Está en la página 1de 42

Notas sobre el concepto de capacidad estatal y sus aplicaciones

Julián Bertranou1
Instituto del Conurbano/Universidad Nacional de General Sarmiento

Versión borrador especial para cursos de Maestría. Por favor, no citar.

1. Introducción

Estas notas tienen como propósito promover la reflexión teórica y metodológica sobre lo
que significa la capacidad estatal como dimensión analítica y empírica que expresa la
presencia y desenvolvimiento del estado. Si bien esta reflexión ha estado activa en los
últimos 25 años especialmente en nuestro país y más allá del clima de época de políticas
que caracterizara cada período histórico reciente, la revalorización del papel del estado en
la regulación de las relaciones sociales y en la provisión de bienes y servicios públicos
experimentada en los últimos 10 años ha puesto el foco más agudamente sobre las
expresiones conductuales de este estado y por ende, en sus capacidades para cumplir con
los objetivos que se ha planteado.

A lo largo de los párrafos siguientes, se analizarán diversas nociones sobre capacidad, así
como variedades de clasificaciones y vinculaciones de este concepto con otras
dimensiones sociales. El trabajo aportará una definición propia, y una estrategia
metodológica que permita encarar indagaciones empíricas sobre esta capacidad.

Para este trabajo existe una estrecha relación entre las posibilidades de éxito del estado
en el logro de sus fines y la capacidad que el mismo tenga para alcanzar estos fines, o
dicho de otro modo, entre los resultados en términos de cambios sociales efectivos y la
capacidad que el estado haya desarrollado para ayudar a conseguirlos. Sintéticamente
entonces, el éxito del estado, y por ende, su legitimidad como instrumento de
transformación social, depende en gran medida de la capacidad que haya desarrollado
para cumplir sus obligaciones.

2. Definiendo capacidad estatal

En este apartado se abordará el concepto de capacidad estatal, revisando las distintas
concepciones o abordajes, para luego proponer una definición operable, la cual será
distinguida de otras variables y caracterizada con mayor detalle en los tres apartados que
siguen a este.

1
Agradezco de antemano a los colegas del ICO/UNGS por haberme facilitado la lectura de diversos textos
utilizados en estas notas.

2

En la búsqueda de una definición sobre la capacidad estatal, se evocarán las distintas
referencias que se han efectuado en el apartado anterior sobre el estado y sus
componentes, y sobre las representaciones del poder estatal. La idea de capacidad evoca
en primer lugar la presencia de agentes o sujetos, y en ese sentido, la dimensión
burocrática del estado, planteada de manera directa con inspiración weberiana tanto por
O’Donnell como por Skocpol, se presenta como el aspecto estatal de más nítida
vinculación. No obstante ello, y no desde el punto de vista de la existencia de una
‘agencia’, sino desde el punto de vista de la efectividad del estado, la dimensión legal
aportada por O´Donnell aporta una aproximación a la aplicación efectiva de un orden
público, cuya materialización depende en gran medida de la operación de los dispositivos
burocráticos. Es decir, ambas dimensiones en O´Donnell dan cuenta de la capacidad, sea
directamente como operacionalización del instrumento burocrático, o de manera
indirecta, desde la efectividad del orden legal.

Desde la perspectiva dual del estado de Fukuyama, la manera en que se trabajará en este
documento el concepto de capacidad está estrechamente a la dimensión ‘fuerza’ del
estado, y alejado en gran medida de la dimensión alcance. Esto sin lugar a dudas,
establece un límite al concepto de capacidad, al menos desde la perspectiva de este
documento.

Los trabajos sobre capacidad institucional

Más allá del debate sobre el estado grande o pequeño, típico de los años de 1990, y que
produjo diversos equívocos, tanto conceptuales como de aplicación práctica a la
transformación del estado, el enfoque de este libro, y comenzando de manera más directa
con este capítulo, está en el hecho de si el estado puede o no puede prestar servicios
públicos de calidad para sus ciudadanos; si tiene o no tiene las condiciones mínimas para
ofrecer políticas o hacer que otros actores de la sociedad sean los principales prestadores.
Por lo pronto, el estado, con su impronta y su presencia, de la manera en que las mismas
se especifiquen, importa, sin lugar a dudas. Pero lo que más importa, es si ese estado
tiene las capacidades para emprender lo que una sociedad, en el marco de un proceso
político, le asigna como funciones propias e indelegables.

El abordaje de la capacidad estatal es clave desde distintos puntos de vista. En este texto
se adopta la posición de que el estado es imprescindible para asegurar los derechos
básicos que hacen a la condición de ciudadanía, por lo tanto, que hacen a la consolidación
de una democracia (PNUD, 2004; PNUD/OEA, 2010). Este aspecto fue mencionado en el
capítulo anterior, y la remisión a los textos de la referencia nos exime de más
comentarios. En este sentido entonces, el abordaje de la capacidad estatal nos permite
una aproximación a las manifestaciones concretas de la estatalidad y de las posibilidades
de su fortalecimiento. Pero si esta no fuera la concepción acerca de los roles sustantivos
del estado, aun así es pertinente el estudio de su capacidad, en la medida en que se trata
formalmente de las funciones que un estado debe cumplir en un sistema político
determinado. Aunque las funciones de ese estado sean ‘mínimas’ en términos de su

3

penetración en esferas de las interrelaciones sociales, la necesidad de que se presten de
manera adecuada lleva inexorablemente a preguntarse sobre su capacidad.

¿Qué significa que el estado sea capaz? ¿Qué significa el concepto de capacidad, en
términos más generales? Una breve pero contundente definición puede extraerse de un
reciente texto de PNUD (2010). Para este trabajo, la capacidad son ‘los medios para
planificar y lograr metas’ (capacity is the means to plan and achieve). Esta simple
definición estará en la discusión acerca de la diferencia entre capacidad y desempeño,
pero por el momento, pone en evidencia el carácter de ‘condición previa’ que identifica al
concepto. Con esta muy breve mención, repasaremos qué dice del concepto la bibliografía
comparada.

Kathryn Sikkink (1991, 1993) define a la capacidad como la ‘eficacia administrativa del
aparato estatal para instrumentar sus objetivos oficiales’ (p. 544). Agrega que ‘la
capacidad del estado no puede medirse, pués, en términos absolutos, sino según la
adecuación o inadecuación de esa capacidad respecto de las funciones que debe cumplir’
(p. 544). Sikkink pone el acento en el papel de los funcionarios y de las estructuras
organizativas como dimensiones que afectan la capacidad estatal, y su estudio comparado
llega a la conclusión que estos factores explican la diferencia de capacidad estatal entre
Argentina y Brasil y a favor de este último, y por ende, la diferencia en el desempeño de
estos estados.

Merilee Grindle ha hecho aportes muy significativos al estudio de la capacidad o de las
capacidades estatales en diversos trabajos. De los mismos, de todas maneras, no se
desprende un criterio único de conceptualización y vinculación de las variables
intervinientes. En un primer libro (1996), Grindle estudia cómo las recientes crisis políticas
y económicas en América Latina y África afectaron dimensiones de la capacidad estatal,
dimensiones que son importantes a la hora de establecer la matriz de relaciones entre el
estado, la sociedad y la economía (p. 3).

Para Grindle, ‘un estado capaz es aquel que exhibe la habilidad para establecer y
mantener de manera efectiva, funciones institucionales, técnicas, administrativas y
políticas’ (p. 7). Consecuentemente, Grindle pone énfasis en las cuatro capacidades que
deben mostrar los estados para ejercer un buen desempeño de sus funciones: capacidad
institucional, capacidad técnica, capacidad administrativa y capacidad política. La
capacidad institucional refiere a la habilidad de los estados para establecer y hacer
efectivo el vasto conjunto de reglas que gobiernan las interacciones políticas y
económicas. La capacidad técnica es la habilidad para gerenciar políticas
macroeconómicas y analizar en forma más general, opciones de política pública. La
capacidad administrativa se refiere a la habilidad de los estados para proveer bienes y
servicios. Finalmente, la capacidad política es la habilidad de los estados para tomar en
cuenta (respond to) demandas de la sociedad.

4

En este punto resulta conveniente hacer un comentario a los desarrollos descriptos.
Grindle desglosa la capacidad estatal en cuatro capacidades específicas por lo que permite
pensar en este punto que no es recomendable hablar de capacidad estatal en forma
global y homogénea, sino que lo que resulta analítica y empíricamente más adecuado es
hablar de capacidades estatales o institucionales según algún criterio de clasificación de
estas capacidades. El estado no debería tomarse en bloque como sujeto de análisis de su
funcionamiento, sino que resulta más productivo analizar partes del estado con algún
criterio, y de allí extraer conclusiones válidas acerca de su capacidad. Un criterio es el de
partir de funciones sustantivas del estado (proveer salud, educación, regulaciones) para
desde allí analizar su capacidad para cumplir con estas funciones. La clasificación de
Grindle parece combinar un criterio sustantivo de funciones estatales con algún criterio
formal relacionado con los momentos de la decisión gubernamental: desde la formulación
hasta la implementación. Esta híbrida clasificación no parece aportar demasiados
elementos claros de análisis.

En el artículo introductorio al mencionado volumen, Grindle (1997) define la construcción
de capacidad (capacity building) como el ‘conjunto de estrategias que tienen que ver con
el incremento de la eficiencia, efectividad y capacidad de respuesta (responsiveness) del
desempeño gubernamental’. A su vez, la capacidad de respuesta está caracterizada como
el nexo entre la comunicación de las necesidades (extra gubernamentales) y la capacidad
para abordarlas. La definición de capacidad se encuentra muy ligada a la de desempeño,
en algún sentido, indisolublemente ligada. Más adelante haremos un análisis de los
distintos conceptos y de sus relaciones.

Para Grindle, los conceptos de construcción, desarrollo y fortalecimiento de la capacidad
utilizados en la bibliografía (capacity building, development and strengthening) se refieren
básicamente a lo mismo. Avanza sin embargo en la caracterización de esta dimensión de
la capacidad en otros campos. Por ejemplo, se pregunta cuál es el sitio (site) para las
estrategias de fortalecimiento de la capacidad estatal: sólo el gobierno, dando lugar a una
serie mayoritaria de estudios focalizados en el mismo (supply-side biais), o también el
locus de la capacidad estatal debe verse desde la perspectiva y desde las estrategias de los
sectores no gubernamentales (demand-side biais).

Por otro lado, Grindle se pregunta dónde debe hacerse énfasis en los procesos de
fortalecimiento de capacidades y desarrolla un esquema para las intervenciones basado
en tres ejes: desarrollo de recursos humanos, fortalecimiento organizacional y reformas
institucionales. Las actividades a realizar se desenvuelven entre la capacitación de
personal, el desarrollo de sistemas de gerenciamiento y culturas organizacionales acordes
y en la reforma de las macro reglas de juego que rigen la dinámica estatal y las relaciones
con los actores sociales.

El trabajo teórico de Hilderbrand y Grindle (1997) en el mismo volumen no es
contradictorio aunque sí aporta diferencias en el análisis y más complejidad conceptual.
Tiene una de las más nítidas definiciones de capacidad, como la ‘habilidad para

eficiente y sostenida’2. etc. 5 desempeñar tareas propias de manera efectiva. normas compartidas y promociones basadas en rendimiento. ya que esta sólo se visualiza desde resultados finales. Definen cinco dimensiones o cinco niveles de análisis que afectan la capacidad gubernamental y al mismo tiempo deben estructurar las intervenciones tendientes al fortalecimiento de capacidades:  El ambiente de la acción. que se refiere al conjunto de organizaciones involucradas en cumplir un determinado trabajo. que es necesario considerar un amplio marco de factores para analizar las deficiencias en materia de capacidad y desempeño.  Las organizaciones. que incluye las reglas que enmarcan el accionar gubernamental: recursos. sino en un marco institucional determinado y en un entramado de relaciones políticas. entre los cuales está que las organizaciones y las actividades de capacitación son el sitio lógico para estas iniciativas. efficiently and sustainably’ (pág.. sobre todo en comparación con los supuestos formulados en un principio. tercero. buenas prácticas de gerenciamiento y efectiva comunicación en redes que de reglas y regulaciones o de procedimientos y escalafones. económicas y culturales. Un análisis detallado de estas dimensiones que afectan la capacidad. que más que la capacitación o el entrenamiento. segundo.  El contexto institucional del sector público. atribuciones. o finalmente. Las principales conclusiones de las autores son: primero. El artículo. lo que mejora el desempeño individual son las oportunidades para un trabajo con sentido. el trabajo en equipo. al ser también un informe de un conjunto de investigaciones simultáneas sobre capacidad gubernamental en los países en desarrollo. Sin embargo.. 34). que es el medio económico. que las organizaciones funcionan adecuadamente donde está desarrollada la actividad de control.  Los recursos humanos. presenta una serie de conclusiones acerca de los factores preponderantes que afectan la capacidad. De todas maneras. competencias. que un desempeño efectivo del gobierno depende más de fuertes culturas organizacionales. o que las estructuras administrativas y los incentivos monetarios determinan el desempeño individual u organizacional.ability to perform appropriate tasks effectively. político y social en el cual el gobierno lleva adelante sus actividades. tanto los individuos como las organizaciones no funcionan en el vacío. 2 La versión original dice ‘(the).  La red de trabajo (task network). Las autoras afirman que existe una serie de ‘supuestos’ en relación a las estrategias de fortalecimiento de capacidad gubernamental. . las brechas se encuentran en los factores que afectan la capacidad. permite captar las brechas de capacidad existente (capacity gaps) concepto que no es definido en el artículo y que debe aprehenderse en forma intuitiva.

segundo. En la segunda categoría involucra la dinámica organizacional y el conocimiento y habilidades de las personas involucradas en la organización. En la primera categoría define cuatro elementos de brechas de capacidad: primero. beneficiarios. considerando la calidad (lo esperado por la ciudadanía y lo realmente ofrecido) con la suficiente destreza para adaptarse al contexto y transmitir a la sociedad lo que puede hacer por ella (énfasis en el original) . Por otro lado. tipo de servicios o productos que debe desarrollar. humanos. subnacionales. materiales y financieros) para responder a la demanda de forma satisfactoria. los temas relacionados con el servicio civil de carrera. puede citarse el trabajo de Oszlak y Orellana (2001). 2011. desde gerentes a operarios. la estructura de relaciones interinstitucionales entre las distintas organizaciones que se hacen cargo de un determinado servicio o bien público. Por nuestras latitudes. p. se logró o no una ‘determinada’ capacidad. las reglas de juego de base constitucional y legal. La primera incluye aquellas brechas que forman parte del ambiente macroinstitucional. cuarto. La segunda incluye las brechas relacionadas con el ambiente microinstitucional. y partiendo de que la capacidad institucional tiene tres dimensiones centrales (administrativa-organizacional. tercero. de largo tratamiento en su trabajo. 6 Otro importante aporte en la línea de los análisis de Grindle es el de Alain Tobelem (1992a. Identifica seis elementos generales de brechas de capacidad agrupados en dos grandes categorías. además de hacer diagnósticos de base. El Programa entiende que la capacidad institucional no debe ser analizada sólo como un resultado (es decir. Más . identificar prioridades. Desde esta perspectiva. la estructura de relaciones de poder y la forma en que los gobernantes son elegidos. político-institucional y contextual- relacional). aunque encierra algunas nociones interesantes (PROFIP. 23): la capacidad institucional es vista como a potencialidad que posee un organismo público para internalizar de forma clara sus objetivos. Tobelem obvia la definición de capacidad institucional así como la de brechas de capacidad (capacity gaps). en especial. El concepto adoptado es complejo. que sigue en gran medida el esquema analítico de Tobelem. ha incursionado en el concepto de capacidad institucional con el objeto de elaborar un Índice de Capacidad Institucional (ICI) que le permita hacer diagnósticos y monitorear avances de sus actividades en los organismos públicos. que pueden ser medidos (para lo cual establece una serie de registros cualtitativos discretos). políticos. el PROFIP (Programa de Fortalecimiento Institucional Provincial y de Gestión Fiscal) un programa que se ejecuta en la Secretaría de Hacienda de la Nación con fondos del BID. sino como un proceso que expresa un esfuerzo continuo de expansión de esa capacidad). en particular los incentivos al personal. y aprovechar sus recursos (técnicos. Estos elementos de Tobelem tienen un paralelo con los factores que inciden sobre la capacidad de gobierno en el artículo de Hildebrand y Grindle (1997). identifica una serie de atributos y subatributos de capacidad. 1992b). El interés del Programa es el de elaborar un Índice (ICI) que permita relevar avances en las estrategias de fortalecimiento institucional que aplica.

propia). trad. Los autores advierten que evidencia sobre la existencia de capacidad de políticas puede ser obtenida del análisis de la cantidad y calidad de los recursos institucionales y del éxito de ciertos productos y resultados específicos (p. Distinguen esta capacidad de la capacidad administrativa y de la capacidad estatal. 2. La capacidad de políticas opera como pivote de los dos otros conceptos. El trabajo de Painter y Pierre (2005) define a esta capacidad de políticas como la habilidad para organizar los recursos necesarios para producir decisiones colectivas inteligentes y definir orientaciones estratégicas para la asignación de recursos escasos a fines públicos (p. 2. aunque conviene adelantar que el listado de atributos no responde de operacionaliza de manera sistemática el marco de componentes señalados. La capacidad administrativa es entendida como la habilidad para gerenciar eficientemente los recursos físicos y humanos requeridos para la producción de bienes y servicios gubernamentales y la capacidad estatal es una medida de la habilidad estatal para movilizar apoyo y consentimiento económico y social para el cumplimiento de fines orientados al público (p. propia). La tabla siguiente ofrece una clara descripción de los tres conceptos. 3). Los tres conceptos son analíticamente diferentes pero están fuertemente interconectados. reflejando la importancia crucial que tiene la dirección estratégica para un gobierno efectivo. El concepto de capacidad de políticas (policy capacity) Otra gama de estudios utiliza el concepto de ‘capacidad de políticas’ (policy capacity) vinculada al estado. Capacidades de gobierno Capacidad Indicadores Valores/Criterios Sistemas de Apoyo Capacidad Gestión Ahorro Sistemas de ‘Servicios Administrativa efectiva de Eficiencia Civil’ por mérito recursos Responsabilidad Organización y delegación Probidad territorial Equidad Gestión del gasto público Auditoría e inspección Capacidad de Elección Coherencia Procesos de decisión Políticas inteligente Observancia de lo colectiva público Planeamiento y Credibilidad evaluación Capacidad decisiva Información y análisis Capacidad de resolución Procedimientos de coordinación Capacidad Estatal Resultados Legitimidad Formación de élites en apropiados Responsabilización consenso (Accountability) Estructuras de Conformidad intermediación política . trad. 7 adelante se analizará con más detalle este esfuerzo.

El debate sobre los Estados fallidos y la capacidad estatal A partir de finales de la Guerra Fría. es sugerente la distinción que hacen en la caracterización de capacidad estatal. no necesariamente desde la perspectiva de una promoción de desarrollo de los países más pobres. y la forma en que el Estado es capaz de imponer su orden en la sociedad . 8 Consentimiento Fuerzas coercitivas del estado unificadas Estructuras de implementación Instituciones de consulta Fuente: Painter y Pierre (2005. Una revisión bibliográfica sobre el uso del concepto de policy capacity puede encontrarse en el trabajo de Baskoy. el estado es parte de la sociedad y debe ser estudiado como parte de un proceso mayor. p. Evans y Shields (2011). deja de lado la naturaleza altamente política y disputada de cualquier proyecto de fortalecimiento estatal. 2011). sin comprender la naturaleza política y social de las limitaciones estatales. adquirió mayor importancia el concepto de ‘Estado fallido’ (Failed State) aplicado a numerosos Estados de África. en la medida en que están incorporando una dimensión muy significativa de legitimidad estatal y de la necesidad de su construcción. de vital importancia para los países más ricos. Hay tantos Estados posibles como lo hay sociedades. entre otros. El Estado compite con otros actores por el poder de generar y hacer respetar normas. En ese sentido. que describe una situación de debilidad estatal en esos países. Traducción propia. sino desde el punto de vista del impacto que tendría esa debilidad sobre problemas globales como la diseminación del terrorismo y el cambio climático. En términos del concepto de capacidad estatal que se propondrá en este trabajo. y descontextualiza el análisis de capacidades de los procesos sociales y políticos que conlleva el desarrollo capitalista moderno. 5). Una aproximación similar al problema del estado y a capacidad estatal puede encontrarse en Migdal (2011). y no como una entidad autónoma de otras influencias. la capacidad es vista con un carácter descriptivo y contrastada con algún tipo ideal de funcionamiento estatal. Para Migdal. La manera en que la debilidad estatal (o la capacidad) de estos Estados es analizada. el Sudeste asiático y América Latina. y no es el único que efectivamente provee esas normas. en general desde perspectivas institucionalistas o neoweberianas. De todas maneras. Los procesos de construcción estatal no son sólo de diseño e introducción de nuevas institucionalidades sino de análisis y abordaje de los factores y condicionamientos políticos (y de clase) que han construido el estado como se lo observa en la actualidad (Hameiri. los tres conceptos analizados por Painter y Pierre pueden quedar incluidos.

entendido este como actor. Cabe también sugerir que un estado puede ser capaz (de acuerdo a un tipo de definición más instrumental. El trabajo de Skocpol (1990) advierte que la capacidad es una condición de la autonomía estatal. y las fronteras entre lo público y lo privado están en permanente disputa. sin ser autónomo. la capacidad no sería una condición necesaria (ni menos suficiente) para la consolidación de prácticas autónomas por parte del estado. su consolidación en el tiempo. Es. Una primera reflexión tiene que ver con la relación entre capacidad estatal y autonomía estatal. requiere de un fortalecimiento de los medios que el estado tiene para hacer valer su decisión en el marco de su interacción con los demás actores. y el carácter conflictivo y disputado de toda legalidad. Esta cuestión será abordada nuevamente en el apartado siguiente. este trabajo presentará una definición propia que será explicada luego con más detalle. Antes de ello. Las fronteras entre lo que hay dentro y lo que hay fuera del territorio de legitimidad estatal. “la debilidad del estado se decide ahí. aún dentro del marco conceptual de Skocpol. Desde otra perspectiva (Migdal. ya que ésta no puede expresarse sin que haya elementos subyacentes que permitan al estado actuar eficazmente como un actor frente a los demás actores sociales. Tal como afirma Fernando Escalante en el estudio introductorio al texto de Migdal (2011). de corrupción. Hacia una definición de capacidad estatal Luego de este breve repaso de parte de la bibliografía de referencia en esta temática. la afirmación de su autonomía desde el punto de visto desiderativo. en la medida en que puede haber desarrollado una serie de instrumentos que facilitan la colonización por parte de actores sociales. y menos sustantiva). Queda pendiente en el análisis de Migdal una valoración acerca de quiénes son los que detentan el poder del Estado y encaran este conflicto por la legalidad imperante. Y no es un problema de dinero ni de capacidad tecnológica o militar. en el más exigente sentido de la palabra. En resumen. Si bien se acepta que existe una potencial tensión con sectores sociales por la determinación del orden. El Estado debe confirmar de manera constante su soberanía. un problema social” (p. podemos admitir que puede haber estados autónomos con escasa capacidad. su autonomía y su coherencia frente a los intereses sociales. y que en todo caso. en la práctica. No obstante. sino desde su propia práctica. y tampoco es un problema moral. 9 es materia de investigación empírica y no de elucubraciones de carácter deductivo. Este aspecto no puede ser soslayado porque hace al sentido de esta orientación normativa. es pertinente retomar algunos conceptos analizados en el apartado anterior. entre otros). y la capacidad del Estado se dirime en la manera que se definen esas fronteras. no hay capacidad sin autonomía vis-à-vis los actores que disputan con el Estado el control de la instalación y aplicación de una marco . los estudios sobre el Estado soslayan esta inmersión societal del mismo.14). No puede tratarse al estado sólo desde la imagen que el mismo puede proyectar en los hechos o idealmente. Generalmente. la orientación estatal no puede suponerse a priori autónoma de estos sectores. y sobre todo. La capacidad sólo ayuda a la construcción de la autonomía.

sino que estamos ante definiciones distintas de capacidad estatal.3 Esta definición obliga en este punto a hacer una serie de especificaciones. no se ve reflejada en los resultados. Por otro lado. Nos encontramos con dos aproximaciones muy interesantes a la caracterización de la capacidad estatal. sino en la existencia de estas condiciones para el logro de resultados. Sin dudas. más allá de la dirección que se tome en términos de una definición. En efecto. En este. . sin por ello desacreditar la fuerza de una definición que vincula la capacidad con la existencia de autonomía. La segunda reflexión se deriva directamente de estas apreciaciones. en función de la existencia de estas dotaciones humanas. y con carácter plural. La capacidad entonces. una expresión de la capacidad (Skocpol). Para este trabajo la capacidad estatal es la aptitud de las unidades gubernamentales para formular objetivos y cumplir las tareas requeridas. Por otro lado. y no en el sentido inverso. En primer lugar. no sólo se diferencia la relación que tienen entre sí la capacidad y la autonomía. el concepto supone la asignación de esta cualidad (aptitud) a actores (estatales). En el p´roximo apartado se hará una referencia al sujeto estatal dotado de capacidad. Sobre este tema comentaremos de manera más extensa más adelante. En el otro caso. 10 legal. vinculado a distintos finalidades públicas y a diferentes tipos de lazo con los actores no estatales. tecnológicas y de capital interorganizacional. el concepto hace referencia a una cualidad del estado que puede estar presente en diversos grados. el concepto de aptitud merece también una serie de comentarios adicionales. la capacidad es expresión de autonomía (Migdal). Este trabajo se encolumnará detrás de una definición más instrumental. aptitud que se desprende del accionar conjunto de sus dotaciones humanas. ya que aluden a dimensiones diferentes que son relevantes para estudiar el funcionamiento de los Estados. el concepto de capacidad que se utilizará tiene un carácter instrumental. en los grados en los que les corresponde. más allá de las que se desarrollarán en los tres apartados siguientes. la autonomía es condición necesaria para la capacidad. En un caso. aunque ofrezcan grandes oportunidades de tránsito conjunto. el estado puede ser más o menos capaz. En segundo lugar. Por un lado. 3 Una primera versión de la definición antes señalada fue utilizada en Bertranou (2009). la autonomía puede en parte ser. organizacionales. el concepto de aptitud nos remite a la idea de la existencia (o no) de condiciones para el logro de los resultados previstos. ya que los depositarios de esta cualidad. Ambas aproximaciones son muy sugerentes y no deben ser soslayadas. son las diversas unidades gubernamentales de carácter más agregado o más desagregado. en el marco de competencias legitimadas y en uso de recursos organizacionales y de acción interorganizacional. el trabajo considera primero a la capacidad y a la autonomía como dos valores que tienden a desarrollar dinámicas diferentes. En ese sentido.

las capacidades a desarrollar deben establecerse en función de estas particularidades. y en función de lo que el sistema político o la institucionalidad política ha definido como lo que se espera del estado y de las unidades gubernamentales. más allá de que puedan entenderse algunas funciones como constitutivas del Estado como tal. Capacidad y finalidad estatal La capacidad estatal es un atributo que sólo puede expresarse en relación con los fines que se entiende que debe perseguir el Estado o sus unidades específicas. Desde el punto de vista normativo. a saber. por lo que son particulares para cada contexto estatal. el carácter prescriptivo o descriptivo del concepto. La vinculación de la capacidad con los fines para lo cual se construye parece ser un aspecto trivial. pero puede admitirse que la capacidad es un atributo que bien puede caberle a un estado autoritario y represivo. Si se analiza la capacidad bajo un marco normativo democrático. su funcionamiento en el marco de la ley y de manera transparente y abierta al escrutinio público. definir las características de los sujetos depositarios y establecer las vinculaciones necesarias con otras categorías analíticas. Capacidad estatal y procedimiento El punto anterior permite analizar capacidad ante cualquier conjunto de finalidades. capacidad y procedimiento. no son permanentes. en el cumplimiento de sus finalidades. En este sentido. ya que busca precisar los alcances del mismo. Los fines asignados al Estado y sus unidades tienen un marco histórico-temporal de producción. No puede analizarse la capacidad en abstracto. desligada de funciones que deben ser cumplidas. Las finalidades del estado (de un estado particular o de una unidad gubernamental especial) son el resultado de luchas políticas sectoriales por la ‘politización’ de los asuntos públicos. Capacidad como grado y como posibilidad . 11 3. o en general. deben incluirse también los requisitos procedimentales de un estado democrático. pero frecuentemente es soslayado. Cualidades y relaciones del concepto de capacidad estatal Este apartado es importante en una primera fase de explicitación del concepto. En la medida en que las finalidades son contingentes. este trabajo busca inspirarse de manera directa en las finalidades de un estado democrático. la capacidad como grado y posibilidad. la asignación a sujetos y la relación entre capacidad y resultados. Como aptitud sólo puede ser aprehendida y evaluada a la luz del sentido de su orientación. se analizará la relación entre capacidad y finalidad estatal.

Esto permite evaluar la capacidad de agencias estatales institucionales en función de sus competencias y finalidades. y esto incluye no sólo el Poder Ejecutivo. En este sentido. que puede extenderse en función de la disponibilidad de estas dotaciones. En segundo lugar. No es una manifestación que se da en un marco binario: hay o no hay capacidad estatal. es un atributo asignado a un sujeto estatal. al igual que la reflexión sobre autonomía estatal realizada en el apartado 2. 12 Distintas reflexiones caben en este apartado. En función de cuál sea el sujeto estatal de análisis. que depende de movimientos tanto en las finalidades como en las dotaciones asignadas. La cuestión sobre el sujeto estatal será tratada a continuación. Distintas unidades gubernamentales pueden disponer de distintos niveles de capacidad para abordar sus funciones. son las institucionalidades.Nación y algunas de sus funciones básicas. En la medida en que existe una función y se asignan dotaciones legales y organizacionales. como a sus unidades gubernamentales. la capacidad estatal no es un atributo que se expresa con el mismo grado a lo largo de una estructura estatal. La capacidad estatal se manifiesta en este caso no sólo a partir del accionar de las funciones administrativas de ejecución. organizaciones y competencias que deben contemplarse a la hora de una caracterización de las capacidades. sino a partir de cómo se interrelacionan todos los órganos estatales en la producción de las políticas. sino también el Poder Legislativo. Este aspecto también parece trivial pero es muy significativo. sino dinámica. En tercer lugar. Tal como ha sido ya mencionado. . Este sujeto estatal puede estar definido en distintos niveles dependiendo de cuál sea el interés de análisis político u organizacional. actuando en tanto actor. Capacidad y sujeto estatal El atributo de capacidad puede ser asignado al estado en su conjunto. sujeto a un proceso en el cual puede incrementarse o disminuirse. Si se considera el Estado. existe determinada manifestación de esta capacidad. la capacidad es un atributo que debe ser construido y ajustado de manera rápida o incremental en el marco de un proceso de acercamiento a los requisitos exigidos por las finalidades asignadas. Por lo pronto. el Poder Judicial y los organismos de control extra poder. sino un atributo variable. la existencia de capacidad estatal es una posibilidad que se da en determinado grado. sería necesario contemplar el funcionamiento de toda la institucionalidad productora de políticas. la capacidad de entramados de agencias públicas a partir de una finalidad compartida (por ejemplo. Por lo pronto. no es pertinente hablar de la capacidad como una dotación fija a ser alcanzada (como un resultado final). o la capacidad del Estado-Nación en función de sus finalidades más regulares o más coyunturales. la capacidad no es una manifestación estática. la promoción de exportaciones). de manera individual o actuando de manera conjunta. Desde una perspectiva prescriptiva.

son parte de la transformación política. el atributo de capacidad es asignable a distintas manifestaciones estatales. la creación de su competencia legal para operar). ambas perspectivas se encuentran integradas en una investigación- acción de gran alcance. Pero por otro lado. son pasibles de ser evaluados desde su capacidad. la representatividad. Un análisis de una agencia específica puede verse en Bertranou (2012). De manera similar. es necesario tomar como referencia el entramado completo de instituciones que participan de algún modo en el proceso de toma de decisiones y su implementación. la aptitud de respuesta a los ciudadanos. El marco de referencia valorativo incluye aspectos tales como la pertinencia. o bien se considera a un conjunto de agencias como un sujeto estatal complejo. Por un lado. Es necesaria esta consideración completa (y no sólo de las organizaciones del Poder Ejecutivo) porque el marco de referencia de finalidades debe incluir un conjunto de valores que en general supera los que se verifican cuando se analiza una agencia gubernamental específica. o el tipo de función estatal. Estas instituciones aparecen comúnmente señaladas en las normas constitucionales o en normas específicas que establecen las habilitaciones para su intervención. debe clarificarse el marco de análisis de de sus competencias. El trabajo de Zürbriggen (2005) es un excelente ejemplo de análisis de un conglomerado de actores estatales que se encuentran ligados por una finalidad común y en tanto sujeto. Tanto el tipo de estado. además del volumen y calidad de los bienes y servicios que se prestan. 13 Al considerar al Estado-Nación como sujeto estatal. Capacidad estatal: lo analítico y lo prescriptivo. . la capacidad es materia de análisis descriptivo. El marco de análisis de cada sujeto estatal varía en función de este nivel. cuando se analizan sujetos estatales actuando de manera coordinada. el marco estatal de análisis resulta más acotado ya que toma como aspectos externos (o dados) algunos de los procesos de producción de dotaciones (por ejemplo. En la mayoría de los casos. aun analizando capacidades para cumplir una o unas pocas finalidades. endogeneizando o no todas las institucionalidades y su funcionamiento que hacen a la producción de las funciones y las estrategias diseñadas. existe un campo significativo de análisis y proyección sobre las capacidades que se requieren en función de funciones estatales requeridas. así como de expresiones de cambio y transformación. En resumen. Al igual que en otras dimensiones de análisis e investigación social. así como las capacidades requeridas para el cumplimiento de estas finalidades. e incluso cuando se considera a los estados subnacionales como un todo. existe un campo para la indagación sobre las manifestaciones actuales de este atributo en función de las finalidades políticamente asignadas. Cuando se analizan agencias particulares que tienen que ver con la ejecución de ciertas políticas. para claramente establecer los aspectos de contexto de aquellos que son objeto de análisis en tanto componentes.

Los demás factores. La capacidad de una organización estatal puede ser entendida como un atributo de esa organización y se compone de un conjunto de condiciones operativas necesarias para el logro de un resultado determinado. desarrollo organizacional y habilidades humanas. no hay que olvidar que por más fuerte que sea la relación. El concepto de capacidad debe desligarse del de desempeño. se desprende que la misma no debe ser confundida con los resultados finales o los cambios acaecidos en las condiciones de vida de la población o en determinadas instancias institucionales. sino que además. c. conviene separar la capacidad (como condiciones que presenta una organización estatal) del resultado de su acción (éxito o fracaso). ligado a resultados finales). 2001) se establecieron las diferencias entre los conceptos de capacidad y desempeño (este último. están fuera de su alcance. Estas condiciones deben estar en niveles empíricamente verificables en función del resultado a lograr. d. lo cual lleva a frecuentes confusiones y por lo tanto. en tanto éste está vinculado al de resultado. la vinculación es siempre probabilística. Desde luego. b. se reiteran las conclusiones del trabajo: a. ¿Qué factores o aspectos que caracterizan una organización estatal han afectado el resultado? ¿Qué otros factores inciden? No sólo la capacidad de una organización estatal no es el único factor que incide sobre un resultado de política pública. A continuación. Las brechas son los espacios privilegiados para las estrategias de fortalecimiento institucional. Es decir. 14 Capacidad y resultados De la definición adoptada de capacidad estatal en este texto. Existen autores que no distinguen explícitamente entre estas variables aportando a esta confusión. La distinción entre capacidad y resultados (desempeño. con el objeto de que puedan encontrarse con facilidad los observables e indicadores. En términos generales. que a su vez inciden también en el resultado. En un trabajo anterior (Bertranou. Niveles inferiores a los requeridos para el nivel de capacidad definen diferenciales denominados brechas. en alguna bibliografía) no ha sido suficientemente analizada. a malas interpretaciones acerca de los alcances de esta capacidad y las posibilidades de mejora de la misma. Desde una estrategia de mejoramiento del desempeño gubernamental estos factores deben ser abordados desde estrategias específicas pero no conforman el . la pregunta que debemos hacernos es: ¿de qué depende el resultado de una política pública o de una acción estatal? (desde luego que primero hay que caracterizar el resultado: definirlo y seleccionar los indicadores). Las condiciones operativas necesarias (aunque no suficientes para el logro de ese resultado) son las siguientes: atribuciones y competencias normativas. esta separación debe ir acompañada de la redefinición de ambos en los términos más precisos posibles. Esta separación abre un espacio para la presencia y actuación de otros factores que no son ‘controlados’ por la organización estatal y que inciden en el resultado de su acción. Las condiciones señaladas en el punto anterior son los factores que se encuentran bajo el control de la organización que ha sido seleccionada como objeto de estudio.

existe una estrecha vinculación entre los dos conceptos de capacidad y resultados. su definición y operacionalización debe ser encarada inicialmente en el proyecto investigativo. equidad. en función de algún parámetro externo. Los parámetros contra los cuáles se analizan estos resultados plantean desde ya una problema analítico y también político. el razonamiento adquiere características inversas. En este sentido. es decir. su inclusión en las condiciones que caracterizan la capacidad. y otros que tienen vinculación específica con las acciones de organizaciones determinadas. coherencia. depende de la unidad de análisis utilizada. políticos. f. A partir de los criterios se construyen luego los indicadores de desempeño. Respecto al desempeño gubernamental. e. Ligada analíticamente a la idea de resultados gubernamentales (en distintos niveles organizativos). y en este sentido se abre la posibilidad de objetivar escalas de desempeño. Pare este trabajo. calidad. el análisis de desempeño conlleva paralelamente la idea de evaluación. en función del desempeño relativo de las distintas unidades evaluadas. efectividad. g. es difícil no vincularlas a una mejora en la capacidad . se propone un concepto más acotado analítica y empíricamente de capacidad. Cuando se observan mejoras notables en la condiciones de vida de la población. No se trata sólo de una descripción no valorada de la acción gubernamental. como ya ha sido mencionado. Mientras mayor sea el alcance de la organización estatal tomada como referencia (por ejemplo. Algunos de los criterios utilizados son: eficacia. socioeconómicos y de red de organizaciones (organizaciones que indirectamente con su accionar afectan el desempeño de la organización de referencia). que sea más manejable desde estrategias reales y posibles de mejoramiento. socioculturales. o en función del desempeño relativo de las demás unidades. pero los cambios en este caso se verifican en períodos mayores de tiempo. Esto no implica abandonar esfuerzos de alteración de los factores más globales. la valoración adquiere connotaciones de éxito o fracaso. variable lógicamente primordial frente a la de capacidad. 15 espacio de la capacidad de la organización estatal. Estos factores son: macro institucionales (reglas de juego generales en una sociedad). mayores serán las condiciones que caracterizarán su capacidad y menores serán los factores que estarán fuera de su alcance. Finalmente. su operacionalización comienza con la definición de los criterios a partir de los cuales pueden juzgarse los resultados. y por lo tanto de calificación desde algún tipo de parámetro (desde el cual se constata el éxito o el fracaso de la acción gubernamental). En todos estos casos. El grado de control de los factores que afectan un resultado de política pública y por ende también. es decir de valoración y calificación del desempeño. eficiencia. el Estado-Nación). o de valoración de los resultados. pertinencia. Para una unidad de análisis u objeto de estudio menor en cuanto a alcance funcional. o que los parámetros sean endógenos. En este sentido existen distintas alternativas: que exista un parámetro fijo externo contra el cual se analiza (en realidad evalúa) el desempeño gubernamental. ya que conforman una definición misma de resultado. está claro que el análisis del desempeño adquiere una dimensión evaluativa. En resumen. Los criterios son perspectivas conceptuales y valorativas a partir de las cuales es posible abrir juicios acerca de los resultados.

Capital de acción gubernamental. que están fuera población. Se propone el siguiente modelo analítico (figura 1) para entender la relación entre las capacidades estatales y los resultados esperados. y regulaciones 2. unidad condiciones de 3. población o en las instituciones. Es dable pensar también que al mejorar las dotaciones humanas en el estado. Eventos económicos. Autorizaciones Entregables: desempeño legales y de bienes. o de otra Resistencia de la especie. aunque es imprescindible definir el marco de relaciones entre estas variables. 1. Figura 1 Capacidad estatal Productos Resultados (de política pública). servicios institucional legitimidad. por ejempo. económico y social meteorológicos. aunque ésta no sea la razón única. políticos. 16 estatal. Ambiente supraestatal nacional. facilitador (o no). la capacidad estatal juega un papel determinante en la mejora de las condiciones de vida (resultados) de la población. Para este texto. vida de la interorganizacional. Variables externas Variables externas que que pueden afectar pueden afectar el el despliegue de la resultado del capacidad: despliegue de la capacidad Ambiente político. . Organización y que presta la Cambios en las medios de acción. se alcancen mejoras en los resultados de las políticas públicas que estén relacionadas. del control de la unidad gubernamental actuante.

algunos programas de salud muestran una fuerte capacidad gubernamental (personas. dos grupos de factores que afectan esta relación entre capacidad y resultados. o la legitimidad global de una unidad gubernamental. y su visibilización en los productos. aun en un marco de legitimidad de acción. abortado o disminuido por estos factores. es decir.4 Estos efectos son de dos tipos: en primer lugar. Si bien se ha incluido la legitimidad de una unidad como un componente de la capacidad. servicios personales interrumpidos. Existen sin embargo. o bien porque estas acciones imponen resistencias a la actividad de las unidades gubernamentales. sino la viabilidad de ciertas prácticas en el corto plazo. reuniones. 4 Sobre los componentes de la capacidad estatal. Por ejemplo. pero algunas de sus prácticas pueden generar resistencias culturales en determinadas poblaciones (pueblos originarios). ‘entregables’ (deliverables). sino como potenciación de capacidades estatales. están los productos de esta capacidad. Por ejemplo. Existen al menos dos tipos de factores afectando este despliegue. a) El ambiente político. que coinciden con los bienes. inhiben o interrumpen el despliegue de su capacidad en la primera forma de producción de bienes y servicios. Lo que está en juego no es la legitimidad del estado para intervenir. 17 El modelo planteado establece la estrecha vinculación que existe entre la capacidad estatal y los efectos que se esperan de su accionar. existen resultados que han dependido fundamentalmente del nivel de inversión de las empresas. La organización podría contar con capacidades (aptitudes).5 Un primer grupo afecta el despliegue de la capacidad como tal. No sólo debe verse este factor desde el punto de vista negativo (como resistencia). pero su despliegue. los que también pueden denominarse. siendo todos estos factores externos a la unidad gubernamental que se trate. como una dimensión constitutiva. . es decir. un clima conflictivo general alrededor de las acciones de uno o todos los organismos públicos. etc). en segundo lugar. en la medida en que estas acciones pueden producir resultados per se diferentes. y ese nivel de inversión no es explicado necesariamente por una regulación pública que la promueve. y en términos de la bibliografía citada de Hildebrand. 5 Se considerará de manejo interno lo relacionado con los componentes de capacidad estatal. su desenvolvimiento se vería afectado. Grindle y Tobelem. inspecciones. se convierte en un factor que inhibe el despliegue completo de la capacidad. tecnologías). inhibe el ejercicio de sus actividades (ej. en la propia definición de la misma. los cambios observados en las condiciones de vida de la población o en las instituciones. pueden encontrarse los resultados de la capacidad estatal. b) El accionar autónomo de actores no gubernamentales. es posible dejar fuera de este requisito a algunos aspectos puntuales que impliquen resistencia por parte de la población. Por ejemplo. ver el apartado 6 de este trabajo. servicios y regulaciones que presta la unidad gubernamental en cuestión. y de manera posterior a los productos. económico y social puede no resultar facilitador.

Un ejemplo de esto fue el impacto de la devaluación 2002 en los resultados del Programa PROINDER de la Secretaría de Agricultura de la Nación. los accidentes climáticos o los cambios abruptos en las condiciones económicas o en los precios relativos de los insumos. en tanto elementos constitutivos que pueden tener distintas expresiones y manfiestaciones. más allá de la capacidad estatal. es inadecuado relacionar toda esta influencia con la falta de capacidad estatal. septiembre de 2002. Otro ejemplo tiene que ver con fenómenos de orden ambiental (calentamiento global. estos factores son registrados en la columna de Supuestos o Riesgos. desforestación) o de orden transnacional (epidemias. 4. Este grupo de factores puede afectar el resultado del despliegue de la capacidad estatal. En un mundo con procesos y relaciones que se construyen cada vez más superando la territorialidad del Estado-Nación. y representan los eventos o fenómenos que pueden aparecer o emerger. pero en general se debe a que el concepto puede estar aludiendo a manifestaciones específicas o sectoriales de esa capacidad. en la medida que favorecen o desfavorecen el logro de ciertos resultados (en algunos caso. y más allá de cómo sean identificadas estas capacidades por sus autores. migraciones. Es decir. Por otro lado. y que puede afectar de alguna manera los resultados de esta acción. o tráficos ilegales). En el instrumento del Marco Lógico. 18 Un segundo grupo de factores está constituido por elementos que pueden estar más allá del control de las unidades gubernamentales. Variantes de capacidad estatal El concepto de capacidad estatal es presentado y ha sido clasificado de distintas maneras en la bibliografía especializada. sino que existen distintos recortes sobre las manifestaciones de esta capacidad. a cargo de Carlos Peixoto. Julián Bertranou y Ricardo Vizcaya. no el despliegue mismo. no existen diversas capacidades estatales como un todo. las mejoras en las condiciones de vida de la población destinataria fueron imperceptibles. no se trata de componentes de capacidad estatal como los define este trabajo (ver apartado 6). Estas diferencias pueden deberse a distintas definiciones de base del concepto.6 También puede ubicarse en este grupo de factores. Un ejemplo de esta influencia está dado por la relevancia de los ciclos económicos y financieros internacionales en los resultados domésticos. En este punto vale la pena aclarar que no toda la influencia que ejercen los factores supranacionales se debe a la falta de capacidad estatal para establecer los filtros necesarios en el equilibrio de lo doméstico y lo externo. el accionar de actores supraestatales (supranacionales en el caso del estado nacional) o bien el desarrollo de condiciones particulares en este nivel. como son por ejemplo. se trata de manifestaciones sectoriales de esta capacidad. . donde más allá de la capacidad gubernamental. puede incluso generar ciertos resultados más allá de la capacidad estatal desarrollada). 6 Informe de Medio Término. que están fuera del ámbito de gobierno de una acción pública. entre otros. Para este trabajo.

entendiendo que las técnicas o las institucionales no constituyen dimensiones discernibles de manera mutuamente excluyente. pero también con el propósito de adscribir o vincular la mayor parte de estas aplicaciones a una misma definición de capacidad estatal. 19 En este apartado se analizarán distintas clasificaciones y aplicaciones con el objeto de dar cuenta de esta diversidad. institucionales y políticas (Grindle. están presentes tanto en el plano administrativo como el político. quedando el faltante en el campo de la capacidad política. En otro párrafo añade que “un aspecto clave de la capacidad política está entonces asociado al modo en que se relacionan los actores políticos entre sí. Alonso. las administrativas hacen a la potencialidad de proveer los insumos necesarios para la provisión de bienes finales. Por ejemplo. Las capacidades técnicas se fundan en algún conocimiento específico ligado a los fines de la organización estatal. Retomando el análisis de Grindle. de lo que son las capacidades relacionales del estado y que engloban lo que en Grindle son las capacidades institucionales y las políticas. 57). administrativas. a la potencialidad de influenciar otros actores en la consecución de un fin. pero también con aquellos individuos y grupos que bregan por involucrarse activamente en determinados campos de la esfera pública” (p. En el texto se afirma que la capacidad administrativa es condición necesaria pero no suficiente para lograr niveles relevantes capacidad estatal. 54). entiende que las capacidades técnicas. Rodríguez Gustá). El concepto de capacidad política adquiere en este caso un contenido normativo. se excluyen algunas referencias o clasificaciones por organismo estudiado. Justamente la caracterización más interesante en el texto de Repetto se refiere a la capacidad política. . las institucionales se fundan en los dispositivos legales que habilitan el trabajo de una organización y las políticas. Repetto (2007) define como componentes de la capacidad estatal a las capacidades administrativas y las políticas. Una de las caracterizaciones primigenias más importantes menciona una clasificación entre capacidades técnicas. Como la bibliografía es sumamente amplia. La capacidad en función de ciertas dimensiones analíticas Una primera clasificación. se refieren en términos generales. a la cual define como “la capacidad de los gobiernos para problematizar las demandas de los grupos mayoritarios de la población. a partir de ciertas funciones transversales del quehacer estatal es aportada actualmente en distintos textos (Repetto. 1997). en la medida en que cualifica los modos de relación entre el estado y los actores no estatales. definidas de la manera en que lo ha hecho Grindle (1997). tomando decisiones que representen y expresen los intereses e ideologías de los mismos más allá de la dotación de recursos que puedan movilizar en la esfera pública” (p. Alonso (2007a) busca diferenciar lo que son las capacidades administrativas propiamente tales (lo que en el lenguaje de Grindle serían las capacidades administrativas y las técnicas).

sino la capacidad de estimular voluntariamente acciones productivas por parte de actores estatales. implican el accionar de actores de la sociedad civil. El concepto de capacidad relacional tiene la potencialidad de describir no la regulación imperativa (que puede ser mejor captada a partir de la moción de capacidades técnico-administrativas). aunque como en todos los casos. la ‘tarea por delante debe estar focalizada en la capacidad política y de gestión del estado y en las articulaciones establecidas con la sociedad civil. 20 La dimensión relacional de las capacidades estatales tiene que ver con el rol del estado en relación con el entorno socioeconómico y con los nexos entre este estado y la sociedad. No debe ser confundida sólo con la capacidad de regulación. Y esta dimensión de capacidad sólo puede ser estudiada desde enfoques estáticos y dinámicos. como reflexiones más prescriptivas sobre las capacidades que debe desarrollar un determinado estado. 2009. Este punto fue tratado en un apartado previo. pueden combinarse reflexiones más analítico descriptivas de estas capacidades. Las funciones medio pueden ser relativamente estables. 2011). en el proceso de revertir las debilidades del ‘estado remanente’. Esta dimensión relacional significa “la capacidad de inducir comportamientos entre los actores no estatales. la regulación estatal se establece como mediación (Alonso. pero las funciones fin están directamente vinculadas a la historia y el proceso político de cada país. logrando el cumplimiento obligatorio de las reglas de juego”. En las funciones fin y en las capacidades requeridas. sino también la gobernanza en escenarios cada vez más complejos’ (itálica agregada). asegurando ya no sólo la gobernabilidad. establece los fines que el estado debe cumplir o ‘politiza’ ciertos problemas sociales. 2007a). estableciendo nuevos arreglos institucionales de colaboración público-privada (Bertranou. en la medida en que en ciertas formulaciones. Este aspecto será profundizado en una discusión más adelante. La capacidad de acuerdo a funciones estatales Existen otras clasificaciones que se basan en el cumplimiento de funciones fines o funciones medio (de gestión) del estado. captando la compleja trama de relaciones que se dan entre los actores estatales y los no estatales. ya que la misma puede involucrar poderes del estado que se efectivizan de manera imperativa. más allá de la definición planteada. que le asigna responsabilidades al estado para el cumplimiento de ciertos fines. En la nueva relación entre el estado y la sociedad. Para Martínez Nogueira (2002). o ciertas tendencias de ‘politización’ de problemas muy arraigadas en la cultura y en la estructura políticas. reflejan la agenda histórico temporal de ciertos estados. Funciones Fin . o dicho de otros modos. El concepto de capacidad relacional tiene una potencialidad de captación de la variedad de acciones que los estados modernos llevan a cabo a través de otros. Las funciones fin pueden tener cierta estabilidad en un período de tiempo.

a tipos o agrupamientos de política pública. suministrar bienes públicos puros. gestión macroeconómica y salud pública. y la lista de las mismas es muy vasta. una faceta prescriptiva en alusión a las capacidades que debe desarrollar un tipo de estado. remitiendo como se dijo antes.  Funciones intermedias: educación. Felder y Forcinito (2000) sobre regulaciones públicas. pensiones redistributivas. De ahí que existen trabajos que describen estas capacidades sectoriales. Estas capacidades pueden ser desagregadas en función de políticas específicas. a determinados procesos políticos. Oszlak (2005) sobre regulaciones en telecomunicaciones y sobre políticas agropecuarias.  Capacidad de actuación internacional. Su clasificación de funciones estatales es la siguiente:  Funciones mínimas: ley y orden. Repetto (2003. Cada una de las funciones requiere de una capacidad estatal para su ejecución. sino como una manifestación sectorial del fenómeno más amplio de la capacidad. regulación de servicios públicos. reglamentación financiera. Existen distintas versiones de las distintas funciones estatales (y posteriormente.  Capacidad estratégica. Otra organización de funciones (o capacidades) reflejan las que desarrolla (o debe desarrollar) el estado democrático contemporáneo. 21 Las manifestaciones sectoriales remiten a funciones estatales y a su vez. las que no deben ser entendidas como un tipo de capacidad diferente. .  Capacidad productiva. y tienen una clara adscripción histórico-política. aglomeración de iniciativas (clusters). Redistribución de activos.  Capacidad de hacer cumplir el orden legal. defensa. Algunos trabajos que remiten al estudio de capacidades en función de políticas públicas son los de Bertranou (2012) sobre seguridad vial. protección del medio ambiente. tomando como especial referencia el caso de América Latina. derechos de propiedad. 2007) sobre política social y Alonso (2007b) sobre políticas de salud. social). las distintas capacidades requeridas para cumplir con ellas).  Capacidad extractiva (impositiva).  Capacidad distributiva y redistributiva.  Funciones dinámicas: fomento de los mercados. corregir las disfunciones del mercado. entre tantos otros estudios sectoriales. Oszlak. seguros. Esta clasificación muestra por ejemplo.  Capacidad de integración (simbólica. seguros de desempleo. y un trabajo que alude a ellas es el de Fukuyama (2004). cuando define su concepto de alcance del estado.

y se vinculan analíticamente a lo que Christopher Hood denominó las cajas de herramientas de un gobierno (1983). Inspirado. la posibilidad de comprar y la posibilidad de actuar directamente. Funciones medio o trasversales Se analizan también manifestaciones de capacidad desde otra perspectiva: la de los instrumentos de gestión transversales a diversos sectores de política pública. de la justicia. Con el objeto de cumplir con sus propósitos. publicado por PNUD Argentina. El análisis de estos instrumentos o de estas estrategias transversales nos pone también en el plano de las tecnologías de gestión. y que se encuentran impresos en el estilo general de gestión de un gobierno. de la seguridad pública y de los servicios públicos privatizados en los años 90. el estado apela a distintas herramientas que se desprenden de algunos recursos básicos que se encuentran a su disposición: la posibilidad de determinar conductas. Las capacidades genéricas o transversales representan modalidades de expresión de capacidad estatal existentes en cualquier estado democrático moderno. la posibilidad de proveer información. puede identificarse una serie de capacidades genéricas o transversales como las siguientes:  Capacidades de apelación/invocación.  Capacidades relacionales. a partir del cual es posible identificar una serie de capacidades . lo cual implica fortalecer las burocracias. Puede construirse un cuadro de doble entrada que vincule funciones fin y funciones medio o genéricas. aunque no ceñido a este enfoque.  La renovación de las capacidades para ofrecer adecuados niveles de bienestar social.  Capacidades de coordinación (o fruto de la). la inclusión social y el combate a la pobreza. y como ejemplo adicional de análisis de capacidades de funciones sectoriales del estado. la articulación con la sociedad civil y la coordinación entre programas sociales de fomento al empleo.  Capacidades de regulación y de determinación de conductas (y de sanción).  El desarrollo de políticas públicas para la transversalización de género en América Latina y el Caribe.  La consolidación de marcos regulatorios y estructuras de gestión para asegurar la prestación de servicios públicos de buena calidad. organizacionales). Finalmente.  Capacidades de acción directa (administrativas. En el mismo se analizan los casos del sistema de salud. 22 Otros casos han sido expuestos por Bertranou y Rodríguez Gustá (2011) en un programa de posgrado de FLACSO Argentina. técnicas. puede citarse el trabajo de distintos autores en VVAA (2008).

pago fiscal. de ingresos. Productiva estadística regular interinstitucional de bienes y Promoción de mercados. . Vial) privados (ej. marco de un directamente actuación en rel. Inteligencia Capacidad de Capacidad de Capacidad de Capacidad Extractiva fiscal prefigurar coordinación de cobro de para inducir el Educación sujetos la recaudación impuestos. federal) en directamente del zación la prestación una macro servicios: voluntariado. Capacidad Capacidad Capacidad para Capacidades Capacidad de Cumplimiento de regulatoria y hacer efectivo de prestar hacer cumplir del orden identifica. de ingresos Fuente: elaboración propia. interjurisdic. Capacidad de bloque en el externa de Intern. transf coproducción sociales. imponibles. terceros para (tb. 23 sectoriales específicas del estado. inversión política. actuar en pos internacional. en el nivel voluntario de Capacidad federal impuestos. Cuadro de capacidades sectoriales específicas Capacidades Genéricas Apelación Regulación y Coordinación Acción Relacionales Capacidades Determinación directa Sectoriales Inteligencia Capacidad Capacidad de Planes Planes Estratégica estratégica. concierto organiz. privada. sancionatoria Inteligencia Capacidad de Coordinación Producción Coproducción. Seguridad público- estratégicos. Inteligencia Capacidad Coordinación Capacidades Capacidad de Redistributiva estadística. sancionatoria acuerdos directamente compromisos legal Ción. salud. y de marcos internacional empresas regulatorios intern. servicios: de coproduc- Cionales. para regular coordinación estratégicos estratégicos mercados de federal de estatales (ej. social. de servicios política. productivos bienes políticas. de servicios sociales. transf ción. salud. para obligar a interinstitucional de prestar promoción Sensibili. regulación actuar en el actuar promover la Inteligencia migratoria. asociados a una estrategia genérica de intervención (en el sentido de Hood). COVIAR) Actuación Inteligencia Capacidad de Capacidad de Capacidad de Capacidad de internacional comercial. en una macro servicios.

Entre ellos pueden encontrarse los trabajos de Isuani (2006. 24 Otra perspectiva ha sido la de distinguir algunas funciones medio muy específicas que son necesarias desarrollar en la gestión pública. de manera distinta. La capacidad y la potencialidad La definición de capacidad estatal que se ha adoptado en este trabajo asume su condición de aptitud. 2007) sobre implementación de programas sociales y sobre gestión interorganizacional de políticas públicas. la formulación el seguimiento. 2011). como por ejemplo:  Capacidades para presupuestar (Ma. potenciales.  Capacidades para contratar o comprar. sino la puesta en marcha de los arreglos de gobernanza. pero tienden a hacerse efectivas de manera regular en la medida en que no las afectan en su despliegue. . la cual más allá de su probable materialización empírica a la hora de la acción gubernamental. sobre todo los que vinculan el estado y la sociedad. Entre los estudios más interesantes están los que abordan el momento de la implementación. No existen de todas maneras dos tipos de capacidad empíricamente observables. que lo que comúnmente se denomina capacidad es siempre una cualidad potencial. los factores que anteriormente fueron señalados en el apartado de capacidad y resultado. La gobernanza como estructura institucional pone en acto lo que es potencia en el análisis de capacidad. que incluye la planificación. La capacidad en función del ciclo de políticas Diversos trabajos estudian la capacidad enfocándose no sólo una política específica sino también un momento en el ciclo de políticas. queda en cierto punto como una potencialidad.  Capacidades para monitorear. Lo realmente efectivo no es el despliegue de la capacidad estatal. Cabe en este punto una mención a un trabajo de Aguilar Villanueva (2007) en el que el autor afirma.  Capacidades para reclutar personal. Las capacidades son potenciales (en tanto aptitud que puede estudiarse a partir de una serie de componentes) y las mismas son efectivas en la medida en que pueden ser observadas en el acto de producción de acciones. Las capacidades entonces son siempre desde el punto de vista teórico. la implementación y la evaluación de políticas. momento tradicionalmente desvalorizado del ciclo de políticas.

que incluye las reglas que enmarcan el accionar gubernamental: recursos. y en muchos casos se han generado también confusiones entre lo que puede identificarse como una dimensión constitutiva observable y lo que se identifica como un factor que afecta la capacidad. político y social en el cual el gobierno lleva adelante sus actividades. que se refiere al conjunto de organizaciones involucradas en cumplir un determinado trabajo. y que incluso. etc.  Los recursos humanos.  Las organizaciones. comenzando por un repaso de la bibliografía que alude a los mismos. así como se analizaron diversas manifestaciones o caracterizaciones de esta capacidad. Tienen su origen en textos como los mencionados de Tobelem (1992a. y los vínculos del concepto con otras categorías analíticas como el sujeto y los resultados. Los componentes de la capacidad entonces nos permiten captar dimensiones constitutivas y observables. condición ineludible para poder aprehender este fenómeno y poder producir cambios en el sentido requerido. aunque muchas veces con otros términos. no sin permitir algunas ambivalencias en el tratamiento conceptual La perspectiva de las brechas de capacidad La perspectiva sobre brechas o déficits de capacidad institucional es sin dudas la más prolífica y con mayor influencia en los estudios y recomendaciones sobre capacidad. la frontera entre estos dos tipos de dimensiones no es suficientemente clara. La noción de componente se refiere a alguna dimensión constitutiva de la capacidad que pueda ser observable para los analistas organizacionales o de política pública. Grindle (1997) y Hilderbrand y Grindle (1997). atribuciones. En este apartado se analizarán los componentes de la capacidad estatal. El trabajo de Hilderbrand y Grindle (1997) identifica los siguientes factores que afectan la capacidad:  El ambiente de la acción. donde se parte de la idea de que existen factores que afectan la capacidad (sin que previamente se analizaran observables de esa capacidad).  La red de trabajo (task network). . 25 5. Componentes de capacidad estatal En los apartados anteriores. En este apartado se abordarán estas vinculaciones.  El contexto institucional del sector público. competencias. que es el medio económico. En ocasiones. El campo de los componentes ha sido identificado de diversas maneras. se discutió y se definió el concepto de capacidad estatal. para culminar con una presentación propia. pueda ser aprehendida a través de indicadores cuantitativos y cualitativos. 1992b).

de las que en realidad están identificando factores que inciden en la capacidad. las reglas de juego de base constitucional y legal. Se refieren a todos los marcos legales y culturales que afectan la dotación de recursos y el trabajo de una organización que exceden el control que ejerce la misma. 2. Esto se deduce del análisis porque en ningún momento se explicita de manera clara. En este sentido. Si bien la noción de brecha alude más directamente a aspectos constitutivos (como dotaciones de factores necesarios. Déficits relacionados con leyes. la estructura de relaciones de poder y la forma en que los gobernantes son elegidos. debe tener conciencia de su existencia y buscar formas de mitigar su incidencia. los trabajos de Tobelem identifican seis elementos generales de brechas de capacidad agrupados en dos grandes categorías. los temas relacionados con el servicio civil de carrera. sino que identifican factores que afectan el ejercicio de esta capacidad. Estos elementos de Tobelem tienen un paralelo con los factores que inciden sobre la capacidad de gobierno en el artículo de Hildebrand y Grindle (1997). Para una organización resulta difícil poder intervenir en esta dimensión ya que no controla su emergencia. la estructura de relaciones interinstitucionales entre las distintas organizaciones que se hacen cargo de un determinado servicio o bien público. en particular los incentivos al personal. La clasificación propuesta es la siguiente: 1. que van más allá de cuestiones organizacionales y de perfil laboral individual. sin distinguir las que aluden directamente a observables de capacidad. la clasificación realizada no aporta demasiado. Ahora. Ejemplos en esta dimensión puede considerarse aspectos como el congelamiento de vacantes en el sector público o la existencia de un clima de conflictividad laboral o política. Los autores identifican diversas brechas de capacidad. El trabajo de Oszlak y Orellana (2001) sobre déficits de capacidad institucional se emparenta cercanamente con los de Tobelem. “reglas de juego” Esta dimensión incluye dos de las planteadas por Hildebrand y Grindle. pero aún así. La primera categoría incluye aquellas brechas que forman parte del ambiente macroinstitucional. En la segunda categoría involucra la dinámica organizacional y el conocimiento y habilidades de las personas involucradas en la organización. de alguna manera). cuarto. existen algunas brechas (las contextuales) que no abarcan una dotación identificable de capacidad en algún sujeto estatal. La segunda incluye las brechas relacionadas con el ambiente microinstitucional. Déficits relacionados con relaciones interinstitucionales . normas y en general. desde gerentes a operarios. Como mencionamos anteriormente. tercero. 26 El mérito del trabajo de las autoras es haber complejizado de manera positiva el análisis sobre los aspectos que afectan la capacidad institucional. desde el punto de vista de la distinción entre aspectos constitutivos y factores que afectan estos aspectos constitutivos. La brecha se constituye en un déficit de dotación de capacidad para afrontar alguna tarea a cumplir. y en línea con la clasificación de Hildebrand y Grindle (1997). En la primera categoría definen cuatro elementos de brechas de capacidad: primero. segundo. tampoco en Tobelem estas dimensiones están claramente discernidas.

Gendarmería. sino prescriptivo. 3. Fundación ExportAr. Estos trabajos han marcado. AFIP (DGI y Aduana). Como ejemplo podemos mencionar que una política de promoción de las exportaciones involucra cuanto menos a una decena de organizaciones: Ministerio de Economía. y lo que está fuera del ámbito de gobierno de los reformadores (al menos. Déficits relacionados con la capacidad individual de los participantes Una organización puede mostrar déficits de capacidad porque las habilidades de sus integrantes no son las adecuadas para las funciones a realizar. pero la producción global de valor se vería resentida por la falta de acción conjunta. Cancillería. Han permitido operacionalizaciones de estas brechas que han habilitados estudios sistemáticos sobre capacidad en agencias públicas. todo un período de caracterización de la capacidad estatal. Déficits relacionados con la estructura interna y distribución de funciones Aspectos como una estructura y funciones organizacionales que promueven la duplicidad de acciones o ambientes de trabajo poco productivos están en la base de los déficits originados en dimensiones intraorganizacionales. etc. que han ofrecido buenos diagnósticos y sugerentes recomendaciones de reforma. Déficits relacionados con la capacidad financiera y física de las agencias La capacidad también puede observarse a partir de la dotación de recursos financieros y a partir de las dotaciones de infraestructura que tiene a su disposición una organización. 4. Esto no sólo es importante desde el punto de visto analítico. Comisión Nacional de Comercio Exterior. 6. La falta de acción conjunta de estas organizaciones en función de un plan de producción de bienes y servicios. con justicia. La principal observación crítica tiene que ver con la dificultad para discernir componente de capacidad.que por el nombre busca superar el sesgo ‘negativo’ o de . El trabajo mencionado del PROFIP (2011) busca superar las dificultades operativas de las categorías de brecha o déficit de capacidad institucional. La propuesta ofrecida. 27 El trabajo en el sector público se desarrolla en un proceso interinstitucional. Agencias provinciales de promoción de exportaciones (ej. lo cual remitiría a interpretar esta situación como una carencia de capacidad colectiva. en la medida en que no distingue lo que puede ser materia de transformación de manera más o menos inmediata. Cada organización podría incluso exhibir altos niveles de capacidad. devela falencias en materia de capacidad provenientes de esta relación interinstitucional. La falta de acción conjunta y coordinada de las distintas agencias intervinientes incide en la capacidad de producir valor público. Déficits relacionados con políticas de personal y sistemas de recompensas Puede observarse una ausencia de capacidad debido a problemas de motivación o disponibilidad funcional originados en sistemas de administración de personas que alientan la ineficiencia y la inequidad en el tratamiento de premios y castigos por tareas. de factor que afecta la capacidad. 5. ProMendoza). en un plazo razonable de tiempo). Migraciones. el Índice de Capacidad Institucional (ICI .

contextual-relacional) esgrimido en la p. se preparó una serie de registros cualitativos discretos que puede tomar la variable en cuestión. los instrumentos de acción de las políticas públicas son:  Las normas jurídicas. Por lo pronto. registros que luego le son asignados unos valores. fundamentalmente los financieros. y más estrechamente vinculadas a la idea de condicionalidades para acceder al Programa y para evaluar la continuidad en él o el avance en las actividades. En el análisis de los subatributos (o primera dimensión observable del atributo) es posible encontrar algunas dimensiones interesantes constitutivas de la capacidad. 25). político-institucional. y sin incluso introducir la pertinencia del segundo subíndice (salvo que se acomoden los atributos a necesidades de información del Programa. y sin dejar de reconocer la existencia de dimensiones sugerentes y operacionalizaciones intersantes. el esquema de trabajo se presenta como un ‘check list’ de cuestiones institucionales. pero son tener que ver con el concepto de capacidad institucional). diversos trabajos describen y analizan dimensiones que pueden ser consideradas como componentes de capacidad. Para él. Otros trabajos que abordan los componentes Quizás sin referirse explícitamente a la noción de capacidad institucional o estatal. tiene algunos problemas analíticos. Una línea de trabajos alude a estos componentes cuando trata la cuestión de los instrumentos de política pública. Algunos atributos (Medio Ambiente) no reflejan capacidad sino orientaciones de política. 24. Una mención clásica es la de Peters (1982. citado en Pérez Sánchez. el modelo de dimensiones de la capacidad institucional (dimensión administrativa-organizacional. Estas herramientas pueden agruparse de acuerdo a cuatro recursos de los que dispone el estado: . los gobiernos son cajas de herramientas disponibles para actuar dependiendo de cuál fuera la necesidad.  Recursos materiales. Para asignar un valor en cada subatributo. Los atributos de cada subíndice no son explicados. 2005). débilmente relacionadas con la idea de capacidad. sin explicar analíticamente esta división. El ICI es subdividido en dos índices (Estructura Organizacional y Desarrollo Productivo Regional). Para Hood. El clásico trabajo de Christopher Hood (1983) sobre las Herramientas del Gobierno también se inserta en esta perspectiva.  La persuasión. 28 ‘faltante’ explícito en los términos brecha o déficit). pero el esquema general no tiene muchas inconsistencias. no se ve reflejado en el modelo de atributos y subatributos del ICI (p. En términos generales.  Los servicios del personal. por lo que no se sabe si son categorías necesarias y suficientes para caracterizar la capacidad.

incluye tanto lo administrativo como lo técnico).  Tesoro: el estado tiene una capacidad de compra con la cual puede adquirir los bienes y servicios que requiere para cumplir con sus fines. En otras palabras. los autores identifican a los actores como elemento relevante.  Organización: el estado tiene la capacidad de actuar directamente a partir del uso de sus instrumentos y recursos organizacionales. expresada luego en el uso de un instrumento de política. Para estos autores. los aspectos que conforman componentes de la misma se encuentran siempre presentes. Más allá de estos tres aspectos. metodologías. no logra incluir el factor personas dentro del análisis. sin los cuales el instrumento o sus componentes.  Autoridad: el estado tiene la facultad de obligar a los ciudadanos a cumplir ciertas actividades (dentro del Estado de Derecho) y de determinar conductas de terceros.12). en la medida en que identifica dimensiones o componentes que dan cuenta de una capacidad estatal. que establecen obligaciones. la política pública puede convertirse en mera declaración retórica si no se proveen los medios para llevar a la práctica su efecto potencial. El planteo de Aráoz y Sagasti tiene virtudes.  Una estructura de organización (instituciones. y no deja de ser una omisión relevante. procedimientos. Si bien este recurso está presente en los otros. acuerdos. un instrumento de política “constituye el conjunto de modos y medios utilizados para poner en práctica una política determinada…constituye el vehículo mediante el cual los que tienen a su cargo la formulación y ejecución de las políticas ejercen su capacidad de influir en las decisiones que toman los demás” (p. derechos. criterios de decisión y programas. Sin embargo. no se operacionaliza. Para los autores. se manifiesta en este punto de manera directa. Otro aporte confluente que remite de manera directa a la cuestión de las capacidades es de los instrumentos de política de Aráoz y Sagasti (1975). en una caracterización de la capacidad. Un instrumento de política es una entidad compleja que comprende uno o más de los siguientes aspectos:  Un dispositivo legal (leyes.  Un conjunto de mecanismos operativos (constituyen las palancas o medios reales por los que la estructura de organización aplica finalmente las decisiones y actúa para tratar de obtener el efecto deseado). 29  Nodalidad: el estado se encuentra en una posición central en la sociedad y puede interpelarla con el objeto de obtener información sistemática o bien para generar acciones de carácter universal. decretos. pero lo que vería es la dotación efectiva de capacidad en cada uno de ellos. Otro aspecto es el de distinguir la presencia o no de los aspectos (componentes) señalados. . recompensas y sanciones en relación al cumplimiento de la política). Estos mecanismos operativos también pueden asimilarse a la idea de recursos de todo tipo. de la presencia o no de una dotación suficiente dentro de cada uno de ellos.

más específicamente. así como su lógica de relacionamiento y acción inter. esta aproximación abreva en textos como el de Hood (1983) y en textos sobre instrumentos de política y sobre recursos como el de Aráoz y Sagasti (1975). pueda ser aprehendida a través de indicadores cuantitativos y cualitativos. calificación y orientaciones volitivas de los funcionarios o empleados del conjunto del sistema interorganizativo. en pos de la elaboración de una propuesta de clarificación y caracterización de los componentes de la capacidad estatal. Siguiendo el trabajo de Mizrahi (2003). Como se ha establecido previamente. Estas dotaciones se encuentran inscriptas en las ‘autorizaciones’ legales y de legitmidad. y de los mecanismos de participación que estén establecidos. identificando factores humanos. a la cantidad de empleados en las organizaciones centrales y su distribución entre las distintas sub-unidades. 30 Un texto adicional a analizar es el de Cristina Zürbriggen (2005). en los 7 En este sentido. Zürbriggen (2005) y Mizrahi (2003). . la noción de componente se refiere a alguna dimensión constitutiva de la capacidad que pueda ser observable para los analistas organizacionales o de política pública. recursos materiales y recursos humanos. materiales e institucionales. Los componentes de la capacidad entonces nos permiten captar dimensiones constitutivas y observables. Los recursos humanos están constituidos por la cantidad. La autora estudia en ese trabajo las capacidades estatales para la gestión de la política comercial uruguaya. su distribución entre las distintas organizaciones. Los recursos materiales están constituidos por la cantidad. Para esta propuesta. Los recursos institucionales son el conjunto de reglas formales e informales que establecen qué organizaciones participan. y que incluso. condición ineludible para poder aprehender este fenómeno y poder producir cambios en el sentido requerido. El planteamiento de Zürbriggen se acerca a la conceptualización que se hará en el apartado siguiente. características técnicas y lógica de utilización de los instrumentos y bienes materiales disponibles por el conjunto de organizaciones y por cada organización componente del sistema organizacional. Zürbriggen advierte que las capacidades se constituyen a partir de tres recursos básicos: recursos institucionales. y luego. tanto desde el punto de vista funcional como desde el punto de vista de las relaciones de conducción y coordinación. el análisis de la capacidad estatal conlleva la identificación y valoración de dotaciones de distintos recursos disponibles para el estado7.e intraorganizativo. Los elementos señalados apuntan a identificar los componentes necesarios en la estructuración de la capacidad estatal. Propuesta de componentes de capacidad La revisión bibliográfica realizada ha permitido destacar los aspectos sugerentes de los distintos modelos interpretativos.

Estos tres componentes son:  Autorizaciones legales y de legitimidad  Organización y medios de acción  Capital de acción interorganizacional La capacidad estatal es una medida de las dotaciones existentes al interior de estos tres componentes. 1. 31 medios de acción (organización) y en el trabajo interorganizacional. . autorización que es conferida por un instrumento normativo como una ley. normas (derecho positivo) que asignan competencias sustantivas para el organismo o la unidad. un decreto u otra norma administrativa emanada del órgano correspondiente. Estas dotaciones tienen que evaluarse en función de las finalidades de acción pública que están siendo analizadas. legitimidad conferida por actores del sistema político-institucional y por actores no gubernamentales. Tres son entonces los componentes de capacidad estatal. financieros. decretos. A continuación se desarrollarán analíticamente los componentes mencionados. si la unidad gubernamental tiene autorización legal para realizar las acciones que pretende llevar a cabo. de los cuales se desprenden subcomponentes y dimensiones analíticas y empíricas. Los subcomponentes que inmediatamente se desprenden son los siguientes: a. Autorizaciones legales y de legitimidad Este componente comprende dos aspectos: en primer lugar. en segundo lugar. organizacionales y humanos están incluidos en esta clasificación tal cual se expondrá en los párrafos siguientes. Ambos aspectos remiten a una noción amplia de autorización política y legal para cumplir sus fines. Los aspectos materiales. si la unidad gubernamental tiene legitimidad político-institucional para llevar adelante estas acciones. El concepto de autorización alude a la disponibilidad de recursos legales y políticos que habilitan el accionar de una unidad gubernamental. legales. Autorizaciones legales b. Autorizaciones de legitimidad Manifestaciones observables: Autorizaciones legales  Leyes. y en función de las características del sujeto estatal en estudio (ver el análisis del sujeto estatal en el apartado 4).

Organización y medios de acción Este componente comprende principalmente las dotaciones. de infraestructura y equipamiento. Estructura y procesos organizacionales e.  Aceptación de otras organizaciones de la pertinencia de la intervención de la organización. y los recursos y activos financieros. 2.  Apoyos político-institucionales. los recursos tecnológicos.  Cualidades del liderazgo organizacional. 32  Marco legal que asigna competencias administrativas y operativas del organismo (por ejemplo. Otros medios de acción Son manifestaciones observables de estos subcomponentes los siguientes: Personas  Cantidad y distribución de las personas en las áreas o tareas requeridas. relación institucional con otros organismos). Autorizaciones de legitimidad  Opiniones de referentes de otras organizaciones. o expresado de otra manera. la autonomía o no para el manejo de sus recursos. Medios financieros d.  Normas informales que complementan el marco legal de actuación del organismo. Personas b.  Presencia de otras organizaciones en convocatorias de la organización analizada. la estructura y los procesos organizacionales. . los recursos materiales. Cultura organizacional c.  Acuerdos ejecutables firmados con otras organizaciones que sostengan sus mandatos legales. Pueden considerarse subcomponentes los siguientes: a. autarquía.  Opinión pública respecto a la organización. atributos y posibilidades de una organización para la acción directa.  Competencias y habilidades de las personas.  Reconocimiento de otras organizaciones de la competencia legal de una organización. Infraestructura y equipamiento g.  Acervo de jurisprudencia sobre sus competencias sustantivas y administrativas. En una primera aproximación a las dimensiones de este componente encontramos las personas que integran la organización. Sistemas de información y gestión f. los medios organizacionales de los que dispone una unidad gubernamental parar llevar a cabo sus objetivos.

La capacidad de una organización depende también del uso de este recurso de acción conjunta con otras organizaciones.  Procesos de producción de bienes finales e intermedios. Capital de acción interorganizacional Este componente comprende el capital social de acción interorganizacional de que dispone la unidad gubernamental. 3. y sistemas de información gerenciales. control de gestión y evaluación de las acciones.  Fuentes adicionales de financiamiento. la relación de acción conjunta entre los niveles nacional y provincial. y las cadenas de valor incorporadas.  Sistemas de información sobre los objetos de su trabajo. Este capital de acción conjunta interorganizacional puede subdividirse en la acción interorganizacional gubernamental en la misma jurisdicción. Sistemas de información y gestión  Sistemas de planificación.  Disponibilidad de equipamiento requerido para la provisión de bienes y servicios finales y la para la gestión administrativa. Estructura y procesos organizacionales  Características de la estructura organizacional y de los procesos de toma de decisiones.  Disponibilidad de infraestructura para la provisión de bienes y servicios. 33 Cultura organizacional  Coherencia valorativa y programática intraorganizacional.  Clima organizacional.  Sistemas de monitoreo.  Disponibilidad de equipamiento tecnológico para el procesamiento de información. Infraestructura y equipamiento  Disponibilidad de medios de comunicación. o provincial y municipal) y la acción interorganizacional público-privada.  Activos financieros.  Disponibilidad de otros medios de acción necesarios. la acción interorganizacional interjurisdiccional (por ejemplo. . Medios financieros  Presupuesto disponible.  Misión organizacional compartida.  Sistemas de gestión basados en tecnologías de la información y la comunicación.

Aceptación de otras organizaciones de la pertinencia de la intervención de la organización. subcomponentes y observables Componentes Subcomponentes Manifestaciones observables Autorizaciones Autorizaciones legales Leyes. 34 Los subcomponentes son:  Capital de acción intergubernamental  Capital de acción interjurisdiccional  Capital de acción público-privado Son manifestaciones observables de estos subcomponentes las siguientes:  Normas que rigen la acción intergubernamental. Normas informales que complementan el marco legal de actuación del organismo. Acervo de jurisprudencia sobre sus competencias sustantivas y administrativas. Marco legal que asigna competencias administrativas y operativas del organismo (por ejemplo. Reconocimiento de otras organizaciones de la competencia legal de una organización.  Acuerdos formales de acción conjunta que estén vigentes.  Experiencias de trabajo conjunto en la producción de bienes y servicios. Autorizaciones de Opiniones de referentes de otras legitimidad organizaciones. normas (derecho positivo) que legales y de asignan competencias sustantivas para el legitimidad organismo o la unidad. Presencia de otras organizaciones en convocatorias de la organización analizada. . la autonomía o no para el manejo de sus recursos. decretos. Apoyos político-institucionales.  Trayectorias pasadas de acción conjunta.  Acuerdos informales o de hecho de acción conjunta. autarquía. Acuerdos ejecutables firmados con otras organizaciones que sostengan sus mandatos legales. relación institucional con otros organismos). Cuadro resumen Componentes de capacidad estatal. Opinión pública respecto a la organización.  Instituciones colectivas de consulta o toma de decisiones.

Activos financieros. Clima organizacional. Acuerdos informales o de hecho de acción conjunta. Infraestructura y Disponibilidad de medios de comunicación. Disponibilidad de infraestructura para la provisión de bienes y servicios. Misión organizacional compartida. Sistemas de Sistemas de planificación. Medios financieros Presupuesto disponible. Capital de acción Capital de acción Normas que rigen la acción interorganizacional intergubernamental intergubernamental. Capital de acción Acuerdos formales de acción conjunta que público-privado estén vigentes. Sistemas de gestión basados en tecnologías de la información y la comunicación. Sistemas de información sobre los objetos de su trabajo. Cualidades del liderazgo organizacional. Fuentes adicionales de financiamiento. Estructura y procesos Características de la estructura organizacional y organizacionales de los procesos de toma de decisiones. Experiencias de trabajo conjunto en la producción de bienes y servicios. control de gestión y evaluación de las acciones. Capital de acción Instituciones colectivas de consulta o toma de interjurisdiccional decisiones. información y gestión Sistemas de monitoreo. y las cadenas de valor incorporadas. Procesos de producción de bienes finales e intermedios. Disponibilidad de equipamiento tecnológico para el procesamiento de información. Competencias y habilidades de las personas. Trayectorias pasadas de acción conjunta. y sistemas de información gerenciales. 35 Organización y Personas Cantidad y distribución de las personas en las medios de acción áreas o tareas requeridas. Otros medios de acción Disponibilidad de otros medios de acción necesarios. Fuente: elaboración propia . Cultura organizacional Coherencia valorativa y programática intraorganizacional. equipamiento Disponibilidad de equipamiento requerido para la provisión de bienes y servicios finales y la para la gestión administrativa.

se analizarán posibles trayectorias de construcción y posibles estrategias a ser utilizadas. es decir. entre otros. y que por lo tanto. identificando referencias empíricas concretas e indicadores. 36 En una versión posterior. Oszlak y Orellana (2001) y el PROFIP (2011). puede concluirse en una primera observación. se hará un análisis de las formas de operacionalización que realizaron los trabajos de Tobelem (1992a. En la medida en que la capacidad y el poder se basan por lo pronto. los juegos por su distribución son de suma variable. Otro apartado a ser desarrollado en un futuro cercano tiene que ver con analizar la dinámica política de construcción de la capacidad estatal. que las dotaciones no son fijas. En este caso. este apartado no refleja ningún tipo de conclusión. Por un lado. Capacidad y poder El abordaje de la capacidad estatal lleva en reiteradas oportunidades a asociarla al poder del estado y a vincularla con una percepción más amplia del poder en nuestra sociedad (más allá del estado). porciones de poder y sus efectos). la cual se elaborará una vez que se hayan discutido los contenidos de las notas y se hayan elaborado los dos apartados pendientes de preparación. asimilándolo de esa manera a la noción de capacidad. que puede producir cambios en otras realidades. El desafío es en todo caso. cómo se define al poder o cómo se lo conceptualiza. se presentan algunas reflexiones que vinculan de manera preliminar y conjetural. Para ello. Provisorias reflexiones finales Por el momento. 6. también en dotaciones de fuentes relacionales (cooperación. las luchas por obtener porciones de esta dotación (y por ende. Puede pensarse el poder como una dotación fija de condiciones que pueden afectar el comportamiento de otros. se advierte que la legitimidad es un factor que afecta la operación de la . interacciones donde el resultado positivo de una parte equivale a la pérdida sufrida por otra. Si en esa misma línea de pensamiento de reflexión. 1992b). y por el otro. la capacidad estatal con otras preocupaciones de estudiosos y estudiosas del estado y sus organizaciones. por ejemplo). se revisará parte de la bibliografía especializada sobre el proceso político de desarrollo de estas capacidades. En la medida en que hay una dotación fija. capital social. pero también puede ser abordado desde la perspectiva de una dotación pre-existente. para reflexionar luego acerca de los vínculos con la capacidad estatal. este trabajo preparará una operacionalización de estas manifestaciones observables de los subcomponentes. El poder puede asociarse de manera directa con determinados efectos que produce. son juegos de suma-cero.

y que más capacidad de la sociedad puede aumentar el poder y la capacidad por parte del estado. cierran este documento:  Mientras más fuerte y demandante sea la sociedad civil. En este sentido. Por otro lado. Algunas conjeturas que están relacionadas con la afirmación precedente. una pregunta ineludible en un sistema político tiene que ver con la legitimidad de las instituciones estatales. y también de manera conjetural. 37 capacidad y el poder. y que las dotaciones que caracterizan a la capacidad no se comportan de manera autónoma y diferenciada de la recepción que hacen de la misma los ciudadanos y sus organizaciones. a partir de casos de cooperación público-privada en políticas de promoción productiva. Capacidad estatal. con más razón pueden fundarse argumentos sobre el carácter de suma variable de las relaciones alrededor del ejercicio de esta capacidad y poder. más capacidad podrán desarrollar.  Mientras más legítimas sean las instituciones estatales. 8 El trabajo de Peter Evans (1996b) ofrece alguna evidencia de casos de sinergia público-privada. un incremento relativo de la capacidad de la sociedad. Esta discusión fue abordada previamente de manera hipotética en Bertranou (2009). legitimidad y sociedad civil Siguiendo en parte con el punto anterior. De manera conjetural se podría afirmar que más capacidad estatal puede llevar a más capacidad de la sociedad civil. puede incrementar el poder global que tiene una sociedad para fijar su rumbo y hacer efectivo sus resultados. este documento entiende que la capacidad estatal varía en función de su legitimidad (la cual constituye parte de un componente).8  En la medida en la capacidad global de una sociedad no es una dotación fija. más le exige. aumentos de capacidad en un sector pueden generar aumentos de capacidad en otro. más cooperación obtendrán de la sociedad civil y por ende. . más capacidad requiere del estado.

. OEA. 11. Guillermo (2007b). 38 Bibliografía citada Aguilar Villanueva. Bertranou. Programa Regional de Desarrollo Científico Tecnológico. “Notas sobre el concepto de memoria institucional”. Bertranou. Santa Fe. Jay y Albert Hyde. en Alonso. FCE. La reforma gerencial brasileña en la perspectiva internacional. Capacidades estatales.. Vol. Fred (1980). Bertranou. (Des)memoria institucional e historia de la política social en la Argentina. Julián (2001). Roberto y Sagasti (1975). Aráoz. Buenos Aires. Buenos Aires. Revista Mexicana de Sociología. instituciones y política social. instituciones y capacidades regulatorias”. Octubre. Barzelay. en Shafritz. Bertranou. Washington D. Editorial Prometeo. mimeo. N° 39. Michael y Babak J. Bertranou. “Elementos para el análisis de capacidades estatales”. Guillermo ed. Saville (eds. “Assessing policy capacity In Canada´s public services: Perspectives of deputy and assistant deputy ministers”. Luis (comp. Reforma del Estado para la Ciudadanía. 217-234. Baskoy. Bertranou. Allison. Creación de agencias descentralizadas en los años noventa en la provincia de Mendoza. Guillermo (2007a). en Aguilar Villanueva. 2. Capacidades estatales. Julián (2009). Armajani (1999). Julián (2004). en Bertranou. Julián (2012). Block. Revista Política y Gestión. 545 (2). “Modelos conceptuales y la crisis de los misiles cubanos”. El papel de las instituciones”. “La reforma del seguro de salud. Julián. Juan Manuel Palacio y Gerardo Serrano. vol. . N° 17. Gestión público-privada en la reforma del estado en el nivel provincial. Julián (2011) “Estado y agencia público-privadas en la promoción del desarrollo productivo en la provincia de Mendoza” DAAPGE Vol. Revista del CLAD Reforma y Democracia. Julián y Ana Laura Rodríguez Gustá (2011). Luiz Carlos (1999). Guillermo ed. Luis (2007). Análisis de los aportes a la definición teórica de los conceptos”. pp. pp 5-31. en Alonso. Bertranou. Alonso. “El aporte de la Política Pública y de la Nueva Gestión Pública a la gobernanza”. Prometeo Libros. Merlin Press. Socialist Register. Argentina. 52 (1). Tesis de Doctorado. Bresser Pereira. Buenos Aires.. México.C. Julián (1995). UNL. Canadian Public Administration. Alonso. pp. 6-20. Atravesando la Burocracia. Prometeo Libros. “Beyond Relative Autonomy: State Managers as Historical Subjects” en Ralph Milliband y J. Tuna.) La Hechura de las Políticas. Política. México. Buenos Aires. Clásicos de la Administración Pública. comp. “Estructurando la política. instituciones y política social. Vol. Buenos Aires. Caracas. Estudios sobre el desarrollo científico y tecnológico N° 27: Estudio de los instrumentos de política científico tecnológica en países de menor desarrollo. “El desempeño del gobierno.). Miguel Angel Porrua. Bryan Evans y John Shields (2011). Material de clase para la Asignatura Capacidades Estatales de la Maestría en Desarrollo Humano de FLACSO Argentina. Londres. Las capacidades estatales de la Agencia Nacional de Seguridad Vial. Universidad de Buenos Aires. Graham (1992 [1971]). 2011. En el país del no me acuerdo. Eudeba/CLAD.

). Homo Sapiens.. La construcción del estado. Paidós. Kaufmann. Capacity Building in the Public Sectors of Developing Countries. Madrid. (1985). “The relationship between Guidance. Hilderbrand. Pensar Institucionalmente. Jan. Fondo de Cultura Económica. Harvard University Press. Gold. D. Human Resources. Porto Alegre. Hameiri. Christopher (1983). Hood. and Institutions. (ed. David. Franz-Xavier (1985). 10. Jan (1993). Berlin. Peter. Capacity Building in the Public Sectors of Developing Countries. Hood. Rosario. Majone y Ostrom. op. Lechner. Londres. Merilee (ed. cit. New York. II Conferencia Internacional sobre Gestiona Social. Skocpol. Getting Good Government. Revista de la CEPAL. Global Dialogue. Control and Evaluation in the Public Sector. Christopher (1985). McMillan. Getting Good Government. Eric (1982): “Recientes desarrollos en la teoría marxista del Estado”. Ginadomenico Majone y Vicent Ostrom. Heclo. Osvaldo (2007). en Grindle. 11 y 12 de Mayo. México. en Kooiman. Sage. Albert (1977). Héctor. Capacidades estatales para la gestión interorganizacional de políticas públicas. Franz-Xavier. Brasil. Siglo. Fernando (2007). eds. Cambridge University Press. Cambridge. Majone y Ostrom. Peter (1996a). Fukuyama. Grindle. social capital and development: reviewing the evidence on synergy”. op. En Sonntag. 24(6). XXI. Evans. Merilee (1996) Challenging the State. “Social-political governance: Introduction”. 39 Escalante. en Joel Migdal (2011). Merilee (1997) The Good Governmente Imperative. Salida. (1985) Guidance. Hugh (2010). Rudolph y Valecillos. cit. Evans. The Tools of Government. 1119-1132. Evans. Organizations. cit. N° 61. Fernando (2011). Modern Governance. 13 (1). Harvard University Press.). en Grindle. Nº 140 (enero-marzo). Cambridge. Voz y Lealtad. Walter de Gruyter. Vol. Peter (1996b). Hacia un nuevo orden mundial en el Siglo XXI. . “Prólogo”. vol. El Estado en el capitalismo contemporáneo. Clarence y Olin Wright. Cambridge University Press. “Bringing State Theory Back In: Why We Should Let Go of ‘Failed States’”. op. Control and Evaluation”. M. Ensayos sobre América Latina. Desarrollo Económico. Ediciones B. eds. Kooiman. “The hidden public sector: the ‘Quangocratization’ of the world?”. Isuani. en Kaufmann. Isuani. Rueschemeyer y T. Norbert (1997). Lo. World Development. Para comprender la distancia entre diseño e implementación: los condicionantes a la gestión de los programas sociales. New Government-Society Interactions. Shahar (2011). Cambridge. Democracias en busca de Estado. México. Francis (2004). Bringing the State Back In. Cambridge. What can be done?. Crisis and innovation in Latin America and Africa. Hirschman. Ed. Fernando (2006). Iazzetta. “El Estado como problema y como solución”. Grindle. eds. abril. “Government action.. en Kaufmann. Kaufmann. Barcelona. Mary y Merilee Grindle (1997) Building State Capacity in the Public Sector. 35. “Tres formas de coordinación social”. mimeo.

Ruth Felder y Karina Forcinito (2000). (2003). vol. Revista del CLAD Reforma y Democracia N° 36. Mark (2006). 9-20. State-Society Synergy: Government and Social Capital in Development. BID.. Buenos Aires. en Evans. Guillermo (2008). Prometeo Editores. Guillermo (2010). Roberto (2002). mimeo. Oszlak. Democracia. Mizrahi. “Hacia un estado de y para la democracia”. Evaluation Studies N° EG03-72. Las Fuentes del poder social. Hacia un estado de y para la democracia en América Latina. Houndmills. Guillermo (1993). ponencia presentada en XIII Congreso del CLAD. Guillermo (2007). “Unpacking Policy Capacity: Issues and Themes”. II. en Zona Abierta Nº 57/58. Buenos Aires. pp. mimeo. “Acerca del estado y la democracia”. . Painter. 33 Nº 130. and Development”. Oscar (2005). GAIA Research Series. y Gaebler. O’Donnell. Migdal. Jun (2009). Jon (2005). Lima. Ma. en Aportes. en Martin Painter y Jon Pierre. Belkeley. en PNUD. (1994). T. Washington. Michael (1997). “Hacia un estado de y para la democracia”. Oszlak. Y. Santiago de Chile. O’Donnell. “Quemar las naves (o cómo lograr reformas estatales irreversibles). “Acerca del Estado. Eduardo. Capacity Enhancement Indicators: Review of the Literature. La Reinvención del Gobierno. “La capacidad regulatoria del estado en Argentina”. Buenos Aires. Buenos Aires. Democracia/Estado/Ciudadanía. ponencia presentada al X Congreso del CLAD. O’Donnell. Joel (2011). Madrid. “Crossing the Great Divide: Coproduction. O’Donnell. UK. Oszlak. Michael (1991) "El poder autónomo del Estado: sus orígenes. Guillermo (2006). “Las administraciones públicas paralelas y las capacidades institucionales: la gestión por proyectos y las unidades ejecutoras”. Public Administration and Development 29. (2007). Teoría con intención comparativa. Paidós. México. “Políticas sectoriales. Elinor (1996). Challenges to State Policy Capacity. ed. Oszlak. Desarrollo Económico. documento de trabajo. INAP. Estados fuertes. En Catacumbas. Año 6. Palgrave/MacMillan. Ostrom.. WDC: World Bank Institute. Martin y Pierre. ed. how can you govern? A study of China’s state capacity”. O’Donnell. El estado de las reformas del estado. Prometeo Libros. febrero. “If you can´t budget. Mann. Nº 24. 40 Lora. Synergy. University of California. Basingstroke. El análisis de la capacidad institucional: aplicación de la metodología SADCI. eds. mecanismos y resultados". Estados débiles. Revista del CLAD Reforma y Democracia. Moore. Alianza Editorial. Fondo de Cultura Eonómica. la democratización y algunos problemas conceptuales”. Oscar y Edgardo Orellana (2001). PNUD. Mann. octubre. Peter. Martínez Nogueira. “Creando valor público través de asociaciones público-privadas”. Barcelona.. D. Global trends and comparative perspectives. N° 14. Osborne. Madrid. Guillermo (1977[2008]): Apuntes para una teoría del Estado. Oscar (1999). O’Donnell. agencia y estado. Oscar. transformación estatal y gobernabilidad en la Argentina: de Menem a Kirchner”.

Tobelem. cit. 32. Lima. Repetto. Edelberto (comp. Educa. Hacia un estado de y para la democracia en América Latina.-dic. “Capacidades estatales: reflexiones en torno a un programa de investigación”. Alain (1992b) Institutional Capacity Analysis and development System (ICADS). Buenos Aires. Julián Bertranou y Ricardo Vizcaya. Democracia/Estado/Ciudadanía. Oxford. en Guillermo Alonso. “Capacidad estatal. ponencia presentada al VIII Congreso del CLAD. Governing Complex Societies: Trajectories and Scenarios. Guy (1982). Ana Laura (2007). Ithaca. Desarrollo Económico. MECON/BID. Kathryn (1993). ed. Panamá. Aspectos metodológicos e Implementación. en Pérez Sánchez. Evaluación de Medio Término. Przeworski. Tobelem. 41 Pérez Sánchez. Rodríguez Gustá. Jon y Guy Peters (2007). 82 (1). Granada.. Repetto. Governance.). Oxford University Press. Fabián (2007). Nuestra Democracia. Índice de Capacidad Institucional. Pablo y Mariano Tommasi (2000). SAGPyA (2002). PNUD/OEA (2010). LATPS Occasional Paper Series. Cornell University Press. institucionalidad social y políticas públicas…. Skocpol. Operational Manual. Capacidades estatales. Margarita. American Political Science Review. Ideas and Institutions: Developmentalism in Brazil and Argentina. A comparative analysis. Nº 159 (oct. Christopher y Geert Bouckaert (2004). St.) Política. Editorial de la Universidad de Granada. Spiller. New York. Adam y Michael Wallerstein (1988). PNUD (2004). Pollitt. 40. Fondo de Cultura Económica. vol. Análisis de políticas públicas. Martin’s Press. vol. . Palgrave Macmillan. “Structural dependence of the State on Capital”. Buenos Aires. Prometeo Libros. México. Franklin Wats Pubs.) Sikkink. B. PNUD. San José de Costa Rica. (op. Un enfoque neoinstitucionalista”.. en Alonso. Pierre. PROINDER.o la búsqueda del ‘tesoro perdido’ de la política social latinoamericana”. “El funcionamiento de las instituciones políticas y las políticas públicas en la Argentina: una aproximación desde la nueva economía institucional”. Buenos Aires. en Torres-Riva. Jon y Guy Peters (2000). Alain (1992a) Insitutional development in the Latin America and Caribbean Region: Lessons of experience and recommendations for improvement. Margarita (2005) “El estudio de las políticas públicas”. septiembre de 2002. Theda (1990) "El Estado regresa al primer plano: estrategias de análisis en la investigación actual". PROFIP (2011). “Capacidad estatal: requisito necesario para una mejor política social en América Latina”. Peters. Nº 128 (enero-marzo). ed. PNUD (2007).. Pierre. “Las capacidades y la autonomía del estado en Brasil y Argentina. Fabián (2003). Una democracia de ciudadanos y ciudadanas. Kathryn (1991). PNUD/Aguilar. LATPS Occasional Paper Series. American Public Policy. Guillermo ed. a cargo de Carlos Peixoto. Politics and the State. New York. Desarrollo Económico. Public Management Reform. instituciones y política social. Sikkink. Nueva York. La democracia en América Latina.

Viguera. Zona Abierta 90/91. “Asociaciones entre lo público y lo privado: en búsqueda de la complementariedad”. Las capacidades del estado y las demandas ciudadanas. VVAA (2008). empresarios y reformas económicas: en busca de una perspectiva analítica integradora”. 42 Vernis Doménech. Revista del CLAD Reforma y Democracia N° 33. . PNUD. Aníbal (2000). Alfred (2005). Documento. Las capacidades estatales en la política comercial uruguaya. “Estado. Buenos Aires. Zürbriggen. Condiciones políticas para la igualdad de derechos. mimeo. Cristina (2005). octubre. Universidad ORT.