de prolongacin de las que antes existan en el mu- mano a construir ciudades en busca de una vida mejor.
nicipio de Curitiba, como opcin para desplazamientos Es all donde el transporte tiene un papel importante y
ms largos, posibilitando viajes ms rpidos y la integracin es preciso obrar con lucidez para comprender y admitir

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tarifaria con otras lneas, en cualquiera de las veinte termi- que, pese a todos los avances tecnolgicos, la mayora de las

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nales que ya estn en funcionamiento. Subsistiran lneas personas slo podr contar para sus desplazamientos dia-
convencionales con una dimensin adecuada para atender rios, con ese vehculo tan comn, y de tecnologa tan di-
los desplazamientos de punto a punto a lo largo del eje de fundida y accesible, que es el autobs, y que ste seguir
ingreso que utilizan las lneas actuales, pero sin llegar a la siendo, durante mucho tiempo, el nico medio de trans-
zona cntrica. porte posible en la mayora de nuestras ciudades.
Ms adelante se dispondr la extensin de los autobuses Los perfeccionamientos que muestra Curitiba pueden
biarticulados que circulan por una va exclusiva y llegan elevar el desempeo de los autobuses al nivel de los siste-
ms all de los lmites municipales, en direccin a los mas de transporte dotados de la tecnologa ms moderna
municipios vecinos, ampliando y consolidando la red que, por ende, son ms caros. Eso es lo que Curitiba viene
metropolitana. Todo esto se har aprovechando al mximo haciendo durante los ltimos aos: buscar y encontrar so-
la infraestructura existente (sistema vial, terminales y esta- luciones simples y de bajo costo, pero sumamente eficien-
ciones tubulares ya instaladas), evitando las grandes inver- tes y que rinden beneficios inmediatos a la poblacin. No
siones, aumentando la utilizacin y eficiencia de los puede vacilarse en afirmar que sta puede ser la solucin
equipos disponibles, economizando tiempo y dinero y fa- para muchas otras ciudades, an en los pases desarrollados.
voreciendo la integracin con tarifa nica, que es rasgo El alto nmero de visitas y de solicitudes de cooperacin
propio del transporte de Curitiba. tcnica que recibe la ciudad, indica que se est en la senda
correcta.
Conclusin El apoyo del BID y del BNDES, con financiacin de im-
Un examen rpido del transporte urbano en los pases en portancia para un amplio programa de obras en toda la ciu-
desarrollo, especialmente en las principales ciudades lati- dad fomentados por esas soluciones de bajo costo, refuerzan
noamericanas, muestra un panorama desolador, casi cati- esa certeza. Las ms de cien mil horas ahorradas todos los
co. En todas las ciudades, salvo escasas excepciones, se das gracias al uso del ligeirinho, por ejemplo, constituyen
observa un alto grado de ineficiencia que maltrata a la po- una economa inestimable que se deposita da tras da en
blacin y pone en evidencia las dificultades con que tro- la cuenta del bienestar colectivo y de la productividad de la
piezan los poderes pblicos para cumplir su misin de poblacin trabajadora de esta ciudad. Ahorro de tiempo,
planificar y controlar un servicio pblico de tanta impor- que es lo ms valioso, y que puede dedicarse al descanso,
tancia para la vida cotidiana. Cada da trae aparejado un al estudio, a la convivencia familiar y que se transforma
enorme derroche de tiempo y recursos provocado por la en vida.
falta de organizacin material y operativa de una maraa
desordenada de lneas de autobuses. Un camino nuevo
Las autoridades ms respetadas en materia de planifica- Asimismo, la comodidad y la seguridad de los expresos
cin urbana afirman, y ha de coincidirse con ellas, que por biarticulados, sumadas a la eficiencia del embarque a nivel
encima del tamao mediano no hay una buena ciudad sin de las estaciones tubulares, han deparado ms comodidad
un buen sistema de transporte. Para contar con un buen ser- y calidad a los pasajeros de la red integrada, demostrando
vicio de transporte, empero, esas ciudades no precisan que que a partir de una visin global de la planificacin urbana,
gastar lo que no tienen con el fin de adquirir tecnologas de el transporte puede evolucionar con dignidad, adelantan-
avanzada, complejas y onerosas, que no siempre resuelven do las correcciones en el momento oportuno, impidiendo
los problemas de la manera que se promete. que los problemas crezcan sin adoptar soluciones, como
En momentos en que la ciencia y la tcnica avanzan a ocurre en muchas ciudades del mundo.
pasos agigantados en varios sectores, cuando el mundo se Los expresos biarticulados y las redes de lneas directas
deslumhra ante las posibilidades infinitas de la informti- (los ligeirinhos, que pronto abarcaran el mbito metrpoli-
Ceneviva 109

tao), estn contribuyendo considerablemente a mejorar la Curitiba inscribi en su paisaje urbano y en la literatura
calidad de la red integrada de transporte, transmitiendo a internacional sobre ciudades la configuracin actual de su
las personas el respeto que sienten las instituciones y las au- red integrada de transporte, revitalizada por la solucin in-
toridades pblicas por el bienestar de la poblacin. El au- novadora de los ligeirinhos y los biarticulados. Creo y espe-
tobs biarticulado podr asumir, gracias a su capacidad y ro que otras ciudades estn adoptando soluciones similares
eficiencia, el papel que hasta ahora se hallaba reservado a porque son buenas y porque son ms viables y adecuadas
los mnibus modernos, cuya tecnologa exige plazos de a nuestras posibilidades econmicas y financieras actuales.

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instalacin dilatados y volmenes de inversin insoporta- Adems, se trata de soluciones urbanas, no exclusivas de
bles para los magros presupuestos municipales. Curitiba, aplicables a cualquier ciudad del mundo por en-

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En Curitiba se ha constatado que, pese a la falta de re- cima de cierta dimensin. Creo que, con las adaptaciones
cursos, es posible realizar esa transicin hacia el futuro, necesarias a realidades diversas, muchas ciudades implan-
por lo menos durante dos decenios, mediante una red in- tarn sus ligeirinhos y sus autobuses de gran porte, con lneas
tegrada de transporte totalmente operada por autobuses, de interconectadas y con embarque y desembarque en esta-
manera realista, cmoda y eficiente. Por eso se reciben ciones tubulares, con otros nombres y otras formas, pero
tantas visitas del exterior, de estudiantes, arquitectos, pla- siempre reproduciendo el concepto y el modelo que cre el
nificadores urbanos, administradores pblicos, alcaldes, di- poder pblico de Curitiba, asociado con la poblacin,
rectores de redes de transporte, consultores internacionales, abriendo un nuevo camino para el transporte urbano.
dirigentes polticos y periodistas, que llegan a verificar y Comienza a delinearse una tendencia mundial en busca
aprender cmo una ciudad del tercer mundo, con algunos de soluciones intermedias entre el autobs y el tren subte-
recursos financieros y una enorme voluntad poltica, puede rrneo y muchas ciudades del mundo estudian nuevos rum-
ejercer su creatividad con lucidez, para crecer con calidad bos. Curitiba ya encontr el suyo.
y renovarse conservando su memoria, para mejorar hoy
preparando su futuro.
Pgina en blanco a propsito

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111

Proceso de privatizacin de trenes


urbanos y del metro de Buenos Aires
Jorge Kogan>

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C on el objeto de combatir una de las principales fuentes
del dficit fiscal, en agosto de 1989 el Congreso de la
Nacin aprob la Ley de Reforma del Estado y Empresas
La estrategia del cambio
Las opciones que se consideraban en aquel momento eran
permitir que la situacin continuara, lo que podra haber
Pblicas a efectos de reactivar la economa argentina esti- conducido a una cancelacin masiva de los servicios, en
mulando la operacin privada de las grandes empresas es- cuyo caso la totalidad del sistema ferroviario o por lo menos
tatales. En el caso de los ferrocarriles, el Congreso decidi una parte se hubiera cerrado, o bien enfrentar la situacin
que la participacin privada se llevara a cabo a travs de y promover un cambio drstico.
concesiones. Desde el punto de vista econmico, el principal efecto de
Cuando se inici el gobierno del presidente Menem (julio la suspensin de los servicios hubiera sido la transferencia
de 1989), Ferrocarriles Argentinos (FA), la empresa estatal de de los costos a las rutas de carga que normalmente es trans-
ferrocarriles, operaba cerca de 35.000 kilmetros de vas; portada por ferrocarril, con el consiguiente aumento de ta-
tena aproximadamente 92.000 empleados y se encontraba rifas y su efecto negativo sobre las exportaciones, en
en una situacin crtica. La disminucin del trfico de los particular de cereales. Este estado de cosas se habra agra-
tres tipos de servicios ofrecidos por FA (carga, pasajeros in- vado an ms al contratarse a travs de concesiones los ser-
terurbanos y pasajeros suburbanos en la zona metropolita- vicios de mantenimiento de importantes sectores de la red
na de Buenos Aires) era una clara manifestacin de la vial nacional, dado que ello implic la imposicin del peaje
situacin expuesta: los volmenes transportados entonces y el control del peso y el tamao de los vehculos. Tales fac-
eran de un 35 a un 50 por ciento inferiores a los de 1965. tores incrementaron los cargos viales y, paradjicamente,
El resultado de todo ello se manifestaba en la desastrosa crearon las condiciones adecuadas para mejorar la posi-
situacin financiera (se requera un subsidio de ms de cin competitiva del transporte por ferrocarril.
US$2 millones diarios), el alto grado de ineficiencia, un La cancelacin de los servicios de pasajeros en la regin
sistema cuya confiabilidad disminua aceleradamente, metropolitana de Buenos Aires habra trado aparejado un
malas condiciones de seguridad, etc. Haba muy pocas es- gran congestionamiento del trnsito y, lo que es peor an,
peranzas de supervivencia para una empresa que princi- la desaparicin del nico modo de transporte del que dis-
palmente era una fuente de empleo y de servicios sociales, ponan cientos de personas. Se habra creado una situacin
estaba sujeta a presiones polticas, y a la fuerte influencia de muy crtica, en especial en las horas de mayor demanda,
los sindicatos de trabajadores y de los proveedores y con- que habra afectado no slo a los usuarios habituales del fe-
tratistas. No era difcil prever que, si el statu quo conti- rrocarril, sino tambin a quienes no lo usan y a las perso-
nuaba, los servicios iban a terminar por interrumpirse, en nas que se desplazan a travs de otros medios de transporte.
especial por la inercia de la empresa para enfrentar cambios, Adems, la desaparicin de esos servicios ferroviarios habra
as como por las restricciones y regulaciones impuestas por generado una presin poltica muy difcil de resistir y no se
su naturaleza estatal. habra contado con la colaboracin de los sindicatos. Por lo
tanto, era evidente la necesidad de elaborar una estrategia
i Vicepresidente de Mercer Management Consulting, Inc., Buenos Aires.
112 La ciudad y el desarrollo econmico

que pudiera ponerse en prctica y fuera aceptable por todos laciones, lo cual a su vez, provocaba un deterioro an
los actores del proceso. mayor.
FEMESA operaba un servicio ferroviario suburbano de
Objetivos de la reforma gran envergadura en el Gran Buenos Aires, a lo largo de una
Para el gobierno, el proceso de privatizacin tena cuatro red de 900 kilmetros de lneas que conectaban 267 esta-
objetivos principales: i) reducir la carga financiera que re- ciones, y con cerca de 1800 trenes diarios que transportaban
presentaban los ferrocarriles en el presupuesto nacional ms de un milln de pasajeros por da. El gobierno dividi

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(ms especficamente, eliminar el subsidio a los servicios de las lneas operadas por FEMESA en siete grupos de servicios

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carga y al nico corredor viable interurbano de pasajeros que se ofrecieron como concesiones junto con el sistema de
para concentrarlo slo en aquellas lneas de pasajeros inte- Subterrneos de Buenos Aires (SUBTE), cuyos 44 kilmetros
rurbanas cuyo servicio pudiera justificarse por razones so- de lneas, que prestaban servicio en 76 estaciones y des-
ciales y en las lneas suburbanas, y transformar el subsidio plazaban 140 millones de pasajeros por ao, eran operados
operativo de los servicios de pasajeros metropolitanos en por una empresa de la Municipalidad de la Ciudad de
aportes para inversiones de capital); ii) mejorar el servicio Buenos Aires.
a los usuarios; iii) recapitalizar los ferrocarriles mediante la En el marco de las privatizaciones de FEMESA y SUBTE,
rehabilitacin y la renovacin de sus instalaciones y equi- el gobierno retuvo la propiedad de los activos. Los inmue-
pos segn fuera necesario; y iv) desarrollar la capacidad de bles no afectados a la explotacin, y las reas no operativas
gestin del sector privado en materia ferroviaria. de las terminales de la ciudad de Buenos Aires y otras esta-
ciones principales no forman parte de la concesiones ferro-
Servicios metropolitanos de Buenos Aires viarias y se administraban en forma separada. Los ingresos
Desde mucho tiempo se sostena que los problemas que que el gobierno obtenga de dicha administracin se desti-
planteaban los servicios ferroviarios de corta distancia, in- narn a subsidiar los servicios ferroviarios metropolitanos.
tensos y colmados, especialmente en las horas de mayor de- Las concesiones se adjudicaron a travs de un proceso de
manda, slo podan ser resueltos por una administracin licitacin pblica internacional por un perodo de 10 aos
exclusivamente dedicada a ellos. (20 en el caso de SUBTE), prorrogables indefinidamente
El primer paso fue crear, en diciembre de 1989 y como por perodos adicionales de 10 aos. A diferencia de las con-
parte de Ferrocarriles Argentinos, la Administracin de cesiones de los servicios de carga, las concesiones metro-
Ferrocarriles Suburbanos. El segundo paso fue ms ambi- politanas requeran el aporte de fondos pblicos.
cioso: en marzo de 1991, Ferrocarriles Metropolitanos S.A. El pliego de licitacin estableci un servicio mnimo (co-
(FEMESA) se escindi de Ferrocarriles Argentinos como una ches por hora, frecuencia, tiempo de viaje, puntualidad) y
empresa nueva (de carcter transitorio), independiente y es- el programa de inversiones requerido. Asimismo, se fijaron
tatal. Sin embargo, esto no fue en absoluto el punto final, tarifas mximas para el servicio comn y aumentos en las
sino una etapa intermedia hacia un objetivo an ms am- tarifas como premio a las mejoras en la calidad del servicio
bicioso: la privatizacin. ofrecido por los concesionarios. Estos eran absolutamente
Las necesidades financieras de los servicios de pasajeros responsables del desarrollo comercial y tcnico de las lne-
suburbanos nunca se calcularon con exactitud debido a as, incluido el cobro de tarifas, y deban ejecutar por lo
que los costos comunes y conjuntos eran compartidos con menos el programa de inversiones identificado por el Esta-
otros servicios ferroviarios prestados por Ferrocarrilles Ar- do. Entre los oferentes que presentaban antecedentes y
gentinos; se estima que tales servicios requeran ms de planes aceptables, calificados a travs de una rigurosa eva-
US$250 millones por ao. A pesar de ello, el dficit gene- luacin, se adjudic la concesin a aqul que solicitara el
rado por las operaciones diarias consuma la mayor parte de menor subsidio en trminos de valor presente para los pri-
ese dinero y dejaba escasos recursos disponibles para la re- meros 10 aos de la concesin2.
habilitacin del equipamiento, la planta fsica y las insta- A continuacin se indican algunos de los aspectos que se
tuvieron especialmente en cuenta al disear el proceso:
2 Se adopt un sistema de licitacin de tres sobres. En el sobre 1, comn a todos los gru-
El objetivo era atraer a numerosos interesados con el fin
pos de servicios licitados, deba proporcionarse informacin sobre la identidad y los ante-
cedentes del oferente (se otorg especial nfasis al operador ferroviario y a su experiencia
de estimular la competencia y aumentar la cantidad de
en operaciones ferroviarias metropolitanas). En el sobre 2A, especfico para cada lnea, los propuestas presentadas al gobierno para realizar la selec-
oferentes deban presentar un detallado plan de negocios y de operaciones para la conce-
sin; por ltimo, en el sobre 2B, tambin especfico para cada lnea, deban presentarse cin. Una reducida cantidad de oferentes haba presentado
una propuesta financiera para la concesin, en la que deba especificarse el subsidio re-
querido. propuestas para las redes de carga (uno o dos en la mayo-
Kogan 113

ra de los casos). Por lo tanto, con este antecedente, se rea- de trfico y de la aplicacin de las tarifas definidas por el go-
liz una gira internacional de promocin para publicitar el bierno en el pliego de licitacin, que permite un aumento
proyecto y generar inters. Por otra parte, una vez presen- del 3,2 por ciento anual a partir del tercer ao como re-
tado y analizado el sobre 1 (antecedentes y experiencia, es- compensa por mejoras en la calidad de servicio, segn lo
tados financieros, operador tcnico), si un oferente no acordado en los contratos. Los ingresos totales por opera-
reuna los requisitos necesarios o si se rechazaba su oferta, ciones incluyen las ganancias obtenidas por el alquiler de
se contemplaba la posibilidad de incluir un sobre 1 adicio- locales comerciales, espacios para publicidad y por el cobro

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nal al presentar el sobre 2 (plan de negocios y propuesta fi- del derecho de uso de va a los trenes interurbanos de carga
nanciera), a fin de mejorar las condiciones rechazadas. De o de pasajeros que utilicen las vas correspondientes al

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este modo, aquellos interesados que podan satisfacer los re- concesionario.
quisitos exigidos no eran excluidos del proceso. El costo de explotacin tambin deba incluirse en la
La evaluacin del plan de negocios (sobre 2A) antes de propuesta. El gobierno adopt el criterio de que las esti-
conocerse la oferta econmica (sobre 2B) tambin fue una maciones de costo fueran responsabilidad de los oferentes,
consecuencia de la experiencia adquirida con las conce- quienes deban ajustaras para que respondieran a los ni-
siones de carga. Se saba que una oferta seleccionada por veles establecidos de calidad del servicio y al mismo tiem-
razones econmicas sera muy difcil de anular con funda- po presentar una oferta que estuviera en condiciones de
mentos tcnicos, y el objetivo era garantizar la solidez de los competir con las otras en trminos del menor subsidio
planes de negocios de los oferentes que participaran en la requerido.
etapa final de la competencia. En el pliego se definieron asimismo las inversiones re-
El beneficio de adjudicar una concesin slo sobre la queridas para cada lnea (obras, instalaciones y equipo).
base de la oferta ms baja, tal como en el caso de los ferro- Los oferentes deban presentar el monto total de las inver-
carriles metropolitanos, radica en que el proceso de adju- siones a realizarse segn un programa que ellos mismos pro-
dicacin resulta transparente y bien definido. El riesgo, pondran para poder alcanzar los niveles de servicio
naturalmente, es que la oferta ms baja puede ser la de un establecidos.
oferente que no rena los antecedentes y la experiencia El desembolso total a cargo del otorgante (el Estado Na-
requeridos o cuyo plan de negocios no sea aceptable. En cional) est compuesto por el monto del subsidio ms las
consecuencia, el propsito del sobre 1 era identificar a los inversiones que se realizarn segn lo presentado en las pro-
oferentes que no contaban con antecedentes y experiencia puestas (menos el canon, si corresponde). Cabe recordar
suficientes, en tanto que el objetivo del sobre 2A era elimi- que cada concesin se adjudic despus de haber seleccio-
nar a aqullos que presentaban planes inaceptables. Segn nado la mejor oferta econmica con posterioridad al pro-
el programa del gobierno, cualquier oferente que hubiera ceso de preseleccin que se describi anteriormente
superado satisfactoriamente las etapas representadas por el El pago del subsidio en forma puntual por parte del go-
sobre 1 y el sobre 2A era aceptable, y el gobierno estaba en- bierno es un requisito obligatorio e indispensable para el
tonces en libertad, en ese momento, de seleccionar la ofer- xito del programa. A este respecto, los servicios cuya ope-
ta ms baja (a partir del sobre 2B). racin no permite que sean autosuficientes desde el punto
A fines de 1992 se adjudicaron los siete grupos de servi- de vista financiero se encuentran en una posicin menos fa-
cios, y luego se llevaron adelante las negociaciones de los vorable que aqullos que s lo son (como qued claramen-
contratos. La primera transferencia de servicios se efectu te demostrado por la cantidad de ofertas presentada para los
en enero de 1994, completndose el proceso de traspaso a grupos de servicios que tenan un mayor nivel de deman-
todos los concesionarios en mayo de 1995. da, en los que los ingresos y costos de operacin estaban
casi equilibrados, en comparacin con los otros grupos).
La estructura econmica y financiera de las
concesiones metropolitanas Cmo enfrentar los riesgos
A fin de responder al llamado a licitacin, los oferentes de- Si bien este ambicioso proyecto era interesante en s mismo,
bieron incluir en la propuesta sus propias proyecciones de tambin constituy el primer intento en el mundo de pri-
demanda. La base para la comparacin fue la demanda de vatizar integralmente un sistema ferroviario metropolitano
trfico de 1990, y todos los adjudicatarios proyectaron un de envergadura. Es posible que el tamao del mercado en
significativo crecimiento. Amrica Latina y en el resto del mundo haya determinado
El ingreso por venta de pasajes surge de las proyecciones que los concesionarios decidieran asumir o por lo menos
114 La ciudad y el desarrollo econmico

mitigar los riesgos intrnsecos del proyecto y los riesgos todo lo necesario para asegurar que los concesionarios cum-
polticos que ste conllevaba. plieran con sus compromisos, como exigir, entre otras con-
Los riesgos que el proyecto encaraba eran los siguientes: diciones, una garanta de cumplimiento de contrato (por
Importantes gastos iniciales para afrontar el comienzo ejemplo, en el primer contrato que se firm, correspon-
de la licitacin, la creacin de los consorcios, el seguimiento diente a las lneas del SUBTE y el ex-F.C. Urquiza, se exigi
del proceso de licitacin y las negociaciones previas a la una garanta de cumplimiento de treinta millones de d-
firma del contrato, as como para prepararse para la toma lares estadounidenses).

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de posesin durante el perodo de transicin. Si bien no se
Los resultados alcanzados y el futuro

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revelaron cifras, se estima que los consorcios invirtieron
cerca de diez millones de dlares estadounidenses en con- Algunos indicadores operativos muestran los profundos
junto en dichas actividades preliminares. cambios que ocurrieron en el sistema. Entre 1993, ltimo
Despus de la toma de posesin, uno de los principa- ao de gestin pblica de todos los servicios ferroviarios y
les riesgos eran las proyecciones de la demanda. Dado que de subterrneos, y 1996, primer ao completo de operacin
el monto del subsidio solicitado o del canon comprometi- privada, la cantidad de pasajeros aument un 93 por cien-
do no es variable frente al presentado en la propuesta, si las to (ferrocarril) y un 44 por ciento (SUBTE). La puntualidad
proyecciones de demanda no coinciden con la realidad, del sistema ferroviario mejor un 23 por ciento, y la oferta
los ingresos del concesionario podan ser inferiores o su- de servicios ferroviarios creci un 34 por ciento y la de
periores a las estimaciones. En trminos generales, la im- SUBTE un 33 por ciento.
presin es que las proyecciones de demanda presentadas
por los adjudicatarios fueron algo optimistas. CUADRO 2.8 INDICADORES DEL RENDIMIENTO
Las estimaciones de costos operativos y de inversiones
1993 1996 Variacin porcentual
constituan otro factor de riesgo. En este caso, dado que los
PasajerosFe 211085 413.548 95%
niveles mnimos de calidad de servicio y los montos del 198.880 37%
PasajerosSUBTE 145320
subsidio son fijos, la variacin de los costos tambin mo- PuntuafidadFc 76,2% 94,3% +24%
dificar los mrgenes de ganancia de los concesionarios. Subsidios (miles U$$) 360.000 122.000 .66%
Otro riesgo era de una evaluacin desacertada del es- Oferta de coches
km {miles)Fe 95J30 127.460 34%
tado en que se encontraba el sistema en el momento en que
Oferta de coches---
se realiz el llamado a licitacin. Dado que este sistema ha- km (miJes)SUBTE 145.310 201.010 33%
bra entrado en franca decadencia durante las ltimas d-
cadas, no poda medirse con facilidad antes de comenzar a
operar el nivel de rendimiento, o alternativamente, de vul- El sistema ferroviario est siendo operado satisfactoria-
nerabilidad. El alcance de este riesgo slo se conoci con mente por empresas privadas y ya est ejecutndose el plan
exactitud una vez iniciadas las operaciones. de obras financiado por el gobierno, en virtud del cual los
A fin de limitar algunos de estos riesgos, el gobierno concesionarios comprometieron la ejecucin de obras por
decidi pagar la prima de un seguro de responsabilidad un total de US$1.491 millones durante 10 aos. Al mismo
civil para siniestros superiores a los dos millones de dlares. tiempo estn invirtiendo sus propios recursos en el equi-
Los riesgos que se acaban de mencionar son inherentes pamiento de las instalaciones y la adquisicin de equipos
a cualquier proyecto privado. Sin embargo, en este caso, los ferroviarios que tienen una vida til corta dado que el pe-
potenciales oferentes consideraron que existan riesgos adi- rodo de concesin no es lo suficientemente prolongado a
cionales causados o que estaban relacionados con la situa- los efectos de la amortizacin. Sin embargo, los concesio-
cin del pas en ese momento. narios tambin adquirieron locomotoras nuevas y usadas.
Del mismo modo, es evidente que el gobierno tambin La posibilidad de aumentar las inversiones ferroviarias
estaba expuesto a un escenario de alto riesgo en relacin con la participacin de los concesionarios exige redefinir las
con el resultado de estas concesiones, como la posibilidad concesiones y, sobre todo, prolongar su duracin para per-
de que el proyecto fracasara; que los servicios se deterio- mitir la amortizacin de los bienes. Habr que idear mo-
raran o interrumpieran, con el alto costo poltico que ello dalidades segn las cuales el gobierno pueda invertir en la
implicara; o que los concesionarios se retiraran, y en con- renovacin y ampliacin de la infraestructura, y el conce-
secuencia fuera necesario afrontar el costo de "empezar de sionario privado pueda invertir en el material rodante,
nuevo". Teniendo en cuenta lo antedicho, el gobierno hizo sobre todo para ofrecer servicios de calidad diferencial.
Kogan 115

En este contexto, el proceso puede dividirse conceptual- tal. Por lo tanto, se decidi que el propio proceso de priva-
mente en dos etapas: la primera, que profundiza lo que ya tizacin sera el medio que se utilizara para reestructurar y
se empez y se centra en los temas crticos que an no se reorganizar los ferrocarriles, mientras que la administracin
han abordado, podra denominarse etapa de "consolida- eficiente sera responsabilidad especfica de los operadores
cin"; la segunda, ms ambiciosa, tiene por objeto lograr privados. Por otra parte, el gobierno tena que aprender, y
una sustancial mejora de la capacidad del sistema median- continuar hacindolo, cmo desempear este nuevo papel
te la incorporacin de nuevos tipos de servicio. Esta etapa en el que debe cuidar el inters pblico en vez de adminis-

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podra llamarse "transformacin". La primera ser un apoyo trar el negocio, tal como lo haba venido haciendo duran-
de la fase de "estabilizacin" que ya ha comenzado, mien- te los aos anteriores.

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tras que es posible que la segunda permita que el sistema fe- El proceso de privatizacin descrito ha dejado varias
rroviario alcance su mejor nivel de desempeo operativo en enseanzas: (a) para llevar adelante la privatizacin ferro-
trminos de estndares internacionales. viaria, todas las partes interesadas deben interiorizarse del
Al iniciarse este proyecto de privatizacin, el objetivo tema, y as lograrse un consenso, proceso que demand
del gobierno fue no slo reducir el aporte econmico a los aproximadamente un ao; (b) quienes dirigen la privatiza-
ferrocarriles, sino tambin cambiarles el perfil. Los contra- cin deben encontrar el equilibrio entre el deseo de explo-
tos de concesin que se firmaron reflejan esta intencin, rar todos y cada uno de los aspectos del proceso y construir
dado que el aporte del gobierno gradualmente se desplaza- elaborados mecanismos de licitacin, con la necesidad de
r del subsidio operativo a las inversiones durante los aos mantener el impulso inicial del proceso y evitar desalentar
que dure la concesin. Es ste un perodo de estabilizacin a los oferentes alargando los plazos; (c) dado que esta era
destinado a que el sistema "marche sobre ruedas". una experiencia nueva en todo el mundo, las expectativas
eran altas, aunque cautelosas. La respuesta de las empresas
Conclusiones privadas nacionales y extranjeras demuestra que la evalua-
A fines del ao 1995,11 ferrocarriles incluidos los de carga cin del proyecto por parte del sector privado ha sido
ya eran operados por empresas privadas. Al comienzo de positiva. Sin perjuicio de las motivaciones que pueden
este proceso, Ferrocarriles Argentinos tena una prdida su- haber determinado el inters de muchas clases diferentes
perior a las US$800 millones por ao, de los cuales el 35 por de empresas, resulta obvio que el proyecto era interesante
ciento corresponda a los servicios metropolitanos, el 25 por en s mismo y que se justificaba correr los riesgos que traa
ciento a los de pasajeros interurbanos, y el 40 por ciento a aparejados; y (d) puede ser difcil valuar correctamente las
los servicios de carga. La operacin privada permiti redu- concesiones ferroviarias, lo cual, a su vez, puede determinar
cir el subsidio a menos de US$200 millones. Las ganancias la imposicin de exigencias irreales a las partes interesadas
derivadas de la productividad son elevadas, y la cantidad y errores de clculo por parte de los oferentes. Podra ser
total de empleados ferroviarios se redujo a 17.000. necesario hacer ajustes a las negociaciones realizadas,
Cabe destacar los motivos por los cuales se tomaron dado que estos procesos no siempre se resuelven de una
algunas de las decisiones y medidas y de qu manera se lle- sola vez.
varon a cabo. La decisin principal fue reducir la partici- En sntesis, en la Argentina confluy una comunidad de
pacin del Estado tanto como fuera posible, lo cual, al ser intereses en favor del xito del programa. Al mismo tiem-
una decisin poltica, era el resultado de la abrumadora po, exista incertidumbre debido a lo novedoso de la ex-
ineficiencia de las empresas pblicas y de la incapacidad del periencia y a la crtica situacin imperante en el pas
gobierno para manejar este tipo de negocio en forma efi- cuando el proceso comenz. As, a pesar de que las nego-
ciente. As, se adopt un mtodo de concesiones segn el ciaciones contractuales son difciles de terminar dado que
cual los operadores del sector privado fueran totalmente res- los distintos aspectos a ser tenidos en cuenta son suma-
ponsables de las operaciones y de la infraestructura. mente complejos, es necesario comprender que se necesi-
Sin duda alguna, una de las fuerzas impulsoras de este ta una decidida voluntad poltica a fin de llevar adelante un
proceso fue el deseo de reducir o eliminar las transferencias proceso de esta naturaleza tratando de hallar soluciones
financieras del Tesoro, con excepcin de aqullas que se re- equilibradas para las partes interesadas en los complejos
quirieran para garantizar la continuidad de los servicios de problemas que presenta una transformacin como la em-
trenes urbanos. prendida, y dotar a la relacin entre el gobierno y los
Las circunstancias no permitan un perodo de transicin concesionarios de una flexibilidad que permita manejar
o una etapa intermedia para reorganizar el ferrocarril esta- adecuadamente cualquier circunstancia inesperada.
Pgina en blanco a propsito

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117

El sistema de trolebuses de la ciudad


de Quito
Csar H. Arias1

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E n este trabajo se describen los esquemas de funciona-
miento del transporte pblico de pasajeros en la ciudad
ambiental y costos energticos.
El sistema de transporte est constituido por varios ele-
de Quito2, tomando como referencias el marco institucio- mentos interrelacionados, que deben organizarse y admi-
nal (autoridades), los usuarios y los operadores del sistema, nistrarse adecuadamente para adaptarse a las demandas de
describiendo algunos de los resultados obtenidos y los obs- movilidad de las personas.
tculos encontrados. El campo del transporte es complejo y en l intervienen
En la ltima parte se incluyen algunas reflexiones sobre una gran cantidad de disciplinas como la planificacin ur-
la viabilidad del proyecto y del sistema, que podran con- bana, la ingeniera de transportes, las polticas de transporte
tribuir a mejorar el sistema de transporte en la ciudad y be- y de desarrollo, las autoridades, los importantes aspectos
neficiar a la gran mayora de habitantes que dependen de ecolgicos y ambientales, as como los aspectos sociolgi-
este servicio. cos o culturales.
Debido a que el transporte es un servicio vital para las
Anlisis de la situacin comunidades urbanas, se convierte en un elemento polti-
El problema del transporte en Quito co extraordinariamente susceptible de manipulacin y de
El transporte es un problema que afecta a las grandes ciu- presin para obligar a los gobiernos a tomar determinadas
dades, particularmente en el tercer mundo. Este problema decisiones.
se refleja en altos costos de desplazamiento derivados de la En el caso del Ecuador, la falta de inters acadmico sobre
congestin, que pueden clasificarse en costos relacionados los temas relacionados con el transporte y por ende la falta
con el tiempo de viaje, tiempo de espera, costos de opera- de tcnicos en este campo, determin que el tratamiento de
cin de los vehculos, costos derivados de la contaminacin los problemas y el asesoramiento a los niveles polticos no
haya contado con el nivel suficiente como para enfrentar
1
Director de la Unidad de Planificacin y Gestin de Transporte. los problemas del transporte urbano. En este contexto, las
2
La ciudad de Quito es la capital de la Repblica del Ecuador y tiene 1.200.000 habitan-
tes. La ciudad espaola fundada en 1534 por Sebastin de Benalczar conserva todava su "soluciones" adoptadas sufrieron de evidentes fallas con-
trazado primitivo que obedeci a la concepcin renacentista, es decir, de un urbanismo
en damero, que al tener que adaptarse a una topografa montaosa ha adquirido caracte-
ceptuales3.
rsticas muy especiales. El centro histrico es uno de los ms extensos de Amrica y cons-
tituye todava el corazn econmico de la ciudad. El 14 por ciento de los viajes que se
realizan dentro de la zona urbana tiene como origen o destino el centro histrico de El marco institucional
Quito. El Quito moderno se extiende hacia el sur y hacia el norte del centro histrico. En
el sector norte se encuentran los nuevos centros econmicos y urbansticos de la ciudad. El problema del transporte urbano tiene un elemento bsi-
La ciudad cuenta con aproximadamente 1300 kilmetros de vas urbanas que se dispo-
nen principalmente de norte a sur y est servida por aproximadamente 2500 autobuses co que muchas veces no se estudia en profundidad, que es
de transporte pblico de propiedad de empresas y cooperativas privadas que transportan
aproximadamente 1.200.00 de personas por da, y desde 1996 cuenta con el Sistema Inte- la organizacin institucional. Cuando las ciudades son pe-
grado de Transporte cuyo eje fundamental es la lnea troncal central de 11 kilmetros de
longitud, servida por 54 trolebuses articulados, que se conecta en los extremos (estacio- queas, los problemas de transporte generalmente son sim-
nes de transferencia) con 60 autobuses alimentadores que llegan a los barrios.
3
ples; pero cuando las ciudades crecen stos se vuelven
Puede mencionarse lo ocurrido en la ciudad de Quito cuando en 1980 se implant un
carril exclusivo para autobuses sin tomar en cuenta ninguno de los aspectos tcnicos de mucho ms complejos. En el caso ecuatoriano, el esquema
operacin. Como resultado se duplic el tiempo de viaje de los autobuses que transporta-
ban el 80 por ciento de los viajeros, lo cual favoreci al transporte particular. En dicho institucional no pudo modernizarse para atender el acele-
proyecto no se analizaron las condiciones de operacin de los vetustos autobuses, la ca-
pacidad de los canilles ni los sistemas de paradas y controles. rado crecimiento de la poblacin y de la urbanizacin ocu-
t La ciudad de Quito pas de 500.000 habitantes en 1970 a 1.200.000 en 1996. rrido en los aos setenta y ochenta4.
118 La ciudad y el desarrollo econmico

En el Ecuador existen ms de diez organismos que tie- En este sentido, debe recordarse la experiencia de la ciudad
nen injerencia en el transporte, lo cual imposibilita el es- de Guayaquil donde se introdujo un servicio de furgonetas
tablecimiento de una poltica comn y coherente. Dentro que ha provocado mayor congestin en el trnsito y ha en-
de estos organismos, el problema del transporte no recibe carecido el transporte de los usuarios.
un tratamiento adecuado, y por lo tanto cada uno de ellos En otro ejemplo, tambin en la ciudad de Guayaquil, se
acta en forma independiente. Al mismo tiempo, la res- trat de solucionar el problema solamente a travs de la im-
ponsabilidad sobre el manejo del transporte urbano est di- plantacin de nuevos modos de transporte. Este es el caso

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luida debido a que las competencias no estn determinadas del "transporte fluvial" sobre el ro Guayas (que corre pa-
en forma clara y precisa. Por ejemplo, en el caso de la pla- ralelo a la ciudad), que fue implantado a un costo elevado

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nificacin del transporte de la ciudad existan ms de dos y que hoy est fuera de servicio por la falta de demanda de
organizaciones que tenan la facultad el planificar y regu- pasajeros.
lar el transporte. Debe deducirse entonces que no basta con la implanta-
El enfoque de organismos como el Consejo Nacional de cin de medios de transporte, sino que paralelamente debe
Trnsitos, cuya composicin y organizacin parecen no ser contarse con los correspondientes estudios de demanda y
las ms adecuadas a las necesidades del pas, y que por otro un sistema de administracin gerencial que permita una
lado concentra funciones y toma decisiones motivadas po- operacin ptima y que sea lo suficientemente flexible
lticamente, ha dado lugar a una situacin totalmente irre- como para adecuarse a los cambios de la ciudad, a los pro-
gular y apartada de la realidad del servicio de transporte cesos de reubicacin de los habitantes, a los cambios en el
pblico. uso de la tierra, a las polticas de crecimiento, a las necesi-
Por otro lado, los mecanismos de control del cumpli- dades sociales y a la atencin de los barrios de menores
miento de normas y leyes tampoco cuentan con procesos ingresos.
sistematizados que conlleven el cumplimiento de las mis-
mas leyes y reglamentos de trnsito. A ello se agrega que las os transportistas
leyes y reglamentos necesitan mayor objetividad y estruc- En Quito los servicios de transporte pblico estn a cargo
turacin y su aplicacin es difcil. En este contexto, es muy de asociaciones autorizadas (cooperativas), de empresarios
comn la corrupcin, el descontrol, la ineficiencia y la apa- privados7, de la Empresa Municipal de Transporte y de pro-
ta total de los organismos de transporte y de trnsito del pietarios no autorizados que utilizan vehculos de diversa
pas. ndole para el transporte colectivo, a cualquier hora del
Asimismo era necesario descartar la idea de que los pro- da y en las zonas marginales de la capital y durante las no-
blemas de transporte pueden solucionarse slo mediante un ches en toda la ciudad.
incremento del parque automotor o a travs de la ejecucin La tarifa de transporte en Quito es una de las ms bajas
de grandes proyectos de transporte tipo metro o tren ligero. de todas las capitales latinoamericanas, y tambin es la
nica ciudad de la regin en cuyas zonas perifricas se
s Entre ellos podemos mencionar al Ministerio de Gobierno, del cual dependen el Conse- transporta a los usuarios en camionetas descubiertas con es-
jo Nacional de Trnsito y la Direccin Nacional de Trnsito (polica); el Ministerio de
Obras Pblicas; el Consejo Nacional de Desarrollo, el Ministerio de Informacin y Turis-
casas modificaciones de seguridad o de comodidad.
mo, y el Ministerio de Bienestar Social, del cual dependen la Direccin Nacional de Coo-
perativas y la Superintendencia de Compaas. En el caso de las provincias y los cantones
Los empresarios privados de la ciudad poseen autobuses,
existen los Consejos Provinciales de Trnsito, las Jefaturas de Trnsito y los Juzgados de colectivos y "busetas". Las tres categoras varan en cuanto
Trnsito.
Integrado por el Ministro de Gobierno (interior), dos delegados de la Polica Nacional,
a su capacidad; pero la forma en que organizan y manejan
tres delegados de los sindicatos de choferes, un delegado de las fuerzas armadas, un dele-
gado del Ministerio de Obras Pblicas y un delegado de la Asociacin Nacional de Con-
los servicios es bsicamente la misma en los tres casos.
ductores de Vehculos. Entre otras, este organismo tiene las funciones de fijar las tarifas a De acuerdo con las investigaciones realizadas en 1991 por
nivel nacional, conceder los permisos de operacin a las empresas y cooperativas y auto-
rizar la creacin de las mismas. la Unidad de Estudios de Transporte del Municipio de
7 En 1993 existan 8 asociaciones, 12 empresas y 27 cooperativas. Segn los datos de la Quito, en las cooperativas y empresas que proveen servicios
Direccin de Trnsito, existiran 1.550 vehculos matriculados; sin embargo si se analizan
los costos por asociaciones, el total de vehculos ascendera a 2.000 autobuses. Esto con-
tradeca muchas aseveraciones de los representantes de los empresarios, que menciona-
en la ciudad, el promedio de edad del parque automotor
ban que entre 1988 y 1991 el parque automotor se haba reducido en un 45 por ciento. El es de aproximadamente 18 aos8. Esta cifra demuestra
nmero de vehculos denominados "populares" que recibi subsidio en el mes de febrero
de 1993 en la ciudad fue de 1.622. Como puede observarse los datos estadsticos son im- que los autobuses de la ciudad de Quito se encontraban
precisos y revelaban que no exista informacin suficiente y el consiguiente control sobre
el parque de vehculos de transporte pblico. trabajando en condiciones de peligro, con un alto costo de
s Esto significa que existe una gran cantidad de autobuses que han sobrepasado el lmite mantenimiento y produciendo elevados niveles de conta-
de 20 aos establecido por los reglamentos. Por otro lado, no hay que olvidar que el lmi-
te de 20 aos es un lmite excesivo, ya que la vida til de los autobuses es de 7 a 10 aos minacin, lo que representa un encarecimiento del costo
y en casos extraordinarios, con buenas prcticas de mantenimiento y una reconstruccin
total, puede llegar a un mximo de 15 aos. del transporte.
Arias 119

En 1990 las condiciones de transporte presentaban ca- En la prctica, tanto las empresas como las cooperativas
ractersticas graves de congestin e incomodidad, midin- de transporte9 no funcionan como tales, y son solamente
dose valores de hasta 9 pasajeros por metro cuadrado de conjuntos de individuos que trabajan independientemen-
rea til. La poltica de tarifas no haba permitido la reno- te y no tienen una "caja comn" ni talleres o instalaciones
vacin del parque, observndose una tendencia a la desin- administrativas y gerenciales.
versin en el transporte pblico. La EMT, adems del subsidio inicial derivado de la do-
Segn las cifras de la Empresa Municipal de Transporte nacin de unidades, debe cubrir sus costos con los ingresos
(EMT), en julio de 1991 la empresa transportaba aproxi- de la terminal interprovincial de pasajeros y de un edificio

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madamente 800 pasajeros por autobs por da (esta cifra de estacionamiento de 500 plazas en el centro histrico de

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puede estar subestimada, ya que de acuerdo al sistema que la ciudad.
se utilizaba para el cobro de pasajes, el control probable- La falta de racionalidad en la determinacin de las tari-
mente no es el ms eficiente) y en trminos generales la fas y la falta de "organizacin empresarial" de los trans-
EMT abasteca alrededor del 5 por ciento de la demanda de portistas, combinadas con la manipulacin de polticos y
viajes de la ciudad. dirigentes de transportistas y decisiones gubernamentales
Los servicios autorizados del sector privado dejaban de errticas, completaban un cuadro con muy pocas posibili-
circular en la ciudad aproximadamente a las 20:00 horas, a dades de cambios inmediatos en el futuro.
partir de la cual el transporte realmente se toma informal, Para mejorar la situacin y tratndose de un sistema de
cambian los recorridos, muchas veces las tarifas, y los ba- transporte con elementos interrelacionados e interactuan-
rrios de menores ingresos son atendidos generalmente por tes, se consider necesario que el Municipio de Quito se
servicios informales. hiciera cargo de la administracin del sistema de transpor-
Como se dijo anteriormente, las tarifas del transporte te para garantizar a las empresas un rendimiento razonable
pblico son uniformes en todo el pas y son casi con certe- sobre sus inversiones, fruto de una tarifa real y el cono-
za inferiores al costo global por pasajero transportado en la cimiento de la demanda de viajes sobre las rutas, costos
ciudad. La EMT no llega a cubrir el costo de operacin y su de operacin, procesos de subsidio adecuados y otros
funcionamiento obedece al afn de compensar el progresi- elementos reglamentarios que mejoren el sistema de
vo desgaste de la calidad del servicio de las cooperativas que transporte.
abastecan a los barrios de menores ingresos.
Los transportistas suelen alquilar por das sus vehculos os usuarios
a choferes profesionales a cambio de un porcentaje fijo de El crecimiento urbano de la ciudad de Quito se produjo en
los ingresos, que en abril de 1991 equivala aproximada- los aos setenta y ochenta y ejerci una fuerte presin
mente a mil pasajes. Este sistema propicia "la guerra del sobre el servicio de transporte pblico. El espectacular in-
centavo", es decir la competencia por conseguir pasajeros, cremento en el nmero de automviles, la imposibilidad f-
demorando el recorrido en unos casos y compitiendo por sica de ampliar las vas y la inoperancia gerencial del
llegar primero a la parada en otros, con los consiguientes sistema de transporte, se reflej en una creciente congestin
problemas de demoras e inseguridad de los usuarios. Tam- en la ciudad.
bin implica largas jomadas de trabajo para los choferes Los usuarios del transporte pblico, estimados en un
asalariados, lo que los obliga a retirar sus unidades en las 1.200.000 viajeros diarios, constituyen aproximadamente el
primeras horas de la noche, cuando comienza a disminuir 80 por ciento de todos los viajes motorizados que se reali-
la demanda. zan en la ciudad. Al no estar estos usuarios organizados ni
Un rasgo especial del transporte en Quito fue siempre la tener formas de presin que no sean la protesta en las ca-
rotacin semanal de los vehculos entre los diferentes re- lles, cuando aumentan las tarifas, no tienen acceso a las de-
corridos, que se realiza para equiparar los ingresos de los cisiones de los consejos de trnsito constituidos por
empresarios del sector, pese a las variaciones existentes autoridades y transportistas.
entre los diversos itinerarios en cuanto al volumen de pa- Al existir muy poco control sobre tarifas, rutas, horarios,
sajeros y al costo de operacin. Sin embargo, en los ltimos frecuencias, calidad y una demanda excesiva de transporte
aos se ha observado una tendencia a que determinadas
empresas operen exclusivamente en ciertas rutas. ' Hasta 1991, las cooperativas no reciban subsidios y se quejaban de que las bajas tarifas
les impedan solventar la adquisicin de vehculos nuevos, que el gobierno no les presta-
ba ningn tipo de apoyo, y que por el contrario la EMT reciba el subsidio del gobierno a
travs de la donacin de los autobuses. En este ao, al parecer como una reaccin espon-
tnea a la crisis, se introdujo un sistema de subvenciones a los empresarios privados.
120 La ciudad y el desarrollo econmico

respecto de la flota en servicio, las condiciones de trans- mente con incrementos de la flota de la Empresa Munici-
porte se tornaron realmente alarmantes10. pal de Transporte, ni con el advenimiento de un nuevo
Se estima que el costo del transporte para la poblacin es modo (metro, tren ligero u otros), sino que ms bien el pro-
mucho mayor de lo que se piensa generalmente. Como se blema tena que encararse desde un punto de vista estruc-
seal, se puede creer que el mantenimiento de tarifas tural y sistmico.
bajas favorece a los sectores de menores ingresos. Sin em- En este contexto, la municipalidad cre una unidad es-
bargo, las tarifas bajas implican una disminucin de la ofer- pecfica para el estudio del problema. Los estudios propu-

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ta y la calidad de servicio de transporte, lo que se traduce sieron la racionalizacin del sistema de transporte, que

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en un incremento del precio que justamente pagan los sec- implica una reestructuracin institucional, un proceso de
tores menos favorecidos. Por otro lado, al carecer de un sis- racionalizacin de las rutas y de la red de transporte, la im-
tema integrado de transporte y debido a la conformacin plantacin de un sistema integrado de transporte pblico
alargada de la ciudad, el usuario debe tomar en promedio cuyo eje central sera un carril exclusivo sobre la principal
tres autobuses para llegar a su destino. avenida de la ciudad, que atravesara el centro histrico, ser-
El costo del transporte11 no es solamente el precio de la vido por trolebuses articulados.
tarifa sino que a l debe agregarse el excesivo tiempo de En esta propuesta, la municipalidad, pasara a desempe-
viaje, la incomodidad, el tiempo de espera en las paradas y ar un papel preponderante en la definicin de la poltica
finalmente la inexistencia del servicio que hace que en mu- de transporte de la ciudad, incluyendo las tarifas y la ad-
chas ocasiones se tome un transporte tipo camioneta o taxi ministracin del sistema.
a tarifas mayores. Las autoridades municipales elegidas para el periodo
Si se analizan los grupos de usuarios, encontramos que en 1992-96, acogieron las ideas iniciales y comenzaron a tra-
el transporte pblico el 48 por ciento viajan por razones de bajar en el tema de transporte masivo de la ciudad. Este fue
trabajo, el 21 por ciento lo hacen por motivo de estudios, uno de los diez problemas prioritarios que encar la muni-
mientras que el 14 por ciento viajan por compras y el 17 por cipalidad y con el apoyo del gobierno nacional, con el fin
ciento por trmites y otros motivos. Esta composicin re- de buscar una solucin duradera y eficiente al transporte.
vela la importancia que revisten el trabajo y el estudio, que Los lineamentos generales de la propuesta municipal son
absorben un 69 por ciento del total de viajes, y que stos se los siguientes:
concentran en determinadas horas del da.
La situacin del transporte colectivo implicaba que exis- Aspectos institucionales
ta un transporte ineficiente, peligroso, informal, que se- Analizado el marco institucional, se observ que el gran
gregaba a los grupos de nios, ancianos y minusvlidos nmero de entidades relacionadas con el transporte y la di-
que se encontraban desprotegidos y con muy pocas posi- lucin de las responsabilidades conjuntamente con pro-
bilidades de cambio. blemas tcnicos de manejo del transporte, son la base de
una crisis del transporte pblico en las grandes ciudades que
Principales estrategias no tena posibilidades de mejoramiento ni en el corto ni en
La participacin municipal el mediano plazo.
La participacin municipal en el transporte se remonta a los La propuesta municipal incluy la asignacin al muni-
aos cuarenta, cuando se fund la primera empresa de cipio de un papel primordial en el manejo de la poltica de
transporte. En el perodo 1988-92, se advirti que el pro- transporte de la ciudad. Para ello se necesitaba el apoyo del
blema de transporte de la ciudad no se solucionara sola- gobierno nacional con el fin de que la municipalidad tu-
viera todas las atribuciones que le permitieran tratar el pro-
1 Los problemas fundamentales de los usuarios son la incomodidad, el exceso de tiempo blema en un marco integral de desarrollo. Como uno de los
de viaje, la inseguridad de los autobuses, la falta de transporte en horas de la noche y la
falta de acceso a los barrios perifricos en los que la demanda no es suficientemente alta, caminos era la reforma de la Ley de Trnsito, se incorpora-
el mal estado de los caminos y la existencia de tres horas "pico", una en la maana (in-
greso al trabajo) otra al medioda (salida de colegios y escuelas que hacen jornada nica ron estos aspectos en la ley de Rgimen para el Distrito
de las 7:00 a 13:00 horas) y la ms importante en la tarde a partir de las 17:00 horas.
11
A propsito del Proyecto Trolebs de la Municipalidad de Quito, se efectu un estudio
Metropolitano.
de la "disposicin a pagar" que incluy 7.000 entrevistas a usuarios ubicados en la ruta
del trolebs. Estas entrevistas realizadas en enero de 1991, estimaron una "disposicin a
pagar" del usuario de S/142 sucres, equivalentes aproximadamente a 15 centavos de Ley del Distrito Metropolitano de Quito
dlar, mientras que el precio del pasaje era de 50 sucres, es decir 5 centavos de dlar.
Mucho se especul sobre si la encuesta de disposicin al pago en realidad implicaba la La Ley del Distrito Metropolitano de Quito, tramitada en el
posibilidad de pago real de esa tarifa por parte de la poblacin o si por el contrario refleja
nada ms que un deseo de cambio en el sistema de transporte; pero lo que si est claro es Congreso Nacional, encarga al Municipio del Distrito Me-
que tanto el mejoramiento del sistema de transporte y la racionalizacin tarifaria son im-
prescindibles tropolitano "la planificacin, regulacin y coordinacin
Arias 121

de todo lo relacionado con el transporte pblico y privado relacionados con el medio ambiente que en la actualidad
dentro de su jurisdiccin". preocupan a la ciudadana y las autoridades.
El sistema integrado tiene tres elementos fundamentales.
Creacin de la unidad de planificacin El primero es la lnea troncal servida por trolebuses articu-
y gestin de transporte (UPCT) lados12, que fue seleccionado luego de una evaluacin tc-
Mediante resolucin de la alcalda y tomando como base la nica, econmica y financiera de las distintas alternativas.
Unidad de Estudios de Transporte creada en 1990, en agos- Un segundo elemento del sistema integrado son dos es-

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to de 1995, se cre la Unidad de Planificacin y Gestin de taciones de transferencia que se encuentran ubicadas en los
Transporte (UPGT), con el fin de llevar a cabo las funciones extremos de la red troncal (Villa Flora-La Y), que son los si-

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encomendadas al municipio por la Ley del Rgimen para el tios de embarque y desembarque hacia o desde los barrios
Distrito Metropolitano de Quito en lo que se refiere al trans- ubicados en los extremos sur y norte de la ciudad. Estas ter-
porte. La UPGT tiene a su cargo la administracin del sis- minales de transferencia funcionan mediante el sistema de
tema de transporte de la ciudad, pero no opera el sistema prepago (compra de boletos antes del embarque).
de trolebuses, sino que lo fiscaliza en cuanto a la recauda- El tercer elemento del sistema integrado es el que est
cin y al nivel de servicio. compuesto por las lneas troncales laterales, que corrern
Como en la mayora de las ciudades donde las necesida- paralelas al sistema troncal principal y que permitirn des-
des de transporte son importantes, es necesario que exista viar el trfico que innecesariamente cruza el centro hist-
un sistema de administracin (gerenciamiento) que per- rico de la ciudad. A stas se suman todas aquellas lneas que
mita ordenar, supervisar y actualizar constantemente el partiendo de las estaciones de transferencia llegan hacia los
servicio. Para ello es necesario conocer en detalle todas las diferentes barrios o viceversa.
caractersticas de las rutas y los modos de transporte que se El sistema integrado es una red de transporte pblico
ofrecen dentro de la ciudad, y todos ellos deben estar regla- que tiene por objeto permitir la movilizacin de los pasa-
mentados y controlados de tal manera que puedan ofrecer jeros mediante el pago de un solo pasaje entre cualquier
los servicios en condiciones satisfactorias para los empre- punto de la ciudad, mediante transbordos en sitios estrat-
sarios y para los usuarios. Por lo tanto, esta administracin gicos, donde se localizan las estaciones de transferencia o
debe sustentarse sobre la base de un esquema tcnico, po- paradas de integracin.
ltico y econmico. Los desequilibrios en el transporte se En su primera etapa, el sistema est conformado por tres
producen fundamentalmente debido a problemas de tari- vas troncales, la central operada por trolebuses articulados
fas, problemas de eficiencia, de reglamentacin, de tipo y dos vas laterales paralelas con autobuses de gran capaci-
poltico y de la falta de condiciones tcnicas para la solu- dad en la parte central de la estructura urbana, con lo que
cin de los problemas. se forma un sistema de tres vas troncales principales de
gran capacidad en sentido norte-sur-norte en el sector de
Sistema de transporte pblico integrado mayor demanda de viajes, como se puede apreciar en el es-
Uno de los problemas ms graves fue la falta de oferta, ya quema que se presenta en el grfico No. 1.
que al mantenerse congeladas las tarifas y con un sistema La troncal central y las troncales laterales van desde "La
ineficiente que eleva los costos del transporte, las inversio- Y" en el norte, hasta "El Recreo" en el sur, puntos en los
nes en este sector fueron prcticamente nulas por ms de cuales se han construido estaciones de transferencia en las
una dcada. que el sistema de gran capacidad es alimentado longitudi-
La propuesta municipal, aparte del Plan de Racionaliza- nalmente por lneas secundarias de transporte urbano desde
cin del Transporte Urbano, intentaba mejorar la oferta e los sectores norte y sur, mediante autobuses denominados
implantar un "sistema integrado de transporte" que mejo- alimentadores. Por ahora se encuentra en funcionamiento
rara la eficiencia de la ciudad, que fuera el inicio de un pro- la troncal central servida por trolebuses ms 12 lneas ali-
ceso de transformacin y que permitiera la aplicacin mentadoras (seis al norte y seis al sur), inaugurada el 17 de
racional de un subsidio al transporte, si as lo requeran las diciembre de 1995, previndose para 1997 la inauguracin
decisiones polticas. de las troncales laterales.
Este sistema tom en cuenta aspectos fundamentales
como la demanda y la bsqueda de los modos ms ade- 12 Los trolebuses tienen una capacidad mxima de 180 pasajeros que circulan con inter-
cuados y las mejores opciones tcnicas, econmicas y fi- valos de 2 minutos y a una velocidad media de 20 km/h que disminuye en un 50 por
ciento el tiempo de viaje. Esta lnea troncal tiene una longitud total de 11 km. Y 20 para-
nancieras. Tambin se han considerado todos los aspectos das por sentido.
122 La ciudad y el desarrollo econmico

GRFICO 1. ESQUEMA DEL SISTEMA INTEGRADO DE LA CIUDAD DE QUITO

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La lnea de trolebuses une el sector de la "Y" en el norte Previamente se haban realizado estudios de la "disposi-
con el sector de El Recreo en el sur y atraviesa el centro his- cin a pagar" y la elasticidad de la demanda, pero stos de-
trico. El recorrido se realiza en carriles exclusivos, com- ban ser confirmados. Estos factores han sido analizados y
plementados por un sistema de prepago y de paradas se est preparando la concesin del sistema a la empresa pri-
elevadas que permiten que los usuarios tengan un acceso vada. La municipalidad retiene la funcin de planificar, re-
fcil y a nivel, y por lo tanto un significativo ahorro de gular, gestionar y fiscalizar el transporte en la ciudad. Los
tiempo tanto en el pago como en el embarque, permitien- autobuses alimentadores son operados por empresas pri-
do adems el acceso a las personas discapacitadas. El carril vadas y las troncales laterales sern tambin operadas por
exclusivo y el menor tiempo de parada permiten ciertas empresas particulares.
ventajas en tiempo de viaje respecto de los vehculos livia- La municipalidad tiene tambin a su cargo la poltica ta-
nos, lo que favorece el desplazamiento de los usuarios del rifaria, para lo cual ha desarrollado un programa de clcu-
automvil hacia el transporte pblico. lo de tarifas para el transporte pblico, que sirve de base
La troncal central sirve de acceso al centro histrico y ha para la determinacin de los valores que permitan un de-
permitido eliminar una gran parte de los autobuses conta- sarrollo armnico de las empresas de transporte y del nivel
minantes y deficientes del centro histrico, previndose del servicio.
que con las troncales laterales se mejorar substancialmente La segunda etapa del sistema integrado comprende el
el transporte en este sector, acortando el tiempo de viaje y fortalecimiento de la troncal central mediante convoyes
disminuyendo la contaminacin y la congestin. de trolebuses con una capacidad de 12.000 pasajeros/hora/
La troncales laterales occidental y oriental pasan por la direccin y la extensin de 6 kilmetros, tanto al norte
periferia del centro histrico, evitando as que ingresen al como al sur de la ciudad utilizando los mismos conceptos
sector los pasajeros que estn de paso. mediante la construccin de dos estaciones de transferen-
El sistema de trolebuses est diseado para que sea ope- cia, una en cada extremo.
rado mediante concesin a la empresa privada, aunque en Desde las nuevas estaciones de transferencia se crearn l-
la actualidad el municipio, a travs de su Unidad Opera- neas expresas, que sern operadas con autobuses conven-
dora, tiene a su cargo la operacin de la troncal central. Se cionales y que circularn por vas perifricas, hasta puntos
opt por esta alternativa en vista de que por ser la primera estratgicos en los cuales se unirn con las troncales late-
experiencia en el pas, se desconocan con exactitud rales. Para permitir la transferencia de pasajeros, en los
algunos factores como la reaccin del usuario frente a la puntos de contacto se construirn paradas especiales de-
"transferencia de unidades" y la aceptacin de la tarifa. nominadas "Paradas de integracin".
Arias 123

Adicionalmente se establecern lneas transversales, que Trnsito, que depende del Departamento de Trnsito de la
estarn unidas a las tracales longitudinales mediante para- UPGT. Est encargado de canalizar los diferentes problemas
das de integracin o por mecanismos de integracin tari- detectados en las vas, a las entidades encargadas de solu-
faria que permitirn que el sistema troncal sea alimentado cionarlos, a fin de de mejorar el flujo de vehculos y de pe-
tambin transversalmente desde los sectores circundantes. atones. Este departamento se encarga de vigilar, informar y
colaborar en todos los acontecimientos que se susciten en
Sistema convencional de transporte el campo del trnsito y el transporte de la ciudad.

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El municipio est interesado en un proyecto de racionali-
zacin de todo el sistema a travs de la formalizacin del Resultados alcanzados

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sector. Esto implica modificar los procedimientos de con- Demanda de transporte
cesin de rutas, fortalecimiento de la empresa privada, in- Dentro del modelo de simulacin del transporte elaborado
ventario de la flota de vehculos y polticas operativas. para determinar la demanda, se estim que se servira a
Como primera medida se ha realizado el inventario y la 140.000 pasajeros por da. El sistema previsto contemplaba
constatacin fsica de las unidades de transporte pblico y una primera etapa de 54 trolebuses articulados de 180 pa-
de transporte escolar. El inventario de taxis se est reali- sajeros de capacidad y luego una ampliacin a 71 unidades.
zando actualmente y terminar en el mes de marzo, y luego Sin embargo, la demanda promedio actual es de 150.000
se iniciar la realizacin del inventario de los vehculos de pasajeros por da, y en un da se han llegado a transportar
transporte pesado que sirven al distrito. 202.000 pasajeros. Esta demanda puede aumentar con la
Con los resultados de este inventario se ha generado una instalacin de las lneas de autobuses alimentadores que ac-
base de datos que contiene la situacin fsica y operativa de tualmente son seis en el sector norte y seis en el sector sur.
todas las unidades de la flota de la ciudad, lo cual permite De acuerdo con la demanda se hace necesario incre-
el otorgamiento de permisos de operacin y la regulacin mentar la capacidad del sistema mediante la implantacin
de las diferentes empresas y cooperativas, generndose a su de "convoyes" de dos trolebuses articulados. Se ha decidi-
vez instrumentos de control, planificacin y gestin. do llevar a cabo este proyecto con financiamiento del go-
Antes de la implantacin del proyecto Trolebs, se desa- bierno nacional dentro del mismo esquema de la primera
rroll la primera reforma de rutas, cuya aplicacin permi- etapa. Paralelamente se encuentran en proceso de implan-
ti obtener excelentes resultados para la ciudad. tacin las troncales laterales que contribuirn a reducir la
Debido a las expectativas creadas en la ciudad, la flota de "presin" de los viajes sobre la troncal central.
autobuses creci a 2.500 unidades, creando problemas de
sobreoferta. Esta situacin permiti que se tomaran medi- Aceptacin ciudadana
das para limitar la vida til, de los autobuses. Mediante re- Uno de los aspectos importantes dentro de este proceso ha
solucin de la municipalidad se retiraron del servicio 960 sido la extraordinaria aceptacin ciudadana del sistema,
autobuses de ms de 20 aos de antigedad, logrando con que ha llegado al 90 por ciento de aprobacin por parte del
esta medida incrementar el ingreso de los operadores, pblico usuario. Adems, se elimin de las vas por donde
disminuir la congestin y la contaminacin, eliminar pasa el trolebs el transporte en autobuses convencionales
US$500.000 mensuales por pago de subsidios y establecer propulsados a diesel, mantenindose tres carriles en cada
condiciones claras de funcionamiento. sentido para el trnsito liviano. Esto signific un importante
ahorro en el costo de operacin para los vehculos livianos,
Trnsito que se vieron librados de las excesivas paradas inesperadas
En materia de trnsito se est trabajando en la instalacin del transporte convencional, lo que incrementaba la con-
de seales y semforos, as como en estacionamiento y cir- gestin. Por otra parte, las condiciones de operacin del tro-
culacin. Gran parte de esta actividad se encuentra a nivel lebs mejoraron significativamente el medio ambiente por
de estudios, pero se han tomado algunas medidas que estn la disminucin de las emisiones de partculas de carbn de
mejorando el trnsito de la ciudad. los autobuses.
Se halla en proceso de implantacin un sistema auto- Otro elemento considerado en esta aceptacin es la ra-
matizado de semforos con control centralizado que cubren pidez del sistema y el menor costo de transporte para los
140 intersecciones situadas en el eje del proyecto de trole- ms pobres que viven en zonas ms alejadas, ya que la ta-
buses y su rea de influencia inmediata. rifa nica les permite hacer transbordos sin costo adicional.
En diciembre de 1995 se cre el Centro de Operacin del
124 La ciudad y el desarrollo econmico

Disminucin de tiempos de viaje de los usuarios disminuido aproximadamente de 400 a 500 toneladas.
Segn los estudios realizados a travs del modelo de simu- Tambin ha disminuido el nivel de ruido, y en general se ha
lacin de viajes, el tiempo de viaje ahorrado por las perso- mejorado el aspecto urbano de la ciudad. Por otra parte, se
nas es de aproximadamente 18.000 horas diarias. Inclusive han establecido nuevos centros comerciales privados ubi-
se ha verificado un cambio de usuarios del automvil hacia cados cerca de la terminal de transferencia. Tambin ha
el trolebs, especialmente en los viajes al centro de la disminuido la intrusin visual debido a la eliminacin de
ciudad. autobuses en esta va, que anteriormente circulaban en lar-

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gas filas especialmente por el sector del centro histrico.
Poltica tarifaria

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El sistema ha provocado un cambio de comportamiento
La poltica tarifaria decidida por la municipalidad se basa en de los usuarios, ya que existe confiabilidad en el servicio y
el clculo del costo de operacin y mantenimiento del sis- se observa una conducta de respeto mutuo. Adems, ha au-
tema, as como en el valor de reposicin del equipo. No se mentado la limpieza, tanto en los trolebuses como en las
considera la inversin inicial que fue realizada por el go- paradas y estaciones.
bierno nacional. El valor del pasaje inicialmente fue de 22
centavos de dlar, y a partir de enero de 1997 es de 27 cen- Acceso de minusvlidos y ancianos
tavos de dlar. Tambin se considera una tarifa reducida Una parte importante de la planificacin del sistema con-
para menores de 18 aos, ancianos y minusvlidos, que sisti en facilitar el acceso a personas discapacitadas, para
constituyen el 30 por ciento del total de viajeros y que lo cual se realizaron obras especiales en los terminales, pa-
pagan el 50 por ciento de la tarifa normal. radas y trolebuses.
Despus de transcurrido aproximadamente un mes de la En las terminales se construyeron rampas de acceso a los
vigencia de la nueva tarifa, se ha considerado conveniente andenes, accesos especiales en los lugares de cobro e insta-
hacer un anlisis de la demanda del sistema, determinan- laciones especiales en los servicios; en las paradas se cons-
do la elasticidad de la misma. truyeron rampas de acceso y salida, accesos especiales en los
Se han realizado las regresiones pertinentes, y se ha po- lugares de cobro, y en los trolebuses se instalaron rampas es-
dido establecer que la demanda del sistema de trolebuses es peciales para embarque y desembarque, y se habilitaron
inelstica, es decir que a pesar del incremento producido en lugares dentro del trolebs para sillas de rueda.
la tarifa, la demanda no ha sufrido prcticamente ninguna
alteracin. Servicio a barrios populares
Este aspecto puede corroborarse con la encuesta de dis- El servicio a barrios populares ha mejorado significativa-
posicin a pagar efectuada durante el mes de diciembre de mente debido a que los usuarios tienen acceso al sistema in-
1996, a travs de la cual se pudo establecer que la disposi- tegrado a travs de autobuses "alimentadores"; stos llegan
cin a pagar de la poblacin era de S/950, es decir prcti- a las estaciones donde se puede efectuar la transferencia a
camente igual al valor de la nueva tarifa fijada. Esta podra los trolebuses. Por otra parte, el nivel de servicio ha mejo-
ser la explicacin del comportamiento de la curva de de- rado en trminos cualitativos, ya que se realiza hasta la
manda para el caso que se analiza, ya que la poblacin es- medianoche, situacin que no ocurra con el sistema ante-
taba dispuesta a pagar prcticamente un valor equivalente rior. Por esta razn se ha observado que la demanda de la
al nuevo pasaje. hora pico de la tarde se ha extendido hacia la noche sobre
El estudio de demanda podr efectuarse a un nivel ms la base de la confiabilidad del sistema.
profundo cuando haya transcurrido un tiempo mayor al ac- Es necesario mencionar tambin que el pago de los
tual, ya que prcticamente hace un mes se implant la autobuses alimentadores se efecta sobre la base de los ve-
nueva tarifa pero durante una semana el pas sufri los hculos/kilmetros recorridos, lo que ha evitado la compe-
efectos de la crisis poltica producida por el cambio ines- tencia y la "guerra por el centavo". Todo esto es fiscalizado
perado de gobierno, por lo que no se consider la infor- a travs de un equipo especializado de la UPGT.
macin del perodo comprendido entre el 5 y el 11 de
febrero. Problemas encontrados
Resistencia de los transportistas privados
Mejoramiento del medio ambiente Las empresas y cooperativas de transporte fueron las prin-
Se ha estimado que durante el ao de operacin del trole- cipales afectadas por el nuevo sistema, ya que tuvieron que
bs las emisiones de contaminantes atmosfricos han cambiar las rutas y obviamente perdieron demanda de
Arias 125

pasajeros. Adems, por primera vez, la municipalidad co- En cuanto a la poltica tarifaria, se estn sentando las
menz a planificar y fiscalizar el sistema, habindose ha- bases para que las tarifas sean fijadas siguiendo una meto-
llado problemas tales como que el 40 por ciento de los dologa tcnica, independiente de cualquier posible com-
autobuses que circulan en Quito se encuentran en situacin promiso o presin poltica. Para ello es necesario dictar
irregular. Paralelamente, se tomaron medidas como la fija- una ordenanza estableciendo el modelo tarifario corres-
cin de la vida til de un autobs en 20 aos, lo que signi- pondiente. El incumplimiento de este paso podra ser de-
fic que salieran de circulacin aproximadamente 1.000 sastroso para la vida del proyecto.

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autobuses. El manejo eficiente del sistema depende de la capacidad
de gestin de la unidad operadora del trolebs. Por esta

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Resistencia de los organismos de trnsito tradicionales razn se ha planteado un sistema de concesin que permi-
Debido al cambio institucional, los organismos encargados ta un manejo eficiente del sistema de trolebuses, ya que
del transporte que tradicionalmente haban manejado este existe el riesgo de prdidas ocasionadas tanto por la evasin
sector, sintieron que su poder haba disminuido y por lo y los fraudes como por la falta de eficiencia, debido en
tanto boicotearan la accin municipal, valindose de dife- parte a las trabas burocrticas y falta de tecnologa.
rentes medios. El fortalecimiento de la capacidad de gestin del muni-
cipio, es un elemento clave en el cumplimiento del plan de
La oposicin poltica racionalizacin del transporte de la ciudad, ya que la UPGT,
La oposicin poltica, especialmente antes de que se ejecu- encargada no solamente de supervisar el financiamiento del
tara el proyecto, manifest abiertamente su desacuerdo, sistema integrado, del que forma parte el trolebs, mane-
confundiendo a la opinin pblica acerca de su utilidad. jado por la Unidad Operadora (la cual es independiente de
Posteriormente, el Consejo Nacional de Trnsito, con el la UPGT), sino tambin de supervisar el sistema de trans-
apoyo del gobierno nacional (contrario polticamente al porte en general.
municipio) dificult la labor municipal expidiendo permi- Si no existe una adecuada capacidad de planificacin y
sos de operacin, para lo cual no tena competencia legal. administracin del proyecto global de transporte, existe el
Esta situacin ha cambiado con el nuevo gobierno y hay riesgo de tener serios tropiezos en la operacin del sistema
fundadas esperanzas de que se pueda seguir con el plan de de trolebuses.
racionalizacin del transporte de la ciudad. Por ltimo, la voluntad poltica de los alcaldes que go-
biernen la ciudad en el futuro es un factor determinante
EI proceso burocrtico para llevar a cabo el proyecto para que el proyecto mantenga su viabilidad. A este res-
Luego de los estudios correspondientes, tal vez una de las pecto es necesario mencionar que la opinin pblica favo-
dificultades mayores fue el largo proceso burocrtico de la rable al sistema podr influir decisivamente en la posicin
obtencin de crdito, especialmente dentro del gobierno que adopten las autoridades.
ecuatoriano, que dur aproximadamente dos aos.
Costo y financiamiento del sistema
La excesiva demanda de pasajeros El costo del sistema se desglosa de la siguiente manera, en
Si bien la aceptacin del sistema ha sido grande, la de- millones de dlares de los Estados Unidos:
manda ha determinado que se acelerara la construccin
CUADRO 2.9 COSTO DEL SISTEMA (millones de dlares)
de la segunda etapa del proyecto, para la cual se estn rea-
lizando los estudios correspondientes extendindose los Vehculos e infraestructura elctrica 46,3
fuentes de financiamiento. Mientras tanto se est optimi- Termnales, va y paradas 7,0
zando la operacin con los actuales recursos. Semaforizadn 2,3
Sistema de boletaje 2,0

La viabilidad del proyecto Total 57,6

La viabilidad del proyecto depende de varios factores, entre


los que se puede mencionar una poltica tarifaria coheren- El financiamiento fue facilitado por el gobierno nacional
te, un manejo eficiente del sistema, el fortalecimiento de la a travs de un crdito otorgado en trminos concesionarios
capacidad de gestin del municipio y la voluntad poltica al gobierno ecuatoriano por el gobierno de Espaa. El pro-
de los alcaldes de turno. ceso de seleccin se hizo mediante licitacin internacional.
126 La ciudad y el desarrollo econmico

ANEXO

Sistema de trolebuses zan individualmente los autobuses alimerttadores, stos tienen un IPK de 4,6
Lm vehculos mientras que el trolebs tiene un IPK de 7,0.
1 sistema de trolebu$es que $e encuentra en funcionamiento consta de 54
unidades articuladas de 180 pasajeros, suministradas por el Consorcio Es- Parados
paol AEG IbrSca-Cobra, Se cuenta con 40 paradas de 24 metros de longitud y 2,50 metros de
Los vehculos son Mercedes Benz modelo 405-G, con un motor de emer- ancho, construidas de aluminio y vidrio, y equipadas con una boletera y dos
gencia de 150 HP propulsado a diesel y que trabaja con tina lnea de con- mquinas canceladuras automticas que aceptan monedas, fichas y tarjetas

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tacto de 700 voltios. Son de corriente alterna y por lo tanto tienen un magnticas. Estas permiten un sistema de prepago y paso a la sala de espera,
inversor de corriente continua a corriente alterna. El sistema elctrico tiene de tal manera que una vez que llega el vehculo a la parada, las personas pue-

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ocho subestaciones que alimentan la lnea de contacto. den ingresar directamente por cualquiera de las tres puertas que se abren
Cada vehculo tiene 51 asientos dispuestos a los dos lados, mientras que automticamente al llegar el vehculo,
el motor de emergencia se encuentra localizado en la parte posterior. Ade-
ms cuenta con una plataforma en cada una de las tres puertas que permi- Termnales de transferencia
te el acceso al mismo nivel entre la parada y el trolebs, para facilitar el Estn ubicadas a cada uno de los extremos de la lnea de trofebuses. Tienen
embarque y desembarque de pasajes y permitir el acceso de personas dis- un andn de 10 metros de ancho y 120 metros de longitud. En total ocu-
capacitadas. pan una superficie de 50-000 metros cuadrados que incluyen 1.000 metros
Los vehculos tienen 17,75 m de longitud, 2,50 m de ancho con un rea de rea administrativa, supervisin, servicios y ventas de comida rpida y ar-
interior total de 41,38 m2. Tienen un peso vaco de 17,283 kilogramos y la tculos menores y 2.400 metros de talleres. Estas terminales reciben aproxi-
carga mxima de pasajeros en condiciones de seguridad es de 11,500 madamente 56.000 viajeros por dfa.
kilogramos,
Carriles exclusivos
Condiciones de operacin los carriles exclusivos de la va del trolebs tienen un ancho de 3,50 metros
El sistema trabaja desde tas 5:00 horas hasta las 24:00 de lunes a viernes, y cada uno, excepto en el centro histrico de la ciudad, donde circulan por
de 6:00 a 22:00 horas los sbados, domingos y das feriados. las calles existentes* El pavimento e$ de tipo flexible y se han experimen-
El intervalo entre unidades en hora pico es de 2 minutos. Las horas de tado algunos problemas en la capa de rodadura debido a la calidad del
mayor demanda son entre las 6:30 y las 7:30 horas, entre las 12:30 y las asfalto utilizado. Estos carriles estn segregados del trnsito regular en la ma-
13:30 horas y entre las 17:00 y las 19:00 horas. El ndice de pasajero/kil- yora del trayecto por "bordillos" y en otros sitios con pintura sobre el
metro del sistema ntegrado(IPK) es de 5,5 p/km. Sin embargo, si se anali- pavimento.
Taller
Gestion municipal
Cobernabilidad
TERCERA PARTE

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Pgina en blanco a propsito

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129

El gobierno local:
una responsabilidad compartida
Andrew Nicksoni

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E n casi toda Amrica Latina, los gobiernos locales son
formalmente responsables de la provisin de los prin-
cipales servicios urbanos. Sin embargo, hasta hace poco las
cin ambiental, el caos en materia de trnsito, la falta de es-
pacios verdes y una severa escasez de vivienda. En respues-
ta, surgi una nueva preocupacin por fortalecer la nica
municipalidades no contaban con los recursos humanos o institucin capaz de proporcionar una planificacin urba-
financieros suficientes para realizar adecuadamente esas na que fuera a la vez integral, responsable y democrtica, el
tareas. Su fuerte dependencia con respecto al gobierno cen- gobierno local.
tral para el financiamiento y las inversiones, y la insufi- En segundo lugar, alrededor de la misma poca, el cre-
ciente movilizacin de sus propios ingresos, se combinaron ciente fenmeno de la globalizacin puso de relieve la ne-
para limitar el alcance de la accin municipal. En la mayo- cesidad de que las ciudades mejoraran su infraestructura
ra de los pases, por lo tanto, la autonoma municipal es- con el objeto de ampliar su participacin en la economa in-
tuvo sumamente limitada en la prctica. Las autoridades ternacional. Surgi una creciente conciencia de que una in-
municipales tambin se mostraban reacias a cooperar con fraestructura fsica deficientecaminos, transporte pblico,
el sector privado en la provisin de servicios urbanos, y comunicacionesy una infraestructura social inadecua-
esta tarea era realizada en la prctica por organismos del daservicios de salud y educacin, agua y alcantarillado y
gobierno central. Las autoridades municipales tambin eliminacin de desechos slidosestaban poniendo en pe-
descuidaron al sector informal, a pesar de su creciente sig- ligro las perspectivas de que las ciudades latinoamericanas
nificacin econmica en casi todas las ciudades latino- se convirtieran en "polos de crecimiento" a travs de una
americanas. mayor interaccin econmica con el resto del mundo. Nue-
En los aos noventa, sin embargo, dos factores se com- vamente, ello condujo a una renovada preocupacin por el
binaron para alterar radicalmente este panorama. En primer gobierno local como la institucin mejor ubicada para
lugar, estaban hacindose aparentes las desastrosas conse- estimular y coordinar los esfuerzos de innumerables insti-
cuencias de haber descuidado los gobiernos locales durante tuciones del sector pblico y privado en el logro del creci-
dcadas de rpida urbanizacin en las pujantes metrpolis miento econmico local.
de la regin. La planificacin urbana realizada por el gobier- No debe sorprender, por lo tanto, que la descentrali-
no central se haba vuelto de naturaleza casi exclusivamente zacin se haya convertido actualmente en una importante
sectorial, con escasa coordinacin entre los numerosos or- caracterstica de la Amrica Latina contempornea. La au-
ganismos estatales encargados de la provisin de los servi- tonoma poltica de los gobiernos locales est siendo forta-
cios, que en muchos casos no tenan la responsabilidad lecida virtualmente en todos los pases de la regin. Las
necesaria. Probablemente la razn ms importante del r- municipalidades estn asumiendo nuevas responsabilidades
pido deterioro de la calidad de la vida urbana fue la ausen- en la provisin de servicios urbanos, y al mismo tiempo
cia de una planificacin urbana integral que abarcara estn procurando un nuevo papel como "facilitadores" de
diferentes sectores. Ello condujo a procesos de contamina- coaliciones locales de crecimiento econmico en coordi-
nacin con otros actores sociales. Estn desarrollndose
1
nuevas formas de asociacin entre los gobiernos locales y
Especialista en gestin municipal, Grupo de Administracin del Desarrollo, Universidad
de Birmingham, Inglaterra. el sector privado, con el objeto de financiar las inversiones
130 Gobernabilidad

de desarrollo a largo plazo que deben acompaar a la ur- nistracin municipal. En los casos que se presentan a con-
banizacin. Al mismo tiempo las municipalidades estn tinuacin se describen nuevas formas de asociacin entre
desarrollando asociaciones con organizaciones que repre- las municipalidades y otros actores, que demuestran la ca-
sentan a las poblaciones ms pobres de su jurisdiccin, con pacidad para mejorar radicalmente la provisin de servicios
el fin de asegurar que el diseo y la ejecucin de los nuevos bsicos en Amrica Latina.
mecanismos de provisin de servicios se adecen a las ne-
cesidades locales y generen la participacin de la comuni- Manejo de desechos slidos a travs de microempresas

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dad y su disposicin a pagar por los bienes pblicos. El manejo de desechos slidos es una responsabilidad mu-

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Sin embargo, para que esto tenga xito, esta tendencia nicipal en casi todos los pases de Amrica Latina, y con fre-
global hacia la descentralizacin presenta dos importantes cuencia en este sentido han surgido importantes problemas
desafos para las autoridades municipales: mejorar la efi- debido a una inadecuada administracin. La limpieza de ca-
ciencia en la provisin de servicios a travs de la coopera- lles generalmente se realiza solo en las que estn pavimen-
cin con el sector privado y una mejor gestin interna, y tadas y con un elevado trnsito de peatones. Tpicamente,
promover el buen gobierno mediante un mejor proceso de menos del 50 por ciento de la basura se recoge y se trans-
rendicin pblica de cuentas frente al gobierno central y a porta, y la cobertura es particularmente insuficiente en los
los ciudadanos locales. sectores de bajos ingresos de la ciudad. Slo el 35 por cien-
to del total de los desechos es tratado higinicamente antes
Mejoramiento de la eficiencia en la provisin de su eliminacin. La recuperacin y el reciclado por lo ge-
de los servicios neral no forman parte del circuito formal de administracin
Cooperacin con el sector privado de desechos y nunca han sido considerados como una res-
En la bsqueda de una mayor eficiencia, estn adelantn- ponsabilidad del gobierno local. Por el contrario, quienes
dose nuevas formas de organizacin que con frecuencia recogen desechos por cuenta propia han tendido a ser cas-
involucran una mayor participacin del sector privado en tigados por las autoridades municipalidades.
la provisin de servicios urbanos. En muchos casos las em- En los ltimos aos, las nuevas formas de cooperacin
presas del sector privado se encuentran en una posicin de entre las municipalidades y el sector privado han conduci-
prestar servicios pblicos en forma menos costosa y ms efi- do a un mejoramiento en la eliminacin de desechos en va-
ciente que el sector pblico. Existen ejemplos de ello en el rias ciudades latinoamericanas. Las diferentes formas que
campo del transporte pblico, el manejo de desechos y asume esta cooperacin abarcan todas las etapas del ciclo de
ciertas tareas de asesoramiento como la planificacin ur- los desechos. Algunas promueven la recuperacin en el
bana y la capacitacin. Cuando existe participacin del punto de origen. Otras desempean un importante papel
sector privado, es necesario asegurar que la orientacin en el barrido y la limpieza de calles, en la recoleccin de ba-
hacia el logro de utilidades pueda garantizar una provisin sura y en el transporte y eliminacin final de los desechos,
uniforme de servicios a todos los segmentos de la pobla- utilizando tecnologas apropiadas adaptadas a las necesi-
cin, y asegurar que no se afecten las fuentes de ingresos dades locales. En muchos casos, las microempresas operan
municipales destinadas a proveer subsidios cruzados a otros bajo contratos o concesiones otorgados por la municipali-
servicios que no resultan tan eficientes. dad, por perodos que varan de cuatro meses a varios aos.
Debido al hecho de que el sector privado con frecuencia El contrato por lo general determina la zona que habr de
refleja intereses personales o de grupo, las ONG y los gru- ser atendida, la duracin del servicio y la forma de pago.
pos de base popular tienen una mayor legitimidad para re- En el Per, algunos de los contratos celebrados con mi-
presentar a los segmentos ms pobres de la poblacin. En croempresas especifican el nmero de lotes a ser atendidos,
el pasado, el papel de las ONG se limitaba generalmente a el servicio que ser provisto (en trminos de toneladas, me-
la ejecucin de programas especficos a nivel vecinal. Pero tros cbicos y kilmetros), la frecuencia de la recoleccin y
las ONG y las organizaciones vecinales tambin pueden los horarios de trabajo. En La Paz, Bolivia, se paga a las em-
llevar a cabo tareas de administracin urbana, especial- presas de acuerdo a un precio establecido convenido en el
mente en lo que se refiere a la participacin de grupos que contrato por tonelada recogida, aunque en otros lugares se
han sido focalizados para recibir atencin especial. La exis- utilizan criterios menos objetivos. En general, la vigilancia
tencia de ONG con suficiente capacidad y grupos activos diaria del servicio ofrecido por las microempresas es lleva-
de presin constituyen tambin condiciones previas im- da a cabo por supervisores de los departamentos encarga-
portantes para incrementar la responsabilidad de la admi- dos del saneamiento urbano.
Nickson 131

Ciertas formas de "privatizacin social" han beneficiado cin de contratos. Adems, la estructura cooperativa signi-
particularmente a los sectores ms pobres que con anteriori- fica que SAGUAPAC no se ve limitada por demoras jurdi-
dad estaban excluidos incluso de los servicios de sanea- cas en los procedimientos de licitacin y en la
miento urbano ms bsicos. En Guatemala, pequeos administracin de prstamos externos que afectan a las
empresarios ofrecen directamente a la poblacin servicios compaas de suministro de agua que estn directamente
de saneamiento urbano con la aprobacin de la municipa- administradas por el gobierno local. En la prctica, ello sig-
lidad. En Medelln, Colombia, los trabajadores informales nifica que lo proyectos de inversin se ejecutan mucho

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de recuperacin de desechos se han organizado en una co- ms rpidamente y en forma ms eficiente que los de esas
operativa con el apoyo de la municipalidad que contrata sus otras empresas. El modelo de SAGUAPAC est difundin-

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servicios. En Lima, Per, y El Alto, Bolivia, algunas ONG dose en Bolivia: recientemente se han creado nuevas coo-
han organizado empresas sin fines de lucro de uso intensi- perativas de suministro de agua potable en Tari ja (1988) y
vo de mano de obra que proporcionan una gama de servi- en Trinidad (1991). En 1995 el Banco Mundial manifest
cios de saneamiento en comunidades pobres. En todos los que SAGUAPAC era una de las mejores empresas de provi-
casos, sin embargo, la capacidad de las autoridades muni- sin de servicios de agua potable y alcantarillado de Am-
cipales para llevar a cabo sus funciones normativas, regla- rica Latina (Nickson, 1997).
mentarias y de supervisin se ve limitada por la falta o la
desactualizacin de la legislacin, y la falta de profesiona- Cooperacin pblica y privada en materia
lismo de su propio personal en materia de manejo de de- de transporte urbano
sechos (WASTE y otros, 1996). Un buen sistema de transporte es esencial para el desarrollo
econmico urbano. Sin embargo, las ciudades latinoame-
Suministro de agua urbana travs de cooperativas ricanas han enfrentado importantes problemas en materia
Desde 1978, SAGUAPAC ha proporcionado agua potable a de transporte: el gran incremento de los costos de inversin
Santa Cruz, la segunda ciudad de Bolivia. Este es el sistema y mantenimiento; la mayor contaminacin atmosfrica; la
urbano de suministro de agua y alcantarillado de propiedad creciente congestin del trnsito; los mayores niveles de de-
cooperativa ms grande del mundo. Todos sus 72.000 clien- pendencia con respecto al petrleo, y el menor acceso de los
tes son automticamente miembros de la cooperativa. Cada pobres a los servicios de transporte. La municipalidad de
dos aos se llevan a cabo reuniones generales en cada Curitiba, en Brasil, presenta un notable ejemplo del posible
una de las diez zonas geogrficas en las que se divide la ciu- papel que puede desempear el gobierno local en la provi-
dad, en la cuales los clientes eligen a dos representantes a sin de un eficiente sistema de transporte pblico a travs
la junta de administracin de SAGUAPAC. Esta junta, inte- de la integracin con la planificacin del uso de la tierra, lle-
grada por 20 miembros, designa al gerente general y estable- vado a cabo en asociacin con el sector privado. A fines de
ce las tarifas. En las reuniones generales tambin se elige a los aos sesenta, la municipalidad cre el Instituto de
dos representantes a una junta de reglamentacin integrada Planificacin e Investigaciones de Curitiba (IPPUC), una
por 20 miembros, encargada de vigilar el funcionamiento mezcla de "grupo de investigacin" y departamento de pla-
de la junta administrativa. SAGUAPAC es reconocida como nificacin, y pronto adquiri reputacin internacional por
la mejor empresa de provisin de agua potable de Bolivia. su coherente planificacin urbana basada en un sistema de
Tiene cuatro empleados por 1.000 conexiones, la mitad de transporte pblico con autobuses poco costoso y altamen-
los que tiene SANAPA, la empresa de agua potable de La Paz. te eficiente.
Su gerente ha ocupado esas funciones desde 1986, en mar- La base de la estrategia de Curitiba ha sido la existencia
cado contraste con los gerentes de otras empresas de agua de un desarrollo comercial y residencial de alta densidad a
potable, que regularmente cambian con cada nuevo go- lo largo de cinco corredores que se extienden desde el cen-
bierno municipal. Sus tarifas y el salario de su personal son tro de la ciudad. Estos corredores se han desarrollado a lo
algo mayores que el promedio nacional, pero los clientes largo de importantes rutas que contienen una calzada di-
tienen asegurados un servicio de agua limpia y un abaste- vidida para trnsito de alta velocidad, calzadas interiores
cimiento durante las 24 horas del da. para el trfico local de menor velocidad, y un carril central
La principal razn de esta mayor eficiencia de SAGUA- para el sistema de autobuses. El sistema, incluida la estruc-
PAC parece ser que su estructura cooperativa protege a los tura de tarifas, es administrado por la municipalidad, aun-
administradores de indebidas interferencias polticas, es- que es operado por empresas privadas de autobuses. Los
pecialmente en lo que se refiere al personal y la adjudica- ingresos se transfieren a la municipalidad, que paga a los
132 Gobernabilidad

conductores en base a su rendimiento. Regularmente, el Estilo de liderazgo unipersonal


cumplimiento del contrato por parte de los operadores La administracin municipal tiende a estar altamente per-
privados es vigilado por inspectores municipales. La res- sonalizada en la figura del alcalde. Este estilo de adminis-
ponsabilidad general del sistema de trnsito masivo co- tracin se refleja en la naturaleza de facto de la estructura
rresponde a una institucin municipal, URBS, que ha de organizacin, que guarda escasa relacin con el diseo
contratado personal calificado y tiene autoridad para arbi- de jure establecido en los organigramas y en las descripcio-
trar las disputas que surgen entre otros organismos muni- nes de trabajo que los acompaan. La falta de normas y res-

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cipales que tienen responsabilidades en materia de ponsabilidades efectivas en materia de organizacin

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transporte. La ejecucin del sistema ha contado con la asis- significa que la delegacin funcional de autoridad no se
tencia de leyes de zonificacin de cumplimiento muy es- cumple. En cambio, existe una concentracin de las deci-
tricto, as como incentivos al cumplimiento, en particular siones al nivel ms alto y una correspondiente falta de
una base de datos computarizada acerca de los requisitos le- decisiones en otros niveles. Los alcaldes tpicamente cen-
gales para la planificacin, y un sistema de aprobacin tralizan las responsabilidades, con escasa delegacin de las
acelerada. decisiones a los departamentos de servicios. Ello produce
una confusin general en las responsabilidades operativas,
Una mejor administracin interna que conduce a duplicaciones y desacuerdos. Debido a que
Ya sea que las municipalidades conserven la responsabilidad la delegacin de responsabilidades es limitada, en general
"interna" por la provisin de los servicios o contraten di- falta un espritu de administracin empresarial. En cambio,
chos servicios con el sector privado o voluntario, la mayor las decisiones se adoptan en base a "rdenes" del alcalde,
eficiencia puede verse limitada por una dbil administra- que con frecuencia est preocupado por las minucias de las
cin interna. Las principales debilidades incluyen una de- operaciones diarias desatendiendo las actividades de ad-
ficiente planificacin y presupuestacin, la existencia de ministracin estratgica y direccin de polticas, que, en au-
sistemas contables que no generan una informacin sencia de un plan estratgico, fluctan ampliamente en
gerencial adecuada, el exceso de personal, la falta de es- respuesta a las presiones de intereses polticos competitivos.
tructuras e incentivos para una carrera profesional muni- Ello, a su vez, genera una falta de iniciativa dentro de los de-
cipal, un deficiente sistema para asegurar el mantenimiento partamentos funcionales, que no cuentan con planes de ac-
de la nueva infraestructura, controles ineficaces para las tividades a largo plazo.
compras y el control de inventarios, y una seleccin inefi- Este estilo de administracin altamente personalizado
ciente de inversiones. Por esta razn, el mejoramiento de las tambin contribuye a generar serios problemas de discon-
prcticas de administracin constituye un importante de- tinuidad administrativa. Con frecuencia los nuevos alcaldes
safo para los gobiernos locales de la regin. se embarcan en nuevos y prestigiosos proyectos y rechazan
Sorprendentemente, el tema del desarrollo de los recur- la continuacin de programas iniciados por sus predeceso-
sos humanosclave para una mejor administracinha es- res, simplemente con el fin de dejar su marca en el gobier-
tado ausente del debate sobre el fortalecimiento de los no municipal. Esta falta de continuidad en la formulacin
gobiernos locales en Amrica Latina. Con frecuencia se le de polticas entre sucesivas administraciones, que es comn
considera un aspecto puramente "tcnico", que de alguna incluso cuando pertenecen al mismo partido poltico, obs-
forma habr de solucionarse a medida que aumente el mo- taculiza la direccin estratgica en la administracin mu-
vimiento hacia la descentralizacin. Sin embargo, la trans- nicipal. Por el contrario, al hacer virtualmente imposible
ferencia de nuevas competencias y recursos financieros a las una detallada planificacin de los gastos, ello estimula un
municipalidades no garantizar un incremento en la efi- punto de vista de muy corto plazo en el gobierno local y un
ciencia o la eficacia de los sistemas de provisin de servicios enfoque de "manejo de crisis" en las decisiones diarias. Se
locales, si no mejoran las prcticas administrativas exis- asigna prioridad a los proyectos de "rpido rendimiento",
tentes. Por el contrario, dado el exceso de personal y la na- porque stos permiten obtener rpidos dividendos polticos
turaleza ineficiente de las administraciones municipales, promoviendo la inmediata popularidad del alcalde. En un
probablemente solo cree ms problemas que los que logre tpico perodo de tres aos en sus funciones, se estima que
solucionar, y corre el riesgo de desacreditar a todo el proceso los alcaldes pasan el primer ao tratando de comprender los
de descentralizacin. Los gobiernos locales adolecen de problemas administrativos y municipales, el segundo ao
cuatro importantes problemas de administracin. empezando a abordar estos problemas, y el tercer ao rea-
lizando la campaa electoral para su sucesor. En conse-
Nickson 133

cuencia, el trabajo productivo solo se reduce a uno de los El sistema de personal est sumamente fragmentado.
tres aos del mandato. No existe una integracin vertical entre los sistemas de per-
En el caso de la municipalidad de Rancagua, en Chile, la sonal de los gobiernos central y locales. El gobierno local
administracin municipal se transform durante el pero- tampoco est unificado horizontalmente entre municipa-
do 1992-96, en gran medida gracias a la introduccin de un lidades. En cambio, cada municipalidad tiene su propio
estilo de administracin radicalmente abierto. En el pri- sistema de personal. La falta de una integracin vertical u
mer da de su gobierno, el nuevo alcalde se dirigi a todos horizontal obstaculiza notablemente la movilidad del per-

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los empleados municipales, invitndolos a colaborar acti- sonal de los gobiernos locales, y constituye un importante
vamente en el proceso de decisiones, y a reconocer que factor que impide la introduccin de un sistema de carrera.

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"todos podemos cometer errores". Contrariamente a la Dentro del sistema de personal de cada municipalidad,
prctica normal, se neg a rodearse de un pequeo grupo tambin se observa una falta de integracin, ya que los
de asesores, prctica que causa resentimiento entre el per- empleados se dividen en dos categoras: los que ocupan car-
sonal permanente que se considera excluido de la toma de gos de confianza y los que ocupan cargos permanentes. El
decisiones. En cambio, se introdujo un estilo transparente personal que ocupa cargos de confianza lo hace a discrecin
de administracin en equipo, que mejor notablemente del alcalde, y tales funcionarios deben con frecuencia ofre-
las relaciones con los sindicatos municipales. El alcalde cer su renuncia cuando asume el poder un nuevo alcalde.
tambin deleg importantes atribuciones a los doce jefes de Los cargos de confianza por lo general incluyen a todos los
departamento, que pasaron a ser responsables del recluta- funcionarios de alto nivel involucrados en el manejo de di-
miento de personal y que regularmente asistan a las reu- nero y la formulacin de polticas, como los jefes de de-
niones del consejo. Los jefes de departamento tambin partamento, y otro tipo de personal como las secretarias
celebraron reuniones semanales regulares, lo que desarroll privadas. La mayor parte de los cargos de confianza son de-
una nueva confianza entre los departamentos, que tradicio- sempeados por personal con calificaciones profesionales,
nalmente haban mantenido relaciones muy conflictivas. y relativamente pocos se encuentran entre los funcionarios
Tambin garantiz la eficacia de las comisiones interde- permanentes. La vasta mayora de los empleados munici-
partamentales que se establecieron para resolver complejos pales son permanentes y ocupan lo que inapropiadamen-
aspectos como el control del trnsito, la construccin de un te se denominan "cargos de carrera". Estos cargos por lo
nuevo vertedero y la promocin de las inversiones (Valen- general tienen un grado sorprendentemente alto de esta-
zuela, 1996). bilidad, ya sea en virtud de las leyes laborales generales o
como resultado de contratos celebrados con los sindicatos
Inexistencia de la carrera administrativa a nivel municipal que representan a los trabajadores municipales. En casi
La ausencia de un sistema adecuado de carrera constituye todos los pases la carrera municipal por lo general termi-
una notable caracterstica de los gobiernos locales de Am- na en el nivel de jefe de departamento, ya que los cargos por
rica Latina, que la distingue de sus contrapartes de muchos encima de ste son cargos de confianza.
otros pases. En la mayor parte de los pases latinoamerica- El sistema de cargos de confianza ha sido ampliamente
nos, los estatutos administrativos y las reglamentaciones criticado por la discontinuidad y la falta de "memoria ins-
municipales contienen los ingredientes bsicos de un sis- titucional" que crea dentro de la administracin de los go-
tema de carrera municipal, como un rgimen competitivo biernos locales, as como por la forma altamente visible de
de reclutamiento, un rgimen de clasificacin de cargos y clientelismo de la cual deriva. No obstante, la prctica tiene
un sistema de remuneraciones y bonificaciones. Pero en la algunas caractersticas positivas que con frecuencia no se
prctica estas disposiciones legales que garantizan un sis- tienen en cuenta.
tema de personal transparente y responsable son raramente A diferencia de la rigidez de los nombramientos
puestas en prctica por la amplia prevalencia del cliente- permanentes, los nombramientos en cargos de confianza
lismo. El empleo municipal no es considerado como un son extremadamente flexibles y quienes no cumplen ade-
insumo requerido para producir un servicio para la comu- cuadamente sus funciones pueden ser fcilmente despedi-
nidad local. Por el contrario, el empleo municipal es con- dos por el alcalde. Aunque abiertamente no estn nom-
siderado como un producto en s mismo: una justa recom- brados por sus mritos, en las principales municipalidades
pensa por favores prestados o a prestarse. El clientelismo de la regin quienes ocupan los cargos de confianza deben
asegura que los sistemas de personal de los gobiernos loca- hacerlo en forma adecuada, ya que corren el riesgo de per-
les sean dbiles y altamente fragmentados en toda la regin. der el respaldo de su patrocinador.
134 Gobernabilidad

La rpida rotacin de los funcionarios de alto nivel Polticas de reclutamiento y promocin no transparentes
entre los cargos municipales de confianza y otros cargos de A pesar de las disposiciones legales que establecen un sis-
los sectores pblico y privado es cada vez ms comn en tema de reclutamiento basado en los mritos, los vnculos
Mxico, Brasil y Argentina, aunque an no lo es tanto en familiares y polticos conservan una importante influencia
los pases ms pequeos de la regin. Cuando el personal en la seleccin de todos los cargos municipales. Los cargos
es eliminado de los puestos de confianza por los nuevos vacantes raramente se anuncian y los intentos por intro-
alcaldes, con frecuencia suele ser reemplazado por profe- ducir un reclutamiento mediante exmenes competitivos se

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sionales experimentados que provienen de otras organiza- han visto obstaculizados por el reclutamiento de personal

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ciones del sector pblico. Esta "circulacin de lites" reduce "temporario" que posteriormente es transferido a cargos
la prdida de talento gerencial en los gobiernos locales. permanentes. An cuando el reclutamiento se realiza me-
Tambin tiene la ventaja de reducir el aislamiento de la ad- diante competencia abierta, las consideraciones clientels-
ministracin de los gobiernos locales al exponerla a ideas tas con frecuencia continan desempeando un papel en
nuevas que provienen desde afuera. la decisin final, ocultando de esta manera la continuacin
Las nuevas administraciones en las principales muni- de las prcticas tradicionales de clientelismo. La sutil ma-
cipalidades de Brasil y Mxico no reemplazan necesaria- nipulacin de las prcticas basadas en el mrito con el ob-
mente a quienes ocupan cargos de confianza, y en general jeto de disfrazar el clientelismo tambin se observa en las
se solicita que continen en sus cargos quienes ocupan promociones. Por lo general, los criterios de promocin
cargos tcnicos. Esta creciente tendencia a conservar al per- estn definidos en forma rgida y se basan principalmente
sonal tcnico de una administracin a otra constituye una en el tiempo de servicio y las calificaciones educacionales
seal de la gradual introduccin de estabilidad en el empleo ms bien que en el rendimiento en el trabajo. Aunque en
para el personal profesional de alto nivel de los gobiernos muchas municipalidades se han introducido formas ele-
locales. En la medida en que aumente la complejidad de la mentales de evaluacin del personal regular, la relacin
administracin municipal, es muy probable que esta ten- entre patrn y cliente que existe entre el funcionarios que
dencia aumente. prepara la evaluacin y el funcionario objeto de la misma,
En algunos pases existe un considerable intercambio por lo general impide una evaluacin significativa del
entre dos tipos de funcionarios municipales, en el que el rendimiento.
personal permanente de mayor nivel se "promueve" tem- El exceso de personal constituye una importante conse-
porariamente a cargos de confianza, con el derecho de re- cuencia de las prcticas clientelistas de reclutamiento en los
gresar a su antiguo cargo. Ello contribuye a superar la gobiernos locales. Incluso en las municipalidades ms gran-
prdida de memoria institucional asociada con el sistema de des de la regin, el nivel de personal es elevado en compa-
cargos de confianza, y constituye un factor de integracin racin con los estndares internacionales, especialmente
dentro del sistema bifurcado de personal. considerando la gama relativamente limitada de servicios
Por ejemplo, el nuevo cdigo municipal sancionado en que proveen en la actualidad. Los estudios recientes de mu-
Chile en 1992 introdujo el cargo de administrador muni- nicipalidades con poblaciones de ms de 100.000 habitan-
cipal. Los candidatos para este cargo, que son seleccionados tes en Brasil y Mxico revelan relaciones de 24 habitantes
mediante competencia abierta, deben satisfacer criterios y de 100 habitantes por empleado municipal respectiva-
bsicos en cuanto a su calificacin profesional. Mantenin- mente, y las municipalidades situadas dentro de las zonas
dose fuera del personal permanente de la municipalidad y metropolitanas de Buenos Aires mostraban relaciones de
de los cargos de confianza del alcalde, el administrador de- 280 habitantes por empleado municipal en 1988. Chile es
pende directamente de ste. De acuerdo con este arreglo, el el nico pas de la regin en el que se han establecido l-
administrador tiene responsabilidades en cuanto a la ad- mites al nivel del personal municipal en relacin con el ta-
ministracin general de la municipalidad, aunque el ma- mao de la poblacin, que actualmente es de un empleado
nejo de los intereses polticos es conservado por el alcalde. por cada 500 habitantes.
Este cargo es nuevo en Amrica Latina, y puede comparar- El costo salarial tpicamente absorbe ms del 80 por
se con el de un "town manager" en los Estados Unidos o el ciento de los gastos municipales totales, dejando muy poco
de un "chief executive" del gobierno local en el Reino para los costos operativos, y virtualmente nada para los
Unido, pero no existen evidencias de que este cargo haya gastos de capital. La norma aceptada en muchos pases es
sido creado en otros pases de la regin. que los ingresos recaudados locamente se reservan en forma
exclusiva para el pago de salarios, dejando los gastos de ca-
Nickson 135

pital dependientes enteramente de las transferencias de real en el trabajo, con frecuencia el personal permanente de
otros niveles superiores de gobierno. No obstante, en algu- menor grado asume una actitud negativa frente a la capa-
nos pases se ha intentado controlar el exceso de personal citacin, porque percibe que tiene un impacto marginal
a travs de coeficientes financieros. En Brasil, los salarios no sobre sus posibilidades de promocin. La limitada capaci-
deben exceder del 65 por ciento del total de los gastos mu- tacin que se lleva a cabo para estos grados generalmente
nicipales, la relacin entre los niveles mnimo y mximo de es realizada por rganos de adiestramiento municipal fi-
salarios tambin est fijada por ley, y ningn empleado nanciados por el gobierno central, con frecuencia con el

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puede ganar ms que el alcalde. En Chile, ninguna muni- apoyo de organismos donantes extranjeros. Esta capacita-
cipalidad puede gastar ms del 35 por ciento de su propio cin tiende a ser altamente instrumental. En general se li-

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ingreso en pagos salariales (excluidos los maestros y los mita a la enseanza del derecho municipal (es decir, la
trabajadores de salud). forma de aplicar las normas contenidas en los cdigos mu-
nicipales) y en explicar los procedimientos de informacin
Programas inadecuados de capacitacin del gobierno central que deben ser seguidos por los go-
Los mtodos de capacitacin tradicionalmente utilizados biernos locales, especialmente en materia de preparacin de
contribuyen muy poco a la profesionalizacin de los go- presupuestos y contabilidad municipal. Los mtodos de
biernos locales. No existen rganos profesionales en los adiestramiento son altamente tradicionales y basados en la
gobiernos locales (en derecho, contabilidad, ingeniera y ad- instruccin en el aula, con escasa oportunidad de partici-
ministracin) que ofrezcan calificaciones que sean recono- pacin. Existe una notable ausencia de capacitacin basa-
cidas como base para el reclutamiento y la fijacin de da en la identificacin y la resolucin de los problemas
salarios. Gran parte de la capacitacin municipal ha servi- reales que enfrentan las municipalidades, y raramente se
do principalmente un propsito poltico como ejercicio utilizan materiales de estudios de caso derivados del fun-
simblico de administracin "moderna" de personal y no cionamiento de los gobiernos locales. En la mayor parte de
est integrada en los departamentos de personal, que per- los pases, los instructores provienen principalmente del
manecen dbiles y abrumadoramente orientados hacia los gobierno central, y con frecuencia han tenido poca expe-
aspectos relacionados con la nmina de pagos ms bien que riencia en materia de gobiernos locales. Los cursos gene-
con el desarrollo del personal. Tpicamente, la capacita- ralmente son muy breves, con escasa planificacin y
cin involucra cursos estandarizados para grupos determi- ningn seguimiento. Con frecuencia se repite una serie de
nados dentro de los servicios municipales (contadores, cursos estandarizados en todo el pas, sin variaciones que re-
secretarias, etc.). Es muy rara la existencia de un enfoque de flejen las prioridades locales.
"desarrollo institucional" en virtud del cual el contenido de Las iniciativas destinadas a fortalecer el gobierno local
capacitacin est diseado en respuesta a necesidades es- tradicionalmente han asignado el papel de agente de cam-
pecficas de la organizacin. bio exclusivamente a instituciones de propiedad estatal en
Los recursos de capacitacin se han concentrado en los vez de organismos elegidos por las propias municipalidades.
niveles ms altos de personal, y los beneficiarios han sido Pero como instituciones con voluntad poltica propia, las
abrumadoramente aquellos funcionarios designados pol- municipalidades aceptan mejor el asesoramiento prove-
ticamente que ocupan cargos de confianza. El contenido de niente de fuentes que ellas mismas han seleccionado o que
la capacitacin refleja las aspiraciones de carrera de ese per- perciben como "propias". Un ejemplo es el prestigioso ins-
sonal de asesoramiento, que tiende a pasar solo una parte tituto de capacitacin municipal brasileo, el Instituto
relativamente breve de su carrera dentro de los gobiernos Brasileiro de Administrando Municipal (IBAM), que ha desa-
locales. Este adiestramiento se concentra en la actualizacin rrollado una accin pionera en el campo de la capacitacin
de los participantes en aspectos intelectuales de moda, que en materia de gobiernos locales desde su creacin en 1952,
van desde la reforma del estado a la cambiante naturaleza y que se ha desarrollado como un centro de excelencia en
de la economa mundial, cuyo contenido guarda poca re- la provisin y difusin de mtodos de capacitacin para las
lacin con la realidad de la administracin municipal y municipalidades en Brasil y en otros lugares de Amrica La-
que tiene escasa relevancia directa para el gobierno local. tina. A diferencia de sus contrapartes del resto de la regin,
En contraste, se destinan pocos recursos al adiestra- el IBAM recibe muy poco financiamiento del gobierno cen-
miento en servicio del personal de nivel inferior y medio. tral, y en cambio obtiene recursos de las municipalidades o
En ausencia de un desarrollo de carrera y debido a que las vende sus servicios a determinadas municipalidades que lo
promociones raramente se relacionan con el rendimiento solicitan. Este enfoque "de mercado" ha asegurado que su
136 Gobernabilidad

producto de capacitacin refleje las necesidades que perci- Contralora proporciona muy pocos lincamientos en ma-
ben las municipalidades. teria de prcticas gerenciales, no realiza anlisis compara-
tivos de los gastos municipales y en consecuencia ofrece
Buen gobierno y responsabilidad escasa informacin sobre la eficiencia de la administracin
El buen gobierno constituye actualmente un importante y la eficacia de la prestacin de servicios por parte de los go-
tema de discusin acerca del cambiante papel de los go- biernos locales. De manera que a pesar del rpido creci-
biernos locales en Amrica Latina. Ello puede medirse por miento de las transferencias financieras del gobierno central

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la mayor preocupacin acerca de la responsabilidad de los a los gobiernos locales, la vigilancia de los estndares ac-

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gobiernos locales, tanto frente al gobierno central como tuales de provisin de servicios es an relativamente rara en
frente a los propios ciudadanos. Amrica Latina.
En general no se observa un movimiento en favor de la
Responsabilidad frente al gobierno central vigilancia nacional de los servicios "bsicos" provistos por
En la dcada pasada se ha observado un rpido incremen- los gobiernos locales. Esta ausencia refleja el hecho de que
to en el nivel de las transferencias financieras del gobierno los gobiernos nacionales de Amrica Latina no estn an
central a los gobiernos locales, la mayora de las cuales fun- comprometidos en favor de la meta de asegurar normas
ciona como una asignacin global o de "propsito mlti- universales de provisin de servicios a todos sus ciudadanos
ple" del gobierno central y que generalmente no estn en lo que se refiere a determinados servicios pblicos como
reservadas para gastos sectoriales especficos. En conse- la educacin, la salud pblica, la vivienda y el abasteci-
cuencia, se ha incrementado notablemente la discrecin miento de agua potable urbana. En consecuencia, las trans-
municipal en la asignacin de sus recursos financieros de ferencias financieras no incorporan un mecanismo formal
acuerdo con las prioridades locales. La nica limitacin a para asegurar un determinado nivel de provisin del servi-
esta discrecin es el frecuente requisito de que una parte m- cio en todas las municipalidades incrementando los recur-
nima de la transferencia debe gastarse en determinados sos locales en las zonas que tienen una capacidad fiscal
servicios. El gobierno local se responsabiliza de la utilizacin inferior al promedio. En cambio, las frmulas de transfe-
adecuada de estos recursos transferidos. rencia en general incluyen las consideraciones de equidad
La responsabilidad de los gobiernos locales frente al go- como uno ms de varios factores en el sistema de ponde-
bierno central puede fortalecerse a travs del mejoramien- racin global. Como resultado, a pesar de su mayor escala
to de las funciones de auditora externa y la introduccin y de su mayor transparencia en los ltimos aos, las trans-
de un sistema nacional de vigilancia de la provisin de ser- ferencias han tenido un escaso impacto en la disminucin
vicios locales, de acuerdo con normas de ejecucin conve- de las enormes disparidades en el nivel de la provisin de
nidas a nivel nacional. En la mayor parte de los pases, la servicios entre y dentro de las municipalidades.
supervisin financiera de los gobiernos locales est enco- La administracin de la educacin primaria y secunda-
mendada a la oficina de la Contralora General, un presti- ria es una responsabilidad municipal en Chile. Las transfe-
gioso rgano que tiene sus orgenes en la tradicin rencias financieras para educacin efectuadas por el
lusohispnica de derecho administrativo. El objetivo prin- gobierno central a los gobiernos locales adoptan la forma
cipal es invariablemente asegurar la legalidad de los gastos de subsidios especficos para las cuales las municipalidades
y la generacin de los ingresos municipales. La ejecucin deben preparar cuentas separadas. Estas transferencias se
municipal se evala solo en trminos de su conformidad basan en cuotas per cpita, sumas fijas por unidad de ser-
con el presupuesto y de la correccin financiera. Ello asume vicio consumido. El sistema de subsidios especficos tiene
la forma de auditoras a priori y a posteriori de las cuentas por objeto asegurar que los servicios identificables sean
municipales, en las que se controla tanto la preparacin y provistos de acuerdo con determinadas normas y a un de-
la ejecucin de los presupuestos, como la compra de bienes terminado costo. La calidad de la educacin se vigila a tra-
y servicios y la venta de activos municipales. vs del sistema de exmenes nacionales, denominado
Esta forma de supervisin financiera es esencialmente re- Sistema de Medicin de la Calidad Educativa (SIMCE), que
glamentaria, y el proceso de auditora raramente involucra anualmente vigila el rendimiento educacional en mate-
tcnicas de contabilidad gerencial. Incluso en aquellos mticas y espaol de los alumnos en sus 4.600 escuelas
pases en los cuales se ha registrado recientemente un in- primarias y 1.600 escuelas secundarias. El gobierno central
cremento de las transferencias financieras del gobierno utiliza las comprobaciones como una herramienta de ad-
centralprincipalmente Bolivia, Chile y Colombiala ministracin destinada a focalizar ms adecuadamente las
Nickson 137

transferencias financieras suplementarias que se efectan a te acerca de los mritos de los distritos electorales locales,
las municipalidades que se encuentran desaventajadas notablemente en Colombia, no han habido reformas adi-
desde el punto de vista educacional. cionales en este sentido en el hemisferio (Nickson, 1995, p-
gina 64-68).
Responsabilidad frente a los ciudadanos La democracia representativa tambin puede fortalecer-
Puede procurarse una mayor responsabilidad de las autori- se al nivel local eliminando el desequilibrio de poder entre
dades municipales "hacia abajo" fortaleciendo la naturale- el poder ejecutivo y la legislatura municipal. En la mayor

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za representativa y participatoria de la democracia local. parte de los pases, el poder del alcalde es muy superior al

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del concejo, independientemente de la divisin formal de
Fortalecimiento de la democracia representativa responsabilidades establecida por la legislacin municipal.
En los ltimos aos, las principales reformas electorales El concejo municipal tiene dos importante funciones:
han fortalecido la democracia representativa al nivel local. ratificar los estatutos municipales (ordenanzas) y los regla-
La ms importante de estas reformas incluye la eleccin di- mentos administrativos internos, (con frecuencia a inicia-
recta de alcaldes, que ahora constituye la norma en toda la tiva del alcalde), y supervisar la administracin municipal
regin, y la extensin del perodo de sus mandatos, el re- bajo la autoridad ejecutiva del mismo. El concejo debe
quisito de que los candidatos al cargo de alcalde deben pre- aprobar las principales decisiones financieras propuestas
sentar un plan de accin si son elegidos, y reformas en el por el alcalde, como el presupuesto anual y el programa de
rgimen de votacin que permiten a los ciudadanos clasi- gastos, y los nuevos impuestos locales. En la prctica, sin
ficar a los candidatos dentro de su mismo partido de acuer- embargo, el control legislativo sobre los aspectos financie-
do con sus propias preferencias y, si lo desean, seleccionar ros se ve notablemente limitado por la ausencia, excepto en
una combinacin de candidatos de diferentes partidos. las principales municipalidades brasileas, de apoyo tcni-
Pero an existen importantes caractersticas estructurales co para asesorar al concejo. Con frecuencia el debate se
del sistema electoral de los gobiernos locales que no favo- restringe a la consideracin de la legalidad de las propues-
recen al buen gobierno. La ms notable de estas caracters- tas presupuestarias.
ticas es el nmero muy reducido de concejales, que va de En muchas municipalidades, el poder de la legislatura es
un mnimo de cinco en la mayora de los pases a un m- tan dbil que la actividad del concejo con frecuencia se
ximo de solo sesenta en el caso de la municipalidad de limita a aspectos triviales, mientras que los aspectos estra-
Buenos Aires. El limitado nmero de concejales ha condu- tgicos relacionados con la municipalidad quedan exclusi-
cido a un grave "dficit democrtico" y subrepresentacin vamente en manos del alcalde. Ello ha contribuido a la
poltica, especialmente en las municipalidades ms grandes imagen pblica relativamente deficiente de los concejales
donde la proporcin de ciudadanos por concejal tpica- municipales en comparacin con la del alcalde. La relacin
mente oscila entre 20.000 y 80.000. Estas cifras son extre- desigual de poder que existe entre el ejecutivo y la legisla-
madamente elevadas en comparacin con los estndares tura se refleja en el comportamiento de los concejales. En
internacionales. Las municipalidades europeas y nortea- vista de la relativa debilidad del concejo y de la prevalencia
mericanas tiene una proporcin mucho menor de ciuda- del clientelismo, el poder de los concejales con frecuencia
danos por concejal (Francia, 110; Suecia, 270; Alemania, deriva principalmente de su papel como intermediarios
400; Estados Unidos, 490; Espaa, 602; Japn, 1.600; Reino entre el alcalde y los grupos de poder. Su prestigio depen-
Unido, 1.800). El nmero muy reducido de concejales en las de de su capacidad para canalizar los intereses de tales gru-
grandes ciudades de Amrica Latina, cuando se combina pos y de su capacidad para obtener favores del alcalde.
con el sistema de elegir concejales sin representacin espe- En marzo de 1990, la eleccin de la coalicin del Frente
cfica, de acuerdo con el sistema de representacin propor- Amplio en la municipalidad de Montevideo condujo a una
cional de d'Hondt, reduce notablemente la responsabilidad importante iniciativa en materia de participacin ciudada-
de los funcionarios elegidos frente a los ciudadanos locales. na. La desconcentracin administrativa de los servicios mu-
La nica excepcin es Panam, donde se practica un siste- nicipales se llev a cabo mediante la creacin de 18 oficinas
ma basado en distritos electorales submunicipales, y Vene- vecinales, conocidas como "centros comunales zonales
zuela, donde la reforma de 1992 introdujo un sistema mixto (CCZ)", cada una de las cuales contaba con un coordinador
en el cual las dos terceras partes de los concejales son ele- zonal designado por el alcalde. De los 10.000 empleados de
gidos en base a los distritos y la tercera parte restante de la Intendencia Municipal de Montevideo, una dcima parte
acuerdo con listas de partidos. A pesar del acalorado deba- trabaja ahora desde las CCZ. Las funciones que han sido
138 Gobernabilidad

desconcentradas a nivel zonal incluyen el mantenimiento a las municipalidades a realizar consultas directamente con
del alumbrado pblico, las guarderas infantiles, el abaste- las organizaciones ciudadanas y con el pblico en general
cimiento de leche a las escuelas primarias, y los parques y a travs de reuniones pblicas peridicas, cabildos abiertos.
jardines. Debido a problemas de organizacin, el barrido de Pero en los aos noventa comenz a surgir una brecha
las calles an no ha sido desconcentrado. Despus de un entre la retrica y la realidad de la participacin ciudadana
amplio proceso de consultas, a travs de "Montevideo en en los gobiernos locales latinoamericanos y por lo general
Foro I" en julio de 1993, el concejo departamental aprob el nivel real de participacin no es superior al que puede en-

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una medida radical destinada a establecer rganos ejecuti- contrarse en otras regiones del mundo con niveles de vida

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vos y legislativos consultivos al nivel submunicipal. En comparables. La falta de continuidad se convirti en una ca-
cada zona se designaron comisiones delegadas, cuya com- racterstica notable de las iniciativas de participacin
posicin poltica refleja la del concejo departamental (es ciudadana. Con frecuencia, la movilizacin se bas en de-
decir, tres miembros de la coalicin gobernante, y uno de mandas especficas, y una vez que estas fueron satisfechas,
cada uno de los partidos de oposicin). Tambin hay 18 la participacin tendi a disminuir. En muchos pases, la
concejos vecinales elegidos directamente, integrados por 25 transferencia de activistas locales de las ONG que pasaron
a 40 personas. En la jurisdiccin de la Intendencia Muni- a ocupar posiciones en el gobierno, en muchos casos al
cipal de Montevideo existen actualmente 92 concejales ve- nivel municipal, provoc una crisis de liderazgo y de di-
cinales. En diciembre de 1994 el Frente Amplio fue reccin en las organizaciones comunitarias.
reelegido por otro perodo de cinco aos. En septiembre de La mayor parte de los ejemplos de participacin ciuda-
1996 la Intendencia Municipal de Montevideo llev a cabo dana parecen haber tenido lugar a iniciativa personal del
una segunda consulta pblica, "Montevideo Foro II", en alcalde, cuyo papel de facilitador mostraba muchas defi-
todas las zonas, que culmin en una reunin de toda la ciu- ciencias. Este papel fomentaba una red de relaciones indi-
dad que se realiz el 12 de octubre, en la cual se transmi- viduales entre los dirigentes vecinales y el alcalde, margi-
tieron las demandas vecinales sobre la planificacin del nando en el proceso a los concejales y a la mayor parte de
desarrollo de la ciudad para el siglo XXI. Los temas abarca- los miembros de los grupos comunitarios. En muy pocos
ron poltica social, vivienda y medio ambiente, y servicios casos tales iniciativas se institucionalizaron, a raz de que no
pblicos. El programa de descentralizacin submunicipal se modificaron los procesos administrativos y de toma de
que se lleva a cabo en Montevideo desde 1990 es el ms am- decisiones. La extrema dependencia con respecto al apoyo
plio de Amrica Latina. Si bien an es restringido el nme- poltico desde arriba hizo que su continuidad se viese difi-
ro de servicios que se han desconcentrado al nivel vecinal, cultada. Como dependan de la buena voluntad del alcalde,
las nuevas oficinas vecinales y las comisiones vecinales han en donde exista la prohibicin de la reeleccin de los alcal-
impulsado la participacin ciudadana en el gobierno local des, con frecuencia las iniciativas se interrumpan al desapa-
en una escala desconocida en otras partes del hemisferio, recer ese apoyo. De igual forma, a pesar del poder de convo-
quiz con la excepcin de Brasil. car plebiscitos y referendos y de celebrar cabildos abiertos,
estos mecanismosvocalesde participacin ciudadana
Fortalecimiento de la democracia participativa han sido raramente utilizados con efectividad en la prctica.
Despus del surgimiento de la organizacin comunitaria en Sin embargo, en las ciudades ms grandes, la democra-
oposicin a los regmenes militares durante los aos ochen- tizacin trajo consigo la introduccin de nuevos meca-
ta, los gobiernos civiles recin establecidos en la regin nismos de consulta ciudadana en la formulacin de polti-
consideraron inicialmente a la participacin ciudadana cas a nivel submunicipal. Las juntas administrativas locales
como un ingrediente esencial para el fortalecimiento de las creadas en Colombia en 1986, la red de juntas locales cre-
perspectivas de la democracia a largo plazo a travs de me- ada en la Municipalidad de San Pablo a fines de los aos
canismos de dilogo y de formacin de consenso al nivel ochenta, y los consejos vecinales establecidos en Monte-
municipal. Los esfuerzos del gobierno central por estimu- video en 1993, constituyen notables ejemplos de estos
lar la participacin ciudadana se llevaron a cabo principal- mecanismos. Con frecuencia, tales mecanismos adoptaron
mente a travs de revisiones en la legislacin de los la forma de iniciativas polticas destinadas a fortalecer la
gobiernos locales que estimulaban a las municipalidades a participacin ciudadana en el proceso de formulacin de
otorgar reconocimiento oficial a las organizaciones comu- polticas de los gobiernos locales pero, con la notable ex-
nitarias, realizar referendos y plebiscitos locales, y aceptar cepcin del "orc.am.ento participativo"en la municipali-
las iniciativas locales. En muchos pases tambin se oblig dad de Porto Alegre, Brasil, la mayor parte de estas inicia-
Nickson 139

tivas estuvo motivada principalmente por consideraciones REFERENCIAS


gerenciales. Como tales, procuraron asegurar una presta-
cin ms efectiva de servicios municipales a travs de es- Nickson, R.A. 1995. Local Government in Latn Amrica.
tructuras desconcentradas. Por lo general, el papel de las Lynne Rienner, Boulder, Colorado.
comisiones submunicipales se limitaba al asesoramiento,
con limitadas atribuciones para formular polticas, y rara- . 1997. The Public-Private Mix in Urban Water
mente operaban con un presupuesto propio. Supply. International Review of Administrative

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El proceso de descentralizacin que est llevndose a Sciences, Vol. 63, No. 2.
cabo en Bolivia desde mediados de 1994 proporciona un

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importante modelo de participacin comunitaria en el go- Valenzuela, E. 1996. Rancagua, la fecundidad de un
bierno Local. Hasta entonces, Bolivia era el nico pas de gobierno municipal. Fundacin Friedrich Ebert.
Amrica latina en el que la mayor parte del pas no conta- Santiago, Chile.
ba con un sistema de gobiernos locales. Ello afectaba prin-
cipalmente a las zonas rurales, en las que, en consecuencia, WASTE, ACEPESA, IPES. 1996. "Case Study: Regional
la mayor parte de la poblacin indgena pobre careca de OverviewLatin America", UMP/SDC Collaborative
voz en el nivel local. La falta de servicios bsicos en tales Programme on Micro-enterprises' Involvement in
zonas era un reflejo de esta falta de representacin poltica. Municipal Solid Waste Management in Developing
La Ley de Participacin Popular de junio de 1994 extendi Countries. Cairo, octubre.
el gobierno local en todo el pas, transfiri a los gobiernos
locales nuevas responsabilidades en materia de manteni-
miento y construccin de infraestructura educacional y de
salud, y proporcion a las municipalidades financiamien-
to adecuado a travs de un mecanismo transparente para
compartir recursos con el gobierno central. La ley tambin
otorgaba reconocimiento oficial a las organizaciones co-
munitarias tradicionales, conocidas como Organizaciones
Territoriales de Base (OTB). Para mediados de 1996, se ha-
ban reconocido 13,000 OTB, de las cuales 10,400 eran co-
munidades campesinas. De acuerdo con el nuevo sistema,
las OTB han adquirido un significativo papel de supervisin
en el gobierno local, caracterstica que es nica en Amri-
ca Latina. Cada municipalidad cuenta con un Comit de
Vigilancia integrado normalmente por siete personas. Estas
personas son elegidas por la OTB, y su funcin es vigilar la
utilizacin de los recursos transferidos desde el gobierno
central. El nuevo sistema tambin est afectando la com-
posicin social de los funcionarios elegidos localmente. A
diferencia de lo que ocurra en el pasado, en las elecciones
municipales de diciembre de 1995las primeras celebradas
desde la promulgacin de la nueva ley430 de los 1.600
concejales municipales elegidos eran indgenas o cam-
pesinos. Las nuevas reformas han encontrado algunos pro-
blemas. No existe una definicin clara acerca de las
atribuciones de los comits de vigilancia y los concejos
municipales, y la acusaciones de uso indebido de fondos
pueden interrumpir las transferencias del gobierno central
a las municipalidades. A pesar de estos problemas iniciales,
existe un abrumador consenso poltico sobre la necesidad
de estas reformas.
Pgina en blanco a propsito

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141

La competencia como antdoto


contra la corrupcin
Ronald MacLean1

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E
l proceso de participacin ciudadana se reinici en
Bolivia a partir de 1985, cuando se reanud la eleccin
Las reformas de tercera generacin o reformas estructu-
rales, han empezado a llevarse a cabo en Bolivia mediante
democrtica de alcaldes. En Bolivia han habido dos gene- la reforma constitucional. La Ley de Participacin Popular
raciones de reformas y se est empezando una tercera. Las merece destacarse por tener un carcter innovador. La par-
primeras son reformas institucionales y de ajuste macroe- ticipacin de la sociedad civil, que se observ en forma es-
conmico, y la tercera corresponde a las reformas estruc- pontnea durante los gobiernos militares o en una serie de
turales. Las primeras coincidieron con las medidas de organizaciones tradicionales indgenasaymara, quechua,
poltica macroeconmica. Los pases buscan, ante todo, el etc.ahora han sido reconocidas por la ley. Anteriormen-
equilibrio fiscal con un mejor uso de los recursos disponi- te esta participacin estaba al margen de la legalidad, pero
bles, optimizacin de los recursos humanos y eficiencia en ahora se traduce en un nuevo pacto social que denomina-
los sistemas y servicios locales. Estas reformas eran absolu- mos de mercado.
tamente necesarias porque en el ao 1985 el pas recin
sala de una hiperinflacin del 24.000 por ciento anual. La La corrupcin
situacin se caracterizaba por la erosin de la base imposi- El problema de la corrupcin es un problema sistmico. La
tiva, los municipios populistas llevaron a las ciudades a tradicin autoritaria que proviene de la colonia, de los go-
grandes dficit financieros y a un hipercrecimiento del em- biernos de la primera repblica, y de los gobiernos milita-
pleo. El municipio de La Paz, por ejemplo, tena 5200 fun- res, ha asignado un gran nfasis a la concentracin del
cionarios en aquel entonces, mientras que hoy da tiene poder y al autoritarismo. Esa tradicin autoritaria persiste
alrededor de 2000. en nuestros pases y es uno de los problemas que se procu-
Esta primera generacin de reformas era necesaria para ra combatir a travs de las reformas. El ejercicio del poder
estabilizar la economa del municipio. Sin embargo, las au- a travs del dictador, el presidente, el "uno" sobre los
toridades se dieron cuenta de que las reformas macroeco- dems, ha dado como consecuencia un marco jurdico y
nmicas aisladas no eran suficientes para estabilizar los una serie de normas y de formas de organizacin que han
pases de la regin. Hacan falta reformas institucionales ido justificando y tomando funcional el autoritarismo. En
para combatir la corrupcin. El problema fundamental para los pases latinoamericanos se observan muchos casos en
la gobernabilidad o la eficiencia en la provisin de servicios los que, por ejemplo, en las licitaciones pblicas se siguen
es fundamentalmente un problema que genricamente lla- todos y cada uno de los pasos. Son impecables, legalmen-
mamos corrupcin. Las reformas institucionales introducen te incuestionables, pero sabemos que existe un proceso de
la competencia como concepto central de la modernizacin colusin. Existe un proceso de corrupcin admitido por
del municipio: la delegacin al sector privado de muchas de las leyes.
las funciones municipales, la descentralizacin de muchas La utilizacin de los medios pblicos para obtener bene-
otras, el otorgamiento de concesiones al sector privado y la ficios privados constituye uno de los problemas ms ex-
privatizacin. tendidos en nuestras instituciones pblicas, no solamente
en Amrica Latina. Robert Klitgaard ha popularizado un
1
Ex-Alcalde de la Municipalidad de La Paz. modelo que surge del anlisis de la organizacin: el princi-
142 Gobernabilidad

pal, el agente y el cliente, que ayuda a explicar el problema tificado. Se ha simplificado el proceso de obtener un per-
de la corrupcin. Este modelo nos permite comprender miso, que previamente requera un sinnmero de trmites
mejor que el Estado como concepto necesita un agente, que por causa de la excesiva regulacin. En la actualidad, los ar-
es el gobierno o sus diferentes instituciones, para cumplir quitectos certificados pueden extender el permiso directa-
sus funciones de gobernar y de proveer servicios. El clien- mente, enviando una copia al municipio y ste, mediante
te, que es el ciudadano, es quien recibe esos servicios. Pero un sistema de sorteo, efecta la revisin. Los problemas en
lo que sucede por lo general es que el agente muchas veces los certificados no son responsabilidad del cliente sino del

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entra en colusin o en acuerdo y en arreglos con el cliente arquitecto. Con esto se ha introducido la competencia para

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contra el principal, que es el Estado. Este es el caso, por resolver un problema que era crnica en nuestras ciudades.
ejemplo del pago de impuestos, en que un agente munici- Para limitar la discrecionalidad es preciso contar con re-
pal se acerca y negocia con l un impuesto que es ms con- glas conocidas y claras. Completar los trmites en las insti-
veniente al ciudadano. En este esquema, el ciudadano tuciones pblicas es como entrar en una caja negra (black
paga menos dinero por la tasacin de su casa, por ejemplo, box) en la que no se sabe qu pasa adentro ni qu sale de
y en cambio recibe una comisin o una "coima". Por qu ella. En La Paz se ha elaborado un Manual del Paceo que
sucede sto? Por lo general este agente tiene un poder mo- ha servido para organizar el municipio, pero que a la misma
noplico, es capaz de tomar decisiones en forma discrecio- vez, se ha convertido en un documento al alcance de la po-
nal. Puede decidir si sube o baja los impuestos, si arregla o blacin, lo cual limita la discrecionalidad de los funciona-
aplica las normas, etc. Hay una absoluta falta de transpa- rios pblicos. El manual establece lo que se puede y lo que
rencia en estas transacciones que representan la definicin no se puede hacer. Para ello, los departamentos municipa-
ms clara de la corrupcin. les anotaron los tipos de trmites, los pasos requeridos y su
La corrupcin se caracteriza por tres elementos: 1) el mo- costo con el fin de crear un manual en el que estn citados
nopolio en las decisiones, 2) la discrecionalidad y 3) la falta todos los trmites que deben hacerse, dnde se llevan a
de transparencia o responsabilizacin. Para combatirla es cabo, cuntos pasos deben cumplirse, quines son los res-
preciso aplicar reformas sistmicas, efectuar ajustes que ponsables y cunto realmente cuestan.
cambian las formas de organizacin de las instituciones. Pasando al tema de la transparencia, responsabilizacin
Significa romper los monopolios de decisin, reducir la dis- o rendicin de cuentas, es conveniente destacar una inno-
crecionalidad, aumentar la transparencia e introducir la vacin de la Ley de Participacin Popular. Se trata de los co-
competencia como lgica de organizacin, adems de reglas mits de vigilancia que surgen de las organizaciones
conocidas y claras. tradicionales territoriales de base. Estos vecinos organizados
Los permisos para iniciar una construccin son un buen tienen ya, por ley, la facultad de pedir la rendicin de cuen-
ejemplo de la forma en que funciona la corrupcin en La tas y de participar en la toma de decisiones.
Paz. El proceso de obtencin de un permiso era una tarea Brevemente, menciono otro ejemplo que surgi cuando
difcil, que involucraba largas colas y esperas ya que si se tra- el municipio decidi hacer una nueva evaluacin de los pre-
taba de edificios o construcciones importantes se produc- dios municipales, que constituye la principal fuente de re-
an grandes fricciones en las transacciones entre el cliente y cursos. Una legin de funcionarios pblicos estaban listos
el agente. El reglamento o manual de construcciones, el a salir a las calles para evaluar las casas de los vecinos. Ob-
USPA (uso de suelos y patrones de asentamiento) era una es- viamente, esa evaluacin involucraba transacciones mono-
pecie de biblia en la edad media, un documento secreto y plicas entre el agente, los funcionarios y los vecinos, que
solamente abierto a los iniciados o conocido por los fun- deban ponerse de acuerdo sobre el valor de sus casas. El
cionarios del municipio. concepto del autovalo fue introducido en 1987, partien-
Para combatir la corrupcin en el sector de la construc- do del hecho de que los ciudadanos son gente honesta que
cin, utilizamos el concepto de los certifica public accoun- se hallaran en mejor situacin para determinar el valor real
tants en los Estados Unidos y lo aplicamos a los arquitectos, de sus propiedades. Se ha procedido as y los ingresos mu-
creando profesionales independientes que llevan adelante nicipales se incrementaron diez veces en comparacin con
una funcin de gobierno. Una gran cantidad de arquitectos las evaluaciones tradicionales realizadas por los funciona-
e ingenieros jvenes desempleados ahora han sido habili- rios municipales. Utilizamos un pequeo truco, es verdad.
tados y registrados en los municipios. Se les ha impartido Si las autoevaluaciones eran muy bajas, el municipio de-
un curso sobre el USPA, se les ha pedido una garanta y se clar que se quedara con las propiedades o se las compra-
los ha licenciado para que ellos puedan extender este cer- ra, cosa que legalmente no se poda hacer. Sin embargo,
MacLean 143

sirvi para que la gente se preocupara un poco y evaluara lares anuales por habitante. Es poco lo que puede hacerse
correctamente sus casas. El sistema fue realmente un xito, con estos escasos recursos. Adems, la demanda social acu-
despus desvirtuado, porque entr la burocracia a hacer mulada, en una ciudad con aos de tradicin de pobreza,
una especie de reliquidacin o una liquidacin previa en la era algo imposible de administrar y por lo tanto de gober-
que nuevamente se ha empezado a filtrar la corrupcin. nar. Con el nuevo ordenamiento, en que los ciudadanos
participan activamente, pero por ley, y definen el 50 por
Ampliando la participacin ciento del presupuesto de inversiones, ahora eligen y asig-
La responsabilidad compartida, esta ampliacin de la par- nan prioridad a los proyectos en sus respectivas zonas.

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ticipacin ciudadana, se produce por la delegacin al sec- Tienen que concertar y ponerse de acuerdo en barrios com-

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tor privado de una serie de funciones municipales y pletos o en unidades vecinales completas. La tarea de go-
tambin por una transferencia al ciudadano de otras fun- bernar se vuelve enormemente liviana, ms fcil y ms
ciones en forma de privatizaciones, concesiones y capitali- justa. Lo que se ha hecho en Bolivia es transformar la rela-
zaciones. Tambin se produce una microdelegacin al nivel cin vertical Estado-ciudadano, en una relacin horizontal
de los individuos, en la que el ciudadano mismo toma de- mediante el fortalecimiento del ciudadano.
cisiones o el profesional independiente empieza a asumir Qu ha sucedido en este proceso de ir avanzando en la
funciones del municipio. participacin popular, ampliando los espacios de libertad
econmica y expresin pblica y usando la competencia
Las reformas de tercera generacin como un antdoto contra la corrupcin? Los polticos pue-
Las reformas de tercera generacin se pueden caracterizar den desempear un papel positivo y dinamizador en este
como "un nuevo pacto social" o un pacto social de merca- nuevo esquema o pueden desempear un papel que res-
do. En la tradicin autoritaria de nuestros pases, en la que tringe la participacin y que, por ende, es proclive a la ma-
el que gana, gana todo y el que pierde, pierde todotanto nipulacin y a la corrupcin. La eleccin de alcaldes y
en los extremos fascistas como socialistashan quedado re- concejales ya se ha convertido en una prctica corriente a
sabios de que unos ganan y otros pierden. Pero aqu entra partir de 1985. Hay una amplia participacin electoral y por
el equilibrio como paradigma de la organizacin poltica. lo tanto una mayor participacin de la sociedad en las de-
Los pases se han incorporado y se han asimilado al con- cisiones del poder poltico. Sin embargo, tambin existen
cepto de la economa del mercado, o ms bien al concepto mecanismos legales que pueden restringir la participacin.
del sistema del mercado. Es decir, en vez de ganar o perder, Los actores polticos pueden tomar de la poblacin las atri-
de imponer en vez de tener el criterio autoritario tradicio- buciones que les otorga normalmente la constitucin, o
nal, entramos al criterio democrtico de que tenemos una pueden ejercer su poder de intermediacin limitando su
responsabilidad comn en el sistema, porque todos forma- participacin y, en muchos casos, distorsionando el sistema.
mos parte del mismo: los de arriba, los de abajo, los que
ganan y los que pierden. El cartel de la corrupcin
El funcionamiento del mercado poltico para regular la En el pasado se realizaban elecciones municipales cada dos
oferta y la demanda social y para asignar recursos de poder aos mediante una consulta a la poblacin, a travs del
es la llamada "revolucin silenciosa". Con la ley de parti- voto popular, para renovar las autoridades polticas. Hoy el
cipacin popular, entre otras en Solivia, se est dando lugar plazo se ha ampliado constitucionalmente a cinco aos,
a una verdadera redistribucin del poder que se realiza en pero con una discrecionalidad anual. Esto da origen a la
forma pacfica. Potenciar al ciudadano y a la sociedad civil, corrupcin ya que nuevamente restringe la eleccin de los
vis--vis al Estado, es el viejo concepto de empowerment, que alcaldes a un grupo muy reducido de actores. El resultado
proviene en cierta forma del concepto del mercado en el es lo que la prensa denomina "el cartel de los concejales"
que existe la soberana del consumidor y ste debe realizar porque con el nmero mgico de 7 se puede cambiar un al-
un esfuerzo para ejercitar una funcin dentro de la oferta calde y elegirse a uno de ellos mismos, ante s y por s,
y la demanda, en este caso, impulsando la demanda social. como nuevo alcalde, sin ninguna referencia a la consulta
Esta revolucin silenciosa, que consiste en la redistribu- popular.
cin del poder poltico y el ordenamiento de la demanda En la nueva consulta popular slo pueden elegirse como
social, es un factor clave para mejorar la gobernabilidad. La alcalde uno de los dos concejales que hayan tenido mayor
Paz y sus alrededores cuentan con casi un milln y medio votacin. En la consulta de segunda vuelta que se realiza
de habitantes y un presupuesto para inversiones de 20 d- despus del primer ao de gestin del alcalde, ya no existe
144 Gobernabilidad

esa restriccin, y tericamente el concejal de menor vota- tacin de la discrecionalidad, el incremento de la trans-
cin tambin puede ser elegido alcalde, siempre que logre parencia y la responsabilizacin son fundamentales no so-
el apoyo de este nmero clave de siete concejales, legal o lamente para combatir la corrupcin, sino como una
ilegalmente. Es una "censura constructiva" porque simul- estrategia de modernizacin del municipio. Es decir, cuan-
tneamente se elige entre los concejales para ejercer el do los alcaldes son elegidos, entre los problemas que en-
cargo hasta el trmino del perodo respectivo. Este proce- cuentran est la corrupcin. Sin embargo, su solucin se
dimiento no puede repetirse hasta despus de cumplido un posterga. Pero si se adopta la lucha contra la corrupcin

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ao del cambio de un alcalde, ni tampoco en el ltimo ao como una estrategia de la modernizacin, se realiza el cam-

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de la gestin municipal. En la prctica, esto significa que en bio sistmico que se necesita. Se incrementa la competen-
un perodo de 5 aos podemos tener cuatro alcaldes, cia, se anula el monopolio y se buscan medidas para poner
porque no existe ninguna reglamentacin que limite la en claro las reglas del juego y dar transparencia al sistema.
discrecionalidad. A la vez, esta estrategia se traduce en procesos de privati-
Estos procedimientos electorales ponen de relieve que la zacin, de concesiones, o en la inclusin de profesionales
competencia, la eliminacin de los monopolios, la limi- independientes en la gestin de gobierno.
145

Gestin municipal
Roberto Samayoa1

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E l papel de las municipalidades como ejecutoras de tare-
as de menor importancia decididas por un gobierno
Es cada vez mayor el nmero de municipalidades gober-
nadas por partidos de oposicin, incluso en las ciudades
central, est cambiando radicalmente en Amrica Latina. principales. (Mxico, Lima, Quito, y Porto Alegre son slo
Despus de dos dcadas de discusiones y pequeos avances, algunos ejemplos). Tambin es cada vez mayor el nmero
a fines de los aos ochenta se inici en varios pases de la y el vigor de las organizaciones de alcaldes y de municipali-
regin una serie de cambios sustanciales en la distribucin dades, a nivel regional, nacional e internacional. Las muni-
de responsabilidades y atribuciones entre los diferentes ni- cipalidades de Amrica Latina atraviesan un perodo en el
veles de gobierno (central, regional y local). que adems de cumplir sus funciones de gobierno local,
Dentro de esta nueva distribucin, se han llevado a cabo deben participar en la redefinicin e su papel dentro del
diversas reformas legales que han ampliado la autonoma Estado.
poltica, el alcance de las funciones, y el poder de decisin En cuanto a la ampliacin del alcance de la gestin mu-
de los gobiernos locales en cuanto a la captacin y la utili- nicipal, los gobiernos locales en muchos casos asumen con
zacin de recursos, especialmente los encaminados a pres- xito el liderazgo en funciones como la promocin del de-
tar servicios sociales y de infraestructura. En Colombia sarrollo econmico local, el liderazgo en la integracin so-
(1988) y Venezuela (1989) se realizaron por primera vez en cial y la proteccin y el mejoramiento de las condiciones
este siglo, elecciones democrticas de alcaldes. En estos pa- ambientales, que tradicionalmente han estado fuera de su
ses, as como Brasil, Chile y Per, se transfirieron compe- mbito de accin. La gestin municipal, est tornndose
tencias del gobierno central a las municipalidades en lo ms integral, abordando los aspectos ms importantes para
que se refiere al manejo de los servicios sociales y urbanos la vida y el desarrollo local.
incrementndose su nivel de autonoma. En Bolivia, la Ley Esta redefinicin de papeles entre los diferentes niveles
de Participacin Popular (1994) estableci una nueva es- de gobierno forma parte de la bsqueda de soluciones para
tructura poltica y territorial descentralizada. En Mxico los graves y crnicos problemas que enfrentan nuestros pa-
tambin por primera vez se eligi democrticamente al al- ses, tales como la pobreza y el desempleo, el deficiente
calde del Distrito Federal en 1997. funcionamiento de las ciudades y la falta de acceso de
Al mismo tiempo, en la mayora de los pases que ya re- grandes sectores de la poblacin a servicios sociales y ur-
conocan legalmente la autonoma y el papel del gobierno banos adecuados. Despus de dcadas, o incluso siglos de
local, las municipalidades avanzaron en el ejercicio de su li- centralismo, en los que no se soluciona los problemas men-
derazgo poltico y ampliaron el alcance de su autonoma fi- cionados, los gobiernos de la regin comenzaron a reco-
nanciera y su capacidad para prestar servicios sociales y de nocer la importancia de las municipalidades como primer
infraestructura, en algunos casos enfrentando la oposicin nivel de gobierno, que se encuentran cerca de las necesi-
de otros niveles del gobierno. A pesar de la resistencia al dades y las potencialidades de la poblacin. Sin menosca-
cambio y a la reestructuracin del poder poltico, en los di- bar la validez de este planteamiento, tambin se reconoce
ferentes niveles del gobierno central en la regin latinoa- que la misma prctica centralista, en general ha producido
mericana se acept o se promovi la descentralizacin hacia municipalidades dbiles, con insuficiencia de recursos y
las municipalidades como un elemento necesario en la mo- deficiencias en su capacidad tcnica y de gestin para en-
dernizacin del Estado. frentar la situacin.
En este sentido, existe amplio consenso en los pases de
1
Consultor del Banco Interamericano de Desarrollo. la regin acerca de la necesidad de fortalecer las institucio-
146 Gobernabilidad

nes que forman los gobiernos locales. Acompaando a las casos esta participacin es buscada por la poblacin insa-
reformas legales que amplan la autonoma, las responsabi- tisfecha por servicios deficientes y en otros casos, es pro-
lidades y las atribuciones de las municipalidades, se plan- movida por entidades estatales que procuran mejorar su
tean dos elementos esenciales para el fortalecimiento mu- efectividad y eficiencia. La empresa privada participa en
nicipal: el desarrollo de su capacidad de gestin financiera, toda la gama de planificacin, ejecucin y operacin de los
tcnica y administrativa, y la adecuacin de los mecanismos servicios, desde la provisin de agua potable hasta la eli-
de financiamiento incluidos tanto los de transferencias minacin de los desechos, incluyendo el transporte y las co-

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provenientes del gobierno central como los de obtencin y municaciones. Se utilizan diversas formas de asociacin

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manejo de recursos financieros directamente por las y/o divisin de funciones entre el gobierno local y las em-
municipalidades. presas, as como de procedimientos de financiamiento,
Paralelamente a la redefinicin del papel de las munici- contratacin y administracin de los servicios.
palidades, est valorndose cada vez ms la participacin de Al igual que la participacin ciudadana, la "privatiza-
la poblacin en el gobierno local. La necesidad de demo- cin" de los servicios pblicos en un enfoque relativamen-
cracia en Amrica Latina, unida a la igualmente urgente ne- te reciente, cuya aceptacin por los gobiernos an no est
cesidad de aumentar la efectividad y la eficiencia de la generalizada, que se encuentra en pleno desarrollo. En este
accin del Estado para mejorar las condiciones de vida de sentido, puede decirse que el concepto de gobierno local en
la poblacin, esta tendencia a la participacin ciudadana. la regin est orientndose a la responsabilidad comparti-
Los extensos y variados ejemplos de obras pblicas inade- da entre los diferentes sectores de la poblacin (estatales y
cuadas, subutilizadas y/o mal mantenidas (nuevos edifi- privados) para el ejercicio del gobierno y la provisin de ser-
cios de mercados sin vendedores, hospitales sin mdicos, vicios sociales y de infraestructura.
calles deterioradas, etc.,), as como la dimensin de las in- Las tendencias descritas anteriormente hacia la descen-
versiones en infraestructura social que parece no tener el tralizacin, la autonoma poltica y financiera para un papel
impacto deseado en las condiciones de vida de la poblacin, de liderazgo en el desarrollo local; y la participacin de la
constituyen argumentos tangibles para buscar una partici- poblacin y de la empresa privada, caracterizan la actual
pacin activa de los interesados (y afectados) en los pro- fase de transformacin de la gestin municipal en Amri-
gramas y proyectos de desarrollo local. ca Latina. Dentro de esta realidad compleja y cambiante, en
En todos los pases de la regin latinoamericana encon- la gran mayora de los casos, los alcaldes y los concejos mu-
tramos esfuerzos por incorporar a los diferentes sectores de nicipales deben enfrentar graves problemas y carencias so-
la poblacin en procesos como la asignacin de prioridades ciales y econmicas, contando con escasos recursos y sin
a las inversiones en infraestructura social, planeacin y eje- recetas que conduzcan al xito.
cucin y control de proyectos, administracin, operacin y En este contexto, se acenta la importancia de compartir
mantenimiento de servicios. Estos esfuerzos, inicialmente experiencias que puedan facilitar el camino y ofrecer pun-
promovidos por organizaciones comunitarias, en muchos tos de referencia. Dada la amplitud de temas y sectores que
casos con apoyo de agentes externos y ONG, estn comen- abarca la gestin municipal, cualquiera de los casos de este
zando a ser asimilados por las municipalidades. documento puede ser de mucha utilidad para el gobierno
En la regin se extiende la aplicacin de instrumentos local. Como son entre otros, la promocin del desarrollo
como "cabildos abiertos", "mesas de concertacin", "plani- econmico, el transporte urbano, la renovacin de los cas-
ficacin participativa", "planeacin estratgica urbana", cos urbanos o la prevencin de la violencia, el financia-
"microempresas comunitarias de servicios urbanos", "ayuda miento municipal y la proteccin ambiental. De hecho, la
mutua", "veedura social", "contralora social", etc. No obs- mayora de los casos se ha desarrollado con el liderazgo o
tante lo anterior, la participacin de la poblacin en el go- la participacin de los gobiernos locales. Otros aspectos,
bierno local, en especial en los procesos de toma de como las relaciones entre los gobiernos locales y el gobier-
decisiones, no es todava un enfoque generalmente acep- no central, o el desarrollo y la aplicacin de tcnicas ade-
tado. Las acciones mencionadas son en gran parte esfuer- cuadas a la buena administracin interna de las entidades
zos pioneros, en muchos casos experimentales, todava ms municipales, forman parte esencial del buen gobierno local.
cerca de las excepciones que de la regla general. Sin desconocer la gran importancia que tienen todos
De forma espontnea o planificada, en Amrica Latina esos aspectos dentro de la gestin municipal, las experien-
est incrementndose la participacin de la empresa pri- cias seleccionadas para este tema de gestin municipal, se
vada en el suministro de servicios urbanos. En algunos centran en las tendencias que caracterizan esta fase de tran-
Samayoa 147

sicin, descritas anteriormente, porque enfocan las dife- mejorado notablemente su desempeo financiero. La ciu-
rencias clave, los aspectos que cambian para la construccin dad cuenta con un plan de desarrollo e inversiones "ela-
de la nueva municipalidad latinoamericana. En este senti- borado con la activa participacin de la ciudadana a travs
do, los tres casos desarrollados por municipalidades pre- del Consejo Municipal de Planeacin". Incorpora la parti-
sentan diferentes ngulos y dimensiones del gobierno local cipacin ciudadana en soluciones innovadoras a problemas
como lder, catalizador e integrador de las fuerzas vivas de especficos, tales como la "pavimentacin por autogestin"
las ciudades, y muestran factores de xito como: y la "eleccin popular de los inspectores de la polica", que

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la visin integral y de largo plazo como punto de par- desempean un papel de liderazgo en el desarrollo de las lo-
tida para la definicin de estrategias calidades rurales de Valledupar. La municipalidad identifi-

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& el liderazgo integrador del gobierno municipal ca adems como factores de su xito, la continuidad en la
la participacin de la poblacin en los procesos de de- gestin, a travs de los perodos de gestin de varios alcal-
cisin del gobierno local des; la situacin favorable abierta con la nueva ley que per-
la incorporacin del potencial de las empresas privada mite la eleccin democrtica de los alcaldes; y la promocin
la innovacin en la solucin de problemas. de una identidad local en la que la cultura y la msica de-
En los "presupuestos participad vos" de Porto Alegre en- sempean un papel importante en la definicin de la es-
contramos a la poblacin de una municipalidad de trategia de desarrollo.
1.290.000 habitantes (en medio de una zona metropolita- Aunque en la redaccin de los casos no aparece explci-
na de 3 millones de habitantes), participando organizada- tamente, en las tres experiencias es fundamental la pre-
mente en la definicin del presupuesto de inversin del sencia de los alcaldes como lderes que han asumido su
gobierno local, que asciende a ms de 700 millones de d- responsabilidad al frente del gobierno local como "cosa
lares. La alcalda de Porto Alegre conceptu y desarroll un propia", y que adems han desarrollado una actitud inte-
nuevo sistema de funcionamiento para la definicin de su gradora en el gobierno local. Del mismo modo, especial-
presupuesto, que actualmente incorpora en diferentes for- mente en los casos de Guatemala y Valledupar, se encuentra
mas a ms de 100.000 participantes. De esta forma, se parte "entre bambalinas" la cooperacin entre las municipalida-
de una visin integral, que incorpora los problemas, nece- des y los gobiernos centrales en el desarrollo de sus expe-
sidades, condicionantes y potencialidades de los diferentes riencias positivas.
sectores de la poblacin y al mismo tiempo la poblacin se En el proceso de transformacin de la gestin municipal,
constituye en evaluadora y vigilante del cumplimiento del es de suma importancia lograr cambios de actitud y mejores
presupuesto. Actualmente ms de 17 municipalidades bra- niveles de informacin y conocimiento entre los actores in-
sileas estn aplicando "presupuestos participativos" basa- volucrados. Esto incluye, adems de las municipalidades,
dos en el modelo desarrollado en Porto Alegre. que en este caso tienen el papel protagonice, a las entidades
"Metrpolis 2010", el Plan de Desarrollo Metropolitano del gobierno central, a la empresa privada y a la ciudadana.
de la Ciudad de Guatemala, muestra el camino seguido por En Amrica Latina existen pocas acciones o programas es-
una municipalidad sin recursos econmicos disponibles y tructurados especficamente para esta finalidad. El Instituto
sin bases tecnolgicas y de informacin, para elaborar su Brasileo de Administracin Municipal (IBAM) tiene una
plan de desarrollo y realizar actividades de mejoramiento larga y reconocida trayectoria en el fortalecimiento muni-
del medio ambiente, del transporte pblico, y otras. La cipal en un medio complejo y dinmico como el sector
alianza de la municipalidad con empresas privadas en una pblico brasileo. En el documento "Desarrollo institucio-
relacin ganador-ganador posibilita los recursos necesarios. nal para la descentralizacin y fortalecimiento de la gestin
Las soluciones innovadoras, tanto en los procesos como en local", el IBAM presenta su visin y propuestas como un
la tecnologa, permiten la solucin de problemas acumula- complemento valioso para el tema de gestin municipal.
dos durante largo tiempo. La integracin de varios sectores En la misma lnea, debido al inters que provoca la evo-
de la poblacin en el diseo del plan estimula la aceptacin lucin reciente en el aprovechamiento del potencial de la
y la colaboracin en la ejecucin de medidas y acciones. empresa privada, en el trabajo "Participacin del sector pri-
La gestin en el municipio de Valledupar muestra una vado en la prestacin de servicios urbanos" se presenta un
municipalidad que presenta indicadores de cobertura de anlisis que puede resultar de utilidad para la toma de de-
servicios sociales (educacin y salud) y acceso a infraes- cisiones de las municipalidades respecto a las formas y me-
tructura y vivienda, claramente superiores a los del resto de canismos principales para efectivizar la participacin de la
su regin y del total nacional. La municipalidad tambin ha empresa privada en los servicios urbanos.
Pgina en blanco a propsito

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149

Democracia y participacin popular


Ral PonV

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L a historia de la elaboracin y ejecucin de los presu-
puestos pblicos en el Brasil se caracteriza por graves dis-
torsiones relacionadas con la concentracin del poder, el
ticos de participacin y el compromiso del gobierno de
llevar a cabo lo que la poblacin decida, son elementos
fundamentales para derribar las barreras burocrticas que
derroche de los recursos, el clientelismo poltico y la co- separan a la sociedad civil del Estado y para constituir una
rrupcin. En Porto Alegre, esta historia cambi hace ocho ciudadana activa y movilizada. Hoy da, en Porto Alegre,
aos, cuando la alcalda cre un sistema novedoso y revo- los ciudadanos conocen y deciden acerca de los asuntos p-
lucionario de formulacin y ejecucin del presupuesto mu- blicos, y de esta manera se transforman cada vez ms en su-
nicipal. El nuevo rgimen encar una serie de medidas que jetos de su propio futuro.
crearon o fortalecieron instancias de participacin y deli- Esta experiencia tambin lleva a los ciudadanos a refle-
beracin de la comunidad en la gestin fiscal pblica, desde xionar, con criterio poltico, acerca de los lmites y las
las polticas sectoriales hasta la eleccin de directores y insuficiencias de la democracia representativa. En un pas
consejos escolares para la red de enseanza municipal. Con como el Brasil, donde el sistema partidario es frgil, me-
este sistema, denominado presupuesto participativo, la diante el cambio de partido y por el simple incumplimiento
adopcin de decisiones concernientes a la recaudacin y los de los programas suele profanarse o defraudarse el mandato
gastos pblicos no queda circunscripta a los tcnicos y los impartido por el voto. La accin directa ejercida por medio
gobernantes. La poblacin, mediante un proceso de deba- del presupuesto participativo, ha resultado sumamente po-
tes y consultas, define el monto de los ingresos y los egre- sitiva para elevar la conciencia y la prctica poltica de los
sos, y decide dnde se radicarn las inversiones, cules son ciudadanos que se aduean de las informaciones y del con-
las prioridades y cules las obras y acciones que ha de em- trol sobre el Estado.
prender el gobierno. Segn las encuestas de opinin pblica, el 75 por ciento
El presupuesto participativo ha demostrado que la ges- de la poblacin sabe en qu consiste el presupuesto parti-
tin democrtica y transparente de los recursos es la mejor cipativo. Miles de personas participan activamente en el
forma de evitar la corrupcin y el mal uso de los dineros p- proceso, por medio de reuniones, asambleas regionales o
blicos. A diferencia de quienes propagan ciertas concep- plenarias temticas. Hoy da, en el Brasil, por lo menos se-
ciones tecnocrticas, la participacin popular ha propiciado tenta municipios estn poniendo en prctica el presupues-
un gasto pblico eficiente cuyos resultados son obras y ac- to participativo, basados en la experiencia de Porto Alegre.
ciones de suma importancia para la poblacin. Desde que
entr en vigencia el rgimen del presupuesto participativo, Resea histrica
los proyectos aprobados en su marco representan inversio- Porto Alegre, capital del estado de Rio Grande do Sul, tiene
nes de ms de US$700 millones, principalmente en infra- 1.290.000 habitantes y es el centro de una regin metro-
estructura urbana y mejoramiento de las condiciones de politana que cuenta con cerca de 3 millones de habitantes.
vida de la poblacin. El presupuesto participativo ha de- Aqu tuvo origen la industrializacin del estado, pero en los
mostrado, asimismo, que la creacin de mecanismos prc- aos recientes la presencia de las plantas fabriles fue dis-
minuyendo y la ciudad se transform en un gran centro
1
Alcalde de Porto Alegre. comercial y de servicios. Hasta comienzos de los aos
150 Gobernabilidad

ochenta la poblacin de Porto Alegre experiment un cre- estados el 28 por ciento y los municipios el 17 por ciento.
cimiento acelerado y este proceso, sumado a la fuerte con- Esto determina que casi todos los municipios dependan de
centracin de los ingresos, provoc graves desequilibrios y las transferencias del gobierno federal y de los estados como
dej a un tercio de la poblacin al margen de la infraes- principal fuente de ingresos.
tructura urbana. La reforma tributaria que se practic en Porto Alegre per-
A lo largo de la historia, las administraciones municipa- miti un aumento significativo de los ingresos y hoy da, la
les echaron estos ncleos de poblacin al olvido. En 1989 recaudacin de los tributos municipales representa ms del

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haba un enorme contingente de ciudadanos que resida en 50 por ciento de los ingresos totales del municipio. Esto se

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barrios o villas no regularizados, habitando viviendas pre- logr, indudablemente, merced a la presencia de la comu-
carias, sin agua potable, alcantarillado ni calles pavimen- nidad en los debates y al conocimiento de dnde y cmo
tadas. El poder pblico, por ende, tena una cuantiosa se usan los recursos pblicos cuando se practica una de-
deuda social con un sector significativo de la poblacin, al mocracia participativa.
extremo de que al iniciarse el proceso del presupuesto par- Constitucionalmente, el municipio establece y recauda
ticipativo se constat mediante documentacin, por ejem- impuestos sobre las propiedades urbanas, los servicios de
plo, que haba grupos de pobladores que llevaban treinta o cualquier clase, las transferencias de bienes inmuebles, tasas
cuarenta aos luchando por conseguir la instalacin de al- y servicios pblicos. Entre las transferencias que recibe el
cantarillado o la pavimentacin de las calles. municipio, la ms importante para sus ingresos es la tributa-
La institucin gubernamental, totalmente centralizada y cin sobre la circulacin de mercaderas que cobra el estado.
antidemocrtica, se eriga como un obstculo insalvable Las reformas tributarias dispuestas se caracterizaron por
para una relacin con la sociedad que fuera transparente y el debate democrtico y amplio que sostuvo la comuni-
no fisiolgica. La alcalda decida las inversiones al margen dad, adems del carcter progresivo del impuesto sobre los
de la poblacin y atendiendo prioridades distintas a las predios y el territorial urbano aplicado a los ms pudientes,
que planteaban las comunidades. que posibilit un catastro de ms de 470.000 asientos del
Adems, el municipio enfrentaba un desequilibrio ad- tributo.
ministrativo y financiero de ndole estructural. Los ingresos A partir de 1991 se acentu en grado creciente el carc-
de la alcalda por concepto de impuestos estaban desfasa- ter del presupuesto participativo como proceso masivo y
dos y no alcanzaban siquiera para financiar un mnimo de contagioso, que pas a movilizar a las comunidades de
obras necesarias para equilibrar el desarrollo de la ciudad y todas las regiones. En 1994, por ejemplo, ms de 11.000
comenzar a saldar la deuda social con los miles de ciuda- personas participaron en las reuniones plenarias coordina-
danos que vivan en un nivel de miseria degradante. das directamente por la alcalda y en 1995 lo hicieron ms
En 1989, la iniciacin del rgimen del presupuesto par- de 14.000. Si a ellas se le suma las que participaron en in-
ticipativo se vio ante este entorno adverso que, sumado a numerables reuniones organizadas por asociaciones comu-
la inexperiencia propia del carcter indito del sistema, de- nitarias y entidades populares, se llega a una cifra de cerca
termin que la adhesin de la poblacin fuera modesta. de 100.000 personas que, de alguna forma, intervinieron en
Hasta 1990, la participacin fue restringida, especialmente la preparacin del presupuesto municipal. Adems, hay
debido a las dificultades financieras de la alcalda, pero a cerca de mil entidades vecinales y colectivas que estn re-
partir de esa fecha, cuando el municipio recuper capacidad gistradas en el presupuesto participativo.
de inversin gracias a una profunda reforma tributaria, el
presupuesto participativo recibi un enorme impulso. El Sistema de funcionamiento
gobierno pas a disponer de recursos para atender las de- El funcionamiento del presupuesto participativo fue per-
mandas de la poblacin y sta comenz a percibir direc- feccionndose a lo largo de los aos, con el objeto de solu-
tamente que sus decisiones eran respetadas y que esto cionar los problemas ms diversos que surgieran. Tras el
determinaba un mejoramiento de sus condiciones de vida. comienzo se torn evidente que las prioridades de las re-
La estructura tributaria brasilea es bastante injusta, por- giones ms pobres, donde vive la mayora de la poblacin,
que predominan los impuestos indirectos sobre el consumo eran muy distintas a las de las regiones donde residen las
de bienes y servicios, y los fondos que se recaudan estn personas con ms recursos. En los barrios pobres, por ejem-
mal distribuidos entre las esferas de competencia adminis- plo, el problema del saneamiento bsico era el ms apre-
trativa. En trminos generales, el gobierno federal percibe miante, mientras que en los barrios habitados por personas
el 55 por ciento del total de la recaudacin impositiva, los pudientes, la principal preocupacin era la limpieza y el cui-
Pont 151

dado de las plazas y parques. Por otra parte, en el seno de durante la cual se suceden numerosas reuniones, tanto
los barrios ms pobres haba disparidad entre las poblacio- temticas como de las regiones (que se subdividen en mi-
nes, algunas de ellas ms organizadas que otras para im- crorregiones). Es entonces que la poblacin prepara un in-
pulsar sus reivindicaciones. ventario de sus principales carencias, forma opinin acerca
Otro problema que se plante fue la relacin clientelista de sus necesidades y establece una jerarqua de las acciones
tradicional, basada en el trueque de favores entre el ciuda- y obras ms urgentes. Si bien esta etapa consiste en reu-
dano y el poder pblico. Esa tradicin, firmemente arrai- niones menores, constituye uno de los momentos ms im-

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gada en nuestra cultura poltica, induce a la pasividad y no portantes del proceso, porque esparce el debate en forma
apunta a la participacin, sino a la cooptacin de la pobla- capilar, en los barrios y villas de la ciudad, posibilitando una

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cin. Adems, no haba experiencia de debates en torno a participacin mayor y es en esta instancia que tiene lugar
temas importantes y de naturaleza tcnica como es el pre- una puja encendida pero saludable entre las comunidades,
supuesto, y a esto se agregaba que, aun despus de la re- a fin de asegurar recursos e inversiones.
forma tributaria, los recursos disponibles no eran suficientes Una vez definidas las prioridades y elegidos los dele-
para atender todas las demandas de la sociedad. gados y consejeros de cada regin y de cada estructura te-
Era preciso, por lo tanto, encontrar formas de quebrar la mtica, se constituyen el Foro de Delegados Regional y
pasividad y la relacin de clientelismo a y estimular la par- Temtico, y el Consejo Municipal de Plan de Gobierno y
ticipacin, para definir las inversiones y los gastos con- Presupuesto2.
forme a criterios objetivos, aceptados por las comunidades Los delegados, cuyo nmero es bastante mayor que el de
y capaces de contemplar a toda la ciudad, a partir de un los consejeros, se renen una vez por mes y constituyen el
orden de prioridades que tomara en cuenta las enormes di- foro ya mencionado. Son sus cometidos apoyar a los con-
ferencias existentes. sejeros en materia de informacin y difusin de los asun-
El mecanismo que se encontr para resolver estos pro- tos tratados en el Consejo, asegurar la realizacin de las
blemas, asegurar una participacin amplia, garantizar la reuniones durante el perodo intermedio, ayudar a la con-
democracia del proceso y lograr que los debates fuesen ms solidacin de los consejos regionales que se constituyan y
ricos, educativos y productivos, fue el siguiente: acompaar, en contacto con la comunidad, el avance de las
Se dividi la ciudad en diecisis regiones, conforme a obras previstas en el plan de inversiones.
criterios geogrficos, sociales y de organizacin comunita- Al cabo del proceso de reuniones de las regiones y es-
ria, mediante las cuales se organiz la amplia participacin tructuras temticas y de la constitucin del Foro de Dele-
de la poblacin. Adems, para permitir la incorporacin de gados y del Consejo Municipal de Plan de Gobierno y
personas y entidades vinculadas a otros movimientos, por Presupuesto, comienza la preparacin final del presupues-
ejemplo sindicales, de mujeres, de salud, de educacin, de to y el plan de inversiones del municipio. En primer lugar,
cultura, etc., se crearon cinco estructuras de participacin el conjunto de las secretaras y rganos del gobierno parti-
basadas en otros tantos temas, a saber: organizacin de la cipan en las reuniones del Consejo Municipal con el obje-
ciudad y desarrollo urbano, circulacin y transporte, salud to de tratar las obras, sus costos y su viabilidad tcnica. Los
y asistencia social, educacin, cultura y esparcimiento, y de- consejeros y delegados, en posesin de estas informaciones,
sarrollo econmico y tributacin. mantienen nuevos debates con las comunidades. Luego, el
La alcalda promueve anualmente por lo menos dos ron- poder ejecutivo municipal presenta a los consejeros una
das de ciclos de reuniones plenarias de las regiones y sobre propuesta presupuestaria pormenorizada, que incluye todos
las estructuras temticas. En la primera se presenta una los rubros de ingresos y egresos. Una vez definidas las gran-
rendicin de cuentas del plan de inversiones aprobado el des cifras del presupuesto, se pasa a la definicin del plan
ao anterior y es en esa instancia que el poder pblico se de inversiones conforme a estos elementos de juicio: a) la
somete a la crtica de la poblacin. Esta fase garantiza la prioridad de la regin (escogida en las reuniones plenarias
transparencia del proceso, condicin fundamental para la
relacin de franqueza que exige el presupuesto participati- 2 Constituido por dos consejeros titulares y un nmero igual de suplentes elegidos por
vo. En la segunda ronda, los vecinos de cada calle y cada cada una de las diecisis regiones de la ciudad, dos consejeros titulares e igual nmero de
suplentes elegidos por cada una de las cinco estructuras temticas, un representante titu-
barrio, y los participantes en las estructuras temticas, es- lar y un suplente del Sindicato de Trabajadores Municipales de Porto Alegre y un repre-
sentante titular y su suplente, de la Unin de las Asociaciones de Vecinos de Porto Alegre.
cogen sus prioridades y eligen a los consejeros del presu- El gobierno tiene dos representantes sin derecho a voto y el mandato de los consejeros
dura un ao, con posibilidad de una reeleccin consecutiva. El mandato es revocable en
puesto participativo. cualquier momento, mediante un proceso especfico que se cumple en el mbito del Foro
de Delegados Regional y Temtico y que, para consumarse, requiere una mayora especial
Entre las dos rondas tiene lugar una fase intermedia, de dos tercios.
152 Gobernabilidad

regionales (saneamiento, educacin, pavimentacin, etc.); de 400.000 a 465.000 abonados, entre 1990 y mediados de
b) la poblacin total de la regin (las regiones ms pobres 1995. Hoy da, el 98 por ciento de las unidades habitacio-
reciben mayor peso), y c) la carencia del servicio o infraes- nales de Porto Alegre cuenta con servicio de agua. El creci-
tructura (las regiones ms pobres reciben mayor peso). miento de la red de alcantarillado fue an mayor, ya que en
Sobre la base de estos criterios y de las consultas con la 1989 contaba con este servicio el 46 por ciento de la po-
poblacin, se definen las inversiones y las obras que se lle- blacin y actualmente la cobertura alcanza al 85 por ciento.
varn a cabo en cada regin, a las que se suman obras sec- Otro aspecto prioritario del presupuesto participativo es

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toriales y de inters para toda la ciudad, propuestas por la la pavimentacin de las calles perifricas. Anualmente se

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estructura temtica y por el propio gobierno. procede a pavimentar entre 25 y 30 kilmetros en las calles
El plan de inversiones es, por ende, el resultado de las de- de los barrios ms pobres y carenciados de la ciudad. Otros
mandas regionales, de reivindicaciones sectoriales y de pro- aspectos prioritarios son desages, alumbrado pblico, ur-
puestas de carcter general relacionadas con la planificacin banizacin de villas y favelas, vivienda y salud.
estratgica de la ciudad. Es, tambin, el resultado de un in- En materia de educacin, las inversiones dispuestas en el
tenso dilogo crtico entre las comunidades, sus asociacio- marco del presupuesto participativo permitieron duplicar
nes, entidades civiles y culturales y el gobierno municipal. con creces el nmero de matrculas entre 1988 y 1996, con
Despus de que el consejo aprueba el presupuesto mu- una mejora concomitante de la calidad de la enseanza.
nicipal, el poder ejecutivo enva la propuesta a la Cmara En cuanto a la salud, el municipio asumi totalmente el
Municipal de Vereadores (concejales), donde se concreta la proceso de municipalizacin de la atencin primaria de la
unin de la democracia directa y participativa con la de- salud, mediante un convenio con el gobierno federal. El Sis-
mocracia representativa. Se trata de una relacin natural- tema nico de Salud (SUS) garantiza atencin pblica y
mente tensa y difcil, pero que ha demostrado ser universal mediante la accin directa de la red de unidades
sumamente positiva. Los concejales discuten y polemizan sanitarias municipalizadas, la administracin y el control de
con el ejecutivo y con los consejeros en torno a las cifras del los recursos transferidos a los hospitales, clnicas y labora-
presupuesto, y presentan enmiendas y sugerencias de mo- torios privados que forman parte del sistema. Dentro del
dificaciones. mismo proceso de democratizacin, la poltica de salud del
Se establece as una intensa negociacin que da por re- municipio es trazada por el Consejo Municipal de Salud y
sultado cambios, aunque stos no afectan la estructura glo- los consejos locales, que definen las orientaciones con la
bal de la iniciativa presupuestaria, porque los concejales alcalda.
saben que sta es el resultado de un proceso de representa- Sin embargo, no pueden ni deben medirse los resultados
tividad social y poltica inequvoca. del presupuesto participativo por medio de guarismos y
A lo largo de estos aos hemos defendido el manteni- porcentajes, aunque stos sean fundamentales para com-
miento de esta experiencia que constituye una forma au- probar que la participacin, la transparencia y la democra-
tnoma y autogobernada de participacin popular. Las cia imprimen mayor eficiencia al gasto pblico. Tan
tentativas de someter el proceso a una ley aprobada por la importante como los resultados prcticos del presupuesto
Cmara Municipal no encuentran acogida en la poblacin participativo, ha sido el rescate de la ciudadana de Porto
ni en el seno del gobierno, que defiende la subsistencia del Alegre y su despertar a una participacin activa en los asun-
carcter pblico, pero no estatal, del proceso. tos pblicos.

Los resultados del presupuesto participativo Problemas administrativos


Desde la consolidacin del rgimen de presupuesto parti- En lo que atae a la funcionalidad de la alcalda, an no se
cipativo, la alcalda ha asignado a inversiones entre el 15 y han logrado los mismos resultados obtenidos en relacin
el 25 por ciento de los ingresos, dejando el resto para abo- con la comunidad y su participacin e inters. Se hered
nar sueldos y los costos de la maquinaria administrativa. De una estructura funcional formada a lo largo de dcadas de
esta forma, como se dijo al comienzo, las obras resueltas por polticas clientelistas del poder poltico y de largos perodos
el presupuesto administrativo representan inversiones su- de autoritarismo en los que no se observaban los principios
periores a los US$700 millones. de la transparencia, del concurso pblico y del manejo de-
A lo largo de los aos, las obras de saneamiento bsico mocrtico de los recursos. La alcalda tiene una nmina de
han tenido prioridad en el presupuesto participativo, hecho alrededor de 25.000 personas, entre funcionarios activos y
que permiti ampliar la cobertura de la red de agua potable, jubilados.
Pont 153

La estructura funcional del municipio no padece de pro- atraso. Es indudable que este desafo ser para nosotros tan
blemas muy diferentes a los diagnosticados en el mbito del importante como la rica experiencia de democracia parti-
gobierno federal y de los gobiernos estatales, pese a que la cipativa que hemos construido.
relacin sindical es menos tirante y han habido algunas
experiencias participativas y electivas que han rendido re- Conclusin
sultados auspiciosos. Esto, empero, no es suficiente. Las Es evidente que el presupuesto participativo no es un siste-
demandas continan y el simple aumento del nmero de ma perfecto sino que, por el contrario, adolece de proble-

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funcionarios no resolver el problema, pues abultar con- mas y vicios que exigen vigilancia, nuevos debates y per-

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siderablemente los gastos de personal. Sera preciso aco- feccionamiento continuos. No obstante, posee una historia
meter contra la estructura administrativa, arcaica y breve pero auspiciosa, que se ha convertido en una refe-
superada, cuyos mtodos consumen, segn los clculos, rencia nacional y hasta internacional. Como se dijo, otros
ms del 50 por ciento del tiempo dedicado a trmites y no municipios han adoptado este mtodo de elaboracin del
a trabajo efectivo. presupuesto y estudiosos de otros pases han llegado hasta
La automatizacin de esos procesos, ya iniciada por la Porto Alegre para examinar la experiencia del presupuesto
empresa pblica municipal de procesamiento de datos participativo. ste ha constituido un elemento invalorable
(PROCEMPA) puede reducir sensiblemente el tiempo dedi- para transformar cabalmente la ciudad, convirtindola en
cado a ellos, y mejorar la transparencia y el control social un entorno ms justo y en el que se vive mejor. Ha sido,
sobre los servicios municipales. El establecimiento de las tambin, un instrumento de profunda mutacin de la cul-
distintas redes de microcomputadoras y el rediseo de los tura poltica de la ciudad, que ha suprimido las prcticas tra-
principales procesos de trabajo ya iniciado, que se consoli- dicionales del clientelismo y el fisiologismo, revaluando la
darn y ampliarn gracias al financiamiento del BID que participacin de la ciudadana y transformando a hombres
est en trmite, permitirn reducir considerablemente ese y mujeres comunes en protagonistas de su propio destino.
Pgina en blanco a propsito

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155

La gestin municipal en Valledupar


Elias Ochoa1

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E n este estudio se presenta la experiencia de la gestin
pblica en el municipio de Valledupar (Colombia), des-
Situacin actual del municipio de Valledupar
En trminos absolutos y en comparacin con el resto de los
tacando su desempeo dentro del proceso de descentrali- municipios del pas, Valledupar ha alcanzado niveles rela-
zacin territorial que se lleva a cabo en el pas desde inicios tivamente adecuados en cuanto a la provisin y disponibi-
de los aos ochenta. lidad de servicios y obras sociales y de infraestructura. Esta
Valledupar es una ciudad intermedia, con una pobla- situacin ha permitido, incluso, que la ltima administra-
cin cercana a los 300.000 habitantes, capital del departa- cin haya incluido dentro de su plan de desarrollo y los pre-
mento del Csar (nivel intermedio territorial), ubicado al supuestos correspondientes recursos destinados a proponer
noroeste del pas cerca de la costa atlntica. Es una ciudad la creacin de empleos, que constituye uno de los princi-
primordialmente comercial y de servicios que atiende una pales problemas que enfrenta actualmente el municipio.
importante zona agrcola y ganadera del pas y ha experi-
mentado durante los ltimos cuarenta aos un enorme Situacin en materia social
crecimiento demogrfico. En materia de educacin, la cobertura ha aumentado sus-
La administracin local ha enfrentado con bastante xito tancialmente en los ltimos aos. En 1990 era del 79 por
el crecimiento de la poblacin y las consiguientes deman- ciento de la poblacin en edad escolar para los niveles de
das de provisin de servicios sociales y de infraestructura. enseanza preescolar, primaria bsica, secundaria y media
La ciudad se destaca en el contexto nacional y es lder den- vocacional, mientras en 1996, dicha cobertura alcanzaba al
tro de la regin de la costa atlntica, que tradicionalmente 90 por ciento.
se ha caracterizado por una gestin local poco eficiente. El Entre 1988 y 1996, el nmero de matrculas al nivel pre-
proceso de descentralizacin ha creado un ambiente favo- escolar aument 2,6 veces, mientras que el de maestros
rable para la gestin local que ha sido durante los ltimos vinculados a la educacin primaria se increment 1,5 veces
ocho aos adecuadamente aprovechado por el municipio y en el nivel secundario, 9,4 veces. Podra afirmarse que el
de Valledupar, lo que se ha traducido en un impulso muy aporte educativo ha logrado fortalecer la identidad cultural,
significativo para el desarrollo de la ciudad. local y regional.
En este trabajo, ms que presentar la experiencia de un En materia de salud, se observa que entre 1990 y 1995 se
proyecto en particular, se exponen los rasgos generales del duplic la poblacin atendida en el nivel bsico con nfa-
comportamiento de la administracin y los resultados al- sis en la medicina preventiva. Los aumentos de la cobertu-
canzados. Una caracterstica central que se deriva de esta ex- ra y el mejoramiento de la calidad y la eficiencia en la
periencia es el hecho de que ms all de la presencia de prestacin del servicio son evidentes desde que el munici-
ciertas prcticas innovadoras lo fundamental ha sido un pio administra directamente el servicio de salud, a pesar del
proceso continuo y regular de mejoramiento parciales que cambio del sistema de seguridad social ocurrido en 1994,
en el conjunto han conducido a muy buenos resultados. cuando se institucionaliz el esquema de rgimen subsi-
Ms que un alcalde innovador o un lder, este caso se ca- diado para la demanda y no para la oferta. El municipio
racteriza por la existencia de un equipo decidido a hacer tambin asign prioridad a la salud preventiva mediante
cumplir las funciones que le corresponden. campaas permanentes (brigadas de salud) para las pobla-
ciones con alto riesgo y a travs del mejoramiento de las
i Alcalde Mayor de Valledupar, Colombia. condiciones sanitarias y ambientales.
156 Gobernabilidad

Agua potable y saneamiento bsico. La ciudad tiene una co- miento de la vivienda de inters social con acueductos y
bertura superior al 90 por ciento, o sea el mejor nivel de ca- obras de alcantarillado sanitario convencionales y no con-
lidad disponible en el pas (tratamiento completo, 24 horas vencionales.
de servicio y presin superior a 10 metros de columna de
agua, lo que permite a toda la poblacin disponer de sufi- Infraestructura
ciente agua para su higiene diaria y el consumo domstico Telfonos. El municipio cuenta en la actualidad con una
permanente). Actualmente la administracin est ponien- capacidad instalada propia de 20.000 lneas telefnicas, lo

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do en prctica un plan maestro de acueductos y alcantari- cual equivale a una densidad telefnica total del 12,75 por

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llado, destinado a incrementar dicha cobertura y llegar a los ciento; y del 20 por ciento para las cabeceras municipales.
nuevos asentamientos. En materia de alcantarillado sani- Los programas de inversin que se hallan en ejecucin per-
tario, la cobertura actual se acerca al 80 por ciento, pero con miten estimar que en el ao 2000 se contar con una ca-
el plan maestro en ejecucin se aspira a llegar al 97 por cien- pacidad instalada de 37.100 lneas, lo cual aumentar al 17
to en el transcurso de dos aos (1996-1998), con una in- por ciento la densidad telefnica para la totalidad del mu-
versin de US$15,0 millones. En materia de recoleccin de nicipio, y hasta el 27 por ciento para la zona urbana. La ac-
basura la cobertura alcanzaba 80 por ciento, con un cum- tual densidad de telefona privada es de 5,4 telfonos por
plimiento adecuado de las frecuencias definidas y elimina- cada 100 habitantes; se proyecta que en 1997 alcanzar a
cin final mediante el mtodo de relleno sanitario. 21,4 telfonos por cada 100 habitantes.
Para la zona rural, los avances en el ltimo quinquenio Energa elctrica. Actualmente el servicio de energa elc-
han sido considerables, lo que permite asegurar que los trica, tiene una cobertura superior al 90 por ciento para la
servicios de acueductos y alcantarillado alcanzan una co- cabecera de la municipalidad, y del 85 por ciento para la
bertura del 80 por ciento. La inversin realizada hasta 1996 zona rural.
supera, para la parte rural, los US$8 millones, y el beneficio Caminos. La cabecera municipal cuenta con una red vial
ha sido fundamental, facilitando la permanencia de la po- adecuada y en excelente estado; es preciso sealar que el 65
blacin campesina en el medio rural. por ciento est pavimentada, lo que permite un flujo gil de
Vivienda. Actualmente todos los asentamientos subnor- vehculos, lo que se ha logrado mediante la inversin de
males, producto de invasiones, cuentan con servicios bsi- transferencias de la nacin, pero con un mayor esfuerzo del
cos. El actual dficit cuantitativo de vivienda es de 5.000 municipio, que ha utilizado los recursos propios, la valori-
unidades y est localizado en las zonas identificadas como zacin y la autogestin.
de alto riesgo en el Plan de Ordenamiento Fsico-Urbano de En cuanto a los caminos rurales, en los ltimos dos aos
Valledupar. Con los recursos asignados por la administra- se ha ido transfiriendo su administracin al ente territorial
cin municipal en 1995-1996 se inici la reubicacin de las intermedio, por lo que slo se estn iniciando medidas
viviendas de la zona de alto riesgo. concretas por parte del departamento y del municipio para
La construccin y el mejoramiento de viviendas en la ca- recuperarlas y mejorar su estado con la priorizacin de las
becera municipal se lleva a cabo a travs de un programa de obras de arte como punto focal de la inversin con la ayuda
urbanizacin de lotes y construccin de viviendas de inte- de las cooperativas de apoyo para la recuperacin y man-
rs social destinadas a familias de estratos bajos y medios; tenimiento de la vas rurales.
con la finalidad de generar empleos directos, indirectos e in- Ordenamiento urbano para el siglo XXL Valledupar es uno
ducidos en la fabricacin de materiales de construccin, y de los 1.058 municipios del pas que en los ltimos cuarenta
de contribuir a elevar las condiciones de vivienda de la po- aos han mantenido una trayectoria continua y ascen-
blacin ms vulnerable del municipio. dente de desarrollo territorial ordenado y en los que el
El programa contempla la construccin de 3.000 unida- proceso de urbanizacin ha sido absorbido sin mayores
des de vivienda de inters social con un costo de US$15,5 problemas. Su cabecera presenta evidentes manifestacio-
millones financiados con recursos propios del municipio y nes de progreso, modernizacin de las estructuras urbanas
cofinanciados mediante subsidios que el nivel nacional en- y productivas, abundante vegetacin, seguridad ciudadana
trega directamente a los beneficiarios del programa. y razonable y generalizado bienestar social en la poblacin.
Complementariamente, y para neutralizar la emigracin Se trata de una ciudad ordenada, limpia, urbansticamente
del campo a la ciudad en las 28 poblaciones que conforman controlada, dotada de servicios con una de las ms altas co-
la zona rural de Valledupar, est amplindose la cobertura berturas en el mbito nacional, con condiciones habita-
del dficit de vivienda mediante el programa de mejora- cionales relativamente aceptables, que ha sabido mantener
Ochoa 157

truccin y mejoramiento de viviendas, la ejecucin de los


Municipio Departamento Regin Nacin
proyectos de equipamiento urbano (Plan Centro II) y obras
Educacin
Tasa analfabetismo % 9,7 20,1 16,7 11,5 pblicas tanto urbanas como rurales (vas, entre otros).
Asistencia neta primara % 90,0 78,0 70,3 79,1
Asistencia neta secundan % 79,0 32,0 49,9 54,1 Situacin ambiental
Relacin docente alumnos %
A pesar de que el manejo del sector ambiental est a cargo
Primaria % 26,8 32,0 24,1 27,9
Secundaria % 17,4 19,8 20,7 19,2 de la nacin, la municipalidad tradicionalmente ha aplica-

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Salud
do medidas de gestin ambiental a partir de la experiencia
de las comunidades indgenas, lo cual se refleja en una im-

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Camas por
10.000 habitantes % 10,0 6,0 8,4 11,0 portante actividad en cuanto a los usos del suelo, la fores-
Cobertura pob. benef. seg.
social % 64,0 fia 8,3 33,0 tacin y la humanizacin del centro de la ciudad. De todas
Cobertura mdica primera formas se observa un deterioro apreciable de la Sierra
vz% 30,0 21,1 M.D, 34,0
Nevada, fuente hdrica de los ros que alimentan los siste-
Agua potable y saneamiento bsico
mas del acueducto de Valledupar y su zona de influencia.
Cobertura total acueducto % 88,0 69,0 64,0 76,0
Acueductos cobertura zona
Esta situacin ha hecho al gobierno municipal impulsar el
urbana % 95,0 85,0 80,0 88,0 Plan de Desarrollo Ambiental, construyendo la infraes-
Cobertura zona rural % 80,0 29,0 28,0 46,0
tructura necesaria para afrontar este problema. Hoy existen
Cobertura totat alcantarillado % 80,0 37,0 47,0 63,0
Cobertura zona urbana % 80,0 27,0 64,0 76,0 polticas definidas, sobre sensibilizacin y educacin am-
Cobertura zofta rural % 80,0 4,5 15,0 19,0 biental, fortalecimiento de las organizaciones tradicionales
Vivienda indgenas/manejo integral de los recursos naturales, re-
Dficit cualitativo de vivienda % 15,0 36,5 41,0 27,0 duccin de la tala y quema de bosques y contaminacin.
Telfonos Todas estas medidas se llevan a cabo con la activa partici-
Lnea* tetefrticas por
100 habitante 21,4 3,1 4,7 10,0 pacin de indgenas, mujeres jefes de hogar, estudiantes,
Energa Elctrica
alfareros, campesinos, jvenes y la comunidad en general
Cobertura % 87,0 81,0 NJX 86,3 con una inversin proyectada de US$8,5 millones, de la
Via* cual se encuentran asignados US$5,8 millones para el per-
Total vas pavimentadas (km) 40,0 N.D. 17,0 21,0 odo comprendido entre 1995 y el ao 2000.

Factores que explican los resultados obtenidos


el ro Guatapuri, el nico curso de agua urbana an no El medio ambiente favorable creado
contaminado del pas, al cual se le atribuyen popularmen- por la descentralizacin
te propiedades qumicas benficas para la salud y varios pro- Si bien el municipio de Valledupar ha tenido una tradicin
cesos productivos. de buena gestin pblica y de compromiso de sus gober-
Un indicador de lo anterior es la ampliacin del perme- nantes con el desarrollo de la ciudad, es un hecho eviden-
tro urbano con la provisin de todos los servicios bsicos en te que la puesta en marcha de medidas de descentralizacin
2.000 hectreas, que asegura la absorcin del crecimiento ha ofrecido nuevas posibilidades e instrumentos. Con la
urbano endgeno y exgeno de finales del siglo XX. eleccin de los alcaldes, han llegado a la administracin
funcionarios con mejor nivel de formacin, gran expe-
Situacin econmica y empleo productivo riencia en la administracin privada y pblica, y con mayor
El plan de desarrollo municipal incluye la planificacin y el independencia frente a las presiones polticas tradicionales.
desarrollo econmico para fomentar el empleo productivo, Esto ha permitido un mejor ejercicio de la funcin en pla-
y de esta forma neutralizar y conjurar la crisis del sector nificacin, lo cual, complementando con los mayores re-
agropecuario y agroindustrial de Valledupar y su zona de in- cursos disponibles, ha impulsado significativamente el nivel
fluencia regional. Con una tasa de desempleo de 13,95 por de desarrollo.
ciento, las autoridades estn desarrollando un plan de ac-
cin que tiene por objeto generar 6,000 nuevos empleos La continuidad en la gestin
productivos en el perodo 1995-1997 a un costo de US$5 La gestin del municipio se ha caracterizado por una gran
millones con recursos propios de la municipalidad. En esta continuidad en materia de planificacin y gestin; aunque,
direccin se estn orientando todos los esfuerzos de cons- obviamente, de una administracin a otra se presentan
158 Gobernabilidad

cambios tanto en los programa como en los estilos de ge- sobre los diseos y tcnicas requeridas para la pavimenta-
rencia. Asimismo, en la medida en que se alcanzan niveles cin y construccin de andenes y les facilit las herra-
satisfactorios de desempeo de cierto sector el alcalde si- mientas necesarias.
guiente puede reorientar los recursos para profundizar la ac- La supervisin de los proyectos est a cargo de los propios
cin en otros sectores en los que los resultados han sido vecinos. Al finalizar los trabajos, se levanta un acta de li-
menos satisfactorios. Un ejemplo es el avance en materia de quidacin y se programa un acto popular para la entrega de
infraestructura vial durante las administraciones anteriores, la obra.

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lo cual ha permitido que la actual destine mayores recursos Durante el perodo 1988-1990 se ejecutaron aproxima-
a los temas sociales y a la formacin del empleo. damente 20 kilmetros de vas en 38 frentes de trabajo que

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cubrieron 18 barrios de la ciudad. El barrio Primero de
La participacin de la comunidad Mayo fue el primero en ser pavimentado en su totalidad du-
Una constante de las administraciones del municipio ha rante la primera administracin popular; el programa con-
sido la promocin de la participacin ciudadana, desde la tinu durante la gestin del siguiente alcalde (1990-1992)
toma de decisiones hasta la realizacin de proyectos con- con la construccin de cerca de 10 kilmetros de vas; re-
juntos. En este sentido se observan experiencias muy inte- cibi un mayor impulso entre 1992 y 1994 cuando se ade-
resantes, como la pavimentacin por autogestin y la lantaron obras en las seis comunas de la ciudad en que se
creacin de una cooperativa para el mantenimiento de los ejecutaron trabajos de pavimentacin en 196 frentes de
caminos rurales y la eleccin popular de los inspectores de trabajo con un resultado de 31 kilmetros de vas pavi-
polica, las cuales se describen a continuacin. mentadas en barrios populares.
Pavimentacin por autogestin. Desde el ao 1988 el mu- Entre 1995 y 1996 se construyeron 10 kilmetros de pa-
nicipio ha llevado a cabo un programa de pavimentacin vimento vial; para 1997 se ha presupuestado pavimentar 5
de calles, que le ha permitido mejorar sustancialmente las kilmetros ms para completar 46 kilmetros por autoges-
condiciones de vida de la poblacin de bajos ingresos. El tin comunitaria entre 1988 y 1997.
proceso por medio del cual se realiza la programacin de Cooperativas de trabajo en caminos rurales, para las cuales
obras en los barrios de la ciudad se inicia en la Secretara de el municipio provee la maquinaria; la comunidad asociada
Desarrollo Comunitario, que recibe las solicitudes de las administra y ejecuta los trabajos, tanto en el sector oficial
juntas de accin comunal y se encarga de preparar el pre- como en el privado. Es un programa en el que el municipio
supuesto y establecer el monto real de las obras, conferir proporciona los equipos y la maquinaria y las comunidades
viabilidad al programa y, en coordinacin con la Secretara organizadas de la zona rural administran y ejecutan traba-
de Obras, asignar el turno correspondiente dentro del cro- jos de rehabilitacin y mantenimiento de veredas del
nograma de los equipos de trabajo, todo ello enmarcado municipio. En 1996 se completaron 28 frentes de trabajo en
dentro de un criterio de compromiso entre el representan- los corregimientos de Valledupar, lo cual permiti garanti-
te de la comunidad y el municipio. zar el buen estado permanente de los caminos vecinales del
La financiacin de cada proyecto recurre a la agrupacin municipio.
de los vecinos interesados, generalmente a travs de la Eleccin popular de los inspectores de polica. Los inspecto-
junta de accin comunal. El aporte de cada familia consis- res de polica, funcionarios de gran importancia en la vida
te en la cantidad de cemento necesario para el frente de su local, especialmente en las zonas rurales, son nombrados
vivienda, as como la mano de obra directa o contratada normalmente por el alcalde. En Valledupar, con el prop-
equivalente. Asimismo, el grupo de vecinos aporta los re- sito de incrementar la participacin ciudadana, mejorar el
cursos para el pago del maestro de obras, previamente ca- papel de estos funcionarios y colaborar en la solucin de los
pacitado por el municipio sobre las normas tcnicas de agudos problemas sociales, se tom la decisin de que fue-
diseo. En caso de que alguno de los vecinos no quiera vin- ran elegidos mediante votacin de la comunidad. Para tal
cularse al programa, el municipio le descuenta por valori- fin se desarroll un programa de promocin y capacita-
zacin el equivalente al frente de su residencia. cin que condujo a que los candidatos a inspectores de las
El aporte del municipio consiste en el suministro de las zonas rurales presentaran programas de gobierno y se so-
herramientas y equipos necesarios para la construccin, metieran al proceso electoral.
adems de la iluminacin, forestacin y sealizacin final. La eleccin popular de inspectores de polica ha evolu-
Con el fin de garantizar la calidad tcnica del proceso, el cionado de manera muy positiva para las comunidades;
municipio entren a un grupo de catorce maestros de obra ha generado una serie de dinmicas relacionadas con la
Ochoa 159

capacidad de gestin y la negociacin de recursos para la Desde fines de los aos sesenta la ciudad ha realizado es-
ejecucin de proyectos de impacto para el desarrollo de fuerzos continuos poa contar con una adecuada planifica-
sus territorios. Los nuevos inspectores, adems de cumplir cin y ordenamiento urbanstico, recurriendo para ello al
con sus funciones policiales, llevaron a cabo actividades de apoyo de especialistas nacionales. En esta perspectiva, se
promocin del desarrollo como intermediarios entre la co- han formulado y puesto en prctica programas viales de es-
munidad y la alcalda. pecial importancia que garantizan que la ciudad cuente
La exigencia de presentar un plan de gobierno ha moti- con una adecuada organizacin en este campo. De igual

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vado tambin la definicin de programas "bandera" que forma, se ha trabajado activamente en el plan maestro de
identifican la accin y las propuestas de desarrollo inme- acueductos y alcantarillado con el objeto de mantener una

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diato de las localidades. Entre ellos se destacan la organi- orientacin clara sobre las acciones a desarrollar.
zacin del servicio de aseo mediante la modalidad de
"carromuleros", la limpieza del cementerio, el saneamien- EI esfuerzo fiscal
to bsico, la forestacin y la construccin de escenarios de- El municipio ha incrementado notablemente su capacidad
portivos, entre otros. fiscal durante los ltimos aos. La experiencia del munici-
Los inspectores tambin desempean funciones de pio de Valledupar muestra una gran capacidad para incre-
apoyo fiscal, pues llevan registros sobre el pago de las obli- mentar los recursos propios, tanto en trminos de las
gaciones de los contribuyentes en las veredas y caseros. fuentes tributarias tradicionales como de los nuevos ins-
Adems, promueven el desarrollo de actividades recreativas trumentos. Los resultados observados en materia de ingre-
con la intencin de estimular las prcticas culturales propias sos, y especialmente de recursos tributarios dependen de la
de la regin y recaudar fondos para la complementacin de combinacin de medidas en diferentes campos, desde me-
los proyectos. didas exclusivamente administrativas, la realizacin de
En resumen, los resultados ms importantes de esta ex- campaas de promocin ciudadana, formacin y actuali-
periencia consisten en un fortalecimiento de la adminis- zacin de catastros hasta la introduccin de nuevos tribu-
tracin municipal que se convirti en una institucin ms tos como la sobretasa a la gasolina.
eficaz orientada hacia el cliente; el liderazgo ganado por la Como consecuencia de las reformas orientadas a la des-
administracin en sus relaciones con la ciudadana; una centralizacin adoptadas en Colombia, las transferencias
mayor participacin comunitaria y la movilizacin de re- nacionales al municipio muestran para el perodo 1988-
cursos locales adicionales. 1994 un crecimiento en trminos reales del 198 por cien-
to, porcentaje equivalente a un promedio anual del 33 por
La promocin de un proyecto de ciudad ciento. En valores absolutos, los recursos transferidos al
Un esfuerzo constante de las administraciones ha sido la municipio aumentaron de US$1.472,5 millones en 1988 a
promocin de un proyecto de ciudad que comprometa a US$4.388 millones en 1994. Podra esperarse que, como res-
todos los habitantes en el cuidado del municipio. En esta puesta a este flujo automtico y creciente de recursos, la ad-
perspectiva ha desempeado un papel importante la iden- ministracin municipal reducira la utilizacin de los
tidad cultural y la articulacin de los habitantes en torno a recursos propios, sin embargo, ste no ha sido el caso. Las
la riqueza musical y al vallenato como gnero propio de la cifras disponibles para el perodo de los tres primeros al-
regin pero con trascendencia nacional. Las administra- caldes electos muestran que se ha llevado a cabo un es-
ciones han consolidado la imagen de Valledupar como la fuerzo significativo en la gestin local.
ciudad ms organizada de la regin atlntica, y han con- A pesar del aumento de las transferencias, los ingresos tri-
vocado a la ciudadana en torno a esta visin. butarios, aumentaron durante el mismo perodo en un 246
por ciento en trminos reales, mientras que los ingresos no
La planificacin tributarios lo hicieron en un 493 por ciento. Entre 1980 y
Valledupar cuenta con planes sectoriales tcnicamente for- 1987 los ingresos tributarios slo haban tenido un creci-
mulados y ha realizado esfuerzos por fortalecer la planifi- miento de un 42 por ciento. En cuanto a los ingresos tri-
cacin general de la ciudad. Recientemente y en el marco butarios, el cambio ms significativo es el aumento en la
de las nuevas disposiciones constitucionales sobre planifi- recaudacin del impuesto predial (que en el perodo creci
cacin, la ciudad elabor el plan de desarrollo e inversiones alrededor del 340 por ciento, mientras que el impuesto de
con la participacin de la ciudadana por medio del Con- industria y comercio disminuy del 60 al 38 por ciento. El
sejo Municipal de Planeacin. cambio ms significativo es la aplicacin de una sobretasa
160 Gobernabilidad

al consumo de gasolina, lo que represent en 1994 el 13 por to; en inversin el 60 por ciento y el 20 por ciento restan-
ciento del total de los recursos tributarios. Este comporta- te se destina al servicio de la deuda.
miento ha permitido incrementar en forma significativa la
tributacin per cpita y reducir ligeramente la tasa de de- Conclusiones
pendencia de la administracin central con respecto a los De la experiencia y las caractersticas generales de la admi-
recursos nacionales. La tributacin por habitante pas de nistracin del municipio de Valledupar se ha derivado una
US$4.500 a US$14.000 entre 1988 y 1994, o sea un creci- buena provisin de servicios pblicos domiciliarios, obras

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miento en trminos reales del 212 por ciento. Por su parte, sociales y de infraestructura en relacin con la unidad in-

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el ndice de dependencia disminuy del 54 por ciento en termedia territorial (Departamento del Csar), la Regin
1988 al 44 por ciento en 1994, lo que refleja el mayor cre- Costa Atlntica y la Repblica de Colombia.
cimiento de los recursos propios. En el municipio de Valledupar existe una tradicin de ac-
Complementariamente, durante el perodo de los alcal- cin conjunta de pobladores y dirigentes a fin de conseguir,
des electos la inversin ha mostrado un crecimiento muy con una perspectiva de bien comn, la provisin de los bie-
alto, cumplindose de este modo con uno de los objetivos nes y servicios que requiere la comunidad local; en este sen-
principales del proceso de descentralizacin. Entre 1988 y tido, el sector privado municipal ha desempeado un
1994 la inversin creci un 900 por ciento, pasando de importante papel en el desarrollo de todas las medidas de
US$519 millones a US$5.221 millones y se ha incrementa- descentralizacin que, desde los aos ochenta, han creado
do su participacin en el total de los gastos. un medio ambiente favorable para mejorar la gestin mu-
Es evidente el esfuerzo fiscal del municipio; a pesar del nicipal y alcanzar los resultados que hemos expuesto.
crecimiento de las transferencias nacionales, los ingresos tri- Los resultados alcanzados en la municipalidad son el
butarios generados por el municipio representaron el 35 por producto de un continuado y sostenido esfuerzo de gestin
ciento de los ingresos locales en 1995-1996, que hace po- local con propsitos comunes claramente definidos y com-
sible un razonable manejo de las finanzas de Valledupar y partidos entre la comunidad y el gobierno municipal alrede-
posibilita mayores recursos para la inversin social, espe- dor de un proyecto de ciudad y municipalidad. En parti-
cialmente en educacin y en salud, mejorando as la for- cular, mantener el equilibrio entre la planificacin urbana,
macin del capital social de Valledupar. las finanzas locales y la gestin de la administracin ha
Si se analiza el manejo de los egresos en el ao 1995, los permitido, que en los ltimos 40 aos, que Valledupar sea
gastos locales de funcionamiento consumen el 20 por cien- definida como "ciudad intermedia modelo en Colombia.
161

Desarrollo institucional para la


descentralizacin y el fortalecimiento
de la gestin local: enseanzas

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y caminos

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Carlos Alberto d'Olive!ra1

U no de los temas bsicos de la descentralizacin y de la


reforma del Estado en Brasil es el atraso institucional
amplios ajustes administrativos que no contribuyeron a
aumentar la eficiencia y la eficacia del propio gobierno fe-
del gobierno. Los diagnsticos realizados destacan no sola- deral, ni favorecieron el proceso de descentralizacin in-
mente las diferencias entre las entidades de gobierno, sino tergubernamental .
tambin las disparidades existentes en trminos de su ca- Las dificultades para superar los problemas cristalizados
pacidad institucional. En estudios recientes se describe la desde un punto de vista constitucional son innumerables
importancia del desarrollo institucional y se sealan las y se enfrentan al hecho de que las burocracias guberna-
acciones encaminadas a la resolucin de estas deficiencias. mentales raramente logran reflexionar sobre sus objetivos
Sin embargo, el fortalecimiento institucional de los princi- y fines sin tomar posiciones defensivas y autojustificativas.
pales actores polticos sigue relegado a un segundo plano. Esta actitud de resistencia dificulta los cambios en el mbi-
Al respecto debe sealarse que el rezago en el desarrollo to de cada institucin de gobierno, que representan en s
institucional y el actual vaco existente con relacin a ac- mismas un territorio de poder, en cada uno de los niveles
ciones concretas en este sentido pueden postergar el logro de gobierno, y en el propio proceso de descentralizacin.
de una federacin equilibrada, obstaculizando las perspec- Sera ingenuo esperar un comportamiento distinto por
tivas de "buen gobierno" de las ciudades, o del proceso de parte de cada individuo o del grupo al cual pertenecen y re-
"responsabilizacin". Esta situacin alcanza al conjunto de presentan, pero es indispensable reevaluar la pertinencia, el
las unidades de la federacin, empezando por la propia costo y el significado de determinadas estructuras, formas
Unin, que se ha visto seriamente afectada por sucesivas e y procesos administrativos. El no hacerlo, significa reforzar
inconsistentes reformas administrativas e inmovilizada por el "statu quo" y desmoralizar las iniciativas para llevar a
disposiciones legales mediante las que se mantienen los cabo la transformacin. La forma de hacerlo depende de
intereses empresariales y se dificultan los procesos de trans- una combinacin de elementos polticos (determinacin
ferencia de personal y de patrimonio de una instancia de externa), externos (asesoramiento profesional) e institu-
gobierno a otra. cionales (incorporacin de conocimiento acumulado).
Las medidas adoptadas por los sucesivos gobiernos El proyecto de reforma administrativa elaborado por el
nacionales para promover cambios no han dado resultados actual gobierno y elevado al Congreso de Brasil para su
satisfactorios debido a que los cambios no lograron solu- anlisis en este semestre trata de encarar alguno de estos
cionar los problemas bsicos y se limitaron a promover temas centrales.
La esencia del reto que encara el poder ejecutivo en este
i Director del Instituto Brasileo de Administracin Municipal. proceso de reformulacin de las bases institucionales del Es-
162 Gobernabilidad

tado reside en el desarrollo, tanto en la sociedad como en des donde la situacin econmica y social es ms difcil, los
el seno del propio estamento burocrtico, del "sentido de desafos que debe encarar la administracin local para re-
Estado". El sentido de Estado no es nada ms que la com- vertira sern mayores. Enfrentar seriamente el tema de la
prensin de que ste debe subordinarse a un inters mayor, descentralizacin representa, para el pas, asumir la tarea de
que emana del heterogneo tejido social al cual se acos- crear condiciones efectivas para superar este sinnmero de
tumbra a denominar sociedad. Desde este punto de vista, diversidades. Por lo tanto, ser necesario promover el de-
el primer reto es un desafo de "comercializacin", que sarrollo institucional de las unidades de gobierno a escala

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consiste en difundir una cultura republicana distinta de la global, particularmente de las unidades descentralizadas.

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cultura patrimonialista tan arraigada en la mente del pue- Al respecto es importante aclarar qu entendemos por de-
blo y en la efectiva prctica poltica. sarrollo institucional. Se trata de llevar a cabo una estrate-
Sin embargo, a pesar del alcance y el significado que gia de cambio social basada en intervenciones planificadas
pueda tener para la gobernabilidad del conjunto de las uni- en las instituciones, de manera que se conviertan en agen-
dades de gobierno en Brasil la superacin de algunos tes promotores o catalizadores de ese cambio en el mbito
impasses institucionales y el establecimiento de nuevas re- en que actan.
glas para el funcionamiento de las instituciones pblicas, En el universo de las instituciones gubernamentales bra-
no asegurar que las medidas que se encuentran en conside- sileas, una accin de esta naturaleza debe contemplar dos
racin en el Congreso puedan garantizar la conquista de los dimensiones. En la primera, deben incorporarse a las orga-
resultados esperados por las administraciones de los estados nizaciones del mismo nivel del gobierno que promueva
y, sobre todo, de los municipios. Adems, an no se ha de- los cambios, es decir, el gobierno federal o, como ocurre
lineado un programa gubernamental en este sentido, ni ms frecuentemente, a los propios gobiernos de los estados
tampoco en el sentido de que, independientemente de la ofrecindoles a los responsables de los programas los me-
reforma, sea posible agilizar la creacin de condiciones canismos necesarios para que evolucionen en el sentido de
globales para la completa consecucin del proceso de des- hacer que las actividades de descentralizacin sean consis-
centralizacin a travs de la reduccin de las diferencias tentes y para que acten cada vez ms en forma articulada
existentes entre las condiciones efectivas de accin de los y sinrgica con relacin a las entidades locales del respec-
gobiernos de los estados y los municipios en cada parte del tivo programa.
territorio, habilitndolos a desempear el papel que les cabe En la otra dimensin, la tarea consiste en identificar en
en este contexto de mltiples escalas e inserciones, tanto forma detallada las medidas que, implementadas o apoya-
econmicas, polticas y culturales, como institucionales. das por un programa de esta naturaleza, permitan a los
estados, y sobre todo a los municipios, convertirse en efec-
Bases para un programa de desarrollo tivos agentes promotores o catalizadores del desarrollo en
institucional para la descentralizacin sus respectivas jurisdicciones.
En un pas-continente como Brasil, con contrastes tan mar- Actualmente es necesario desarrollar un programa que
cados, el hecho de ampliar jurdica y constitucionalmente permita avanzar de la etapa del deseo y de la idealizacin,
las condiciones de gobierno o la base tributaria de las ins- a otra, orientada hacia la evolucin de las condiciones de
tancias descentralizadas resulta difcil de medir o comparar. gestin del quehacer pblico, con un mayor control de la
A manera de ejemplo, tres estados de la Federacin situados sociedad sobre el Estado y con mejores y ms favorables
en una misma regin, la regin Sudeste, generan ms de un relaciones entre los gobiernos y los actores econmicos
65 por ciento de los impuestos a la circulacin de mercan- privados, que produzcan una efectiva reduccin del gasto
cas y servicios (ICMS): Sao Paulo el 45 por ciento; Rio de pblico. En este sentido, se trata de una accin amplia y
Janeiro y Minas Gerais el 10 por ciento, mientras que una articulada con miras a asegurar las condiciones de goberna-
regin como el Nordeste genera en el conjunto de los diez bilidad de las unidades descentralizadas de gobierno, a
estados que la componen cerca de un 10 por ciento de la re- pesar de las dificultades y diferencias que conforman el es-
caudacin del mismo impuesto. cenario de tales condiciones en cada lugar, microregin o
En la medida en que existe una relacin directa entre de- regin.
sarrollo econmico, social y fiscalexpresada claramente
en la recaudacin de un impuesto como el ICMSy el de- Capacitacin
sarrollo o la capacidad institucional de las organizaciones En todas las iniciativas relacionadas con el desarrollo insti-
pblicas locales, se supone que en las regiones o localida- tucional, la capacitacin debe ser incluida como tema cen-
d'Oliveira 163

tral. Sin ella, la descentralizacin no se podr llevar a cabo trumentos pblicos capaces de asegurar que los intereses de
en un entorno democrtico. la sociedad prevalezcan.
La capacitacin no debe limitarse solamente a la admi- El segundo factor est relacionado con las caractersticas
nistracin pblica o los organismos gubernamentales, sino especficas de cada lugar, o mejor dicho, de la problemti-
que debe incluir a otros actores involucrados en el proceso, ca del desarrollo de cada lugar. Por ejemplo, en municipios
especialmente las organizaciones representativas de la predominantemente urbanos, debe asegurarse prioridad a
sociedad. la capacitacin y el apoyo tcnico institucional para el de-

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En el mbito gubernamental, la capacitacin deber con- sarrollo de instrumentos de gestin urbana, como los pla-
centrarse en el mejoramiento de la tica, la eficiencia (ra- nes maestros de desarrollo urbano, las normas urbansticas,

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cionalidad en la explotacin de los recursos disponibles), la los controles sobre la produccin del suelo y del espacio ur-
eficacia (realizacin de los objetivos fijados) y la efectividad bano, de manera que el sector pblico pueda racionalizar
(satisfaccin de los anhelos, necesidades y demandas de la sus inversiones y sacar provecho, en trminos fiscales, de los
poblacin) de las organizaciones, y tambin hacia la recu- procesos de valorizacin agraria que resultan del proceso de
peracin del verdadero significado del servicio pblico: el urbanizacin.
de servir al pblico. En cualquier situacin, ser necesario adecuar las estruc-
En el caso de la sociedad, el objetivo principal de la ca- turas administrativas a las funciones de gobierno y las for-
pacitacin ser la creacin de una conciencia ciudadana, la mas de gestin, a las necesidades especficas de cada lugar,
divulgacin de sus derechos y de las condiciones, instru- asi como adecuar los funcionarios a las funciones que les
mentos y mecanismos que puedan volverlos efectivos. son inherentes y para las cuales fueron contratados o ca-
Adems de la capacitacin, otra lnea de accin que debe pacitados.
apoyarse es la provisin de instrumentos institucionales Por ltimo, es preciso adecuar cada instancia o institu-
adecuados a las administraciones locales, mediante una cin de gobierno a los tiempos actuales, es decir, hacerlos
visin estratgicamente planificada de las expectativas y po- permeables a la incorporacin de innovaciones tecnolgi-
sibilidades de desarrollo. cas que faciliten y optimicen sus funciones; propiciando la
La definicin del papel de los instrumentos institucio- apertura a la participacin de las comunidades en las deci-
nales prioritarios de capacitacin de funcionarios locales se siones e implementacin de las polticas pblicas, y facili-
basa en los siguientes factores: tando su disposicin para usar de forma provechosa su
El primer factor se refiere al suministro, actualizacin u asociacin con la iniciativa privada de manera de lograr una
operatividad de los instrumentos bsicos de gobierno, tales mayor eficacia en la provisin de servicios, pero preser-
como los catastros, las normas urbansticas bsicas, los c- vando sobre todo el inters pblico.
digos tributarios, el plan plurianual, el rgimen de los fun- En el mbito de la sociedad civil, tambin pueden enu-
cionarios pblicos, los sistemas de recaudacin y fiscaliza- merarse las actividades encaminadas hacia los mismos ob-
cin, el proceso de licnciamiento de las obras particulares, jetivos, que en su mayora corresponden a iniciativas de
etc. Fundamentalmente, se trata de instrumentos obliga- capacitacin de lderes comunitarios, organizaciones no-
torios de gobierno, imprescindibles para incrementar la re- gubernamentales comprometidas con actividades sociales
caudacin, y por consiguiente, la capacidad de inversin, la y de inters pblico, sectores empresariales y aun incipien-
racionalizacin y la planificacin de la gestin pblica y, tes "organizaciones sociales", como suelen llamarlas los
por ltimo, de la adecuada gestin de las zonas urbanas. mentores de la reforma administrativa del Estado. Las acti-
An en el campo de las acciones comunes al conjunto de vidades de capacitacin deberan orientarse hacia los si-
los estados y municipios y frente a la perspectiva de apro- guientes objetivos:
bacin de la reforma constitucional que afecta profunda- educacin de la ciudadana, adquisicin y difusin de
mente las bases de la gestin del sector pblico, deben una conciencia de los deberes, las responsabilidades y los
considerarse como prioritarias las actividades (de capacita- derechos del ciudadano;
cin y apoyo tcnico institucional) de redimensionamien- conocimiento y difusin de las formas de gestin del
to del aparato burocrtico; la revisin de las polticas de quehacer pblico, con miras al apoyo y contribucin de la
personal y la convivencia de regmenes jurdicos hbridos sociedad a la concepcin e implementacin de las acciones
(en una fase de transicin); la adjudicacin a terceros de de gobierno;
algunas actividades del sector pblico as como del esta- movilizacin en defensa de los intereses comunes de la
blecimiento de contratos de gestin; y la creacin de ins- respectiva comunidad;
164 Gobernabilidad

participacin en las decisiones relativas al gasto pbli- la desaparicin de aquel organismo en el contexto dado. Tal
co, incluyendo desde el proceso de programacin de las desmovilizacin se produjo precisamente en el perodo en
inversiones hasta la fiscalizacin de sus actividades (demo- que la descentralizacin, como se ha comentado anterior-
cratizacin del presupuesto pblico); mente, era la bandera poltica de todas la corrientes, y prc-
adecuada participacin de las actividades sectoriales ticamente una imposicin constitucional.
(salud, asistencia social, niez y adolescencia, desarrollo Por otro lado, las entidades internacionales de fomento
urbano, etc.) en los consejos de los estados y de los muni- y desarrollo empezaron a incluir en su agenda el compo-

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cipios, as como en la gestin de los fondos especiales aso- nente "desarrollo institucional" como elemento funda-

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ciados a ellos; mental a ser respaldado, constituyndose as en exigencia
gestin de empresas comunitarias, cooperativas y otras para la obtencin de prstamos o la transferencia de
formas de microunidades de produccin; recursos destinados a otras finalidades. Tal es el caso de los
administracin de los servicios pblicos por contrato Programas de los Estados para el Desarrollo Municipal, fi-
de gestin. nanciados por el Banco Mundial, los programas del BID
(como el Programa de Descontaminacin de la Baha de
Estrategia para la puesta en prctica Guanabara, en el que el IBAM est cooperando precisa-
del programa mente en el componente de desarrollo institucional) que,
Aunque algunos programas o actividades del gobierno in- aunque se constituyan en operaciones efectuadas an con
corporan total o parcialmente la filosofa anteriormente la Unin, ya cuentan con estados y municipios que inter-
mencionada, no existe una poltica global o una entidad del vienen en su ejecucin, incluyendo actividades de desa-
gobierno federal encargada de llevar a cabo esta misin tan rrollo institucional como componente esencial para llevar
necesaria de reestructuracin del Estado y fortalecimiento a cabo estas operaciones.
de la Federacin. Adems de estas iniciativas, los esfuerzos de las entidades
Es importante sealar que el gobierno federal, desde la del gobierno federal en el sentido de apoyar a los estados y
desaparicin de la Secretara de Articulacin con los Estados municipios en las nuevas funciones que les corresponde, ya
y Municipios (SAREM) en 1989, dej de respaldar sistem- sea por determinaciones recientes de orden poltico-
ticamente los programas de capacitacin de funciones de institucional (casos como, por ejemplo, el de las polticas de
las unidades descentralizadas de gobiern