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Constitucin y reconstitucin en Iberoamrica 251

Familia Real frente a la zafiedad, demagogia, venalidad y torpeza de los responsables


elegidos por los ciudadanos245.
La monarqua institucionaliza as la distincin entre Estado y gobierno. El Estado y la
casa reinante son permanentes, en tanto que los gobiernos y los polticos de oficio que lo
componen son figuras de paso. El Estado est por encima del gobernante de turno, por eso
no es raro que la casa reinante aventaje a los polticos de partido. Por otra parte estos pare-
cen empeado en rehacer Espaa, desde ambos, conforme a sus propios dictados, con esa
presin propia de la vida por las cosas de esta vida, que denunciara Oliveira Martinez.
En otras palabras, la monarqua es un factor de estabilidad y continuidad por
encima de los vaivenes de la poltica partidista; simboliza, dice Schwartz, con una
apelacin a nuestras tradiciones, la necesidad de prevenir los posibles abusos de la
regla de decisin mayoritaria. Eso explica, segn el mismo autor, la sorprendente
importancia que puede tener la experiencia de la monarqua constitucional en Espaa
para la salida de la dictadura en repblicas como las iberoamericanas. Brasil parece
haber sido el primero en tenerlo en cuenta. En la constitucin de 1988 se prev para
1993 un plebiscito entre la repblica y la monarqua246.

III. Alternancia civil y militar 1920-1990.


Las generalizaciones son siempre peligrosas. Ms todava si se trata de un mundo
como el hispanco. Por eso no podran reducirse todas las formas de enfrentar la crisis
del Estado liberal parlamentario que se suceden all, desde 1920 hasta esta parte, tan slo
a las dos grandes alternativas que hemos examinado: competitivas y no competitivas.
Ambas son ms o menos excepcionales. Se singularizan por su gnesis, por su
duracin y por su trayectoria; en una palabra: por sus resultados.
Al lado de esos casos hay otros menos relevantes, por su duracin, a veces efmera;
sus contornos, un tanto difusos, y sobre todo, por sus magros resultados.
Entre ellos los ms representativos son quiz Argentina y Per, dos pases que
mantienen la misma constitucin por casi medio siglo. Sin embargo, su vigencia es
ms o menos nominal. Los esfuerzos de restaurar o instaurar un gobierno de partido
fracasaron uno tras otro.
De suerte que en el hecho se alternan en el poder gobiernos civiles y castrenses,
constitucionales y extraconstitucionales.

I. Gobiernos civiles y castrenses en Argentina


El caso de Argentina merece la mayor atencin. Es, entre los pases de habla cas-
tellana y portuguesa, uno de los tres donde logr asentarse el Estado constitucional

245 Oliveira Martnez, Joaqun Pedro, Historia de civilisacao iberica, Lisboa 1879, varias trad.
castellanas, cito Madrid 1946.
246 Schwartz, nota 149. Ver nota 148.
252 Bernardino Bravo Lira

en el siglo XIX. Junto con Brasil, fue uno de los dos ltimos donde se derrumb en
1930. Desde entonces, no se ha recuperado ms.
La constitucin de 1853-60 sigui vigente, pero los gobiernos constitucionales se
hicieron cada vez ms raros y los extraconstitucionales cada vez ms frecuentes.
Como en Brasil, el quiebre del rgimen parlamentario da lugar a la entrada en escena
poltica de dos nuevos factores ajenos a los crculos y a la mentalidad parlamentaria.
Uno, con rasgos institucionales: las Fuerzas Armadas; y otro, con un carisma personal:
el poltico de multitudes.

Militarismo
La intervencin castrense desconocida en la Argentina de antes de 1930 tiene
una razn fundamental. Se debe a la notoria incompetencia de los polticos civiles
para enfrentar los complejos problemas de los nuevos tiempos que se abren con la
depresin econmica de 1929. El militarismo en Argentina, ms que una alternativa
frente al partidismo, es una reaccin frente al desgobierno, al fracaso de los gobiernos
civiles247.
El militarismo presenta diversas formas. Al principio es ms bien transitoria, desti-
nada a poner trmino a un gobierno civil fracasado y a dar lugar a su substitucin por
otro ms eficiente. Esta es la tnica hasta 1966. A partir de entonces la accin de las
Fuerzas Armadas tiene metas propias, distintas de un simple reemplazo del gobierno
civil. Apunta siempre a un retorno de l mismo, pero pretende efectuar una serie de
rectificaciones previas a fin de hacer posible que ese gobierno atienda efectivamente
las necesidades nacionales. En consecuencia, se hace ms duradera.
El caudillo
El otro factor determinante de la vida poltica argentina es el capitn, luego gene-
ral, Juan Domingo Pern (1895-1974). Procede de las filas del Ejrcito, pero se forja
una fuerza poltica propia. Poltico de multitudes, inaugura como Getulio Vargas en
Brasil, un nuevo estilo, completamente opuesto al parlamentario. Es el que parece
corresponder al carisma personal del caudillo y de su mujer Eva Pern y a los anhe-
los de renovacin social y poltica con que se identifican. Sobre esta base terminan
de aglutinar a sus seguidores en un gran movimiento poltico, el Partido Peronista,
constituido en 1947.
De carcter extraparlamentario, tiene por meta hacer de Argentina una nacin
socialmente justa, econmicamente libre y polticamente soberana. Por su arrastre,
enorme y duradero, el peronismo domina la poltica argentina en las cuatro dcadas

247 Cantn, Daro, La poltica y los militares argentinos 1900-1971, Buenos Aires, 1971. Potash,

Robert, El ejrcito y la poltica en Argentina, 2 vols., Buenos Aires, 1971 y 1981. Rouqui, Alain, Poder
militar y sociedad poltica en Argentina, Pars, 1978-1979, trad. castellana 1981-82, 2 vols., Buenos
Aires. Reyes Alvrez, nota 3.
Constitucin y reconstitucin en Iberoamrica 253

siguientes248. Como dice Pellet Lastra la mayora absoluta y sistemtica que obtuvo
el peronismo en los comicios electorales nacionales realizados en 1946, 1948, 1951
y 1954, lo convirti en un tpico partido dominante, similar al PRI de Mxico249.
Sin embargo, a diferencia del mexicano, era un partido ligado a un hombre, a un
caudillo. Por eso, y por los errores de este caudillo no lleg a institucionalizar su
predominio a travs de un rgimen de gobierno.
Pern reemplaz la vieja constitucin de 1853 por otra nueva, de 1949, ms a tono
con las tendencias sociales, laborales y extraparlamentarias del siglo XX250. Parale-
lamente se form bajo su gobierno un vasto y complejo aparato estatal y paraestatal.
Asimismo, proliferan organizaciones laborales y gremiales251. Al cabo de poco ms
de una dcada de gobierno, Pern, que haba entrado en conflicto con la Iglesia, fue
depuesto por un movimiento armado. Se trata ms que nada del ejercicio del derecho
de rebelin o resistencia frente a los excesos del gobierno, como lo deja ver el hecho
de que el movimiento se autodenominara Revolucin Libertadora252.

Desgobierno
Pero despus de la cada de Pern, Argentina no volvi a ser la misma. Su remocin
no solucion ni poda solucionar el gran problema del pas desde 1930, la falta de un
rgimen de gobierno. Puso coto a sus excesos como gobernante, pero la situacin se
agrav. Si hasta entonces Argentina haba tenido, mal que mal, un gobierno, e incluso
haba debido su fin a causa de sus atropellos, de ahora en adelante no tuvo ni siquiera
eso. La crisis entr en una nueva fase, peor que la anterior: la del desgobierno.
Se restableci con algunas reformas la constitucin de 1853-60. Pero su vigencia
fue cada vez ms nominal. Desde luego, ningn presidente termin su perodo. Ms
an, varios ejercieron el mando, sin tener ningn plazo prefijado. Se vieron alejados
del poder con la misma sorpresa con que se haban visto elevados a l. Pocos fueron
elegidos por votacin popular. Lo cual tampoco les vali de nada. As, el presidente

248 Alexander, R. J. The Perons Era, Nueva York, 1951. Lux-Wurin, Pierre, Le pronisme, Pars,

1965. Bustos Fierro, Ral, Desde Pern hasta Ongana, Buenos Aires, 1969. Melo, Carlos R., Los
partidos polticos argentinos, en Boletn de la Facultad de Derecho y Ciencias Sociales 3, Crdoba,
1943. Debo su conocimiento a gentileza del Prof. Roberto I. Pealoza de la Universidad de Crdoba,
ahora 4 ed. muy aumentada, Crdoba, 1970. Bidart Campos, Germn J., El primer peronismo 1950-
1955, en Gil Valdivia y Chvez Tapia, nota 38, 2, pp. 327 y ss. Santos Martnez, Pedro, La Nueva
Argentina 1946-1955, 2 vols., Buenos Aires, 1979-80, con bibliografa.
249 Pellet Lastra, Arturo, El estado y la realidad histrica, Buenos Aires, 1979, p. 194.
Texto en Legn, Faustino J. y Medrano, Samuel, Las constituciones de la Repblica Argentina,
250

Madrid, 1953. Sampay, Arturo G., La reforma constitucional, La Plata, 1949.


251 Floria, Carlos Alberto y Garca Belsunce, Csar, Historia de los argentinos, 2 vols., Buenos
Aires, 1971, 2, pp. 395 y ss.
252 Lpez, Mario Justo, La revolucin libertadora (1955-1958), en Gil Valdivia y Chvez Tapia,

nota 38, 2, pp. 337 y ss.


254 Bernardino Bravo Lira

Frondizi, elegido en 1958, sigui la misma suerte de sus antecesores, designados


tambin por amplias mayoras: Irigoyen 1930, Marcelo T. Alvear en 1933 y Juan
Domingo Pern en 1945. Despus de su deposicin fue confinado en la isla Martn
Garca. Segn comenta un autor: Algo anda mal cuando los presidentes elegidos
sin fraude tienen por destino comn haber ocupado el chalet-crcel de la minscula
isla del Ro de la Plata253.
De todos modos, se guardaron en cuanto fue posible las formas. La transmisin
del mando, cuando la hubo, se hace hasta ahora con un ceremonial que recuerda a los
virreyes, mediante la entrega del bastn.

El Congreso
La suerte del Congreso no fue menos precaria. En realidad, desde 1930 slo volvi
a sesionar por breves intervalos. Fue disuelto seis veces en menos de 50 aos. Otras
tantas se lo restaur254. El primer restablecimiento fue el menos breve, dur desde
1932 hasta 1943. El segundo, cubre slo nueve aos, desde 1946 hasta 1953. Pero
ya no fue el de antes. Bajo el predominio del Partido Peronista se escuchan todava
los ltimos grandes debates al estilo del siglo XIX. Pero se impone el temido cierre
del debate255, que es como un smbolo de la extincin del espritu parlamentario. La
operacin material de contar los votos desplaza a la operacin intelectual de sopesar
razones256.
En estas condiciones la siguiente restauracin del Congreso en 1958 tuvo algo de
sonambulesco. En ella hubo un gran ausente, el peronismo, que era, sin disputa, el
mayor partido. No es extrao que un restablecimiento tan anticipado fuera, adems,
efmero257. En 1966 el Congreso fue de nuevo clausurado y, como se ha dicho, una
vez ms nadie llor en Argentina por la dispersin de esa asamblea verborrgica y
poco prctica que haba asistido impotente a la crisis de la partidocracia258.
El Congreso no volvi a sesionar hasta siete aos despus, en 1973. Esta vez
a la inversa, estuvo bajo la hegemona peronista. Pero no por eso dur ms. A la
muerte de Pern la desorientacin fue completa259. Incluso el propio Ricardo Balbn

253 Pellet Lastra, nota 249, p. 211.


254 Bravo Lira, nota 13, p. 47.
Carrera, Iigo, H. J., Historia del poder legislativo, en Todo es Historia 61, Buenos Aires,
255

1972, p. 82.
256 Bravo Lira, nota 16.
Fras, Pedro J., La presidencia de Frondizi (1958-62) y Vanossi, Jorge Reinaldo, El gobierno
257

de facto de Guido y la presidencia de Illa (1962-1966), ambos en Gil Valdivia y Chvez Tapia, nota
38, 2, pp. 351 y ss. y 369 y ss.
258 Carrera, nota 255, p. 84.
Bidart Campos, Germn J., El segundo peronismo 1973-1975, en Gil Valdivia y Chvez Tapia,
259

nota 38, 2, p. 351.


Constitucin y reconstitucin en Iberoamrica 255

(1904-81), prohombre del radicalismo, acepta con resignacin el golpe militar que
en 1976 clausura el Congreso260.
Tras la desastrosa guerra de las Malvinas, los militares dejaron el poder y se reabro
por sexta vez el Congreso en 1983. Actualmente se encuentra en funciones.

Decadencia del Congreso


Esta vida intermitente del parlamento ha minado su significacin y su prestigio.
Despus de 1955 gobernantes y gobernados se han acostumbrado a prescindir de l.
Sus intervenciones en materia legislativa o fiscalizadora son cada vez ms inope-
rantes. Se han convertido en un anacronismo. Ambas funciones han encontrado nuevos
cauces. As, la legislacin extraparlamentaria, esto es, dictada sin el concurso del
parlamento, primero sobrepas de hecho a la parlamentaria, y luego, se igual de iure
a ella. Un smbolo de esto es el hecho de que desde 1966 deja de usarse la expresin
decretos leyes para las dictadas al margen del parlamento. Se las llama simplemente
leyes y se les da el nmero de tales261.
Por lo dems, desde 1955 se institucionaliza el ejercicio por el presidente de las
facultades legislativas que la constitucin argentina acuerda al Honorable Congreso
de la Nacin262. Sin eliminarse el andamiaje constitucional de dualidad gobierno-
parlamento, se restituyen provisionalmente al presidente los poderes legislativos que
tena el virrey y que las constituciones le haban arrebatado en nombre de la divisin
de poderes. Esta provisionalidad es altamente significativa. Importa un homenaje al
antiguo constitucionalismo, al que se reconoce como situacin normal. Pero, importa,
al mismo tiempo, una proclamacin de que lo normal debe ceder ante lo excepcional.
La excepcin devora as a la regla. En 1955 se dice expresamente: quedar reservado
a los gobiernos constitucionales que sucedan a este gobierno provisional la solucin
de los grandes problemas argentinos que no hagan a la esencia misma de los objetivos
revolucionarios263.

Legalismo
Esta distincin entre lo urgente y relevante y lo normal y corriente representa un
forma especial de legalismo. En principio, la constitucin y las leyes permanecen
intactas. Nadie las altera. Pero valen slo para situaciones ordinarias. En casos ex-
traordinarios se superpone a esta legalidad permanente otra de carcter provisional.
Tal es la clave de la subsistencia de la constitucin en Argentina despus de 1930.

260 Acua, Marcelo Luis, De Frondizi a Alfonsn: la tradicin poltica del radicalismo, 2 vols., 2,

Buenos Aires, 1984.


261 Bravo Lira, nota 13.
262 Decreto 42 de 25 de septiembre 1955, artculo 1 en ADLA, 15 A, p. 512.
263 Directivas bsicas 7 de diciembre de 1945, 1 en ADLA, 16 A, 1956, p. 2.
256 Bernardino Bravo Lira

Nadie vuelve a molestarse, como Pern, en hacer otra nueva. Baste con arrinconarla,
por cierto con la mayor veneracin y en forma puramente provisional, pero no menos
efectiva, durante todo el tiempo que haga falta.
Un paso decisivo en esta relativizacin del concepto de constitucin es el hecho de
que los gobiernos castrenses a partir de 1966 no se contentan con asumir los poderes
de gobierno del presidente y del Congreso. Adems, asumen expresamente el poder
constituyente264.. Es decir, se colocan por encima de la constitucin, lo cual, por otra
parte, facilita la subsistencia de ella. Las disposiciones dictadas en virtud de este
poder constituyente como el Estatuto de la Revolucin se superponen a la consti-
tucin. Dicho en otra forma, los gobiernos castrenses se dan su propia constitucin
en lo que estiman necesario. En lo dems dejan vigente la antigua e intangible Carta
Fundamental de 1853-60.
Vale la pena observar, eso s, que lo que en todo caso se deja sin aplicacin es la
parte substancial de la Carta Fundamental, su razn de ser, vale decir, lo relativo a la
dualidad gobierno-parlamento265. En cambio, las dems disposiciones no experimentan
grandes alteraciones.

Relativizacin de la nocin de constitucin


Sin embargo, no tarda en darse un paso ms. En 1972 se va ms all de la mera
superposicin de un nuevo texto al de la constitucin. Se entra a reformarla derecha-
mente. Sus centenarias disposiciones dejan de ser intocables. Se aade as una ms a
las cinco enmiendas que haba sufrido a lo largo de su historia.
El ministro Arturo Mor Roig la fundamenta con palabras muy sugerentes: El
respeto que la ley suprema merece... no debe conducirnos a una actitud rgidamente
dogmtica, de la que resulte la intangibilidad de cada clusula constitucional. Nin-
guna de las generaciones que nos precedieron se dej dominar por un sentimiento
inhibitorio de esta especie266.
Insina que con reformas de un texto como la Carta Fundamental puede ponerse
trmino a la crisis del Estado constitucional que se arrastra desde 1930. Es decir,
parece darse cuenta que Argentina se halla frente a una crisis de orden institucional.
Pero todava cree poder resolverla por medio de un documento. Las experiencias
recogidas a lo largo del crtico perodo, que se abre con el quiebre del orden cons-
titucional ocurrido en 1930, al que se desea poner trmino con una solucin per-
durable, han ido creando clara conciencia en cuanto hace a la necesidad de ajustar

264 Estatuto de la Revolucin Argentina 28 de junio de 1966, prembulo. Texto en ADLA 25-B,

1966, p. 756. Estatuto para el proceso de reorganizacin nacional, 24 de marzo de 1976, prembulo,
texto d. 36-B, 1976, p. 1020.
265 Estatuto 1966, nota 264, artculo 5. Estatuto 1976, ibd. artculo 5.
266 Pellet Lastra, nota 249, p. 229.
Constitucin y reconstitucin en Iberoamrica 257

los mecanismos del sistema de gobierno que... adopt el pas a mediados del siglo
anterior267.
Pero tal vez la expresin ms cabal de esta relativizacin del concepto de cons-
titucin es la precisin, casi pedantesca, de que del rgimen actual, que ha sido
constitucionalizado, nicamente se puede salir mediante un nuevo ejercicio del
poder constituyente o poltico revolucionario268. Como en realidad no se trata de
un rgimen, sino de un simple gobierno castrense, lo que aqu en definitiva se sos-
tiene es que la constitucin ha de presidir el juego entre estos gobiernos castrenses
y los civiles. Pero pareciera que una constitucin que sirve para todo, en rigor no
sirve para nada.

Partidos polticos
Semejante es la suerte de los partidos polticos. Tambin se considera que, como
la constitucin, pertenecen al orden de la normalidad, pero de una normalidad que es
distinta del diario vivir. Por tanto, no hay mayor reparo en suspenderlos cuando las
circunstancias son excepcionales o cuando el inters del pas lo aconseja. De ordi-
nario, se los suspende. No se los suprime, sino en muy contados casos, como el del
Partido Peronista. Tampoco se los persigue. As, oscilan entre perodos de actividad
o de receso forzado269.
Lo que ocurre es que, salvo el peronista, que es renovador, los dems han perdido
su antigua significacin. Son en general, sobrevivientes de otra poca y, por lo mis-
mo, tienen mucho de artificial. El mundo de los partidos es distinto del mundo real
de los trabajadores, de los gremios, de los empresarios, de los hombres de talento.
Como observa Pellet Lastra: En 1958, como en 1930, 1943, 1966 y 1976, ocupaban
los poderes de derecho los representantes de los partidos polticos. Pero como stos
no articulaban ni eran personeros de los intereses sociales, econmicos, militares y
culturales de la sociedad, su papel era el de meros detentadores formales de un poder
que necesariamente deban compartir con los detentadores reales, los lderes empre-
sarios, sindicales, bancarios y militares del pas270.
La principal alternativa frente a los peronistas es la Unin Cvica Radical (UCR),
antiguo partido surgido en 1890 y que estuvo varias veces en el gobierno hasta 1930.
Tiene propensin a dividirse internamente en sectores o facciones. Su principal
fractura es la de 1957 en dos partidos, uno intransigente (UCRI) y otro llamado del
pueblo (UCRP).

267-268 Ibd.
269 Melo, nota 248, esp. pp. 98 y ss. Cantn, Daro, Elecciones y partidos polticos en la Argentina.
Historia, interpretacin y balance 1910-1966, Buenos Aires, 1973. Fras, nota 257, p. 364. Gallo, Eze-
quiel, Reflexiones sobre la Argentina poltica, Buenos Aires, 1981. Acua, nota 260. Alcntara Sez,
Manuel, Elecciones y consolidacin democrtica en Argentina 1983-1987, Costa Rica, 1988.
270 Pellet Lastra, nota 249, p. 205.
258 Bernardino Bravo Lira

Peronistas y radicales acaparan al grueso del electorado. Todava en las ltimas


elecciones desde 1981 hasta 1987, ambos partidos en conjunto recogen un 90% y
un 85% del total de sufragios. Por otra parte, la abstencin es baja. Flucta entre el
15% y el 14%271.
Salvo el peronista, estos partidos tienen dificultades para sustentar un gobierno.
Adems, dentro de la rivalidad entre los partidos no est excluida la apelacin a la
fuerza. As como las facciones en las democracias griegas no desdeaban acudir al
extranjero en busca de apoyo, tampoco ahora los hombres de partido desdean acudir
a los hombres de armas. Como les sucedi a los griegos, los llamados como auxilia-
dores a menudo se transforman en dominadores.

Fuerzas Armadas
En estas condiciones es ms fcil comprender el papel de las Fuerzas Armadas.
Sus intervenciones en el gobierno presentan ms de un rasgo paradjico. Ante todo,
no son cruentas. Tampoco son resistidas. Se limitan a una mera demostracin de
fuerza que interrumpe la vida cvica sin perturbar la vida civil. El simple ciudada-
no se entera por la prensa o por la televisin que ese da hubo golpe de Estado. En
segundo lugar, estas intervenciones no raramente son reclamadas por los propios
polticos civiles. Frecuentemente, ellos no ven otra salida para la situacin en que se
encuentra el pas272.
Tal es el caso de la Revolucin Libertadora que ech a Pern en 1955 en la que
todava hubo bombardeo. En ella aflora el antiguo derecho de rebelin contra el tirano
de justo ttulo de los juristas del siglo XVI. Pero la expulsin de Pern no suprimi la
enorme fuerza poltica del peronismo. No se pudo restablecer el gobierno de partido, no
slo porque era anacrnico, sino porque ello habra significado la vuelta de Pern.
En esta difcil situacin se debaten los gobiernos militares y civiles siguientes.
El mayor esfuerzo por escapar a ella, mediante un gobierno nacional, identificado
con los grandes intereses del pas, por encima de los partidos, se hizo con la llamada
Revolucin Argentina de 1966.

Institucionalizacin del gobierno castrense


Esta vez la actuacin de las Fuerzas Armadas tuvo un alcance muy distinto al de
la Revolucin Libertadora de 1955. Entonces se limitaron a derribar un gobierno
civil, que se haba vuelto tirnico. Ahora, en cambio, se encontraban ante el extremo
contrario, ante el desgobierno que pona en peligro la seguridad interna y la dignidad
del pas. As lo dice el Mensaje al pueblo argentino: Las Fuerzas Armadas ms que
sustituir un poder, vienen a ocupar un vaco de tal autoridad y conduccin, antes de

271 Ver nota 24. Para las cifras, Alcntara, nota 269.
272 Cantn, Daro, nota 247, Acua, nota 260.
Constitucin y reconstitucin en Iberoamrica 259

que caiga para siempre la dignidad argentina273. Se depuso, pues, a un presidente


inofensivo, a quien nadie tomaba en serio, y se cerr un Congreso completamente
desprestigiado274.
Los propsitos de la Revolucin Argentina de 1966 fueron mucho ms ambiciosos
que los de la Revolucin Libertadora de 1955. No se limitaron a un cambio de gober-
nantes civiles por tirnicos o por inoperantes, sino que intentaron resolver la crisis
institucional en que se debata el pas desde 1930. En esto la intervencin castrense es
similar a la que se inicia en Brasil en 1964. Los hombres de armas pretenden hacer lo
que los civiles hasta entonces no han podido. Pero como en Brasil, no parecen tener
claro que el gran problema no es el gobierno sino el rgimen de gobierno. Es decir,
piensan que todo se reduce a dar a Argentina un gobierno eficiente y emprendedor.
No perciben que, por encima de eso, lo que falta es una forma institucionalizada de
gobernar, superior a los sucesivos gobernantes.
De hecho se proclama como nico y autntico fin de la intervencin armada sal-
var a la Repblica y encauzarla definitivamente por el camino de su grandeza275.
Es decir, esta vez la palabra de revolucin tiene, como en Brasil, un significado
nuevo. Con ella se quiere sealar que no se trata de un simple cambio de gobierno,
de sustituir a unos polticos civiles por otros. Se trata de una intervencin castrense
ms prolongada, que por su naturaleza tiene metas pero no plazos. Por eso, como en
Brasil, la Junta asume el poder constituyente276.

Improvisacin
Pero se procede con una fuerte dosis de improvisacin. Se disuelven el Congreso
y los partidos polticos y se regula el nuevo gobierno mediante un Estatuto de la Re-
volucin Argentina que se superpone a la Constitucin. Conforme a l, el presidente
tiene amplios poderes sin excluir todas las facultades legislativas que la Constitucin
Nacional otorga al Congreso277. Sin embargo, no se fija la duracin de su mando.
Tanto su nombramiento, como su remocin quedan entregados a los altos mandos
castrenses.
El primer y nico presidente dentro de este nuevo estilo fue el teniente general
Juan Carlos Ongana (1966-70). Se hizo cargo del mando en forma inesperada.
Tard tres meses largos en completar su gabinete y slo en mayo de 1977 traz las
grandes lneas de su gestin. Distingui tres etapas o tiempos: uno econmico, uno

273 Mensaje de la Junta Revolucionaria al pueblo argentino, 28 de junio de 1966, en ADLA 25-B,

1966, p. 755.
274 Ver nota 255.
275 Mensaje, nota 273. Reyes lvarez, nota 3.
276 Ver nota 264.
277 Estatuto de 1966, nota 264, artculo 5.
260 Bernardino Bravo Lira

social y uno poltico278. Intent implantar un nuevo estilo gubernativo, que en ltimo
trmino parece responder al ideal de gobierno fuerte y realizador. Sin embargo, su
eficiencia fue puesta en duda por el terrorismo (ERP y Montoneros) que cobra in-
usitada fuerza. No lleg a completar el primero de los tiempos anunciados. En 1970
la Junta de Comandantes reemplaz a Ongana por el general Roberto Levingston
(1970-71), hecho que seala el reflujo de la Revolucin Argentina. Aunque an no
se le fija plazo de trmino, se renuncia a realizar la renovacin poltica previa al
retorno al gobierno civil. Levingston no goz del mismo poder legislativo que su
antecesor. La Junta deba aprobar las leyes y decretos de significativa trascendencia
para la Revolucin279.
Por ltimo, fue removido y asumi la presidencia el comandante del ejrcito general
Alejandro Lanusse (1971-73), con poderes ms reducidos y con un cometido cada
vez ms transitorio. De hecho, su principal labor fue preparar la vuelta al gobierno
de partido. Rpidamente se restablecieron los partidos y el Congreso y se eligi un
nuevo presidente.

Intermedio civil
Se produce entonces el retorno de Pern. En 1973 vuelve a la presidencia, de la
que fuera arrojado por las Fuerzas Armadas menos de 20 aos antes, tras el doble
fracaso de los gobernantes civiles que le sucedieron y de los gobernantes castrenses
que le expulsaron.
Pero ni Pern ni la Argentina son los mismos de antes. Ahora hay grandes problemas
y, entre ellos, es cada vez ms amenazante el del terrorismo. Pern, agotado, muere
a los nueve meses y le sucede su mujer Isabelita (Mara Estela Martnez). Otra vez
naufraga el gobierno civil en la debilidad, inoperancia, crisis y falta de perspectiva
en orden al porvenir280.

Sexto gobierno castrense


Ante esta situacin, las Fuerzas Armadas vuelven a hacerse cargo del gobierno.
Su intervencin es ms urgente que en las ocasiones anteriores. Ahora se invocan
razones de seguridad nacional y la necesidad de erradicar la subversin y las causas
que favorecen su existencia281. Pero los objetivos son ms amplios. Se trata de un

278 Floria y Garca Belsunce, nota 251, 2, pp. 443 y ss. Scenna, Miguel ngel, Historia del poder

ejecutivo, en Todo es Historia 61, Buenos Aires, 1972, p. 36. Quiroga Lavi, Humberto, La Revolucin
Argentina (1966-1973) en Gil Valdivia y Chvez Tapia, nota 42, pp. 395 y ss.
279 Estatuto, nota 264, artculo 5, modificado por Decreto 12 de junio de 1970.
280 Bidart Campos, Germn J., nota 259. Acua, nota 260.
Acta fijando el propsito y objetivos bsicos para el proceso de reorganizacin nacional, 24 de
281

marzo, en ADLA 36-B, 1976, p. 1020.


Constitucin y reconstitucin en Iberoamrica 261

proceso de reorganizacin nacional basado en la afirmacin permanente del inters


nacional por encima de cualquier sectarismo, tendencia o personalismo, la vigencia
de la moral cristiana, de la tradicin nacional y la dignidad del ser argentino y el
desarrollo econmico de la vida nacional282.
Se constituy una Junta Militar compuesta por los comandantes generales de las
tres armas. El presidente fue depuesto, el Congreso disuelto y los partidos suspendi-
dos. La Junta dict un Estatuto que como el de 1966 se superpuso a la constitucin.
Conforme a l, le corresponde a ella como rgano supremo de la Nacin velar por el
normal funcionamiento de los poderes del Estado. En consecuencia, nombra y remueve
al presidente, al que, al igual que en 1966, se le confieren las facultades legislativas
que la constitucin nacional otorga al Congreso283.
Cuatro presidentes, sin un perodo demasiado fijo, se sucedieron entre 1976 y 1983.
En estos aos, en lo interno se libr a Argentina del terrorismo, pero en lo internacional,
se comprometi al pas en la desastrosa guerra de las Malvinas.
Este revs determin la sexta restauracin de gobierno del partido desde 1930.
Se reabre el Congreso y en 1983 asume el presidente Ral Alfonsn284. Gobern casi
todo su perodo, pero no pudo terminarlo. Poco antes de que expirara, ante la catica
situacin del pas, opt por anticipar la entrega del mando al peronista Carlos Sal
Menem 1989-1999, quien fue reelegido. Despus de l vinieron los presidentes cor-
tos: De la Rua (1989-2000), Rodrguez de Saa (2001) y Duhalde (2002-2003). En
contraste Nstor Kichner (2003-2007) y su cnyuge Cristina Fernndez, ejercen el
poder sin contemplaciones.

Gobierno y eficacia
En suma, desde 1930 se alternan sin cesar en Argentina, gobiernos extraconstitu-
cionales y gobiernos constitucionales. Ha habido seis de los primeros y otros tantos
de los segundos.
Este vaivn no es en absoluto casual. Los gobiernos civiles parecen perseguidos
por un sino inexorable. Todos han perecido, en ltimo trmino, por la misma razn. A
causa de su ineficacia. Pero tambin esa ha sido, en definitiva, la suerte de los gobiernos
castrenses que se propusieron sacar al pas de la postracin en que se hallaba.
Argentina crece y sus problemas se multiplican. El gobierno de partido y los civi-
les se quedan atrs. Se ven desbordados, en parte por su rivalidad recproca, en parte
por las dificultades mismas de su tarea. El fracaso de los polticos de oficio impulsa
a los propios civiles a llamar a los militares. Descartan el juego partidista y acuden
a los cuarteles.

282 d.
283 Estatuto 1976, nota 264, artculo 5.
284 Acua, nota 260.
262 Bernardino Bravo Lira

Pero las Fuerzas Armadas tampoco estn preparadas para este nuevo papel que,
de hecho, asumen por primera vez en 1930. En principio se hacen cargo del poder en
forma transitoria. Pero, a partir de 1966, su accin apunta a metas ms ambiciosas y
emplea medios ms expeditos, como el poder constituyente. Tambin se torna ms
prolongada.
Por este camino, Argentina llega en realidad a tener dos constituciones, una para
los intervalos de gobierno civil y otra para los de gobierno castrense. Al principio
difieren, sobre todo porque la primera, ms antigua es escrita; y la segunda, ms
reciente, no escrita.

Dos constituciones
Luego, la constitucin castrense comienza tambin a fijarse y se establece, por
ejemplo, un modo perfectamente definido de suplir al Congreso por el presidente,
de sustituir la ley despachada con el concurso del parlamento por otra en la que se
prescinde de ese trmite y se dicta con una frmula distinta.
As, ha podido decir Mariano Grondona: La constitucin de los perodos civiles
de la Argentina fue escrita en 1853. La constitucin de los perodos militares nunca
fue escrita. Pero existe. Sus leyes, como las de toda constitucin no escrita, no se
dejan apresar fcilmente por definiciones formales. Pero operan igualmente sobre la
realidad. La primera de esas leyes no escritas da al Ejrcito la presidencia. Otra pres-
cribe que el voto real del Ejrcito vale tanto como la suma de los votos reales de las
otras dos armas. Pero una tercera ley nos dice que el Ejrcito, a su vez, es la menos
monoltica de las armas. Que son posibles conjunciones de votos reales entre una o
dos de las otras armas y un sector del ejrcito285.
A la alternancia entre gobiernos civiles y castrenses se suma la rotativa de los
gobernantes. Se suceden unos a otros con extraordinaria rapidez. Sin contar las jun-
tas, hubo en total veintisis presidentes. Slo tres de ellos terminaron su perodo, los
generales Agustn P. Justo (1932-38), Juan Domingo Pern en la primera presidencia
(1946-52) y Carlos Sal Menen en su primera presidencia (1889-1994). El promedio
de duracin de los dems es de un ao. Lo que iguala a Argentina con los pases de
mayor inestabilidad poltica en Hispanoamrica, Ecuador y Bolivia.

Conclusin
Argentina es, pues, el mejor exponente de la crisis que afecta al Estado constitu-
cional en el mundo hispnico desde 1930.
En medio de ella hay ciertas lneas dominantes. Una es la atrofia del Congreso, que
apenas sesiona. Otra, la aparicin del peronismo y la prdida general de significacin

285 Grondona, Mariano, Tres balances para una gestin, en Carta poltica 41, Buenos Aires, 1977,
p. 79.
Constitucin y reconstitucin en Iberoamrica 263

de los partidos polticos. Una tercera directriz es la hipertrofia de los poderes presiden-
ciales. La rotativa de los gobernantes no impide la ampliacin de sus poderes y medios
de accin. Se avanza decididamente hacia la monocracia. Del presidente depende un
aparato estatal y paraestatal cada vez ms vasto. De l emana la mayor parte de la
legislacin que, por otra parte, dicta por s solo al margen del congreso.
Cabe preguntarse si en estos rasgos se anuncia un nuevo rgimen, llamado a llenar
el vaco que dej tras de s el de las constituciones escritas.

2. Gobiernos constitucionales y extraconstitucionales en Per


La suerte de Per desde los aos 1920 en adelante es, a primera vista, similar a la
de Argentina. En ambos pases alternan entre s gobiernos civiles y castrenses.
Pero en Per esto no es fruto del deterioro de un Estado constitucional bien asentado
como en Argentina. Es slo una nueva fase dentro de la lucha secular por dar forma
a un Estado constitucional que se prolonga desde la poca de la independencia, es
decir, desde los aos 1820.
Los inicios de esta nueva etapa pueden ponerse en la Patria Nueva del presidente
Augusto Legua (1919-1930)286. Como Alessandri en Chile, Vargas en Brasil o Pern
en Argentina, Legua abre paso a un nuevo estilo de gobierno, que es la anttesis del
parlamentario. Se basa en la decisin, ms bien que en la discusin; se abre a las
grandes mayoras en lugar de concentrarse en un crculo selecto; opone la accin
realizadora a la inaccin parlamentaria.
En este clima surge un movimiento poltico diferente a los partidos de corte parla-
mentario que, como el peronismo en Argentina, cambia la vida poltica en el Per. Es
la Alianza Popular Revolucionaria Americana (APRA) fundada en 1924 por Vctor
Ral Haya de la Torre (n. 1895) en su exilio en Mxico. Influida por las revoluciones
mexicana y marxista de 1917, esta nueva fuerza poltica tuvo en sus orgenes un
alcance hispanoamericano. Se alej del comunismo en 1935, cuando Haya se neg a
formar un frente popular junto con ellos287.
Combatido por los partidos parlamentarios y por los crculos castrenses, el APRA
debi actuar a menudo en la clandestinidad, a veces en forma revolucionaria y a veces
por la va electoral. Los polticos de oficio buscaron su apoyo en mltiples ocasiones.
As aunque slo en 1985 alcanz la presidencia un hombre de sus filas, Alan Garca,
el APRA contribuy a la eleccin de diversos presidentes, como Bustamante en 1945
y Prado en 1956288.

286 Basadre, Jorge, Historia de la Repblica del Per, 14 vols. Lima, 1961-68. Bourricaud, Franois,

Pouvoir et Socit dans le Pru contemporain, Pars, 1967, trad. castellana, Lima, 1967.
287 Kantor H., Sources for the Study of Peruvian Aprista Movement. Gainesville, 1955. Franco,
Carlos, Per, participacin popular, Lima, 1979.
288 Garcia Belande, Domingo, Per: veinticinco aos de evolucin poltico-institucional (1950-

1975), en Gil Valdivia y Chvez Tapia, nota 38, 2, pp. 225 y ss.
264 Bernardino Bravo Lira

Desde los aos 30 del siglo pasado, las Fuerzas Armadas se consolidaron en un
factor poltico de primera lnea. En cierto modo, pasan a ser como el contrapeso de
las fuerzas partidistas. Como en Argentina, la alternancia entre gobiernos civiles y
castrenses no es comprensible sin este juego entre ambos factores, porque no siempre
son antagnicos.
Tambin, como en Argentina, hay en Per una constitucin que sirve de teln de
fondo a este contrapunteo. Es la dictada en 1933, la decimocuarta en la historia del
pas289, que subsisti hasta 1980, es decir, durante casi medio siglo. Pero rigi slo
en forma intermitente.
Bajo su vigencia slo dos presidentes terminaron su perodo constitucional. Fueron
Manuel Prado Ugarteche (1939-45) y Manuel Odra (1950-56). El Congreso sesion
slo durante raros y breves perodos.
El factor clave fueron las Fuerzas Armadas. En 1948 derrocaron al presidente Jos
Luis Bustamante Riveros (1945-48). Asumi entonces el mando una junta militar de
gobierno encabezada por el general Manuel Odra, que en 1950 fue elegido presi-
dente. Su sucesor Manuel Prado (1956-62) que ejerca por segunda vez el cargo, fue
depuesto por otro movimiento castrense en 1962. En esos momentos, se disputaban
su sucesin el jefe de APRA, Haya de la Torre, el presidente Odra y el jefe de un
nuevo partido, Fernando Belande Terry.
Esta intervencin de las Fuerzas Armadas anticipa en cierto modo, a las de Brasil
en 1964 y de Argentina en 1966. No es como las anteriores, obra de un general que
acta por propia iniciativa. Tiene un carcter institucional. En ella participan las tres
armas. En consecuencia, persigue objetivos ms permanentes que un mero cambio
de gobierno. Pretende ingresar rectificaciones profundas. En Per en este caso, a
diferencia de lo que ocurrir en Brasil y Argentina, las Fuerzas Armadas no aspiran
a realizarlas ellas mismas, aspiran a que las lleve a cabo un civil, Belande, a quien
hacen elegir presidente con gran votacin290.
Pero cinco aos ms tarde, otro pronunciamiento armado depone a Belande. Esta
vez la razn es la ineficiencia del gobierno civil. Los hombres de armas se deciden a
realizar las reformas que los polticos partidistas no han podido. Sin embargo, asu-
men el poder sin tener todava metas claras. Se hace cargo del gobierno el general
Juan Velasco Alvarado (1968-75). No logran precisar demasiado los objetivos. Se
contentan con un difuso modelo, ni capitalista ni marxista291. Como en Argentina, el

289 Constitucin (1933), texto en Pareja, nota 18.


Bourricaud, nota 286. Garca Belande, Domingo, El constitucionalismo peruano y sus pro-
290

blemas, Lima, 1970. Child, nota 199.


291 Plan Inca. Plan de gobierno revolucionario de las Fuerzas Armadas, Lima, s/f. La voz de la

Revolucin, 2 vols. 1971. El general Velasco Alvarado declar en 1969: Las Fuerzas Armadas en el
primer movimiento revolucionario de su historia asumieron el gobierno del Per. No fue un golpe de
Estado militar ms, sino el inicio de una revolucin nacionalista. Mensaje a la nacin, en Poltica
del Gobierno Revolucionario, Lima, 1973.
Constitucin y reconstitucin en Iberoamrica 265

estatuto de la revolucin peruana se superpone a la constitucin, pero a diferencia de


lo ocurrido all, en el hecho se implanta un rgimen de fuerza, el primero de verdad
que conoce el Per.
Las medidas no surten los efectos esperados. El descontento cunde. Hasta que las
propias Fuerzas Armadas derrocan a Velasco Alvarado y lo reemplazan por el general
Francisco Morales Bermdez (1975-80), quien prepara un retorno al gobierno de par-
tido.
Este largo perodo extraconstitucional terminar con dos nuevas cartas, la deci-
moquinta, de 1980292 y la decimosexta, de 1993. Fernando Belande fue elegido por
segunda vez presidente (1980-85) y se reabri el Congreso. A Belande le sucedi
el primer aprista que alcanza el mando supremo, Alan Garca (1985-90). Su suerte
recuerda la de Pern en la segunda presidencia, sobrepasado por los problemas de todo
gnero. El descontento es cada vez mayor y el terrorismo cada vez ms fuerte293. El
propio Alan Garca, despus de reconocer que el nmero de vctimas de la violencia
terrorista en la dcada 1979-89 llegaba a 17 mil personas, afirm que la democracia
es paciente. Sin duda, lo es por partida doble: por lo mucho que padece y lo poco
que se queja. En esta situacin fue sucedido por Alberto Fujimori (1990-2000), en
cuyo decenio volvi a disolverse el Congreso y a dictarse una constitucin y se logr
derrotar al terrorismo de Sendero Luminoso.
Tras las presidencias de Valentn Paniagua y Alejandro Toledo, volvi al poder
Alan Garca en 2006.
En suma, en el Per se reproducen, bajo otra forma, las grandes constantes que he-
mos observado en otros pases. No puede hablarse de atrofia del Congreso, porque ste
nunca funcion regularmente; pero en todo caso, ahora lo hace en forma discontinua.
Adems, hay un desvanecimiento de la mentalidad parlamentaria. El principal partido,
el APRA, es ms o menos ajeno a ella. Frente a esta declinacin del parlamento y de las
formas parlamentarias hay un crecimiento de las instituciones estatales y paraestatales,
y sobre todo se concentran en el presidente poderes y medios de accin cada vez ms
amplios. Es decir, se avanza, como en todas partes, hacia la monocracia.
Tal es el principal paso adelante del Per hacia la superacin de la crisis del Estado
constitucional en las siete dcadas que transcurren desde los aos 1920 hasta hoy.
Pero, sin duda, por s slo no basta.
Dentro del mundo hispnico, Per es un caso extremo. Tal vez en ningn otro pas
se plantee con tanta urgencia el problema del rgimen de gobierno, que se arrastra sin
solucin desde la independencia. Per tiene, entre otros, el imperativo impostergable

292 Constitucin poltica del Per (1980), edicin oficial, s.l. ni f.


293En 1988, el Movimiento Solidaridad y Democracia pidi la renuncia del Presidente Garca porque
el pas est siendo conducido a la anarqua o al golpe de Estado. Por otra parte, el literato y candidato
a la presidencia Mario Vargas Llosa fue ms lejos. Dijo en 1989 que Garca pareca ser vctima de un
golpe de Estado que disimule su terrible fracaso y lo convierta en vctima y le asegure un futuro poltico
en un pas que ha llevado al borde de la destruccin. El Mercurio, Santiago, 13 de enero de 1989.
266 Bernardino Bravo Lira

de integrar a la poblacin indgena. Sin un rgimen de gobierno, ser muy difcil que vuelva
a tener, como en tiempos de los virreyes, gobiernos estables y emprendedores, capaces de
servir con mediana eficiencia y sentido nacional a los grandes intereses del pas.

3. Militarismo y agotamiento de las constituciones


escritas 1920-1990

Si hay un vaco en las investigaciones acerca del Estado en el mundo hispnico


de los ltimos dos siglos, es el tocante al militarismo. La palabra tiene, como es sa-
bido, dos acepciones principales. En primer trmino se refiere a un hecho. Indica la
preponderancia militar en el gobierno. Esta puede ser de los uniformados mismos, de
sus objetivos o de su espritu. En segundo trmino, militarismo alude a una actitud
mental: la de quienes abogan por esa preponderancia.
En el mundo hispnico presenta caractersticas propias. Como observa Kahle, no
consiste en una preponderancia de los militares en el campo civil. Se trata ms bien,
a la inversa, de una politizacin de las Fuerzas Armadas que pasan a dominar el go-
bierno. Deriva de la propia constitucin, en cuanto se asigna a las Fuerzas Armadas,
llegado el caso, poner atajo al mal gobierno. Lo cual puede muy bien dar pie para
reemplazar el gobierno civil por uno castrense.
Esto confiere de hecho a las Fuerzas Armadas dentro del Estado una posicin clara-
mente supraconstitucional. Vale la pena reconocer las cosas como son, sin echarse tierra
a los ojos. Para eso, nada ms claro que mirar la experiencia de estos dos siglos. En el
mundo hispnico, constituciones escritas y pronunciamientos en Mxico se los suele
llamar plan son dos gemelos inseparables. Nacen juntos y viven entrelazados.
En el hecho, la historia de estas constituciones escritas en el mundo hispnico est
jalonada de pronunciamientos y deposiciones de gobernantes por mal gobierno. Desde
hace ms de siglo y medio, casi no hay ao en que un gobierno civil no reemplace
a otro, castrense o viceversa en alguno de los veinte pases iberoamericanos. En la
mayora de los casos proceden las Fuerzas Armadas, a veces por orden del propio
presidente, como ha ocurrido repetidamente en Uruguay.
Con lo que sabemos sobre la reconstitucin en los Estados sucesores de las mo-
narquas hispnicas no hace falta ser muy agudo para adivinar aqu una consecuencia
del divorcio entre las dos constituciones, jurisdiccional y escrita. A la ruptura de la
subordinacin del gobierno al derecho, debida a la divisin de poderes que elimin
la competencia de la Audiencia en materias de gobierno, sigui la ruptura de la sub-
ordinacin de las Fuerzas Armadas al gobierno. Desde entonces la responsabilidad
de hacer operante el principio supraconstitucional de atajar el mal gobierno recay
ante todo sobre las Fuerzas Armadas.
No puede desconocerse la vigencia de instituciones superiores a la constitucin escrita
a lo largo de estos doscientos aos. Se trata de elementos no escritos, propios de los
Estados sucesores, que se imponen por s mismos. Si los constitucionalistas, cientistas
polticos y dems no lo han advertido, se debe, entre otras cosas, a su mentalidad, ms
Constitucin y reconstitucin en Iberoamrica 267

atenta a mirar para afuera, a lo europeo o estadounidense que a lo patrio. Paradjica-


mente, otra razn que parece haber inhibido este estudio es la permanente actualidad
del tema. Nunca ha habido calma para considerarlo. Ms an, muchos que se haban
hecho la ilusin de que el militarismo era cosa del pasado, al verlo renacer han quedado
desconcertados. El mundo es como es, no como lo ven los expertos o los tericos.
En este sentido, la bibliografa es francamente deficiente. La que existe sobre el consti-
tucionalismo es caudalosa, pero se mueve en una campana de cristal. Rehye el problema.
Nadie parece atreverse a dejar de lado simpatas o antipatas personales para preguntarse
abiertamente, sin miedo, por qu en el mundo hispnico caen con tanta facilidad los go-
biernos y por qu son reemplazados una y otra vez por gobiernos militares. En contraste
con esta timidez de los estudiosos, los protagonistas no temen hablar del tema en forma
descarnada. Tres ejemplos recientes lo confirman. Se refieren al Per. A fines de 1988
el Movimiento Solidaridad y Democracia pidi la renuncia del presidente Alan Garca
porque el pas est siendo conducido a la anarqua o al golpe de Estado294. Por su parte,
el literato y candidato Mario Vargas Llosa fue ms lejos. Dijo que el presidente Garca
pareca querer ser vctima de un golpe de Estado para aparecer como vctima y exculparse
as de su fracaso. Su inaccin hace sospechar que acaso sea el primer interesado en una
quiebra del orden constitucional que disimule su terrible fracaso, lo convierta en vctima
y le asegure un futuro poltico en un pas que ha llevado al borde de la destruccin295.
Estas palabras de los polticos civiles no vienen sino a dar la razn al ltimo presi-
dente castrense, Francisco Morales Bermdez. Segn l, la inestabilidad de la democra-
cia iberoamericana se debe fundamentalmente a la penetracin de ideologas forneas,
mucho ms que a un posible inters de las Fuerzas Armadas por el poder296.
Como es de suponer, los gobiernos civiles no perecen porque s. Tampoco las
Fuerzas Armadas actan porque s. En muchos casos estn en juego los intereses
vitales del pas, el buen gobierno. Amagados por la accin o inaccin de los civiles,
los hombres de armas se sienten en el deber de salir en su defensa.
El militarismo comienza a recibir la atencin que merece. Basta ver el estudio
comparado de Jaime Reyes sobre los militares en Argentina y Chile, desde la dcada
de 1920 hasta la de 1990297. De todos modos, el juego entre constitucin escrita y

294 El Mercurio, Santiago, 13 de enero de 1989.


295 El Mercurio, Santiago, 13 de enero de 1989.
296 El Mercurio, Santiago, 10 de enero de 1989.
297 En contraste con el escaso inters hispanoamericano por el tema, es notable la abundancia de
trabajos estadounidenses sobre l, en especial desde los aos 1960. Hasta ahora el estudio ms penetran-
te es Kahle, nota 3. Adems, Lambert, Jacques, Anmrique Latine, Structures sociales et institutions
politiques, Pars, 1963, trad. castellana, Barcelona, 1966. Johnson, nota 3. Lozada, Salvador Mara, Las
Fuerzas Armadas en la poltica hispanoamericana, Buenos Aires, 1967. Mc. Alister, Lylen, Marigot,
Anthony y Potash, Robert A., The Military in Latin America. Social Political Evolution, Four Case
Studies, Washington, 1970. Rouqui, nota 3. Reyes lvarez, nota 3.
268 Bernardino Bravo Lira

militarismo permanece sin estudiar, como una especie de tierra de nadie. Llega el
momento de ocuparnos de l. Esta es tal vez la parte ms espinuda de nuestro estu-
dio acerca de la reconstitucin. Equivale a poner a la luz el revs de la trama. Slo
as es posible llegar a una comprensin de las venturas y desventuras del Estado
constitucional en el mundo hispnico.
En todo caso, el objeto de este estudio es una constitucin superior a la escrita,
la constitucin regida por el principio del buen gobierno. Segn ella, es la regla y
el militarismo la excepcin. Pero, de hecho, lo excepcional se convierte, a veces,
en ordinario. As estas dos historias estn ntimamente entrelazadas. Por lo que, en
rigor, no puede estudiarse por separado lo que en la realidad se da unido.
Este es el tema que nos corresponde tratar ahora. Pero con la necesaria perspectiva
temporal y espacial, a fin de no quedarnos enredados en lo episdico.
Geogrficamente nuestro estudio comprende los pases hispnicos de ambos mun-
dos. Cronolgicamente, abarca desde la poca de las primeras constituciones escritas,
a comienzos del siglo XIX en que en estos pases tiene sus inicios la alternancia entre
gobiernos civiles y castrenses, hasta los aos finales del siglo XX, en los umbrales
de la Posmodernidad.
Nuestro propsito es esclarecer, en la medida de lo posible, la gnesis de esta oscila-
cin constante, los factores que intervienen en ella, el juego recproco entre los mismos
y, en una palabra, las alternativas por las que atraviesa en el curso de estos dos siglos.
Dada la amplitud y la complejidad del tema y el hecho de que se trata de un fenmeno
todava en curso, tendremos que contentarnos por el momento con una aproximacin.
Aun como tal, presenta muchas limitaciones. Esperamos, en todo caso, que este anticipo
sirva de estmulo para que otros estudiosos se animen a proseguir la investigacin.
Gobernantes militares y gobiernos militares
Hispanoamrica, lo mismo que Espaa y Portugal, tiene una larga tradicin de
gobiernos civiles. El militarismo es algo reciente. Aparece slo en la poca de las
primeras constituciones escritas, a principios del siglo XIX. Es decir, data nicamente
de los ltimos dos siglos.
Antes de 1810 slo se conocan los gobiernos civiles. Lo cual no obsta para que
por varios siglos asumieran tareas de gobierno los hombres de armas. De hecho, la
mayor parte de los virreyes, gobernadores e intendentes en la pennsula ibrica y en
Iberoamrica fueron en los siglos XVI, XVII y sobre todo en el XVIII, militares o
marinos. Puede decirse que esta fue la regla general y cabra dar centenares de ejem-
plos en todos los reinos de las monarquas espaola y portuguesa, desde Castilla y
Portugal hasta Aragn, Mxico, Brasil, Per y dems298.

Para la Casa de Austria, Schaefer, Ernesto, El Consejo Real y Supremo de las Indias, 2
298

vols., Sevilla, 1935 y 1947. Apndices a ambos volmenes. Para Chile, Bravo Lira, Bernardino,
nota 165.
Constitucin y reconstitucin en Iberoamrica 269

Pero una cosa son estos gobernantes militares y otra distinta los gobiernos mili-
tares.
Hay gobernantes militares cuando los hombres de armas son llamados a desem-
pear un cargo de orden poltico, como presidente, gobernador o intendente. En ese
caso no ejercen el mando poltico en su calidad de militares o marinos, sino en razn
del oficio civil que invisten. Por tanto, gobiernan dentro del marco instituido y slo
por el tiempo que se les ha sealado.
Estamos, en cambio, ante un gobierno castrense cuando los jefes o las instituciones
armadas asumen el mando poltico por propia iniciativa. Para ello deben apartar a las
instituciones polticas establecidas. As, deponen presidentes y clausuran parlamentos,
reemplazar ministros e intendentes.
En trminos generales, estos gobiernos militares aparecen en el mundo hispnico
slo en el siglo XIX. Pueden distinguirse diversas modalidades. Antes de los aos
1920, son ms bien informales. A partir de esas fechas cobran perfiles institucionales
ms definidos. A ello contribuy la renovacin de las Fuerzas Armadas, al filo del
siglo XX, que asent su profesionalismo y les imprimi un acento apoltico, opuesto
a la poltica partidista.

I. Orto del militarismo

Para comprender el surgimiento del militarismo hay que prescindir de ciertos


esquemas decimonnicos. Por de pronto, del fraccionamiento de la historia de Ibe-
roamrica por pases y de la idea de que stos nacen con la independencia. Quienes
todava estn apegados a estas interpretaciones de la historia patria, se sentirn tentados
a considerar los gobiernos castrenses y el militarismo, surgidos con la independencia,
como una especie de tradicin patria.
En verdad las cosas son bastante ms complejas. Estamos aqu ante un problema
crucial de la historia de estos pases: por qu y cmo nace y arraiga en ellos con tanta
fuerza el gobierno castrense como alternativa frente al civil.
La cuestin no es fcil. No puede responderse nicamente a la luz de un anlisis
de las instituciones de gobierno y de los castrenses. Al mismo tiempo hay que con-
siderar el ideal de gobierno. La razn es muy simple. Unas mismas instituciones se
mantienen vigentes o se vuelven obsoletas, en la medida de que logren responder a
las aspiraciones y necesidades de cada poca.

El ideal de gobierno

Simplificando, puede decirse que a lo largo de toda la Edad Moderna no ha habido


en los pueblos hispnicos ms que dos grandes ideales de gobierno indiscutidos. Uno
es el buen gobierno y el otro el gobierno eficiente y realizador.
No cabe entrar en ms detalles. Por lo dems esto es bien conocido, sobre todo
desde que hace aos Nstor Meza Villalobos llam la atencin sobre el tema en su
270 Bernardino Bravo Lira

libro La Conciencia Poltica Chilena durante la Monarqua299. Mucho de lo que l


hall en Chile se vuelve a encontrar en otras partes de Iberoamrica y en la pennsula
ibrica.
La nocin de buen gobierno es realista. No est entregada a apreciaciones subjeti-
vas, es decir, al gusto o las preferencias de cada uno. Los gobiernos, como las leyes,
son buenos o malos segn cumplan o no con lo que es su razn de ser: el bien de la
comunidad o bien comn.
En sustancia, las exigencias fundamentales del mismo se compendian en la poca
en dos aspectos. Uno toca a la religin. Es el deber de proteger a la Iglesia y en Am-
rica de propender a la evangelizacin de los indgenas. El otro toca a lo temporal. Es
el deber de mantener a los vasallos en paz y en justicia y ampararlos en la paz y en
la guerra. Se trata, pues, de una concepcin eminentemente judicial del gobierno. Su
meta ltima es dar y amparar a cada uno en lo suyo300.
Por buen gobierno se entiende, entonces, el que llena razonablemente este cometido.
Por malo, el que falta a cualquiera de sus aspectos. Se aplica aqu el axioma escols-
tico: Bonum ex ntegra causa, malum ex quocumque defectu. Este ideal se mantuvo
vigente durante los siglos XVI y XVII y buena parte del XVIII. Es decir, conforme a
l se tildaron de buenos o malos los gobernantes. As, por ejemplo, en 1655 al grito:
Viva el rey, muera el mal gobierno!, fue depuesto en Concepcin el gobernador de
Chile Antonio de Acua y Cabrera, que haba comprometido gravemente la seguridad
del reino. Sucesos semejantes hubo, siempre en forma excepcional, en otras partes
de Amrica hispana301.
En la segunda mitad del siglo XVIII se impuso un nuevo ideal de gobierno. Se
considera que no basta con dar y amparar a cada uno en lo suyo. Adems hay que
procurar su felicidad. En consecuencia, la accin del gobierno deja de ser primor-
dialmente judicial y tiende a hacerse cada vez ms poltica. Es decir, asume un giro
transformador y hasta cierto punto empresarial.
As, a la nocin de buen gobierno se le aade la de gestin eficiente y realizadora.
Con ello se introduce un nuevo criterio de gobierno, el del rendimiento, que se mide
por logros o realizaciones. Segn esto, lo ms relevante es qu se hizo durante un
gobierno, la obra que puede exhibir.
Los dos ideales de gobiernos no eran incompatibles. En el hecho, justicia y poltica
se acoplaron entre s, como dos dimensiones complementarias. De suerte que el estado
de derecho lleg as a su apogeo. Pero en ocasiones hubo conflictos.

299 Meza Villalobos, Nstor, La Conciencia Poltica Chilena durante la Monarqua, Santiago,
1958.
300 Bravo Lira, Historia de las..., nota 2.
Soto Hall, M., Sntesis del proceso revolucionario en Hispanoamrica hasta 1800, en Levene,
301

Ricardo (Director) Historia de la nacin argentina, col., Buenos Aires, 1941, 5,1. Stoetzer, Carlos, Las
races escolsticas de la emancipacin de la Amrica espaola, Madrid, 1982.
Constitucin y reconstitucin en Iberoamrica 271

Un punto lgido fue el aumento de los impuestos para costear las nuevas tareas del
gobierno, lo que en Chile dio lugar al llamado motn de las alcabalas en 1776302.
Estos ideales no son algo etreo. Por el contrario, son muy operantes. Jugaron un
gran papel en la vida poltica de la poca. Por una parte son indiscutidos y, en ese
sentido, contribuyen a aglutinar a la poblacin. Por otra parte, se reflejan en las insti-
tuciones y en el gobierno mismo. Todo lo cual hace posible la estabilidad poltica de
la pennsula y de la Amrica ibrica en los siglos XVI, XVII y XVIII.
Esto arroja nueva luz sobre la estabilidad poltica de Chile en el siglo XIX. Junto
con Brasil fueron los dos nicos pases que tuvieron un gobierno bien asentado y
no conocieron la anarqua ni el militarismo. Lejos de ser un milagro o la obra de un
genio poltico, esa estabilidad es fruto de la continuidad. Es una continuacin de la
que tuvo Amrica hispana hasta la independencia. Si en Chile, al igual que en Bra-
sil, ella persisti, fue gracias a que en ambos pases se mantuvo tambin una cierta
concordancia entre las instituciones polticas y el ideal de gobierno. De ello habla el
hecho de que ambos revuelva la antpretriloga Diospatria ley que comprenda los
fines su paso del Estado.

Independencia e ideal de gobierno


Esto nos muestra, por contraste, el verdadero significado de la poca de la inde-
pendencia. No nos referimos a la independencia misma, sino al perodo en que ella
se verific.
En la pennsula ibrica se abre con la invasin francesa de 1807 y se termina con la
derrota de los invasores en 1814. En Amrica espaola se inicia con las juntas de 1809 y
se cierra con la proclamacin de la independencia de Bolivia en 1825. En Brasil no hay
nada de esto, pero puede considerarse como tal el perodo que va desde la instalacin de
la corte en Ro de Janeiro en 1807 hasta la declaracin de independencia en 1822.
En esta poca se producen dos grandes hechos relacionados con nuestro tema. Por
una parte, se desintegra la monarqua espaola en una serie de Estados sucesores y se
separa Brasil de la monarqua portuguesa. Por otra parte, todos estos Estados, salvo
Paraguay, intentan adoptar el constitucionalismo.
Con el constitucionalismo hace su aparicin un tercer ideal de gobierno, el de
someter su gestin a la regulacin de un parlamento.
Este ideal responde a una concepcin racionalista de la poltica. Se concibe al
Estado como una mquina. Se distinguen tres poderes y se cifra su perfeccin en un
equilibrio mecnico entre ellos. Un equilibrio, por lo dems, bastante precario303.

302 Meza Villalobos, nota 299. Villalobos, Sergio, El descontento contra la poltica econmica de

los Borbones en Chile, en REA 78-79, Sevilla, 1958. Carmagani, Marcelo, La oposicin a los tributos
en la segunda mitad del siglo XVIII, en RCHHG 129, Santiago, 1961. Silva Vargas, Fernando, El
motn de las alcabalas en 1776, en BACH 86, Santiago, 1972.
303 Bravo Lira, Metamorfosis..., nota 39.
272 Bernardino Bravo Lira

Todo esto es completamente extrao para los pueblos de habla castellana y por-
tuguesa. Resulta fcil de imitar, pero difcil de asimilar. Lo cual, en ltimo trmino,
slo puede conseguirse en la medida en que se concilie el propio ideal de gobierno
con el importado.
Aqu est el nudo del problema. Es fcil demoler un edificio y levantar otro en
su lugar. Difcil pero no imposible, es reemplazar instituciones propias por extran-
jeras. En cambio, es casi imposible arrancar un ideal para plantar otro en su lugar.
En este caso lo ms aconsejable parece ser un injerto, la insercin del nuevo en el
antiguo.
Esto se dio, pero fue precisamente la excepcin. De ello hay hasta ahora tan
slo dos ejemplos, el de Brasil y el de Chile. En ambos se consigui conciliar el
gobierno eficiente y realizador con el gobierno regulado por un parlamento. Pero se
logr bajo la forma de un Scheinkconstitutionalismus. De este modo, llegaron a ser
los Estados constitucionales ms estables y duraderos dentro del rea castellano-
portuguesa304.
Sin embargo, la regla general fue la contraria: el conflicto entre los dos ideales de
gobierno. A ello se deben, en ltimo trmino, los fracasos del constitucionalismo en
estos pases. Por eso, desde la poca de la independencia hasta hoy han tenido tantas
constituciones ms de 200 y tan pocos gobiernos constitucionales. Se explica as la
paradoja de que bajo el constitucionalismo, lo ordinario sean los gobiernos extracons-
titucionales. Se explica asimismo que la deposicin del parlamento por mal gobierno
llegue a su apogeo en los dos ltimos siglos.

II. Reconstitucin y militarismo


Los principales promotores del constitucionalismo son los civiles y al principio
tambin los clrigos. Su fracaso empuja al pas hacia el desgobierno y la anarqua.
Entonces, los hombres de armas pasan a primer plano. Surge el militarismo como
alternativa frente a la reconstitucin.
En el mundo hispnico se alternan la reconstitucin y el militarismo como cara
y cruz de uno mismo. Parecen hermanos gemelos. Nacidos el mismo da, sus vidas
se entretejen constantemente. Lo que se refleja en la alternancia gobierno civil-
gobierno castrense.
Como hemos dicho, este dualismo es reciente. Las minoras dirigentes de las dis-
tintas capitales iberoamericanas, no quisieron o no pudieron llenar el vaco que dej
la monarqua, con un gobierno estable, articulado conforme a los modelos constitu-
cionales forneos. La reconstitucin no result.

Prez Serrano, N., Las ficciones del Derecho constitucional, Madrid, 1948. Hennis, Wilhelm,
304

Sobre la crisis poltica en la Edad Moderna, en Humboldt 48, Munich, 1972. Peil, Dietmar, Untersu-
chungen zur Staats und Herrschaftmetaphorik, Munich, 1983. Stolberg, Brbara, Staat als Maschine,
Berln, 1987.
Constitucin y reconstitucin en Iberoamrica 273

Este fracaso est relacionado con el hecho de que gran parte de ese ncleo dirigente
segua apegado al ideal de gobierno eficiente y realizador. En consecuencia, no tena
mayores aspiraciones a asumir l mismo el gobierno. Es decir, a diferencia de los ncleos
que promovieron la independencia de los Estados Unidos, no tiene la ms mnima men-
talidad colonial. No se siente, como ellos, oprimido por una metrpoli y, por tanto, no
aspira a apoderarse del gobierno para sacudir esa sujecin. Por el contrario, la suprema
aspiracin de las minoras iberoamericanas parece ser ms bien, que el gobierno est
en buenas manos, a fin de poder dedicarse tranquilamente a sus propios asuntos305.
Por otra parte, las constituciones escritas contribuyeron a complicar ms su si-
tuacin con su ideal de gobierno sujeto a la regulacin de un parlamento. De hecho,
result casi imposible conciliar la subsistencia de un gobierno eficaz, a la manera
hispanoamericana, con la regulacin de su gestin por una asamblea, a la manera
inglesa o estadounidense. En la prctica las constituciones entraban a la accin de
los gobernantes con la intervencin del parlamento. Entonces, una de dos: o los
gobernantes se saltan la constitucin o son derribados por inoperantes306. De ah la
constante oscilacin entre dictadura civil o militar y anarqua que, a su vez, empuja
al militarismo.
De esta suerte, el fracaso de las minoras dirigentes en dar forma a un gobierno
civil, capaz de reemplazar a la monarqua ilustrada, abri las puertas al desgobierno
y a la anarqua. En estas condiciones las Fuerzas Armadas pasaron a ser el rbitro de
la situacin. Ningn gobierno pudo subsistir sin ellas. As sucede, en Espaa, como
lo muestra el caso de Riego (1820), o en Mxico donde la independencia se hizo sin
guerra civil, segn lo muestra el caso de Iturbide (1822).
Pero, en esta tesitura intervino un factor supraconstitucional, que respald la actua-
cin poltica de las Fuerzas Armadas. Es la doctrina isidoriana del buen gobierno. En
rigor, la sanior pas, esto es quienes tuvieran un mnimo de representatividad, civiles
o militares, podan deponer al mal gobernante a fin de reponer el buen gobierno. Pero
en los Estados sucesores, por muchas razones prcticas, este papel de velar por el buen
gobierno recay sobre las Fuerzas armadas. As lo entendieron militares y civiles.
En 1973 la deposicin del presidente Allende en Chile fue expresamente aprobada
conforme a esta doctrina, entre otros por el ex presidente Frei Montalva, entonces
presidente del Senado, quien se apresur a hacer declaraciones en este sentido, in-
cluso a la prensa internacional. Para muchos este es un gesto imperecedero, pero, en
realidad, no pasa de ser la expresin de un sentir que desde hace siglos forma parte
de la conciencia poltica hispnica y sigue vivo.
Esta situacin ha sido descrita por Garca Caldern: Se cree en la eficiencia de las
constituciones polticas y se las multiplica, se aspira a su perfeccin ideolgica. Se cree

305 Bravo Lira, Historia de las..., nota 2.


306 Bravo Lira, Bernardino, Los hombres del absolutismo ilustrado en Chile. Formacin de una

minora ilustrada alrededor de la Administracin, la judicatura y el Ejrcito bajo Carlos III, en Estudios
sobre la poca de Carlos III en el reino de Chile, Santiago, 1989.
274 Bernardino Bravo Lira

en la omnipotencia de los congresos y se desconfa del gobierno. Las constituciones


separan los poderes, debilitan al ejecutivo, lo hacen efmero307. Se cae as en el mal
gobierno, que lleva a una especie de crculo vicioso constitucin escrita-anarqua-
militarismo. De all derivan la anarqua y el militarismo.

La anarqua y el militarismo en Hispanoamrica


No podemos detenernos en este punto, pero advertimos que si se habla de anarqua,
es una muy especial, casi se dira, muy hispnica.
En primer trmino, digamos que no consiste en una simple falta de gobierno, sino ms
bien en una hipertrofia, una proliferacin de gobiernos y constituciones efmeras. Las
constituciones se reproducen como plantas tropicales y los gobiernos se multiplican como
conejos. Tan es as que en varios de estos Estados sucesores, el nmero de gobiernos es
mayor que el de aos de independencia. Los Estados se convierten as en cementerios
de constituciones y de gobiernos, la mayor parte muertos a poco de nacer.
Con razn ha podido observar Kahle que la cantidad de constituciones est en razn
inversa de la calidad cvica de los pases308. Tal es el caso de los que llegan a una doce-
na, como Nicaragua, El Salvador y Per; y, con ms razn de los que, como Bolivia,
Ecuador, Venezuela y Repblica Dominicana, se encaminan a las dos docenas309.
En segundo lugar, se trata de una anarqua aristocrtica, oligrquica, identificada
con lo que se llama modernizacin tradicional, sin perjudicar sus propios intereses.
Sus promotores y usufructuarios son sectores de la minora dirigente, que se destrozan
entre s, o su clientela310. Aqu no hay, como en Europa, una burguesa ascendente que
pretenda desalojar o igualar a una nobleza.
En tercer trmino, esta anarqua aristocrtica es ms poltica que social311. Derriba
gobiernos ms bien que gobernantes. De all que en muchos casos se combine una
gran inestabilidad poltica con una, no menos grande, estabilidad social.
Esta anarqua no ha sido suficientemente estudiada. Existen adelantos muy aprecia-
bles, como los de Ycaza Tigerino312. Sin embargo, todava se aventuran explicaciones
de ella demasiado sumarias, lindantes en la ingenuidad.

Garca Caldern, nota 3, p. 74. Zum Felde, Alberto, El ocaso de la democracia, Santiago, 1939,
307

esp. p. 43.
308 Kahle, nota 3, p. 19 y nota 3.
309 Bravo Lira, Etapas..., nota 2 y nota 36.
310 As ya Garca Caldern, nota 3, p. 76.
311 d. p. 346.
312 Ycaza Tigerino, Julio, Sociologa de la poltica hispanoamericana, Madrid, 1950. Wilgus, A.

Curtis (ed.) South American Dictators during the First Century of Independence, Nueva York, 1963.
2a. Mrner, Magnus, Caudillos y Militares en la evolucin hispanoamericana, en Journal of Inter-
American Studies. 2 Gainesville (Florida), 1960. Kahle, notas 3 y 294, Lynch, John, Los caudillos
como agentes del orden social: Venezuela y Argentina 1820-1850, en Annino, Antonio y otros. Amrica
Latina: Dallo Stato coloniale allo Stato nazionale. 2 vols., Miln, 1987.
Constitucin y reconstitucin en Iberoamrica 275

Una, a la que parecen particularmente sensibles los autores estadounidenses, atri-


buye los fracasos de las constituciones escritas a falta de madurez de estos pueblos313.
Esto es tal vez posible en algunos pases del frica negra, pero no en pueblos con casi
cinco siglos de historia, un Estado constituido y con un ideal propio de gobierno. La
causa del fracaso no parece ser una carencia sino, al revs, la presencia y la potencia
de este ideal distinto del constitucional. Las constituciones escritas lo ignoran, pero
son demasiado frgiles para prevalecer contra l. Por eso, en definitiva, son ellas las
que perecen. El pas real triunfa sobre el pas legal314. Al respecto el caso de Mxico
desde la constitucin de 1917, estudiado por Refugio Gonzlez es aplastante. Tras un
siglo, desde la constitucin de 1824, se retorn de la igualdad individual impar a la
proteccin de las personas. Otra explicacin tambin muy recordada es el militaris-
mo. Pero segn hace ver Kahle, se trata ms bien de una politizacin de las fuerzas
armadas, que pasan a dominar el gobierno.315
Pero el militarismo como las constituciones escritas son recientes en estos pases.
Comienza segn vimos, slo en los aos de la independencia. A partir de entonces se
rompe la subordinacin del ejrcito al gobierno. Pero otra cosa es el gobierno militar.
Hasta ahora, es su expresin mxima, que data ms bien del siglo XX, de los aos
1920.

Gobiernos civiles y castrenses


Con estos antecedentes podemos internarnos en el juego gobierno civil-gobierno
castrense. No es en absoluto lineal. Se parece ms bien al ajedrez. Intervienen mlti-
ples factores que tienen cada uno su radio de accin propio. As como con las mismas
piezas se pueden jugar distintas partidas, cada pas tiene su propia historia. Pero todas
no son sino variantes de un nico juego.

313 Ya en 1927 denuncia Lamar Schweyer, Alberto, Biologa de la Democracia, La Habana, 1927,
p. 21, la pretendida inexperiencia poltica de los iberoamericanos como mentira convencional de
nuestra sociologa.
314 Segn la grfica frase de Lamar Schweyer, nota 313, pp. 109-110: Las asambleas constituyentes

pretendieron dar un corte al proceso evolutivo. Suprimieron con unas pocas declaraciones de princi-
pios cuatro siglos de experiencia social. De ah que sostenga que el predominio del Ejecutivo es una
necesidad, pp. 138 y ss. Por su parte Zum Felde, Alberto, transcribe la siguiente declaracin de un
estadista sudamericano: La Constitucin de la Repblica contiene disposiciones que la experiencia de
los aos transcurridos desde que fue puesta en vigor ha demostrado ser muy inconvenientes; contiene
otras que esa misma experiencia ha demostrado ser impracticables. Para cortar lo primero y suplir lo
segundo, se ha hecho lo que la Constitucin prohbe y no se ha practicado lo que ella manda; es decir,
se ha credo encontrar en su violacin un bien y un deber y en su observacin, un mal y una culpa,
op. cit., nota 307, p. 43.
315 Kahle, nota 3, p. 24.
276 Bernardino Bravo Lira

A grandes trazos pueden distinguirse en la historia de estos gobiernos tres fases,


que coinciden con las de la reconstitucin316.
La primera se extiende desde los aos 1810 a los 1860. En el curso de ella los esfuerzos
se centran en implantar un parlamento como regulador de la gestin gubernativa. Esto
se consigue slo en dos pases. En Brasil desde 1826 y en Chile desde 1831. En ambos
el parlamento ocupa un lugar secundario frente al gobierno. Es decir, no compromete
para nada la eficacia de su gestin. Se concilia as la eficiencia con la legalidad, el ideal
de gobierno eficaz y realizador con el de gobierno sometido a la regulacin de un par-
lamento. Esta compatibilizacin se refleja, por ejemplo, en los deberes del emperador
en Brasil o del presidente en Chile. A los fines supremos y permanentes del gobierno,
religiosos y polticos, se aade la legalidad. Significativamente en ambos casos se com-
pendian estos deberes en la misma triloga: Dios, Patria y Legalidad.
No deja de llamar la atencin el hecho de que estos dos pases sean los nicos que
cuentan con un gobierno civil estable y los nicos que desconocen el militarismo317.
Mientras tanto, en los dems fracasan todos los intentos por consolidar un gobierno
civil. La anarqua se vuelve crnica y el militarismo cobra vuelo. Menudean los pronun-
ciamientos y no faltan casos en que se llega a la guerra civil, como ocurre con los migue-
listas en Portugal o los carlistas en Espaa. As la historia institucional de estos pases
parece reducirse a una alternancia irregular entre gobiernos civiles y castrenses.
La segunda fase se abre por los aos 1860 y se extiende hasta los aos 1920. Lo
ms decisivo es el auge de partidos polticos. Las simples facciones o bandos son
desplazados por agrupaciones ms permanentes, con dirigentes y organizacin relati-
vamente estables. La lucha por el poder abierta desde el fin de la monarqua ilustrada
tiende a institucionalizarse a travs de estos partidos.
En los Estados ya consolidados, como Brasil y Chile, su accin determina un
deslizamiento del gobierno fuerte al gobierno de partido. El ideal de gobierno eficaz
y realizador parece batirse en retirada frente al de la legalidad. Significativamente se
producen en estos pases brotes aislados de militarismo. Pero alguno de ellos tiene
grandes consecuencias, como el golpe de Estado que en 1889 puso fin a la monarqua
en Brasil. Casi simultneamente la llamada revolucin de 1891 puso fin a la supre-
maca presidencial en Chile. No obstante, lo normal es que los militares presionen al
gobierno civil sin derribarlo.
Otros dos Estados logran estabilizar el gobierno civil en este perodo. Ambos, sobre
la base de un gobierno de partido, son Argentina, a partir de 1862, y Espaa, de 1876. En
los dos desaparece el militarismo. Lo que confirma que el fracaso de los civiles en dar
forma a un gobierno estable contribuye a desencadenar las intervenciones castrenses.

316 Para esto y lo que sigue, Bravo Lira, Etapas..., nota 2, Metamorfosis..., nota 16, y El Cen-

tenario..., nota 24. REHJ, 11, Valparaso, 1986.


317 Constituio poltica do imperio do Brazil (1824), artculo 103. Constitucin de la repblica de

Chile (1833), artculo 80. Bravo Lira, Etapas..., nota 2.


Constitucin y reconstitucin en Iberoamrica 277

En los dems Estados la anarqua, ms o menos acentuada, tiende a volverse cr-


nica. Gobiernos civiles y gobiernos castrenses se alternan sin cesar. Pero hay indicios
de una nueva forma de militarismo, distinta del de la poca de la independencia. Al
menos eso es lo que sucede en Per, entre 1883 y 1895, despus de la derrota en la
Guerra del Pacfico318.
La tercera fase se abre en los aos 1920 y todava est en curso. Se inicia con el
ocaso del liberalismo parlamentario, y se prolonga hasta el derrumbe de la Unin
sovitica y del socialismo en 1990, dos fenmenos mundiales. En Hispanoamrica
aparece una nueva forma de militarismo.
El parlamento y los partidos de tipo parlamentario entran en decadencia. En con-
traste surgen gobiernos y partidos extraparlamentarios, esto es, ajenos a las formas
competitivas de lucha por el poder. La pugna abierta entre varios partidos cede paso
al monopolio del mismo por uno o dos partidos.
La vida poltica deja de girar en torno a luchas de orden doctrinario, religioso o
poltico y tiende a centrarse en problemas ms inmediatos, de orden social y econmico.
A tono con estas nuevas tendencias, el gobierno ampla enormemente su radio de accin
y sus medios institucionales. Lo cual se refleja en un renacer de la monocracia.

El militarismo de los aos 1920


No es extrao que al agotamiento del Estado constitucional corresponda en los
pases hispnicos un auge del militarismo. Ahora reviste una nueva forma. Es apoltico,
vale decir, contrario a la poltica partidista. Por eso no se limita a intervenir, como en
general hasta entonces, para apoyar o combatir a determinado caudillo o partido. Por
otra parte, tiene marcado sentido social. Se reprocha a los polticos el abandono y la
pasividad frente a los problemas populares de orden laboral, habitacional, sanitario,
asistencial y dems. Los hombres de armas aspiran a salvar a la patria en estos mo-
mentos en que se hunde el liberalismo parlamentario319.
As, desde los aos 1920, bajo el influjo militar, el conflicto entre eficacia y lega-
lidad gubernativa parece resolverse en favor de la eficacia.
Es lo que sucede, ante todo, en los cuatro pases donde el gobierno civil haba
logrado arraigar: primero en Espaa con Miguel Primo de Rivera en 1923, al ao
siguiente en Chile, y en 1930 en Brasil y Argentina.

318 Garca Belande, nota 288, p. 228.


319 Johnson, nota 3. Skidmore, Thomas, Politics in Brazil: an Experiment in Democracy, Oxford,
1967, trad. portuguesa, Ro de Janeiro, 1969. Potash, Robert A., The Army and Politics in Argentina,
2 vol. Stanford, 1969 y 81, trad. castellana Buenos Aires, 1971 y 82. Cantn, Daro, La poltica de los
militares 1950-1971, Buenos Aires, 1971 Nunn, Frederick M., Military Professionalism in Brazil.
Historical Perspectives and Political Implications 1870-1970, en Journal of Latin American Studies 4,
2, 1972. Schmitter, Philippe C., Military Rule in Latin America, Beverly Hills (California) 1973. Nunn,
Frederick M., The Military in Chilean History: essay on civil-militar relations 1810-1973, Albuquerque,
1976. Kahle, nota 3, Rouqui, nota 3. Reyes lvarez, nota 3.
278 Bernardino Bravo Lira

Espaa no tard en sumirse en una guerra civil. Al trmino de ella se instaur un


gobierno extraparlamentario, que dur ms de tres dcadas. En estas condiciones el
militarismo pas a segundo trmino.
En Chile se lleg a un resultado similar por un camino inverso. Se restaur el go-
bierno de partido bajo formas multipartidistas en 1933. Con ello se consigui tambin
estabilizar el gobierno y alejar el militarismo. Pero, a la postre, el multipartidismo
dej paso al monopolio del gobierno por un partido o combinacin de partidos y el
rgimen se derrumb. En estas condiciones el militarismo pas a primer plano. Se
instaur en 1973 un gobierno castrense, que dur hasta 1990.
En Brasil y Argentina las cosas cambiaron radicalmente a partir de 1930. Desde
entonces la vida poltica estuvo dominada por dos factores contrapuestos, el poltico
de multitudes Getulio Vargas o Pern, por un lado, y las Fuerzas Armadas por el
otro. En Brasil, despus de muchas alternativas, las Fuerzas Armadas terminaron por
hacerse cargo del gobierno desde 1964 hasta 1985320. En Argentina, en cambio, la
alternancia entre gobiernos civiles y castrenses lleg al paroxismo. En medio siglo
hubo seis gobiernos militares y otros tantos civiles y un total de 25 gobernantes321.
La anttesis es Mxico. Es el nico pas que ofrece un ejemplo de consolidacin
del gobierno civil en medio de este derrumbe general de l. Se produjo a partir de
los aos 1930, sobre bases netamente extraparlamentarias. Sus pilares son un partido
dominante el Partido Revolucionario Institucional, la hipertrofia del presidente
y la atrofia del parlamento, que queda convertido ms bien en un smbolo. Lo que
va acompaado de una transformacin de las elecciones en un rito que, en lugar de
conferir el poder, confirma en l322.

320 Bravo Lira, Bernardino, La constitucin brasilea de 1988. Antecedentes histricos e institu-

cionales, en RCHD 16-1, Santiago, 1989.


321 Pellet Lastra, nota 249.
Ver el estudio hasta ahora no superado de Carpizo, Jorge, El presidencialismo mexicano, Mxico,
322

1978, con bibliografa. Iturriaga, Jos, Los presidentes y las elecciones en Mxico, en Revista de la
Escuela Nacional de Ciencias Polticas y Sociales, ao IV, 11 y 12, Mxico, 1970. Serra Rojas, An-
drs, La funcin constitucional del Presidente de la Repblica, en El pensamiento jurdico de Mxico
en el Derecho Administrativo, Mxico, 1962. Gaxiola F., Jorge, La Presidencia de la Repblica, en
Revista de la Facultad de Derecho de Mxico, 49, Mxico, 1963. Portes Gil, Emilio, Autobiografa de
la Revolucin Mexicana, Mxico, 1964. Fix Zamudio, Hctor, Supremaca del ejecutivo en el Derecho
Constitucional Mexicano, en Cuadernos de Derecho Comparado 6, Mxico, 1967. Moreno Snchez,
Manuel, Crisis Poltica de Mxico, Mxico, 1970. l mismo, Derecho Constitucional Mexicano, Mxico,
1972. Gonzlez Costo, Arturo, Notas para un estudio sobre el Estado mexicano en Mxico: cuatro
ensayos de sociologa poltica, Mxico, 1972. Universidad de Warwick, El sistema poltico mexicano:
anlisis de los gabinetes de 1920 hasta la fecha, Mxico, 1973. Carpizo, Jorge, El sistema presidencial
y el predominio del poder ejecutivo, en Revista de la Facultad de Derecho de Mxico 107-108, Mxico,
1977. Valads, Diego, El poder legislativo mexicano, en Revista de Estudios Polticos, nueva poca
4, Madrid, 1978, pp. 33 y ss. Camacho, Manuel, Los nudos histricos del sistema poltico mexicano,
en La crisis en el sistema poltico mexicano 1928-1977, Mxico, 1977.
Constitucin y reconstitucin en Iberoamrica 279

De esta suerte, Mxico consigue instaurar, por primera vez desde 1821, un gobierno
civil estable. Con ello destierra el militarismo, que por un siglo pareci inevitable.
Lo que confirma, una vez ms que el mejor modo de eliminarlo es dar estabilidad al
gobierno civil.
Similar al caso de Mxico es el de Colombia. All tambin se acude a una solucin
extraparlamentaria para consolidar el gobierno civil. Esta vez no se trata del monopolio
del poder por un partido sino por dos que lo comparten. Es lo que, con propiedad, se
ha llamado bipartidismo. Implantado en virtud de un acuerdo entre dirigentes de las
dos colectividades polticas tradicionales, puso fin a la lucha entre ellas y permiti
estabilizar el gobierno323.
Tambin otros pases consiguen, por diversos caminos, esto mismo. Portugal
a partir del Estado novo, por una va extraparlamentaria desde 1926 hasta 1974324,
y luego, por medio de un gobierno de partido, Costa Rica desde 1953, Venezuela
desde 1961 y Repblica Dominicana desde 1966. Costa Rica y Santo Domingo son
dos casos muy singulares. El pas centroamericano suprimi el ejrcito y el ejrcito
dominicano est respaldado militarmente por los Estados Unidos325. Sea como sea, en
todos estos pases el militarismo desapareci en la misma medida en que se afianz
el gobierno civil.
En los restantes, la alternancia entre dos tipos de gobierno es la regla. Particular-
mente llamativo es el caso de Per. All puede diferenciarse claramente una nueva
forma de militarismo que aparece por los aos 1960.

El militarismo de los aos 1960


Sus races estn an por aclarar. En todo caso no pueden disociarse de la for-
macin que reciben los oficiales despus de la Segunda Guerra Mundial y de la
variacin que experimentan por los aos 60 los planes de defensa hemisfrica de
los Estados Unidos326. Los oficiales aprecian mejor la zanja, cada vez mayor, entre el
crecimiento de los pases y de sus problemas y la incompetencia de los gobernantes
polticos civiles para enfrentarla. La toma del poder por Fidel Castro en Cuba en
1959 abri los ojos sobre el peligro de subversin interna promovida desde La Ha-
bana y la impotencia en que se encontraba la mayor parte de los gobiernos civiles
para enfrentarla.

323 Bravo Lira, nota 24.


324 Lucena, Manuel de, A evoluo do sistema corporativo portugus, 2 vols. Lisboa, 1976.
325 Bravo Lira, nota 13.
326 Mc. Alister y otros, nota 297. Sotelo, Ignacio y otros, Die Bewaffnete Technokraten, Militar und
Politik in Lateinamerika, Hannover, 1975. Comblin, Joseph, Le Pouvoir Militaire en Amrique Latina.
Lidologie de la Securit Nationale, Pars, 1978. Child, John, Unequal Alliance: The Inter-American
Military System 1938-1978, Boulder (Colorado), 1980. Fernndez Baeza, Mario, Nationale Sicherheit
in Lateinamerika, Heildelberg, 1981. Arriagada, Genaro, El pensamiento poltico de los militares (Es-
tudios sobre Chile, Argentina, Brasil y Uruguay), Santiago, 1981.
280 Bernardino Bravo Lira

La reaccin de las Fuerzas Armadas ante esta situacin no tiene slo el propsito social
de los aos 1920. Ahora tiene, frente a la subversin, un propsito nacional. Es la patria
la que est en juego. Hay que realizar urgentes reformas sociales, pues, de lo contrario,
la subversin promovida desde fuera, encontrar campo abonado dentro, entre los ms
miserables. Pero, sobre todo, hay que imprimir un nuevo dinamismo al gobierno327.
Esta reaccin se produce no slo en el Per, donde pueden distinguirse dos tiem-
pos distintos. En 1962 las Fuerzas Armadas llaman a un civil, el ingeniero Fernando
Balande, para que se haga cargo del gobierno. Despus lo deponen, para asumir ellas
mismas la tarea de un modo ms radical y expeditivo328. Con ello siguen el ejemplo
dado, poco antes por las Fuerzas Armadas en Brasil en 1964329 y en Argentina en
1966330. En todos estos pases desaparecen los gobiernos civiles por un trmino ms
o menos prolongado. Lo que se extiende en la dcada de 1970, a Chile y Uruguay el
ao 1973, a Portugal en 1974 y, de nuevo a Argentina, en 1976.
En estos casos la intervencin castrense presenta un nuevo carcter. Desde luego,
actan de consuno las tres armas. En seguida, asumen el gobierno como tales, es
decir, institucionalmente. Por otra parte, se proponen objetivos de mediano o largo
plazo. Adems, pretenden realizarlos, en gran parte, ellas mismas. Lo que indica que
se trata de una intervencin duradera, que tiene metas y no plazos. Por su naturaleza,
debe prolongarse en el tiempo tanto como lo exijan los fines que pretende, por ms
que, en los primeros momentos y durante algn lapso, stos no estn completamente
definidos.
A tono con el nuevo carcter de su intervencin, las Fuerzas Armadas no se limi-
tan a hacerse cargo del gobierno. Adems, los altos mandos suelen ejercer poderes

327 Este es en parte el tema de ODonnell, Guillermo, Modernizacin y Autoritarismo, Buenos Aires,

1972. Tiene el mrito de considerar al mismo tiempo Argentina y Brasil, ello le permite distinguir el
militarismo de los aos 20 del de los 60, pero no advierte que la situacin de estos pases semi-industriales
difiere mucho de la de otros de Iberoamrica. Por otra parte, su hiptesis del Estado burocrtico autori-
tario permanece dentro del plano econmico-social y de ah que no preste suficiente atencin a factores
institucionales como la monocracia o el militarismo. Por eso el autor ha podido extenderla a Mxico
en su Reflections on the patterns of Change in Bureaucratic-Authoritarian State, en Latin American
Research Revue 13, 1978. La hiptesis de ODonnell ha suscitado una amplia discusin. Needler,
Martn, Military Motivations in de Siezure of Power, en Latin American Research-Review 10, 1975.
Lowenthal, Abraham F. (ed.), Armies and Politics in Latin America, Nueva York, 1976. Collier, David
(comp.), The new Authoritarianism in Latin America, Princeton, 1979, trad. castellana, Mxico, 1985.
Khale, nota 3 y Rouqui, nota 3. Franco, Rolando, Estados burocrtico-autoritarios y democracia en
Amrica Latina, en Pensamiento Iberoamericano I, Madrid, 1982.
328 Bourricaud, nota 286, Einaudi, Luigi y Stefan, Alfred, Latin American Institutional Development

changing Military Perspectives in Peru and Brazil, Santa Mnica, 1971. Nunn, nota 319. Garcia Belan-
de, nota 288. Stefan, Alfred, State and Society in Peru in comparative perspective, Princeton, 1978.
329 Skidmore, nota 319. Stefan, Alfred, The Military in Politics. Changings Patterns in Brazil, Prin-

ceton, 1971. l mismo (comp.) Authoritarian Brazil, New Haven, 1973.


330 Potash, Cantn, nota 319, y Rouqui, nota 3.
Constitucin y reconstitucin en Iberoamrica 281

constituyentes. No para dictar una nueva constitucin, sino para superponer a la


vigente las normas que ellos estimen convenientes. Aparece as una especie de su-
perconstitucin, ms flexible, ante la cual debe plegarse la constitucin propiamente
dicha. Dentro de estos lmites se la deja subsistir. Pero pierde su antigua respetabi-
lidad. Deja de ser la ley fundamental, que no tiene otra por encima y a la que deben
ajustarse las dems. En consecuencia, la participacin de las Fuerzas Armadas en el
gobierno cesa de ser irregular. Adquiere un carcter supraconstitucional, ms an,
regular y regulador.
En fin, por su alcance y duracin esta accin de las Fuerzas Armadas desborda
sus propias posibilidades. Requiere de una amplia y estable colaboracin de civiles
y uniformados. Cobra un carcter cvico-militar. As comienza a desdibujarse la con-
traposicin entre gobierno civil y gobierno castrense.

Nuevo militarismo, significacin y limitaciones


Esto ltimo es tanto ms llamativo cuanto que las Fuerzas Armadas, al constituirse
en guardianas de los intereses vitales del pas, superan el ideal de legalidad y no pueden
menos que acercarse al ideal de gobierno eficiente y realizador331. En este sentido, su
intervencin parece cerrar el ciclo abierto por el constitucionalismo, con su ideal de
gobierno regulado por un parlamento. En esta larga pugna entre eficacia y legalidad, la
eficacia parece haber hallado, por fin, en las Fuerzas Armadas la expresin institucional
de que careca. Detrs de ella est latente la salvaguarda del buen gobierno.
sta puede muy bien ser clave de una nueva forma de Estado. Al menos as lo indica
el hecho de que la eficacia se halla convertida actualmente en condicin sine qua non
para la subsistencia de todo gobierno sea civil o castrense en los pases hispnicos.
El ejemplo de Franco que sac a Espaa de la economa preindustrial y la convirti
en la sexta potencia industrial del mundo no deja de pesar.
De todos modos, estos gobiernos cvico-militares, debido a su misma permanencia,
presentaron grandes problemas. En un rpido recuento cabe apuntar los ms salientes.
Uno de sus puntos flacos de estos gobiernos es que como seala Kahle la po-
ltica corroe la disciplina militar. Resulta ms fcil alejar a los polticos civiles que
a sus vicios, la corrupcin y el partidismo. Sin desconocer las indudables ventajas
que puede tener una toma transitoria del poder por parte de militares apolticos y, lo
que es ms importante, moralmente ntegros, no hay que olvidar que tales intentos

331 No hay que exagerar la significacin de la doctrina de la seguridad nacional en este punto. Barber

Willard, F. y Ronning C., Neale, Internal Security and Military Power: Counter Insurgency and Civic
Action in Latin America, Ohio, 1966. Silva, Golbery Gouto, Geopoltica do Brasil, Ro de Janeiro, 1967.
Villegas, Osiris, Polticas y estrategias para el Desarrollo y la Seguridad Nacional, Buenos Aires, 1969.
Bertelsen Repetto, Ral La seguridad nacional como medio de preservar la supervivencia del Estado y
el orden jurdico internacional, en Seminario Nueva Institucionalidad, Nueva Democracia, enero de 1978
a multicopista. Valenzuela, Arturo, Chile, en Linz, Juan y Stefan, Alfred (comp.). The Breakdown of
Demmocratics Regimes, 5 vols. Baltimore, 1978. Comblin, Fernndez y Arriagada, nota 326.
282 Bernardino Bravo Lira

de solucionar los problemas polticos y socioeconmicos en Iberoamrica, estn muy


lejos de constituir un ideal, puesto que nada aniquila ms la disciplina militar que el
contacto con el poder poltico332.
Otra limitacin no menor fue la dificultad para manejarse frente a la opinin pblica.
A medida que se apaga el entusiasmo inicial, se torna ms patente. A los uniformados
les falta soltura. Se preocupan ms del bien pblico que del pblico mismo. No experi-
mentan la misma necesidad que los gobiernos de partido totalitarios o no de crear un
clima favorable a las polticas y medidas que se adoptan, de darlas a conocer, explicarlas
y fundamentarlas333. Lo cual enrarece el ambiente y favorece a sus enemigos, de ordinario
antiguos polticos, avezados en el arte de sacar partido a los errores del adversario, para
atizar la desconfianza y el descontento. Con tal de conseguirlo no trepidan en acudir, como
las democracias griegas, a la ayuda extranjera y de organizaciones internacionales.
Por otra parte, estos gobiernos tuvieron tambin dificultades para manejarse en el
terreno electoral. Al principio resulta relativamente fcil prescindir de las gastadas elec-
ciones. Pero luego es dficil substraerse a la tentacin de recurrir a consultas o plebiscitos,
que resultan, por lo general, contraproducentes. Con ellos pierden estos gobiernos una de
sus grandes ventajas, la de poder adoptar polticas o medidas necesarias, aunque resulten
impopulares334. Falta aqu tambin algo ms de flexibilidad y pragmatismo. Quienes
dieron mayores muestras de ello fueron los brasileos, que se mantuvieron en el poder
por ms de 20 aos, de 1964 a 1985. Dejaron que las elecciones siguieran celebrndose,
pero en trminos que no comprometieran la estabilidad del gobierno.
Pero, sin duda, la mayor limitacin de estos gobiernos fue una que comparten con
los gobiernos civiles. Al igual que ellos ignoraron que el primer y principal problema
de estos pases no eran las dificultades inmensas e impostergables de la hora actual,
que determinan el fracaso de los polticos civiles y de la intervencin castrense. El
gran problema no era ste, no es el gobierno mismo, mejor o peor, sino el rgimen
de gobierno. Un vaco, que en muchos pases se arrastra desde el fin de la monarqua
ilustrada, en la poca de la independencia, y en los ms afortunados, desde el fin del
rgimen parlamentario en la dcada de 1920.
La nica excepcin es Mxico que, como sabemos, desde los aos 1930 logr es-
tablecer un rgimen de gobierno. No deja de ser significativo que all no se conozca,
hasta ahora, esta nueva forma de militarismo. En las ltimas dcadas los problemas
de Mxico se han agravado y la impotencia de los gobiernos civiles frente a ellos
es no menos grave que en Per, Brasil y Argentina, donde brot originalmente esta
forma de militarismo. Lo que resalta la diferencia entre un simple gobierno civil
o castrense cuya subsistencia depende, en primersimo lugar, de los logros o rea-
lizaciones, reales o aparentes, que pueda exhibir, y un gobierno como el mexicano,

332 Kahle, nota 3, p. 27.


333 d., p. 28.
334 d.
Constitucin y reconstitucin en Iberoamrica 283

encuadrado dentro de un rgimen anterior y superior a l, que, por as decirlo, lo


sostiene en la adversidad.
As se explica tambin que este militarismo de los aos 60 no haya prendido en
una serie de pases, mientras contaron con un gobierno relativamente estable. Tal es
el caso de Chile y tal vez tambin de Portugal hasta los aos 1970 y es, an el de
Espaa despus de Franco, de Costa Rica, Colombia, y hasta 1992, de Venezuela, y
Repblica Dominicana. Lo cual parece confirmar la validez actual de las aseveracio-
nes del ex presidente del Per, general Morales Bermdez, en el sentido de que lo
que ms da alas al militarismo no es la prepotencia de los hombres de armas sino la
incompetencia de los polticos civiles335.

Explicaciones insuficientes
Ya es tiempo de concluir. Pero antes advirtamos que el vasto panorama esbozado
aqu no es ms que una aproximacin. Est trazado al modo impresionista, con unos
pocos brochazos. Si entramos en detalles, corremos el riesgo de extraviarnos en mi-
nucias. As tenemos, al menos, una visin de conjunto.
Pero los pormenores existen y forman la trama de la vida. Conviene no olvidarlo,
sobre todo a la hora de condensar la investigacin en unas conclusiones.
De entrada hay que descartar las explicaciones monocausales de la alternancia
entre gobiernos civiles y castrenses, por excesivamente simplificadoras o abiertamente
simplistas. La cuestin es demasiado compleja como para reducirla en ltimo trmino
a un nico factor, sea el que sea: social, poltico, econmico, racial o militar.
Otro enfoque superficial del tema, no infrecuente entre autores europeos y estado-
unidenses y tambin entre sus seguidores de habla castellana y portuguesa, es el de
aplicar, sin ms, esquemas o categoras europeas a Iberoamrica.
En este punto hay que andar con mucha cautela. El Nuevo Mundo merece ese nombre
por su comunidad cultural con el Viejo, no menos que por su diferenciacin frente a l. Lo
cual es especialmente vlido para Amrica hispana, dada su ntima compenetracin con
Europa. La comunidad cultural hace posible el dilogo, pero no excluye, en modo alguno,
la transformacin que experimentan las nociones o instituciones europeas al penetrar dentro
del medio iberoamericano. Anarqua, constituciones escritas, militarismo, legalidad, no
significan lo mismo en Europa de allende los Pirineos que en el mundo hispnico336.

335Nota 320. Por lo dems, esto es actualmente vox populi. Jaguaribe, Helio, Alternativas para
Brasil, nota 137.
336 As lo entendieron ya en su tiempo un Lamar Schweyer, nota 313, o un Edwards, nota 58. En cambio,

el mismo discernimiento es el gran escollo de los estudios sobre corporativismo en Hispanoamrica. Cfr.
un trabajo, por otra parte muy penetrante: Howard, James, Corporatism and Development in the Iberic-
Latin-World. Persistents Strains and New Variations, en Pike, Frederick B. y Strich, Thomas (ed.) The
New Corporatism, Notre Dame, 1976. l mismo, Hacia un sistema terico para el estudio del proceso de
cambio dentro de la tradicin iberolatina: el modelo corporativo, en Estudios Andinos 4, 1974-75. Mallory,
Jame M. (ed.), Authoritarianism and corporatism in Latin America, Pittsburgh, 1977. Tambin es este el
problema de Vliz, Claudio, The Centralist Tradition of Latin America, Princeton, 1980.
284 Bernardino Bravo Lira

Al respecto tampoco se debe exagerar. Las diversidades de estas nociones o


instituciones dentro de la misma Europa son a menudo, ms acentuadas que las que
se presentan en los pases hispnicos. Adems, en esto la pennsula ibrica juega un
papel de puente. En todo caso, dichas nociones e instituciones no son, en ningn caso,
categoras universales, inamovibles, vlidas para todos los pueblos y para todos los
tiempos. Antes bien, slo algunos pueblos las hacen suyas y, cuando esto sucede, cada
uno se las apropia a su manera.

Flujo y reflujo de gobiernos civiles y castrenses


Entre estas nociones cabe mencionar de paso una que estuvo ltimamente en boga
en la dcada de 1970. Nos referimos a la de transicin. Tal como la suelen entender
algunos autores es inadecuada para explicar la experiencia de los pueblos hispnicos
de ambos mundos, que la desborda largamente.
En trminos generales, se ha dado en definir la transicin por su punto de llegada
que, por cierto, cada autor determina a priori segn sus propias preferencias. Como
tal, se seala un gobierno civil. Concretamente, se lo concibe bajo alguna forma
de gobierno de partido. Ms an, se lo imagina y se lo denomina democrtico, si
bien cada autor entiende esta democracia a su manera, segn sus inclinaciones
personales.
Es decir, se entiende la transicin a modo de va de escape, desde un gobierno
castrense, superior a los partidos y no democrtico a veces se dice autoritario, hacia
un gobierno que rena las tres notas opuestas: civil, partidista y democrtico.
Semejante nocin tiene mucho de efectista, por lo que sirve ms para fines propa-
gandsticos que para un anlisis de la realidad. Al menos dentro del mundo de habla
castellana y portuguesa, donde gobiernos civiles y gobiernos castrenses se alternan
con tanta frecuencia, esta imagen de la transicin resulta francamente grotesca.
Olvida lo ms elemental, que, como en las mareas, no hay flujo sin reflujo previo.
Es decir, que todo retorno al gobierno civil, todo aterrizaje en un gobierno de partido,
todo desembarco en una democracia supone un punto de partida anterior, desde donde
se vuelve, se despega o se embarca337.
En una palabra, la transicin a un gobierno civil es slo una cara de la medalla,
que nunca podr entenderse cabalmente divorciada de la otra. La experiencia ibero-
americana lo demuestra hasta la saciedad.

Los estudios sobre la llamada redemocratizacin se originan de las experiencias de Portugal y


337

Espaa y tambin de Grecia en los aos 1970. Es decir, de pases que no conocieron una democratizacin
previa. De ah que son extendidos a Iberoamrica, por ejemplo por Nohlen, Dietrich, Regimewechsel in
Lateinamerika, en Lindenberg, Klaus, Lateinametika, Bonn, 1982. En este sentido es interesante Linz y
Stefan (comps.), nota 331. Botana, Natalio y otros, Caminos a la democracia. Los casos de Argentina,
Espaa, Grecia y Portugal, Santiago, 1978. Huneeus, Carlos, Introduccin al taller de cientistas socia-
les con Robert Dahl sobre la transicin y consolidacin de la democracia en Amrica Latina y Chile,
Santiago, 1985, en Opciones 8, Santiago, 1986, p. 24. Bermeo, Nancy, nota 228.
Constitucin y reconstitucin en Iberoamrica 285

En este sentido resulta ms ilustrativo comparar la trayectoria de los gobiernos


civiles o castrenses desde sus comienzos hasta su fin, con la de un barco. La vida til
de un gobierno por as decirlo transcurre, como la de una nave, entre dos grandes
momentos: el de botadura y el de hundimiento y desguace.
Observemos, entre parntesis, que la botadura llena de promesas no carece de
emocin, al igual que el nacimiento de un rgimen de gobierno, como sucedi, por
ejemplo, en Chile en 1933. Pero mil veces ms instructiva es, en cambio, la agona
y la muerte, como lo dejan ver los dos naufragios del rgimen de gobierno en Chile,
en 1924 y 1973. Los finales, cargados de experiencias, aventajan, con mucho, a los
principios, cargados tan slo de promesas. As, las sombras del crepsculo vienen a
ser, a menudo, ms luminosas que las claridades de la aurora.
Esto nos permite contemplar bajo una nueva luz ese constante alternarse de go-
biernos civiles y castrenses que parece inseparable de la historia de Amrica hispana
en los dos siglos de reconstitucin. Sera muy ingenuo creer que los pueblos eligen
entre uno u otro de estos gobiernos. En verdad no tienen opcin. Esto se decide en
otras instancias y niveles, en virtud de fuerzas de las que ellos apenas tienen noticias.
Al pueblo slo le es dado alegrarse o lamentarse de la suerte que le cabe bajo uno
u otro gobierno. Porque, tanto los civiles como los castrenses, pueden ser buenos o
malos. Los hay excelentes y los hay detestables. Por eso, lo nico sensato es tratar de
comprender las fuerzas y factores en juego. Slo as podr sacarse el mejor partido
de cada situacin y quiz evitarse lo peor: llegar a una situacin en la que no haya
ms remedio que lamentar.
La exposicin ha tenido por objeto descubrir los hilos conductores de esta historia
que se prolonga hasta el presente y sin duda seguir su curso por algn tiempo ms.
A estas alturas podemos recapitular los resultados.

El militarismo como reaccin


El punto flaco de los gobiernos constitucionales es su falta de eficacia. No consi-
guen conciliar legalidad y eficacia. Lo que a la larga y, demasiado a menudo, tambin
a la corta, resulta insostenible.
En esos casos no hay ms que dos salidas, que no son sino dos maneras de acabar
con la constitucin. O bien se salta la constitucin o bien se sume al pas en la ruina.
En otras palabras, las causas de la cada de los gobiernos civiles hay que buscarlas en
primer lugar entre los propios civiles. Muy a menudo estos gobiernos se derrumban por
s mismos, a consecuencia de los desaciertos y la incapacidad de sus propios hombres.
No es raro que los militares, que si bien no son la ltima reserva de la nacin, son
al menos los defensores frente al mal gobierno, tengan que hacerse cargo de un pas
en ruinas, que ningn poltico civil aceptara gobernar. En estos casos sera errneo
acusar a los uniformados de destruir un gobierno constitucional, cuando no han hecho
otra cosa que darle sepultura.
Las citas que hemos hecho al principio sobre la situacin peruana a fines de los
aos 1980 son muy valiosas. Muestran que las situaciones pueden retorcerse hasta
286 Bernardino Bravo Lira

lo inverosmil. No nos referimos al clamor civil por un pronunciamiento militar, ya


bastante decidor. Nos referimos al presidente constitucional fracasado que ve, como
nica salvacin, ser depuesto por las Fuerzas Armadas para ocultar as su fracaso y
aparecer como vctima inocente del militarismo.
Miradas desde el lado castrense, las cosas no son menos complicadas. Hubo una
poca en que caudillos y generales hacan y deshacan gobiernos a su arbitrio. Otras
veces intervenan en las contiendas partidistas, en favor o en contra de algunos de
los rivales. Pero, como hemos visto en el siglo XX las cosas cambiaron. Aparecieron
nuevas formas de militarismo, eminentemente profesionales, que son como el reverso
de la medalla de la crisis en que se debate el Estado constitucional desde los aos 1920.
Ahora que los gobiernos civiles se ven cada vez ms desbordados por los problemas,
pasa a primer plano, entre los motivos de la intervencin poltica de las Fuerzas Ar-
madas, la salvacin de la patria, es decir, la salvaguarda de los intereses vitales del
pas que esos gobernantes civiles comprometen gravemente, con su inaccin o con
sus errores. Tal es la tnica del militarismo apoltico y social de los aos 1920 y del
militarismo cvico-militar de los aos 1960.
En resumen, como no puede ser menos, el militarismo tiene en estos pases mucho
de reaccin, lo que est en consonancia con si non facias non eris isidoriano. Por un
siglo desde la independencia ha sido una reaccin frente a los fracasos de la consti-
tucin, una alternativa frente a los fracasos de la constitucin escrita y de cualquier
gobierno.

Gobierno y eficacia
Esta es una constante desde sus orgenes hasta hoy. Constituye la reaccin de una
fuerza organizada contra diversas formas de desgobierno y de anarqua, vale decir,
contra la insuficiencia de los gobiernos constitucionales frente a las necesidades y
aspiraciones de cada poca. Por eso hemos encontrado una cierta correlacin entre
las formas de militarismo y las etapas de la reconstitucin.
La mejor comprobacin de ello es que, cuando hay un gobierno medianamente
eficaz y realizador, el militarismo pierde importancia o desaparece por completo. No
deja de ser curioso que esto coincida precisamente con los escasos perodos en que
el parlamento sesiona por largo tiempo regularmente.
As es en Brasil hasta el fin del imperio de 1889 y en cierto modo hasta 1930;
en Chile hasta el fin del rgimen parlamentario en 1924; en Argentina entre 1862 y
1930, y en Espaa bajo la restauracin 1874-1923. En fin, tal es, todava hoy, el caso
de Mxico, el nico de estos pases con un parlamento que sesiona desde hace ms
de medio siglo en forma ininterrumpida.
As pues, el medio ms seguro de consolidar un gobierno civil parece ser la efi-
cacia. Pero esta eficacia vale tambin para los gobiernos castrenses, al menos para
los de mayor alcance, que se estilan desde los aos 1960. As tuvieron ocasin de
comprobarlo en carne propia todos los que hasta ahora dejaron el poder. Ninguno
Constitucin y reconstitucin en Iberoamrica 287

pudo cumplir los objetivos que se haba propuesto inicialmente. Todos tuvieron que
abandonar el gobierno antes, a causa del fracaso de su gestin gubernativa. No im-
porta que obtuvieran resultados espectaculares en determinados campos, como las
Fuerzas Armadas argentinas frente al terrorismo o el gobierno castrense brasileo en
los aos 70 en materia econmica. No fueron derribados, pero no pudieron resistir
reveses, que ellos mismos provocaron, como la guerra de las Malvinas en Argentina, o
derivados de causas completamente ajenas a ellos mismos, como la crisis del petrleo
y la recesin econmica mundial de 1981. As terminaron en un fracaso poltico los
gobiernos castrenses de Argentina en 1973 y en 1983, de Per en 1980, de Uruguay
y de Brasil en 1985.

Partidismo y patriotismo
De todos modos la significacin institucional de las Fuerzas Armadas no es despre-
ciable. En ellos parece haber encontrado por fin el antiguo ideal de gobierno eficiente
y realizador una expresin institucional. Ellos as los crculos castrenses ponen un
lmite a los desbordes del partidismo y de los gobernantes civiles. Los polticos pueden
hacer lo que quieran, menos comprometer con su accin o inaccin los intereses vitales
del pas. El patriotismo sirve as de correctivo al partidismo. De su lado, los crculos
polticos civiles ponen el mismo lmite a los desbordes de los gobiernos castrenses.
Pueden hacer lo que quieran, con tal que sean realmente rectos y eficaces.
As, esta visin descarnada y, a ratos, brutal, de los hechos y de las instituciones
puede, por fortuna, terminar, sin apartarse un pice de ellos, en forma optimista.
Por ltimo hay que anotar una tendencia reciente. Desde los aos 1960 parece
advertirse una cierta convergencia entre gobiernos civiles y castrenses. No deja de
ser sintomtico que la contraposicin entre ambos, fruto de la constitucin escrita,
tienda a ceder en la misma medida en que ella se bate en retirada. Lo que va paralelo
a una relativizacin de la nocin misma de constitucin. Expresiones de ello son el
gobierno cvico-militar o la resolucin del viejo conflicto entre legalidad y eficacia
en favor de la eficacia.
En este punto convergen, de un lado los hombres de armas y del otro los civiles.
Tales son trminos en que parece estar planteado actualmente el juego entre los dos
tipos de gobierno. Quiz no est de ms preguntarse si estos signos de aproximacin
entre ambos, si su convergencia en la eficacia, no sean indicio del fin del ciclo histrico
de la reconstitucin y del afn por dictar constituciones escritas.
Apenas hace falta advertir que esta posibilidad no tiene nada de alarmante para
pases como stos, que no tuvieron demasiada fortuna con ellos. All menos que en
ninguno, hay razones para apegarse a una forma histrica que agoniza desde los aos
1920. En cambio, s hay buenas razones para esperar de una nueva forma histrica
una mayor consonancia con sus propias necesidades y aspiraciones. Lo que hara des-
aparecer esa tensin entre gobiernos civiles y gobiernos militares introducida con la
reconstitucin. Permitira volver a consolidar el gobierno civil y, por tanto, eliminar
al gobierno castrense como alternativa permanente frente a l.
288 Bernardino Bravo Lira

4. Despus de la wende. Entre atrofia constitucional a hipertrofia


monocrtica (1990 en adelante)

Los aos 1920 marcan un vuelco en la historia del Estado. Entonces entra en crisis
en todo el mundo la mentalidad parlamentaria. En la mayor parte de los pases europeos
los parlamentos sucumben como rboles nuevos, sin races, abatidos por el vendaval.
Son clausurados uno tras otro y, lo que es ms significativo, se los intenta reemplazar
por asambleas de corte corporativo. Aparecen partidos y gobiernos extraparlamenta-
rios, esto es, ajenos a las formas competitivas de lucha por el poder.
Algo semejante ocurre en el mundo hispnico. En los pocos pases donde haba
conseguido echar races, el Estado constitucional se derrumba. Primero es clausurado en
1923 el Congreso de diputados en Espaa. El ao siguiente le toca el turno al Congreso
Nacional de Chile y en 1930 les llega su hora a los Congresos de Argentina y Brasil.
En los dems pases este desmoronamiento tuvo menos dramatismo, porque all
la existencia de los parlamentos haba sido siempre precaria. Pero tambin all se
dejan sentir los mismos vientos extraparlamentarios. Bajo este signo, alguno como
Mxico consigui, por primera vez en su historia, reconstituir el Estado. Pero no fue
al modo de las constituciones escritas, sino al modo monocrtico, con un parlamento
decorativo, ms bien simblico.
El caso mexicano es por lo dems significativo. En l se reflejan mejor que en
ningn otro las dos vertientes del agotamiento de la reconstitucin. Por un lado, est
lo que muere, el parlamento y los partidos parlamentarios; en una palabra, la propia
mentalidad parlamentaria. Por otro lado, est lo que ocupa su lugar, la monocracia
presidencial, el partido extraparlamentario; en una palabra, el gobierno fuerte.
Dentro de estos parmetros parecen moverse desde 1920 los Estados sucesores.
Se trata, indudablemente, de un desmoronamiento. Es decir, est en juego la sub-
sistencia de su reconstitucin. Puede morir o renacer. Simplificando, cabe afirmar
que las constituciones escritas oscilan entre dos extremos: renovarse bajo alguna
forma de gobierno fuerte, como en Mxico, o desvanecerse cual una cscara vaca,
como en Argentina. Sin duda, cabe una serie de posibilidades intermedias338.
De una u otra forma, ese agotamiento de los Estados sucesores no tiene nada de
trgico. Despus de todo, las constituciones escritas nunca lograron arraigar en el
mundo hispnico, en tanto que la constitucin jurisdiccional sigue viva. Algunos
promovieron con entusiasmo las constituciones de papel, pero no lograron hacerlas
prevalecer. Hubo realizaciones bastante logradas de ellas, como la brasilea de 1824,
la chilena de 1833, superiores incluso a muchas europeas, pero fueron siempre raras
y desde 1920 pertenecen todas al pasado, salvo la de Mxico. En otras palabras, ni
Hispanoamrica ni Espaa y Portugal pierden demasiado con la atrofia de las consti-
tuciones escritas, convertidas en desechables. En estos pases, ellas no dejar ni pueden
dejar tras de s ningn vaco de consideracin.

338 As lo comprueba, no sin satisfaccin, para algunos de estos pases, Garretn, Manuel Antonio, Pro-

yecto, trayectoria y fracaso de los regmenes militares del Cono sur: un balance, en Alternativas 2, 1984.
Constitucin y reconstitucin en Iberoamrica 289

Por otra parte, junto con su deterioro, apuntan nuevas formas institucionales que
bien pueden servir para reemplazarlas. Es decir, el vaco parece fcil de llenar, si es
que no ha empezado a serlo.
Dentro de esta perspectiva, no resulta difcil trazar un cuadro general de agota-
miento del Estado constitucional en el mundo de habla castellana y portuguesa entre
los aos 1920 y 1990. Como todo cuadro, tiene luces y sombras. Por una parte, hay
cosas que se vuelven anacrnicas. Tal es, por ejemplo, el caso del parlamento. Por
otro, hay cosas que cambian de sentido y con ello cobran nueva vida. As sucede con
los partidos y las elecciones. Por ltimo, hay cosas que reviven y estn claramente
en auge, como el militarismo y la monocracia.
I. Atrofia del parlamento
El mejor indicio de que la reconstitucin haba logrado su objeto, fue un parlamento
que funcionara regularmente. De la misma manera su atrofia es tal vez la manifesta-
cin principal y ms notoria de una reversin de la propia reconstitucin. Ella afecta
a las dos funciones que son su razn de ser: concurrir a la legislacin y fiscalizar la
gestin gubernativa.
Lo ms sintomtico de esto es que el gran beneficiario de esta decadencia es el
gobierno. Cada vez con ms frecuencia legisla por s mismo y dirige sin mayores
cortapisas un aparato estatal y paraestatal que ha cobrado dimensiones imponentes.
Desde un punto de vista histrico, lo que sucede es perfectamente inteligible. Se
trata de una suerte de reversin. El gobierno recupera las funciones gubernativas y
administrativas que tuvo en el Estado modernizador borbnico antes de la importa-
cin de las constituciones escritas y conforme a ellas de un parlamento encargado de
regular que su gestin se mantuviera dentro del marco de la legalidad.
Bajo este ngulo es muy sugerente el hecho de que estas funciones del parlamento
no slo entren en declinacin, sino que paralelamente surjan alternativas para ellas.
Es decir, ya han comenzado a ser reemplazadas por otras ms operantes.
En lo que toca a la funcin fiscalizadora, esto no requiere mayor explicacin. En
varios pases, como Chile, Colombia y dems, se ha instituido una Contralora General
para fiscalizar la legalidad de la administracin y de los gastos de ella. No deja de
ser sugerente el hecho de que esta Contralora se establezca a partir de la Contadura
Mayor, una institucin que se generaliza en los pases americano tambin, bajo la
monarqua ilustrada, en el siglo XVIII339.

339 Tribunal de Cuentas de la Nacin Argentina, Antecedentes histricos, organizacin, funciona-


miento y atribuciones del Tribunal de Cuentas de la Nacin Argentina, en Universidad de Chile, Facultad
de Derecho, Departamento de Derecho Pblico, La Contralora General de la Repblica: 50 aos de
vida institucional, Santiago, 1977. Martnez Zuleta, Anbal, La Contralora General de la Repblica
de Colombia, ibd. Contralora la Nacin del Ecuador, La Contralora General de la Nacin del
Ecuador, ibd. Contralora General de la Repblica de Panam, Breve sntesis del nacimiento y
evolucin de la Contralora General en Panam, ibd. Contralora General de la Repblica de Per,
La Contralora General de la Repblica Peruana dentro del accionar del sistema nacional de control,
ibd. Etchandy, Walter, El Tribunal de Cuentas de la Repblica Oriental del Uruguay, ibd.
290 Bernardino Bravo Lira

Por lo que hace a la funcin legislativa del parlamento, vale para estos pases la
observacin de Hauriou, de que despus de la Segunda Guerra Mundial la ley despa-
chada con el concurso del parlamento deja de ser la regla general y se convierte en
la excepcin340. Adems, la omnipotencia de la ley se ve recortada por los Tribunales
constitucionales, que la pueden declarar inaplicable e incluso derogar.

Legislacin extraparlamentaria
Las formas extraparlamentarias de legislacin aparecen tempranamente en los
pases hispnicos. Aqu debe mencionarse, en primer trmino, el caso de Brasil. Entre
1930 y 1934 se dictaron cerca de 5.500 decretos leyes. Esta situacin se legaliz en la
constitucin de 1937 que facult al presidente para expedir decretos leyes en todas las
materias de competencia de la Unin mientras no se reuniera de nuevo el parlamento,
que fue cerrado en 1937341. Su restablecimiento se produjo slo en 1946 y en el intertanto
se dictaron ms de 8.500 decretos leyes. Despus de 1946 el parlamento ha sido cerrado en
varias ocasiones y el presidente ha legislado por decreto. Ambas cosas fueron legalizadas
por el Acta Institucional nmero 5 de 1968 que rigi hasta 1979. En todo caso, bajo su
vigencia los decretos leyes fueron excepcionales y en cierto modo innecesarios, ya que el
parlamento se limit, en general, a aprobar los proyectos de ley remitidos por el gobierno.
Cuando, por primera vez, no lo hizo, en 1977, fue disuelto y vuelto a convocar pocos das
despus, tras la promulgacin del proyecto rechazado por el gobierno342.
Pero donde ms ha florecido la legislacin extraparlamentaria es en Colombia.
All los llamados decretos legislativos pueden dictarse incluso durante el perodo de
funcionamiento del parlamento. Por lo mismo, estos decretos han permitido desde
1944 en adelante, no slo suplir la ausencia del parlamento, cuando ste dej de fun-
cionar entre 1949 y 1951 y entre 1953 y 1958, sino tambin suplir la ineficacia del
mismo parlamento, desde que fue restaurado en 1958. Un dato que permite calibrar
la significacin real de los decretos legislativos es el siguiente: entre 1949 y 1959 se
dict un total de 3.020 de ellos y solamente 165 leyes343.
No menos llamativo es lo que ocurre en Argentina. All, entre 1943 y 1973 se dic-
taron 4.081 leyes y nada menos que 7.997 decretos leyes. Incluso es decidor el hecho
de que se haya terminado por igualar unos y otros bajo el nombre comn de leyes. De

340 Hauriou, Andr, Droit constitutionnel et institutions politiques, Paris, 1970.


Cavalcanti, Themistocles Brandao, Tratado de Direito Administrativo, 6 vols. Ro de Janeiro,
341

1942-44. Desde 1937 hasta 1946 se dictaron ms de 8.500 decretos leyes. Real, Alberto Ramn, Los
decretos leyes, Montevideo, 1946.
342 Bravo Lira, nota 2, p. 80.
Garca Martelo, Jaime, Ensayo jurdico-poltico del estado de sitio y de los decretos legislativos,
343

Bogot, 1960. Navarro de la Ossa, Roberto, Constitucin y estado de sitio Bogot, 1974. Schica, Luis
Carlos, Constitucionalismo colombiano, Bogot, 1977.
Constitucin y reconstitucin en Iberoamrica 291

ellas, las extraparlamentarias no slo sobrepasan en nmero a las parlamentarias sino,


lo que es ms decisivo, tambin en la significacin de las materias que regulan344.
Algo diferente es la situacin de Chile. Aqu, como sabemos, el parlamento funcio-
n regularmente durante cuarenta aos seguidos desde 1933 hasta 1973. No obstante,
en el perodo 1924-89 se dictaron 13.893 leyes frente a 5.544 decretos leyes, a los
que, al igual que en Argentina, se termin por denominar simplemente leyes. A ellos
deben aadirse ms de 3.500 decretos con fuerza de ley. Nuevamente hay que sealar
que lo que cuenta no es slo el nmero de leyes extraparlamentarias, sino las materias
que regulan, que no pocas veces son fundamentales345.

Subordinacin del parlamento al gobierno


Esta situacin pone delante de otra caracterstica del parlamento en el mundo
hispnico desde los aos 1920 a esta parte.
El de Brasil no el es nico Congreso obsecuente al gobierno. Antes bien, el mejor
ejemplo de esto, lo hallamos en el nico que ha persistido durante todo este perodo,
el de Mxico. De l ha podido decirse que est dominado por el Ejecutivo346. En
la prctica, se limita a aprobar los proyectos del gobierno y casi siempre lo hace por
unanimidad. En consecuencia, observa Carpizo, no hay ningn incidente digno de
anotarse en las relaciones Ejecutivo-Legislativo durante estos aos (1935-75)347.
El hecho no deja de ser sugerente. El nico parlamento que ha conseguido sobrevivir
desde los aos 20 hasta hoy en estos pases juega un papel ms bien simblico.
Caso aparte es el de Cuba, donde ni siquiera puede hablarse de un smbolo. Se
trata de un parlamento de fachada, como en las democracias populares. Restaurado
en 1976, como supremo rgano de poder del Estado, en el hecho su papel es, al igual
que en esas democracias, aprobar la gestin del presidente del Consejo de Estado,
lo que suele hacer por aclamacin o unanimidad. Aqu apenas queda un residuo del
antiguo parlamento colegislador y fiscalizador348.

Acortamiento de la duracin de la legislatura


A tono con la atrofia del parlamento, no es extrao que se reduzca su perodo de
sesiones. Pero esto tiene tambin antiguos precedentes en el mundo hispnico.

344 Ramella, Pablo A., Los Decretos-Leyes y la situacin constitucional de la Repblica Argenti-

na, en REP 147-148, Madrid, 1966. Bravo Lira, nota 13, con un cuadro comparativo de la legislacin
parlamentaria y extraparlamentaria 1930-83.
345 Tagle Martnez, Hugo, Origen y generalidad de la ley chilena bajo el imperio de la constitucin

de 1925, en Terceras Jornadas Chilenas de Derecho Natural, Derecho y Justicia, Santiago, 1977.
Bravo Lira, nota 13.
346 Carpizo, Jorge, Mxico: poder ejecutivo (1950-75), en Gil Valdivia y Chvez Tapia, nota 38.
347 Ibd.
348 Bravo Lira, nota 13.
292 Bernardino Bravo Lira

En Mxico la duracin de la legislatura ordinaria es tan slo de cuatro meses349. Pero


hay que observar que este exiguo perodo de sesiones, es similar al del parlamento
en Brasil y en Chile, en la poca en que all se consolid el Estado constitucional a
partir de 1826 y de 1830, respectivamente. En Brasil era entonces de cuatro meses350
y en Chile era de poco ms de dos meses351.
Otro precedente interesante sobre este punto es el de Colombia. Conforme a la
Constitucin de 1886, el parlamento deba reunirse tan slo cada dos aos y por un
perodo de 120 das. Sin embargo, ni siquiera esto se cumpli. La legislatura pas
a ser anual desde 1911 en adelante, pero con una duracin de 90 das, que slo se
aument en 1936352.

Sustitucin del parlamento


Otro sntoma de la declinacin del parlamento es la facilidad con que ha sido
reemplazado. A su manera, ello testimonia que todava se le considera necesario. Por
eso, no se prescinde lisa y llanamente de l, sino que se le busca un sustituto.
Dentro de esta lnea se inscriben las Asambleas corporativas establecidas bajo
Oliveira Salazar en Portugal353 y bajo Franco en Espaa354, que subsistieron hasta 1974
y 1976, respectivamente. En Brasil se contempl algo similar en la constitucin de
1937, pero no lleg a funcionar355.
En Colombia, el congreso fue reemplazado entre 1953 y 1958 por una Asamblea
Nacional Constituyente, a cuya legislacin se dio el nombre de actos legislativos356.
En Uruguay se ha ido ms lejos. Se ha hallado una forma fija de suplir al parlamento
cada vez que es cerrado. Primero se le substituy en 1933 por un cuerpo deliberativo
especial. Luego, en 1942, por un Consejo de Estado, frmula que se volvi a emplear
desde 1973 hasta 1985357.

349 Carpizo, nota 346.


Constituio poltica do imperio do Brazil, artculos 17 y 18. Pimenta Bueno, Jose Antonio, Direito
350

Publico Brasileiro: analyse da constituio do imperio, Ro de Janeiro, 1857, pp. 126 y ss.
351 Constitucin poltica de la Repblica de Chile 1828, artculo 58 y Constitucin de la Repblica

de Chile 1833, artculo 52. Huneeus Zegers, Jorge, La constitucin ante el Congreso, 2 vols. Santiago,
1870-80.
352 Guevara de Lpez, Hilda Isabel, El parlamento colombiano y sus reformas necesarias, Bogot,
1966.
353 Lucena, nota 324.
354 Zafra Valverde, Jos, Rgimen poltico de Espaa, Pamplona, 1973. Ver nota 226.
355 Cavalcanti, Themistocles Brando, Las constituciones de los Estados Unidos del Brasil, Madrid,
1958.
356 Uribe Vargas, Diego, Las constituciones de Colombia (historia, crtica, textos), 2 vols., Madrid,
1977.
357 Gros Espiell, nota 14.
Constitucin y reconstitucin en Iberoamrica 293

En Argentina y Chile no se ha recurrido a un cuerpo especial, sino al presidente


o a la Junta de Comandantes de las Fuerzas Armadas. En Argentina, por primera vez
en el perodo 1966-1970, y por segunda entre 1976-1983, se confiaron las facultades
legislativas al presidente, pero entre 1970 y 1973 se las restringi en trminos que
para las leyes y decretos de significativa trascendencia para los fines de la revolucin
se exigi el acuerdo de la Junta de Comandantes358. En Chile, en cambio, se impuso
desde el principio una solucin anloga. A partir de 1973 y hasta 1990 las facultades
legislativas estuvieron confiadas a la Junta de Gobierno compuesta por los Coman-
dantes en Jefe de las Fuerzas Armadas y de Orden359.
II. Partidos extraparlamentarios
La atrofia del parlamento no es un hecho aislado. Ms bien es una manifestacin
exterior, institucional, de un profundo cambio interior, de mentalidad. Se trata del
desvanecimiento del espritu parlamentario. De l no podemos tratar aqu, tiene ra-
ces muy complejas y repercusiones muy variadas. Una de ellas es el surgimiento de
partidos extraparlamentarios.
Tal vez, el ms temprano y por eso mismo, todava no el ms representativo, sea el Parti-
do Revolucionario Institucional fundado en 1929 por Plutarco Elas Calles, en Mxico.
Pero ms llamativo an es el cambio de actitud de los antiguos partidos, represen-
tados ante todo por el pacto entre conservadores y liberales en Colombia.
En un punto intermedio parece estar el bipartidismo brasileo, que se apoya en
los partidos, pero que no es fruto de una decisin de ellos mismos, sino de una im-
posicin del gobierno.
En todos estos casos se llega a una forma de gobierno de partido que es la anttesis
de las conocidas hasta los aos 1920. En lugar de fundarse en la disputa del poder
entre distintos partidos se funda en el predominio de uno o de dos conjuntamente360.
Frente a estas nuevas formas de gobierno de partido se vuelven a ensayar, hasta
ahora sin mayor fortuna, las antiguas, como se hace en Chile o Uruguay y reciente-
mente en Costa Rica o Venezuela.

III. Sentido ritual de las elecciones


As como cambia el carcter de los partidos, cambia tambin el de las elecciones.
Se siguen practicando. En algunos pases, como Mxico, Chile, Costa Rica, Co-
lombia y Brasil, con gran regularidad, pero mudan de sentido.
Esto es especialmente perceptible donde se impone un gobierno de partido bajo
formas extraparlamentarias. All no hay lucha electoral, con alternativas de victoria
para unos partidos y derrota para otros. Lo que parece restar a las elecciones mucho

358 Bravo Lira, nota 13.


359 Bravo Lira, nota 39.
360 Bravo Lira, nota 13.
294 Bernardino Bravo Lira

de su inters. As lo reflejan los ndices de abstencin electoral que en Colombia ha


llegado al 75% de los inscritos. Es decir, vota uno de cada cuatro electores361.
De todos modos, las elecciones siguen celebrndose. Aun en los casos en que el
presidente saliente designa a su sucesor, como sucede en Mxico, o en que el partido
lo designa, como en Colombia, se guarda la formalidad de la eleccin. Lo que les da
un aspecto fantasmal.
As, pues, stas han cobrado un nuevo significado. No son un medio para elevar
al poder, sino para confirmar en el poder a un gobernante o a un partido y a su gente.
Salen del mbito puramente poltico y se internan en el campo de las creencias. Se
transforman en un rito, por el cual se renueva cara al pueblo la misin del gobernante
o del partido. El elector que acude a votar participa as en una verdadera liturgia del
poder362.
En esto la nota alta la dio el presidente Chvez de Venezuela. Desde 1998 ninguno
como l hizo tantas, tan seguidas y tan claramente ganadas elecciones.

IV. El nuevo militarismo


La ruina de los regmenes parlamentarios se debi a muchos factores. Pero hay
uno que sobresale y pena hasta ahora. Es su inoperancia. Desde los aos 1920 los
problemas se complicaron demasiado y el crecimiento se aceler, en forma a veces
vertiginosa, sobre todo en los pases iberoamericanos. El estilo y los modos parlamen-
tarios eran ms apropiados para administrar pases hechos, sin grandes problemas,
que para gobernar pases en expansin, lo que supone acometer empresas de largo
aliento. Por eso quedaron obsoletos.
No obstante, la necesidad de un gobierno eficaz sigui en pie. Ms an, pas a pri-
mer plano. Se convirti en la piedra de toque para los gobiernos que vinieron despus.
Slo fueron viables aquellos que se mostraron medianamente eficientes.
Ante este hecho, las preferencias en materia de gobierno perdieron relevancia. Ya
no se trata de buscar a menudo en los libros o en el extranjero un gobierno al gusto
de cada uno. Se trata de hallar, objetivamente, dentro de las posibilidades del pas,
alguno acorde con sus necesidades.
Naturalmente, no todos comprendieron este cambio en la manera de plantear las
cosas. Muchos permanecieron apegados a los viejos cnones o enfrascados en la lucha
por el poder. Pero otros, como los hombres de armas, no pudieron substraerse a la
realidad, porque estaba en juego la suerte de la patria363.
El agotamiento de la reconstitucin a partir de los aos 1920 no pudo menos que
agudizar la contraposicin entre gobiernos civiles y castrenses. Pero slo despus

361 Bravo Lira, nota 24.


Kolm, S. C., Les lections ne sont pas dmocratie, Pars, 1981. Riviere, Claude, Les liturgies
362

politiques, Pars, 1988.


363 Kahle, Gnter, nota 3.
Constitucin y reconstitucin en Iberoamrica 295

de la Segunda Guerra Mundial cobr forma un nuevo militarismo ms profesional e


institucionalizado. Las Fuerzas Armadas tomaron conciencia de que su papel no era
tan slo atajar el mal gobierno, adems tenan que suplir a los gobernantes civiles,
cuando stos fracasaban, en trminos de poner en peligro la seguridad interior o
exterior del pas.
La intervencin armada en poltica cobr as nuevos contornos. No es improvisada
y sin metas, ms o menos definidas. Tampoco se limita a derribar un gobierno ni a
asumir transitoriamente el mando. Ahora la toma del poder es una eventualidad pre-
vista de antemano, para el caso de que el gobierno civil ponga en peligro los intereses
vitales del pas. Por lo mismo, aunque siempre se la entiende como transitoria, no se
limita a un breve plazo. Debe durar todo el tiempo que sea necesario para restablecer
la seguridad del pas.
A esta nueva actitud de las Fuerzas Armadas frente al gobierno, contribuyeron
dos hechos estrechamente conectados entre s. La toma del poder de Fidel Castro
en Cuba en 1959 con la consiguiente implantacin de un gobierno marxista y la
proliferacin de las guerrillas y el terrorismo en el continente: montoneros en Ar-
gentina, tupamaros en Uruguay y guerrilleros en Bolivia, miristas en Chile, Sendero
Luminoso en Per364.
Bajo este signo se llevan a cabo, con amplio respaldo civil, los pronunciamientos
castrenses de los aos 1960 en Brasil, en Argentina y Per, y de los aos 70 en Chile
y Uruguay.
As, la exigencia de un gobierno eficaz termina por hallar en las Fuerzas Armadas
una expresin institucional. Hay en ello una suerte de renovacin del ideal ilustrado de
gobierno. Las nuevas concepciones cristalizan en la llamada doctrina de la seguridad
nacional365. Los hombres de armas no son contrarios al Estado constitucionalismo,
sino a la inoperancia en que suelen caer los gobiernos civiles.
Polticamente esta nueva actitud de las Fuerzas Armadas significa el ocaso del di-
lema, tan querido de los polticos civiles, militarismo o civilismo. Ahora, en principio,
ambos estn sometidos a la misma ley del rendimiento. Los polticos civiles pueden
disponer del gobierno a su antojo, pero tienen un lmite que corresponde a los hombres
de armas vigilar. Pueden hacer lo que quieran, pero siempre que no comprometan
gravemente la seguridad del pas.
Bajo esta nueva perspectiva, la palabra democracia pierde mucho de su encanto.

V. Democracia y eficacia
Al agotamiento de la reconstitucin desde los aos 1920 corresponde un auge
del trmino democracia. Por todas partes se habla de ella. Parece prestigiada por la

364 Child, nota 326.


365 En todo caso esta doctrina parece servir ms bien de justificacin a posteriori, ver notas 326 y 331.
296 Bernardino Bravo Lira

victoria estadounidense en la Primera Guerra Mundial. El pas del norte se considera


a s mismo como una gran democracia, llamada a difundir y defender las pequeas
democracias de Europa e Hispanoamrica.
Normalmente la democracia se entiende como el rgimen ideal, modelado ms
o menos segn los cnones estadounidenses. Como todo ideal, esta democracia no
existe al presente, al menos en los pases hispnicos. Antes bien, es siempre una meta
para el futuro. La democracia se convierte as, ms en un fin poltico por alcanzar que
en un modo tangible de gobernar. Lo que, bien administrado por la clase poltica la
convierte en un espejismo, siempre a la vista pero siempre lejana.
Pero la unanimidad llega hasta aqu. Desde que se intenta definir la democracia
de alguna manera, surgen las disensiones. Cada uno entiende ese rgimen ideal a su
manera, conforme a sus propias preferencias. Los apellidos de la democracia pro-
liferan. Ella es complaciente. Los soporta a todos de buena gana. Unos la quieren
poltica, otros econmica, otros social, otros, en fin, las tres cosas a la vez366. Unos
aoran la buena democracia parlamentaria de tiempos pasados367, otros abogan por
una democracia consociativa, ms acorde con los tiempos que corren368.
En los aos de entreguerras se plantea frente a la democracia liberal y a la
democracia socialista calificadas de artificiales la alternativa de una democra-
cia orgnica, corporativa, ms natural369. Despus de la Segunda conflagracin
mundial, en un mundo dividido en dos bloques, encabezados por Estados Unidos

La contraposicin se difunde en los aos 1920. Gunther, John, Inside Europe (1936) trad. cas-
366

tellana, Buenos Aires, 1937. El tpico tuvo excepcional fortuna en Chile, desde Jos Maza Fernndez
(1889-1964) hasta hoy mismo, Jaime Castillo Velasco, Entrevista, El Mercurio, 8 de diciembre
1985, pasando por los presidentes Eduardo Frei (1911-1982) y Salvador Allende (1908-1973) incluso
en la solemne inauguracin de la Legislatura de 1965 y 1972. Adler, Max, Dmocratie politique et
sociale, Bruselas, 1930. ltimamente Frydman, Roger, Lopposition de la dmocratie politique et de la
dmocratie sociale, Santiago, 1988.
Por ejemplo, los partidos conservador y radical abogan en Chile por una vuelta al parlamentarismo
367

todava en los aos 40. Partido Conservador, XVI Convencin Nacional 1947, Santiago, 1947, p. 92. Senado,
Proyecto de reforma constitucional de los diputados radicales Pedro Brquez y Jos Salamanca, Sesiones
extraordinarias, 1945. Mac Pherson, C. B., The life and times of Liberal Democracy, Nueva York, 1977.
Mc. Rae Kenneth D., Consociational Democracy, Toronto, 1974. Luphart, Arend, Democracy
368

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mensiones de una poltica consocional, en Santa Mara, Julin (comp.), Transicin a la democracia en
el Sur de Europa y Amrica Latina, Madrid, 1982. Von Klaveren, Alberto, La democracia consociativa
como modelo de convergencia poltica: la experiencia europea, en Estudios Sociales 36, 1983. l mismo,
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mamente, Larran Fernndez, Hernn, Ideologa y democracia en Chile, Santiago, 1988, pp. 56 y ss.
369 Cassiano, Ricardo, A marcha paso o Oeste, Ro de Janeiro, 1942, habla de democracia jerrquica.

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Estudios Pblicos 26, Santiago, 1987.
Constitucin y reconstitucin en Iberoamrica 297

y la Unin Sovitica, las democracias tienden a alinearse detrs de una u otra


superpotencia. Por un lado, estn las multipartidistas o pluralistas imitadas de los
Estados Unidos, como Alemania Federal y Japn, y al otro, las monopartidistas
impuestas por la Unin Sovitica, como Alemania democrtica, Polonia y dems
democracias populares370. Por otra parte, la democracia se asocia con el Estado
de derecho y los derechos humanos371; y as, se opone a la democracia poltica del
Estado liberal de derecho una democracia social y econmica del Estado social
de derecho372. Desde los aos 40 se vuelve a hablar de democracia cristiana373 y de
socialdemocracia desde los 50374. Por ltimo, se llega al desencanto, que encuentra
su expresin en la llamada democracia de adhesin375.
En fin, esta poca es fecunda en democracias. Tiene predileccin por la palabra.
Pero no es exigente en cuanto a su contenido. Por eso las hay de todo tipo. Se ha
podido distinguir ms de un centenar de democracias diferentes entre s.

370 De Jouvenel, Bertrand, Du Pouvoir, Ginebra, 1945, trad. castellana, Madrid, 1956. Talmon, Jakob

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298 Bernardino Bravo Lira

En el umbral de la Posmodernidad, la democracia del siglo XX parece ms palabrera


que realidad. De ah que no aporte mayor ayuda a los pases hispnicos para enfrentar
la atrofia de su reconstitucin. Al revs, cuando alguno de ellos encuentra por s mismo
una solucin, como en Mxico, todos se precipitan a calificarla de democracia, sin
importar cul sea su contenido. Las palabras tienen ciertamente su sortilegio, pero el
de la democracia, claramente no da para configurar un rgimen de gobierno.
Lo que ocurri con Mxico ocurri tambin con otros intentos que no alcanzaron los
mismos resultados. Tambin fueron catalogados como democracias. As sucedi ayer
con las experiencias corporativas de un Oliveira Salazar en Portugal o de un Franco
en Espaa, a las que se llam pomposamente democracia orgnica. As sucedi con
la experiencia totalitaria de Castro en Cuba, que se autocalific orgullosamente de
democracia popular o con las experiencias monocrticas u oligrquicas de Mxico y
Colombia, que se autodenominan igualmente de democracias.
Con las mismas razones con que estos gobiernos han sido y son calificados de de-
mocrticos se los ha tildado tambin de antidemocrticos. En fin, los pareceres andan
harto divididos. Lo nico claro es que, por diversas que sean entre s las soluciones que
se ensayen, siempre se encuentra alguna forma de democracia con qu cubrirlas.
La proliferacin de democracias en el siglo XX tuvo al parecer races profundas.
Ms bien de orden mtico o religioso que poltico. Una vez ms, el hombre diviniza
una cosa de este mundo: la convierte en un dolo. No se considera a la democracia
como uno ms entre los mltiples medios para gobernar. Antes bien, se cree en ella
como en un fin. Es decir, se la considera como lo nico que cuenta, lo que hay que
alcanzar a toda costa, aun al precio de cualquier sacrificio, propio y ajeno. Incluso hay
gente dispuesta a sacrificar su propia patria a las exigencias de lo que ella entiende
por democracia, en lugar de sacrificar la democracia a las necesidades de la patria.
De ah a la democracia totalitaria no hay ms que un paso376.
A tono con esta mstica democrtica, hay tambin una moral o, ms bien, un
moralismo. Se cree que, a la larga, la democracia termina siempre por imponerse. Se
piensa que no puede ser de otro modo, porque no es slo mejor que otras cosas, sino,
en trminos absolutos, lo mejor. Se trata de una creencia similar a la de los hombres
del siglo XIX en la razn. Tambin ellos estaban convencidos de que se impona
por s sola. Desgraciadamente la razn y la democracia son demasiado frgiles para
imponerse por s mismas, por lo menos entre los hombres, con sus cualidades y sus
defectos.
La creencia democrtica tiene pretensiones mundiales. No se detiene ante nada.
As, pone en la democracia la razn ltima de la prosperidad o cada de los gobier-
nos. Da por sentado que mientras ms democrtico, es ms slido y, por tanto, tiene
mayores probabilidades de durar. Parte del supuesto de que, los pueblos de hoy, a
diferencia de lo que ocurra en el pasado, no toleran la falta de democracia, as como

376 Kgi, Werner, nota 370, pp. 119-120. Newcastle, Lord Percy of, The heresy of democracy,

Londres, 1954.
Constitucin y reconstitucin en Iberoamrica 299

las personas no toleran la falta de aire. Pero la realidad es bastante ms despiadada


que estas edificantes ilusiones. En nuestro siglo los gobiernos no perecen por falta de
democracia, sino por falta de eficacia. Ah est el problema.
En realidad, los pueblos hispnicos con su exigencia de buen gobierno son una
excepcin. Los otros, en cambio, son sumamente tolerantes con sus gobiernos. Toleran
muchos abusos y muchos errores. Pero lo que no toleran, sobre todo si son, como en
Hispanoamrica, pueblos en crecimiento, es la inaccin del gobierno, el descuido de
los intereses vitales del pas, la debilidad y la corrupcin en que naufragan tantas de
estas democracias. En una palabra, la democracia no constituye en los tiempos que
corren ningn salvoconducto para un gobierno inoperante. Hasta los aos 1960 los
civiles podan darse el lujo de imponer la democracia que quisieran. Desde entonces
tienen que ser ms cautos, porque las Fuerzas Armadas no parecen dispuestas a tolerar
un mal gobierno que ponga en peligro los intereses vitales del pas.
Esto vale para toda suerte de gobiernos, sin importar si son dictatoriales o de parti-
do, militares o civiles, si se los llama democrticos o no. La nica excepcin parecen
ser hasta ahora los gobiernos totalitarios, a los cuales un alto grado de ineficiencia
no les ha impedido mantenerse por largo tiempo. No obstante, la cada de la Unin
Sovitica mostr precisamente lo contrario. El primer y principal Estado totalitario,
la Unin Sovitica, no fue capaz de entrentar el desafo tecnolgico del Estado tota-
litario rival, los Estados Unidos.
Volviendo a Hispanoamrica, las cosas han cambiado mucho desde los aos 1960.
Se sigue hablando de democracia, pero ahora ella ha dejado de ser el rgimen ideal. Los
pueblos se han vuelto impacientes. Quieren ver resultados. Reclaman una eficacia difcil
de conciliar con la democracia377. Eso fue precisamente lo que hicieron ver Chvez y los
oficiales venezolanos en el fallido pronunciamiento militar de 4 de febrero de 1992. De-
nunciaron sin ambages estas democracias de promesas, en las que una delgada oligarqua
partidista, justifica su actual inoperancia, con la apelacin a un futuro feliz al que, ms
adelante, tendr acceso el pueblo. Esta actitud de las Fuerzas Armadas es consecuen-
cia de la incapacidad que ha demostrado nuestro sistema poltico en los ltimos cuatro
perodos de gobierno para mantener el mnimo de los objetivos de seguridad pblica,
paz y trabajo, logrados en el primer tercio del siglo bajo el gobierno del general Juan
Vicente Gmez; los objetivos de eficiencia administrativa y desarrollo nacional logrados
a mitad de siglo, durante el gobierno del general Marcos Prez Jimnez.
Para quien est medianamente al cabo de lo que ocurre en Hispanoamrica desde
los aos 1960, el episodio venezolano no tiene nada de nuevo ni de asombroso. Los
hechos son los hechos, cualesquiera fueren los gustos o preferencias de cada uno.
Segn han recordado los militares, la cogollocracia tiene un lmite, el de toda demo-
cracia de promesas. Por lo dems, el gobierno venezolano no tard en hundirse y ser
reemplazado por el propio Chvez.

377 As lo vio ya Ricci, David M., The Tragedy of Political Science, Londres, 1984.
300 Bernardino Bravo Lira

La democracia ha dejado de ser en Hispanoamrica un preservativo infalible para


proteger al gobernante o a la clase poltica de las consecuencias de su propia irrespon-
sabilidad e incompetencia. Ya no bastan, como en los aos 1930, las buenas intenciones
o las bellas palabras con que las oligarquas partidistas crean poder adormecer a las
grandes mayoras. Los pueblos se han vuelto impacientes. No es que simplemente
estn hartos de promesas incumplidas. Es que ahora saben que su suerte es superable
y, por lo mismo, les resulta insoportable. Quieren resultados.
Y las Fuerzas Armadas tampoco son ya, como otrora, espectadores pasivos de
los manejos de los polticos. Vigilan en nombre del buen gobierno, que, segn las
pocas incluye los intereses vitales de la patria, la seguridad nacional. Ciertamente
la intervencin castrense, como la dictadura, es un remedio extremo. Por eso la teme
tanto la clase poltica. Lo malo es que no siempre se anda con tiento como para no
arrastrar al pas a situaciones en que ello se torne inevitable.
En suma, la clase poltica camina actualmente entre dos fuegos. Ya no pueden darse
el lujo de vivir a costa del pas. No tienen ms remedio que mostrarse eficiente. Si no,
la democracia de que son agentes y usufructuarios, no podr subsistir largamente.
Lo que ocurre es que la poca de las democracias de promesas parece llegar a su
fin. Las hemos visto desmoronarse estrepitosamente en el Viejo Mundo, en la Unin
Sovitica y en Europa Central, y parece agonizar tambin en el mundo hispnico.
Una de las claves de ese gobierno es la monocracia, de que pasamos a ocuparnos.

VI. Hipertrofia de la monocracia


El renacer de la monocracia es, sin duda, la poca que se abre en los aos 1920.
Se produce en todo el mundo hispnico bajo mltiples formas y con una fuerza
arrolladora.
Contribuyen a l diversos factores. Algunos de los cuales son los mismos que
dejan obsoletas la mentalidad y los partidos parlamentarios y al propio parlamento.
Entre ellos estn, en primer trmino, los nuevos problemas econmicos y sociales y
el ritmo de crecimiento de estos pases. Todo esto exige un gobierno ms enrgico,
menos diluido en asambleas y discusiones que el parlamentario, ms concentrado y
operante. As suena otra vez la hora de la monocracia y suena con especial urgencia378.
El estilo y los artilugios parlamentarios se arrinconan, a veces no sin nostalgia, como
los carruajes tirados por caballos de principios de siglo XX.

378 Gros Espiell, Hctor, El predominio del poder ejecutivo en Amrica latina, en Universidad

Nacional Autnoma de Mxico, El predominio del poder ejecutivo en Latinoamerica, Mxico, 1977.
Varios Autores, El poder ejecutivo en las constituciones hispanoamericanas, Santiago, 1943. Imbert,
Jacques, La transposition du rgime prsidentiel hors les Etats Unis. Le cas de Amrique Latine, en
Revue Franaise de Sciences Politiques 3, Paris, 1963. l mismo, Amrique Latine. Structures sociales
et institutions politiques, Pars, 1963, trad. castellana, Barcelona, 1966. Valads, Diego, La dictadura
constitucional en Amrica Latina, Mxico, 1974. Nogueira Alcal, Humberto, Los regmenes pre-
sidencialistas de Amrica Latina. Teora y prctica, en Revista de Legislacin y Documentacin en
Derecho y Ciencias Sociales 8, Santiago, 1986.
Constitucin y reconstitucin en Iberoamrica 301

Por lo dems, no hay otro remedio. Desaparece el Estado gendarme del liberalis-
mo. Desaparece su neutralidad en materia econmico-social. Nuevas tareas exigen
instrumentos adecuados. Proliferan las instituciones estatales y paraestatales, en el
campo de la economa y de la educacin, de la salud pblica y del trabajo. Todo
esto, naturalmente, queda fuera del alcance del parlamento y bajo la dependencia del
gobierno. Las nuevas instituciones nacen, a menudo, en virtud de simples decretos
leyes, sin intervencin del parlamento, y dada su frondosidad escapan a la fiscaliza-
cin del mismo379.
En estas condiciones, aflora sin cortapisas el viejo ideal de gobierno eficiente y
realizador, que la mentalidad parlamentaria, ahora agonizante, haba conseguido a
duras penas soterrar.
Pero esta vez encuentra una expresin institucional natural en el gobernante al
nuevo estilo, sea el poltico de multitudes, con arrestos de caudillo, a la manera de
Arturo Alessandri y del general Carlos Ibes en Chile, Getulio Vargas en Brasil o Juan
Domingo Pern en Argentina; sea la figura, ms institucionalizada, del presidente en
Mxico o en Colombia o del caudillo en Espaa o de un Oliveira Salazar en Portugal.
Estos gobernantes son la anttesis de los presidentes parlamentarios, jefes de Estado
con apenas poderes de gobierno, situados por encima de los partidos, neutrales, opacos,
incapaces de despertar admiracin ni repudio.
En una palabra, el jefe de Estado vuelve a ser jefe de gobierno. El centro de
gravedad del Estado retorna del parlamento al gobernante380. Es decir, se reconstru-
ye, en cierta medida, la figura del gobernante al estilo de la monarqua ilustrada,
personificada por los reyes, virreyes y presidentes, de la segunda mitad del siglo
XVIII381. Tal es la significacin histrica de este renacer de la monocracia bajo
nuevas formas.
En este sentido, los aos 1920 marcan un vuelco trascendental en la historia del
Estado. Hasta entonces la tnica haba sido alejarse del antiguo gobernante, recortar
sus poderes. Tendencia que culmina en la poca parlamentaria cuando se lo reduce a
un papel ms bien simblico de jefe de Estado. Desde los aos 20, la tnica dominante
y casi irresistible, dada la magnitud de los problemas que enfrentan casi todos los
pases, es la contraria. Las formas varan legales o extralegales, institucionalizadas
o informales pero el resultado es, en todos los casos, el mismo: la acumulacin de
poderes y medios de accin inmensos en el gobernante que, como es natural, pues
se trata de pocas distintas, excede con mucho de los que tenan los antiguos reyes
absolutos y, bajo ellos, los virreyes y presidentes382.

379 Bravo Lira, nota 13.


380 Gros Espiell y Nogueira, nota 378.
381 Snchez Agesta, Luis, Curso de Derecho Constitucional comparado, Madrid, 1944, esp.
p. 244.
382 Gros Espiell, nota 378.
302 Bernardino Bravo Lira

Sin embargo, como es sabido, la monarqua no se define por la amplitud de los


poderes del gobernante, sino por el modo de tenerlos. As, no sin sorna poda ob-
servar, Pedro II de Brasil, que el presidente de Chile tena ms poderes que l, pues
poda suspender la constitucin, cosa que al emperador le estaba vedada. Pero, claro,
el emperador tena sus poderes como propios, en tanto que el presidente los tena
temporariamente. Por esto mismo, muchas veces no hubo ms remedio que acumular
atribuciones y medios de accin en el presidente. Pero siempre subsisti una diferencia
insalvable. Si el monarca no tiene ms poderes es porque no le han quitado ms. En
cambio, si el presidente no tiene ms poderes, es porque no le han conferido ms.
Por eso la institucionalizacin de una monocracia a travs de gobernantes temporales
suele exigir una acumulacin de poderes y medios de accin desproporcionada, de la
que la monarqua puede muy bien prescindir.
Una buena comprobacin de esto es el caso de Mxico, a partir de los aos 1930.
All el presidente dispone de poderes y medios de accin superiores a los de cual-
quier monarca en la historia. Pero a ese precio se ha conseguido algo tambin nico:
establecer efectivamente en ese pas un Estado constitucional. Y esto, despus del
derrumbe de todos los ms antiguos, de carcter parlamentario, en Espaa, Chile,
Portugal y Argentina.
A la inversa, en Espaa tenemos un ejemplo de cmo una monarqua no necesita
poderes para interponerse entre el gobierno civil y las Fuerzas Armadas y preservar
el gobierno de partido383. Schwartz ha sealado la sorprendente importancia que pue-
den tener estas experiencias en Iberoamrica384. Brasil parece haber sido el primero
en comprenderlo. As la constitucin de 1988 orden realizar un plebiscito en 1993
sobre la vuelta a la monarqua385.
Como recuerda Mousnier, la monarqua no es ms que una especie de la mono-
cracia. Pero una especie sumamente diferenciada. No hay que olvidar que cuando
un jefe de Estado es autoritario y las circunstancias le permiten imponer decisiones
de gobierno, no establece por ese solo hecho una monarqua absoluta. La distincin
de Jean Bodin de la forma de Estado y de la forma de gobierno es siempre til. Una
monarqua puede ser gobernada en forma absoluta, aristocrtica o democrtica. Una
democracia puede ser gobernada en forma democrtica, pero tambin, en forma aris-
tocrtica o de monarqua absoluta.
En suma, de una u otra forma, en el curso del siglo XX la monocracia ha destronado,
de hecho, al parlamento en el mundo hispnico. Algunos pueden no haberse enterado

Schwartz, Pedro, Democracia y monarqua en Espaa. Los lmites de un sistema poltico mayo-
383

ritario, en Simposio internacional sobre democracia contempornea, Santiago, 1986, a multicopia.


384 d.
Constituio da Republica Federativa do Brasil (1988), artculo 2 transitorio, y una edicin en
385

O Globo, Ro de Janeiro, 23 de septiembre de 1988.


Constitucin y reconstitucin en Iberoamrica 303

de ello y seguir redactando constituciones en las que se trata del parlamento primero
y, en segundo trmino, del jefe de Estado y del gobierno. Pero no por eso es menos
rotundo el triunfo de la monocracia. Desde los aos 1920 en adelante ha realizado
en provecho suyo la conquista que en el siglo XIX quiso hacer el parlamento. Se ha
convertido de hecho en el centro del gobierno.
Cabe preguntarse si esto significa tan slo una transformacin ms de los Estados
sucesores o, ms bien, el fin del ciclo histrico de su reconstitucin.