TEMA 2

RESPONSABILIDAD DISCIPLINARIA

La Constitucin consagra en sus artculos 9 y 103 la responsabilidad de la

Administracin Pblica frente al ciudadano, garantizando el principio de legalidad de su
actuacin, la jerarqua normativa, la publicidad de las normas, la irretroactividad de las
disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales, la
seguridad jurdica, la responsabilidad y la interdiccin de la arbitrariedad de los poderes
pblicos. Asimismo, determina que mediante ley se regular el estatuto de los
funcionarios pblicos, el acceso a la funcin pblica de acuerdo con los principios de
mrito y capacidad, las peculiaridades del ejercicio de su derecho a la sindicacin, el
sistema de incompatibilidades y las garantas para la imparcialidad en el ejercicio de sus
funciones.

As consagra una Administracin responsable frente al ciudadano, por cuantas

actuaciones realice en su cometido de servir con objetividad a los intereses generales.

No obstante, los medios para asegurar el sometimiento de la Administracin a la

legalidad, as como la garanta de la defensa frente a los eventuales abusos
administrativos no se agotan en la fiscalizacin que se pueda realizar en la jurisdiccin
contencioso-administrativa frente a los actos y normas que de ella dimanen. Junto con el
control y la revisin judicial de los actos emanados de la Administracin, coexiste la
responsabilidad funcionarial; tanto la disciplinaria, vinculada a la exigencia del buen
funcionamiento de la gestin administrativa, as como la salvaguarda del prestigio y
dignidad de la Administracin y garanta de la correcta actuacin de los funcionarios
(STS 20/7/1988), como la responsabilidad patrimonial, exigible por la va civil, y la
responsabilidad penal.

Respecto al fundamento o naturaleza jurdica del rgimen disciplinario se ha

discutido desde el plano doctrinal de forma muy extensa y contradictoria. La
responsabilidad disciplinaria se proyecta sobre la actuacin del personal al servicio de la
Administracin en el marco de la relacin de servicio pblico, garantizando el
cumplimiento de los deberes y obligaciones de los empleados pblicos mediante la
imposicin de sanciones que afectan a sus derechos. Por esta razn, y por su estrecha
vinculacin con la relacin de servicio, siguiendo a Ivars Ruiz y Manzana Laguarda, la
naturaleza de la potestad disciplinaria es instrumental, dejando al margen el campo de la
responsabilidad penal, que opera cuando las conductas de los empelados pblicos
trasciendan de la relacin de servicio e incidan negativamente, por su gravedad en el
orden jurdico general. Todo lo cual no excluye, como se ha apuntado anteriormente, la
exigencia al empleado pblico de la responsabilidad patrimonial causada por los daos
causados tanto a los ciudadanos como a la propia Administracin a la que sirve, ni la
exigencia de las responsabilidades penales en las que pudiera incurrir por hechos
cometidos en el desempeo de sus funciones.

El fundamento primero de la existencia de un rgimen disciplinario reside en la

necesidad que tiene la Administracin, como organizacin prestadora de servicios, de
mantener la disciplina interna y de asegurar que sus agentes cumplan las obligaciones
de su cargo. As Muoz Machado la define como el sistema jurdico conducente a
sancionar o castigar determinadas conductas del personal funcionario de la
Administraciones Pblicas que constituyen incumplimiento de los deberes y
obligaciones que a stos les corresponden en relacin de la relacin de servicios, con la
finalidad de preservar y obtener el correcto funcionamiento de la organizacin
administrativa. Desde este punto de vista, la potestad disciplinaria de la Administracin
guarda una semejanza con las facultades disciplinarias de un empresario frente al
trabajador. Sin embargo, la potestad disciplinaria adquiere una sustantividad propia
desde que el rgimen de la funcin pblica pasa a regirse por el derecho administrativo
y debe formar parte necesariamente del rgimen estatutario propio de los empleados
pblicos.

En este sentido, como seala Lafuente Benaches, la potestad disciplinaria

constituye un poder sancionador interno que castiga las infracciones a la relacin de
servicio, en cuanto que el funcionario forma parte de un colectivo sometido a normas de
obligado cumplimiento, al objeto de servir a los intereses generales, con arreglo a los
criterios que recoge el artculo 103 de la CE, a cuyos efectos el legislador delimita,
define y sanciona aquellas conductas de sus empleados que sean incompatibles con
dichos criterios de actuacin, ligando al acto cometido una sancin correlativa.

Desde este punto de vista, la potestad disciplinaria tiene un mbito ms reducido

que el penal, ya que el orden protegido viene referido a la organizacin administrativa,
es decir, a la relacin de servicio, y el destinatario de su proteccin es la propia
Administracin. En definitiva, el derecho disciplinario persigue la salvaguarda del
prestigio y dignidad de la Administracin y la garanta de la correcta actuacin frente a
los ciudadanos. En consecuencia, no se trata de la imposicin de normas de convivencia
social, ms propias del derecho penal, sino del acatamiento del mandato de observancia
de los deberes del cargo por los empleados pblicos para el correcto funcionamiento del
servicio.

En este sentido, en el mbito del procedimiento disciplinario van a regir todas

las garantas previstas para el resto del ordenamiento sancionador del Estado, si bien ha
de admitirse una cierta matizacin de esas garantas, en base a la especial relacin de
sujecin entre la Administracin y sus empleados, y a la finalidad de garantizar el
correcto funcionamiento de la organizacin administrativa.

El Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el

Texto Refundido de la Ley del Estatuto Bsico de del Empleado Pblico (en adelante
TREBEP), establece una regulacin general de los deberes bsicos de los empleados
pblicos fundada en principios ticos y reglas de comportamiento, que constituye un
autntico cdigo de conducta de directa aplicacin. Estas reglas se incluyen con una
finalidad pedaggica y orientadora, pero tambin como lmite a las actividades lcitas,
cuya infraccin puede tener consecuencias disciplinarias, puesto que la condicin de
empleado pblico no slo comporta derechos, sino tambin una especial
responsabilidad y obligaciones especficas para con los ciudadanos, la propia
Administracin y las necesidades del servicio pblico.

Se establece as una tica de la funcin pblica, en consideracin a la funcin

que corresponde a la Administracin y a la garanta de los servicios que los ciudadanos
tienen derecho a recibir de la misma. En definitiva, los empleados pblicos deben
desempear las tareas que tienen asignadas con la diligencia exigible al servicio que
presten, velando por los intereses generales, con sujecin y observancia de la
Constitucin y del resto del ordenamiento jurdico, y deben actuar con arreglo a
principios de objetividad, integridad, neutralidad, responsabilidad, imparcialidad,
confidencialidad, dedicacin al servicio pblico, transparencia, ejemplaridad,
austeridad, accesibilidad, eficacia, honradez, promocin del entorno cultural y
medioambiental, y respeto a la igualdad entre mujeres y hombres. Estos principios y
reglas contenidos en este cdigo tico informarn la interpretacin y aplicacin del
rgimen disciplinario.

El marco normativo general del rgimen disciplinario, al margen de los

regmenes especiales existentes para colectivos concretos como las Fuerzas Armadas,
Jueces y Magistrados, etc, viene integrado por las disposiciones del TREBEP, las
normas de las Leyes de Funcin Pblica que se dicten en desarrollo del mismo, as
como del vigente RD 33/1986, de 10 de enero, por el que se aprueba el Reglamento de
Rgimen Disciplinario de los Funcionario de la Administracin General del Estado,
respecto al personal funcionario; y respecto al personal laboral deber acudirse a los
correspondientes convenios colectivos, en todo lo que no resulte incompatible con el
TREBEP. A dicha normativa debe aadirse, la legislacin autonmica (leyes
autonmicas de funcin pblica y sus correspondientes reglamentos de rgimen
disciplinario) y la local (artculos 146 a 152 del Texto refundido de la Ley Reguladora
de Rgimen Local) en cuanto regulen el rgimen disciplinario de sus funcionarios.

Por otro lado, constituye presupuesto bsico para la aplicacin del rgimen
disciplinario que se ostente la condicin de empleado pblico, si bien no es preciso
encontrarse en servicio activo, ya que tambin los funcionarios que se encuentren en
situacin distinta a la citada podrn incurrir en responsabilidad disciplinaria por las
faltas que pudieran cometer dentro de sus particulares situaciones administrativas. En
este supuesto, de no poder cumplirse la sancin impuesta en el momento en que se dicte
la resolucin por hallarse el funcionario en una situacin administrativa que lo impida,
se har efectiva cuando su cambio de situacin lo permita, salvo que haya transcurrido
el plazo de prescripcin de la sancin. Es por ello, por lo que no cabe conceder la
excedencia voluntaria por inters particular al funcionario que la solicite si est
sometido a expediente disciplinario. Por el contrario, no constituye obstculo para
incoar el correspondiente expediente, el hecho de encontrarse en situacin de
excedencia voluntaria.

El concepto de empleado pblico a los efectos del rgimen disciplinario es

muy amplio. As el TREBEP en su artculo 93.1 establece que los funcionarios
pblicos y el personal laboral quedan sujetos al rgimen disciplinario establecido en el
presente Ttulo y en las normas que las Leyes de la Funcin Pblica dicten en
desarrollo de este Estatuto. Sin embargo, esta pretendida unificacin del personal
funcionario y laboral en cuanto a su tratamiento disciplinario no est en la prctica
exenta de conflictos. Si bien el TREBEP distingue entre el rgimen propio de la
contratacin laboral y el de empleo del funcionario de carrera, se inclina hacia la
funcionarizacin, partiendo del principio constitucional de que el rgimen general de
empleo pblico en nuestro pas es el funcionarial, pero no por ello deja de regular la
contratacin laboral en la funcin pblica.

Sin embargo, la jurisprudencia ha venido ratificando, en este sentido, la

constitucionalidad del tratamiento legal diferenciado entre ambos colectivos. Esta
dualidad de regmenes suscita problemas jurdicos y de gestin respecto del personal
laboral, habida cuenta que el mismo se rige, adems de por la legislacin laboral y por
las dems normas convencionalmente aplicables, por los preceptos del TREBEP que as
lo dispongan. As, autores como Lorenzo de Membiela afirman que existe una
diferencia de trato jurdico entre ambos colectivos, al considerar que el funcionario
disfruta de un rgimen jurdico material y procesal ms restrictivo en derechos que los
contratados laborales.

El TREBEP, respecto al rgimen disciplinario, ha pretendido llevar a cabo una

unificacin en la consideracin de ambos colectivos, unificacin que si bien desde el
punto de vista terico es loable, en la prctica resulta muy problemtica habida cuenta
que a los efectos de su fiscalizacin, la relacin jurdica de los funcionarios y del
personal laboral se residencia en mbitos jurisdiccionales diferentes, -el Orden Social
para los laborales, mientras que para los funcionarios es el Orden Contencioso-
Administrativo-. Mientras que los primeros se benefician de los principios especiales
del derecho Laboral (por ejemplo el principio pro operario o el principio de condicin
ms beneficiosa) o del hecho de gozar de la asistencia jurdica gratuita reconocida por la
Ley 1/1996; dichos principios no son aplicables a los funcionarios ante la jurisdiccin
Contencioso-Administrativa. Esta diferenciacin, de acuerdo con la diversificacin del
rgimen aplicable, en opinin de algunos autores es no slo absurdo sino tambin
discriminatorio.