El Diseno Del Programa Pueblos Magicos D

EL DISEO DEL PROGRAMA PUEBLOS MGICOS
DESDE EL ENFOQUE DE LA GOBERNANZA
Carlos Chvez Becker*

Tania Ilian Rosales Reyes**
INTRODUCCIN
En Mxico, los problemas relacionados con el desarrollo siguen sien-

do, junto con la inseguridad, los puntos ms elevados e importantes
en la agenda poltica y gubernamental actual. La falta de crecimien-
to econmico de las ltimas dcadas ha generado procesos de es-
tancamiento que derivan en problemas de pobreza, marginacin o
desigualdad social. Las administraciones federales recientes han
buscado, a travs de diferentes mecanismos, revertir esta problem-
tica, pero los resultados han sido, por igual, poco satisfactorios y, en
algunos casos, francamente decepcionantes.
Es este tipo de situaciones, repetidas por doquier en el mundo, su-
madas al proceso de complejizacin de las sociedades contempor-
neas, lo que ha nutrido las recientes discusiones sobre la capacidad
y los escenarios de transformacin del Estado moderno. Como en
ocasiones anteriores, por principio de cuentas se cuestiona hasta dn-
de los Estados actuales cuentan con los recursos y las habilidades
para hacer frente de manera efectiva a esta creciente y cada vez ms
complicada problemtica. Pero, ms all de las crticas, la discusin
vira de manera lgica a las posibles rutas de transformacin de enti-
dades que por momentos parecen agotadas.
** Profesor-investigador del Departamento de Procesos Sociales de la Divisin
de Ciencias Sociales y Humanidades de la Universidad Autnoma Metropolitana-
Unidad Lerma, <c.chavez@correo.ler.uam.mx>.
** UNAM, Facultad de Ciencias Polticas y Sociales, <tr.genbaful@hotmail.com>.
[23]
24 CARLOS CHVEZ, TANIA ILIAN ROSALES
Es por ello que la gobernanza se ha colocado como un paradig-

ma fundamental en la discusin sobre la manera en la que se atiende
y se busca solucionar la problemtica pblica. Este nuevo paradig-
ma de coordinacin social influye y, en cierta medida, determina,
entre otras cosas, la poltica pblica contempornea, al menos en
Occidente. Lo relevante es que se convierte, desde el punto de vista
terico, en un horizonte deseable de llegada cuando otros proyectos
han fallado de manera sistemtica en la atenuacin de las graves con-
tradicciones sociales presentes en muchos de los pases.
Resulta necesario, de esta manera, observar y analizar casos espe-
cficos de iniciativas poltico-administrativas con miras a reconocer
las potencialidades de polticas, programas y acciones que buscan
contribuir a reducir los agudos problemas sociales ampliando la co-
laboracin intersistmica. Uno de estos esfuerzos es el Programa
Pueblos Mgicos, desplegado por el gobierno federal mexicano des-
de 2001 y que contina vigente hasta la fecha. El inters por este
programa reside fundamentalmente en que, como parte de sus prin-
cipales planteamientos, est la participacin activa de la sociedad civil
y otros actores como empresarios tursticos, autoridades locales y es-
tatales, a travs de mecanismos de gobernanza. Lo interesante es ob-
servar, desde su diseo, la manera como el programa opera a la luz
de este nuevo paradigma de poltica y coordinacin social.
Para ello, en el trabajo primero hacemos una breve distincin con-
ceptual sobre la teora de la gobernanza y discutimos hasta qu punto
es til para pensar la actualidad de un programa que se ha visto re-
formulado con miras a potenciar la participacin ciudadana y co-
laboracin de actores diversos pero presentes en el mbito pblico. De
esa discusin se desprenden algunos planteamientos sobre la mane-
ra en que la poltica pblica mexicana ha sido afecta y transformada,
de manera paulatina pero muy profunda, por este nuevo paradigma
y cmo la gobernanza se hace cada vez ms presente en las estructu-
ras y redes de poltica que pueblan el imaginario estatal en nuestro
pas. Posteriormente se hace una revisin analtica de diversos do-
cumentos normativos del Programa Pueblos Mgicos, en donde se
destacan las transformaciones de diseo que ste ha tenido desde que
fue creado.
Ms adelante se pone especial nfasis en los aspectos normativos
que hacen referencia a la gobernanza como mecanismo para la ope-
EL DISEO DEL PROGRAMA PUEBLOS MGICOS 25
racin del programa. Finalmente, se hace una valoracin sobre la

manera en que est diseado el programa en trminos de la inclu-
sin de actores en su operacin como un mecanismo o una imple-
mentacin de la gobernanza.
Para llevar a cabo el trabajo se hizo, por un lado, una revisin de
la literatura relevante sobre la gobernanza y la manera en que sta
se reconoce como uno de los fundamentos de la poltica pblica mo-
derna. Por el otro, efectu una revisin de la documentacin ofi-
cial del programa, con especial atencin en los aspectos relacionados
con el involucramiento de actores no gubernamentales, as como
autoridades locales.
LA GOBERNANZA EN LAS POLTICAS PBLICAS

Y LOS PROGRAMAS DE GOBIERNO
BREVES APUNTES SOBRE LA GOBERNANZA Y LA TEORA DE LA GOBERNANZA
De manera creciente en la actualidad, la gobernanza se posiciona

paulatinamente como el nuevo paradigma de la coordinacin social.
Al menos en Occidente, la gobernanza aparece cada vez ms como
una idea deseable en el ejercicio del poder. Por un lado, en la medi-
da en que diversos y variados movimientos sociales, agrupaciones,
grupos de presin y otros actores colectivos del mbito pblico han
profundizado la crtica al paradigma de coordinacin social emana-
do del Consenso de Washington, y por el otro, debido a la presencia
cada vez ms efectiva, amplia y activa de parte de la sociedad civil
y otros actores del mbito no gubernamental que en los hechos son
partcipes en la atencin de muy diversos y variados asuntos y pro-
blemas del mbito pblico (Offe, 1992:31).
El debate de la gobernanza se inscribe en el tema de la reforma del
Estado contemporneo, en donde los actores no estatales o no guber-
namentales han logrado, con variable grado de xito y bajo diversos
mecanismos, alcanzar mayores niveles de incidencia en el tratamien-
to de los asuntos de lo pblico y, ms en particular, en las polticas
pblicas o los programas gubernamentales.
Otro importante debate terico que apuntala la gobernanza es el
de la participacin ciudadana, observada, sobre todo, ms all de las
estructuras de la representacin territorial clsica. Aqu se busca pro-

mover una presencia ms activa y sustancial por parte de la ciu-
dadana en los procesos del ejercicio del gobierno y la hechura e
implementacin de las polticas pblicas, ms all de la rutinaria
participacin en los procesos electorales y la conformacin de go-
biernos a travs del voto.
Como sea, hoy en da a la gobernanza se le ha asignado, por par-
te de numerosos actores, como organismos multilaterales (el Banco
Mundial o la Unin Europea), funcionarios de gobiernos naciona-
les y locales, miembros de Organizaciones No Gubernamentales
(ONG), empresarios, periodistas, comunicadores de medios masivos,
entre muchos otros, una carga valorativa positiva que la hace apare-
cer como un futuro ineludible si es que se aspira a lograr la ansiada
gobernabilidad democrtica y la paz social, en Estados continua-
mente convulsionados por elevadas dosis de conflictividad y disrup-
cin originada como consecuencia de la actividad de actores cada
vez ms numerosos y poderosos que se desarrollan por fuera del pe-
rmetro gubernamental. Podramos decir, en consecuencia, que el
da de hoy hay un anhelo global por la gobernanza.
Naturalmente, este hecho deriva en la necesidad de definir qu
es la gobernanza y cmo se le debe entender en contextos polticos,
sociales y culturales diferenciados. Y es ah justo en donde arranca
un intenso, interesante y rico debate que tiene su abrevadero prin-
cipal en algunos crculos acadmicos. En otros momentos se ha
sostenido que:
En la vasta literatura sobre la gobernanza es muy difcil encontrar un

acuerdo sobre el significado del trmino. Natera (2005) y Schmitter
(2007) coinciden en que el concepto puede ser definido de tres for-
mas claramente identificables entre s: como un nuevo enfoque para
observar y explicar las relaciones entre el Estado y la sociedad; como
un nuevo mtodo o mecanismo para establecer acuerdos entre ac-
tores diversos, heterogneos e interdependientes en diferentes nive-
les, o como un nuevo modelo o paradigma de gobierno y conduccin
poltica (Chvez y Esquivel, en prensa).
Por supuesto, en un trabajo orientado al anlisis del diseo de un

programa federal, el tercer sentido del concepto de la gobernanza es
el ms adecuado para pensar una definicin operativamente til, aun-

que algunos elementos de las otras dos vertientes conceptuales se
hacen presentes al discutir nuevos abordajes de los problemas so-
ciales de ndole pblica.
Por ello, se puede decir que, de manera general, los entendimien-
tos tericos modernos de la gobernanza plantean que se trata de una
nueva pero cambiante forma de coordinacin social basada en la co-
laboracin, es decir, un mtodo ms inclusivo y cooperativo para la
solucin de problemas comunes por parte de actores diversos, no
necesaria o exclusivamente estatales (Luna y Chvez, 2014:191).
La gobernanza contempornea, como la llama Mayntz (2001:1),
significa una forma de gobernar ms cooperativa, diferente del anti-
guo modelo jerrquico en el que las autoridades estatales ejercan un
poder soberano sobre los grupos y ciudadanos que constituan la so-
ciedad civil. La lgica que subyace en el enfoque de gobernanza,
agrega Peters, es una lgica basada en parte en principios democr-
ticos y en parte en nociones de eficiencia, en donde se plantea que
mayor participacin ciudadana traer consigo mayor calidad en la
tarea de gobernar (Peters, 2005:586).
Esta forma de entender la gobernanza pone especial atencin en
prcticas y valores relacionados con la cooperacin, la reciproci-
dad, la confianza, la corresponsabilidad y la inclusin, en la medida
en que alude a mecanismos de gobierno colaborativos en los que par-
ticipa una variada y heterodoxa gama de actores, sistmicamente
diferenciados y que, muy a menudo, representan comunidades epis-
tmicas notablemente diferenciadas.
Se seala, con cierta razn, que esta visin de la gobernanza es en
alguna medida naive, dado que pareciera que plantea de manera sub-
yacente una supresin del conflicto poltico inherente a todo cuer-
po social. Por ello, la discusin ms reciente sobre la gobernanza ha
virado hacia los anlisis organizacionales del comportamiento de las
entidades o formas que materializan el supuesto del gobierno co-
laborativo y de la participacin multisectorial en la atencin de los
asuntos pblicos contemporneos.
La gobernanza moderna cristaliza, segn diferentes enfoques,
en la existencia de una mayor coordinacin horizontal de polti-
cas, en sistemas conjuntos de decisin o redes de polticas plu-
ralistas (Marin y Mayntz, 1991; Mayntz, 1993; Scharpf, 1993, en

Messner, 1999:95). Luna (2005) habla de las redes de accin pbli-
ca y Rhodes (2007:1244) explica que stas son sistemas de enlaces
institucionales formales e informales entre los gobiernos y otros ac-
tores, estructurados en torno a intereses compartidos en la hechura
e implementacin de polticas pblicas. Concertacin, interde-
pendencia, negociacin, regateo, deliberacin o consenso son ideas
asociadas crecientemente con la toma de decisiones en el mbito p-
blico, en detrimento de nociones como control, coercin, verticali-
dad, etc., cuando menos, en el nivel normativo (Chvez, 2010:211).
En trminos prcticos, la gobernanza moderna se hace presente
de manera cada vez ms constante y persistente a travs de diversas
estructuras, espacios, sistemas o redes que toman muy diversas for-
mas, como pueden ser consejos, coaliciones, pactos, comisiones, con-
ferencias, entre muchas otras. Una de sus caractersticas esenciales
es que estn conformadas por actores estatales y no estatales, aun-
que pueden poseer o no, un estatuto jurdico formalizado. General-
mente se constituyen para resolver asuntos, problemas o conflictos
que las autoridades legalmente establecidas y sus instituciones no
han podido atender de manera satisfactoria (Luna y Chvez, 2014:
192). Por ello, se dice que contribuyen al orden y la paz social en la
bsqueda de la gobernabilidad democrtica. Funcionan habitual-
mente como cuerpos colegiados en la construccin de acuerdos co-
lectivos, en donde la deliberacin y la construccin de consensos para
la toma de decisiones se privilegian sobre otros mecanismos, como la
negociacin, el regateo o la votacin. Muy a menudo, estas estruc-
turas son temporales y se disuelven una vez que el problema o nece-
sidad para el que fueron creadas se soluciona, o por el contrario, se
observan como irresolubles, aunque tambin las hay de carcter ms
permanente, sobre todo al estar estipuladas dentro de algn cuerpo
legislativo formal.
Organizativamente hablando, las redes, estructuras, sistemas o es-
pacios de gobernanza encuentran su gnesis en diversas fuentes. En
algunas ocasiones son el producto de la restructuracin de arreglos
organizacionales existentes anteriormente y que se transforman en
mecanismos menos formales, en funcin del contexto poltico y so-
cial, para poder enfrentar ms eficazmente la problemtica para la
que fueron inicialmente concebidas. En otros momentos son el re-
sultado de la agrupacin de organizaciones, colectivos y otros ac-

tores relevantes que se encuentran dispersos en el mbito pblico
pero que se desempean alrededor de una problemtica ms o me-
nos afn.
Aunque las estructuras de gobernanza provienen de los diversos
subsistemas del mbito pblico, como pueden ser la esfera estatal,
social o mercantil, se conforman por actores provenientes de todas
ellas. Su comn denominador es que son actores o stakeholders inte-
resados en la problemtica especfica de la cual se ocupa la red. En
este sentido, es muy importante sealar que ms que la homoge-
neidad, las estructuras o redes de gobernanza se caracterizan por la
heterogeneidad de sus miembros; ms que por la rigidez, por la flexi-
bilidad de sus reglas y mecanismos de operacin; ms que por el
carcter vertical en sus mecanismos de autoridad, por su horizonta-
lidad; ms que por la prevalencia de la lgica del mando y la obedien-
cia, por la lgica deliberativa, el trabajo colegiado y la construccin
de consensos; ms que por el carcter unvoco y monoltico, por la
diversidad de sus miembros.
Las redes o estructuras de gobernanza constituyen sistemas aso-
ciativos complejos en todo el sentido del trmino, ya que por princi-
pio son permeables a la diversidad, ms que cerrados o compactos, se
mueven a travs de fronteras territoriales, institucionales o identi-
tarias comnmente poco definidas y debido a que no necesariamente
tienen un objetivo o una meta predeterminada (Luna y Velasco, 2010).
Dicho de otra manera, en la bsqueda de soluciones a problemas

comunes, las redes de gobernanza involucran la comunicacin e
interaccin entre individuos y colectividades con diferentes ideas,
posiciones, o incluso diferentes lgicas o lenguajes (Luna y Chvez,
2014:192).
En este sentido, son parte de la apuesta posliberal (Arditi, 2005;

Luna, 2005) por llevar la conflictividad social y garantizar su solu-
cin, ms all de las urnas y los mecanismos propios de la represen-
tacin territorial clsica, no sustituyndolos pero s complementndolos
en una apuesta por la ampliacin de la participacin ciudadana y el
reconocimiento explcito del papel que juega hoy la sociedad civil
en la profundizacin de la democracia.
GOBERNANZA, POLTICAS PBLICAS Y GOBIERNO COLABORATIVO
Tal como se desprende del anlisis anterior, es posible afirmar que la

gobernanza hoy en da es una perspectiva o un enfoque que se trans-
versaliza cada vez con mayor fuerza en la poltica pblica, aunque
resulta necesario apuntar que por supuesto va ms all del ciclo de
polticas pblicas, ya que es til para, por ejemplo, resolver conflic-
tos polticos o sociales, emprender acciones en el mbito pblico que
rebasan las fuerzas gubernamentales, como los pactos de goberna-
bilidad o en la instauracin democrtica.
En todo caso, lo que nos interesa remarcar es que hoy en da, sin
embargo, la gobernanza se ha convertido en el paradigma de las po-
lticas pblicas. Ante el inusitado crecimiento e importancia de la
teora de la gobernanza, algunos han llegado incluso a proponer que
sta podra constituir el paradigma que necesita la ciencia poltica
contempornea y las ciencias administrativas, sobre todo en el en-
tendido que sta pone de nuevo en el centro del debate la tarea de
gobernar, frente a la tradicin que puso durante varias dcadas el
nfasis en la conducta individual en el desarrollo de las sociedades
(Peters, 2011).
Por doquier la gobernanza se hace presente en la atencin y tra-
tamiento de los asuntos pblicos. Schmitter (2007), por ejemplo,
explica cmo la gobernanza ha permitido el avance de polticas
altamente innovadoras de integracin en la Unin Europea, un m-
bito supranacional conformado por miembros sumamente dispares,
cuya historia est plagada de conflictos y en donde se han alcanza-
do avances muy significativos en materia monetaria, financiera, de
educacin superior, fronteriza, entre muchos otros aspectos. Cabe
destacar que las estructuras de gobernanza son espacios cada vez ms
utilizados en los distintos rdenes o niveles de gobierno. Se les en-
cuentra en el nivel federal, por ejemplo, en consejos consultivos o
comisiones gubernamentales para el modelado y diseo de polticas
pblicas.
En Mxico, por ejemplo, paulatinamente los gobiernos mexica-
nos han incluido cada vez a ms actores en la atencin de proble-
mticas diversas. Al respecto, Hevia, Vergara y vila reportan que
despus de analizar 131 reglas de operacin y fuentes secundarias
se identificaron 409 rganos colegiados de deliberacin en la estruc-
tura del gobierno federal mexicano. Lo relevante es que en 163 casos

se trata de instancias pblicas de deliberacin, donde actores guber-
namentales y no gubernamentales deliberan en el espacio pbli-
co sobre diversos campos de las polticas pblicas (2011:65). Una
buena parte de los actores que crecientemente participan en estos
espacios son actores sociales. Con ello, al menos desde una visin
normativa, por lo pronto se puede plantear que se pretende esta-
blecer una nueva relacin entre el Estado y la sociedad. Una relacin
de mayor participacin en la que un mayor nmero de actores no
estatales sean incluidos en los debates sobre los asuntos pblicos en
Mxico. Pero tambin son espacios o sistemas que han ganado enor-
me terreno en los mbitos estatal o municipal en temas tan diversos
como los recursos hdricos, las polticas de equidad de gnero o el
servicio profesional de carrera. Incluso, hay estructuras de gober-
nanza que funcionan simultneamente en diferentes niveles de
gobierno, como pueden ser las redes de anlisis relacionadas con las
polticas pblicas para las reas metropolitanas, como el caso del
manejo del agua (Pacheco-Vega, 2014), lo que deriva en los llama-
dos mecanismos de gobernanza multinivel.
Tal como lo anticipaba Canto (2002), la poltica pblica mexicana
tiende a la incorporacin de actores relevantes no gubernamentales
en la atencin de los problemas pblicos. Uno de estos problemas es,
sin duda, la falta de crecimiento econmico y la falta de oportuni-
dades que se derivan de este rezago. Por ello, en el siglo XXI, sobre
todo en los ltimos sexenios, se ha impulsado al turismo como una
novedosa (en la dcada de los setenta ya se haba hecho) e im-
portante fuente de ingreso y como una medida para la reactivacin
econmica de regiones que difcilmente pueden competir en la
produccin agropecuaria e industrial en un marco de mercados des-
regulados y de la entrada de productos altamente competitivos del
exterior.
As, en Mxico se ha buscado potenciar el turismo a travs de de-
cisiones gubernamentales, pero muy importante, con el concurso y
participacin de los actores directamente beneficiados o afectados
a travs de redes o espacios de gobernanza en donde confluyen ac-
tores diversos y sistmicamente diferenciados, quienes, sin embar-
go, son stakeholders relevantes y estn interesados en la ampliacin
de esta importante y creciente actividad econmica, no slo en nues-
tro pas, sino en el nivel global. En este escenario, el Programa Pue-

blos Mgicos contempla la integracin y operacin de estructuras de
gobernanza en el nivel local (municipal), espacio geogrfico en don-
de aterriza y se desenvuelve este elemento de la poltica pblica en
materia de turismo en Mxico. En el siguiente apartado discutimos
las principales transformaciones del programa desde 2001.
EL PROGRAMA PUEBLOS MGICOS
El Programa Pueblos Mgicos nace durante el sexenio del entonces

presidente Vicente Fox, en el ao 2001, como un reconocimiento a
todos aquellos lugares que supieron conservar su riqueza cultural e
histrica a lo largo del tiempo. Se crea por medio de la Secretara
de Turismo, en ese entonces a cargo de Leticia Navarro Ochoa. El
programa tambin buscaba diversificar el turismo en el pas por me-
dio de las singularidades de cada uno de los pueblos, a travs de sus
culturas locales (artesanas, festividades, gastronoma, tradiciones,
etc.), con la expectativa de generar mayor gasto por parte de los tu-
ristas en la comunidad receptora as como la modernizacin y
creacin de negocios tursticos locales, todo, se supona, en benefi-
cio ltimo de los habitantes del lugar.
Este programa ahora es estratgico para alcanzar los objetivos
generales planteados en el Plan Nacional de Desarrollo 2013-2018,
y los del Plan Sectorial de Turismo 2013-2018 ms especficamen-
te. Este ltimo1 se propone como principal objetivo transformar el
sector turstico y fortalecer esquemas de colaboracin y corresponsa-
bilidad para aprovechar el potencial turstico, adems de fortalecer
las ventajas competitivas de la oferta turstica, facilitar el financia-
miento y la inversin pblico-privada en proyectos con potencial
turstico, impulsar la promocin turstica para contribuir a la diver-
sificacin de mercados y el desarrollo y crecimiento del sector, fo-
mentar el desarrollo sustentable de los destinos tursticos y ampliar
1
Figueroa y Martnez, en este mismo volumen, discuten con mucha mayor pro-
fundidad el entramado documental sobre la planeacin relacionada con el turismo
en el sexenio del presidente Enrique Pea Nieto.
los beneficios sociales y econmicos de las comunidades receptoras

(Gobierno de la Repblica, 2014:40). Se remite tambin a los ejes
de la Poltica Nacional Turstica, dado que se diversifica el turismo
y se fortalecen los destinos ya existentes (siempre y cuando cumplan
con las condiciones impuestas), por lo que se busca reforzar la inno-
vacin y la competitividad; asimismo, tambin resulta ser el con-
ductor y facilitador de los esfuerzos privados e impulsa el turismo
sustentable.
Como parte de la interaccin con otros planes o programas, el
Plan Nacional de Infraestructura 2014-2018 contempla en su pun-
to siete al sector del turismo. En el documento se plantea incentivar
la competitividad de los destinos tursticos atendiendo las exigencias
del transporte necesario para aumentar dicho sector. Es decir, se
considera parte de un soporte logstico. Si bien la infraestructura
estuvo contemplada desde la creacin del Programa Pueblos M-
gicos, ahora existe una relacin mucho ms estrecha, pues en el Plan
Nacional de Infraestructura se contempla el mejoramiento directo
en los pueblos mgicos, generando una sinergia interinstitucional que
beneficia a los habitantes de las localidades con potencial turstico
y a sus eventuales visitantes.
Un punto muy destacable de este programa es que en su gnesis
pretenda lograr la participacin activa de los habitantes locales, por-
que su estrategia consista en basarse en la participacin comunita-
ria, de la cual dependera el xito de la implementacin del programa
en cada zona en especfico.
El Programa Pueblos Mgicos se mantuvo constante en sus re-
glas de operacin en el siguiente sexenio, bajo el mandato de Felipe
Caldern (2006-2012), hasta 2009, cuando hubo cambios menores,
sobre todo enfocados en cuestiones de ndole administrativa. Em-
pero, en septiembre de 2014 se dan modificaciones mucho ms pro-
fundas desde su creacin en 2001 que apelan, fundamentalmente, a
lograr una mayor competitividad por parte de los destinos tursticos
nacionales.
El proceso que comenz su restructuracin con el anuncio de la
revisin de las reglas de operacin (RO), por parte de la secretaria de
Turismo del gobierno federal, Claudia Ruiz Massieu, en febrero
de 2014, se concret con la publicacin de los Lineamientos ge-
nerales para la incorporacin y permanencia al Programa Pueblos
Mgicos el 26 de septiembre del mismo ao. En el documento se

seala que el objetivo principal del programa es establecer o profun-
dizar el trabajo conjunto de los tres niveles de gobierno, la sociedad
local y los actores econmicos, empresas y organizaciones en el me-
joramiento de los destinos tursticos del pas y en el mejoramiento
de su competitividad, lo cual es definido como gobernanza (Secreta-
ra de Turismo, 2014b:7). Esto es, en las ms recientes modificaciones
del programa se hace una apuesta mucho ms explcita y delibera-
da en la bsqueda del mejoramiento del turismo nacional a travs de
procesos colaborativos en donde participen actores gubernamenta-
les y no gubernamentales. Probablemente ste es el cambio de orien-
tacin ms significativo que ha vivido el programa desde su creacin.
Antes de abordar esta cuestin conviene hacer una revisin breve
de las transformaciones en el diseo del Programa Pueblos Mgicos.
LAS PRIMERAS REGLAS DE OPERACIN

DEL PROGRAMA PUEBLOS MGICOS
Las primeras reglas determinaban que la categora pueblo mgico

slo sera otorgable a aquellos lugares que cumplieran con ciertas ca-
ractersticas como el compromiso de la sociedad local representado
en un Comit Turstico Pueblo Mgico, asociacin civil o grupo pro
pueblo mgico. Adems de este compromiso por parte de la comu-
nidad, se planteaba que deba haber uno por parte de la autoridad
estatal y la municipal, en el cual se estipulaba que ambas hubieran
solicitado formalmente la incorporacin de la localidad al progra-
ma, as como asumir el compromiso de una aportacin econmica
de por lo menos tres aos, y disposicin de colaboracin de sus es-
tructuras institucionales (Secretara de Turismo, 2001:3). Por otro
lado, la localidad deba comprobar que haba recibido apoyos de
programas institucionales, estatales y/o federales, para el beneficio
de la actividad turstica.
El gobierno del estado tambin tendra que sustentar ese testi-
monio.
Era necesaria la existencia de un documento rector sobre la pro-
mocin del turismo local, el cual sera bsicamente su instrumento
de planeacin, as como la vigencia de los planes y programas como el
Plan de Desarrollo Estatal y Municipal,2 el Programa de Desarro-

llo Turstico Municipal,3 el Reglamento de Imagen Urbana, el Plan
de Manejo en funcin del Programa Pueblos Mgicos4 y el Progra-
ma de Reordenamiento del Comercio Semifijo y/o Ambulante.5
Las localidades candidatas tenan que hacer oficial su candida-
tura a travs del gobierno estatal y deban elaborar un ensayo que
resaltara los atributos mgicos de su destino turstico, es decir, los
atributos y valores histrico-culturales de la localidad, de la gente
y del espacio fsico urbano cuando se tratara de una localidad con
vocacin definida para el turismo cultural. En el caso de que la loca-
lidad resultara potencial para otros tipos y formas de turismo, por
ejemplo diversidad o riqueza natural, salud, o rural entre otros, era
indispensable que se hiciera explcito sealar ese realce como com-
plemento del turismo cultural (Secretara de Turismo, 2001:6) y de
su potencial para la incorporacin al programa. De igual forma, era
necesario avalar por medio de un documento que su patrimonio esta-
ba en proceso o haba sido declarado zona de monumentos hist-
ricos por alguna institucin gubernamental en los niveles estatal o
federal.6
Respecto a las condiciones del espacio territorial, se consideraba
pueblo mgico aquel que tuviera una poblacin base de 20 mil ha-
bitantes.7 La localidad tampoco deba sobrepasar los 200 kilmetros
2
ste poda ser el Plan Estatal de Desarrollo Sexenal, el Plan Municipal de De-
sarrollo Trianual, de Desarrollo Urbano, o aquellos orientados a la preservacin del
entorno cultural y sostenible. Obligatoriamente tena que tener un Plan de Desa-
rrollo Urbano Turstico.
3
En donde se determinara que la localidad es estratgica o relevante para el de-
sarrollo turstico.
4
Donde quedaran articuladas las estrategias para los servicios pblicos y aten-
cin al turismo.
5
Este reordenamiento se hara en donde existiera alta concentracin de visi-
tantes o en sitios de inters turstico. Se realizara una visita de comprobacin por
parte del Comit Interinstitucional de Evaluacin y Seleccin (CIES), el cual estaba
integrado por diferentes dependencias federales.
6
Esto no era necesario si la localidad se encontraba en un rea natural prote-
gida o si su principal lnea de turismo era la naturaleza.
7
Sin embargo, este criterio no era del todo imprescindible, el CIES era el encar-
gado de hacer excepciones conducentes.
o dos horas de distancia por va terrestre desde un destino turstico

consolidado o una poblacin considerada como mercado emisor (Se-
cretara de Turismo, 2001:1). Tambin, a slo una hora de servicios
tursticos de alojamiento y restaurantera que al menos alcanzaran
un nivel intermedio de desarrollo. La misma normatividad se apli-
caba para los servicios de salud y seguridad pblica. En cuanto a las
condiciones de carreteras, caminos rurales, brechas y/o accesos, se
estipulaba que deban garantizar la seguridad para el uso de autom-
viles, camionetas y autobuses tursticos.
Era importante que estuvieran integrados en un circuito turstico
comerciable, o en proceso de incorporarse en el corto plazo (Secretara
de Turismo, 2001:7), como contar con al menos un atractivo turs-
tico simblico singular.
En conjunto, era necesario que la arquitectura del destino turstico
que buscaba el estatuto de pueblo mgico le diera carcter e iden-
tidad al pueblo (monumentos histricos, arquitectura verncula o
del siglo XX); asimismo, que contara con edificios emblemticos, se
celebraran festividades locales tradicionales, hubiera produccin
artesanal como muestra de su creacin e imaginacin y una gastro-
noma particular.
Previo a su integracin al programa, la localidad recibira una
capacitacin o induccin sobre el funcionamiento, operacin y ob-
jetivos del Programa Pueblos Mgicos (para evitar distorsiones en
el objetivo), y una vez conformado el Comit Turstico Pueblo M-
gico, junto con los grupos de trabajo, participara en los talleres de
integracin de su Programa Pueblos Mgicos con el de Planeacin
y Gestin del Turismo Cultural (Secretara de Turismo, 2001:8).
Si finalmente el CIES defina que la localidad cumpla con los
Criterios de Incorporacin del Programa, la localidad contara con
la prefactibilidad de ser reconocida como pueblo mgico y obten-
dra ese ttulo en un lapso no mayor a tres aos, tiempo suficiente
para consolidarlo como destino turstico a travs de mejoras en la
infraestructura, mejoramiento de la imagen urbana, implementacin
de programas de competitividad, etctera.
El CIES determinaba en qu momento el nombramiento se vol-
vera oficial. La renovacin al programa se hara cada ao, supervi-
sando por medio de los Indicadores de Evaluacin de Desempeo
cuatro aspectos: institucional y gobierno, patrimonio y sustentabi-
lidad, econmico y social, y turismo. Por otro lado, los Criterios de

Certificacin del Programa se dividan en: planeacin, competitivi-
dad y fortalecimiento (Secretara de Turismo, 2001:11). Para su re-
novacin era necesario haber cumplido con por lo menos 90% de
los ejes y el total de los criterios. Si no se cumplan estos requisitos,
la localidad solicitante contara con un plazo de noventa das para
presentar el total de los criterios y, de no ser as, perdera su nom-
bramiento, aunque en caso de que ste le fuera retirado, dispondra
de un lapso de un ao para resolver la problemtica y reincorporarse
al programa, con una sola oportunidad para regresar.
LA RESTRUCTURACIN DEL PROGRAMA PUEBLOS MGICOS
Transcurrida ms de una dcada desde la creacin del Programa Pue-

blos Mgicos, y tras la incorporacin en 2012 de 34 localidades,
registrando un total de 83, surgi un nuevo cuestionamiento sobre si
se poda seguir considerando a un pueblo mgico como una mar-
ca selecta que ofreciera garantas de calidad.
Entre 2011 y 2012 el Centro de Estudios Superiores en Turismo
(Cestur) de la Secretara de Turismo junto con la Universidad An-
huac Mxico del Norte, llevaron a cabo la Evaluacin de desempeo
de los destinos tursticos en el marco de los convenios de coordi-
nacin en materia de recursos. En el captulo diez de dicho docu-
mento, titulado Anlisis de la evolucin del desempeo 2008-2011
para los pueblos mgicos, se realiz una comparacin de datos in-
dividuales tomando como punto de referencia el Dictamen Tc-
nico de la Evaluacin de Indicadores (DTEI) realizado en 2008 y
que contemplaba cuatro ejes: institucional y gobierno, patrimonio
y sustentabilidad, econmico y social, y turismo, con una nueva eva-
luacin de indicadores correspondiente a 2011.
Tras analizar 35 pueblos mgicos en ambas evaluaciones y lo-
grar que las matrices minimizaran las diferencias metodolgicas y
que lograran definir si los indicadores estaban siendo desarrollados
de manera satisfactoria, preventiva o alarmante, se lleg a la siguiente
conclusin:
Las localidades que forman parte del Programa Pueblos Mgicos

son heterogneas y tienen diversos grados de desarrollo econmico
y social. De ah que los resultados respecto a la evaluacin del de-

sarrollo del programa sean diversos (Pulido Fernndez, 2014:280;
Madrid, 2014).
SISTEMA DE INDICADORES DE EVALUACIN DE DESEMPEO
De acuerdo con Rodrguez (2012), en el documento Dictamen Tc-

nico de la Evaluacin de Indicadores del Programa Pueblos Mgi-
cos Desarrollo Estratgico, expuesto por el despacho Desarrollo
Estratgico, Turismo & Competitividad (2008), se concluy que:
1. Los denominados pueblos mgicos son localidades heterogneas

con grados diversos de desarrollo econmico y social, ya que mien-
tras algunos de ellos cuentan con un alto grado de desarrollo turs-
tico y de involucramiento en el programa, existen otros con poco
o nulo inters en el mismo y con una actividad turstica incipien-
te. En consecuencia, los resultados de la evaluacin son dispares
y estn vinculados a las capacidades administrativas locales, a la
fortaleza de los comits tursticos o al inters de las autoridades
estatales o municipales.
2. En general, las localidades participantes cuentan con atributos
histricos, culturales y/o naturales para estar inscritos en el pro-
grama.
3. No obstante el valor de su patrimonio o de su potencial turstico,
es alto el nmero de localidades que no cumplen con los criterios
de incorporacin al programa. Por ejemplo, slo 46% de ellas ex-
puso el ensayo sobre la magia de la localidad, 69% cuenta con el
Comit Turstico y la declaracin de zona de monumentos, y 63%
ha elaborado un programa de desarrollo turstico.
4. Otras localidades se han consolidado como destino turstico o cuen-
tan con un andamiaje institucional que rebasa los aportes del pro-
grama.
5. La coordinacin interinstitucional que demanda la operacin del
programa es deficiente. De hecho, es el indicador con ms baja
calificacin y, en las encuestas de percepcin, es sealado como
uno de los principales aspectos que no ha funcionado en el pro-
grama.
6. La participacin social requerida por el programa tampoco es aten-
dida. El 31% de las localidades no cuenta con el Comit Pueblo
Mgico, o ste no opera con regularidad.
7. El convenio de Coordinacin y de Reasignacin de Recursos es re-

conocido como el principal beneficio para participar en el Programa
Pueblos Mgicos. El 56% de los prestadores de servicios entre-
vistados sealaron que es infraestructura turstica y equipamiento
urbano lo que debe proporcionar el programa a su localidad.
8. La mayora de las localidades cuentan con servicios tursticos acep-
tables: 77 por ciento.
9. El 77% de las localidades usa la imagen de pueblos mgicos como
complemento de su identidad.
LINEAMIENTOS GENERALES PARA LA INCORPORACIN

Y PERMANENCIA AL PROGRAMA PUEBLOS MGICOS 2014
El acuerdo de los Lineamientos generales para la incorporacin y

permanencia al Programa Pueblos Mgicos se public en el Diario
Oficial de la Federacin el 26 de septiembre de 2014. En l se deter-
mina que los ejes bsicos se regirn por el nuevo Modelo Integral
de Gestin Inteligente de Destinos que se basa en la sustentabilidad,
competitividad, tecnologas de la informacin y transversalidad.
Los nuevos lineamientos no pretenden desvincular a ningn pue-
blo de su actual estatus; sin embargo, para mantener su nombra-
miento es necesario que se sujeten al proceso de permanencia, el
cual consiste en someterse a una evaluacin anual por parte de la Di-
reccin General de Gestin de Destinos, que se divide en dos fases.
La primera es la revisin de requisitos de permanencia en la que
debern entregar documentos que acrediten el mantenimiento y fun-
cionamiento de un Comit Pueblo Mgico con su seguimiento de
acuerdos, la aprobacin del Congreso del Estado donde se establez-
ca el recurso que se le asignar al pueblo, el cumplimiento de pla-
nes, programas y normativas, el fortalecimiento e innovacin del
catlogo de productos tursticos, el mantenimiento de las relaciones
comerciales con por lo menos un intermediario de servicios turs-
ticos, contar con un Sistema de Informacin Estadstica, un infor-
me detallado de actividades anuales y cualquier otro seguimiento a
los elementos relevantes para la operacin del programa.
La segunda es la evaluacin del desempeo del desarrollo turs-
tico econmico. En ella se verificar la oferta turstica, la deman-
da turstica, la caracterizacin de la poblacin, el acceso a servicios
pblicos, la profesionalizacin y certificacin, la mercadotecnia, la

seguridad, el marco regulatorio, as como los resultados y la satis-
faccin.
Tras el examen de los dos puntos anteriores y con las recomen-
daciones del Grupo de Evaluacin y Seguimiento Pueblos Mgicos
(GES), que es el rgano de apoyo intersecretarial que tiene como prin-
cipal funcin emitir comentarios, recomendaciones y facilitar el desa-
rrollo turstico de las localidades que cuenten con el nombramiento
de pueblo mgico, se determinar en un plazo de 15 das hbiles el
mantenimiento o la revocacin del estatuto de pueblo mgico. En
caso de un veredicto negativo, el pueblo dictaminado as no podr
participar en la prxima convocatoria, y de ser revocado en dos oca-
siones, quedarn vetados por un periodo de cinco aos (Secretara
de Turismo, 2014a:5).
Tambin se prev el proceso de incorporacin para aquellas lo-
calidades que aspiran por primera vez a obtener el ttulo de pueblo
mgico, las cuales debern registrarse en el portal de internet de la
Sectur. Tras esta operacin, tendrn que entregar documentos que
acrediten la existencia de un rea o unidad administrativa oficial
que se encargue de la atencin al turismo, as como proporcionar un
directorio de prestadores de servicios tursticos, un inventario de re-
cursos y atractivos tursticos de la localidad y municipio aspiran-
tes (por ejemplo, los monumentos histricos), datos e informacin
georreferenciada sobre la conectividad, comunicacin y cercana
de centros urbanos de distribucin, as como un Plan o Programa de
Desarrollo Turstico Municipal.
Si los documentos anteriores son validados por la Sectur, se debe-
r acreditar documentalmente una integracin formal de un Comi-
t Pueblo Mgico, la aprobacin del cabildo de incorporacin al
Programa Pueblos Mgicos, el punto de acuerdo del Congreso del
Estado (donde se establezca el recurso presupuestario por asignar-
se a esa localidad), los recursos presupuestales destinados al desa-
rrollo turstico en la localidad aspirante, los programas y acciones
de gobierno que tengan un impacto de desarrollo turstico con una
proyeccin mnima de tres aos, ordenamientos normativos muni-
cipales vigentes, evidencia del atractivo simblico de la localidad,
descripcin de los servicios de salud y seguridad pblica e inversin
privada y social para el desarrollo turstico.
Para constatar el desarrollo fsico-turstico se harn visitas tc-

nicas por personal de la Direccin General de Gestin de Destinos,
la Direccin General de Innovacin del Producto Turstico, la Di-
reccin General de Desarrollo Regional y Fomento Turstico y la
Direccin General de Impulso al Financiamiento y Fomento a las
Inversiones, con la posibilidad de auxiliarse de instituciones acad-
micas, organismos internacionales y expertos tcnicos en materia
turstica. Posteriormente se emitir un dictamen fsico-turstico que
contar con los datos de todos aquellos que hayan participado en
las visitas tcnicas, el objetivo, la evaluacin de la localidad aspiran-
te, la opinin y las recomendaciones.
La Direccin General de Gestin de Destinos crear un expe-
diente electrnico que se presentar ante el Grupo de Evaluacin
(GE), que es el rgano institucional de la Secretara de Turismo fe-
deral, de apoyo sectorial, que tiene como funcin principal evaluar
la factibilidad y nivel de desarrollo turstico de las localidades que
aspiran a obtener el nombramiento de pueblo mgico, el cual determi-
nar el resultado y en caso de que ste sea exitoso, se les programar
a las autoridades municipales y a los integrantes del Comit Pueblos
Mgicos capacitacin por medio del Taller de Induccin al Pro-
grama Pueblos Mgicos y el Taller de Planeacin y Gestin para
Desarrollo Turstico Municipal.
Por su parte, el GE se integrar por el titular de la Secretara de
Turismo, el director general de Gestin de Destinos, los titulares
de las subsecretaras de Innovacin y Desarrollo Turstico, de Pla-
neacin y Poltica Turstica, de Calidad y Regulacin, de Promocin
Turstica de Mxico y del Fondo Nacional de Fomento al Turis-
mo. Ellos sern quienes sesionen, deliberen y emitan los acuerdos
como el otorgamiento del nombramiento de pueblo mgico.
En tanto, el GES se integrar por los titulares de las secretaras
de Turismo, Educacin Pblica, Desarrollo Social, Trabajo y Pre-
visin Social, Economa, Medio Ambiente y Recursos Naturales,
el Fondo Nacional para el Fomento de las Artesanas, el Consejo
Nacional para la Cultura y las Artes, el Banco Nacional de Obras
y Servicios, la Comisin Federal de Electricidad, la Comisin Na-
cional del Agua y el Instituto Nacional de Antropologa e Historia.
Le corresponder emitir recomendaciones de mantenimiento o
revocacin del nombramiento de pueblo mgico, ser el vocero ante
otras dependencias para comunicar la situacin de eventos relacio-

nados con los pueblos mgicos, as como modificar las reglas de
operacin.
Tras casi un ao del replanteamiento del programa, el 9 de octu-
bre de 2014 sali la convocatoria en el portal de internet de la Se-
cretara de Turismo (Secretara de Turismo, 2014c) para el proceso
de incorporacin al programa as como del proceso de permanencia.
Los procesos son distintos e incluso mantienen un cronograma
diferente. El proceso de permanencia se desarrollar durante el pe-
riodo mayo-noviembre de 2015 y en diciembre se darn a conocer
los pueblos que continan en el programa. Por su parte, el proceso
de incorporacin se inici en octubre de 2014 y culminar en ju-
lio de 2015.
Los lineamientos establecen los requisitos fundamentales para
la incorporacin o permanencia de los pueblos mgicos, y si se hace
un comparativo entre stos y las reglas de operacin de 2001, se po-
dr observar que en los dos casos se habla de la participacin ciu-
dadana. A continuacin se discuten las semejanzas y diferencias de
los dos momentos normativos del programa con respecto a la con-
formacin de los Comits Pueblos Mgicos como expresin de la
aspiracin del ejercicio de la gobernanza en el programa.
SE PUEDE HABLAR DE GOBERNANZA EN EL PROGRAMA

PUEBLOS MGICOS? LOS COMITS PUEBLOS MGICOS
PLANTEAMIENTOS NORMATIVOS
SOBRE LOS COMITS PUEBLOS MGICOS
Tal como ya se plante, el presupuesto de la gobernanza es el gobier-

no colaborativo, priorizando la emergencia y operacin de estruc-
turas que potencialmente pueden aparecer o actuar en una o varias
fases de la poltica pblica. En el caso del Programa Pueblos Mgi-
cos se contempla la estructuracin de espacios de gobernanza, sobre
todo en la implementacin o el monitoreo del programa. Esto se
materializa a travs de los Comits Pueblos Mgicos, que deben exis-
tir, por normatividad, en cada uno de los destinos tursticos defini-
dos como tal.
Segn las reglamentaciones del programa, el Comit Pueblo

Mgico se delinea como un rgano de deliberacin y operacin del
programa en el nivel local. Pero tambin se plantea un papel de repre-
sentacin del sector turstico en el nivel regional. Segn el Regla-
mento del Pueblo Mgico de Tepotzotln, Estado de Mxico, los
comits fungen como rganos de consulta y operacin tcnica en
la operacin de las acciones sustantivas del Programa Pueblos M-
gicos (sic). De igual manera, tienen como objetivo fomentar la par-
ticipacin de las autoridades federales, estatales y municipales, la
iniciativa privada y grupos sociales en la ejecucin del programa.
Adems, estn encargados de promover la participacin de la ciu-
dadana de la localidad en las actividades organizadas por el propio
comit y participar en los programas de los gobiernos federal, es-
tatal y municipal y del sector privado, para fomentar y elevar los
atractivos de la regin y del pueblo mgico (Secretara de Turismo,
2014d:11).8
En las reglas de operacin del ao 2001 se contempla el com-
promiso de la sociedad local (o de una representacin civil) como un
punto fundamental para que un pueblo pueda incorporarse al pro-
grama. Su participacin se desarrollar por medio del Comit Tu-
rstico Pueblo Mgico o algn rgano, asociacin civil o grupo pro
pueblo mgico. Ser considerado la voz de la comunidad ante ins-
tancias y autoridades gubernamentales. La particin de este sector
se considera determinante en el xito del programa e incluso es uno
de los tres criterios no negociables, aparte del compromiso de las
autoridades estatales y municipales hacia el programa y la aplicacin
del Programa de Reordenamiento del Comercio Semifijo y/o Am-
bulante.
En el documento se seala que el Comit har y pondr en mar-
cha un programa de trabajo, que ser congruente con lo establecido
en las reglas de operacin emitidas por la Sectur. Adems de ser
interlocutor entre las instancias de gobierno y la poblacin de la
localidad, desarrollar actividades de consulta y de anlisis de pro-
yectos tursticos de la localidad, como el seguimiento permanente al
8
El documento citado es una insercin que se hizo al anexo 3 de los lineamien-
tos 2014, situacin poco usual en la redaccin de documentos normativos de pro-
gramas federales.
desempeo de la misma dentro del programa. Pero no podr realizar

acciones de proselitismo y/o poltica partidista.
Se constituir por diez representantes, como mximo, los cuales
tendrn voz y voto. Se establece que el comit estar conformado
de la siguiente manera: un representante de la dependencia estatal de
turismo; un representante de la autoridad municipal; un representan-
te del Instituto Nacional de Antropologa e Historia; representantes
sociales, como pueden ser de asociaciones de restauranteros, aso-
ciaciones de hoteles, asociaciones de agencias de viajes, asociaciones
y cmaras de comercio, colegios de arquitectos, artesanos, lderes de
opinin y un representante de la Sectur. Dentro del comit se con-
templa la figura de un presidente que ser electo por votacin de los
miembros en la primera sesin de cada ao, el cual podr ser reelec-
to. El comit tambin deber establecer la periodicidad de sus reu-
niones, las cuales no podrn ser menos de tres anuales. La funcin de
stas ser valorar los avances del plan de trabajo del comit, as como
el avance de los proyectos en la localidad. Aunque es necesario que
se encuentre presente la mayora de los integrantes para sesionar, po-
drn participar ciudadanos considerados como invitados, pero stos
no tendrn voto.
Si bien en las reglas de operacin 2001 se contemplaba hasta un
mximo de diez representantes en el Comit Pueblo Mgico, en los
nuevos lineamientos no existe un nmero lmite, slo se mantiene
la propuesta de las siguientes figuras para integrar el comit: un re-
presentante de la dependencia estatal de turismo (honorfico); un
representante de la autoridad municipal (honorfico); representan-
te de los restauranteros; representante hotelero; representante de las
agencias de viajes; representante de los artesanos; lder de opinin;
representante de comerciantes establecidos. Se agrega un represen-
tante de las comunidades indgenas y se elimina el del Instituto
Nacional de Antropologa e Historia. El presidente del comit se
seguir eligiendo por la mayora de los votos de los miembros y tam-
bin se nombrar en la primera sesin de cada ao. Asimismo podr
ser reelecto si los votos de la mayora lo aprueban.
El comit mantendr su funcin de interlocutor entre los tres ni-
veles de gobierno y seguir siendo una instancia de consulta y anli-
sis de los proyectos de la localidad, pero se especifica que el comit
no tendr acceso a los recursos canalizados a travs del Programa
Nacional de Infraestructura o de cualquier otro. A las reuniones del

comit se le aade una ms respecto de las antiguas reglas de ope-
racin, sumando un total de cuatro al ao como mnimo. Sin em-
bargo, se mantiene la validacin de las sesiones slo si se encuentra
presente la mayora de los miembros. Asimismo, podr contar con
invitados ciudadanos (mximo cinco) que no tendrn voto.
En los lineamientos, a diferencia de las reglas de operacin, se
propone que el plan de trabajo del comit mantenga un desarro-
llo progresivo del turismo. Para ello propone considerar: la definicin
de objetivos especficos, el establecimiento de las metas necesarias para
alcanzar cada uno de los objetivos especficos y determinar las ac-
tividades que se deben desarrollar. Finalmente se plantea dividir las
reas de inters en: medio ambiente, vialidad, comunicaciones y
transportes, infraestructura bsica, ordenacin turstica, desarrollo
urbano, servicio y equipamientos tursticos, cultura y patrimonio, ca-
pacitacin, y promocin. Sin embargo, se aconseja no excederse en
el nmero de acciones que se quiere realizar, dndole preferencia a
las que puedan ser viables. Para priorizar, se considera el impacto y la
utilidad que tendr una determinada actuacin sobre la comunidad
y los visitantes, y lo que cuesta llevarla a cabo.
Con todo, y de acuerdo con esta breve revisin de la reglamen-
tacin del programa, se puede decir que desde el anlisis del diseo
del programa, los comits responden al supuesto de la gobernanza, en
la medida en que contemplan la incorporacin de actores diversos
y relevantes del sector turstico en el nivel regional donde aterriza
el programa, es decir, actores provenientes de mbitos sistmicos di-
ferenciados, como puede ser el mercado o el sector social, los me-
dios de comunicacin, etc., pero entre los que prevalece un grado
importante de interdependencia. El comit, adems de las funcio-
nes ya sealadas, ser el interlocutor entre los diversos niveles de
gobierno y la poblacin; sin embargo, no tiene acceso a los recursos
del programa. Ms bien, su funcin es consultiva, de seguimiento y
monitoreo. Por ello, su operacin es bsicamente deliberativa y en su
interior se establecen canales de entendimiento y traduccin entre
actores diversos, lo que le da un carcter primordialmente colegia-
do. Es de prever, de igual manera, que su funcionamiento est orien-
tado a la construccin de consensos. Si bien los comits cuentan
con una serie de lineamientos bsicos de operacin, stos son muy
generales, por lo que cada comit crea y pone en marcha mecanis-

mos propios que derivan en formas de operacin tan diversas como
el nmero existente de comits hoy en da, dejando espacio para la
aparicin de innumerables reglas y normas no escritas. De ah se co-
rrobora la flexibilidad en su funcionamiento. Por su diseo, los
comits se observan como entidades ms horizontales, ya que no
presentan una estructura jerrquica en la que exista claridad en lneas
de mando entre superiores y subordinados, sino ms bien un espa-
cio para la construccin de consensos entre actores que pretenden
establecer un lenguaje comn, en un proceso paulatino de socia-
lizacin (Luna y Chvez, 2014).
VISIONES CRTICAS DEL PROGRAMA PUEBLOS MGICOS
Varios autores han sealado crticas al Programa Pueblos Mgicos,

pero sobre todo desde su implementacin y resultados (Martnez,
2013; Clausen y Velzquez, 2013), no sobre su diseo. Particularmen-
te, en la relacin entre el programa y la gobernanza se han escrito
algunos trabajos. El estudio ms sobresaliente al respecto es el de
Madrid (2014), quien, sin embargo, asegura que el Programa Pue-
blos Mgicos puede ser una experiencia realizada dentro del marco
de la gobernanza.
Visiones ms crticas sealan varias objeciones al programa, in-
cluso en el mbito normativo desde el enfoque de la gobernanza (o
ms precisamente, de la buena gobernanza). En primer lugar, hay
un cuestionamiento desde el principio de rendicin de cuentas, ya
que en ningn documento normativo del programa se estipula algn
sistema de control de recursos ni de control sobre los beneficios ob-
tenidos con el desarrollo de los diferentes programas y proyectos a
desarrollar (Pulido Fernndez, 2014:281).
En segundo lugar, hay un problema de diseo reflejado en la nor-
matividad del programa, en cuanto a la conformacin de los Co-
mits Pueblos Mgicos, debido a que si bien se estipula que stos
debern estar formados por diez representantes; aquellos en los que
exista un mayor nmero de representantes, stos slo tendrn voz
pero no voto, lo que erosiona el principio de equidad y de orienta-
cin al consenso. A decir de Pulido Fernndez (2014:281), estos
problemas delatan que el programa est, desde el diseo normativo,
mucho ms orientado al crecimiento que al desarrollo, lo que ha

dado lugar a que no se tenga en cuenta a los pobladores locales y el
incremento de la calidad de vida.
En tercer lugar, el principio de transparencia tambin se ve afec-
tado, debido a que en las reglas del programa no se estipula ni se
seala, por un lado, el deber u obligacin de los comits de hacer p-
blica la informacin relacionada con su funcionamiento, y por el
otro lado, porque no se establecen los mecanismos de cmo se debe
hacer esto.
Un cuarto principio de la gobernanza que se puede ver afectado
por la normatividad del programa es el de la representacin, debi-
do a que
[...] en algunos casos no est claro que los planes y proyectos de desa-
rrollo turstico que se llevan a cabo en las localidades sean fruto de
procesos participativos, o ms bien, de un equipo central de consul-
tores. El que se incorporen al Comit Pueblos Mgicos representan-
tes institucionales puede ser un inconveniente, puesto que no siempre
pueden trabajar con el mismo inters que los actores locales (Pulido
Fernndez, 2014:83).
Una quinta crtica al diseo del programa apunta al problema

de la inclusividad de los comits. Al respecto, Rodrguez (2012)
afirma en su estudio realizado en tres pueblos mgicos, que para la
integracin del comit no se toman en cuenta todos los actores in-
volucrados o interesados en el mbito turstico local. Esto es, la com-
posicin del comit, normativamente hablando, deja fuera a actores
involucrados relevantes (stakeholders) que deberan formar parte de
ste, principalmente representantes de la comunidad ms interesa-
dos en la promocin del desarrollo local como consecuencia del
crecimiento turstico.
Tambin, la operacin del programa presenta algunos problemas
como consecuencia de su deficiente diseo. Sealamos someramente
algunos de ellos, tomando en cuenta que no son el objeto principal
de este trabajo.
La heterogeneidad de los destinos tursticos que ostentan el dis-
tintivo de pueblo mgico deriva en que algunos de ellos tienen un
alto desarrollo turstico y se involucran de manera importante en el
programa, pero otros muestran un muy bajo inters en su funcio-
namiento (Pulido Fernndez, 2014:281). Otro aspecto problemtico

es que los Comits Pueblos Mgicos presentan planes de desarrollo
turstico muy desiguales y con grados de profesionalizacin muy dis-
parejos, y que hay numerosos comits que nunca han elaborado dicho
plan, segn Rodrguez (2012), 25%. De acuerdo con datos del mis-
mo autor, 31% de los pueblos mgicos no han documentado la insta-
lacin del comit correspondiente, o ste no funciona con regularidad
o de acuerdo con los documentos reglamentarios del programa.
CONCLUSIONES
Como se pudo observar en el trabajo, el Programa Pueblos Mgi-

cos en Mxico responde, por su diseo, en cierta medida a la lgica
de la gobernanza, paradigma que coloniza poco a poco el terreno de
las polticas pblicas en el mundo, y particularmente en nuestro pas.
Desde esta lgica, el programa en cuestin es una respuesta a los
problemas de falta de desarrollo y crecimiento econmico de dife-
rentes regiones. Uno de sus planteamientos fundamentales es que
a travs de la gobernanza, es decir, mediante la estructuracin de es-
pacios de gobernanza que se materializan en la creacin de comits
multisectoriales y multistakeholder en cada pueblo, se contribuir a
mejorar las condiciones de vida de los lugareos como consecuen-
cia de la expansin de la actividad turstica.
No obstante lo anterior, al momento de hacer un anlisis ms
detallado del diseo del programa emergen problemas que limitan
una operacin ms colaborativa y orientada al desarrollo local. En
efecto, la falta de precisin y claridad en varios aspectos de la gober-
nanza han derivado en que, en muchos casos, los Comits Pueblos
Mgicos funcionen de manera discrecional y con evidentes reza-
gos de transparencia y rendicin de cuentas. Pero no slo eso, hay
problemas relacionados con la inclusin de los actores relevantes y su
representacin.
Lo anterior, por supuesto, nos conduce a pensar en un rediseo
del programa que permita una mejor conformacin de los Comits
Pueblos Mgicos para revertir la problemtica sealada. Pero dado
que recin en 2014 se dieron a conocer los nuevos lineamientos del
programa, es poco esperable que esto ocurra en el corto o mediano
plazos. Por ello, por lo pronto queda en manos de cada comit una
integracin y un funcionamiento que, hasta donde sea posible,
dignifiquen los principios de la gobernanza que se plantearon en el
primer apartado del artculo.
En todo caso, lo importante es que, tal como ocurre con otros con-
ceptos en las ciencias sociales, y parafraseando a Derrida, la gober-
nanza al igual que la democracia, la justicia o la hospitalidad, siempre
estarn por venir y se coloca ms como un horizonte deseable o una
aspiracin latente permanente que como una realidad presente.
Desde esta ptica, aparece como una gua de navegacin que orien-
ta los esfuerzos cotidianos aunque se sepa de antemano que es, en
su condicin de plenitud, inalcanzable.
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El Diseno Del Programa Pueblos Magicos D

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EL DISEO DEL PROGRAMA PUEBLOS MGICOS

DESDE EL ENFOQUE DE LA GOBERNANZA

Carlos Chvez Becker*

En Mxico, los problemas relacionados con el desarrollo siguen sien-

Es por ello que la gobernanza se ha colocado como un paradig-

racin del programa. Finalmente, se hace una valoracin sobre la

LA GOBERNANZA EN LAS POLTICAS PBLICAS

BREVES APUNTES SOBRE LA GOBERNANZA Y LA TEORA DE LA GOBERNANZA

De manera creciente en la actualidad, la gobernanza se posiciona

estructuras de la representacin territorial clsica. Aqu se busca pro-

En la vasta literatura sobre la gobernanza es muy difcil encontrar un

Por supuesto, en un trabajo orientado al anlisis del diseo de un

el ms adecuado para pensar una definicin operativamente til, aun-

ralistas (Marin y Mayntz, 1991; Mayntz, 1993; Scharpf, 1993, en

sultado de la agrupacin de organizaciones, colectivos y otros ac-

Dicho de otra manera, en la bsqueda de soluciones a problemas

En este sentido, son parte de la apuesta posliberal (Arditi, 2005;

GOBERNANZA, POLTICAS PBLICAS Y GOBIERNO COLABORATIVO

Tal como se desprende del anlisis anterior, es posible afirmar que la

tura del gobierno federal mexicano. Lo relevante es que en 163 casos

tro pas, sino en el nivel global. En este escenario, el Programa Pue-

EL PROGRAMA PUEBLOS MGICOS

El Programa Pueblos Mgicos nace durante el sexenio del entonces

los beneficios sociales y econmicos de las comunidades receptoras

Mgicos el 26 de septiembre del mismo ao. En el documento se

LAS PRIMERAS REGLAS DE OPERACIN

Las primeras reglas determinaban que la categora pueblo mgico

Plan de Desarrollo Estatal y Municipal,2 el Programa de Desarro-

o dos horas de distancia por va terrestre desde un destino turstico

lidad, econmico y social, y turismo. Por otro lado, los Criterios de

LA RESTRUCTURACIN DEL PROGRAMA PUEBLOS MGICOS

Transcurrida ms de una dcada desde la creacin del Programa Pue-

Las localidades que forman parte del Programa Pueblos Mgicos

y social. De ah que los resultados respecto a la evaluacin del de-

SISTEMA DE INDICADORES DE EVALUACIN DE DESEMPEO

De acuerdo con Rodrguez (2012), en el documento Dictamen Tc-

1. Los denominados pueblos mgicos son localidades heterogneas

7. El convenio de Coordinacin y de Reasignacin de Recursos es re-

LINEAMIENTOS GENERALES PARA LA INCORPORACIN

El acuerdo de los Lineamientos generales para la incorporacin y

pblicos, la profesionalizacin y certificacin, la mercadotecnia, la

Para constatar el desarrollo fsico-turstico se harn visitas tc-

otras dependencias para comunicar la situacin de eventos relacio-

SE PUEDE HABLAR DE GOBERNANZA EN EL PROGRAMA

Tal como ya se plante, el presupuesto de la gobernanza es el gobier-

Segn las reglamentaciones del programa, el Comit Pueblo

desempeo de la misma dentro del programa. Pero no podr realizar

Nacional de Infraestructura o de cualquier otro. A las reuniones del

generales, por lo que cada comit crea y pone en marcha mecanis-

VISIONES CRTICAS DEL PROGRAMA PUEBLOS MGICOS

Varios autores han sealado crticas al Programa Pueblos Mgicos,

mucho ms orientado al crecimiento que al desarrollo, lo que ha

Una quinta crtica al diseo del programa apunta al problema

namiento (Pulido Fernndez, 2014:281). Otro aspecto problemtico

Como se pudo observar en el trabajo, el Programa Pueblos Mgi-

Arditi, Benjamin (2005), El devenir-otro de la poltica: un archi-

Chvez, Carlos y Edgar Esquivel (en prensa), Gobernanza, en Lau-

tico sustentable: caso Sinaloa, en Teora y Praxis, vol. 6, pp.

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