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2017
ONSTRUCCIN DE POLTICAS
PBLICAS
DEDICATORIA
Dedico este trabajo a mi esfuerzo y al apoyo de mis padres
INDICE
1. Introduccin 5
5. Bibliografa ................................................................................................................... 38
1.INTRODUCCIN
I cumplir.
II
Una descripcin del Estado en el Per, la organizacin y
funcionamiento de los poderes Legislativo, Ejecutivo, Judicial y de los
rganos constitucionalmente autnomos, as como del proceso de
reforma del Estado para impulsar la descentralizacin.
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La poblacin es el conjunto de seres humanos que compone el Estado.
En algunos casos se encuentra alguna homogeneidad tnica, racial o
religiosa, sin embargo sta no es condicin esencial de la poblacin de
un Estado.
El elemento de poder es tal vez el que ms dificultades tericas presenta.
Algunos reemplazan la palabra poder por capacidad de autogobierno,
soberana o independencia. En cualquier caso, la idea central es que el
Estado est en capacidad -por lo menos jurdica, ms no siempre
prctica- de organizar a la poblacin y el territorio, incluso mediante el
uso de la fuerza, si fuera necesario. Un Estado se considera soberano en
la medida en que sea capaz de convertirse en destinatario de derechos y
obligaciones jurdicas con otros Estados.
Hoy en da, el elemento de poder ya no implica solamente el
mantenimiento del orden como lo era en un inicio-, sino la persecucin
de determinados objetivos de inters pblico, como pueden ser la
satisfaccin de necesidades de la poblacin, la asignacin de derechos, la
vigilancia del correcto funcionamiento del mercado, etctera.
1 Guerra -Garca, Gustavo (1999). La reforma del Estado en el Per. Pautas para reestructurar el Poder Ejecutivo,
Agenda Per. Lima. Per Pg. 27
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definen el conjunto de oportunidades al alcance de los individuos y de
las organizaciones de una sociedad. Desde este enfoque, las
organizaciones son todas las agrupaciones que son creadas por
individuos que tienen algo en comn.
As, diversas instituciones coexisten en la sociedad e interactan
desarrollando una lucha permanente tanto a nivel interno como
externo. En este segundo mbito, pugnan por el poder poltico y
econmico, es decir, por hacer prevalecer los intereses de sus miembros
o de quienes los representan.
La economa institucional plantea que la existencia de instituciones, si
bien no resuelve los problemas, los simplifica. Las interacciones entre las
diferentes organizaciones pueden generar un marco institucional
estable, aunque no necesariamente eficiente. Una vez establecidos los
incentivos generales (marco legal), los resultados en la sociedad a nivel
de asignacin de recursos, dependen en gran medida de la calidad de la
2
gerencia y de la cultura de las diferentes organizaciones de la sociedad .
En este contexto, cul es el rol que debe cumplir el Estado en la
sociedad? No existe uniformidad respecto de ello. Sin embargo, existe
concordancia respecto a las importantes limitaciones del sector privado
para satisfacer ciertas necesidades bsicas sociales, pero tambin se
reconoce que hay tareas que el Estado no debera ejecutar
directamente y que ms bien, el indicado es el sector privado al ser ms
eficiente.
Desde esta perspectiva, se distinguen hasta tres reas de actuacin del
Estado3: a) actividades exclusivas; b) servicios sociales y cientficos del
Estado; y, c) la produccin de bienes y servicios para el mercado. Para
cada una de estas reas se debe distinguir a la vez, cules son actividades
principales (core activities) y cules son auxiliares o de apoyo.
Para Pereira (s.f.), la definicin de cules son exclusivas del Estado deriva
de la propia definicin de lo que sea esta institucin, es decir, tal y como
se ha sealado, polticamente es la organizacin burocrtica que ejerce
el poder externo sobre la sociedad civil existente en su territorio. En
otras palabras, es quien ostenta el poder para legislar, establecer
sanciones e impuestos, asegurar el orden interno, promover el
desarrollo, etc.
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Delimitacin del rea de actuacin del Estado
Actividades Servicios sociales y Produccin de
exclusivas del Estado cientficos servicios y bienes
(monoplicos, salud, para el mercado
planificacin, etc.)
Actividades Estado
principales Publicizacin Privatizacin
Actividades auxiliares
Tercerizacin
Por otra parte, para que todas aquellas actividades principales a cargo
del Estado se puedan cumplir, existen una serie de servicios auxiliares
(ejemplo, limpieza, vigilancia, transporte, servicios tcnicos, etc.) que
podran tercerizarse a efecto que sean prestados competitivamente
con un ahorro sustancial para el erario.
8
Grados de intervencin estatal
Grados de Corregir las disfunciones
Aumentar equidad
intervencin del mercado
Intervencin mnimo Suministro de bienes Proteccin de los pobres:
pblicos puros : Programa de lucha contra
Defensa, Orden pblico la pobreza
Derechos de Propiedad Socorro en casos de
Gestin Macroeconmica catstrofe
Salud Pblica
Intervencin moderada Abordar las Ofrecer seguros sociales :
externalidades: Educacin bsica, Pensiones con efectos
proteccin del medio ambiente. redistributivos
Regular los monopolios : Subsidios familiares
Regulacin de los servicios Seguros de desempleo
pblicos, polticas antimonopolio Intervencin dinmica
4 Aproximadamente de la totalidad del presupuesto pblico, el 23% es para la deuda externa, el 65% para el pago de
sueldos y pensiones, lo que dejan un espacio de poco ms de 10% para toda la inversin pblica. Zavala, Vernica
(2003). Ciudadanos por un buen gobierno.
La descentralizacin: una oportunidad para el desarrollo y la gobernabilidad. Lima, Per
9
competitividad que impulse la promocin de inversiones privadas y la
integracin econmica, cadenas de valor, entre otras, en regiones ms
all de Lima.
10
Asimismo, el TC reconoce que "...el modelo de Estado configurado por la
Constitucin de 1993 presenta las caractersticas bsicas de un Estado
social y democrtico de derecho, deducible, principalmente, de una
lectura integral de los artculos 3 y 43 y de diversos dispositivos
reconocidos a lo largo de su contenido, en los que se deja claramente
establecido el objetivo social que subyace a todo comportamiento de
los agentes polticos y econmicos que lo integran. El prototipo de este
modelo significa, en buena cuenta, una superacin del clsico esquema
estrictamente liberal que caracteriz el Estado tradicional para dar una
visin mucho ms integrada en la que, junto con la libertad y sus
garantas aparecen y se fomentan con igual intensidad otros valores
8
como la igualdad y la solidaridad (...)"
Desde los inicios del Estado, ste ha pasado por diversas crisis (del
9
mercado o del Estado) que han conllevado a su redefinicin respecto a
cual es la intervencin que debe cumplir en la sociedad. Las grandes
crisis por las que han pasado los Estados en el ltimo siglo se han debido,
ya sea por el mal funcionamiento del mercado o por la disminucin en la
capacidad del Estado para intervenir.
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Evolucin del rol del Estado
Estado Social Estado
Social
1929 1980 Reformas 1ra
Liberal
generacion
Gran Crisis
1900 Depresion 1970
financiera 1990 2000
Estado Estado
liberal Neoliberal
Segun Bresser Pereira
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Estado todas aquellas funciones vinculadas con intervenciones en el
plano econmico y social.
El Estado que surge est dirigido hacia la ciudadana. Se busca que las
personas sean ms conscientes de sus derechos individuales y que
participen activamente. Esto se observa en la institucionalizacin de
mecanismos que permiten la participacin ciudadana, dndose una
democracia ms directa.
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3. ORGANIZACIN DEL ESTADO PERUANO
Nivel Nacional
Sistema de
Justicia
Poder Ejecutivo
Poder Judicial Congreso de la Repblica
Ministerio Pblico
CNM
TC
Sociedad
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Adems, la organizacin estructural del Estado se torna ms compleja al
incorporarse rganos constitucionalmente autnomos que cumplen
importantes funciones y ejercen control en forma recproca.
El Presidente de la Repblica
El Presidente de la Repblica es el Jefe del Estado y personifica a la
Nacin. Sus atribuciones y funciones estn establecidas en la
Constitucin y en la ley. El mandato presidencial es de cinco aos sin
que exista reeleccin inmediata. Para ser elegido presidente se
requiere ser peruano de nacimiento, tener ms de 35 aos de edad
al momento de la postulacin y gozar del derecho de sufragio.
Consejo de Ministros
La direccin y la gestin de los servicios pblicos estn confiadas al
Consejo de Ministros y a cada titular de los Ministerios en los asuntos
que competen a la cartera a su cargo.
La LOPE precisa que el Consejo de Ministros est conformado por
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Ministros y Ministras nombrados por el Presidente de la Repblica
conforme a la Constitucin Poltica del Per, quienes no pueden
ejercer otra funcin pblica excepto la legislativa. Pueden
concurrir a las sesiones del Congreso y participar en sus debates con
las mismas prerrogativas que los parlamentarios, salvo la de votar si
no son congresistas.
Los Organismos Pblicos
De conformidad con la Ley Orgnica del Poder Ejecutivo - Ley 29158,
los organismos pblicos son entidades desconcentradas del Poder
Ejecutivo, con personera jurdica de Derecho Pblico y tienen
competencias de alcance nacional. Estos organismos estn
adscritos a un Ministerio y para su creacin y disolucin se debe
hacer por Ley a iniciativa del Poder Ejecutivo. Pueden ser de dos
tipos:
Estos organismos pblicos estn sujetos a los lineamientos del sector del
que dependen y la formulacin de sus objetivos y estrategias es
coordinada con esto. Su poltica de gasto es aprobada por la entidad de
la que dependen, en el marco de la poltica general de gobierno y no
tienen funciones normativas, salvo que estn previstas en su norma de
creacin. Asimismo, estn dirigidos por un jefe, cuyo cargo es de
confianza. Solo por excepcin pueden contar con un Consejo Directivo,
cuando atiendan asuntos de carcter multisectorial en cuyo caso estar
conformado solo por ministros o representantes de los sectores
correspondientes.
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Los Organismos Pblicos Especializados estn adscritos a un Ministerio y
pueden ser de dos tipos: i) Organismos Reguladores; y, ii) Organismos
Tcnicos Especializados.
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Los Programas son estructuras funcionales creadas para atender un
problema o situacin crtica, o implementar una poltica pblica
especfica, en el mbito de competencia de la entidad a la que
pertenecen. Slo por excepcin, la creacin de un Programa conlleva a
la formacin de un rgano o unidad orgnica en una entidad.
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3.1.2 Poder Legislativo
Funciones
Legisla Fiscaliza Representa
Requisitos
Para ser Congresista se requiere ser peruano/a de nacimiento,
haber cumplido 25 aos y gozar del derecho de sufragio. No
pueden ser Congresistas los Ministros, Viceministros, Contralor
General o personas que desempean cargos de responsabilidad
poltica dentro la Gestin del Estado, si no han renunciado a ellos
seis meses antes de ser elegidos como Congresistas. De esta
forma, se busca evitar que desde su posicin puedan hacer uso de
los recursos pblicos ni tener ningn tipo de ingerencia sobre el
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proceso.
10 Entre los instrumentos de fiscalizacin del Congreso se encuentran: i) Investidura del Primer Ministro; ii)
Interpelacin a los miembros del Consejo de Ministros; iii) Estacin de preguntas y respuestas; iv) Mocin de censura
y cuestin de confianza; v) Procedimiento de investigacin; vi) Procedimiento de acusacin constitucional; vii)
Procedimiento de control sobre la legislacin delegada, entre otros. Constitucin Poltica del Per. Edicin oficial
(1993) y Reglamento del Congreso de la Repblica. Edicin oficial (2001).
11 Constitucin Poltica del Per. Edicin oficial. Captulo I. Ttulo IV. 1993
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Les est prohibido desempear cualquier cargo o ejercer
cualquier profesin u oficio, durante las horas de funcionamiento
del Congreso. Su mandato es incompatible con el ejercicio de
cualquier otra funcin pblica, excepto la de Ministro de Estado y
el desempeo, previa autorizacin del Congreso, de comisiones
extraordinarias de carcter internacional.
Estructura
La estructura del Parlamento se puede dividir en su mbito
poltico y administrativo, tal y como se muestra en el siguiente
diagrama.
Servicio Parlamentario
Estructura
Poder Legislativo
Oficial a Mayor Poltica
Presidencia
Administrativa
Mesa directiva
Consejo Directivo
Pleno
mbito Poltico
rganos de Direccin
Presidencia: cargo elegido por un periodo de un ao. La eleccin
del presidente se realiza conjuntamente con los integrantes de la
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mesa directiva, todo en un mismo proceso electoral. Dicha eleccin
es por mayora simple. El Presidente representa al Congreso;
preside las sesiones del pleno; exige a los rganos de gobierno que
responsan a los pedidos de informacin de los Congresistas,
supervisa el funcionamiento de los rganos parlamentarios; entre
otros.
rganos de Produccin
Pleno: es la instancia donde se debaten y toman decisiones de
acuerdo a las normas constitucionales, legales y reglamentarias. Es
el rgano de decisin ms importante del Parlamento, en el que se
reportan los proyectos de ley dictaminados por las comisiones a fin
de ser aprobados o desestimados.
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Reserva y del Superintendente de Banca y Seguros, as como el
ejercicio por delegacin de facultades legislativas que el Congreso
le otorgue, salvo en materia de reforma constitucional, aprobacin
de Tratados Internacionales, Leyes Orgnicas, Ley de Presupuesto o
Ley de la Cuenta General de la Repblica.
o Comisiones ordinarias
o Comisiones de investigacin
o Comisiones especiales
o Comisin de tica parlamentaria
mbito Administrativo
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de las rondas campesinas, pueden ejercer las funciones jurisdiccionales
dentro de su mbito territorial de conformidad con el derecho
consuetudinario, siempre que no violen los derechos fundamentales de
la persona.
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La Constitucin de la Repblica establece rganos autnomos que no
son parte de ningn poder del Estado, cuyos titulares responden
directamente ante el Congreso y a la opinin pblica. En la mayor parte
de estos organismos, los procedimientos de designacin contemplan la
intervencin del Poder Ejecutivo, Legislativo y, en algunos casos, el
Poder Judicial. Una vez designado, los titulares o directores son
inamovibles por perodos de tiempo o condiciones (edad)
predeterminadas. As son rganos constitucionalmente autnomos el
Tribunal Constitucional, la defensora del Pueblo entre otros
13 Los rganos constitucionalmente autnomos son: Banco Central de la Reserva, Superintendencia de Banca y
Seguros, Tribunal Constitucional, Ministerio Pblico, Consejo Nacional de la Magistratura, Defensor del Pueblo,
Sistema Electoral (Jurado Nacional de Elecciones, Oficina Nacional de Procesos Electorales y Registro de
Identificacin) y Contralora General de la Repblica.
23
Estructura bsica
3.2. Descentralizacin
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actos pblicos, desburocratizar, favorecer todas las formas de cogestin con la
ciudadana, activar igualmente instituciones de participacin permanente
como los referndum, ir hacia sistemas polticos que hagan madurar
crecientemente a la ciudadana y favorezcan la organizacin y expresin de la
sociedad civil.
Por tanto, las metas que trae consigo un proceso de descentralizacin son las
siguientes:
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PRINCIPIOS Y CRITERIOS DEL PROCESO DE DESCENTRALIZACIN
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caer en un sistema de prestacin de bienes y servicios pblicos costoso e
ineficiente, siendo eso lo que se esperaba evitar con los principios de
gradualidad, provisin, neutralidad fiscal y separacin de funciones,
incorporados en la legislacin.
Desconcentracin Descentralizacin
Naci
onal
Nivel
Regional
Nivel Local
Ciudadano
Capacidades Fiscal, Administrativa,
Poltica
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La descentralizacin ha configurado un nuevo marco institucional cuyos
principales actores son el Poder Ejecutivo, el Poder Legislativo, las
Regiones, los Municipios y la sociedad civil.
Ministerio
Ministerio
CTAR
Direcciones Regionales
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3.2.2. Nuevos roles
Servicios pblicos Servicios pblicos Servicios pblicos Servicios pblicos Servicios pblicos
para actividades para actividades para actividades para actividades para actividades
en minera en salud en transportes en educacin en agricultura
17 Sin embargo, no hay que olvidar que el nivel nacional mantendr su papel de ejecutor con relacin a aquellas
funciones no transferidas, as como de aqullas transferidas, en tanto las mismas no sean debidamente
acreditadas.
18 Rasgo que diferencia a un sistema descentralizado de uno federal.
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en consideracin factores provenientes de otros sectores que podran
impactar en dicha actividad (ya sea afectndola o fortalecindola). Este
enfoque sectorial, evidentemente responda a una forma de
organizacin central que no facilitaba la interaccin entre actividades
de responsabilidad de diferentes autoridades sectoriales. Sin embargo,
con la descentralizacin, al transferrsele a una misma autoridad
funciones de diversos sectores, le va a permitir a sta integrarlas de
acuerdo a las necesidades y demandas existentes en su territorio.
GOBIERNO NACIONAL
Ministerio de
Ministerio de Ministerio de Ministerio de Ministerio de
Transportes y
Energa y Minas Salud Educacin Agricultura
Comunicaciones
COMPETENCIAS TRANSFERIDAS
GOBIERNO REGIONAL
Gerencias Regionales
(DREM, DIRESA, DRT,
DRE, DRA)
Servicios pblicos Servicios pblicos Servicios pblicos Servicios pblicos Servicios pblicos
para actividades para actividades para actividades para actividades para actividades
en minera en salud en transportes en educacin en agricultura
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Crear nuevas capacidades en el personal nacional para enfrentar la
necesidad de coordinacin y negociacin poltica, para relacionarse
con otros niveles de gobierno.
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4. POLTICAS PBLICAS
II
Bloques normativos (conjunto de normas) que regulan los lmites de la
actividad de los individuos o grupos de individuos (regulacin de
servicios de telefona, cdigo penal). Dentro de esos lmites, ellos
pueden tomar las decisiones y ejecutar las acciones que mejor
respondan a sus necesidades e intereses.
III
Acciones que adopta o que deja de ejecutar un estado (desregulacin
de los mercados competitivos)
Las Polticas Pblicas se van formando a travs del tiempo, por lo que reflejan
inevitablemente un juicio de valor sobre en qu y cmo debe actuar el Estado
para cumplir sus fines. En esa medida responden a valores predominantes o
consensos sociales de una etapa definida de evolucin de una sociedad y reflejan
las realidades de cada una de ellas en un determinado momento.
Por ello, lo que se define como poltica pblica en una etapa, puede dejar de ser
prioritario en otra, pues los actores sociales que la moldearon o ya lograron
superar la situacin que motiv su demanda por determinada accin del estado,
o porque otros problemas se han tornado ms relevantes.
Sin embargo, como las polticas pblicas requieren muchas veces de un periodo
prolongado para mostrar sus efectos, las respuestas dadas a un problema en un
momento tambin limitan el campo de accin de los siguientes gobiernos.
Las polticas pblicas son entonces respuestas a necesidades sociales. Por otro
lado estn los problemas pblicos, que son impedimentos que un estado, es
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decir, un gobierno o administracin debe resolver para satisfacer las
necesidades de la sociedad. Por ejemplo, la atencin de salud o de educacin
pueden ser necesidades de una sociedad para alcanzar una calidad de vida
deseada, mientras que las deficiencias o insuficiencias de hospitales o escuelas
pueden ser problemas que un estado debe solucionar para satisfacerlas De esa
manera el estado debe resolver los problemas pblicos como medio para
satisfacer las necesidades sociales.20
20 Graglia, Emilio (2004) Diseo y gestin de polticas pblicas: hacia un modelo relacional. 1 ed. Crdoba: EDUCC,
2004 Pag. 31-32
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El ciclo de las polticas pblicas
Existen diversos enfoques que buscan explicar el proceso de formacin
e implementacin de polticas pblicas. Para efectos metodolgicos se
21
presentar el denominado modelo lineal de Guy Peters (1996) , sin que
ello implique que este proceso es mecnico u orgnico en sus fases, sino
adoptndolo simplemente por sus bondades para ayudar a explicar las
diferentes etapas por las que transita una iniciativa hasta convertirse en
una poltica pblica.
21 Peters, Guy (1996) The policy capacity of government. Canadian Centre for Management Development. RESEARCH
PAPER No. 18. June 1996. Pag. 28-32
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Formulacin: busca responder a qu es lo que se puede y debe hacerse
en funcin del problema identificado. Es en esta fase que se realiza l
anlisis de alternativas de solucin (polticas pblicas posibles), por lo
que se trata de la fase de mayor incidencia de elementos tcnicos en las
fases de creacin de las polticas. Dependiendo de la complejidad de la
poltica pblica, esta fase se desarrollar con mayor o menor impulso
por parte de los rganos ejecutivos de gobierno, es decir que cuanto
ms compleja sea la poltica pblica, mayor ser la necesidad de contar
con informacin y apoyo tcnico especializados, lo que comnmente es
ms accesible para los rganos ejecutivos que legislativos. En las ltimas
dcadas ha existido un proceso de creacin de capacidades para
formular polticas pblicas en los rganos legislativos, aunque dicho
desarrollo es an incipiente en nuestro pas.
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de la poltica pblica. Esta es una de las razones por las que muchas de
ellas fracasan, ya que muchas veces se asume que la implementacin es
simplemente el trabajo de la administracin sin considerar que en esta
fase aparecen problemas operativos, de falta de informacin, de valores
culturales opuestos a lo que se propone en la poltica pblica, entre
otros muchos factores que pueden terminar por desvirtuar el objetivo
para el que fue concebida la poltica pblica. En esta fase por ello, el
apoyo poltico para llevar adelante la poltica es crucial.
36
BIBLIOGRAFA