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Titulacin de tierras

y pueblos indgenas

Roger Plant
Sren Hvalkof

Banco Interamericano de Desarrollo

Washington, D. C.

Serie de informes tcnicos


del Departamento de Desarrollo Sostenible
Catalogacin (Cataloging-in-Publication) proporcionada por el:
Banco Interamericano de Desarrollo
Biblioteca Felipe Herrera

Plant, Roger.

Titulacin de tierras y pueblos indgenas / Roger Plant, Sren Hvalkof.


p.cm. (Sustainable Development Department Technical papers series ; IND-109)

1. Land titles--Latin America. 2. Land titles--Law and legislation. 3. Indigenous peoples--Latin America. 4. Land
tenure--Latin America. I. Hvalkof, Sren. I. Inter-American Development Bank. Sustainable Development Dept.
Indigenous Peoples and Community Development Unit. III. Title. IV. Series.

346.0428 P282dc21

Roger Plant se desempea como consultor, especialista en asuntos indgenas. Soren Hvalkof se desempea como
antroplogo, especialista en pueblos indgenas de la Amazona. Este informe es el resultado de un trabajo en equipo
constituido de consultores nacionales e internacionales dirigidos por los autores. Los autores agradecen a Alberto
Chirif Tirado (Per), Mara Fernanda Espinosa (Ecuador), Hctor Huertas Gonzles (Panam) y Mara Elena Muoz
Ceballos (Colombia) quienes prepararon los estudios de pases y, adems, proporcionaron valiosos aportes .y apoyo lo-
gstico en los pases visitados. Versiones anteriores de este informe fueron presentadas y discutidas en un seminario en
diciembre del 1999.

Los autores agradecen a las siguientes personas que trabajan en el BID y el Banco Mundial: Anne Deruyttere, Carlos
Perafn, Carmen Albertos, Lina Uribe, Kevin Barthel, John Hastings, Gabriel Montes, Francisco Proenza y Peter Sollis
del BID, y Shelton Davis, Isabel Lavadenz, Juan Martnez, Augusta Molnar, Cora Shaw, Jorge Uquillas, James Riddell,
Luis Salas y Miguel Urioste del Banco Mundial. Adems, las siguientes personas proporcionaron valiosos aportes: Leyla
Arroyo, Jos Domingo Caldn, Hernn Cortz, Libia Grueso, Roque Roldn, Carlos Rosero y Enrique Snchez, en
Colombia; Fernando Garca, Ampam Karakras, Galo Ramn, Ramon Torres, Alfredo Viteri, Leonardo Viteri y Angel
Zamarenda, en Ecuador; Eligio Alvarado, Dario Gonzlez Pitty, Jeronima Leticia Branca, Justo Gallego y Atencio
Lpez, en Panam; y Mirtha Castillo, Marco Chavarray, Gil Inoach, Juana Jiri, Kathe Meentzen, Bernardo Silva,
Reynaldo Tuesta y Jaime Urrutia en Per. Tambin, contribuyeron diversas agencias y organizaciones pblicas y
privadas en cada uno de estos pases, cuyos nombres han sido mencionados en este estudio. Las opiniones expresadas
son de los autores y no reflejan necesariamente la posicin oficial del Banco Interamericano de Desarrollo.

enero de 2002

Copias adicionales de esta publicacin (No. IND-109) pueden obtenerse dirigindose a:

Unidad de Pueblos Indgenas y Desarrollo Comunitario


Parada W-0502
Banco Interamericano de Desarrollo
1300 New York Avenue, N.W.
Washington, D.C. 20577
Telefax 202-623-1463
Correo electrnico: sds/ind@iadb.org
Pgina Web: www.iadb.org/sds/ind
PROLOGO

En aos recientes, el Banco Interamericano de Desarrollo se ha visto enfrentado con la creciente necesi-
dad de atender las demandas de los pueblos indgenas, quienes forman aproximadamente el 10% del total
de la poblacin y alrededor del 40% de la poblacin rural de Amrica Latina. En primer lugar, entre estas
demandas est el reconocimiento legal de las tierras que ellos han habitado tradicionalmente, no slo por
su valor como base para el sustento econmico, sino tambin por su cultura indgena, identidad y espir i-
tualidad asociada estrechamente con los recursos naturales y la tierra . Los pueblos indgenas de todo el
hemisferio demandan que estas tierras sean reconocidas y tituladas a la comunidad y no a sus miembros
individualmente. Esto se debe a que slo los ttulos comunales y la administracin de estas tierras garan-
tizar su sobrevivencia cultural y su desarrollo sostenible con identidad a largo plazo.

Aunque este principio ha sido reconocido dentro de los marcos legales internacionales, tales como la
Convencin 169 sobre los Derechos de los Pueblos Indgenas y Tribales de la OIT y, adems, por muchas
otras constituciones de la regin que han sido recientemente adoptadas, no existe consenso dentro del BID
y en muchas otras instituciones de desarrollo sobre la forma de asegurar la compatibilidad de los derechos
de las tierras indgenas con mejorada eficiencia en los mercados y desarrollo de mercado.

El Banco tiene clusulas desde el ao 1990, para asegurar que se respeten los derechos de las tierras ind-
genas dentro de un contexto de medidas de mitigacin social y de medio ambiente, asociadas con pro-
yectos de infraestructura que afecten las reas indgenas. Los mandatos que resultaron de la Octava Re-
posicin de Recursos en el ao 1994 requieren que el BID adopte una posicin ms dinmica al conside-
rar asuntos indgenas en sus iniciativas de equidad social y reduccin de la pobreza. Adems, un nfasis
renovado en desarrollo rural ha incrementado la necesidad de revisar la experiencia del Banco en los dife-
rentes tipos de operaciones, que directa o indirectamente han estado relacionado con asuntos indgenas.
El objetivo es desarrollar un enfoque operacional y una poltica ms consistente en relacin con estos
asuntos tan complejos y delicados.

Anne Deruyttere, Jefe


Unidad de Pueblos Indgenas y Desarrollo Comunitario
NDICE

RESUMEN 1

I. INTRODUCCIN 9

II. ENFOQUES SOBRE LA TENENCIA Y TITULACIN DE TIERRAS INDGENAS: 14


PERSPECTIVA HISTRICA

III. LOS PUEBLOS INDGENAS Y SUS SISTEMAS DE TENENCIA DE TIERRA: 20


CONCEPTOS Y CATEGORAS

IV. MARCO LEGAL Y DE POLTICA PBLICA EN LA TITULACIN DE TIERRAS 35


INDGENAS: TENDENCIAS EN LA DCADA DE LOS NOVENTA

V. GARANTAS DE LOS DERECHOS SOBRE LAS TIERRAS INDGENAS Y LOS 45


RECURSOS NATURALES: EXPERIENCIAS DE LA DCADA DE LOS NOVENTA

VI. APOYO A LOS PUEBLOS INDGENAS EN LAS INTERVENCIONES 58


DE POLTICAS Y TITULACIN DE TIERRAS: RESEA COMPARATIVA
ENTRE EL BID Y OTROS ACTORES INTERNACIONALES

VII. LA TITULACION DE TIERRAS Y LOS PUEBLOS INDGENAS: ELEMENTOS DE 75


UNA NUEVA ESTRATEGIA

BIBLIOGRAFA 84
SIGLAS

ACIA Asociacin Campesina Integral de Atrato


CIDOB Consejo Indgena del Oriente Boliviano
CONAMAQ Consejo Nacional de Ayllus y Markas de Qullasuyu
CONFENIAE Confederacin de Naciones Indgenas de la Amazona de Ecuador
CONPLADEIN Consejo Nacional de Planificacin y Desarrollo de los Pueblos Indgenas
y Negros
DANIDA Agencia de Desarrollo Internacional Danesa
FEPP Fondo Ecuatoriano Populorum Progresso
FIDA Fondo Internacional para el Desarrollo Agrcola
FONAPAZ Fundacin Nacional para la Paz
IERAC Instituto Ecuatoriano de Reforma Agraria y Colonizacin
INCORA Instituto Colombiano de Reforma Agraria
INDA Instituto Nacional de Desarrollo Agrcola
INEFAN Instituto Nacional Ecuatoriano Forestal y de reas Naturale s
INRENA Instituto de Reforma Nacional
ONG Organizacin No Gubernamental
OPIP Organizacin de Pueblos Indgenas de la Provincia de Pastaza
PAI Programa de Atencin a Indgenas
PCN Proceso de Comunidades Negras
PEPP Proyecto Especial Pichis Palcazu
PETT Programa Especial de Titulacin de Tierras
PNUD Programa de Desarrollo de la Naciones Unidas
PROCEDE Programa para Certificar los Derechos de los Ejidos y los Ttulos de
Parcelas Residenciales
PROMUDEH Ministerio de Promocin de la Mujer y el Desarrollo Humano
TCA Tratado de Cooperacin Amaznica
TCO Tierras Comunitarias de Origen
USAID Agencia Internacional de Desarrollo de Estados Unidos
VAIPO Viceministerio de Asuntos Indgenas y de Pueblos Originarios (Bolivia)
RESUMEN

Naturaleza de los desafos pacto de los programas de titulacin de tierras y


catastros en las poblaciones indgenas; reco-
El Banco se enfrenta al importante desafo de mendar acciones que minimizaran riesgos y ase-
cmo atender las necesidades econmicas y guraran que los proyectos de tierras se ajustaban
culturales de los pueblos indgenas, dentro del a las aspiraciones y necesidades de los pueblos
contexto de sus programas de desarrollo agrcola indgenas; trazar una tipologa de los sistemas de
y alivio de la pobreza. A lo largo de la pasada tenencia de tierras indgenas; e identificar reas
dcada, el Banco ha ido prestando creciente que necesitaran ms investigacin. Se les pidi
atencin a los derechos e identidad de las comu- que realizaran visitas a los pases y a las comu-
nidades indgenas y otras comunidades locales. nidades, revisaran proyectos del Banco y de
Tambin, est destacando sus polticas y pro- otras agencias internacionales y se reunieran con
gramas de desarrollo agrcola, que incluyen ti- organizaciones gubernamentales e indgenas y
tulacin y registro de tierras, como parte de su otros actores relevantes. Se hicieron visitas a
enfoque orientado al mercado para la generacin Colombia, Ecuador, Panam y Per, y en cada
de ingresos y alivio de la pobreza. pas los consultores se enfocaron tanto en asun-
tos de polticas como legislativos. Tambin se
Hay contradicciones inherentes entre la protec- realizaron extensas visitas a las comunidades
cin de los valores e instituciones indgenas y la tanto en reas de altiplano como en las regiones
promocin de estrategias agrarias orientadas al tropicales incluyendo la cuenca amaznica.
mercado? Cul ha sido la experiencia de los Aunque el estudio refleja esta experiencia de
proyectos del Banco en esta rea y qu lecciones campo, ha sido escrito como un documento de
podemos aprender? Qu ms se puede hacer poltica con el objetivo de tener relevancia ms
para asegurar que los programas de titulacin y amplia para toda Amrica Latina. Los consulto-
regulacin de tierras respondan a las demandas res, as, han utilizado su experiencia previa en
indgenas y sean diseados y ejecutados con su otros pases latinoamericanos, particularmente
participacin? Cules son las implicaciones Bolivia, Guatemala y Mxico.
para el Banco de las nuevas leyes y enfoques de
polticas sobre derechos indgenas y multicultu-
ralidad con respecto a la tenencia de la tierra, Temas conceptuales y tipologas
ordenamiento territorial, descentralizacin y
gestin de recursos naturales? Cmo puede la Para tratar las demandas territoriales indgenas
estrategia de pueblos indgenas y desarrollo co- sobre programas de titulacin y regularizacin
munitario del Banco responder mejor a estos de tierras, es esencial un marco conceptual ade-
grandes desafos? cuado. Se puede realizar una distincin general
entre enfoques protectores, basados en derechos
y ambientales. El primer enfoque pretende pro-
Alcance del informe y teger a los pueblos indgenas de las fuerzas del
metodologa adoptada mercado poniendo restricciones en su capacidad
para transferir sus tierras. El segundo enfoque se
Se pidi a dos consultores cada uno con ms preocupa de los derechos especiales a las tierras
de 20 aos de experiencia en polticas agrarias y y territorios de los pueblos indgenas, bien como
temas de tierras indgenas en Amrica Latina pueblos que han precedido al estado-nacin o
que prepararan un documento de discusin con como vctimas de la discriminacin histrica. El
recomendaciones para el Banco. Sus principales tercer enfoque se ocupa principalmente de la
objetivos eran: revisar el actual o potencial im-
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contribucin indgena a la gestin sostenible de pesinas indgenas, por el contrario, han sufrido
los recursos ambientales. prdidas de sus tierras a lo largo del tiempo:
ahora estn padeciendo la fragmentacin y par-
Los temas de identidad indgena, en su relacin celacin de sus tierras en terrenos muy peque-
con las preocupaciones de tenencia de tierras, os, as como la prdida completa de tierras y
son altamente complejos. Algunos estados han los efectos de la emigracin.
pretendido en el pasado vencer cualquier indicio
de una identidad indgena separada entre su po- Donde han sobrevivido como entidades recono-
blacin campesina de extraccin indgena, parti- cidas legalmente, las comunidades indgenas
cularmente dentro del contexto de la construc- campesinas a menudo se confunden con siste-
cin de los estado-nacin y las reformas de tie- mas de tenencia de tierra colectivos. Sin embar-
rras integracionistas. Hay un sentido resurgente go, se trata, ms correctamente, de sistemas pri-
de identidad indgena a lo largo de Amrica La- vados alternativos de tenencia de tierra. Las co-
tina, a menudo ligado a las recla maciones de munidades indgenas reconocen la propiedad
tierras y territorios. Un factor que ha contribui- individual de distintas familias, las cuales a me-
do ha sido la tendencia renovada a reconocer los nudo poseen varias parcelas en diferentes reas
derechos especiales o colectivos de tierras y de ecolgicas. Quienes toman las decisiones sobre
recursos para las poblaciones indgenas y tam- polticas de tenencia de la tierra no entienden
bin para otros grupos de poblacin como las suficientemente la complejidad de los sistemas
comunidades rurales negras del Pacfico. de tenencia de tierra indgenas y sus implicacio-
nes para los programas de titulacin y registro
Se requiere una revisin histrica, ya que mu- de tierras. Consiguientemente, las reformas que
chas demandas indgenas tienen sus races en el se han llevado a cabo recientemente en algunos
pasado. Los asuntos de poltica no pueden ser pases tratan de liberalizar la tenencia de la tierra
presentados a lo largo de una teora evolutiva de promoviendo la tenencia individual y poniendo
derechos de propiedad, que supone una evolu- fin a las previas restricciones de transferencias
cin desde las formas ms colectivas de propie- de tierras indgenas.
dad a las ms individuales de tenencia de tierra a
lo largo del tiempo. A cambio, han habido con- Los pueblos indgenas se refieren tanto a sus
tinuas fluctuaciones en los enfoques de tenencia derechos al territorio como a la tierra. Esto pue-
de tierra indgena durante dcadas. La etapa fi- de ser ms relevante en el Amazonas, donde
nal del siglo XIX presenci esfuerzos para eli- ahora tienen derechos sobre vastas reas territo-
minar la tenencia de tierra comunal en todo riales. Los temas de debate actual son la exten-
Amrica Latina, aunque esta tendencia fue re- sin de estos derechos territoriales y el grado de
vertida a principios del siglo XX. Las reformas control indgena sobre el desarrollo de la energa
agrarias de mediados del siglo XX a menudo hidroelctrica, la extraccin de la madera y otras
pretendan consolidar las formas colectivas de gestiones de recursos incluyendo los parques
propiedad. nacionales y otras reas protegidas. Pero ta m-
bin en el altiplano, donde las tierras indgenas
Los sistemas indgenas de tenencia de tierras se encuentran mucho ms fragmentadas, ha re-
muestran una gran diversidad. Una distincin nacido el inters por las dimensiones polticas
bsica es entre las economas horizontales del del ordenamiento territorial. Esto tiene implic a-
Amazonas y las tierras bajas adyacentes y las ciones para la gestin fiscal como parte de los
economas ms "verticales" del altiplano andino programas de descentralizacin.
y centroamericano. Otra distincin es que la ma-
yora de los indgenas amaznicos todava tienen
acceso a extensas reas territoriales, aunque sus
tierras se ven cada vez ms amenazados por la
ganadera, la extraccin de recursos y el desa-
rrollo de la infraestructura. Las economas cam-
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Nuevos enfoques de leyes y polticas: titulacin de territorios indgenas. La Constitu-
dilemas de los aos noventa cin de Per de 1993 es de cierta forma excep-
cional, en la medida que remueve anteriores
Una revisin del desarrollo de las leyes y las restricciones relacionadas con la alienacin de
polticas de Amrica Latina durante la pasada tierras comunitarias campesinas y nativas.
dcada, ilustra los nuevos enfoques hacia la ti-
tulacin y el registro de tierras indgenas. Por otro lado, gran parte de la nueva legislacin
agraria pretende promover la titulacin indivi-
Por un lado, un "nuevo constitucionalismo lati- dual entre las comunidades indgenas y otras
noamericano" reconoce a un nmero creciente comunidades rurales. Estas reformas en las leyes
de repblicas latinoamericanas, como sociedades agrarias reflejan actuales ortodoxias econmicas
multitnicas y pluriculturales que a menudo ha y parecen estar motivadas por esfuerzos para
otorgado proteccin especial a las tierras y re- incrementar la productividad agraria y erradicar
cursos indgenas. Se puede percibir la influencia las ambigedades existentes en cuanto a la te-
que ha tenido la Convencin de la Organizacin nencia de la tierra, derivadas de reformas ante-
Internacional del Trabajo (OIT) para los Pueblos riores.
Indgenas y Tribales No. 169 de 1989, y las dis-
posiciones que all se hicieron en cuanto a la Algunas reformas legales y polticas lidian con
tierra. Esta Convencin ha sido ratificada por los temas relacionados al manejo de recursos
nueve estados latinoamericanos, lo cual significa indgenas y la participacin indgena en las ga-
que stos estn obligados a adecuar sus leyes nancias del desarrollo energtico. Esto se refleja
nacionales a estas provisiones. La Convencin en las nuevas Constituciones de Colombia, Pa-
cuenta con mandatos que requieren que los esta- nam y Ecuador. No obstante, las leyes nacio-
dos que la han ratificado, identifiquen los territo- nales estn hasta ahora comenzando a tratar esta
rios indgenas y garanticen la proteccin efectiva rea, que seguramente recibir mayor atencin
de sus derechos de propiedad y posesin. As durante la prxima dcada.
mismo, los estados deben salvaguardar los dere-
chos indgenas para participar en el manejo de
los recursos y su conservacin y consultar con Titulacin de tierras indgenas
las comunidades en temas relacionados con el en la prctica
desarrollo de recursos minerales o del subsuelo.
En trminos generales, las medidas relacionadas Han existido unos pocos, pero importantes y
con polticas que afecten a los indgenas, deben bien fundados, programas estatales especfica-
ser consultadas con ellos directamente. mente diseados para demarcar y titular territo-
rios indgenas en reas tropicales, al igual que en
Entre las nuevas Constituciones, la Constitucin el altiplano. Colombia ha llevado a cabo impor-
de Colombia de 1991 es de particular inters en tantes programas en el Amazonas, al igual que
cuanto a que sta extiende estos derechos a las en la titulacin colectiva de tierras negras del
comunidades rurales negras de la regin el Pac- Pacfico. A pesar de esto, sus programas para la
fico y otros sitios. Ms recientemente, la Cons- ampliacin de tierras pertenecientes a resguardos
titucin de Ecuador de 1998 trata el tema de los indgenas en el altiplano y para resolver los con-
derechos colectivos indgenas conjuntamente flictos con los ocupantes no indgenas, padecen
con el de las comunidades afroecuatorianas. por la falta de fondos suficientes para la compra
Ambas Constituciones reconocen el concepto de de tierras. En Bolivia y Ecuador por el contrario,
reas territoriales indgenas y los conceptos li- a pesar de que grandes porciones de tierra han
gados de los derechos territoriales indgenas pa- sido adquiridas con ttulo por decreto, ha faltado
ra la aplicacin de temas de administracin pol- el ordenamiento y saneamiento de tierras. Los
tica y fiscal. Otras constituciones latinoameric a- conflictos entre quienes reclaman tierras tanto
nas del decenio de los noventa contienen tam- indgenas como no indgenas se estn volviendo
bin amplios requisitos para la demarcacin y la potencialmente agudos en toda la regin amaz-
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nica. El mismo problema se ha detectado en Pa- Atencin al impacto de titulacin de tierras
nam, donde se han tomado importantes medi- en los pueblos indgenas: experiencia del
das para crear nuevas comarcas, pero la tierra no Banco Interamericano de Desarrollo
ha sido ordenada adecuadamente. En Mxico y
Per, donde han existido importantes programas Aunque los documentos de poltica del Banco
para titular tierras comunales y de ejido, no se generalmente se refieren a los pueblos indgenas,
cuenta con suficiente evidencia de que stas ha- sus demandas de tierras no han recibido conside-
yan sido adaptadas a las necesidades de las or- racin detallada. La poltica sobre pobreza rural
ganizaciones y comunidades indgenas. o mercados de tierras rurales no atiende los te-
mas de tenencia de tierras indgenas. La poltica
Una importante caracterstica de la pasada dca- sobre reasentamiento involuntario requiere algu-
da ha sido la creciente capacidad de los pueblos nas medidas para los derechos consuetudinarios
indgenas de llevar a cabo sus propios programas de los indgenas. Un documento de poltica so-
de demarcacin y titulacin de tierras. Las orga- bre los pueblos indgenas percibe el fortaleci-
nizaciones indgenas han desarrollado una capa- miento de los sistemas de tenencia de tierra co-
cidad tcnica considerable en mapeo, computa- munales como un desafo fundamental pendiente
rizacin, reconocimiento geodsico y topografa, para el futuro.
para actualizar su conocimiento previo en terre-
no local y lmites territoriales. Estas organiza- A escala operativa, el Banco ha prestado slo
ciones, actuando a veces por medio de acuerdos atencin limitada a los pueblos indgenas en sus
con los gobiernos nacionales y otras con el apo- proyectos de titulacin y administracin de tie-
yo de ONG nacionales e internacionales, han rras. Los proyectos mismos se han dividido en
jugado un papel fundamental en la delimitacin dos categoras. Primero, estn los proyectos
inicial de las reas reclamadas. En el Amazonas grandes de infraestructura o los de desarrollo
peruano, las organizaciones indgenas fueron sostenible que pueden tener componentes para la
capaces de llevar a cabo sus programas de titula- demarcacin o regularizacin de tierras indge-
cin en una poca de violencia extendida e in- nas. En segundo lugar, estn los programas de
surgencia, contribuyendo a la estabilizacin tierras de aplicacin ms general en los cuales
eventual y al desarrollo democrtico de la re- los asuntos de los pueblos indgenas pueden ser
gin. En Ecuador, las organizaciones indgenas atendidos.
han tenido xito en la demarcacin y mapeo de
reas sustanciales de tierra y en la negociacin Segn el conocimiento de los consultores, ha
con la agencia estatal de bosques sobre su acep- habido unos pocos proyectos en la primera cate-
tacin del territorio como un rea de gestin gora. Se han identificado algunos en Argentina,
conjunta. En Colombia, las organizaciones de Belice, Bolivia, Panam y Paraguay, entre otros
las comunidades negras fueron, inicialmente, pases. De stos, slo el proyecto de Panam,
instrumentales en presionar para conseguir le- para el desarrollo sostenible del Darin, fue vi-
gislacin especial para los derechos de tierras de sitado por los consultores. El diseo y prepara-
las minoras tnicas en el Pacfico y han conti- cin de este proyecto muestran el compromiso
nuado desarrollando estrategias para la titulacin del Banco para atender seria mente las demandas
colectiva y la organizacin territorial para las de tierras de los pueblos indgenas y otros gru-
comunidades negras del Pacfico. Las organiza- pos de minoras tnicas, ya que revisa la legisla-
ciones indgenas de Panam tambin han reali- cin con detalle, consulta con las organizaciones
zado mapeos de sus propios territorios, actuando indgenas e incluye componentes al programa de
en coordinacin con la Comisin Nacional de consulta con organizaciones indgenas y para
Fronteras. resolucin de conflictos. Sin embargo, ni en Pa-
nam ni en los otros proyectos hay evidencia de
una visin estratgica a largo plazo, que se edi-
fique sobre los componentes de titulacin per se

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para apoyar los objetivos de largo plazo del de- ten tensiones entre las reas del altiplano y las de
sarrollo sostenible. tierras bajas.

Al igual que los programas de titulacin de tierra Hay clara disparidad entre las nociones de dere-
que pueden tener un impacto sobre los pueblos chos y tenencia de tierras indgenas y los planes
indgenas, los temas son mucho ms complejos. de las autoridades econmicas que promueven
Estos temas fueron tratados con detalle por los reformas orientadas a establecer mercados libres
consultores en su trabajo de campo en Colom- de tierras y modificar las polticas agrarias. Estas
bia, Ecuador, Per y, en cierta medida, Panam, tensiones tambin se reflejan en los bancos mul-
y en sus sesiones de trabajo con las divisiones tilaterales de desarrollo. El desafo estratgico es
tanto operativas como de polticas del Banco. claramente permitir a los pueblos indgenas be-
Ha habido programas incipientes como en Co- neficiarse de la modernizacin sin sacrificar su
lombia, donde la decisin poltica principal ha identidad cultural. Los pueblos indgenas reco-
sido excluir a los pueblos indgenas de la co- nocen la necesidad de participar en la economa
bertura de los programas de titulacin de tierras, de mercado. Aunque han tenido dificultad en
asegurando, as, que el programa de ttulos indi- asegurarse crdito y servicios financieros, esto
viduales no tenga un impacto negativo en las puede haber sido por prejuicios del sector finan-
reas de tierras comunales indgenas. En Ecua- ciero privado que insiste en ttulos individuales
dor y Per se espera que los programas tengan como garantas para los prstamos.
impacto en las formas comunales de tenencia de
la tierra, que incluyen la promocin de ttulos Las polticas fiscales orientadas al mercado que
individuales con el consentimiento de las comu- requieren la reduccin de l gasto pblico han lle-
nidades involucradas. Los programas no fueron vado a importantes recortes en el nmero de
diseados sobre la base de cuidadosos estudios instituciones estatales de asistencia social y en
de fondo en las comunidades involucradas. Por sus presupuestos. Esto puede conducir a ms
su parte, la documentacin disponible del pro- prejuicios y discriminacin contra las comuni-
yecto tampoco seala un conocimiento detallado dades indgenas. En el altiplano indgena, el es-
de los sistemas de tenencia de tierras comunales cenario actual y el panorama futuro son espe-
ni sus grados de interaccin con el mercado. En cialmente desoladores. Los gobiernos han de-
Ecuador y Per, los programas estn claramente mostrado una tendencia a retirar su apoyo a es-
diseados para promover de manera ms efi- tas reas y la presin por ttulos de tierra indivi-
ciente los mercados de tierras, como parte de las duales forma parte de este escenario. Durante la
reformas generales de polticas agrarias. A tra- fase de ajuste econmico y financiero, la contri-
vs del dilogo con los pases, el mismo Banco bucin principal de los bancos fueron los fondos
ha asistido a los gobiernos en el desarrollo de compensatorios con participacin comunitaria.
legislacin para el libre mercado y en reformas Sin embargo, evidencia anecdtica sugiere que,
administrativas que tienen sus consecuencias en su mayor parte, el sector privado no est ex-
para los sistemas de tenencia de tierra comunales tendiendo crditos a los campesinos indgenas,
indgenas. incluso cuando poseen ttulos individuales sobre
la tierra. Al mismo tiempo, se han presentado
fuertes argumentos sociales para reforzar las
Elementos de una nueva visin estratgica comunidades. As, el fortalecimiento de la pro-
visin de servicios financieros a estas comuni-
Si los derechos indgenas y la identidad cultural dades se vislumbra como un rea clave de in-
han de ser respetados en los programas de titula- vestigacin e intervencin.
cin de tierras, es esencial entender cmo fun-
cionan actualmente los sistemas agrarios indge- Se han llevado a cabo experimentos novedosos
nas y los mercados de tierras y cules son las en la prctica legislativa y administrativa sobre
aspiraciones indgenas al respecto. Las visiones los derechos de tierras indgenas y el ordena-
indgenas pueden no ser uniformes ya que exis- miento territorial. En algunos casos, estas -
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reformas se orientan a la consolidacin de la rial, las polticas de tenencia de tierras
gobernabilidad indgena como parte de los pro- quedan en una encrucijada. Estos temas
gramas de descentralizacin y reforma fiscal. En no pueden ser abordados slo desde la pers-
este contexto, los programas de titulacin de pectiva de la productividad agrcola, tampo-
tierras pueden tener un impacto significativo co puede usarse la experiencia de remotos
sobre el proceso de democratizacin, pases como Tailandia como modelo para la
principalmente en las reas de conflicto donde se regin.
ha comprobado que la titulacin de tierras ind-
genas y la ordenacin territorial son mecanismos La base conceptual para tratar estos temas
efectivos de estabilizacin poltica. Los nuevos ha sido demasiado estrecha. Ahora se re-
enfoques de ordenamiento territorial deben quiere un mayor esfuerzo interdisciplinario,
formar una parte importante de la poltica de que involucre entre otros, a los planificado-
tierras. sta debe considerar los aspectos polt i- res, topgrafos y otros especialistas de tie-
cos, econmicos y sociales del ordenamiento rras, abogados, economistas, antroplogos,
territorial. Los estudios de base sobre la materia ecologistas y, en algunos casos, historiado-
deben necesariamente incluir una revisin del res. La cuestin clave es cmo atender estos
impacto de las prcticas consuetudinarias y las temas de polticas con la mejor competencia
formas de gobernabilidad sobre la asignacin de tcnica posible.
tierras.
Tambin se necesitan la retroalimentacin e
intercambio de ideas con otras regiones del
Recomendaciones mundo. En frica, donde surgieron presio-
nes similares para la privatizacin de tierras,
Sobre polticas se ha investigado ms detalladamente la re-
lacin entre los sistemas agrarios comunales
La consideracin de demandas indgenas en y la eficiencia productiva. Es imperativo lle-
programas de titulacin y regularizacin de var a cabo investigaciones de este tipo en
la tierra requiere la formulacin de polticas Amrica Latina.
consistentes y una visin coherente. Esto
significa que el Banco deber comprometer Se necesita mucha ms investigacin emp-
recursos tanto en la sede como en las repre- rica sobre la comuna indgena y campesina
sentaciones. en sus dimensiones productiva y de gober-
nabilidad, incluyendo la provisin de servi-
Para que el tema sea tratado seriamente, se cios. Segn la informacin disponible en el
necesita definir nuevos mtodos de trabajo. Banco, se han llevado a cabo iniciativas
Este informe aduce que los sistemas de tie- aisladas, sin embargo, es poco lo que se co-
rras y recursos indgenas representan una noce sobre el verdadero funcionamiento de
forma particular de tenencia privada que, los sistemas comunales agrarios en pases
bajo ciertas condiciones, puede adaptarse a como Ecuador y Per. Tanto los perfiles de
las oportunidades del mercado. pas elaborados por el Banco Mundial, como
los estudios sobre la pobreza indgena que
Dentro del espritu de la nueva multicultura- ha llevado a cabo el BID carecen de un en-
lidad latinoamericana, es imperativo que los foque suficiente en esta rea. El BID y el
temas indgenas sean incorporados a los Banco Mundial podran colaborar en la ela-
anlisis de polticas; los pueblos indgenas boracin de una serie de estudios multidisci-
no deben continuar siendo tratados como plinarios de polticas.
grupos vulnerable s para quienes es necesario
tomar medidas especiales. A medida que los Ha quedado claro que los sistemas agrarios
gobiernos latinoamericanos experimentan comunales no pueden ser tratados exclusi-
con nuevas formas de ordenamiento territo- vamente desde la perspectiva indgena.
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Asimismo, se percibe la importancia de am- una obligacin legal para los gobiernos bajo
pliar la red de lo que abarcan los sistemas la Convencin No. 169 de la OIT. Es tam-
agrarios comunales, incluso si se dejan de bin de sentido comn y un prerrequisito pa-
lado los problemas de definicin. Ha llegado ra el xito del proyecto.
el momento de emprender una investigacin
tcnica para examinar el potencial de los Tambin es importante llevar a cabo estu-
sistemas especiales de tierra y gestin de re- dios de base con participacin comunitaria
cursos por parte de las comunidades negras las zonas que sern incluidas en los progra-
y otras minoras tnicas. Este reenfoque ya mas de titulacin de tierras. stos no se lle-
se est dando a lo largo del continente y, en varon a cabo en programas anteriores de ti-
algunos pases, ya ha ocasionado reformas tulacin de tierras. Aunque los programas
legislativas y de polticas. Sin embargo, es ms recientes muestran seales de haber in-
indispensable reevaluar crticamente y desde cluido un proceso de consulta con las comu-
un punto de vista interdisciplinario las con- nidades, persiste una carencia de estudios
secuencias de los enfoques basados en la ra- detallados de base que tomen en considera-
za o etnia . Aceptarn las comunidades ne- cin las aspiraciones de las comunidades
gras la normativa internacional existente pa- con respecto a la tenencia de la tierra. Los
ra los derechos de las tierras indgenas? O mecanismos y procedimientos de consulta
seguirn su propio camino? ste es un tema deberan, como mnimo, cumplir con los re-
de poltica crucial para varios gobiernos de quisitos de la Convencin No. 169 de la
Amrica Latina. Las instituciones financie- OIT. De no tomarse estos pasos preparato-
ras internacionales, ms all de sus proyec- rios, la condicionalidad respecto a propues-
tos especficos en ciertos pases, haran bien tas de reformas de leyes tropezar con opo-
en alimentar los debates polticos ms am- sicin justif icada.
plios.
Sobre la ejecucin de los proyectos
En los pases amaznicos se necesita realizar
trabajo normativo con respecto al control in- Los proyectos del Banco que contienen
dgena de la gestin de los recursos componentes especficos para la titulacin
renovables y no renovables, en el contexto de tierras deben dar prioridad a la demarca-
de los programas de titulacin de tierras. cin y titulacin en zonas utilizadas o re-
Debe buscarse un mayor consenso entre los clamadas por comunidades indgenas.
gobiernos, las organizaciones indgenas, los
ambientalistas y el sector privado sobre es- Los programas de titulacin de tierras que
tos temas. Este puede ser un importante te- formen parte de un paquete integrado de re-
ma de asistencia tcnica futura, quiz utili- formas agrcolas y desarrollo deben tambin
zando fondos de inversin multilateral para incluir componentes de apoyo a las institu-
juntar a los diferentes actores de los sectores ciones locales. Una primera y necesaria fase
pblico y privado. es la diseminacin de informacin con res-
pecto a las consecuencias de las leyes y pro-
Sobre el diseo de los proyectos gramas de titulacin de tierras. Podra
tambin ofrecerse un apoyo institucional
La consulta debe ocurrir a varios niveles ms amplio para las comunidades y organi-
cuando se estn preparando programas de zaciones.
titulacin de tierras de aplicacin general
Cuando se consideran reformas de polticas La estructura de ejecucin debe favorecer la
y leyes, es esencial que stas sean discutidas participacin y el establecimiento de las or-
con antelacin con las organizaciones ind- ganizaciones indgenas y campesinas en los
genas y campesinas de nivel nacional cuyos mbitos local, regional y nacional. Esto pa-
miembros pueden verse afectados. Esta es rece haberse tenido ampliamente en cuenta
7
en algunos proyectos recientes; por ejemplo, Se podra desarrollar, en colaboracin con
el proyecto de Darin en Panam. Sin em- las organizaciones indgenas y las ONG, un
bargo, es aparente la ausencia de estas previ- programa especial de capacitacin para lde-
siones en algunos programas anteriores de res y negociadores indgenas respecto a los
titulacin de tierras. aspectos tcnicos, econmicos y jurdicos de
la explotacin de los recursos renovables y
Mecanismos para la participacin indgena y no renovables, incluyendo minerales e hi-
apoyo para las organizaciones indgenas en los drocarburos.
programas de titulacin de tierras
Se podra ofrecer tanto a las organizaciones
En cooperacin con las organizaciones ind- indgenas como a los ministerios
genas, el Banco debe apoyar el desarrollo de responsables, un programa general de planes
un sistema avanzado de registro y catastro de gestin integrada y gestin conjunta de
usando el Sistema de Informacin Geogrfi- reas protegidas y recursos naturales.
ca y la deteccin a distancia.
El Banco podra demostrar su compromiso
En la medida de lo posible, las organizacio- hacia la tenencia segura de tierras indgenas
nes indgenas deberan recibir el entrena- mediante el establecimiento de un fondo pa-
miento y los equipos necesarios que les ra la compra de tierras para comunidades in-
permita contar con la capacidad tcnica para dgenas situadas en zonas de conflicto y de
efectuar mapeos y catastros. El propsito de recuperacin de tierras. Esto podra llevarse
esto sera permitirles crear una asociacin a cabo bajo los auspicios del Fondo Indge-
tcnicamente calificada con las instituciones na.
del gobierno y asegurar la continuidad en la
acumulacin de la experiencia. Se recomienda realizar un estudio (o varios)
para tratar estos temas en los pases que no
Se recomienda la inclusin de personal de se estudiaron en la preparacin del presente
ascendencia indgena y representantes de informe. Tanto Brasil como algunos pases
organizaciones indgenas en los equipos tc- del Cono Sur y el Caribe deberan conside-
nicospor ejemplo , en los equipos de ins- rarse una prioridad.
peccin visual, inspecciones o reconoci-
mientos de tierra, equipos topogrficos, cla-
sificaciones de tierras, demarcacin de l-
mites territoriales, trabajos de catastros, tra-
bajos de laboratorio para el Sistema de In-
formacin Geogrfic a o equipos legales.

8
I. INTRODUCCIN

Este informe abarca las polticas y programas de pueblos indgenas, por lo general los presenta
titulacin y regularizacin de tierras segn como grupos vulnerables para quienes se po-
afectan a los pueblos indgenas de Amrica La- dran hacer excepciones.
tina 1 . Este tema, a la vez amplio y de vital im-
portancia , est siendo extensamente discutido Ciertos retos especficos han surgido en las reas
entre los especialistas del desarrollo. Por un la- montaosas de Mxico, Amrica Central y los
do, hay una mayor preocupacin en adaptar las Andes donde reside la gran mayora de los pue-
intervenciones a las necesidades culturales, so- blos indgenas de Amrica Latina. En el trpico,
ciales y econmicas de los pueblos indgenas, a al menos en las partes ms aisladas, los pueblos
menudo en lo relativo a sus derechos sobre las indgenas se han mantenido ms apartados de la
tierras y los recursos naturales. Por el otro lado, economa de mercado. En la sierra, los pueblos
se ha renovado el inters por los temas de titula- indgenas han formado parte integral de la eco-
cin y registro de tierras y el desarrollo de sis- noma de mercado desde la poca colonial, en
temas catastrales modernos, principalmente para calidad de siervos, trabajadores agrcolas, mine-
promover un funcionamiento ms eficiente de ros, trabajadores itinerantes o proveedores de
las fuerzas del mercado en la agricultura. alimentos bsicos en calidad de productores
campesinos indgenas. Durante casi dos siglos,
Existe una contradiccin real entre estos dos desde la independencia de Amrica Latina, se ha
enfoques? Pueden las reformas agrcolas debatido el marco regulador que debe aplicarse a
orientadas al mercado, en las que la titulacin y las tierras indgenas, en especial si las mismas
el registro de tierras son componentes clave, ser requieren proteccin especial. Las tendencias
consistentes con la conservacin de los estilos de polticas se han visto caracterizadas por la oscila-
vida indgenas con el respeto debido a sus valo- cin entre la restriccin a la participacin
res culturales y sus instituciones? Qu directri- indgena en los mercados de tierras, en un ex-
ces se pueden ofrecer en la preparacin de pro- tremo, y la promocin de sistemas de tenencia
yectos para asegurar que los programas de titu- individual y libremente transferible , en el otro
lacin de tierras tomen en consideracin las de- extremo.
mandas indgenas y promuevan, en lugar de
perjudicar, los intereses de los mismos? En trminos histricos, Amrica Latina ha teni-
do que confrontar un dilema. Durante pocas en
Aunque se ha escrito mucho en los ltimos aos que se foment el mercado libre de tierras, las
sobre el desarrollo y los derechos sobre las tie- comunidades indgenas se vieron perjudicadas,
rras indgenas, rara vez se han tratado estos te- aumentando la desigualdad. Sin embargo, los
mas juntos. La literatura sobre la situacin de las perodos de mercados restringidos se han carac-
comunidades indgenas se ha enfocado en los terizado por baja productividad e ineficiencia.
programas especiales de regularizacin de En aos recientes, partidarios de las polticas de
tierras y titulacin en la Amazona y en otras tierras orientadas al mercado sealan el caos y la
regiones tropicales, donde se han adjudicado por baja productividad ocasionados por el primer
ley grandes zonas a los pueblos indgenas de perodo de reforma agraria. Aunque las comuni-
algunos pases. Cuando la literatura sobre mer- dades indgenas a menudo se beneficiaron de la
cados y titulacin de tierras hace referencia a los distribucin de grandes zonas, los sistemas de
registro y titulacin de estos bienes fueron ina-
1
El uso de los trminos titulacin de tierras y re-
decuados. Por ejemplo, se dieron casos en que la
gulacin se discuten en el Captulo III. misma parcela fue asignada a ms de una perso-

9
na y otros donde los beneficiarios sencillamente zaciones indgenas estn exigiendo cada da
no recibieron ttulo alguno. ms, mecanismos para realizar consultas signif i-
cativas con respecto a la minera y otros pro-
Algunos analistas opinan que los sistemas agra- yectos de gran escala dentro de sus tierras tradi-
rios comunales de Amrica Latina son la causa cionales.
principal del pobre rendimiento agrcola. Tam-
bin se asevera que el libre funcionamiento de Todo esto representa un desafo para los pueblos
las fuerzas del mercado no slo aumentara la indgenas y sus grupos de apoyo, as como para
productividad y eficiencia , sino que podran ac- el gobierno y otros actores. Cmo pueden las
tuar tambin como un mecanismo para aliviar la sociedades indgenas mantener sus culturas y
pobreza rural. La concentracin de tierras que tradiciones sin quedarse encerradas en sistemas
ocasionara este sistema se vera compensada de baja productividad y atraso tcnico que no
mediante la creacin de ms empleos y la gene- logran cubrir las necesidades de sus miembros?
racin de mejores ingresos. Cmo pueden los gobiernos y actores no ind-
genas promover el desarrollo econmico y la
Algunas organizaciones indgenas han expresa- modernizacin sin desarticular estas comunida-
do una fuerte oposicin a las reformas agrcolas des? Cules son exactamente los grupos o co-
dirigidas al mercado que se han implementado munidades indgenas que requieren trato espe-
en Latinoamrica en aos recientes. En Ecuador, cial en cuanto a la titulacin de tierras u otros
Mxico y Per hubo manifestaciones en contra programas de desarrollo rural? Cmo y qu
de medidas para facilitar los procedimientos criterios se deben identificar? Es posible que
para disolver las comunidades campesinas o in- otros grupos minoritarios, como por ejemplo las
dgenas y promover la titulacin individual de poblaciones negras, tambin requieran tratos
tierras. Los temores expresados son que el especiales similares?
mercado libre tendr el mismo efecto que en el
pasado, es decir, llevar a una concentracin La finalidad de este anlisis no es presentar res-
mayor de la tenencia de tierras socavando las puestas definitivas a estos temas de gran com-
instituciones indgenas y agudizando la pobreza plejidad, sino nutrir el debate. Dos consultores
indgena que ya ha llegado a niveles inacepta- internacionales han realizado el estudio para el
bles en la regin. Banco Interamericano de Desarrollo. Ambos
consultores tienen ms de veinte aos de expe-
Sin embargo, los intentos ms recientes para riencia trabajando con temas de pueblos indge-
reformar las comunidades indgenas, a diferen- nas y tierras. Uno es experto en ciencias polt i-
cia de los anteriores, son en su mayora volunta- cas y temas institucionales con gran experiencia
rios. Las nuevas normas internacionales sobre en las economas campesinas indgenas de M-
los derechos de los pueblos indgenas as como xico, Amrica Central y los Andes. El otro,
la legislacin adoptadas en muchos pases du- eclogo y antroplogo social, tiene amplia expe-
rante la ltima dcada, presentan un enfoque riencia con los pueblos indgenas de tierras bajas
radicalmente nuevo respecto a las relaciones del tropicales de Amrica Latina. Los consultores
Estado con los pueblos indgenas. Las comuni- internacionales contaron con el apoyo de cuatro
dades indgenas deben participar plenamente, consultores locales quienes prepararon los tra-
por medio de consultas, en los procesos de toma bajos de antecedentes sobre Colombia, Ecuador,
de decisiones en lo concierne a las polticas p- Panam y Per, respectivamente.
blicas que puedan afectarlos. Durante la consul-
ta, debe hacerse todo lo posible para lograr un
consenso. Esto ya es evidente en el caso de los
programas de titulacin y registro. La legislacin
ms reciente tiende a poner las decisiones sobre
sistemas de tenencia de tierras comunales en
manos de las asambleas indgenas. Las organi-
10
Comentarios sobre los trminos de marzo). En cada uno de los cuatro pases, se
de refe rencia y la metodologa utiliz una metodologa muy similar. Primero,
los consultores se reunieron con oficiales y per-
Los objetivos del estudio se definieron de la si- sonal del Banco para discutir y revisar cualquier
guiente manera: proyecto en preparacin o en ejecucin del Ban-
co que fuera pertinente para el informe de la
realizar una amplia revisin del impacto y/o consultora. Segundo, se llevaron a cabo reunio-
del impacto potencial de los programas de nes con los oficiales y las agencias guberna-
titulacin de tierras y catastrales sobre las mentales que se consideraran relevantes. Terce-
poblaciones indgenas; ro, se llevaron a cabo reuniones extensas con
representantes de las organizaciones de los pue-
recomendar acciones que minimizaran los blos indgenas y otros grupos tnicos minorita-
riesgos sociales y ambientales y aseguraran rios segn fuera pertinente a la consultora (las
que los proyectos de titulacin de tierras y organizaciones de poblaciones negras de Co-
catastrales sean diseados segn las aspira- lombia y Ecuador). Tambin, se llevaron a cabo
ciones y las necesidades a largo plazo de los reuniones con instituciones acadmicas, de pol-
pueblos indgenas a los que se pretende be- ticas y no gubernamentales con experiencia en la
neficiar; y materia. Cuarto, se pas tanto tiempo como fue
posible en visitas de campo en cada uno de los
esbozar una tipologa de sistemas de tenen- pases en cuestin. En los pases donde el Banco
cia que facilitara la comparacin de pro- tiene proyectos en ejecucin o en preparacin
gramas de titulacin de tierras en los pases que puedan tener un impacto directo sobre la
miembros regionales del Banco e identificar titulacin de tierras indgenas (Panam y Per),
cualquier rea especfica que requiera mayor se prest especial atencin a la investigacin de
investigacin. campo.

Se les solicit a los consultores que identificaran En Panam, ambos consultores visitaron la re-
y revisaran los proyectos de titulacin de tierras gin de Darin, llevando a cabo entrevistas ex-
en la cartera del Banco y de otras organizaciones tensas con las comunidades indgenas que sern
internacionales. Partiendo de esa base, se afectadas por el prstamo del Banco para el de-
identificarn los temas clave que deben ser aten- sarrollo sostenible en la regin. De manera sepa-
didos en estudios de pases seleccionados. Se les rada, visitaron las comarcas indgenas de San
requiri visitar Mxico, por lo menos un pas en Blas (Kuna Yala) y Ngbe-Bugl.
Amrica Central, Per y otro pas andino. Ade-
ms de revisar los estudios disponibles sobre En Colombia, los consultores prestaron especial
titulacin de tierras y reformas y reunirse con el atencin al tema de las tierras comunales de las
personal del Banco, oficiales gubernamentales y comunidades afrocolombianas de la Costa del
otros interesados, se les pidi a los consultores Pacfico, tambin en el contexto del proyecto
que hicieran visitas in situ y visitaran comunida- Plan Pacfico financiado por el Banco. Se lleva-
des indgenas en reas donde se estn ejecutan- ron a cabo reuniones con organizaciones negras
do, o se han completado proyectos del Banco. e indgenas en Buenaventura, Tumaco y Quibd.
De los pases seleccionados, Mxico consider Tambin, se visitaron comunidades en las regio-
que la visita sera inoportuna. Los Gobiernos de nes Ro Arriba de Tumaco, donde las tierras de
Colombia, Ecuador, Panam y Per dieron la las comunidades afrocolombianas estn siendo
bienvenida a las visitas. amenazadas por el desarrollo agroindustrial.
Tambin, se visitaron varios resguardos indge-
Durante 1999, se realizaron un total de cuatro nas en la provincia del Cauca.
visitas a Panam (del 24 de enero al 2 de febre-
ro), a Colombia (del 2 al 12 de febrero), a Per En Per, se hicieron visitas en la sierra y en la
(del 7 al 20 de marzo), y a Ecuador (del 20 al 28 regin de la Amazona donde estaban surgiendo
11
problemas sobre la titulacin de tierras. En la como de los de polticas, para que contribuyeran
sierra, el nfasis estuvo en las provincias de al estudio y para identificar reas que requeriran
Cuzco y Puno, donde el gobierno ha estado im- un enfoque especial en el informe final. Se pre-
plantando el Programa Especial de Titulacin de sent una versin preliminar del estudio en un
Tierras (PETT) financiado por el Banco. Se rea- taller que tuvo lugar en la sede del BID en di-
lizaron visitas a varias comunidades ante la pre- ciembre de 1999. Los comentarios y las reco-
sencia de los oficiales del PETT. En la Amazo- mendaciones hechas durante el taller se tomaron
na, se visit Pucallpa, Atalaya y Satipo, donde en consideracin en esta versin final.
se realizaron entrevistas tanto con oficiales del
gobierno como con los representantes de las or- Aunque el estudio se basa en su mayora en la
ganizaciones indgenas. En las primeras dos re- visita a los cuatro pases, se ha escrito como un
giones de la Amazona se constatan grandes ensayo temtico de discusin que pretende ser
avances con respecto a la titulacin de las tierras importante para las polticas del Banco en todo
indgenas, principalmente mediante convenios el continente latinoamericano. Los consultores
entre el gobierno y las organizaciones indgenas se basaron en su experiencia reciente en otros
(en los que la organizacin indgena ofreca gran pases cuando era pertinente. En 1998, por
parte de los insumos tcnicos y financieros). En ejemplo, ambos consultores participaron en una
Satipo ha habido problemas serios y conflictos evaluacin de un programa gubernamental para
entre los pueblos indgenas y los colonos no in- otorgar ttulos a tierras indgenas en Bolivia
dgenas. oriental, en representacin de la Agencia de De-
sarrollo Internacional Danesa (DANIDA). Am-
En Ecuador, tambin, se realizaron visitas tanto bos consultores han participado en otros pases,
a las regiones de la sierra como de la Amazona. tales como Guatemala, Mxico y Nicaragua,
En la sierra, el nfasis estuvo en los pueblos donde obtuvieron experiencia prctica impor-
donde los grupos indgenas han obtenido cargos tante sobre los temas tratados en este estudio. En
electivos y estn diseando planes integrales de un trabajo inicial de este tipo, fue imposible
desarrollo indgena. Tambin, se realizaron reu- abordar todos los pases del continente. Brasil,
niones con las organizaciones provinciales ind- los pases del cono sur y los del Caribe presentan
genas de Cotopaxi y Chimborazo y con el par- una serie de retos que se podran atender en es-
lamento indgena recientemente formado de tudios futuros.
Guamote. En la Amazona, se celebraron
extensas reuniones con lderes y tcnicos de las El estudio se presenta de la siguiente manera. El
organizaciones ms representativas de los Capitulo II ofrece el trasfondo histrico necesa-
indgenas de la Amazona, la Confederacin de rio para establecer la complejidad de algunas
Naciones Indgenas de la Amazona de Ecuador demandas contemporneas de tierras indgenas y
(CONFENIAE) y la Organizacin de los Pue- explica los temas principales que necesitan to-
blos Indgenas de la Provincia de Pastaza marse en consideracin en la titulacin y registro
(OPIP). Las discusiones se centraron en la situa- de tierras indgenas hoy en da. El Captulo III
cin actual de la titulacin de tierras, las impli- discute la parte conceptual e ilustra algunos de
caciones de la nueva Constitucin de 1998, las los distintos sistemas indgenas de tenencia de
negociaciones de las compaas de petrleo y el tierras y manejo de recursos naturales en Amri-
papel de las organizaciones indgenas en la pro- ca Latina. El Captulo IV resume las nuevas le-
mocin de la cooperacin a travs de las fronte- yes y el marco de polticas de la dcada de los
ras. aos noventa, perodo en el que se establecieron
algunos enfoques radicalmente nuevos con res-
Despus de las visitas a los pases, se hizo una pecto al reconocimiento y promocin de los de-
presentacin inicial sobre los hallazgos a cada rechos sobre las tierras indgenas y sus recursos.
uno de los departamentos operativos del Banco En el Captulo V examina la experiencia prctica
en Washington, D.C. Se invit a los oficiales del con la titulacin de tierras indgenas durante la
Banco, tanto de los departamentos operativos ltima dcada, y cubre tanto los enfoques ofi-
12
ciales como los no gubernamentales, incluyendo nfasis especial sobre las del Banco Interameri-
los iniciados por los pueblos indgenas mismos. cano de Desarrollo mismo. El ltimo captulo
El Captulo VI contiene una resea crtica del contiene las conclusiones y recomendaciones del
enfoque y de las iniciativas realizadas por las estudio e identifica tambin algunos temas que
instituciones internacionales principales, con un precisan mayor investigacin y anlisis.

13
II. ENFOQUES SOBRE LA TENENCIA Y TITULACIN DE TIERRAS
INDGENAS: PERSPECTIVA HISTRICA

Los reclamos que hacen los pueblos indgenas promover formas individuales de tenencia de
de Amrica Latina sobre sus tierras son de va- tierras. Se abolieron las comunidades indgenas
rios tipos. Algunas reivindicaciones parten de por ley (aunque esto no se logr en la prctica),
ttulos antiguos o histricos y se tratan de ttulos para ser posteriores restituidas por otras leyes.
de tierras colectivas emitidos quizs hace varios Algunas reformas agrarias han intentado resta-
siglos. Este suele ser el caso de las comunida- blecer o reconstituir las tierras comunales ind-
des campesinas indgenas que se encuentran genas; otras han intentado promover las formas
an localizadas en o cerca de las zonas que han individuales de tenencia. Aunque el nfasis en la
ocupado tradicionalmente. Un segundo tipo de autonoma territorial indgena parece ser
reivindicacin parte de la posesin desde hace reciente, existen precedentes que datan a
tiempos inmemorables y de una relacin espe- principios del siglo veinte.
cial con la tierra y los recursos ambientales, in-
dependientemente de que se haya emitido un Este captulo expone las modalidades principales
ttulo por escrito en tiempos pasados. Este suele de las polticas implantadas durante distintos
ser el caso de las comunidades indgenas que perodos histricos, para as sentar la base de
ocupan las tierras bajas o zonas de selva, pocas una revisin crtica de los enfoques actuales.
de las cuales posean o reclamaban ttulos de
tierras hasta hace unas dcadas. Los criterios
principales para atender estos reclamos son la El perodo colonial
posesin previa, la capacidad para manejar tie-
rras y recursos frgiles de una manera ecolgi- Muchos pases reconocen la validez de los tt u-
camente adecuada y la necesidad de proteger a los de tierras emitidos a las comunidades indge-
estos grupos vulnerables de las influencias e in- nas durante el perodo colonial espaol. En Co-
tereses externos. Un tercer tipo de reivindicacin lombia, por ejemplo, se establece una distincin
puede ser la compensacin por injusticias y dis- entre los resguardos histricos o coloniales y los
criminacin padecidos en el pasado y la que se creados mediante programas de reformas agra-
instituye para beneficiar a comunidades indge- rias posteriores. En Bolivia y Mxico, los com-
nas que han perdido sus tierras con el pasar del probantes de ttulos antiguos sirven para la
tiempo. La evidencia clara de la pobreza extre- reivindicacin de tierras segn los programas
ma en que viven los pueblos indgenas es fun- actuales de reforma agraria. En Guatemala, a
damento para dirigir programas de distribucin y medida que toman efecto las disposiciones de
acceso a la tierra directamente a ellos. La indi- los acuerdos de paz, ha surgido un nuevo inters
gencia y la escasez de tierras agobian ms a los por investigar los ttulos coloniales de tierras.
indgenas que habitan en las regiones no tropi-
cales. Durante el perodo colonial, tanto las polticas
fiscales como las laborales, favorecan la dife-
Se necesita una perspectiva histrica como tras- renciacin tnica en los regmenes de tenencia
fondo para resear las leyes actuales y los enfo- de tierras. Las comunidades indgenas deban
ques de polticas. Como se discutir aqu, no ofrecer un tributo y proveer mano de obra a las
existe una teora evolutiva de los derechos de empresas mineras y agrcolas mediante una su-
tierras indgenas en Amrica Latina. Tanto hace cesin de regmenes coactivos. Las polticas re-
dos siglos como actualmente se ha intentado queran que las comunidades indgenas residie-

14
ran en la misma zona geogrfica, a menudo bajo Napolenico, reconocan solamente las formas
la supervisin de la Iglesia, y que poseyesen su- individuales de tenencia de tierras. Las comuni-
ficientes tierras y recursos para producir un ex- dades indgenas tenan el derecho terico de re-
cedente para impuestos. Despus de la conquis- gistrar sus tierras como propiedad privada. Pero
ta, la Corona espaola asumi el patrimonio so- pocos tenan los recursos o conocimientos para
bre todas las tierras nativas, confiando a los co- hacerlo y casi todos los pases con una poblacin
lonos espaoles la administracin de las tierras y indgena campesina siguieron tendencias si-
la mano de obra indgena mediante el sistema de milares. Los programas de registro llevaron a
encomienda, mientras los nuevos colonos reci- una concentracin significativa de tierras que
ban vastas extensiones de tierras como conce- perjudic a las comunidades indgenas. La ha-
sin. Sin embargo, algunas estructuras preco- cienda extensa y poco productiva de Amrica
lombinas, tales como los Ayllus Incas recibieron Latina se consolid durante este perodo. La ex-
personera jurdica mediante el sistema de re- pansin de las haciendas cre un cerco alrededor
ducciones, implantado para facilitar la recole c- de las comunidades indgenas, obligando a un
cin de tributos. En algunos casos, en las pos- gran nmero de ellos a buscar empleo en un sis-
trimeras de la poca colonial, los patriarcas in- tema de mano de obra sin remuneracin. Por lo
dgenas y sus familias lograron comprar tierras a general, los trabajadores indgenas reciban ac-
la Corona. Este es esencialmente el origen del ceso a parcelas de subsistencia dentro de la ha-
concepto de comunidad indgena que ha sobre- cienda a cambio de su labor.
vivido hasta la poca moderna.
Colombia presenta una excepcin a la tendencia
Las tierras bajas tropicales atraan muy poco al general. Aunque la posesin de tierra comunal
rgimen colonial dado el clima inhospitalario y haba sido abolida por ley en 1850, la resistencia
la ausencia, ya fuera de depsitos de minerales de los comuneros en algunas regiones llev a la
ricos o de una reserva de mano de obra sustan- implantacin de medidas especiales para prote-
cial. Por lo tanto, no se tomaron medidas de ger sus tierras de resguardo. En 1859, la legisla-
proteccin ni se reconocieron derechos especia- cin de la provincia del Cauca, reconoci el sis-
les para esta poblacin. La atencin de los gru- tema de tenencia comunal como el estado natu-
pos indgenas ms aislados se encarg a los mi- ral y permanente de los resguardos de ese de-
sioneros quienes trataban de copiar los modelos partamento, habitado en su mayora por los in-
de la sierra concentrando a los indgenas de las dios Paez y Guambiano. En 1890 se promulg
tierras bajas en reducciones o reservas. una ley para la reivindicacin de los resguardos
que haban sido desintegrados. La ley tambin
prohiba las ventas de tierras ubicadas en res-
El liberalismo del siglo diecinueve guardos y reconoca el derecho de los mismos a
su propia organizacin poltica y social. La ley
El siglo diecinueve en particular su segunda est an en vigor, formando la base de los re-
mitad, el perodo clsico de liberalismo en Am- clamos indgenas de restitucin de tierras en
rica Latina fue testigo de un rechazo gradual Colombia.
de las leyes coloniales que protegieran las tierras
indgenas. La visin de Bolvar del pequeo
agricultor prspero indgena fue ejemplificada Principios del siglo veinte:
en su decreto de 1824 promoviendo el mercado proteccin e integracin
abierto de tierras. Despus de una reaccin con-
servadora, en la que las polticas segregacionis- Las primeras dcadas del siglo veinte trajeron
tas prevalecieron en muchos pases durante al- consigo cambios en las polticas basados en los
gunas dcadas, a partir de 1850 se vieron polt i- principios de proteccin y eventualmente de in-
cas casi uniformes para terminar con la situacin tegracin, de las comunidades indgenas. Se re-
especial de las tierras indgenas. Los nuevos c- conocieron de nuevo por ley las comunidades
digos civiles, basados grandemente en el modelo indgenas como entidades agrarias especficas y
15
diferenciadas, usualmente con prohibicin de cialmente, una serie de decretos puestos en vigor
venta, alquiler, hipoteca, divisin o prescripcin despus de 1920 intentaban promover la parti-
de las tierras comunales. cin de los resguardos.

Una vertiente fue la revolucin en Mxico entre En este primer perodo, las polticas eran gene-
1910 y 1920, donde las dcadas anteriores ha- ralmente proteccionistas, sin ninguna seal de
ban visto un desahucio, particularmente marca- autonoma o control territorial. Las tierras eran
do, de las tierras indgenas. La restitucin de las normalmente pequeas, reconocidas ms bien en
tierras haba sido una de las consignas de los el mbito comunitario y no por su calidad de
revolucionarios mexicanos, muchos de ellos grupo tnico minoritario cuyas tierras podran no
campesinos indgenas sin tierras. La constitucin ubicarse de manera contigua.
post-revolucionaria de Mxico y las reformas
agrarias dieron prioridad a la tenencia de tierras Una excepcin interesante es Panam donde los
comunal y colectiva bajo dos formas nominal- derechos territoriales indgenas han sido consti-
mente distintas. Primero, los comuneros que pu- tucionalmente reconocidos desde la fundacin
dieran probar mediante ttulo vlido que se les de la repblica en 1904. La primera Constitucin
haban quitado las tierras ilegalmente seran rei- de 1904 reconoca los derechos de propiedad
vindicados por medio de comunidades indge- colectiva de las poblaciones indgenas, aunque
nas. Segundo, se estableci un mximo en siguiendo las tendencias proteccionistas de la
cuanto al tamao de las pequeas fincas y las poca el control de dichas tribus en reas
tierras expropiadas seran distribuidas a los circunscritas se ceda a misiones cristianas y
campesinos indgenas y a los no indgenas en otros patrones no indgenas. Los indios Kuna de
forma de ejidos o tierras comunes inalienables e la costa caribea lograron, sin embargo,
intransferibles. Dcadas ms tarde, cuando la controlar un territorio extenso y contiguo con un
reforma en la tenencia de tierras haba llegado a gobierno autnomo. Esto puede considerarse
su punto culminante, el ejido inalienable se con- como un accidente histrico ya que un levanta-
virti en la forma predominante de tenencia de miento armado de los Kunas en 1925 llev a la
tierras en Mxico. Esta situacin perdur hasta declaracin de la Repblica Tule independiente,
las reformas constitucionales orientadas al mer- coincidiendo con un perodo de intervencin
cado llevadas a cabo durante la dcada de los armada de los Estados Unidos. El modelo Kuna
aos noventa. ha ofrecido un precedente importante de auto-
noma poltica basado en el reconocimiento de
Durante aproximadamente el mismo perodo, los derechos territoriales. La reserva Kuna se
otros pases de Amrica Latina comenzaron a cre en 1930 y se convirti en la comarca de San
otorgar posesin legal a las comunidades ind- Bls en 1938. En 1953, la comarca recibi su
genas o alentar el establecimiento de nuevas ordenanza interna, la cual los Kuna se han lo-
comunidades. Una ley peruana de 1916 decreta- grado consolidar y mejorar.
ba la restitucin de todas las tierras tomadas ile-
galmente de las comunidades previo pago, y la A mediados del siglo veinte se hizo evidente una
Constitucin de 1920 reconoca explcitamente preocupacin por lo que se llamaba el atraso y
la existencia de las comunidades indgenas. As marginalizacin de las comunidades indgenas
lo haca tambin la Constitucin boliviana de tradicionales y por las condiciones de servilismo
1938. En 1937, en Ecuador entr en vigor un en que se encontraba la mano de obra indgena
estatuto sobre las comunidades, urgiendo su en las fincas ms grandes. Bajo la consigna de
transformacin en cooperativas de productores. indigenismo, los gobiernos se preocuparon por
Sin embargo, estas polticas no fueron confiables desarrollar polticas integracionistas ms cohe-
porque no cesaron las oscilaciones, causando rentes. Un evento importante fue la reunin de
inseguridad dentro de las comunidades mismas. Patzcuaro en 1940, celebrada como iniciativa del
En Colombia por ejemplo, a pesar de las presidente mexicano Lzaro Crdenas, que tuvo
salvaguardas que haban sido implantadas in i- como resultado la creacin del Instituto Indige-
16
nista Interamericano bajo el auspicio de la Orga- las reformas rara vez buscaban consolidar las
nizacin de los Estados Americanos. Los pases prcticas tradicionales indgenas de tenencia de
se comprometieron con programas integrales tierras y manejo de recursos naturales. En Boli-
para atender la pobreza indgena, atendiendo via y Ecuador, por ejemplo, los beneficiarios
tambin sus dimensiones agrarias. Los gobiernos indgenas de las reformas agrarias generalmente
de Amrica Latina jugaron un papel instrumen- recibieron las tierras en parcelas individuales. En
tal en la promocin del primer evento interna- Per, donde las tierras de la reforma se distrib u-
cional de temas indgenas: el convenio de la OIT yeron de forma colectiva, el gobierno introdujo
que trat sobre la proteccin e integracin de las nuevos modelos de produccin colectiva o coo-
poblaciones indgenas y tribales (Convenio No. perativa en lugar de fortalecer las prcticas ind-
07 de 1957). Catorce pases latinoamericanos genas existentes. En Colombia, donde el au-
eventualmente ratificaron este convenio (es de- mento en el nmero de resguardos indgenas era
cir, que tena fuerza legal dentro de estos pases) un aspecto oficial de la poltica de la reforma
hasta que fue sustituido por una versin revisada agraria despus de 1961, la redistribucin efecti-
en 1989. va de tierras fue muy limitada. En Mxico, hubo
un aumento espordico de las histricas co-
Una seccin importante del Convenio No. 107 munidades indgenas, pero al mismo tiempo hu-
trataba sobre tierras indgenas. Segn esta sec- bo una acumulacin creciente y continua de de-
cin, se deba reconocer el derecho a la pose- mandas de tierras sin atender en la reforma.
sin, colectiva o individual, de las poblaciones
indgenas y tribales sobre las tierras que tradi- Al ser parte del proceso de conformacin de la
cionalmente ocupaban. Deberan existir salva- nacin, las reformas agrarias no daban mucha
guardas contra la remocin de los territorios ha- importancia a las diferencias tnicas. Un ejem-
bituales, excepto en circunstancias excepciona- plo fue el estatuto peruano de 1969, que ahora
les, y deberan respetarse los procedimientos utiliza el trmino comunidades campesinas en
tradicionales para la transmisin de los derechos lugar del trmino anterior comunidades indge-
de posesin. Por ltimo, las poblaciones indge- nas. Segn Hildebrando Castro Pozo (1963) la
nas deberan recibir trato equitativo en los pro- transicin del Ayllu al cooperativismo socialis-
gramas nacionales agrarios, incluyendo el otor- ta, refleja el espritu de las reformas agrarias de
gamiento de ms tierras segn fuese necesario. Per en esa poca. Fue un modelo centralizado,
inspirado por los principios marxistas y socia-
listas que intentaban lograr una alta productiv i-
Reforma agraria e integracin dad mediante la modernizacin de las cooperati-
nacional: 1950-1970 vas. En el caso peruano, adems, la distribucin
de tierras no estuvo acompaada de un programa
Desde principios de los aos cincuenta hasta eficaz de titulacin. De un total de casi 5.000
mediados de los setenta, la mayor parte de Am- comunidades campesinas registradas bajo el
rica Latina se vio afectada por una ola de refor- programa de reforma agraria, slo 1.565 recibie-
mas agrarias que buscaban expropiar tierras bal- ron sus ttulos. En lugar de recibir los ttulos es-
das e improductivas, usualmente mediante el perados, muchas comunidades se encontraron
pago de alguna compensacin. Otro objetivo era participando en empresas cooperativistas que
la modernizacin de la agricultura erradicando el fracasaron financieramente, causando mucho
sistema de tenencia servil y los acuerdos de ma- resentimiento en las comunidades afectadas.
no de obra.
El perodo de mediados de siglo tambin fue
Las reformas eran potencialmente importantes testigo de los primeros esfuerzos concertados
para las comunidades indgenas. A stas se les para demarcar o dar ttulos a tierras indgenas en
adjudicaron una cantidad de tierras considerable, zonas bajas tropicales. Hasta la fecha, la tenden-
como fue el caso de Mxico, Bolivia y Per, y cia haba sido establecer reas especiales de re-
en menor grado en Colombia y Ecuador. Pero servaciones para las tribus indgenas en la regin
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de la selva bajo la administracin del Estado o y titulacin con el apoyo de organizaciones no
las agencias privadas, a menudo manejadas por gubernamentales (ONG).
las iglesias sin ningn reconocimiento de dere-
chos sobre las tierras como tal. Frecuentemente, En los otros pases amaznicos, no se llev a
las leyes eran muy paternalistas y vean a los cabo una titulacin a gran escala de las tierras
indios como gente primitiva necesitadas de tu- indgenas hasta ms adelante. En Colombia, las
tela. En Brasil por ejemplo, la Constitucin de iniciativas de titulacin ocurrieron en la dcada
1967, aunque reconoca que los indios residentes de los aos ochenta y en Bolivia y Ecuador en la
en zonas de selva disfrutaban de posesin per- de los noventa (vanse los captulos siguientes).
manente de sus tierras y recursos naturales, esta-
bleca un estatuto legal que los consideraba co-
mo menores hasta que lograsen la emancipa- Consecuencias de la poca de
cin de dicha tutela. Las tierras indgenas, as, reformas de tierras: temas agrarios
se mantenan en fideicomiso por el Estado. y pobreza indgena

La colonizacin creciente de las tierras bajas Antes de examinar las tendencias actuales, es
tropicales, tanto por pequeos campesinos de la importante hacer una reflexin sobre algunas de
sierra como por grandes empresas comerciales, las implicaciones del perodo de reforma agraria
puso en evidencia la necesidad de regularlas. El y sus consecuencias con respecto a la tenencia
Estatuto Indgena de 1973 de Brasil exigi la de tierras y la subsistencia indgenas.
demarcacin de todas las tierras nativas dentro
de un perodo de cinco aos. Al ao siguiente, La fase principal de redistribucin de la reforma
Per se convirti en el primer pas que reconoci agraria termin a mediados de los aos setenta.
todos los derechos de posesin colectiva para los Aunque se distribuyeron algunas tierras despus
indios amaznicos. Bajo la Ley de Comunidades de ese perodo, se puso ms nfasis en la coloni-
Nativas de 1974, las comunidades indgenas po- zacin. En un pas como Bolivia por ejemplo, la
dan solicitar ttulos de tierras comunales e ina- inversin y expansin agrcola principal ocurri
lienables. Se podan remover terceras partes de en las tierras bajas orientales, un rea poco po-
reas reconocidas como comunidad nativa me- blada hasta entonces excepto por grupos indge-
diante el pago de compensacin por mejoras a nas. Tambin, en Mxico, la distribucin de tie-
las tierras. Aunque las tierras eran inalienables y rras ces en el decenio de los ochenta. Hubo una
no se podan hipotecar, se permita el acceso acumulacin inmensa de ms de 200.000 casos
libre para la extraccin de petrleo y minerales de reforma agraria, muchos de ellos reclamos de
en las regiones de la selva. comunidades indgenas que cuestionaban los
lmites establecidos por grandes terratenientes.
El efecto de la ley peruana de 1974 se hizo sentir
lentamente. Alrededor de 315 comunidades na- Anlisis de regresin llevados a cabo en algunos
tivas recibieron ttulos durante el perodo de cin- pases con grandes poblaciones indgenas sea-
co aos, pero las tierras tituladas eran pequeas lan un incremento significativo en la pobreza y
islas en medio de las vastas extensiones pertene- extrema pobreza en los pueblos indgenas du-
cientes a empresas colonizadoras. Pareca ser rante la los aos ochenta, principalmente entre
que los ttulos iniciales se realizaron como una campesinos indgenas en regiones no tropicales
medida puramente administrativa, cambiando el (Psacharopoulus y Patrinos, 1994). En stos y
estatuto legal de las tierras que eran antiguas otros pases, no se encuentran datos desagrega-
reservaciones pertenecientes a las comunidades dos respecto a los beneficios que devengaron las
nativas. Los efectos fueron ms significativos comunidades indgenas de estos programas de
despus de la dcada de los aos setenta cuando, reforma. Pero es justo preguntarse si las refor-
ante la creciente presin de los colonos, nuevas mas pasaron por alto a los pueblos indgenas, si
organizaciones indgenas de la Amazona perua- recibieron tierras de inferior calidad en lugar de
na comenzaron a realizar su propia demarcacin tierras de alto potencial agrcola, si habiendo
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recibido tierras tenan un acceso desigual al cr- poca de la cosecha. Esta mano de obra temporal
dito y otros insumos necesarios para producir. estaba compuesta, en su casi totalidad, por ind-
Tambin pueden levantarse interrogantes acerca genas, quienes deban trabajar en condiciones
de los modelos de reforma agraria , si quizs eran insalubres de vida y de transporte. Adems, la
inadecuados, creando desincentivos para la in- expansin de las tierras dedicadas a cultivos de
versin y produccin agrcola, o si factores adi- exportacin a menudo llevaba desahuciaban a
cionales, incluyendo las tendencias demogrfi- los indgenas que vivan en esas tierras y luego
cas, se pueden exponer para explicar la alta inc i- los empleaban como trabajadores en los cultivos
dencia de pobreza indgena. comerciales en las mismas tierras, pagando
jornales por debajo de lo que estableca el mer-
En muchos casos, los pueblos indgenas recibie- cado. Guatemala , por ejemplo, experiment un
ron tierras de inferior calidad en los programas aumento notable en los cultivos de exportacin
de reforma. Esto pudo constatarse en el caso de durante este perodo, que fue acompaado por la
Ecuador, donde las parcelas de agricultores ind- expulsin de colonos indgenas de tierras priva-
genas son generalmente pequeas, estn ubic a- das y tierras en disputa en un ambiente de alta
das en las altitudes superiores y tienen suelos violencia .
ms erosionados. Las empresas agrcolas comer-
ciales, por su parte, se encuentran ubicadas en La violencia rural caracteriz la situacin de
los valles frtiles. El mismo fenmeno puede muchos pases latinoamericanos durante los aos
observarse en Bolivia . ochenta, siendo las poblaciones indgenas quie-
nes padecieron el peor efecto. En cierta medida,
Adems, hay razones para creer que ciertas las reas indgenas y rurales fueron pasadas por
reforma lejos de aliviar el desposeimiento de alto durante la transicin democrtica de la re-
tierras que padecen los pueblos indgenas lo gin. En Mesoamrica y los Andes, las organi-
aumentaron. En teora, algunas reformas de te- zaciones de derechos humanos han documentado
nencia intentaban convertir a los arrendatarios y los abusos contra los pueblos indgenas durante
medianeros de las tierras tradicionales en peque- esta poca, especialmente en los pases donde
os campesinos, aunque se presentaron nuevas hay una gran poblacin campesina indgena.
leyes laborales que establecieron por primera Existen informes similares sobre varios pases.
vez el salario mnimo rural. Sin embargo, los En las zonas donde cundi la rebelin armada,
terratenientes a menudo lograron expulsar a sus los residentes indgenas quedaban atrapados en-
trabajadores antes de que stos se pudieran bene- tre los grupos rebeldes y las fuerzas de seguri-
ficiar del perodo de reforma. dad. En otros casos, la violencia contra los cam-
pesinos indgenas se ha atribuido a matones
El aumento de la desposesin y casi desposesin contratados por los terratenientes locales.
indgena se puede atribuir tambin a factores
independientes de las reformas, tales como nue- Los pueblos indgenas se han movilizado ms
vos patrones de produccin agrcola que entra- durante el perodo de reforma, formando sus
ron en vigencia despus de la dcada de los aos propias organizaciones tnicas, o participando
sesenta. Muchos pases encontraron mercados en movimientos rurales ms amplios. Frustrados
para nuevas exportaciones agrcolas tales como ante la imposibilidad de obtener o recuperar las
el algodn, el azcar, la soya, las frutas y los tierras por medios legales, algunos han impulsa-
vegetales. Estos nuevos mercados impulsaron a do las invasiones de tierras en manos de entes
los terratenientes producir para la exportacin. privados o cuya ocupacin est siendo disputada.
La ganadera tambin aument considerable- La inseguridad y prdida de fe en los mecanis-
mente en las regiones tropicales, llevando a me- mos legales, la continuidad de patrones de po-
nudo a disputas entre los ocupantes indgenas breza rural y la inhabilidad de incluir la distribu-
tradicionales y los de fuera. La mayor parte de cin de tierras en el dilogo nacional pueden
los cultivos comerciales requeran una mano de explicar el proceso de toma de conciencia ind-
obra temporal, llegando a su mximo durante la gena en Amrica Latina durante las ltimas dcadas.
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III. LOS PUEBLOS INDGENAS Y SUS SISTEMAS DE
TENENCIA DE TIERRA: CONCEPTOS Y CATEGORAS

Este captulo tiene cuatro objetivos bsicos cu- esta diversidad y cmo lo podran hacer en el
yos propsitos son desarrollar las bases de un futuro.
anlisis posterior sobre los enfoques y progra-
mas especficos de titulacin de tierras. En pri-
mer lugar, se discuten las premisas conceptuales Reclamos de tierras indgenas:
que permiten que los pueblos indgenas temas conceptuales
reclamen un trato especial en los programas de
titulacin de tierras. Esto tambin requiere algu- El captulo anterior examin algunas de las
na discusin de la identidad indgena y de otros complejidades del tema con base histrica. En
grupos tnicos en Amrica Latina con respecto a Amrica Latina una tradicin de derechos de
las demandas de tierras. Se requiere obviamente propiedad no ha dado paso a otra de una manera
una claridad conceptual antes de que el Estado evolutiva, sino que han existido tensiones y con-
pueda establecer mecanismos adecuados o una flictos entre diferentes filosofas legales, entre
organizacin como el Banco pueda determinar cdigos civiles y agrarios, y/o entre conceptos
como abordar un tema tan complejo. En segundo individuales y colectivos del derecho a la tierra.
lugar, se intenta ubicar el tema de la titulacin Durante el ltimo siglo, estas tensiones se han
de tierras indgenas dentro del contexto ms am- centrado alrededor del concepto de la funcin
plio de los debates sobre mercados y polticas de social de la propiedad, que limita el ejercicio de
tierras en general. Esto requiere una investiga- los derechos individuales o comunales sobre la
cin ms extensa de los enfoques actuales sobre tierra y otorga poder al Estado para redistri-
la titulacin y registro de tierras, el arrenda- buirlas de acuerdo con las exigencias econmi-
miento de tierras, el papel que juegan los siste- cas o sociales. La necesidad percibida de forta-
mas de propiedad comn y otros temas lecer los derechos de propiedad y esclarecer las
controversiales. En tercer lugar, el captulo exa- demandas sobre la tierra ha impulsado los enfo-
mina algunas de las categoras conceptuales para ques de mercado de las reformas y titulacin de
tratar los temas de tierras indgenas y reclamos tierras en Amrica Latina durante las ltimas dos
territoriales. El uso de los trminos tierra y te- dcadas.
rritorios requiere explicacin dada la importan-
cia que los pueblos indgenas adjudican al con- Los enfoques actuales sobre las tierras indgenas
cepto de territorio y la oposicin de algunos se basan en tres premisas conceptuales princ i-
(aunque no todos) gobiernos y legislaturas lati- pales. Una es el enfoque protector, que insiste en
noamericanas. Los trminos titulacin de tierras que los pueblos indgenas requieren proteccin
y regularizacin tambin ameritan ser examina- especial contra los elementos forneos y las
dos. En cuarto lugar, se ha hecho un intento de fuerzas del mercado. Otra es el enfoque de dere-
formular una tipologa de los sistemas indgenas chos, que subraya los derechos especiales de los
de tenencia de tierra y su reconocimiento en las pueblos indgenas dentro de un estado mult i-
leyes nacionales. No es el fin de esta seccin cultural y multitnico sobre las tierras y los
presentar una discusin detallada de los sistemas recursos. El tercero es el enfoque ambiental o
indgenas de uso y manejo de tierras en las dife- ecolgico, que establece que los pueblos indge-
rentes zonas ecolgicas de Amrica Latina. El nas cuentan con la mejor capacidad para manejar
objetivo principal es analizar cmo los instru- los recursos naturales en las reas frgiles. Aun-
mentos legislativos y polticos han respondido a que, en ciertos casos, estos tres enfoques pueden

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estar traslapados, representan un punto inicial ca o cultural especfica. Adems, hay distintas
til para el anlisis. maneras en que los derechos especiales pue-
den interpretarse conceptualmente. Una de stas
Queda claro que hasta hace poco, el enfoque es establecer que los pueblos indgenas tienen
protector ha predominado en las regiones selv- derechos originales o inmemorables sobre
ticas y, hasta cierto punto, en la sierra. Se puede las tierras y sus recursos puesto que ellos nunca
asociar con la mentalidad de reservacin e in- sacrificaron estos derechos despus de la con-
tenta aislar a los pueblos indgenas de interven- quista o la colonizacin. Estos conceptos de t-
ciones externas potencialmente dainas. Por en- tulos nativos y originales sobre las tierras sirven
de, la mayora de los regmenes de tenencia de de impulso para los movimientos pro los
tierra restringan la capacidad de los miembros derechos indgenas en pases como Australia y
de comunidades indgenas para vender o transfe- Canad. Una segunda manera de interpretar el
rir sus tierras a personas de fuera. Existen varios concepto de los derechos especiales es
conceptos similares en la legislacin de Amrica resaltando los derechos histricos sobre las tie-
Latina sobre temas indgenas. stas afirman que rras por parte de las comunidades indgenas,
las tierras son inalienables, imprescriptibles e principalmente los ttulos antiguos que fueron
inembargables, entre otras prescripciones. En emitidos durante el perodo colonial o despus
algunos casos, los pueblos indgenas y sus gru- de la independencia. Este enfoque ha jugado un
pos de apoyo aceptan estas restricciones como papel importante en pases como Colombia,
necesarias para conservar la integridad de sus Guatemala y Mxico, donde los ttulos antiguos
tierras y territorios. Sin embargo, tambin se de tierras se protegen celosamente.
aduce que pueden constituir una ficcin legal.
Muchos anlisis han detectado un mercado acti- La tercera manera de enfocar el tema de los de-
vo de tierras dentro de las comunidades indge- rechos especiales es ponindole nfasis a la dis-
nas, que incluye el arrendamiento de tierras a criminacin y la urgencia de corregir las injusti-
agentes externos. Durante la consideracin de cias del pasado por medio de medidas especiales
legislacin sobre la reforma del sistema de te- que favorezcan el acceso a las tierras por parte
nencia de tierras en varios pases latinoameric a- de los grupos indgenas. Este enfoque persigue
nos, se debati la necesidad de adaptar la ley no tanto el concepto de derechos histricos es-
agraria a la realidad de estos mercados de tierras peciales, como la promocin de una genuina
informales. igualdad de oportunidades para los pueblos ind-
genas en el desarrollo econmico y social. Por
El enfoque de derechos analiza los temas de te- ende, los pueblos indgenas deben recibir prefe-
nencia y titulacin de tierras desde la perspectiva rencia en los programas de acceso, distribucin
de los derechos indgenas segn su reconoci- y compra de tierras. Hoy en da se reconoce am-
miento nacional o internacionalmente. Esto fue pliamente que los programas de reforma de tie-
importante primero en Amrica Latina entre rras orientados hacia el mercado deben contar
1950 y 1960 con la ratificacin y puesta en vigor con intervenciones especiales para los grupos
del Convenio No. 107 de la OIT. Sin embargo, ms necesitados. Sin embargo, si el punto a con-
como se ver en el prximo captulo, ha habido siderarse en los programas agrarios especiales
desarrollos significativos durante la ltima dca- para los pueblos indgenas es su condicin de
da. Amrica Latina ha jugado un papel ejemplar pobres necesitados, pueden surgir temas muy
dentro de los movimientos a favor de los dere- complejos con respecto a su identidad cultural y
chos indgenas a escala mundial, al aceptar que el estatus de sus tierras. Estos son temas clave
los pueblos indgenas tienen el derecho bsico que sern discutidos ms a fondo a continuacin.
de manejar sus vidas, su desarrollo y sus recur-
sos de manera distinta dentro del marco de un El enfoque ambiental toma como punto de parti-
estado multicultural. Este es un enfoque de de- da la proteccin del medio ambiente como un
rechos especiales que enlaza el reconocimiento todo en lugar de los derechos humanos de un
y el goce de estos derechos a una identidad tni- grupo en particular. Hay reas donde los enfo-
21
ques ambientales y de derechos coinciden al es- tales como vestimenta e idioma. Otras, entre
tablecer que los pueblos indgenas son los mejo- ellas los nuevos estndares internacionales,
res veladores o protectores de la selva y de otros resaltan la retencin de instituciones y prcticas
recursos naturales. Pero la alianza no es auto- culturales tradicionales, as como la importancia
mtica o necesaria. Los enfoques ambientales de la autopercepcin y autodefinicin. Y tam-
pueden funcionar en perjuicio de los pueblos bin otras han recurrido a criterios funcionales
indgenas al ignorar sus reclamos sobre reservas para identificar a los pueblos indgenas utilizan-
biosfricas y otras reas ambientales protegidas. do la relacin con los territorios ancestrales y los
Esto ha suscitado serios problemas para los pue- recursos naturales o la produccin primordia l-
blos indgenas de la regin y se ofrecern algu- mente de subsistencia 3 .
nos ejemplos prcticos en captulos posteriores.
A la vez, los argumentos ambientales han pro- Se han realizado varios esfuerzos para clasificar
movido tambin el reconocimiento de derechos a los pueblos indgenas por su tipo de actividad
especiales sobre las tierras y los recursos para econmica o agraria. Por lo general, se establece
los otros grupos tnicos minoritarios. Un ejem- una distincin entre los campesinos de Mxico,
plo interesante, que se discutir a fondo en el Amrica Central y los Andes con su largo
prximo captulo, es el reconocimiento de dere- historia l de contacto con el resto de las socieda-
chos especiales para las comunidades negras des nacionales y los indios de las tierras bajas
rurales que residen en la zona del Pacfico co- de Amrica del Sur, que han permanecido tradi-
lombiano. Estos derechos han sido reconocidos, cionalmente ms aislados y tienden a combinar
no tanto por los orgenes ancestrales de estas la agricultura con otras actividades de subsisten-
comunidades como por sus caractersticas cultu- cia. Se ha razonado, por ejemplo, que stos lt i-
rales y su relacin especial con los recursos am- mos necesitan proteccin especial y estrategias
bientales frgiles como los manglares. de apoyo especficas porque, a diferencia de los
pueblos indgenas campesinos que necesitan
mayormente tierras y apoyo agrcola, requieren
Derechos sobre las tierras indgenas: territorios cuya extensin est concebida de una
temas de identidad y definicin manera ecolgicamente integrada (Gnerre,
1990). Sin embargo, tambin se advierte que los
La definicin de pueblos indgenas es un tema grupos indgenas pueden mostrar caractersticas
inmensamente complejo. Este informe slo pue- muy diferentes, aun cuando habitan en un mis-
de tocar brevemente el tema en cuanto a su rela- mo pas. El Departamento de Planificacin Na-
cin con los temas de polticas de tierras2 . cional de Colombia establece cuatro categoras
diferentes, a saber: poblacin indgena tribal con
Definitivamente, si se va a establecer un estatus contactos espordicos, poblacin indgena tribal
especial por ley para un grupo o una categora de con contactos estables, poblacin indgena tribal
una poblacin en particular, se requiere la mayor con una economa campesina y poblacin ind-
claridad posible para identificar a los pueblos o gena campesina (vase Roldn Ortega, 1997).
comunidades en cuestin. Sin embargo, una
identificacin precisa de los pueblos indgenas Sin embargo, ahora debemos hacernos una pre-
siempre se ha visto afectada por los problemas, gunta clave: Existe un sistema de tenencia de
en Amrica Latina como en otros lugares, del tierras caracterstico o una relacin especfica
uso de distintos criterios. Algunas estadsticas con la tierra y el medio ambiente que forme
nacionales hacen referencia a criterios objetivos parte esencial de la definicin o identificacin
como indgena? Hoy en da, los movimientos
2
Para mayor discusin vase: Roger Plant, Issues in
3
Indigenous Poverty and Development, estudio tcni- Estos son dos de los seis criterios funcionales iden-
co, Banco Interamericano de Desarrollo, Washington, tificados por el Banco Mundial en su Directiva Ope-
D.C., diciembre de 1998. rativa 4,20 sobre los pueblos indgenas.

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indgenas en Amrica Latina estn a menudo urbanas implica que una gran porcin de las per-
dirigidos por intelectuales residentes en las ur- sonas de ascendencia indgenas debe vivir en las
bes. Una caracterstica importante del desarrollo ciudades. Puesto que slo se aplican las defini-
socioeconmico reciente de Amrica Latina es ciones culturales, no hay criterios objetivos cla-
el aumento de la presencia en zonas urbanas de ros con respecto a quien es o no indgena. En la
gente que, por el criterio de origen tnico, se mayor parte de los Andes peruanos, la poblacin
podran definir a s mismos como indgenas. rural aun cuando habla Quechua y Aymar y
llena varios de los criterios funcionales para
En las zonas rurales, la comunidad territorial ser definida como indgena no se identifica a
corporativa puede ser un aspecto de la identidad s misma de esta manera ni se considera parte de
indgena, pero no tiene porqu ser as. Se vio un movimiento indgena. En su mayora se
antes que las autoridades espaolas coloniales identifican como campesinos, un trmino que se
promovieron desde un principio las comu- refiere ms bien a una categora ocupacional. En
nidades indgenas en un sentido fsico, con res- 1960, el gobierno opt por remplazar los trmi-
tricciones en las relaciones entre los pueblos nos indio e indgena por campesino en su termi-
indgenas y los extranjeros. Esto se hizo con el nologa legal y administrativa, como consecuen-
fin de obtener tributos y mano de obra. La reten- cia del prejuicio etnorracista general contra las
cin de estas comunidades puede haber sido un culturas Aymar y Quechua. Las connotaciones
aspecto importante de las luchas indgenas des- peyorativas todava existen respecto al trmino
pus de la independencia para prevenir una ma- indgena en Per (al igual que en la sierra de
yor fragmentacin de sus tierras y su estructura Bolivia) y es una de las razones principales de
social. Algunos gobiernos del siglo veinte porqu las personas de origen Quechua y
promovieron los sistemas de fincas comunales Aymar no suelen identificarse como tales.
entre los campesinos quienes son en su mayo-
ra de origen indgenaal mismo tiempo que En Per, el trmino cholo se utiliza general-
llevaban a cabo una desintegracin deliberada y mente para referirse las personas que, aunque
exitosa del sentido separado de identidad ind- ante los ojos de un extranjero parecera n ser in-
gena. Esto se puede ver claramente en Bolivia y dios, rechazan la identidad indgena. La discri-
Per, donde los individuos nativos que residen minacin histrica contra las culturas indgenas,
en tierras bajas tropicales se suelen definir como junto a los esfuerzos oficiales de eliminar la
indgenas, mientras que los campesinos que ha- identidad indgena, les persuadi a adoptar la
blan Aymar y Quechua suelen rechazar esta nueva identidad de cholos. Este grupo poblacio-
identificacin. Es probable que esto se deba a las nal no reclama ttulos de tierras comunales y no
reformas agrarias ocurridas en una poca de se identifica a s mismo como un movimiento
construccin de identidad nacional a mediados tnico poltico o social. La categora de cholo es
del siglo veinte, las cuales intentaban dar poca interesante en cuanto a que, hasta ahora, ha re-
importancia a las diferencias tnicas y promover presentado una negacin bsica de la identidad
la identidad campesina en lugar de la indgena. indgena y sus miembros se han unido a nocio-
nes ms individualistas de la identidad nacional.
Algunas de las complejidades de las definiciones Sin embargo, las implicaciones polticas seran
del trmino indgena respecto al uso y demandas significativas si personas decidieran identificarse
de tierra se ilustran claramente en el caso del ms abiertamente con el movimiento indgena.
Per, especialmente si se lo compara con Bolivia Algunas tendencias entre las organizaciones
y Ecuador. En Bolivia, se estima que los pueblos campesinas peruanas, tanto en los Andes como
indgenas de origen principalmente Aymar y en las zonas costeras, apuntan hacia el resurgi-
Quechua constituyen la mayora de la poblacin. miento de una identidad indgena, que even-
En Per y Ecuador, los estimados varan entre tualmente podra requerir una respuesta en enfo-
menos del 20% a ms del 40%, dependiendo del ques futuros de ordenamiento territoriales y de
criterio que se utilice. En Per, el hecho de que tierras. Ciertos acaecimientos actuales en Boli-
tres cuartas partes de la poblacin viva en zonas via y Ecuador presentan retos similares. Espe-
23
cialmente en Ecuador, el resurgimiento reciente Nacional Pacaya-Samiria , habitada por 35.000
de un movimiento indgena en los Andes ha ribereos ms de veinte comunidades nativas
presentado a los cholos con nuevas opciones nuevas han sido reconocidas por ley como ind-
para identificarse ms abiertamente como ind- genas y han abogado por la reivindicacin de sus
genas. En el caso de un grupo de cholos colonos territorios comunales. Esto ilustra la revitaliza-
de los bosques, se presenta la oportunidad de cin indgena y tnica que est afectando al Per
obtener la clasificacin tnica oficial de Montu- y que est teniendo repercusiones en los Andes
bios con derechos territoriales. Como se ver peruanos.
ms adelante, ha habido tendencias similares en
el caso de las comunidades negras que viven en Por otra parte, puede haber un sentido fuerte de
la zona del Pacfico colo mbiano. identidad indgena donde casi no existe una
agricultura comunal, como es el caso de Guate-
En las pendientes andinas orientales que llevan a mala. Las comunidades indgenas guatemaltecas
las tierras bajas amaznicas y en la cuenca ama- perdieron su identificacin como entidades te-
znica misma, la identificacin tnica es por lo rritoriales a raz de las reformas liberales de la
general menos ambigua. En Per, el trmino tenencia de las tierras. Sin embargo, ha resurgi-
oficial utilizado para las poblaciones indgenas do la conciencia maya. Los integrantes de los
del bosque tropical hmedo es nativo. Esta de- grupos tnicos de Guatemala suelen tener un
signacin se utiliz primero durante la reforma sentido triple de identidad: primero como Qui-
agraria de la los aos setenta e intentaba asegu- chs, Pokomchis o Cakchiqueles; segundo como
rar los derechos sobre las tierras comunitarias de mayas, y tercero como guatemaltecos. Sin em-
estas poblaciones indgenas amaznicas. Estos bargo, la gran mayora de los indios guatemalte-
grupos cuya identidad tnica es muy fuerte cos cultivan pequeas parcelas privadas, algunos
aceptaron el trmino nativo sin la ambigedad con ttulos registrados, otros bajo formas ms
que su uso ocasion en las zonas rurales de los tradicionales de posesin.
Andes. Sin embargo, el trmino indgena ha sido
reintroducido como resultado del trabajo poltico Es poco lo que realmente se conoce de las aspi-
de las organizaciones amaznicas y las ONG. raciones actuales de los pueblos indgenas con
respecto a las disposiciones sobre la tenencia de
Una categora distinta de la poblacin rural en la la tierra. Hay pruebas que indican que hoy da,
Amazona peruana es la llamada ribereos, un como en el pasado, los pueblos indgenas se
equivalente amaznico del cholo andino. Estas oponen determinadamente a los esfuerzos arbi-
son comunidades hispanoparlantes situadas a lo trarios del Estado por desmantelar los regmenes
largo de los ros principales de los llanos alu- de tenencia comunal. Sin embargo, se desconoce
viales amaznicos, que tienen una economa la preferencia de los trabajadores rurales sin tie-
mixta de productos agrcolas para el mercado, rras o los pequeos agricultores de extraccin
actividades de extraccin y pesca. Debido al indgena sobre su posible integracin a un con-
maltrato que padecieron los trabajadores nativos junto de tierras comunales, si surgiera un pro-
quienes durante siglos fueron explotados por grama redistributivo de reforma de tierras. Estos
contratistas y la trata de esclavoshan tratado temas requieren investigaciones sistemticas.
de evitar que se les clasifique como indios. Sin
embargo, el xito reciente del movimiento ind- Las definiciones oficiales del trmino indgena
gena amaznico ha persuadido a los ribereos han cambiado a travs del tiempo, as como
para reconsiderar su identidad tnica. Uno de tambin han cambiado las percepciones de las
estos grupos, que habita en la parte baja del ro personas que as se definen a s mismas. Sin em-
Huallaga, se redefini a s mismo como indge- bargo, el movimiento indgena est adquiriendo
nas Cocamilla en los aos setenta y obtuvo ttulo mpetu en toda Amrica Latina. Con respecto a
al territorio comunitario. Otros grupos ribereos la direccin futura, la gran interrogante perma-
vecinos pronto siguieron el mismo curso. En el nece en las comunidades rurales tnicas de la
rea protegida ms grande del Per la Reserva sierra que hasta el momento aceptan la identidad
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campesina. La creciente conciencia indgena derechos indgenas, como los de Naciones Uni-
puede se observa fcilmente en pases como das y la Organizacin de Estados Americanos,
Ecuador y Guatemala. En algunos pases se est han puesto un nfasis similar en el concepto de
experimentando con la idea de las unidades te- territorio indgena, reforzando las demandas in-
rritoriales de gobierno indgenas, aun cuando las dgenas de mayor participacin y control sobre
tierras fueron fragmentadas con el correr del el manejo de los recursos y las actividades ex-
tiempo. Las implicaciones a largo plazo de dicho tractivas dentro de su hbitat tradicional. Ade-
concepto permanecen poco claras. ms, estos conceptos han sido de vital importan-
cia en lugares como Australia y Canad donde
juicios y decisiones recientes sobre los ttulos
Los conceptos de tierras y territorio nativos han redundado en favor de las autorida-
des indgenas al otorgarles importante poderes
El concepto de derechos territoriales en sen- sobre el manejo de los recursos dentro de sus
tido amplio, en lugar de derechos sobre las tie- dominios ancestrales.
rras en su sentido ms limitado es de gran
importancia para las estrategias de demandas y En Amrica Latina, aunque se utilizan ambos
manejo de recursos de los pueblos indgenas. trminos, hay una tendencia creciente a recono-
Las demandas indgenas y los conflictos reales o cer las demandas indgenas sobre las tierras y los
potenciales alrededor de estas demandas pueden recursos desde una perspectiva de territorio . En
llegar ms all del concepto de tierra como cate- captulos posteriores se discutir la nueva figura
gora agrcola o productiva. Los temas y los re- legal de las entidades territoriales o circunscrip-
tos que enfrenta la regin hoy en da guardan ciones indgenas que han sido reconocidas en las
relacin con los recursos renovables y no re- constituciones de pases como Colombia y
novables, los derechos sobre los recursos hdr i- Ecuador. Sin embargo, los temas y los usos de
cos y el manejo y control ambiental. Tambin esta terminologa estn siendo intensamente dis-
existen enfoques innovadores respecto a los as- cutidos Hay mayor disponibilidad a reconocer y
pectos polticos del ordenamiento territorial que aplicar el concepto territorial en la Amazona y
incluye a las comunidades indgenas y a las ne- las tierras bajas tropicales, donde las reas con-
gras. El territorio para los pueblos indgenas es tiguas otorgadas a los grupos indgenas pueden
el espacio bajo su control que les permite desa- cubrir varios millones de hectreas, lo que per-
rrollar y reproducir los aspectos sociales y cultu- mite enfoques integrados ms genuinos respecto
rales de su subsistencia. al manejo de recursos y el ordenamiento territ o-
rial. Sin embargo, en algunos pases el concepto
El uso del trmino territorio es a veces territorial tambin ha sido aplicado en los Andes
considerado reciente, al surgir del nuevo cons- y otras reas montaosas donde las tierras ind-
titucionalismo latinoamericano junto a nuevos genas estn ms fragmentadas. Las implicacio-
enfoques de descentralizacin y ordenamiento nes de estos nuevos enfoques todava estn por
territorial. De hecho, el Convenio de 1957 de la verse.
OIT sobre los pueblos tribales e indgenas utiliza
ambos trminos: tierras y territorios. Sin em-
bargo, fue el Convenio No. 169 de 1989 de la Los conceptos de titulacin de
OIT sobre temas indgenas, que le resalt la tierras y regularizacin
importancia poltica del tema en la regin (ver
los captulos siguientes). El convenio de la OIT En este estudio se utilizan los dos trminos in -
clarific que el trmino tierras incluye el con- distintamente. La legislacin latinoamericana
cepto de territorios y cubre el ambiente total de suele hacer referencia a la titulacin de tierras
las reas que los pueblos indgenas ocupan o como la parte del proceso en que se logra asegu-
usan. Tambin, refleja los aspectos colectivos de rar la tierra para los pueblos indgenas o cual-
la relacin entre los pueblos indgenas y sus tie- quier otro miembro de una poblacin o grupo.
rras. Otros instrumentos internacionales sobre Pero la emisin de un ttulo no es por s sola una
25
garanta de seguridad de la tenencia de tierras. Sistemas indgenas de uso de tierra
Los ttulos pueden no estar registrados o puede y el manejo de recursos en relacin
no existir un catastro efectivo. Asimismo, como a la necesidad de titulacin.
se vio anteriormente, distintas tradiciones hist- Categoras bsicas
ricas y legales pueden haber dado lugar a una
duplicacin de ttulos. Adems, como se ver en Los sistemas indgenas de uso de tierra y el ma-
captulos posteriores, un ttulo puede ser poco nejo de recursos en Amrica Latina son extre-
ms que un pedazo de papel. Hay casos que madamente diversos. Cualquier tipologa que se
usualmente se han dado despus de la moviliza- intente establecer corre el riesgo de ser
cin indgena donde se ha decretado la titula- sumamente simplificada. Incluso las distinciones
cin de grandes reas territoriales sin que se es- convencionales entre los sistemas agrarios de la
clarecieran las demandas que fueron hechas so- sierra templada y las tierras bajas tropicales
bre las mismas tierras. Por esto, el proceso de pueden ser artificiales en algunos pases puesto
demarcacin o saneamiento juega un papel crt i- que hay reas en que coinciden. El estado mexi-
co para establecer ttulos legales y seguros sobre cano de Chiapas, por ejemplo, tiene diferentes
las tierras indgenas. Tambin pueden suscitarse reas climticas que van desde montaas fras
problemas si se emiten ttulos antes de establecer hasta zonas templadas o la selva de Lacandn.
una claridad legal completa respecto a la figura De igual manera, en Guatemala pocas horas de
jurdica de las entidades o personas que lo reci- viaje pueden llevar al viajero de sierras templa-
ben. das, donde est concentrada la poblacin maya,
hasta las tierras bajas del Pacfico o el bosque
En algunos pases, a raz de polticas de tierras tropical del Petn. En los Andes, aunque las
que promueven la posesin individual, el con- distancias son mayores, tambin se constatan
cepto mismo de ttulo se asocia con formas indi- diferencias graduales.
viduales de posesin. En Panam, por ejemplo,
los consultores encontraron que todos los infor- Para propsitos de la elaboracin de polticas,
mantes indgenas se oponan al concepto de t- algunas diferencias bsicas pueden ser identif i-
tulos por ese motivo. Las mismas tendencias se cadas fcilmente. Una de ellas es entre las eco-
pueden encontrar en algunos documentos del nomas verticales de la sierra, donde por siglos
Banco, aun cuando est claro que el concepto de los pueblos indgenas han adaptado el uso de la
ttulos de tierras comunales o colectivas est tierra a distintas zonas ecolgicas, y las econo-
bien arraigado en la mayor parte de la legisla- mas horizontales de la Amazona donde las co-
cin latinoamericana. munidades indgenas nmades pueden utilizar
vastas reas en zonas fluviales y otras. Una dis-
Quizs por estas razones, hay una tendencia ge- tincin muy obvia que se puede establecer es
neralizada en el BID y en Banco Mundial a ha- entre los pueblos indgenas que actualmente tie-
cer referencia al concepto de regularizacin en nen suficiente tierra para atender sus necesida-
los programas que buscan aumentar la tenencia des de subsistencia y los que no tienen suficie n-
segura de la tierra, tanto sea para los indgenas te. Esta es quizs la distincin ms bsica que
como otras poblaciones rurales. Dado que la ta- puede hacerse de las poblaciones indgenas de
rea principal establecida para los consultores era Mxico, Amrica Central y los Andes. Por un
examinar el impacto de los programas de titula- lado estn los campesinos indgenas que suman
cin de tierras para los pueblos indgenas, esta es numerosas poblaciones pero cuentan con pocas
la terminologa ms utilizada en este informe. extensiones de tierra, y las pequeas poblaciones
tropicales indgenas que cuentan con extensas
tierras de reservas. En la mayor parte de la sie-
rra, no es suficiente salvaguardar las tierras ind-
genas existentes.. Este tema tambin se debe
tratar desde el punto de vista de la equidad dis-

26
tributiva, la expansin territorial y, en algunos de colonizadores debido a la continua expansin
casos, reivindicacin de tierras indgenas. de las fronteras agrcolas desde la sierra andina.

Otra categora es el patrn de uso de las tierras La otra distincin importante es entre los llanos
de los afrolatinos y de otros grupos tnicos mi- fluviales de la Amazona y sus principales
noritarios que hemos mencionado anterior- afluentes y las zonas de tierra interfluvial firme
mente, sin hablar estrictamente de indgenas con suelos de poco potencial agrcola . Los llanos
descendientes de poblaciones aborgenes. En fluviales cuentan con suelos aluviales muy ricos
muchas reas costeras de Centro y Sur Amrica en nutrientes debido a las oscilaciones de los
habitan poblaciones afrolatinas, garfunas e niveles de agua. Estas zonas han podido mante-
indgenas en lo que eran antes zonas remotas, ner a grandes poblaciones indgenas en el pasado
fluviales, manglares u otras zonas frgiles que (vase Gnerre, 1990). Es en los llanos fluviales
forman parte importante de la biosfera del Cari- donde se encuentra el mayor nmero asenta-
be y del Pacfico. Estas zonas y sus ocupantes mientos humanos recientes, tanto indgenas co-
tradicionales tambin estn comenzando a con- mo no indgenas. La tierra firme, que cubre la
siderarse en los programas de ttulos especiales. gran mayora de la amplia regin de la Amazo-
na, tiene un potencial agrcola muy bajo y no es
apta para la colonizacin o el desarrollo agroe-
El uso de la tierra en la Amazona conmico. Esto se refleja en la baja densidad
y en las tierras bajas aledaas poblacional indgena. Algunas reas interfluvia-
les de Brasil y Bolivia oriental se desvan de este
La gran cuenca amaznica comprende varios patrn debido a diferentes formaciones geolgi-
tipos ecolgicos: desde reas permanentemente cas que les permiten un mejor potencial. En con-
inundadas, humedales y lagos, reas fluviales secuencia, existe una extensa produccin gana-
con inundaciones por temporada y reas inter- dera que ha causado problemas latentes de defo-
fluviales sin inundaciones, hasta sabanas a gran restacin y conflictos territoriales entre colonos
altura y bosques pluviales montaosos. Dada la y poblaciones indgenas.
gran variedad de formaciones ecolgicas, slo se
puede ofrecer una presentacin breve de la di- En Per, la regin de la Amazona, se divide en
versidad de los hbitat para ilustrar la importan- dos zonas geogrficas: la montaa amaznica y
cia de los patrones especficos en el uso de tie- los llanos fluviales. La selva alta se compone de
rras adaptados a estos ecosistemas. pendientes escabrosas andinas y se extiende
hasta la cuenca. La selva baja comprende las
La distincin se puede establecer entre tres for- cuencas de los principales ros amaznicos como
maciones principales. stas son el bosque plu- el ro Ucayali y sus afluentes. Estas dos forma-
vial montaoso (la montaa), los llanos fluviales ciones geogrficas diferentes han jugado un pa-
(varzea) y las tierras interfluviales firmes (tierra pel determinante sobre los patrones de coloniza-
firme). cin. La selva alta, conectada muy de cerca con
los mercados y la mano de obra andina, ha sido
La montaa se refiere a las vastas zonas de bos- foco de atraccin por su potencial agrcola y ga-
que montaoso que forma una franja de transi- nadero. La selva baja, a pesar de los ricos suelos
cin entre los Andes y la Amazona. La montaa aluviales a lo largo de los principales ros, no ha
se extiende desde Bolivia en el sur, a travs de experimentado expansin agrcola debido a las
Per y Ecuador, hasta Colombia en el norte. Esta inundaciones impredecibles de temporada y lo
es una zona con suelos variados pero relativa- distante de los mercados. Toda la transportacin
mente buenos y problemas latentes de acceso es fluvial y est, por tradicin, orientada hacia
por su topografa tan escabrosa. En la regin de los mercados brasileos. Un patrn similar se
la montaa es reside la mayor concentracin y puede observar en el oriente ecuatoriano; la dife-
variedad de pueblos indgenas amaznicos. sta rencia es que la mayora de los ros corren a tra-
es tambin el rea donde ms se siente la presin
27
vs de Per antes de llegar a la parte baja de la ciales al igual que asentamientos de colonos
Amazona brasilea. andinos. En algunos casos, los pueblos indgenas
han logrado coexistir pacficamente con los nue-
Patrones similares se pueden detectar en Bolivia, vos ocupantes. En otros, hay seales de conflicto
Ecuador y partes de Colombia. La frontera agr- creciente. Por ende, cuando el gobierno otorga
cola que se expande desde los Andes y el ttulos sobre grandes reas de comunidades ind-
aumento de la extraccin de la madera con fines genas, el prximo paso importante es clarificar o
comerciales han penetrado reas cuantiosas del sanear las tierras en cuestin. Qu ocurre cun-
bosque pluvial tropical en las fronteras orienta- do los colonos tienen una presencia permanente,
les. Las caractersticas de estas regiones fronte- con o sin ttulo legal, en las reas sobre las que
rizas son la deforestacin masiva y la coloniza- un grupo indgena tiene derecho a un ttulo co-
cin espontnea por parte de miles de colonos lectivo? Los gobiernos andinos estn comenzan-
andinos, principalmente mestizos y cholos ind- do ahora a tratar dicha situacin.
genas, que ponen gran presin tanto en la ecolo-
ga de la zona como en los territorios y pobla-
ciones indgenas. Este proceso tambin ha dado Uso de tierras en las comunidades
lugar a una extensa explotacin de la mano de indgenas: sistemas agrarios
obra indgena. Informes muy recientes de orga- individuales o colectivos?
nizaciones de derechos humanos han hecho refe-
rencia a la persistencia de patrones de servicio Ha habido debates intensos de polticas referente
por deuda y esclavitud indgena en las empresas a si los sistemas indgenas de tenencia y uso de
de ganado y madera en estas regiones. tierras son o deberan ser considerados in -
dividuales o colectivos. Entre los polticos cunde
Algunos pueblos indgenas tambin han co- la percepcin general de que la base de la eco-
menzado actividades comerciales. Un ejemplo noma de las comunidades indgenas es la forma
es la Federacin Shuar de Ecuador, cuya eco- colectiva de produccin y que sta se organiza
noma moderna ganadera ha impulsado una bs- en instituciones de trabajo comunal enraizada en
queda constante de nuevos pastos. El Banco tradiciones arcaicas. La inferencia es que las
mismo, de hecho, ha contribuido a este proceso comunidades indgenas contemporneas son si-
al ofrecer crdito para la compra de ganado a milares a las cooperativas partiendo de un mo-
estos productores. En medio de un bosque tropi- delo socialista primitivo de produccin y tenen-
cal, el beneficio de dichas prcticas se ha visto cia. Como las cooperativas agrcolas han tenido
cuestionado, tanto por la naturaleza no sosteni- un rendimiento pobre en Amrica Latina, se de-
ble de la ganadera en estas zonas, como por los duce que los sistemas agrarios indgenas comu-
problemas que la expansin puede causar con nales son fenmenos anacrnicos con una nece-
los grupos indgenas residentes. sidad urgente de reforma para lograr una eficacia
productiva mayor y una mejor subsistencia para
Puesto que la titulacin a larga escala en las tie- sus miembros.
rras indgenas de la Amazona comenz entre
1980 y 1990, el desafo que se presenta es la Sin embargo, estas percepciones y las impli-
regulacin de las tierras de manera tal que estos caciones de las polticas que se desprenden de
pueblos, acostumbrados a cubrir vastas reas ellas se disipan a medida que se aprende sobre
territoriales, puedan continuar sus estilos de vida la realidad de los sistemas agrarios indgenas. A
tradicionales. El panorama amaznico cambia mediados de los aos setenta, por ejemplo, la
constantemente. En pocas recientes, las explo- poltica de reforma agraria del Banco Mundial
raciones de petrleo y gas amenazan en conver- recomendaba que se abandonaran los sistemas
tirse en una nueva ola de alteracin. Pero en la de tenencia comunal a favor de ttulos indiv i-
mayor parte de la Amazona es comn encontrar duales y la subdivisin de las reas de uso co-
una mezcla de grandes ranchos ganaderos, com- mn. Sin embargo, un informe reciente escrito
paas madereras y otras explotaciones comer- por los especialistas principales del Banco Mun-
28
dial en la materia cuestiona esas primeras con- a las variaciones impredecibles del clima. Los
jeturas y reconocen que los sistemas de tenencia productores necesitan ajustarse muy rpida-
comunal pueden ser ms costo-efectivos que un mente a las condiciones cambiantes, lo que sig-
ttulo oficial. Propuestas recientes pretenden nifica que el producto mismo puede variar de un
otorgar derechos de propiedad a las comunida- ao a otro. Por ejemplo, los cultivadores de
des, quienes quedan libres de decidir los arreglos arroz de la estacin seca que utilizan los bancos
de tenencia ms adecuados a sus necesidades aluviales de sedimentos en el lecho del ro pue-
(Deininger y Binswanger, 1999). den confrontar niveles de aguas inusuales debido
a variaciones pequeas de los patrones de lluvia
De manera similar, el director del servicio de y, por lo tanto, tienen que pasar a una produc-
tenencia de tierras de la Organizacin de Ali- cin alternativa como la pesca u otro cultivo.
mentos y Agricultura de las Naciones Unidas ha Slo las unidades de produccin pequeas pue-
dicho que en ambientes frgiles los sistemas den adaptarse rpidamente a dichas variaciones
comunales de manejo de recursos son los ms e implantar estrategias econmicas viables como
sostenibles. Cada vez hay ms y ms pruebas respuesta a la fluctuacin del mercado. La fami-
que demuestran que la privatizacin de la pro- lia nuclear est mejor equipada para reaccionar
piedad comn y de recursos y tierras comunita- con dicha flexibilidad.
rias no significa automticamente una inversin
o un desarrollo sostenible. Adems, la mayora La fragilidad ecolgica de los suelos tropicales
de los integrantes de las comunidades que tienen situados en tierras bajas exige perodos largos en
sistemas de manejo de recursos de propiedad barbecho especialmente en zonas interfluvia-
comn estn dispuestos a participar en el merca- les para mantener una produccin sostenible y
do junto al resto del mundo (Riddell, 1998). una relacin aceptable entre el rendimiento de la
cosecha y el tiempo de trabajo invertido. La
Prcticamente ninguna sociedad indgena en combinacin de estos factores significa que el
Amrica Latina basa su produccin en el trabajo productor debe tener acceso a vastas reas para
comunal. Ya sea en sociedades campesinas ind- practicar estas estrategias de produccin. Este un
genas adaptadas a la ecologa de la sierra o punto fuerte contra los ttulos individuales de
comunidades horticultoras y de actividades ex- tierras indgenas en las tierras bajas tropicales ya
tractivas de las tierras bajas, la produccin suele que stos obligaran al productor a permanecer
ser planificada y ejecutada por unidades familia- en un solo lugar, reduciendo su flexibilidad y
res individuales. Cada familia posee su producto productividad. En los bosques tropicales, los
de manera individual y puede manejar su propio ttulos comunales han demostrado ser la mejor
mercadeo. En la sierra andina y de Amrica manera de aumentar la productividad y el poten-
Central, las comunidades indgenas han dividido cial econmico total del productor.
internamente sus tierras en parcelas de posesin
individual, registradas y confirmadas por los Sin embargo, existen algunas excepciones a este
consejos comunitarios. Esta tendencia llega a su patrn general. Una se da en los pastizales co-
punto ms extremo en los Andes centrales, don- munes en zonas elevadas. Aunque las tierras son
de las familias pueden poseer hasta 40 50 par- de propiedad y uso comn, los animales son
celas distintas distribuidas entre diferentes zonas posesin de individuos o asociaciones de indivi-
ecolgicas y tipos de suelos, sistema ideado para duos. Tambin existen asociaciones de produc-
distribuir el riesgo econmico y explotar la va- tores con el fin de reducir los costos de trans-
riedad ecolgica tan eficazmente como sea posi- porte y mercadeo del producto. La nica organi-
ble. zacin comunal del trabajo suele ser para prop-
sitos especficos tales como la construccin y el
En las tierras bajas de bosque tropical otros fac- mantenimiento de las escuelas y otros edificios
tores afectan los patrones de uso de las tierras, pblicos, el mantenimiento de carreteras y cami-
dado que los suelos son generalmente mucho nos comunitarios y/o el mantenimiento de un
menos productivos y la produccin es vulnerable predio que se trabaja en forma colectiva y cuyas
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ganancias se emplean para pagar servicios mdi- corporativa. La promocin de sistemas co-
cos y otros servicios esenciales, festivales reli- munitarios indgenas como un tipo de empresa
giosos y celebraciones comunitarias. Este tipo de privada que permite titulacin y registro indivi-
trabajo comunal no se limita a las sociedades dual dentro de la jurisdiccin de la comunidad
indgenas sino que tambin ocurre con frecue n- garantiza la integridad de la comunidad como
cia en comunidades contemporneas en los pa- una asociacin civil. En lugar de abusar de los
ses industrializados como Europa y Estados ya establecidos sistemas de control social, puede
Unidos. de hecho mejorar la operacin de los mercados
financieros y facilitar los acuerdos para el arren-
Por ende, la tenencia de la tierra en las comuni- damiento de tierras, todo bajo el control y las
dades indgenas tradicionales de Amrica Latina reglas establecidas por la comunidad misma.
puede considerarse como un sistema alternativo Esto tambin lleva a una reduccin en los costos
de propiedad privada. Se ha escrito mucho sobre de la titulacin y la regularizacin de las tierras
la ficcin legal del uso de la tierra dentro de con respecto a los enfoques de ttulos indiv i-
estas comunidades. Por ejemplo, a pesar de las duales que se vern en los prximos captulos.
restricciones impuestas por la ley, existe un La titulacin de parcelas individuales puede
mercado dinmico de arrendamiento o transfe- acarrear enormes costos, por ejemplo, cuando se
rencia de tierras.. Esto no significa que las co- requiere la demarcacin parcelas de varios
munidades preferiran sistemas de tenencia indi- cientos de familias que forman parte de una co-
vidual sino, ms bien, se trata de una mala inter- munidad, y cada una posee varias parcelas indi-
pretacin de la realidad de la vida diaria de estas viduales diferentes. En tales circunstancias, el
comunidades la cual se ve reflejada en las leyes costo de medidas topogrficas, el mapeo y la
agrarias. El impacto de las polticas pblicas titulacin podra exceder el costo de la tierra
podra aumentar significativamente si esta reali- misma.
dad se comprendiera mejor.

En algunos casos, los miembros de las co- Sistemas indgenas de produccin:


munidades indgenas han obtenido ttulos indi- de subsistencia u orientados al mercado?
viduales con el propsito de vender sus tierras.
Sin embargo, el propsito ms comn de la soli- Como se ha visto ya, la produccin indgena de
citud de ttulos individuales por parte de familias subsistencia ha demostrado tremenda diversidad
pertenecientes a una comunidad indgena es en las diferentes regiones ecolgicas de Amrica
proteger sus intereses dentro de la comunidad Latina. Sin embargo, persiste la nocin de que
misma. Las familias indgenas necesitan ttulos los estilos de vida indgena no estn integrados a
seguros para legar sus parcelas o retener el dere- los mercados nacionales sino que slo represen-
cho de uso de las tierras cuando emigran por tan sistemas de produccin de subsistencia.
cierto perodo. Como en cualquier otra sociedad,
se necesitan reglas internas para salvaguardar los La produccin de subsistencia, es decir, para
derechos al uso de las tierras y protegerse de consumo inmediato del hogar, ciertamente juega
potenciales abusos del poder por parte de las un papel prominente en la mayora de las eco-
autoridades tradicionales. nomas indgenas. Sin embargo, esto no significa
que los pueblos indgenas no tengan inters en
Por estas razones, es til concebir los sistemas participar en los mercados competitivos. Los
indgenas de tenencia de tierras como formas pueblos y las comunidades indgenas, tanto en la
alternativas de propiedad privada dentro de me- regin de la sierra como en la selva de los An-
canismos descentralizados que permiten la dis- des y de Amrica Central, han participado en
tribucin de los derechos al uso de las tierras mercados y redes de intercambio desde antes de
segn las normas internas de cada comunidad. la conquista europea. Es posible que a estas altu-
Los sistemas indgenas pueden compararse a las ras, la principal exigencia de las organizaciones
sociedades annimas u otras formas de posesin indgenas sea superar los impedimentos a una
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participacin ms eficaz en el mercado que ma zona. Una produccin ms variada tambin
suelen ser un legado de la discriminacin. permite una dieta sana y variada. A la vez, los
ingresos en efectivo les presenta la oportunidad
Sin embargo, las relaciones entre las actividades de adquirir artculos fuera de lo estrictamente
de subsistencia y las de mercado son complejas necesario para sobrevivir. Por ltimo, los
y requieren ser bien entendidas 4 . La mayora de campesinos indgenas que producen para el mer-
los sistemas econmicos indgenas tienen ca- cado de exportacin son menos vulnerables a la s
ractersticas duales; es decir, comprenden una fluctuaciones del mercado interno. Las comuni-
economa tradicional dirigida al mercado ind- dades indgenas que habitan las tierras bajas han
gena interno y produccin para el mercado na- tenido la flexibilidad como para experimentar
cional ms amplio. El mercado indgena interno con distintas cosechas as como con productos
y la produccin de subsistencia han servido para de extraccin, dando origen a varias nuevas em-
amortiguar los altibajos del mercado o los efec- presas indgenas de exportacin durante los l-
tos ocasionados por cambios en las polticas timos aos. De lo anterior se desprende que los
agrarias. En situaciones normales, el mercado de territorios comunales con ttulos seguros ms la
interno o de subsistencia debera cubrir las nece- produccin de subsistencia y de exportacin
sidades inmediatas de la comunidad permitiendo redundan en mejoras econmicas inmediatas sin
su reproduccin social. Empero, las familias in - requerir subsidios estatales.
dgenas se han visto en dificultades para produ-
cir lo suficiente como para satisfacer las necesi-
dades de consumo del hogar debido al aumento Las comunidades indgenas y los
en la escasez de tierras. Persisten severos pro- mercados de arrendamiento de tierras
blemas en las economas campesinas que no han
podido identificar productos y mercados alter- Una crtica que comnmente se le hace a las po-
nativos, y compiten entre s en los mercados de lticas pasadas de uso de la tierra en Amrica
productos tradicionales agrcolas. Las entradas Latina es que ha subvalorado la importancia del
provenientes del trabajo migratorio y de las re- inquilinato como mecanismo para mejorar la
mesas de familiares radicados en el exterior productividad y los ingresos. Las reformas agra-
forman parte cada vez ms importantes de los rias redistributivas que buscaban dar acceso a la
ingresos de las familias indgenas. Par mejorar la tierra a los hogares rurales pobres han sido crit i-
situacin econmica del campesino indgena es cadas por no distinguir entre acceso y posesin 5 .
indispensable mejorar su acceso al mercado y al Por este motivo, muchas de las reformas,
crdito. especialmente las que intentaban fortalecer la
tenencia comunal o colectiva de la tierra, prohi-
La simbiosis entre los diferentes componentes ban el inquilinato. Esto es evidente en el siste-
de produccin indgena se puede ver claramente ma mexicano de ejidos as como las reformas
en las tierras bajas tropicales donde los agrarias y la legislacin que rega el trabajo rural
labradores indgenas han logrado entrar al mer- en otros pases de la regin, las cuales contenan
cado de exportacin con productos como el caf, prohibiciones o restricciones sobre el inquilinato
el cacao, las hierbas medicinales y otros artc u- y la medianera por considerarse ste un legado
los especializados. Adems, esta variedad de
productos les permite competir en el mercado 5
Para un resumen de los argumentos vase: Perspec-
interno con productores no indgenas de la mis- tivas sobre mercados de tierras rurales en Amrica
Latina, Banco Interamericano de Desarrollo, Divisin
de Medio Ambiente, diciembre de 1998. Vase tam-
4
Para un anlisis detallado de estos temas en el con- bin Alain de Janvry y Elisabeth Sadoulet, Acces to
texto colombiano vase: Carlos Csar Perafn, Im- Land for the Rural Poor: How to Keep it Open and
pacto de cultivos ilcitos en pueblos indgenas: el Effective for Poverty Reduction, ponencia presentada
caso de Colombia, Banco Interamericano de Desa- en la reunin de la Asociacin Econmica de Amri-
rrollo, enero de 1999. ca Latina y el Caribe, Nueva York, enero de 1999.

31
indeseable de los sistemas agrarios feudales. transferir el uso de sus tierras sin socavar la se-
As, la proporcin de tierras trabajadas por in- guridad en la tenencia de las mismas. La mayo-
quilinos es menor en Amrica Latina que en ra de la legislacin vigente as como los
otras regiones del mundo (especialmente Asia) y programas apoyados por el Banco, limitan estre-
parece estar disminuyendo. chamente las opciones de tenencia entre, por un
lado, la posesin colectiva con restricciones
Varios influyentes anlisis de poltica, entre los sobre la transferencia y, por el otro, la posesin
que se cuentan los del BID, ahora concluyen que individual libremente transferible. Ninguna de
los mercados de tierras abiertos y flexibles pue- estas alternativas extremas parece ajustarse a la
den servir de instrumento eficaz para aumentar realidad que viven las comunidades indgenas,
la equidad y aliviar la pobreza, a la vez que au- especialmente las que habitan zonas donde las
mentan la productividad agrcola. El informe de tierras que han estado tradicionalmente en ma-
estrategia del Banco sobre la reduccin de la nos de comunidades indgenas son codiciadas
pobreza rural establece que la eficacia en los por individuos de afuera de la comunidad. En las
mercados de tierras se puede aumentar mediante, reformas recientes que han brindado a los
entre otros, la eliminacin de la regularizacin miembros de comunidades indgenas la opcin
que limita la venta y el arrendamiento de las de recibir ttulos individuales sobre sus posesio-
mismas (BID, 1998). nes, como es el caso de Mxico, se ha constata-
do que, por lo general, han rechazado esta op-
Un tema clave que est siendo debatido actual- cin.
mente en la regin se refiere a la extensin ideal
de las restricciones sobre el uso de la tierra Donde las comunidades indgenas dependen de
ventas, transferencias, arrendamiento, hipotecas normas tradicionales para la distribucin de los
u otras limitaciones. La mayora de los pases de derechos sobre las tierras, los mercados de
Amrica Latina a pesar de algunas tendencias arrendamiento que se desarrollan tienden a ser
recientes en otra direccin todava establecen informales y a corto plazo. Lo necesario es bus-
que las tierras indgenas deben ser inalienables, car ahora opciones apropiadas a largo plazo que
indivisibles, imprescriptibles y no hipotecables. les permita acudir a los mercados de capitales.
Una solucin para los casos en que las comuni-
Varios estudios han detectado un mercado activo dades indgenas optan por obtener ttulos comu-
de arrendamiento de tierras dentro de las comu- nitarios para defender sus posesiones de las in-
nidades indgenas. Los arrendamientos infor- vasiones, sera desarrollar sistemas de inquili-
males de tierras a intereses no indgenas han si- nato negociables a largo plazo. Esto podra ayu-
do, por largo tiempo, una caracterstica de varios dar a fortalecer los derechos individuales sobre
sistemas agrarios indgenas. De hecho, el las cosechas y permitira a su vez que la comu-
aumento en el nmero de dichos transferencias nidad o los individuos arrendaran parte de sus
se ha usado como argumento para liberalizar las tierras sin comprometer la integridad del ttulo
restricciones sobre la tenencia de la tierra ind- comunal. Adems, al retener el derecho de
gena (ver prximo captulo). Al mismo tiempo, usufructo al expirar el contrato, las autoridades
hay tambin indicaciones de que las comunida- que lo emiten (ya sea indgenas o estatales)
des indgenas hallarse renuentes al inquilinato podran corregir cualquier concentracin indebi-
aun en el caso de tierras eriales o subutilizadas, da de derechos de uso de tierras o prevenir que
por miedo a perderla s. En Ecuador, por ejemplo, una gran cantidad de tierras comunales sean
se ha estimado que hasta la mitad de las tierras controladas por personas de fuera de la comuni-
indgenas irrigadas podran estar en barbecho dad6 .
(Perafn, 2000).
6
Por consiguiente es de suma importancia Agradecemos a Francisco Proenza del Programa
fortalecer la capacidad de los individuos que Cooperativo de la FAO por traer a nuestra atencin
estas preocupaciones y hacer propuestas especficas.
forman parte de las comunidades indgenas para
32
Sobre este punto, las modalidades precisas comunales registradas. Se ofrecern ejemplos
deben ser negociadas entre el Estado, sus insti- ms adelante de programas innovadores de desa-
tuciones legislativas y representantes de las au- rrollo indgena en Mxico, diseados en torno al
toridades indgenas en cada pas. El tema im- bosque comunal. Pero debemos recordar que,
portante es que las autoridades indgenas debe- incluso en reas donde hay agricultura indgena
rn determinar sus propios patrones de uso de la a niveles principalmente individual, la identif i-
tierra en lugar de que stos sean impuestos ex- cacin y proteccin de los recursos comunitarios
ternamente por agencias gubernamentales, las puede significar una contribucin vital a la vida
cuales podran no estar completamente fa- indgena.
miliarizadas con las costumbres indgenas y no
apreciar los beneficios sociales, econmicos y
culturales que obtienen los pueblos indgenas. Equidad: La tenencia de tierras
indgenas y la diferenciacin social

Comunidades indgenas y Mucha de la literatura sobre polticas pblicas ha


manejo de recursos naturales enfocado la relacin entre los sistemas de tenen-
cia de tierras y la eficacia o productividad agr-
No todas las comunidades rurales de Amrica cola, dndosele poco nfasis al tema de la equi-
Latina son indgenas ni todas las poblaciones dad. Los sistemas tradicionales se consideran
indgenas residen en comunidades formalmente equitativos dado que contienen redes de seguri-
constituidas. Las razones histricas de esto se dad para los ancianos y otros miembros en situa-
pueden apreciar en pases como Ecuador y cin vulnerable . Sin embargo, esto no significa
Guatemala. que los sistemas indgenas sean igualitarios.
Dentro de un grupo comunitario indgena puede
Aun cuando la tierra es de propiedad individual existir una acumulacin considerable de recursos
y cuenta con un ttulo registrado u otra y tierra en manos de algunos pocos individuos o
documentacin reconocida, pueden existir familias. A la vez, algunas familias indgenas
sistemas comunitarios de manejo de recursos son ms emprendedoras que otras. Pero el tema
naturales. En Guatemala por ejemplo, donde la de importancia para la definicin de polticas
mayora de las tierras indgenas son de propie- pblicas es si la equidad intercomunitaria es (o
dad individual, un estudio elaborado por el no) mayor donde los sistemas de tenencia comu-
Banco Mundial en 1995 identific ms de 100 nal indgena han sido reconocidos formalmente.
bosques comunales en siete departamentos de la
sierra indgena. Estos bosques jugaban un papel Existen razones a prima facie para creer que el
clave en la conservacin de la biodiversidad y desmantelamiento de los sistemas comunales
representaban una fuente de lea y otros pro- agrarios ha llevado a una mayor diferenciacin
ductos esenciales para las comunidades indge- social. Esto ha sido ampliamente documentado
nas pobres. Sin embargo, la mayora de las co- en la sierra ecuatoriana, donde la reforma agraria
munidades no contaban con normas ni sanciones de los aos sesenta enfatizaba los ttulos indiv i-
para velar por el uso del bosque y las tierras co- duales. El resultado casi uniforme de estas pol-
munales se vean amenazadas por disputas con ticas fue la fragmentacin de las tierras comu-
terratenientes vecinos, as como tambin debido nales indgenas de la sierra latinoamericana en
a la ambigua definicin de los lmites de la pro- entidades agrarias pequeas y dispersas, que
piedad y por la falta de registros de ttulos. estn tambin ocupadas por colonos y empresas
no indgenas. Sin embargo, no deja de ser inte-
Los bosques comunales, debidamente reco- resante preguntarse si la reconstitucin de las
nocidos por ley, pueden representar una fuente entidades territoriales indgenas hubiese dado
importante de ingresos para las comunidades lugar a una mayor equidad en casos donde el
indgenas. Esto se logra ms fcilmente cuando nivel de diferenciacin social es alto. En el ca-
se encuentran dentro de los lmites de las tierras
33
ptulo subsiguiente se presenta el caso de las En tiempos pasado, los Ngbe obtenan gran
nuevas comarcas panameas. parte de sus ingresos fuera de las comunidades,
trabajando como obreros itinerantes permanen-
El sistema de comarcas panameo puede consi- tes o temporales en ranchos ganaderos o
derarse nico porque abarca a indgenas campe- plantaciones bananeras. La tenencia de la tierra
sinos as como los de tierras bajas tropicales. Las dentro de la comunidad era sumamente variada,
comarcas fueron originalmente creadas en yendo desde reas bastante grandes hasta peque-
respuesta a los reclamos de autonoma de los as fincas; tambin existan familias sin tierras.
indios Kuna durante el perodo de la indepen- En consecuencia , aunque mucha de la produc-
dencia de Panam. A lo largo del tiempo, se han cin es de subsistencia, existe una diferenciacin
convertido en la forma aceptada de tenencia y social pues algunas familias han logrado un ma-
administracin de tierras para los principales yor grado de xito en la produccin y mercadeo
grupos indgenas del pas. Las autoridades co- de productos. Las familias Ngbe con frecuencia
marcales establecen sus estatutos orgnicos en subscriben acuerdos de inquilinato, aunque esto
consulta con el gobierno y cuentan con un mar- a dado lugar a conflictos cuando se vencen los
gen considerable para tomar decisiones sobre los contratos y las parcelas deben ser devueltas a sus
tipos de tenencia que se aplicarn dentro de la dueos. Algunos individuos han entrado al ne-
comarca. Las comarcas cubren actualmente casi gocio de la ganadera comercial aunque compi-
una quinta parte del territorio nacional. ten con dificultad con los ganaderos mestizos del
rea.
Como lo demuestra el caso de la comarca de
Ngbe-Bugl, legalizada en 1997, el sistema Qu efecto ha tenido la creacin de la comarca
tiene que acomodar una diversidad considerable. Ngbe-Bugl sobre el uso de la tierra y las es-
Los Ngbe, con 200.000 integrantes, son el gru- trategias de produccin en esta zona? De hecho,
po indgena ms grande de Panam as como el slo una parte del rea tradicionalmente utiliza-
grupo social ms pobre del pas. Junto a los Bu- da y habitada por los Ngbe forma parte de las
gl, un pequeo grupo compuesto por 5.000 per- comarcas declaradas. A pesar del fuerte sentido
sonas que habitan dentro del territorio Ngbe, y de identidad tnica manifestado en la lucha por
algunos campesinos mestizos pobres, ocupan un la creacin de la comarca, tambin se constata
rea inmensa en la s provincias occidentales de una diferenciacin social entre las familias ind-
Chiriqu, Veraguas y Bocas del Toro. El te- genas. La actual escasez de tierras requiere la
rritorio est dividido por la Cordillera Central en identificacin nuevas estrategias econmicas
dos zonas climatolgicas y ecolgicamente dis- basadas en la reasignacin de los derechos inter-
tintas, lo cual afecta el patrn de asentamiento, nos sobre la tierra. De no lograrse esto ltimo, es
la produccin y la economa de la zona. La zona difcil imaginar cmo podrn romperse los pa-
situada a orillas del lado del ocano Pacfico trones de pobreza del pueblo Ngbe.
tiene un clima seco con estaciones marcadas.
Las familias indgenas que habitan esta zona Por ltimo, se debe resaltar que las tendencias
viven en comunidades dispersas por todo el te- actuales de la pobreza indgena son
rritorio. El lado del ocano Atlntico, donde las alarmantemente similares en toda Amrica Lati-
grandes lluvias causan una vegetacin abun- na. Estos temas han formado parte de estudios
dante, la poblacin indgena se encuentra ma- anteriores del Banco sobre la pobreza indgena y
yormente en comunidades ribereas o no necesitamos discutirlos a fondo aqu. Es sufi-
costaneras. En la costa atlntica tambin se radi- ciente decir que la escasez de tierras en las co-
can comunidades negras de ascendencia antilla- munidades indgenas contina en aumento, que
na quienes tienen su propia cultura e idioma y una mayor proporcin de los ingresos se deven-
son aceptados por sus vecinos indgenas. Si- gan fuera del sector agrcola y que contina cre-
guiendo las normas generales indgenas en Am- ciendo la emigracin estacional y permanente.
rica Latina, no hay instituciones colectivas de
produccin aparte de los trabajos comunales.
34
IV. MARCO LEGAL Y DE POLTICA PBLICA EN LA TITULACIN DE
TIERRAS INDGENAS: TENDENCIAS EN LA DCADA DE LOS NOVENTA

Durante la ltima dcada se ha llevado a cabo especialmente respecto a las restricciones sobre
una gran actividad normativa en Amrica Latina el uso y la venta de las tierras indgenas. En las
respecto a los derechos indgenas, entre ellos, los tierras bajas tropicales, las polticas ahora son
derechos sobre tierras tradicionales y recursos ms uniformes y buscan principalmente que la
naturales. Un nmero considerable de pases ha titulacin de grandes zonas indgenas en calidad
adoptado nuevas constituciones, o enmendado de unidades inalienables. En las reas
las vigentes, para reconocer los derechos campesinas y montaosas, las polticas varan de
especiales de los pueblos indgenas y otras un pas a otro. Quizs repitiendo las tendencias
minoras tnicas. Algunos pases tambin del siglo diecinueve, algunos gobiernos buscan
adoptaron leyes especiales con respecto a la reactivar un mercado de tierras en las
titulacin de tierras indgenas. Adems, algunas comunidades indgenas. La diferencia es que
nuevas legislaciones encaran. otros temas Por cualquier fragmentacin de las tierras comunales
primera vez se est prestando atencin al control debe ocurrir ahora de manera voluntaria,
que los pueblos indgenas ejercen sobre los despus de un voto mayoritario de los miembros
recursos renovables, y no renovables que yacen de la comunidad.
dentro de sus tierras y territorios. En varios
pases se estudian proyectos de ley para regular Encontramos una falta de correspondencia entre
el control indgena de las actividades mineras y los aspectos polticos de las reformas constitu-
petroleras y tomar en consideracin la posible cionales recientes y otras reformas, y las polti-
participacin de stas en las ganancias. El cas econmicas, especialmente en el sector agra-
Convenio No. 169 de la OIT sobre temas rio. En el mbito poltico, hay una tendencia
indgenas, que ha sido ratificado por los pases creciente a reconocer la naturaleza multitnica y
latinoamericanos con las mayores poblaciones multicultural de las sociedades latinoamericanas.
indgenas, ha sido de gran importancia en este Aunque las implicaciones prcticas de este
aspecto. Tambin revisten gran importancia las nuevo enfoque distan de estar claras, por lo
nuevas polticas al respecto de los donantes menos representa una interrupcin de las polti-
gubernamentales y las instituciones financieras cas de integracin y asimilacin del pasado. El
internacionales. concepto fundamental es una forma diferenciada
de ciudadana, que crea un espacio poltico para
Sin embargo, se constatan algunas tensiones los pueblos indgenas y sus agendas y permite
respecto a cmo las polticas agrarias y de nuevas formas de representacin poltica
titulacin de tierra deberan tratar ciertas conforme con las costumbres y tradiciones ind-
categoras de tierras indgenas. Con la creciente genas. Todo esto se puede ver, por ejemplo en el
toma de conciencia indgena en todo el nuevo marco normativo de Bolivia, Colombia y
continente, las organizaciones indgenas estn Ecuador. Las nuevas normas promueven la
influenciando cada vez ms las leyes y las autonoma y el control indgena sobre su propio
polticas nacionales. En algunos pases se han desarrollo, que est necesariamente ligado a los
firmado acuerdos sobre temas indgenas entre conceptos de espacio territorial.
organizaciones indgenas y el Estado. Pero,
mientras que algunos pases continan En la esfera econmica, hemos visto que el nfa-
promoviendo un estatus especial para las tierras sis de algunas tendencias polticas recientes ha
indgenas, otros de nuevo se ocupan de reducir sido distinto. Varios gobiernos, as como las
las diferencias entre los varios tipos de tierras, instituciones financieras multilaterales, han con-

35
tinuado basando sus polticas sobre la premisa El nuevo constitucionalismo de
de mercados de tierras abiertos y libres, la pro- Amrica Latina: implicaciones
mocin de la tenencia individual y un papel para la titulacin de la tierra
limitado de las instituciones del Estado.
La Constitucin adoptada en 1988 por el Brasil
enmienda las disposiciones anteriores en lo que
El Convenio No. 169 de 1989 sobre respecta a los derechos indgenas sobre la tierra
pueblos indgenas y tribales: y los recursos. La Constitucin de Guatemala de
dispos iciones sobre las tierras 1985 estableci que las tierras de las
comunidades indgenas recibiran proteccin
El Convenio 169, que entr en vigor en 1990, ha especial del Estado. Durante la dcada de los
sido ratificado por trece pases, nueve de ellos aos noventa, Argentina, Bolivia, Colombia,
latinoamericanos 7 . El convenio fortalece las Ecuador, Mxico, Paraguay y Per llevaron a
disposiciones sobre las tierras del instrumento cabo cambios constitucionales que tuvieron
anterior aprobado en 1957. La seccin que trata como efecto encara los temas de inters a los
la problemtica de la tierra contiene siete pueblos indgenas de esos pases. Todas estas las
artculos. Los elementos clave de estos artculos constituciones hacen referencia a los derechos
son: El trmino tierras debe incluir el concepto colectivos especiales sobre la tierra. Varias
de territorio , que abarca la totalidad de la zona hacen referencia a los derechos especiales
ambiental que ocupan o utilizan los pueblos respecto a los recursos naturales del suelo y, en
indgenas (Artculo No. 13). Los derechos de algunos casos, tambin otorgan a los pueblos
propiedad y posesin de los pueblos indgenas indgenas alguna medida de control sobre las
sobre las tierras que han ocupado tradiciona l- actividades mineras y de extraccin. Dos de las
mente deben ser reconocidos. Los gobiernos constituciones formularon el concepto de
deben tomar la iniciativa de identificar estas entidades territoriales indgenas, estableciendo
tierras y garantizar la proteccin eficaz de dichos as un rgimen especial de tierras con nociones
derechos (Artculo No. 14). Los derechos de los ms amplias de autonoma territorial. Una
pueblos indgenas sobre los recursos naturales caracterstica que surge del el constitucionalismo
ubicados en sus tierras deben protegerse con latinoamericano es el reconocimiento de un
especial cuidado. En lo posible, los pueblos rgimen de tenencia colectiva de tierras para las
indgenas deben participar en los beneficios de poblaciones negras en reas ecolgicamente
la explotacin de los recursos ubicados en sus frgiles. Esta es una modalidad novedosa en
tierras (Artculo No. 15). Los pueblos indgenas Amrica Latina, que extiende los derechos
no deben ser desalojados de las tierras que colectivos sobre la tierra a grupos tnicos
ocupan, salvo en circunstancias excepcionales minoritarios.
(Artculo No. 15). Los procedimientos indgenas
para la transmisin de derechos sobre la tierra La Constitucin de 1991 de Colombia tuvo
entre sus miembros deben ser respetados (Art- como propsito atender los aspectos polticos y
culo No. 17). Los gobiernos deben prevenir y financieros de la autonoma indgena. Partiendo
penalizar toda intrusin no autorizada en tierras de una extensa experiencia de titulacin en la
indgenas (Artculo No. 18). Amazona durante la dcada anterior y de la ex-
periencia histrica de los resguardos, se propuso
consolidar las nuevas entidades territoriales en la
Amazona. La figura jurdica en la que los dere-
chos colectivos e inalienables a la tierra fueron
otorgados a los pueblos indgenas se extendi en
1991 a los resguardos en todo el pas. Las reas
7 indgenas fueron reconocidas como entidades
Los pases son Bolivia, Colombia, Costa Rica, territoriales similares a los departamentos, los
Ecuador, Guatemala, Honduras, Mxico, Paraguay y
distritos y las municipalidades. Por ende, las
Per.
36
autoridades indgenas podran ejercer funciones identidad tnica y cultural, ms que del contexto
jurisdiccionales dentro de estos territorios, go- de la sierra donde las tierras indgenas estn ms
bernados por consejos indgenas constituidos fragmentadas y la afiliacin tnica es menos
segn las costumbres y la usanza tradicionales. precisa.
La explotacin de los recursos naturales se debe
llevar a cabo con el debido respeto a la integri- La constitucin ecuatoriana retiene restricciones
dad cultural y econmica de las comunidades sobre la alienacin o divisin de tierras
indgenas. Adems, el gobierno debe promover comunales ancestrales. Tambin, confronta el
la participacin indgena en las decisiones que tema de los derechos sobre los recursos ubicados
deban tomarse. Hay, tambin, requerimientos en las reas indgenas, aseverando que los
para transferir ganancias de Estado a las entida- pueblos indgenas habrn de participar en todo el
des territoriales indgenas como parte de la proceso de toma de decisiones respecto al uso y
descentralizacin de la inversin pblica. conservacin de los recursos naturales y tendrn
participacin plena en cualquier proyecto que se
Una caracterstica original de la constitucin implante dentro de sus territorios. Se les
colombiana es su Artculo No. 55 transitorio que consultar respecto a la explotacin de los
requiere que el congreso legisle sobre los dere- recursos no renovables y participarn cuando sea
chos a la propiedad colectiva de las comunida- posible en la reparticin de los beneficios,
des negras que ocupan baldos en la cuenca rural recibiendo una compensacin por los daos
riberea del Pacfico segn sus prcticas tradi- ambientales que sean causados.
cionales de produccin. Hasta entonces, no
existan normas legales que atendieran a la La reforma constitucional boliviana de 1994
poblacin negra o afrocolombiana. A finales de reconoce el nuevo concepto de tierras
la dcada de los aos cincuenta, toda la regin comunitarias de origen (TCO) adems de las
del Pacfico haba sido declarada una enorme figuras jurdicas de las comunidades indgenas y
reserva forestal confirindosele el estatus legal campesinas. El nuevo concepto se ha aplicado
de tierras baldas. La Ley No. 70 adoptada en en la prctica en las reas indgenas de las tierras
1993, extendi las disposiciones a las comuni- bajas tropicales del oriente boliviano, donde se
dades negras afrocolombianas con caractersti- ha puesto en marcha un importante programa de
cas similares en otras reas rurales. Esto allan titulacin de tierras. Las constituciones de
el terreno para un programa sustancial de titula- Argentina y Paraguay tambin han reconocido
cin colectiva efectuado a finales de la dcada las tierras indgenas comunales. La constitucin
de los noventa. argentina de 1994 reconoce, por primera vez, la
existencia de una poblacin indgena en ese pas,
La Constitucin ecuatoriana de 1998 coincide en otorgndole reconocimiento jurdico a las
varios puntos con la colombiana. Puesta en vigor comunidades as como derechos de posesin y
despus de tensas negociaciones entre los repre- propiedad comunal de las tierras que
sentantes indgenas y el Estado, tambin da tradicionalmente ocupan. stas no estarn
prominencia al concepto de territorialidad ind- sujetas a transferencia, venta, hipoteca o
gena e introduce el concepto de circunscrip- impuestos. La constitucin paraguaya de 1992
ciones territoriales indgenas. Esto podra pre- reconoce que los pueblos indgenas deben
parar el terreno para el reconocimiento de recibir tierras comunales libre de costo y exentas
nuevas reas territoriales conforme a la identi- de impuestos, pero prohibe la transferencia y
dad de cada grupo tnico. Se ha deliberado arrendamiento de las mismas.
tambin un proyecto de ley sobre nacionalidades
en las comisiones del Congreso, que examina La constitucin peruana de 1993 se encauza en
entre otros, cmo poner en vigor este concepto una direccin diferente. La constitucin previa-
territorial. Hay preocupacin de que el concepto mente vigente estableca que las tierras comu-
parta ms bien del contexto amaznico, donde la nales no se podan hipotecar y eran inalienables
afiliacin territorial se asocia claramente con la e imprescriptibles. El texto de 1993 elimina las
37
restricciones sobre inalienabilidad e hipotecas y segn leyes especficas y separadas. Aunque la
establece que las comunidades son libres de dis- legislacin agraria peruana es de alcance nacio-
poner de sus tierras. Sin embargo, mantiene que nal, algunas secciones, como la que rige la titu-
no pueden prescribirse excepto en caso de aban- lacin de tierras, fueron adoptadas especfica-
dono. Las disposiciones han de regularse por mente para las regiones costeras donde la
medio de una ley especfica. Estas disposiciones agricultura comercial es ms evidente. La Ley
constitucionales aplican a la Amazona as como de Reforma Agraria de 1996 de Bolivia
a la sierra y las reas costeras, lo que hace de establece distintos regmenes de tenencia de
Per el nico pas que permite, en principio, la tierras para distintas partes del pas, as como
parcelacin individual de las tierras indgenas una diferenciacin por tipo de agricultura e
tituladas en la Amazona. identidad tnica de los campesinos.

En Mxico, de igual manera, se han eliminado En Colombia, el instrumento principal de ley y


las restricciones establecidas en constituciones poltica agraria es la Ley No. 160 de 1994, que
previas sobre la alienacin de las tierras crea el sistema nacional de reforma agraria y
comunes, entre las que se cuentan las tierras de desarrollo rural campesino. Aunque es
comunidades indgenas. El Artculo No. 27 de la principalmente un instrumento de transferencia
constitucin, que cubre las disposiciones sobre de tierras basado en el mercado, tambin tiene
el derecho a la tierra, que fuera enmendado en como objetivo impulsar las ventas voluntarias a
1992, elimina la redistribucin de tierras y campesinos. La legislacin tambin toma bajo
autoriza las transacciones en los ejidos por consideracin la situacin de los resguardos
primera vez en 70 aos. Estos cambios permiten indgenas, resaltando la expansin de los
a los ejidos a decidir si se distribuirn parcelas resguardos vigentes aun los de origen
agrcolas con pleno ttulo de propiedad o se colonial conforme a las necesidades. La
continuar con el sistema actual de tenencia institucin responsable es el Instituto
comunal de la tierra. A la vez, el Artculo No. 4 Colombiano de Reforma Agraria (INCORA). El
reconoce que Mxico es una nacin INCORA debe comprar nuevas tierras segn sea
multicultural y estipula que la ley debe necesario, sanear los derechos indgenas y
promover y proteger las formas indgenas de compensar a los ocupantes no indgenas por
organizacin social, que debe garantizar el cualesquiera mejoras que hayan hecho a las
acceso efectivo a la jurisdiccin del Estado y tierras. Como se indic con anterioridad, la Ley
que las prcticas y costumbres indgenas deben No. 70 de 1993 ha sido un instrumento clave en
considerarse en las disputas y procedimientos relacin con los derechos sobre la tierra de las
agrarios. El Artculo No. 4 ahora estipula la poblaciones negras. Esta es una ley muy extensa
legislacin de normas especiales. que cubre los procedimientos de la titulacin de
tierras y otros temas sustanciales, entre ellos los
derechos a los recursos del subsuelo en las reas
Leyes agrarias e indgenas: ttulos de propiedad colectiva de poblaciones negras.
individuales y colectivos As, las comunidades negras que caen al amparo
de esta ley reciben trato preferencial en cuanto a
En consonancia con las tendencias constitucio- la adquisicin de permisos para la extraccin de
nales, la legislacin estatal o departamental minerales no renovables en las reas de
tambin apoya la emisin de ttulos colectivos propiedad colectivas. No ha habido legislacin
para las tierras indgenas. En algunos pases, nueva especfica sobre los derechos indgenas y
como Bolivia, Ecuador, Panam y Per, las la titulacin. La figura constitucional de
leyes que rigen este tema no son de carcter entidades territoriales indgenas todava no
nacional sino que emanan de decretos presiden- haba sido reglamentada cuando se redact este
ciales (Bolivia y Ecuador) que estipulan espec- informe.
ficamente la titulacin de tierras indgenas. En
Panam, los derechos indgenas se consideran
38
En Ecuador, la ley agraria de mayor importancia En Bolivia, el instrumento principal de poltica
es la Ley de Desarrollo Agrcola de 1994. Una agraria es la Ley No. 1715 de Servicio de
versin inicial de esta ley fue modificada por el Reforma Agraria Nacional de 1996, que distin-
congreso, a raz de importantes protestas por gue seis clases de propiedad agrcola con dife-
parte de organizaciones indgenas y campesinas. rentes restricciones y obligaciones para cada una
La versin final, aunque respeta las forma de las categoras. Las tierras comunitarias de
indgenas de posesin, tambin permite que las origen (TCO) son los hbitat tradicionales de los
comunas cambien el uso que le dan a las tierras pueblos indgenas, principalmente en las tierras
mediante la parcelacin o la conversin de la bajas de la Amazona. Estas tierras son inaliena-
tenencia a propiedad cooperativa u otro tipo de bles, indivisibles, colectivas, no hipotecables y
personera jurdica. El Artculo No. 36 establece estn exentas de impuestos. La ley tambin
que la tierra estatal sea adjudicada libre de identifica las propiedades comunarias cuyos
costos a los pueblos indgenas, afroecuatorianos ttulos han sido otorgados a comunidades
y montubios (campesinos costeos) que hayan campesinas o ex peones de haciendas. Estas
ocupado el territorio desde tiempos ancestrales. tienen las mismas restricciones respecto a la
Los beneficiarios de estas asignaciones de tierra venta y transferencia que las TCO y tambin
deben respetar la cultura y la organizacin social estn exentas de impuestos. Las pequeas
tradicional as como la ambiente. Le legislacin propiedades (que incluyen las pequeas fincas
permite la adjudicacin de otras tierras a los de los beneficiarios de la reforma agraria ind-
pueblos indgenas, previo pago del precio de gena de la sierra) son tambin indivisibles y
venta actual de los terrenos. Por otro lado, la ley estn exentas de impuestos, pero pueden ser
elimina toda posibilidad de que se lleven a cabo vendidas. Slo las fincas medianas y las empre-
expropiaciones en el futuro y puede entenderse sas agrcolas extensas pagan impuestos y operan
como una poltica general para fortalecer la en un mercado de compra/venta libre y sin res-
seguridad de la posesin privada de la tierra. El tricciones.
Instituto Ecuatoriano de Reforma Agraria y
Colonizacin (IERAC) fue reemplazado por el La Ley No. 1715 fue tambin la primera
Instituto Nacional de Desarrollo Agrcola legislacin en establecer los derechos indgenas
(INDA), el cual cuenta con autorizacin para la sobre la propiedad en las tierras bajas orientales
titulacin de tierras. La ley ha sido objeto de de Bolivia. Con anterioridad, en 1990 se
extensas crticas entre otras cosas por su emitieron cuatro decretos presidenciales que
ambigedad sin embargo, parece haber reconocan los derechos indgenas de manera
sentado las bases para programas de emisin de general pero sin establecer los procedimientos
ttulos colectivos que han comenzado a cederse para hacerlos efectivos. La Ley de 1996 y sus
con el apoyo de agencias internacionales. reglamentos establecen procedimientos para
sanear estos derechos y resolver las demandas de
En la Amazona ecuatoriana, los ttulos han sido tierras entre los pueblos indgenas y otros
emitidos por decreto sin marcos legales ocupantes. La ley tambin establece diecisis
especficos. Esto ha levantado considerable zonas territoriales que declara inmovilizadas
incertidumbre legal respecto a la capacidad del hasta que el INRA los reclamos que sobre ellas
INDA y del Instituto Nacional Ecuatoriano han hecho demandas las organizaciones
Forestal y de reas Naturales (INEFAN) para indgenas. Esto significa que queda vedada la
otorgar ttulos en las tierras forestales tropicales colonizacin de esas zonas por parte de personas
(ver prximo captulo). En resumen, es probable no indgenas. Por ltimo, la ley establece que la
que la adopcin de la Constitucin de 1998 dar agencia del Estado responsable por los temas
lugar a una ola de nueva legislacin sobre el indgenas debe llevar a cabo los estudios
tema de las tierras indgenas. Las organizaciones tcnicos requeridos en colaboracin con las
indgenas ya han formulado propuestas que organizaciones indgenas para determinar las
intentan poner en prctica el concepto de necesidades especiales de los miembros de stas
circunscripciones territoriales indgenas. y de las generaciones futuras. Este se considera
39
un criterio importante en la determinacin del otros derechos indgenas. Las comarcas repre-
tamao de las reas comunitarias de origen sentan una solucin ya que los pueblos indgenas
sobre las cuales las comunidades indgenas as reconocidos disfrutan de un alto grado de
recibirn ttulos de propiedad. autonoma inclusive en el establecimiento del
tipo de las leyes orgnicas para la administracin
Tambin deben mencionarse las leyes bolivianas y el manejo de la comarca. Sin embargo, todava
de participacin popular que entraron en no se ha desarrollado la jurisprudencia necesaria
vigencia despus de 1994. stas se proponen para atender las demandas de los grupos indge-
crear nuevas estructuras participativas en los nas que residen fuera de las comarcas (el
mbitos locales y municipales, que aseguren que prximo captulo presente una discusin de la
los recursos nacionales sean canalizados problemtica reciente). Las organizaciones ind-
eficazmente a las comunidades rurales y que las genas estn formulando propuestas para el reco-
organizaciones locales, entre ellas las de los nocimiento de los derechos colectivos de estos
pueblos indgenas, puedan participar en la grupos sobre las tierras que ocupan.
planificacin. El programa de reforma municipal
y las leyes de participacin dieron lugar a la En Per, el instrumento general de poltica
creacin de una nueva entidad, el distrito agraria ms reciente es la Ley No. 26505 de
municipal indgena. El gobierno actual ha julio de 1995, comnmente conocida como la
considerado las propuestas de reestructuracin Ley de Tierras. Su intencin se refleja en su
territorial partiendo de 300 posibles distritos nombre completo, Ley de Inversin Privada en
municipales indgenas en todo el pas. Por lo el Desarrollo de Actividades Econmicas
tanto, al igual que en Colombia y Ecuador, el Agrarias en el Territorio Nacional y en las
ordenamiento territorial para los pueblos Comunidades Campesinas y Nativas. As, gran
indgenas est relacionado a temas ms amplios parte de la ley se interesa en las condiciones en
como la reforma municipal y la distribucin de las que varias categoras de tierras pueden
ingresos. abrirse al mercado o venderse por el Estado a
inversionistas privados. Con respecto a las
Tambin en Panam, se evidencian avances tierras comunales, se establece una distincin
similares. Histricamente, slo el pueblo ind- entre las zonas de la sierra y la selva por un lado,
gena Kuna ha posedo un territorio legalmente y las tierras costeras por el otro. En las primeras,
reconocido: la comarca. Los programas de el arrendamiento, venta o hipoteca de tierras
reforma agraria y colonizacin de los aos comunales requiere el voto de dos terceras partes
sesenta favorecan la titulacin individual, pero a de los miembros de la asamblea general de la
partir de la Constitucin de 1972 se requiere el comunidad; en el segundo, slo la mitad de los
establecimiento de comarcas para todos los gru- votos. La ley tambin establece que el Estado
pos tnicos indgenas. La Ley No. 22 de 1983 debe llevar a subasta cualquier tierra eriaza, o
estableci una comarca para los indios Wounaan sin cultivar, en sus dominios. Esta disposicin
en la provincia de Darin; la Ley No. 24 de 1996 preocupa a los pueblos indgenas y sus grupos
estableci la comarca Mandungandi para las de apoyo quienes aducen que reas que han sido
comunidades Kuna que fueron reasentadas con reclamadas por comunidades indgenas pero
motivo de la construccin de la represa y la todava no han recibido ttulos pueden caer bajo
planta hidroelctrica de Bayano. Por ltimo, la definicin de erial.
despus de ms de dos dcadas de intensa lucha,
la Ley No. 10 de 1997 estableci una comarca En junio de 1997, el Congreso peruano adopt la
para los pueblos indgenas Ngbe y Bugl, Ley No. 26845, denominada Ley de Ttulos de
extendindola a los campesinos Ngbe que son Tierras de las Comunidades Campesinas
el grupo tnico indgena ms grande del pas. Costeras. La ley cubre una zona que ha experi-
mentado un acelerado ritmo de crecimiento en la
En Panam no existe legislacin nacional que agricultura comercial y la inversin agrcola,
trate la problemtica de las tierras indgenas u haciendo menos rigurosas las condiciones bajo
40
las cuales se puede privatizar la tierra comunal integradas por mestizos no indgenas (Prez,
en esta regin. Slo se requiere el voto de una 1998).
tercera parte de la Asamblea en los casos de
terceras partes que han ocupado las tierras
comunales por un perodo de menos de dos aos. Las negociaciones sobre los derechos
indgenas a la tierra
La legislacin agraria del Per ha sido objeto de
crtica por parte de las organizaciones indgenas Una caracterstica de la dcada pasada ha sido la
que afirman que los derechos colectivos indge- disposicin de los gobiernos a entrar en negocia-
nas se estn sacrificando en aras de intereses ciones directas con las organizaciones indgenas
privados. Los ONG y otros grupos indgenas han respecto a derechos territoriales y de tierras,
presionado ante el Congreso para que se adopte entre otros temas. Algunas de las iniciativas de
una ley indgena especfica. titulacin en las tierras bajas tropicales surgieron
en reaccin a manifestaciones y protestas efec-
En Mxico, la ley agraria entr en vigor a tuadas por organizaciones indgenas. Este fue el
principios de 1992, justo despus de las caso en Bolivia y Ecuador a principios de la
reformas al Artculo No. 27 de la constitucin dcada de los aos noventa. Ms recientemente,
que trataba la disposicin de la tierra. Esta ley los derechos indgenas sobre la tierra han
codifica la reforma constitucional, estableciendo formado parte de los procesos de paz en los
los procedimientos bajo los cuales los estatutos pases que se han visto afectados por el conflicto
sobre la tenencia de tierras ejidales y de las armado.
comunidades indgenas pueden ser alterados. El
Captulo V de la ley trata los temas de inters En Guatemala, por ejemplo, los acuerdos de paz
especfico para las comunidades, dictaminando, que pusieron fin al conflicto civil, incluyeron
entre otros, que los miembros del ejido pueden discusin de los temas de la identidad y los
optar por transformarse en comunidad y derechos indgenas. A raz del acuerdo de 1995,
viceversa. Un artculo de la ley trata el gobierno entabl la reglamentacin de la
especficamente la problemtica de los grupos tenencia de la tierra para garantizar los derechos
indgenas y seala que sus tierras deben ser de las comunidades indgenas de participar en el
protegidas dentro del marco de la ley manejo de los recursos naturales y mejorar la
reglamentaria del Artculo No. 4 de la proteccin legal de los derechos de las
Constitucin (sobre derechos indgenas). Sin comunidades indgenas. Otra caracterstica
embargo, para 1999 la ley todava no haba sido importante fue la creacin de una comisin
codificada. conjunta con representantes del gobierno y los
grupos indgenas, para proponer reformas
Las nuevas leyes agrarias de Mxico han sido legales y administrativas respecto a los derechos
objeto de extensas crticas por parte de las indgenas sobre la tierra. Desde entonces, este
organizaciones indgenas y sus grupos de apoyo mecanismo ha permitido la participacin
ya que parecen promover los regmenes de indgena en las reformas de ley y de poltica, as
tenencia individual en lugar de los comunales. como en la preparacin de proyectos de tierras
En teora, sin embargo, permiten a los pueblos financiados por la comunidad internacional (ver
indgenas identificarse ms de cerca con un tipo el prximo captulo). La experiencia mexicana
de rgimen de tenencia. Se ha estimado que de ha sido ms limitada. Despus de la sublevacin
un total de 5.776 unidades agrarias indgenas, de Chiapas en 1994, las negociaciones
slo 2.226 se registraron como comunidades al condujeron a los llamados acuerdos de San
hacerse efectiva la reforma. Adems, ms de Andrs sobre temas indgenas. Sin embargo, las
3.500 ejidos estaban compuestos principalmente negociaciones se detuvieron debido a diferencias
por personas de descendencia indgena, mientras en los conceptos de autonoma y territorialidad
una unas pocas comunidades agrarias estaban indgenas. Los temas indgenas y de tierras han

41
sido incluidos recientemente en la agenda de las partir de entonces, el convenio sobre biodiversi-
negociaciones de paz de Colombia. dad ha sumado otras dimensiones entre las que
se cuentan los derechos de propiedad intelectual
de los pueblos indgenas con respecto a la con-
La titulacin de tierras en el contexto servacin y a los conocimientos tradicionales.
ambiental: desarrollo energtico
y manejo de recursos naturales El Convenio de Pueblos Indgenas y Tribales de
la OIT de 1989 tom pasos importantes en este
El reconocimiento de la propiedad indgena de a sentido, estableciendo los fundamentos para las
veces de vastos territorios ha levantado interro- reformas constitucionales y legales de la dcada
gantes complejas sobre el control y manejo de de los aos noventa. En Amrica Latina, como
los recursos naturales estratgicos. Muchos en la mayor parte del mundo, la legislacin
gobiernos latinoamericanos han conferido con- distingue entre los derechos a la superficie y al
cesiones madereras dentro de las reas indgenas subsuelo, otorgando los derechos del subsuelo al
tradicionales. Adems, durante la ltima dcada Estado. Pero el Artculo No. 15 del Convenio
hubo un inters inmenso en el desarrollo ener- No. 169 de la OIT un precedente de la
gtico, especialmente los hidrocarburos, en el legislacin internacional hace hincapi en que
trpico latinoamericano. Ha habido una inver- los derechos de los pueblos indgenas a los
sin internacional substancial en el potencial recursos naturales que yacen en sus tierras deben
petrolfero y de gas en Brasil, Bolivia, salvaguardarse con especial cuidado. Entre estos
Colombia, Ecuador y Per, entre otros. El mar- derechos se incluye el derecho a participar en el
cado aumento en el desarrollo del petrleo y los uso, manejo y conservacin de estos recursos.
minerales en reas remotas ha ocasionado nego- Adems, en casos en que el Estado retenga la
ciaciones prolongadas entre los pueblos indge- propiedad de los recursos minerales o del
nas y los gobiernos en lo concerniente al control subsuelo, o el derecho a otros yacimientos,
sobre los recursos y el desarrollo energtico, deben establecerse procedimientos de consulta
entre estas discusiones se concretaron tambin con los pueblos indgenas antes de comenzar o
arreglos sobre la participacin en los beneficios. permitir cualquier programa de exploracin o
explotacin de estos recursos. En lo posible, los
El inters por el medio ambiente ha impulsado el pueblos indgenas debern participar de los
establecimiento de ministerios u otras agencias beneficios de estas actividades y recibir una
pblicas las cuales, en algunos casos, asumieron compensacin por cualquier dao sustentado.
responsabilidad sobre la titulacin y el manejo
de las tierras forestales. En toda la regin, se han Estos principios han afectado los enfoques de
creado parques nacionales, reas protegidas y otras organizaciones internacionales. El Banco
reservas biosfricas en algunas ocasiones con Mundial, por ejemplo, en la revisin propuesta a
el apoyo de los bancos multilaterales de desa- la directiva operativa sobre pueblos indgenas ha
rrollo que coinciden con zonas donde habitan intentado declinar el apoyo para la explotacin
comunidades indgenas. En algunas ocasiones, comercial de minerales e hidrocarburos en reas
estas reas se han creado dentro de territorios indgenas, a menos que los pueblos indgenas
pertenecientes a comunidades indgenas, lo cual participen de los beneficios de dichas activida-
ha ocasionado mltiples reclamos sobre las des y reciban una compensacin justa por cual-
mismas tierras, prestndose la situacin para quier dao.
posibles conflictos. En su beneficio y defensa,
los pueblos indgenas pueden invocar la Esto significa importantes retos normativos para
Declaracin de Ro de la conferencia de las Na- los estados latinoamericanos, particularmente en
ciones Unidas de 1992 sobre medio ambiente y el caso de los nueve pases que han ratificado el
desarrollo, que contiene compromisos especfi- Convenio No. 169 de la OIT. La misma esta-
cos de los Estados signatarios de facilitar la par- blece la base para enmendar las legislaciones
ticipacin indgena en el desarrollo sostenible. A ambientales, forestales, mineras y petroleras,
42
entre otras, y establecer las salvaguardas necesa- explotacin de hidrocarburo en sus territorios.
rias en favor de los pueblos indgenas. Una revi- Un proyecto de un decreto de 1999 establece,
sin adecuada de este tema requerira una inves- entre otras cosas, que deben llevarse a cabo
tigacin aparte. Slo se puede ofrecer a conti- consultas y debe prepararse un plan de
nuacin unas pocas ilustraciones de las nuevas relaciones con la comunidad que incluya los
modalidades. derechos de participacin y estudios de impacto
sociocultural. Se llevaron a cabo reuniones
La Constitucin de 1991 de Colombia establece similares en Ecuador donde, conforme a la
que la explotacin de recursos naturales dentro Constitucin de 1998, los lderes indgenas
de las tierras indgenas no debe perjudicar su presionaron para lograr una legislacin similar
integridad cultural. La Corte Constitucional de en el contexto de las negociaciones en curso con
Colombia ha dictaminado que los pueblos ind- las compaas petroleras multinacionales. El
genas son dueos de los recursos renovables as borrador de los reglamentos se emiti en octubre
como de las tierras dentro de su comunidad. El de 1999 e inclua mecanismos de consulta y
cdigo minero de 1988 y sus reglamentos tam- participacin, y estipulaba la participacin
bin confirieron a los pueblos indgenas dere- indgena en los estudios de impacto ambiental.
chos preferenciales sobre ciertos minerales con El borrador tambin mencionaba las relaciones
la excepcin de los estratgicos como el carbn institucionales para un desarrollo comunitario
y el petrleo. En Panam, la legislacin sobre las sostenible y los mecanismos de compensacin y
comarcas contiene fuertes salvaguardas. Por participacin en los beneficios y de resolucin
ejemplo, la Ley de 1983, que crea la comarca de conflictos.
Embera en Darin, establece que la explotacin
del subsuelo, las aguas subterrneas, los recursos En lo relativo a temas ms amplios de
minerales y la madera dentro de los lmites de la conservacin ambiental y manejo de recursos,
comarca slo se pueden realizar con el permiso pocos pases parecen haber adoptado legislacin
de las autoridades de la misma. Se debe especfica para asegurar que sus programas y
garantizar a la comunidad su participacin en los polticas sean consistentes con los derechos
beneficios, y cada contrato debe especificar el indgenas sobre la tierra. La Ley Ambiental de
porcentaje de los ingresos que percibir la 1992 de Bolivia establece la participacin
comarca8 . La Constitucin de 1998 de Ecuador indgena en la administracin de las reas
reconoce el derecho de las comunidades indge- protegidas. Una resolucin ministerial de 1994
nas y negras a ser consultadas sobre la posible presenta diferentes opciones para el manejo de
explotacin de los recursos no renovables en sus estas reas, entre las cuales existe la posibilidad
tierras y recibir compensacin por daos. de realizar acuerdos con los pueblos indgenas.
Adems, la Ley Forestal de 1996 permite el uso
En otros pases (por ejemplo, Per) los derechos exclusivo indgena de los recursos forestales
sobre recursos como la madera y los minerales dentro de las tierras comunales de origen. Sin
permanecen en manos del; sin embargo, esto ha embargo, las concesiones a compaas forestales
sido objeto de intensa negociacin. La ley han levantado grandes ambigedades al ser
peruano sobre hidrocarburos orgnicos no hace otorgadas antes de la adopcin de estas leyes.
referencia alguna a las comunidades indgenas,
estipulando slo en trminos generales que las Un modelo interesante lo presenta la Ley
compaas petroleras son responsables de Ambiental General de Panam (Ley No. 41 de
conservar el medio ambiente. Durante la visita 1998), la cual contiene un captulo aparte
que los autores hicieron a la Amazona peruana, dedicado a los temas de participacin y
asistieron a una reunin con lderes indgenas, consentimiento indgena en cuestiones relativas
donde se discutieron propuestas para asegurar la a los recursos naturales dentro de sus tierras y
participacin indgena en las actividades de territorios. Los proyectos para la explotacin de
recursos presentados por los pueblos indgenas
8 deben recibir trato preferencial. Sin embargo, la
Ley No. 22, noviembre de 1983.
43
ley no atiende uno de los problemas que surge extraccin, entre ellas la exploracin petrolera, y
en la prctica, principalmente el hecho de que garantiza el derecho de los pueblos indgenas a
muchas reas indgenas estn ubicadas en realizar actividades econmicas de subsistencia
parques nacionales bajo la jurisdiccin de la en estas zonas. La Constitucin ecuatoriana de
Agencia Ambiental de Panam (INRENARE). 1998 reconoce el derecho de los pueblos
indgenas al usufructo, administracin y
La falta de claridad legal en Ecuador presenta un conservacin de los recursos renovables en sus
ejemplo interesante. La adjudicacin de ttulos a tierras. Esto conllevar ms reformas legislativas
la tierra que tuvo lugar a principios de los aos al igual que un esfuerzo mayor de demarcacin
noventa, no se acompaa de la legislacin para resolver los problemas entre la posesin de
necesaria sobre los derechos indgenas. Esto a las tierras indgenas y las reas protegidas.
dado lugar a una gran ambigedad acerca del
uso de los recursos en estas zonas. La ley Por ltimo, debe mencionarse el caso de Mxico
forestal otorga la posesin del patrimonio donde las tendencias recientes hacia la
forestal y de las reas protegidas a INEFAN. Los descentralizacin del manejo de los bosques
parques nacionales y las reservas ecolgicas y representan avances significativos para las
biolgicas estn entre estas reas protegidas comunidades indgenas. La Ley Forestal de 1942
dentro de las cuales no pueden otorgarse entreg una medida de control sobre los recursos
derechos de propiedad. Por lo tanto, todos los forestales a las comunidades y a los ejidos. La
recursos naturales revierten al Estado en el Ley Forestal de 1986 aument el control y la
momento de crear estas reas y no se pueden supervisin del gobierno. La Ley Forestal de
otorgar ttulos a las comunidades indgenas. Se 1992 y sus reglamentos de 1994 han revertido
est considerando actualmente una propuesta esta tendencia, dando ms responsabilidad del
para enmendar la ley forestal de manera de manejo y la conservacin forestal a los dueos
poder reconocer los derechos indgenas dentro de la tierra y los productores. Las comunidades
de estas reas. Mientras tanto, sin embargo, se indgenas y los ejidos, en cuyas tierras se
han hecho arreglos mayormente ad-hoc. A encuentra la mayor parte de los recursos
principios de 1999, por ejemplo, el gobierno forestales de Mxico, parecen haberse
declar un rea de 435.000 hectreas dentro de beneficiado de esta tendencia ya que les ha
la reserva Cuyabeno y 700.000 hectreas del presentado la oportunidad de comercializar sus
Parque Yasuni como zonas intangibles, un productos forestales.
concepto que prohbe toda actividad de

44
V. GARANTAS DE LOS DERECHOS SOBRE LAS TIERRAS
INDGENAS Y LOS RECURSOS NATURALES:
EXPERIENCIAS DE LA DCADA DE LOS NOVENTA

En teora, los derechos indgenas sobre la tierra que estn surgiendo en el tema de fundamental
estn recibiendo gran atencin, tanto en las leyes importancia para la subsistencia indgena.
nacionales como en los instrumentos de poltica.
Pero, cules son los hechos? Dnde se
observan los mayores avances? Cules son los Programas oficiales de titulacin
mecanismos que han dado lugar a esos avances? de tierras indgenas
Qu problemas han surgido durante la
ejecucin de la ley y la implantacin del marco La legislacin no dio lugar a la creacin de pro-
de poltica? Cmo se estn resolviendo los gramas estatales de fondo y con el financia-
problemas entre los intereses indgenas y los no miento necesario para emitir los ttulos que
indgenas? Qu papel estn jugando las reclaman los pueblos indgenas y asegurar que
organizaciones indgenas en la titulacin y los mismos sean efectivos. Como se ha visto
demarcacin de las tierras reclamadas? Cules anteriormente, el Convenio No. 169 de la OIT
son los casos de colaboracin constructiva entre requiere que los gobiernos signatarios tomen las
el Estado y las organizaciones indgenas o los medidas pertinentes no slo para identificar las
ONG? tierras que los pueblos indgenas han ocupado
tradicionalmente, sino tambin para garantizar la
El anlisis que se presenta en este captulo parte proteccin de sus derechos de propiedad y pose-
principalmente de la experiencia de los pases sin. Adems, los gobiernos deben tomar accin
visitados por los autores, aunque tambin se pre- para prevenir la intrusin o uso no autorizado de
sentan ejemplos de la experiencia de otros pases esas tierras.
cuando sta se considera pertinente. La primera
seccin examina la experiencia de los programas En todos los pases visitados por los autores se
oficiales de titulacin de tierras dirigidos espec- detect el serio problema de la presencia de
ficamente a los pueblos indgenas. La segunda colonos no indgenas en las tierras adjudicadas a
seccin trata de los programas especiales que los pueblos indgenas. En zonas donde se han
tambin se extienden a otros grupos tnicos, emitido ttulos sobre vastos territorios contiguos,
como las comunidades negras. La tercera el reto principal ha sido dilucidar las distintas
seccin analiza cmo se han tratado los temas y demandas sobre las tierras y determinar las
las demandas indgenas respecto a los programas prioridades para otorgar la compensacin a los
de titulacin de tierras en general durante la ocupantes indgenas o a los no indgenas.
ltima dcada. A continuacin, el anlisis pasa a
considerar el programa de demarcacin y titula- Estos temas son de especial importancia en
cin de tierras realizado por los mismos pueblos Bolivia, donde el nfasis en decenios recientes
indgenas, a menudo con el apoyo de ONG ha recado sobre la titulacin inicial de las tierras
nacionales o internacionales y en algunos casos indgenas en la zona de tierras bajas orientales.
en cooperacin con entidades estatales. La No se haban emitido ttulos de propiedad a
seccin final presenta los temas de uso y manejo ninguna comunidad indgena anteriormente,
de los recursos naturales, repasando algunos de aunque algunos colonos haban recibido ttulos
los mecanismos para realzar la participacin bajo el programa de reforma agraria. Algunos
indgena y tambin algunas reas problemticas colonos recibieron ttulos sobre extensas reas,

45
otros eran agricultores y otros ocupaban las Sin embargo, el progreso ha sido lento. En 1999,
tierras sin ttulos legales. el ONG Centro de Estudios Jurdicos e
Investigacin Social concluy que dos aos
A partir de 1989, se han emitido decretos presi- despus de la puesta en vigor de la ley de
denciales con el propsito de reconocer derechos reforma agraria, el proceso de saneamiento y
territoriales indgenas. En su mayora, estos titulacin de las TCO haba apenas comenzado
decretos fueron emitidos despus de las marchas en la mayora de los casos. Donde el proceso
de protesta desde las tierras bajas a La Paz. Los estaba dndose, los resultados obtenidos hasta la
decretos puestos en vigor entre 1989 y 1990 fecha sugeran que los derechos de terceros
establecan ttulos para 2,8 millones de hectreas estaban siendo consolidados en estas zonas. Por
de tierras indgenas en los departamentos de ejemplo, el informe encontr que entre un 80% y
Beni, Cochabamba y La Paz. Despus de una un 90% de las tierras de las tierras comunales de
marcha indgena en 1991, el presidente Paz origen estaba en manos de colonos. La ONG
Zamora reconoci el principio de propiedad tambin critic a la Oficina del Superintendente
indgena para 2,3 millones de hectreas en nueve Forestal, alegando que haba aprobado nuevas
lotes separados. Despus de una segunda marcha concesiones forestales dentro de las TCO
de protesta en 1996, se emiti un decreto presi- reclamadas por los pueblos indgenas.
dencial para titular 16 tierras comunales
indgenas en la zona oriente, el Chaco y las La experiencia boliviana resalta las dificultades
regiones amaznicas, de acuerdo con el con- de llevar a cabo una titulacin eficaz de las
cepto reconocido en la constitucin de 1994. tierras indgenas en una regin donde la presen-
cia de colonos y empresas comerciales externas
Estos decretos presidenciales no garantizan una es sustancial y de gran influencia. El marco legal
verdadera posesin y ocupacin de las tierras. existe y el gobierno ha comenzado un programa
Los ttulos se emitieron temporalmente. de saneamiento y titulacin de tierras. Sin
Adems, la presencia de numerosos colonos as embargo, la ley misma permite amplia discre-
como de concesiones madereras en muchas de cin al gobierno en cuanto al orden de prioridad
las zonas indgenas significan que se requerira que se asigne a las demandas indgenas y las de
un proceso de saneamiento de los ttulos para los colonos cuando se disputa la tenencia de una
poder resolver casos de doble titulacin y misma parcela. El criterio para determinar las
compensar a las personas que sean reasentadas, necesidades espaciales de los pueblos indgenas
si esto fuera necesario. El escenario para esto fue para sta y futuras generaciones, que les permita
montado por la puesta en vigor de la nueva Ley continuar viviendo tradicionalmente, puede
de Reforma Agraria de 1996 y su reglamento tambin estar sujeto a una interpretacin arbitra-
que estableci los procedimientos para dicho ria. Al ejercerse presiones agrcolas, ganaderos y
saneamiento. Mientras el Instituto Nacional de forestales, la decisin que debe tomarse es
Reforma Agraria se ocupara de los aspectos sumamente poltica. Ser la mejor solucin
tcnicos de la titulacin y saneamiento, tambin conferir trato preferencial a los ocupantes ind-
se reserv un papel para la agencia de gobierno genas originales y compensar a los colonos
encargada de los temas indgenas, VAIPO. segn sea necesario?
Sobre VAIPO recae la responsabilidad de
determinar las necesidades socioeconmicas y A principios del ao 2000, hubo seales de
espaciales de los pueblos indgenas en las tierras progreso. La agencia de reforma agraria, INRA,
bajas, asegurando que se les otorgaran haba realizado gran parte de la investigacin de
suficie ntes tierras para los residentes actuales as campo y estaba esperando emitir ttulos a varias
como futuras generaciones. Con el apoyo del de las TCO ubicadas en las tierras bajas durante
Gobierno de Dinamarca, INRA y VAIPO han el curso del ao. Despus de consultas entre el
comenzado a llevar a cabo estas tareas. Gobierno de Bolivia y la organizacin nacional
indgena, CIDOB, se acord un cronograma
provisional para la titulacin de seis TCO para
46
abril del 2000. Sin embargo, permanecan algu- nmero limitado de demandas sobre tierras
nos desacuerdos entre el gobierno y las organi- comunales de origen.. El reclamo ms extenso
zaciones indgenas sobre el criterio para deter- fue por 2,5 millones de hectreas en el
minar las necesidades de tierra de los pueblos departamento de Potos, extendindose sobre un
indgenas y cmo resolver los conflictos entre rea remota donde una compaa minera
los pueblos indgenas y los colonos no indgenas internacional ha establecido su presencia. En
asentados en las TCO. Algunos lderes indge- general, las demandas por TCO en reas no
nas, por ejemplo, han criticado severamente la tropicales se estn formulando por
metodologa aplicada por la VAIPO para deter- organizaciones nuevas tales como el Consejo
minar las necesidades espaciales de los pueblos Nacional de Ayllus y Markas de Qullasuyu
indgenas puesto que han subestimado la (CONAMAQ), que busca la reconstruccin de la
importancia de actividades tradicionales como la identidad indgena Aymar. Estos reclamos
pesca y la caza y han utilizado frmulas territoriales parecen tambin estar motivados por
abstractas para determinar las necesidades la conviccin indgena de que el estatus de
econmicas futuras. Adems, las actividades de tierras comunales de origen les dar a sus
titulacin de la INRA se han visto obstruidas por comunidades mayor influencia sobre las
la ausencia de un marco regulador adecuado actividades mineras y los recursos hdricos, as
para implantar la Ley Agraria de 1996. Se como mayores derechos de participacin en los
debate la interpretacin correcta del concepto de beneficios de estas actividades.
la funcin social y econmica de la propiedad
(un requisito que los residentes no indgenas Durante el decenio de los noventa, el gobierno
tienen que cumplir si han de retener derechos de Colombia resalt la titulacin de tierras ind-
sobre las tierras que ocupan). La aplicacin del genas en la Amazona. A pesar de las disposi-
INRA de este concepto ha sido criticada por las ciones legales a estos efectos, se ha hecho un
organizaciones indgenas y las ONG que les menor esfuerzo en consolidar los resguardos
apoyan, en base de que esta interpretacin puede campesinos indgenas fuera de las reas tropi-
servir para consolidar los derechos sobre las cales. Segn cifras de 1999 del Departamento de
tierras de un gran nmero de colonos asentados Planificacin Nacional, slo el 18% de la pobla-
en las TCO. Esto destaca la importancia de la cin requera la regularizacin de sus derechos
titulacin de tierras indgenas antes de emitir de tenencia de la tierra. De una poblacin ind-
ttulos individuales a los colonos no indgenas, gena total de 700.000 personas, 83,88% habitaba
especialmente en casos donde existe la posibili- en 534 resguardos con una extensin total de
dad de que se produzcan conflictos. 29,8 millones de hectreas9 . La vasta mayora de
stos son nuevos resguardos localizados en las
Es probable que los pueblos indgenas de regiones forestales de la Amazona. Otro estudio
Bolivia oriental busquen un modus vivendi con oficial indica que 400 de los resguardos creados
los colonos, particularmente los pequeos a raz del proceso de reforma agraria que
agricultores, antes de entrar en una disputa comenz en 1961, son nuevos y que representan
frrea. Algunas de las demandas que los pueblos un 97% de las tierras. A la vez, los resguardos
indgenas presentan buscan zonas de bosques histricos representaban slo 1,84% de las
vrgenes en lugar de reclamar tierras que ya tierras y 34% de los resguardos y en ellos habi-
estn siendo cultivadas por los colonos. Pero la taban 240.000 personas indgenas. Por lo tanto,
preocupacin mayor es que la penetracin de la dada las numerosas poblaciones de campesinos
explotacin comercial en esta regin continuar, indgenas que residen en las regiones de los
a menos que el proceso de saneamiento y de Andes y el Caribe, se estima que tienen una
titulacin se concluya rpidamente.
9
Desde la adopcin de la Ley INRA de 1996 en Plan Nacional de Desarrollo (borrador), citando un
Bolivia, las organizaciones indgenas Aymar y estudio posterior al censo conducido por el
Departamento Nacional de Estadsticas, DANE, en
Quechua que residen en la sierra ha entablado un
1997.
47
insuficiencia de tierras. Lo mismo es cierto en el considerado normal para llevar a cabo pro-
caso de las comunidades indgenas que habitan gramas de titulacin de tierras, particularmente a
el piedemonte de los planos orientales y la gran escala de titulacin de tierras colectivas en
Amazona. Sin embargo se opina que los pue- zonas remotas. Se ha expresado preocupacin,
blos que residen en zonas tropicales con la sin embargo, sobre la falta de accin para poner
excepcin de algunas partes del Pacfico en efecto el concepto de Entidades Territoriales
cuentan con un territorio amplio, debidamente Indgenas reconocido en la Constitucin de
reconocido y titulado (Arango y Snchez, 1997). 1991. La intencin parece ir ms all de las
reas dispersas y pequeas de tierras indgenas y
La responsabilidad de la regularizacin de pasa a entidades que contengan una autonoma
tierras indgenas ha recado sobre el Programa significativa en trminos financieros y polticos.
de Atencin a Indgenas (PAI), que forma parte En 1999, los reglamentos no se haban puesto en
de INCORA. Las actividades principales de PAI vigor para lograr la ejecucin de estos artculos
han sido la adquisicin de tierras para las de la constitucin. El plan de desarrollo del
comunidades indgenas que han perdido sus gobierno establece que se dar prioridad a este
tierras o no poseen superficies suficientes, o para tema, permitiendo as a las comunidades
la reestructuracin de los resguardos coloniales indgenas formular sus propios planes de
minifundistas. El PAI tambin realiza el desarrollo.
ordenamiento de tierras dentro de los resguardos
dando compensacin a los colonos que las En Ecuador, por su escasez de estadsticas, es
habitan por las mejoras que hayan hecho en difcil evaluar el proceso de titulacin en las
ellas. Las cifras de INCORA establecan que diferentes regiones del pas. El ltimo censo
para mediados de 1997 aproximadamente 3.500 nacional agrario fue conducido en 1974. Ante la
colonos que habitaban los resguardos haban ausencia de un catastro legal, se estima que la
recibido compensacin. Sin embargo, las mitad de los que tienen tierras no tienen ttulos
actividades de INCORA en esta rea se han adecuados. Una cifra estimada del Banco
visto afectadas por falta de fondos debido una Mundial estima que 2,5 millones de hectreas de
reduccin marcada de su presupuesto en los tierra ocupadas por comunidades indgenas y
ltimos aos. afroecuatorianas quedan por recibir ttulos 10 .

Una visita a varios resguardos en la provincia Durante las ltimas dos dcadas ha habido una
del Cauca donde la mayora de los resguardos titulacin de tierras significativa en la
histricos estn ocupados por indios Paez y Amazona. Un 25% de la Amazona 3 millones
Guambiano resalta los problemas que afectan de hectreas en total, han sido adjudicadas a
a los pueblos indgenas en la actualidad. De los diferentes grupos indgenas y otro 25% est cu-
lderes indgenas entrevistados, casi todos bierto por reas de conservacin de la natura-
sealaron la necesidad de ordenamiento y leza. Sin embargo, hay tierras donde existe con-
saneamiento de tierras y lamentaron la falta de flicto por pertenecer simultneamente a las reas
fondos de INCORA para comprar las tierras de territoriales indgenas, a las reas protegidas y
los colonos. De igual manera, mientras muchos tambin a ciertas concesiones mineras y petrole-
tenan demandas pendientes para extender sus ras. En general, Ecuador ha sufrido de una
tierras, el programa de INCORA haba prcti- ausencia de legislacin especfica para la titula-
camente cesado sus funciones debido a la falta cin de tierras indgenas, de la duplicacin de
de fondos. Se detectaron problemas cuando las los programas de titulacin de varias agencias y
demandas de ttulos histricos haban sido del fracaso de conducir eficazmente un ordena-
rechazadas por INCORA por falta de compro-
bantes. 10
Project Appraisal for an Indigenous and Afro-
En el contexto del conflicto civil, el clima Ecuadorian Peoples Development Project, Informe
No. 17217-EC, 15 de diciembre de 1997, Banco
colombiano en los aos recientes no puede ser
Mundial, Washington, D.C.
48
miento de tierras en las reas donde los pueblos de 1992. En gran parte como respuesta a esto,
indgenas han recibido su ttulo en papel. aproximadamente 1,3 millones de hectreas de
Adems, los cambios de polticas y la incerti- la provincia de Pastaza han sido ya adjudic adas
dumbre poltica durante la ltima dcada se con ttulos para las organizaciones indgenas.
traducen en que gran parte de la titulacin reali-
zada se ha hecho de manera ad-hoc, a veces Sin embargo, el problema de este enfoque ad-
como una respuesta rpida a las presiones ejer- hoc el emitir extensos ttulos de propiedad
cidas por las organizaciones indgenas. Un colectiva sin un marco legal e institucional
problema adicional, particularmente agudo adecuado ha sido evidente en Ecuador a travs
durante los ltimos aos, ha sido la falta de de la dcada. Debido a las ambigedades legales
fondos que no permite que las agencias del y a la falta de una legislacin indgena
Estado lleven a cabo sus responsabilidades de especfica, no hubo nunca mucha claridad
titulacin. Los actores principales suelen ser las respecto a la naturaleza de las autoridades
ONG o las agencias internacionales. indgenas en quienes se consignaron los ttulos.
No haba reglamentos claros respecto a los
En la Amazona, algunos problemas radican en temas clave de derechos sobre recursos naturales
el legado de las primeras reformas agrarias. Se y subsuelos, o el peso relativo de las demandas
realizaron algunas titulaciones en la dcada de de los colonos y de los pueblos indgenas en las
los 80 por IERAC, responsable de implantar las reas bajo los ttulos colectivos indgenas.
leyes de Reforma Agraria de 1964 y 1979.
IERAC sola favorecer la titulacin de tierras Al final de la dcada, los programas de titulacin
individual y buscar prueba de explotacin todava se realizaban de manera ad-hoc. La Ley
econmica como uno de los criterios para emitir de Desarrollo Agrcola de 1994 haba intentado
los ttulos. Se poda emitir ttulos a los colonos clarificar las responsabilidades de titulacin. El
de la sierra as como a las comunidades INDA tena la responsabilidad principal, pero en
indgenas de la regin de la Amazona. En 1990, la Amazona las responsabilidades y
el director de IERAC inform que el gobierno competencias de INDA y del INEFAN no
de entonces haba legalizado 552.000 hectreas haban sido bien articuladas. El Banco Mundial
a nombre de 14.843 familias, 78,4% de y otras agencias internacionales involucradas
comunidades indgenas y 21,6% de colonias ahora en la titulacin de tierras han promovido
campesinas11 . Adems, conforme con la Ley acuerdos entre las dos agencias del Estado para
Nacional, no haba restricciones sobre la venta facilitar el trabajo en la regin de la Amazona.
de las tierras adjudicadas. En las reas actualmente clasificadas como
tierras forestales del Estado, una resolucin de
A principios de la dcada de los 90, al aumentar 1996 establece la demarcacin por parte de
las marchas de protestas de los indgenas de la INEFAN y la titulacin de las tierras comunales
Amazona (entre otras cosas contra la explota- indgenas por INDA12 . Pero el problema mayor
cin petrolera creciente en la regin), el parece ser la escasez de fondos del Estado, lo
gobierno cambi su poltica y comenz a emitir que quiere decir que ni INDA ni INEFAN
ttulos grupales sobre reas extensas y contiguas. pueden realizar iniciativas significativas sin
Los indgenas Huaorani, que comprende algunos entrar en un arreglo con una organizacin no
1.200 habitantes, recibieron ttulos sobre ms de gubernamental o una agencia internacional de
600.000 hectreas en 1990. Los Quichua, Shiwia apoyo. Los oficiales de INDA fueron claros en
y Achuar de la provincia de Pastaza se moviliza- este punto, indicando a los consultores del
ron para exigir trato igual, donde la OPIP cele- Banco que el Estado no tena recursos para la
br una marcha de protesta en Quito en marzo titulacin de tierras.

11
Citado en Wilson Navarro et al., Tierra para la
12
vida, Fondo Ecuatoriano Popuorium Progression Resolucin No. 001, Registro Oficial, 27 de junio
(FEPP), Quito, 1996. de 1996.
49
En Panam, en la dcada pasada se crearon Los retos principales de titulacin y regulariza-
nuevas comarcas indgenas y tambin algunas cin de las tierras indgenas han sido presenta-
iniciativas importantes para salvaguardar y dos por el desarrollo de la provincia de Darin,
regular las tierras indgenas en el contexto de los en particular el proyecto de la construccin de la
proyectos de desarrollo de infraestructura en la carretera para unir a Panam y Colombia. La
provincia de Darin. Sin embargo, ninguna de provincia ha sido ocupada tradicionalmente por
las cuatro comarcas indgenas actualmente reco- pueblos indgenas, muchos de ellos de los
nocidas legalmente ha sido demarcada adecua- grupos tnicos Embera y Wounaan, por comuni-
damente. Como resultado, hay conflictos dades negras afrodarienitas y por un nmero
continuos entre los pueblos indgenas y los no limitado de colonos. Varias comunidades ind-
indgenas dentro de las comarcas. Adems, ha genas se han ido de su hbitat original cerca de
habido problemas continuos para grupos indge- la frontera con Colombia a nuevos asentamien-
nas fuera de las comarcas pues no han podido tos en las ltimas dcadas. El flujo de colonos
asegurar proteccin legal para sus tierras colec- entonces aument considerablemente despus de
tivas. En parte, esto se debe, como se vio antes, la construccin de una nueva carretera en 1978.
a la falta de una figura legal adecuada para reco- El BID estima que un 45% de la poblacin
nocer las tierras indgenas fuera de las comarcas. actual de Darin son colonos, 30% indgenas y
Tambin, ha habido cierta incertidumbre admi- 25% afrodarienitas.
nistrativa con respecto a qu agencia del Estado
debe ser la responsable principal de la demarca- Aunque la comarca Embera y Wounaan fue le-
cin y titulacin de las tierras indgenas. galmente reconocida por la Ley No. 22 en 1983,
ha sufrido como las otras una falta de demarca-
Un evento importante ha sido la creacin de la cin. Se inici finalmente un programa de
comarca Ngbe-Bugl, aprobada en 1997 por la demarcacin en 1994 que cubre sobre la mitad
Ley No. 10 con una extensin total de 624.000 de la comarca en las reas de menor conflicto,
hectreas. La ley se aprob despus de casi dos aunque no ha sido validado oficial-mente por el
dcadas de intensa lucha por el mayor grupo gobierno. En otras reas, los colonos han puesto
indgena de Panam, despus de una marcha de resistencia a la demarcacin solicitando enmien-
protesta en la Ciudad de Panam en octubre de das a la Ley No. 22. Se han establecido comi-
1996. El tamao de la nueva comarca, aunque siones con la intencin de lograr acuerdos.
significativo, es slo la mitad de la cantidad
originalmente exigida por las organizaciones ms grandes del mundo. La mayor parte del proyecto
indgenas, dejando 58 comunidades Ngbe y de la mina junto a la autopista y el proyecto
Bugl fuera del territorio. Por esto, las organiza- hidroelctrico han sido ubicados en el territorio
ciones indgenas estn luchando para que se Ngbe. Se ha expresado la preocupacin sobre el
demarquen estas tierras como un anexo a la impacto adverso de una mina a cielo abierto en el
comarca principal. Una preocupacin adicional corazn del territorio Ngbe que podra afectar una
de los indgenas Ngbe-Bugl ha sido el grado parte sustancial de la tierra reclamada. Los esfuerzos
del gobierno para desarrollar el proyecto a principios
de control sobre los desarrollos de explotacin
de la dcada de los 90 confront oposicin local e
de minerales dentro de la comarca. Mientras la internacional. La compaa canadiense Tiomin
vasta mayora de las concesiones mineras poten- Resources, mediante su subsidiaria PanaCobre,
ciales en Panam se encuentran en las reas alegadamente recibi una concesin para explotar el
tradicionales indgenas, los depsitos minerales Cerro Colorado en 1996. Slo se han realizado
del territorio Ngbe son extremadamente ricos. exploraciones de prueba y en un contexto de bajos
Especficamente, ha habido una frrea disputa precios mundiales de cobre, no se ha llevado a cabo
sobre el desarrollo planificado de la mina Cerro ninguna actividad de minera todava. Las
Colorado 13 . autoridades Ngbe sin embargo han expresado a los
consultores su preocupacin que la construccin
planificada lleve a desplazamientos generales y dao
13
Desde que se descubri en 1932, Cerro Colorado ambiental, mientras ellos no han participado en
ha sido conocido como uno de los depsitos de cobre ninguna toma de decisiones.
50
Adems, unas sesenta comunidades Embera, de titulacin, desarrollado originalmente de
Wounaan y Kuna en Darin quedaron fuera de la manera ad-hoc, se convirti en una experiencia
comarca. Al residir en unidades separadas de pionera en la titulacin de tierras indgenas.
tierras, que varan considerablemente en tamao, Alrededor de sesenta comunidades tienen sus
todava estn buscando reconocimiento legal tierras demarcadas y con ttulos mediante un
para sus formas colectivas de tenencia de tierras. proceso que dio paso a un modelo innovador de
participacin comunitaria mediante levanta-
En Per, no ha habido un programa concertado mientos topogrficos y otro trabajo tcnico. El
que atienda especficamente la titulacin de los modelo y su metodologa fueron incorporados a
campesinos indgenas y las comunidades nativas otros programas para la titulacin de tierras
desde la reforma agraria de principios de la indgenas en la Amazona peruana.
dcada de los 70. Como se vio anteriormente,
los programas de titulacin actuales ponen el
nfasis principal en la tenencia individual. En la Programas especiales de titulacin
regin de la sierra, la titulacin ha sido espor- de tierras para otros grupos tnicos
dica como respuesta a una serie de demandas o
peticiones de extensin y regularizacin de El concepto de derechos especiales sobre las
tierras. Las cifras ofrecidas por el Ministerio de tierras para grupos tnicos no indgenas
Agricultura indican que de 5.860 comunidades comenz en Colombia, donde desde mediados
campesinas registradas a principios de 1999, de la dcada de los 90, ha existido el pro-
3.887 haban recibido ya sus ttulos. Sin grama INCORA para la titulacin de las tierras
embargo, segn los datos dados a los consultores afrocolombianas en el Pacfico. El programa
por parte de la oficina gubernamental del tiene sus orgenes en las exigencias de las
gobierno que atiende los temas indgenas, comunidades afrocolombianas del ro Atrato del
Ministerio de Promocin de la Mujer y el departamento del Choc, que protestaron contra
Desarrollo (PROMUDEH), de una extensin los planes para otorgar grandes concesiones
total de 18 millones de hectreas de las tierras de madereras dentro de su hbitat tradicional. Su
la comunidad campesina, slo 4.236.598 (o me- organizacin, Asociacin Campesina Integral de
nos de una cuarta parte) han recibido sus ttulos. Atrato (ACIA) hizo una presin exitosa para
De las tierras de comunidades nativas, por el obtener 800.000 hectreas en calidad de rea de
otro lado, la mitad de las tierras, estima manejo especial con la participacin negra en el
PROMUDEH, han recibido sus ttulos en 1999. manejo de recursos naturales que incluye el
control y vigilancia de la zona. Despus de la
En la Amazona peruana, uno de los primeros puesta en vigor de la Ley No. 70 de 1993 que
programas multilaterales en atender la titulacin reconoca el derecho a ttulos de tierras
de tierras colectivas fue el Proyecto Especial colectivas en regiones medio ambientales
Pichis Palcazu (PEPP), realizado en la dcada de selectas, tales como el Pacfico se comenz un
los 80 con apoyo del Banco, el Banco Mundial y programa importante de titulacin colectiva por
la Agencia Internacional de Desarrollo de los INCORA.
Estados Unidos (USAID). En un esquema ambi-
cioso de desarrollo integrado en la selva alta de Los primeros ttulos de comunidades negras se
las colinas andinas, el PEPP esencia lmente emitieron en diciembre de 1996, cuando seis
promovi la colonizacin andina mediante un comunidades del departamento del Choc
proyecto de infraestructura y slo incluy com- recibieron 60.000 hectreas pero fueron forzadas
ponentes para la demarcacin y titulacin de a escapar de un rea de conflicto armado. En
tierras de comunidades nativas, luego de que las 1997, el Gran Consejo de la ACIA obtuvo
organizaciones indgenas ejercieran presin. En ttulos colectivos sobre un rea extensa de casi
general, el PEPP se ve como un proyecto con 700.000 hectreas para casi 8.000 familias.
mal juicio que contribuye a la violencia y rebe- Despus de hacer un levantamiento de la regin
lin en la regin. Sin embargo, su componente del Pacfico en 1996, con la intencin de titular
51
aproximadamente la mitad de los 10 millones de auspiciado por donantes privados, pero se ha
hectreas en manos de comunidades negras para buscado apoyo reciente para las estrategias de
finales del ao 2000, que cubren siete desarrollo territorial de la Unin Europea.
departamentos distintos, se haban emitido 23
ttulos en total en enero de 1999, cubriendo El programa de titulacin del Pacfico ha
1.200.000 hectreas y beneficiando a unas confrontado variedad de dificultades desde su
13.000 familias. El objetivo era la titulacin de comienzo. Primero y ms importante, ha sido un
unas 1.700.000 hectreas en el curso de 1999 y rea de creciente conflicto seguido por una alta
el resto del 2000. presencia militar y de guerrillas. Como en gran
parte de Colombia, ha habido presencia de
La iniciativa de Colombia en titulacin colectiva traficantes de drogas, quizs ligados a la
en la Costa del Pacfico puede considerarse introduccin de nuevas cosechas comerciales
novedosa en Amrica Latina y merece ser que incluye la palma africana. Hay problemas
observada con inters. El enfoque fue incitado potenciales entre comunidades indgenas y
por un nuevo movimiento tnico negro, que comunidades negras. Adems, puede haber
combina las preocupaciones medio ambientales diferentes percepciones entre los pueblos y las
y etnopolticas. La regin del Pacfico de comunidades negras mismas sobre la titulacin
Colombia representa un rea de biodiversidad preferida para sus tierras. Muchos miembros de
nica donde los intereses de territorialidad tnica las comunidades negras han obtenido ttulos
y diversidad biolgica se funden. Por lo tanto, ya individuales en el pasado y pueden caer bajo la
ha llamado la atencin de instituciones presin de vender la tierra a los nuevos
financieras multilaterales. El Banco Mundial inversionistas. Entre los que favorecen la
est financiando un programa de manejo de titulacin colectiva, ha habido desacuerdos sobre
recursos naturales en la regin, que tiene la mejor manera de llevar esto a cabo. Los
componentes para la titulacin de tierras lderes negros con una conciencia poltica y
colectivas de las comunidades negras y para la medio ambiental han insistido en que la
titulacin y demarcacin de resguardos titulacin colectiva debe llevarse a cabo por
indgenas. El BID, aunque no est ofreciendo cuencas para poder preservar la ecologa de la
apoyo directo para la titulacin, ha estado regin y permitir el manejo colectivo de los
financiando el programa de gobierno Plan manglares. Sin embargo, la ley tambin permite
Pacfico de desarrollo sostenible para la regin la alternativa de titulacin por pueblos. Una
de la Costa del Pacfico. El programa del BID se evaluacin de 1998 del programa critic su falta
ocupa de manera general de la gobernabilidad, de visin estratgica ante la ausencia de qu
ordenamiento territorial y utilizacin sostenible conflictos territoriales podran surgir entre las
de los recursos naturales renovables. comunidades involucradas14 .

El Proceso de Comunidades Negras (PCN), una El tema de demarcacin y titulacin de tierras


agrupacin que comprende varias organizacio- para las minoras negras ha surgido tambin en
nes negras y organizaciones comunitarias otros pases, incluyendo a Ecuador y Panam.
(palenques) divididas por territorios, ha dado En Ecuador, el nuevo enfoque se puede atribuir
seguimiento al proceso. El PCN, en su intento de a una iniciativa del Banco Mundial, que prepar
influir tanto en el desarrollo de poltica nacional en 1997 un proyecto de desarrollo para
como internacional respecto a los derechos tni- indgenas y afroecuatorianos con un componente
cos de las poblaciones negras, ha dado un nfa-
14
sis especial a los temas territoriales, la tenencia William Villa y Enrique Snchez, Evaluacin de
de tierras y la planificacin del uso sostenible de los componentes titulacin colectiva de tierras a
las tierras. Est desarrollando actualmente un comunidades negras e indgenas y comits regionales
proyecto piloto sobre estrategias comunitarias del programa manejo de recursos naturales
para la titulacin y organizacin territorial en el (consultora realizada para el Banco Mundial),
Ministerio del Medio Ambiente, Bogot, Colombia,
Pacfico sur. Este proyecto fue inicialmente
febrero de 1998 (sin publicar).
52
de titulacin de tierras para las comunidades si en algo, dichos pro-gramas de titulacin han
negras. En Panam, la preocupacin por adaptado las formas indgenas de uso de tierras,
derechos sobre las tierras de las comunidades manejo de recursos y prcticas culturales?
negras ha surgido dentro del contexto del
proyecto de desarrollo del BID en Darin. Los enfoques han variado considerablemente
dependiendo de, entre otras cosas, el tamao y la
Todava est por verse cun lejos el movimiento proporcin de la poblacin indgena y de si los
negro por los derechos sobre las tierras y los derechos de tierras comunales y de origen de los
recursos se esparcir en Amrica Latina. La pueblos indgenas han sido hasta el momento
iniciativa colombiana se limit originalmente a reconocidos y asegurados. En algunos casos, el
las comunidades negras de la Costa del Pacfico, programa se enfoca slo en la titulacin
que se perciba tenan una relacin nica con los individual, aunque puede haber instrucciones de
recursos ambientalmente frgiles de esta regin. que no haya titulacin en tierras indgenas. Este
Pero ha habido una tendencia creciente de otros fue el caso, por ejemplo, de un programa de
grupos tnicos minoritarios a presentar sus titulacin de tierras en Colombia donde los
demandas junto a los grupos indgenas, resguardos indgenas fueron excluidos.
independientemente de que se pueda identificar
o no su relacin nica. Un ejemplo es el Mxico y Per son dos pases donde los
Acuerdo Indgena de Guatemala donde los programas recientes de titulacin han dado
pueblos Garfunas de la Costa del Caribe han mayor nfasis al ttulo individual. En Mxico, el
sido considerados junto a los pueblos indgenas instrumento de los programas oficiales de
de descendencia maya. Algunos paralelos se titulacin ha sido el Programa para Certificar los
pueden encontrar en las regiones costeras del Derechos de los Ejidos y los Ttulos de Parcelas
Caribe en Honduras y Nicaragua. Donde ha Residenciales (PROCEDE). Creado en 1992
habido movimientos de toma de conciencia para implantar la nueva Ley Agraria, PROCEDE
negra, se ha visto usualmente su problema como tiene el poder de emitir ttulos a parcelas
de discriminacin y de exclusin social en lugar individuales y parcelas residenciales, as como
de buscar un estatus especial o separado en certificar el uso de las tierras comunales. El
temas econmicos y agrarios. A pesar de las programa es gratis y voluntario. Originalmente,
tendencias de desplazamiento indgena a los cubra slo los ejidos; PROCEDE se ha
centros urbanos en algunos pases, las extendido en 1996 a las comunidades indgenas.
comunidades negras se encuentran en una En sus primeros cinco aos, el programa
proporcin mucho mayor en dichos centros PROCEDE claramente tuvo un impacto
urbanos. importante sobre los ejidos. A escala nacional,
para diciembre de 1997, casi un 80% de los
ejidos estaban partic ipando oficialmente en
Impacto de programas generales de PROCEDE, mientras un 59% haba recibido
titulacin sobre los pueblos indgenas certificados y ttulos residenciales. El impacto
sobre ejidos y comunidades predominantemente
La titulacin de tierras, como hemos visto, se ha indgenas ha sido hasta ahora difcil de evaluar.
convertido en tema importante en la era de re- Un estudio del Banco Mundial indica que los
formas postagrarias. En los ltimos aos, los ejidatarios indgenas son menos propensos a
gobiernos han comenzado programas importan- participar, particularmente en los estados del
tes de titulacin y registro de tierras de cobertura sur 15 . Se encuentra que los pueblos indgenas
nacional o regional, para sanear los derechos son menos propensos que los ejidatarios a
sobre las tierras, resolver disputas y mejorar la escoger la opcin dominio pleno, dando el
seguridad de la tenencia. Notablemente en pases
con un sector agrcola importante, esto ha sido 15
una caracterstica clave de los programas de Mexico Ejido Reforms: Avenues of Adjustment
Five Years Later, Borrador, World Bank, septiembre
ajuste estructural orientados al mercado. Cmo,
de 1998.
53
derecho de vender sus parcelas a los no un apoyo extenso del Banco mismo, se ha
ejidatarios sin permiso de la asamblea del ejido. examinado en ms detalle en el captulo
En los casos donde los pueblos indgenas siguiente.
optaron por dominio pleno, la razn principal
fue el deseo de que sus nios heredaran sus
tierras. Un estudio acadmico de Chiapas Participacin indgena y negra en
encuentra de igual manera que varios ejidos la demarcacin y titulacin de tierras
indgenas han ido a PROCEDE a sanear de una
vez por todas los derechos individuales de cada Una caracterstica importante de la dcada
ejidatario, aunque las reformas de ejidos no han pasada ha sido la creciente capacidad de los
tenido todava los efectos deseados en trminos pueblos indgenas para llevar a cabo sus propios
de la promocin de la inversin privada 16 . programas de demarcacin y titulacin. Con el
respaldo extenso del financiamiento internacio-
En general, no hay indicaciones de que los pro- nal y apoyo tcnico de agencias extrajeras en
gramas en Mxico hayan sido adaptados a las Europa y los Estados Unidos gran parte
demandas o necesidades de las comunidades y mediante ONG internacionales y grupos organi-
organizaciones indgenas. Algunos han partici- zados para la demanda de derechos las orga-
pado en PROCEDE, aunque los fundamentos de nizaciones han desarrollado un peritaje tcnico
PROCEDE han sido extensamente criticados por considerable en mapeo, computarizacin,
las organizaciones indgenas. Se ha visto que a levantamientos geodsicos, topografa, para
los ejidos se les ha dado el poder por ley de con- apoyar su conocimiento obvio sobre el terreno y
vertir su estatus en comunidades indgenas, los lmites. Esta participacin indgena ha tenido
aunque ninguno haba legalmente cambiado su un impacto ms all del proceso de titulacin
estructura a principios de 1999. Adems, no se mismo, a menudo llevando a mayor participa-
han adoptado reglamentos concernientes a las cin en los procesos polticos en las regiones
transacciones indgenas en sus tierras ejidales y locales concernidas. Como resultado de estos
comunales. El estatus de las tierras indgenas, en esfuerzos, los pueblos indgenas y negros han
lo relativo a temas de autonoma y derecho con- elaborado ya sus propuesta para desarrollo local.
suetudinario indgena, se ha convertido en parte Dichas organizaciones tambin han redactado
de la agenda para las negociaciones polticas propuestas para empresas indgenas locales,
entre los pueblos indgenas y el Estado, segn se principalmente en las industrias de extraccin.
refleja en los acuerdos de San Andrs de 1996. Otras han comenzado a negociar directamente
con compaas multinacionales, proponiendo
En Per, el gobierno ha comenzado un programa criterios ambientales y sociales para la explota-
extenso de titulacin de tierras mediante PETT cin de los recursos no renovables dentro de las
del Ministerio de Agricultura. Este es un reas demarcadas.
programa integral para establecer un mercado
flexible de tierras rurales mediante la Un ejemplo de estos programas exitosos de
regularizacin de todas las tenencias creadas titulacin, realizados en colaboracin con
bajo la reforma agraria. Aunque el programa organizaciones indgenas, puede verse en la
tambin comprende titulacin colectiva de las regin de la Amazona de Per. Los programas
tierras comunitarias campesinas y nativas, si las oficiales de titulacin haban virtualmente
comunidades concernientes as lo desean, el cesado a finales de la dcada de los 80 cuando
nfasis principal ha sido la titulacin individual comenz la rebelin armada y con la entrada de
de tierras. Ya que el proyecto PETT ha recibido traficantes de drogas en la regin. Los
problemas fueron particularmente severos en la
16
Amazona central peruana donde miles de
Neil Harvey, Rebellion in Chiapas: Rural indgenas de la poblacin Ashninka fueron
Reforms, Campesino Radicalism and the Limits to forzados a abandonar sus comunidades. Algunas
Salinismo, Transformation of Rural Mexico, No. 3,
de las iniciativas de titulacin de tierras se
1994.
54
estaban realizando con el apoyo de instituciones Las caractersticas clave de este proyecto de
financieras multilaterales incluyendo al Banco, Ucayali son su xito en pacificar un rea que
dentro del marco de proyectos de desarrollo a antes era violenta y la movilizacin poltica de la
gran escala. Varias ONG peruanas con poblacin indgena. Mediante el proceso de
capacidad tcnica de titulacin entraron en el titulacin de tierras de miles de indgenas
rea, respaldados por las organizaciones Ashninka, stos pasaron de un sistema de
internacionales. Una de las iniciativas ms trabajo por deuda con patronos a restablecerse
exitosas fue la titulacin de la regin Gran en comunidades nativas. Los candidatos
Pajonal, realizada en coordinacin con la indgenas de hecho ganaron las elecciones
organizacin local Ashninka. Esto cre un locales en 1995. Adems, el desarrollo
modelo ejemplar para la participacin indgena, democrtico indgena en la regin ha estimulado
estableciendo un precedente tcnico que fue un gran nmero de nuevas iniciativas
seguido de inmediato por las reas vecinas. Sin econmicas e inversiones19 . Organizaciones
embargo, la mayor parte de las organizaciones indgenas han comenzado proyectos similares en
extranjeras salieron del rea segn subieron los la regin de San Lorenzo e Iquitos, que cubre la
niveles de violencia. mayor parte de las comunidades indgenas de los
terrenos aluviales de la Amazona baja de Per.
Amenazados por la violencia y por los abusos
crecientes de otros ocupantes y la invasin de En Ecuador, la Siona-Secoya, un pequeo grupo
los colonos, las organizaciones indgenas busca- indgena que vive dentro de los lmites de la
ron entonces fondos para un proyecto a gran Reserva Natural de Cuyabeno en el norte de la
escala de demarcacin y titulacin en la regin Amazona, ha demarcado sus territorios con la
de Ucayali. Con la asistencia danesa, el proyecto asistencia del fondo europeo. La reserva fue
comenz bajo un contrato con el Ministerio de originalmente establecida en 1978 pero exten-
Agricultura en 1989 realizado esencialmente por dida en 1991, alegadamente por la prdida de
las organizaciones indgenas mismas. En 1995, territorio ante la invasin de tierras de los colo-
el resultado fue el otorgamiento o extensin de nos en la frontera andina. La extensin duplic
ttulos a 162 comunidades nativas con 1,5 hect- el rea de la reserva a unas 650.000 hectreas
reas en reas territoriales contiguas y benefi- que cubren reas reclamadas por los grupos
ciando alrededor de 20.000 indgenas. Luego se indgenas, as como por bloques de concesiones
formaron siete reservas indgenas, algunas de petroleras e intereses de la industria turstica. La
ellas para grupos que no han tenido contacto17 , reserva ahora incluye cinco grupos tnicos dife-
otras como reservas comunales18 . Hay cuatro rentes dentro de sus lmites: los Secoya, los
de estas reservas que estn actualmente en Siona y los Cofn como habitantes originales del
distintas etapas de reconocimiento. El rea total rea y reubic a los Shuar y los Quichua. Las
de tierras aseguradas por este proyecto es apro- crecientes actividades de compaas petroleras y
ximadamente 4,4 millones de hectreas. de turismo llevaron a los Siona-Secoya a
reclamar los derechos territoriales sobre la parte
17
Los llamados grupos que no han tenido contacto que coincida con la reserva en 1991. Tuvieron
en realidad han tenido contactos espordicos con xito en demarcar y mapear unas 128.000 hect-
elementos forneos. Son grupos indgenas pequeos reas y en negociar con la agencia estatal forestal,
que se han separado de otros grupos en algn punto, INEFAN, la aceptacin del territorio como un
buscando refugio en reas aisladas para evitar rea de manejo en conjunto. Un acuerdo de
impactos mortales de los esclavistas, las compaas
de extraccin y las epidemias vrales.
18
Las reservas comunales son un tipo especial de 19
Para un recuento ms detallado del proceso de
rea protegida establecida en la legislacin peruana, titulacin de tierras en la regin de Ucayali, vase:
que da a las comunidades vecinas derechos Pedro Garca Hierro, Soren Hvalko y Andrew Gray,
exclusivos de acceso para actividades de subsistencia Liberation through Land Rights in the Peruvian
y el derecho a controlar las reservas y mantener la Amazon, IWGIA, Documento No. 90, Copenhage,
integridad impidiendo la entrada de colonos. Dinamarca, 1998.
55
mayo de 1995, aunque no ha reconocido for- reas conflictivas donde hay presencia de
malmente los ttulos, otorg derechos de uso colonos para evitar mayor colonizacin y defo-
exclusivo sobre la mayor parte del rea. restacin.

En este caso, la alianza entre las organizaciones


indgenas y los grupos medio ambientales Acuerdos internacionales y
permiti mayor control sobre las actividades de territorios indgenas binacionales
las compaas petroleras dentro de la reserva, as
como facilit una asociacin con la industria Finalmente, se debe hacer mencin a los
ecoturstica. Para 1998, los pueblos Quichua esfuerzos para consolidar los territorios
haban tambin demarcado sus territorios en la indgenas cuando van mas all de los territorios
reserva Cuyabeno, asistidos por los mismos nacionales. Muchos grupos indgenas se han
donantes europeos. La mayora de la reserva ha encontrado en lados opuestos de dichas
sido reclamada por los grupos indgenas y los fronteras, como por ejemplo los Embera-
planes de realizar un manejo conjunto parece ser Wounaan entre Colombia y Panam, los
un medio fructfero para prevenir mayor Yanomami entre Brasil y Venezuela, algunos
colonizacin por parte de los colonos. grupos mayas entre Guatemala y Mxico y los
Aguaruna y Huambisa entre Ecuador y Per. El
En Colombia, hemos visto que tanto las organi- Convenio No. 169 de la OIT pide a los
zaciones de los pueblos indgenas como las de gobiernos que tomen las medidas adecuadas,
los pueblos negros jugaron un papel importante inclusive utilizando acuerdos internacionales,
en los programas recientes de titulacin de tie- para facilitar los contratos y la cooperacin entre
rras en la regin del Pacfico. Esta presin fue los pueblos indgenas y tribales fuera de
instrumental para lograr la legislacin especial fronteras.
sobre derechos de las tierras de las minoras en
el Pacfico que ya discutimos en el captulo ante- La importancia de este tema se puede ilustrar en
rior. Fue una organizacin comunitaria negra, recientes propuestas de Per y Ecuador. Como
ACIA que persuadi al gobierno a establecer un resultado de la reciente paz y acuerdos
rea de gestin especial. Y el PCN continu de- fronterizos entre estos dos pases, se est
sarrollando estrategias para titulacin colectiva y considerando un plan general para integracin y
organizacin y manejo territorial para las comu- desarrollo de la frontera, con un apoyo
nidades negras en el Pacfico. comprometido por parte de instituciones
financieras internacionales, entre ellas al Banco
En Panam, las organizaciones indgenas han y al Banco Mundial. Los representantes del
comenzado varias iniciativas para la titulacin gobierno del plan de desarrollo binacional para
de sus tierras. En 1993, el Congreso General la regin fronteriza han presentado tambin una
Embera, apoyado por una ONG nacional y fon- solicitud a la Unidad Europea, buscando fondos
dos del Gobierno austraco, inici la demarca- sustanciales para el desarrollo de proyectos para
cin territorial de la comarca Embera. El la regin.
proyecto se comenz en coordinacin con la
Comisin de Fronteras Nacionales del Ministe- Puesto que la frontera en disputa est en el cen-
rio de Gobierno y Justicia y logr demarcar la tro de los pueblos indgenas Achuar, Aguaruna,
mayora del territorio. El congreso Embera y Huambisa y Shuar, las organizaciones indgenas
Wounaan ha tambin trazado mapas de sus te- ecuatorianas y peruanas han estado negociando
rritorios, indicando en la cartografa el uso cultu- simultneamente un plan binacional de desa-
ral que los pueblos indgenas hacen de sus rrollo sostenible integrado para estos cuatro
tierras. Tambin, con un fondo austraco, la grupos. Aunque la iniciativa est en una etapa
Asociacin Napguana realiz unas demarcacio- temprana, puede representar una alternativa im-
nes parciales de la comarca Kuna despus de portante a las estrategias convencionales de
1993, intentando identificar la mayora de las control de fronteras para los colonos campesinos
56
o el establecimiento de plantaciones industriales. lado de la frontera de Per. La iniciativa es
Iniciativas similares han sido llevadas a cabo por importante pues cubre una zona que, aunque
los Secoyas de Ecuador y Per, quienes tambin bajo control militar por dcadas, podra ser
intentan establecer una reserva binacional ind- sujeta fcilmente a una colonizacin desmedida
gena. Los Quichuas de Pastaza en Ecuador despus del acuerdo fronterizo. Se debe prestar
tambin han planificado desarrollar un programa atencin especial a desarrollar una estrategia
binacional integrado de desarrollo, comercio y adecuada para la titulacin de tierras en colabo-
cooperacin con sus contrapartes Quichua en el racin con las organizaciones indgenas.

57
VI. APOYO A LOS PUEBLOS INDGENAS EN LAS INTERVENCIONES
DE POLTICAS Y TITULACIN DE TIERRAS: RESEA COMPAR ATIVA
ENTRE EL BID Y OTROS ACTORES INTERNACIONALES

Este captulo hace una revisin de la experiencia La poltica operativa del BID sobre reasenta-
en titulacin de tierras del Banco Interamericano miento involuntario contiene algunas considera-
de Desarrollo y de otros actores internacionales, ciones especficas acerca de las comunidades
analizando tanto los aspectos de polticas como indgenas y sus tierras (BID, 1998b). Este
los operativos. Las interrogantes que se presen- documento se refiere mayormente a operaciones
tan tratan la consistencia de las polticas y de inversin en infraestructura y obras pblicas
directrices del Banco, as como de los mtodos que pueden potencialmente tener un impacto
para implantar las mismas. El anlisis que se sobre las comunidades indgenas. Segn esta
presenta en este captulo resalta los aspectos poltica, el BID apoyar operaciones que
operativos pertinentes a Colombia, Ecuador, requieran el reasentamiento de comunidades
Panam y Per, los cuatro pases que visitaron indgenas u otras minoras tnicas rurales de
los autores durante el trancurso de esta investi- bajos ingresos, slo si es posible asegurar que
gacin. No obstante, en casos donde existe do- los derechos consuetudinarios sern completa-
cumentacin disponible, se hace referencia a mente reconocidos y adecuadamente compensa-
otros pases. dos. Las opciones de compensacin incluyen el
reasentamiento con tierras. El informe de
antecedentes a esta poltica clarifica que, para
La poltica del BID sobre que el Banco apoye operaciones que requieran el
tierras indgenas desplazamiento de comunidades indgenas,
tendra que cerciorarse de que existen fuertes
El BID no cuenta con una poltica general sobre garantas sobre sus derechos a la tierra y los
este tema. La situacin especial que enfrentan recursos (incluyendo ttulos y demarcacin de
los grupos indgenas recibe atencin especial en tierras).
la estrategia general sobre reduccin de la po-
breza, pero sta no trata especficamente las Una publicacin que identifica el papel del
dimensiones agraria o de tenencia de la tierra Banco respecto a los pueblos indgenas y el de-
(BID, 1997). La estrategia sobre reduccin de la sarrollo sostenible resalta el aspecto clave de la
pobreza rural observa que histricamente las tenencia comunal de la tierras y los recursos
mujeres y las comunidades indgenas no han naturales (Deruyttere, 1997). Ser importante
tenido acceso equitativo a la tierra, el crdito, el asegurar que los sistemas indgenas de tenencia
capital y a los servicios especiales (BID, 1998a). comunal de tierras sean respetados y fortaleci-
Sin embargo, el informe no trata las necesidades dos.
de los pueblos indgenas de forma separada en la
identificacin de enfoques y opciones estratgi-
cas o actividades del Banco. La estrategia sobre Temas operativos: enfoques
reduccin de la pobreza rural considera los pro- generales del Banco
gramas de titulacin y catastro como parte de un
paquete que, conjuntamente con intervenciones La titulacin y regularizacin de las tierras
como el establecimiento de bancos hipotecarios indgenas han requerido atencin en varios
y esquemas de reforma asistidas por el mercado, proyectos del Banco. Se han negociado
asegura la entrada eficaz en el mercado. proyectos de titulacin de tierras de cobertura
nacional o regional, que se espera tengan algn
58
impacto sobre las comunidades indgenas. Colombia
Ejemplos de este tipo de operacin son los
proyectos nacionales en Colombia y Per y el En Colombia se examinaron dos proyectos
proyecto regional de Veraguas en Panam. relevantes para este anlisis : un proyecto
Tambin existen proyectos de infraestructura nacional de titulacin de tierras y otro de
que, aunque no estn dirigidos a los pueblos desarrollo sostenible para la regin de la Costa
indgenas, requieren la demarcacin de las del Pacfico. El primero haca amplia referencia
tierras indgenas para poder mitigar o prevenir a los pueblos indgenas residentes en los
efectos adversos potenciales. Un ejemplo de este resguardos. El segundo era de obvia importancia
tipo de operacin son el componente de para las comunidades indgenas y negras de la
derechos indgenas sobre las tierras que form zona.
parte de un prstamo a Brasil en 1985 para
financiar una autopista principal en la Amazona El programa de titulacin de tierras y moderni-
occidental. Otro ejemplo ms reciente es el zacin del registro de escrituras y catastro
programa de desarrollo sostenible de Darin en (Prstamo CO-0157) buscaba por lo general la
Panam, cuya finalidad es financiar obras consolidacin de un mercado abierto y transpa-
relacionadas con la carretera panamericana en rente en la s zonas rurales y urbanas de
esa zona. Un tercer tipo de proyecto son las Colombia. Los dos primeros objetivos son
iniciativas de desarrollo regional, que estn tpicos de los proyectos de titulacin de tierras.
dirigidas en gran parte a las comunidades Se trata principalmente de la legalizacin de la
indgenas o a otros grupos tnicos minoritarios y posesin de la tierra mediante el registro oficial
que pueden tener componentes de titulacin de de las escrituras, y de la modernizacin de los
tierras. Algunos ejemplos son el programa de sistemas de registro de escrituras y catastro. El
desarrollo sostenible de la Costa del Pacfico en tercer objetivo de este proyecto era menos co-
Colombia; o el proyecto de desarrollo sostenible mn: requera la proteccin de las reas
en la regin Petn de Guatemala. Finalmente, ambientales frgiles y de los derechos colectivos
hay prstamos ms generales que, aunque no de las minoras tnicas de los efectos potenciales
estn directamente relacionados con temas de operaciones de titulacin de tierras en las
indgenas, pueden tener implicaciones por la reas rurales. Se ha percibido como un benefi-
manera en que los programas de titulacin y cio ambiental el que el programa ayudar a
registro de tierras se estn realizando en las proteger el ambiente del pas y las tradiciones
reas rurales de ocupacin indgena. Un ejemplo culturales nativas mediante la prohibicin de la
es el programa agrcola ecuatoriano, que cuenta titulacin de tierras en reas ambientalmente
con un componente de reformas a la legislacin frgiles, en resguardos indgenas y en las comu-
sobre tierras que afecta las tierras comunales nidades negras colectivas.
indgenas.
Evidentemente, la finalidad de este proyecto es
El enfoque que el BID ha dado a la problemtica mitigar el impacto potencialmente adverso de la
de los pueblos indgenas en estos proyectos ha titulacin individual de tierras sobre los sistemas
sido variado. Parte del motivo de esto radica en indgenas de tenencia . Con ese fin, se han
que se ha prestado atencin sistemtica a los asignados fondos para llevar a cabo un programa
temas indgenas durante la preparacin de los de georreferencia de los resguardos indgenas en
proyectos, ya que la Unidad de Pueblos las municipalidades rurales afectadas por el
Indgenas y Desarrollo Comunitario del Banco proyecto. El proceso de adjudicacin ha ejercido
se cre en 1994. Las diferencias se ilustran grandes presiones sobre los resguardos y
mejor mediante un estudio comparativo de reservas indgenas debido a la competencia que
algunos de estos proyectos. existe entre los campesinos y los indgenas por
las mismas tierras. Estos conflictos han
fomentado la continuacin de programas para la
creacin de resguardos indgenas en tierras
59
baldas y la legalizacin de los ttulos ya El programa se ha diseando dentro del marco
adquiridas por las comunidades indgenas. del Plan Pacfico del Gobierno colombiano
propuesto en 1992. Otras iniciativas del plan
El proyecto no se pudo examinar a fondo en incluyen el programa de manejo de recursos
Colombia porque todava no haba comenzado naturales del Banco Mundial, que contiene
adecuadamente al momento de la visita al pas. componentes especficos para la titulacin de
Los oficiales del Banco en Washington, D.C. y tierras, y el proyecto BioPacfico financiado por
Bogot indicaron que el proyecto estaba siendo el Global Environment Facility y el Gobierno
evaluado por el nuevo gobierno electo colo m- suizo, cuyo fin es estudiar y conservar la
biano para relacionarlo ms con el proceso biodiversidad de la regin.
emergente de paz. Sin embargo, el proyecto no
parece responder a las preocupaciones expresa-
das por las organizaciones indgenas y los ofi- Panam
ciales de la reforma de tierra en Colombia, prin-
cipalmente por la falta de fondos para comprar El programa del BID para Panam concede una
tierras adicionales para las comunidades ind- alta prioridad al desarrollo indgena y la
genas ms necesitadas. Este es un tema de gran proteccin de las tierras indgenas. Segn la
importancia en Colombia dada la importancia de estrategia del Banco para Panam, uno de los
las reformas de tierras asistidas por el mercado principales retos para ese pa s es el rezago social
dentro de las leyes y polticas agrarias. en que se encuentran los grupos indgenas. Entre
los problemas que les afectan se cuenta la
El programa de desarrollo sostenible en la Costa ausencia de reglamentos para ejecutar la
del Pacfico (CO-0059) slo se relaciona indi- legislacin que garantiza el acceso a tierras bajo
rectamente con el uso y manejo de la tierra. Sin la modalidad de comarca y de polticas para
embargo, es parte de un proyecto integral de asegurar el cumplimiento de dicha legislacin.
desarrollo regional en un rea donde las princ i- El apoyo del Banco para un desarrollo local
pales iniciativas se estn realizando para la titu- participativo debe prestar atencin especial a las
lacin colectiva de las reas tradicionales de las necesidades de los grupos tnicos respecto al
comunidades afrocolombianas e indgenas. El acceso a los servicios sociales, las actividades
Banco Mundial ha financiado un programa para productivas y el manejo de la tierra. El Banco
la titulacin y demarcacin de los resguardos apoyar la resolucin de disputas ambientales,
indgenas de la regin del Pacfico y se ha co- particularmente en el caso de los grupos
menzado un esfuerzo para la titulacin de tierras indgenas. Adems, el apoyo del Banco a un
colectivas de las comunidades afrocolombianas. marco legal e institucional adecuado para el
sector minero tomar en consideracin los
El programa del BID tiene los objetivos genera- derechos de los grupos indgenas afectados por
les de aliviar las condiciones de extrema pobreza las concesiones.
en la regin costera del Pacfico colombiano,
una zona de gran biodiversidad. Los objetivos Tres proyectos del Banco en Panam se
especficos incluyen gobernabilidad y ordena- clasif icaron como pertinentes para el estudio: un
miento territorial, que cubren el fortalecimiento proyecto para el desarrollo sostenible de Darin,
de las organizaciones comunitarias, la provisin un proyecto de titulacin de tierras en la
de servicios bsicos y actividades como la utili- provincia de Veraguas y un proyecto de apoyo al
zacin sostenible de los recursos naturales. Para sector minero.
asegurar que el programa sea susceptible a las
preocupaciones indgenas, su comit coordina- El programa de desarrollo sostenible de Darin
dor deber incluir representantes de la poblacin (PN-0116) es obviamente de gran importancia
indgena y de los residentes afrocolombianos. para los pueblos Embera, Wounaan y Kuna,
quienes han habitado tradicionalmente esta
regin. La seguridad de la tenencia de la tierra
60
para estos grupos se puede ver amenazada por la regulado. Por consiguientes, las tierras han
construccin de la carretera panamericana y la estado bajo constante presin por parte de los
colonizacin que sta puede acarrear. El pro- colonos, notablemente en zonas aledaas a la
yecto tiene varios alcances generales que inclu- carretera panamericana. Los esfuerzos por lograr
yen: ordenamiento territorial ambientalmente la demarcacin y titulacin de estas tierras,
sano; la reduccin de la deforestacin y de los aunque continuos, no contaron con xito por no
conflictos por los recursos; la estabilizacin de existir una figura jurdica adecuada para recono-
la frontera agrcola; y el fortalecimiento de la cer las tierras colectivas fuera de las comarcas.
capacidad administrativa de las instituciones Por ejemplo, las personas responsables de la
pblicas y locales incluyendo las de los pueblos ejecucin de las medidas de reforma agraria no
indgenas. estaban habilitados para extender ttulos a
extensiones de tierras de ms de 200 hectreas.
El proyecto de Darin tiene un componente de Asimismo, se surgieron problemas debido a que
catastro, demarcacin y titulacin de tierras. En varias de las comunidades indgenas estaban
un perodo de seis aos intenta lograr la titula- ubicadas dentro de los lmites del Parque
cin de 5.000 fincas (slo unas 246 tienen ttulos Nacional de Darin, creado en 1980 bajo la
en etapa inicial, aunque se ha detectado un jurisdiccin de la autoridad nacional ambiental
mercado informal activo de tierras). El proyecto (ahora, ANAM). Como en otras regiones de
tambin incluye la demarcacin fsica de la Panam, parece haber un conflicto latente entre
comarca Mandungand en la provincia de las comunidades locales y las autoridades
Panam. El xito de este proyecto depende de la ambientales respecto a la utilizacin de los
puesta en vigor de la Ley Darin, que establece recursos naturales en las reas de conservacin.
el marco para el ordenamiento territorial.
Adems, el proyecto contempla el estableci- Perdura cierta ambigedad sobre la responsabi-
miento de un sistema para coordinar los recla- lidad del gobierno respecto a la titulacin de las
mos de los distintos grupos que habitan la zona tierras indgenas. Aunque el proyecto ha sido
(indgenas, afrodarienitas y otros colonos) para preparado cuidadosamente, el documento del
evitar los conflictos. proyecto no especfica cmo se asegurar la
tenencia de las tierras indgenas ubicadas fuera
Durante la fase preparatoria del proyecto, se de los lmites de las comarcas. El proyecto
prest gran atencin a las preocupaciones confa mucho en los mtodos de concertacin
indgenas. Se realizaron una serie de estudios con la esperanza de que esto resolver los
para identificar los patrones actuales del uso de conflictos a escala local.
la tierra y las exigencias de los grupos indgenas,
as como en las reas en conflicto entre los El programa para la modernizacin de los servi-
indgenas y los colonos 20 . Se trat de un estudio cios agrcolas (PN-0032) es un proyecto
riguroso de los arreglos legales y administrativos tradicional que intenta mejorar la productividad
existentes respecto a los derechos indgenas a la del sector agrcola mediante actividades como la
tierra que contena recomendaciones que se titulacin de la tierra. Uno de sus cuatro objeti-
tomaron en consideracin en el diseo del vos especficos es la expansin de la cobertura
proyecto. En especial, los informes sealaron el de los ttulos de tierra. El programa de titulacin
gran nmero de comunidades indgenas en la de tierras, que se realizar inicialmente en la
provincia de Darin que residen fuera de las provincia de Veraguas, tiene componentes rela-
comarcas actuales, cuyo uso de tierra no estaba cionados al levantamiento catastral rural, la
actualizacin del catastro, la titulacin de tierras
20
pblicas y el fortalecimiento institucional. Los
En particular: Programa de desarrollo sostenible objetivos generales del subprograma de titula-
de Darin: dinmica sociodemogrfica y tenencia de cin de tierras son facilitar el acceso a la tecno-
la tierra, POTLATCH consultores, Informe No. 1, loga, aumentar el uso del crdito y alentar la
mayo de 1998, (informe sin publicar).
inversin por medio de una mayor seguridad en
61
la tenencia y el desarrollo de un mercado de En general, el programa del BID para Panam
tierras transparente. Es interesante notar que presta mucha atencin a las preocupaciones
aunque la preparacin para este proyecto coinci- indgenas. Existe un fuerte enfoque sobre el
di con la etapa final de las negociaciones de la tema y las organizaciones indgenas han sido
comarca Ngbe-Bugl, no se hace referencia consultadas tanto a escala local como nacional.
alguna a las preocupaciones indgenas en el El enfoque va ms all de la simple mitigacin
documento del proyecto. Una pequea parte de de impactos adversos y atiende los derechos de
la comarca Ngbe-Bugl es parte de la provincia los pueblos indgenas en los temas estratgic a-
de Veraguas. Sin embargo, como en el caso de mente importantes como el de minera. Sin
Darin, por lo menos cincuenta comunidades embargo, un prerrequisito para la proteccin
indgenas estn ubicadas fuera de los lmites eficaz de los derechos indgenas sobre las
existentes de esta comarca. Adems, existe una tierras, tanto en los programas de titulacin de
necesidad urgente de demarcacin fsica de los tierras como en los de desarrollo sostenible, son
lmites de la comarca Ngbe-Bugl para evitar las reformas legales y administrativas que
conflictos futuros pues los precios de las tierras permitan a todos los pueblos indgenas obtener
probablemente subirn dentro del contexto de un ttulos colectivos para sus tierras. Mientras se
programa eficaz de titulacin de tierras. En una sigan tratando estos temas slo en el mbito
reunin con los consultores, los lderes de los provincial o local, seguirn existiendo proble-
campesinos no indgenas de la regin realzaron mas. La estructura de comarca ha probado ser
la importancia de dicha demarcacin. Por lo eficaz para conservar la cultura y la integridad
tanto, el diseo del proyecto de Veraguas se de las comunidades indgenas y ofrecer una base
puede considerar como una oportunidad per- econmica sobre la cual construir iniciativas de
dida para el Banco, si desea prestar atencin a desarrollo. El apoyo a la demarcacin de las
las preocupaciones indgenas en el marco de comarcas existentes contribuira a expandir esta
proyectos generales de titulacin de tierras. Un integridad cultural. Pero se requiere, a la vez,
componente para la demarcacin de la comarca una planificacin estratgica en consulta con las
misma y para atender las demandas de tierras de organizaciones indgenas para encontrar los
grupos indgenas fuera de la comarca habra sido mecanismos adecuados y as atender las deman-
una importante contribucin. das generales indgenas a tierras. ste ser un
aspecto de gobernabilidad y desarrollo local en
El programa de apoyo al sector minero (PN- Panam y podra ser tilmente atendido por el
0114) es un proyecto llevado a cabo por el Banco desde esta perspectiva.
Ministerio de Comercio e Industria, que intenta
mejorar el marco legal e institucional para pro- Adems, el BID podra canalizar su apoyo
mover la inversin privada en este sector, en directo a las organizaciones indgenas en aspec-
armona con los derechos e intereses de las co- tos tcnicos de mapas y titulacin de tierras.
munidades rurales y en especial las comunidades Como se ha indicado, algunas comunidades ya
indgenas. Esto es de inters potencial conside- han comenzado la demarcacin de sus tierras
rable para los pueblos indgenas en un pas para poder fundamentar las demandas adiciona-
donde se estn llevando a cabo una multitud de les ante la invasin de los colonos. Este apoyo
estudios sobre el potencial minero en zonas tcnico puede ser un aspecto importante en las
indgenas. El documento de proyecto indica que etapas iniciales del proyecto de Darin. Esta
hasta un 70% de las concesiones potenciales se sera la demostracin ms firme posible del
encuentran en comarcas indgenas. Como se ha compromiso del Banco a incluir la participacin
visto en los captulos anteriores, la legislacin indgena en las dimensiones tanto tcnicas como
panamea que afecta a las comarcas indgenas de gobernabilidad en el desarrollo sostenible de
establece la participacin indgena en los benefi- Darin.
cios y el control de las actividades mineras. El
proyecto comenz a mediados de 1998.

62
Per mayormente localizadas en los Andes y en la
selva. El subcomponente de regularizacin se
La mayora de las estrategias de pas del BID no dise para abarcar otras 300.000 propiedades
han incorporado los temas indgenas de manera adicionales, y legalizar la tenencia de tierras que
especfica. La estrategia de prstamos para Per ya estaban en manos del sector privado. El
resalta la consolidacin de las reformas econ- subcomponente de catastro comprende la
micas y la modernizacin del Estado, incluyendo actualizacin de las reas donde se llev a cabo
reformas al sector agrcola. El objetivo principal la reforma agraria como condicin necesaria
de la estrategia para el sector agrcola es promo- para inscribir la propiedad en el registro de
ver las inversiones privadas y reducir los ndices bienes races y tambin establecer un sistema
de pobreza. El funcionamiento correcto de los moderno para formar y mantener el catastro
mercados de factores y la promocin de l desa- rural. La meta original fue el levantamiento de
rrollo tecnolgico rural se consideran elementos 1,1 millones de propiedades.
clave para obtener aumentos en la productividad
y la competencia. Slo los proyectos pequeos El trasfondo del proyecto y su filosofa bsica
han sido dirigidos a los pueblos indgenas o a los estn claramente establecidos en el documento
temas indgenas; sin embargo, ninguno de ellos de base. El mismo indica que la posesin de
ha estado relacionados especficamente con los tierras fue socavada por los procesos de reforma
derechos indgenas sobre la tierra o la titulacin. agraria que comenzaron en 1969, los cuales
otorgaron unos 9 millones de hectreas a
No obstante, el proyecto de titulacin y registro 438.000 familias, pero emitieron nicamente
de tierras PE-0037, originalmente aprobado a 66.000 ttulos de propiedad sobre 5,1 millones
finales de 1995, tiene implicaciones importantes de hectreas. Adems, la mayora de esas tierras
para las comunidades campesinas y nativas. Su no ha sido registradas. El documento considera
objetivo principal es apoyar el establecimiento que la fragmentacin de la propiedad es un
de un mercado de tierras flexible y transparente problema, dado que se estima que unas 400.000
mediante la regulacin decisiva de la propiedad familias que habitaban tierras comunales han
de todas las fincas creadas durante el perodo de dividido sus posesiones.
reforma agraria . Asimismo, el proyecto abarca la
modernizacin del catastro rural y el estableci- Segn se ha indicado, el Banco jug un papel
miento de un slo sistema automatizado para activo en la promocin de la nueva legislacin
registrar la propiedad rural. Aunque el proyecto de tierras en la dcada de los aos noventa que
se dise originalmente con cobertura nacional, facilita la privatizacin de la tierra. El dilogo
sus actividades ms recientes se concentraron en entre el Banco y el gobierno se ha enfocado en
la zona costera del Pacfico donde predomina la eliminar las limitaciones y restricciones que
agricultura comercial. quedan sobre los mercados de agua y tierra, que
surgen de la legislacin que se aplic durante la
El proyecto propone lograr la regularizacin de reforma agraria. Se acord con el gobierno que
la tenencia de la tierra mediante la titulacin y la presentacin de legislacin sobre agua y tierra
regularizacin de la propiedad privada, e l en el congreso sera una condicin anterior a los
catastro, la creacin de registros pblicos, y el proyectos de procesamiento de inversiones para
manejo y monitoreo de los recursos naturales la titulacin e irrigacin de tierras.
renovables. El subcomponente de titulacin de
tierras tiene como fin financiar las actividades Un objetivo clave del proyecto era la reduccin
del PETT, para concluir el otorgamiento de de la pobreza rural. Se realizaron anlisis de
reas sujetas a la reforma agraria que estn en regresin para calcular el impacto posible de la
manos del Estado, as como la titulacin de reas titulacin de tierras sobre el tamao de la finca y
que han sido otorgadas pero no transferidas a sus los ingresos rurales. Segn los resultados de
dueos. El subcomponente fue diseado para estos estudios, la liberalizacin del mercado de
aclarar la tenencia de unas 300.000 propiedades, tierras acompaada por la titulacin de tierras
63
aumentara significativamente el tamao pro- vas22 . Respecto a la comunidad campesina, la
medio de la finca familiar, y la concentracin evaluacin llega a la conclusin que la titulacin
de la propiedad sera un proceso gradual y a no conllevara su eliminacin aunque habra un
largo plazo. Segn la simulacin que se llev a cambio en su papel. Las actividades tradiciona-
cabo, el tamao ptimo de la s fincas era 20 les como el trabajo en comn todava se podan
hectreas en la costa y no ms de 60 hectreas detectar, incluso en las comunidades donde casi
en la selva 21 . El informe observa que la liberali- todas las parcelas haban sido divididas. .Sin
zacin del mercado de tierras tendr un impacto embargo, las comunidades ahora estaban asu-
positivo y significativo sobre los salarios agr- miendo nuevos papeles tales como la compra de
colas en la costa, pero no en la selva. Estas material agrcola, el mercadeo de la cosecha y
estimaciones indicaron que un programa exitoso como garante de crdito. En el caso de las
de titulacin y registro de tierras llevara a un comunidades nativas, el papel de los programas
aumento en los ingresos netos agrcolas de 35% de titulacin y registro debera ser el de conser-
en toda la nacin, siendo este impacto de benefi- var la diversidad cultural y bajo ninguna cir-
cio particular para el quintil ms pobre de la cunstancia inducir un proceso de divisin de
poblacin. tierras. El estudio, sin embargo, indic que las
comunidades nativas en algunas reas ya no
No existe ninguna indicacin de que se hayan servan su propsito principal y existan casos de
llevado a cabo consultas con representantes de personas de afuera de la comunidad que haban
las organizaciones indgenas durante el diseo contrado matrimonio con miembros de las
del proyecto. En los Andes y en la costa, por mismas para as poder obtener ttulo a la tierra.
razones mencionadas anteriormente, sera difcil El informe recomend que se instalaran
encontrar un contraparte adecuado para dicho unidades de apoyo legal para aconsejar a las
ejercicio. Las organizaciones campesinas ya no comunidades sobre las implicaciones del pro-
se identifican como indgenas y, durante la l- ceso de titulacin y registro.
tima dcada, han perdido mucha de su influen-
cia. Sin embargo, en la selva donde a partir de la Con el fin de llevar a cabo una evaluacin del
era de la reforma agraria se ha llevado a cabo un proyecto para los efectos del presente estudio,
proceso importante de titulacin de tierras ind- se llevaron a cabo reuniones con los lderes na-
genas, hubiese sido posible realizar un proceso cionales del PETT en Lima y con oficiales del
de consultas. Al contrario, en lugar de llevar a PETT y del Ministerio de Agricultura en distin-
cabo estas consultas, se dispuso la realizacin de tas partes de los Andes y la selva. Sin embargo,
estudios por parte del Instituto de Reforma algunos temas fueron difciles de determinar,
Nacional (INRENA) para monitorear los im- incluyendo la distincin entre las actividades
pactos de los proyectos sobre los grupos financiadas por el Banco y otras actividades de
vulnerables, especialmente las comunidades titulacin y registro. A continuacin se presentan
indgenas. los elementos principales de esta investigacin y
los temas de mayor importancia planteados por
A principios del proyecto se realiz una evalua- los interesados.
cin ambiental para estimar los impactos poten-
ciales sobre las comunidades campesinas y nati- Lamentablemente, esta evaluacin est minada
por la falta de estadsticas completas respecto a
la titulacin y registro de las comunidades

22
21
Se debe observar el nfasis sobre las fincas en Evaluacin del impacto ambiental del proyecto de
lugar de las formas indgenas de produccin en la titulacin y registro de tierras, Ministerio de
selva. La documentacin del proyecto no contiene Agricultura y Ganadera y Banco Interamericano de
nada que haga pensar que esto se tom en Desarrollo, septiembre de 1995 (documento sin
consideracin. publicar).

64
campesinas y nativas. Un oficial ejecutivo del sealaron un cuadro ms complejo. Los oficiales
PETT indic que algunas 310 comunidades del PETT en Cuzco y Puno hicieron una distin-
campesinas por ao estn recibiendo ttulos y cin entre reas donde haba una demanda fuerte
que quedan otras 1.772 por recibir sus ttulos. La de titulacin individual y otras donde haba una
titulacin de 139 comunidades nativas estaba tradicin comunal firme. Los oficiales del PETT
pendiente, aunque 85% de ellas haban solici- en estas reas insistieron en que no intentaban
tado la extensin de sus lmites. Para noviembre promover un sistema de tenencia de tierras sobre
de 1999 se haba completado el saneamiento el otro. Pudieron citar ejemplos donde los ttulos
fsico y legal de los derechos de propiedad de de tierras comunales haban sido emitidos
1.700.000 parcelas, de las cuales cerca de (incluyendo una invitacin a los consultores a
700.000 haban sido inscritas en registros pbli- participar en una ceremonia de titulacin de este
cos locales. Se anticipa que los ttulos remanen- tipo en la regin de Puno). Los oficiales del
tes contemplados se emitirn durante la finaliza- Banco han aclarado que, especf icamente en este
cin del proyecto y la nueva fase programada proyecto, no hay restriccin en los tipos de
para el ao 2000. Un 12% de estos ttulos no tierras que pueden recibir ttulos y no se
pueden ser registrados por distintas razones, promueve un sistema de tenencia de tierra sobre
siendo un 2% a 4% de esta cifra por motivo de el otro.
conflictos sin resolver.
A pesar de que los primeros informes de evalua-
La orientacin y en los mtodos de trabajo del cin recomendaban la realizacin de programas
programa, que comenz a implantarse princi- educativos o de adiestramiento para las comuni-
palmente en los departamentos de Piura y dades que recibieron los ttulos, no se encontr
Tumbes mediante contratos con empresas de ninguna evidencia de que stos se hubieran lle -
servicios , fueron modificados. El programa vado a cabo. Tampoco se detect ningn tipo de
ahora opera mediante sus equipos regionales que servicios de seguimiento integrados. Los autores
trabajan en colaboracin estrecha con el Minis- estuvieron presentes visitaron una comunidad el
terio de Agricultura. La zona principal de activi- mismo da que se le fue emitido un ttulo de
dad se encuentra actualmente en las regiones tierras colectivas. Los lderes de la comunidad
costeras, de mayor impulso comercial, donde la no parecan le preguntaron a estos consultores
demanda por ttulos individuales es ms fuerte. cules eran las implic aciones de los ttulos y
expresaron preocupacin de que sus antiguos
El programa PETT se ha dedicado princi- dueos pudiesen reclamarlas. De hecho, los
palmente a la titulacin individual. Sin embargo, ttulos emitidos por el proyecto sirven de prueba
hay disposiciones para la titulacin de comuni- de derechos absolutos sobre la propiedad. Una
dades campesinas y nativas. Durante los prime- vez sean debidamente registrados slo una
ros tres meses de 1999, por ejemplo, 84 comuni- resolucin contra el registro pblico puede
dades campesinas y 23 comunidades nativas deshacer el ttulo registrado. Sin embargo, dada
recibieron ttulos y se espera que se otorguen la incertidumbre sobre el tema a nivel local, es
ttulos adicionales para 575 comunidades necesario aumentar el componente de concienti-
campesinas y 106 comunidades nativas durante zacin pblica y de derechos del proyecto, in-
el ao 2000. Durante la investigacin que se cluyendo proporcionar adiestramiento a los re-
llev a cabo para este informe se detectaron presentantes de la comunidad.
percepciones muy distintas concerniente al
enfoque bsico del proyecto. Tanto en Cuzco Hay por lo tanto un sinnmero de lecciones que
como en Satipo, por ejemplo, los representantes aprender de la experiencia peruana respecto a la
de la Oficina de Defensor del Ciudadano participacin de los grupos indgenas y otras
criticaron intensamente la actitud de los oficiales comunidades. La privatizacin y divisin de las
del PETT en ese respecto y su falta de sensibili- tierras comunales es un tema difcil que podra
dad respecto a las culturas indgenas y andinas. debilitar y desarticular el tejido social. Puede
Sin embargo, entrevistas en la sierra andina haber argumentos econmicos persuasivos para
65
legalizar la tenencia individual cuando las tierras (Encalada et al., 1999). Tambin, se ha dado
comunales ya han sido divididas en la prctica apoyo a las organizaciones indgenas a travs de
por los mismos integrantes de la comunidad. El la facilidad de pequeos proyectos del Banco,
papel social de la comunidad puede tambin aunque dicha asistencia no estuvo relacionada
estar evolucionando conforme a los cambios directamente a la titulacin de tierras.
econmicos y de polticas. Pero es absoluta-
mente vital que dichos programas se discutan Entre los proyectos del Banco, los consultores
detalladamente con las organizaciones que prestaron mayor atencin al programa del sector
representan a las comunidades indgenas y a las agrcola (EC-0048). Aprobado en 1994, esta-
campesinas a nivel nacional y local. Cuando se blece un apoyo amplio al sector agrcola con un
estn proponiendo proyectos de ley que podran nfasis importante en reformas legales y de
causar conflictos es sumamente importante poltica. Como prerrequisito para lograr un cre-
coordinarlos cuidadosamente con los actores cimiento agrcola e ingresos mayores por parte
sociales pertinentes. Debe haber mecanismos de los productores de bajos ingresos habra que,
dentro del programa para la participacin conti- segn el proyecto, sobreponerse a las distorsio-
nua de las organizaciones indgenas segn se nes y limitaciones sobre los temas legales,
exige en el Convenio No. 169 de la OIT ratifi- institucionales y de poltica. Por ende, una de
cado por Per. Debe haber tambin un segui- las acciones del programa es liberalizar los mer-
miento integrado para los componentes de titu- cados de agua y tierras mediante la modificacin
lacin y registro. del marco legal; otra es la reduccin de la inter-
vencin del Estado en el mercadeo y reestructu-
rar las empresas agrcolas, liberando as los
Ecuador recursos fiscales que van actualmente a los
productores de mediana y gran escala. El
El caso de Ecuador es muy similar al de Per. proyecto tambin propone la reorganizacin del
Ambos son pases andinos con una alta Ministerio de Agricultura, mediante la elimina-
poblacin indgena tanto en la sierra como en la cin de los programas nacionales que intervie-
selva, aunque , en el caso de Ecuador, la mayor nen en las actividades de produccin y mercadeo
parte est concentrada en la sierra andina. Una y la promocin de las organizaciones del sector
diferencia clave entre los dos pases es que los privado. El ministerio se organizar con base en
pueblos indgenas mediante las organizaciones ciertos procesos esenciales, los cuales incluyen
que los representan son ahora actores polticos el establecimiento de polticas y la planificacin
importantes en todas partes del Ecuador. Como del uso de tierras. El marco institucional para los
se haba visto antes, esto ha tenido su impacto en recursos naturales renovables ser tambin
distintos artculos de la nueva Constitucin de fortalecido, incluyendo el fortalecimiento del
1998. Esto tambin ha tenido sus implicaciones manejo ambiental a nivel nacional y de sectores.
en la estrategia de pas y el desarrollo de
programas del Banco. Los antecedentes del proyecto y el marco
analtico del Banco para el diseo del programa,
La estrategia de pas ms reciente del Banco son bastante similares a los ya descritos para
(preparada bajo el gobierno previo) presta poca Per. Se considera que la Ley Agraria de 1964
atencin especfica a los pueblos indgenas empeor la seguridad de tenencia de tierras y
como grupo meta. Indica que se encuentran actu como una barrera para la inversin y la
entre los grupos ms pobres en Ecuador e conservacin de recursos naturales renovables.
identifica la necesidad de un estudio sobre los La mayora de las transacciones de las tierras
problemas de la poblacin indgena para definir requeran autorizacin previa del Estado. La
el alcance de sus problemas especficos en las reforma estimul el otorgamiento de tierras a las
reas polticas, econmicas y sociales. El Banco comunidades y a las cooperativas, las cuales
realiz un estudio comprensivo sobre pobreza y llegaron a tomar control de tres cuartas partes de
desarrollo indgena en Ecuador en 1999 las fincas mayores de 100 hectreas, mientras la
66
legislacin prohiba la libre transferencia de concernientes al trato de la propiedad comunita-
estas tierras y limitaba el tamao mnimo de las ria.
posesiones que pudiesen resultar de un proceso
de subdivisin. Sin embargo, la mayora de las El programa sectorial toma en consideracin las
posesiones han sido subdivididas en un mercado preocupaciones indgenas de diferentes maneras.
informal de tierras ya que sus dueos no tenan Primero, se introduce cierta participacin
acceso a crdito de las instituciones financieras y indgena en el programa de cooperacin tcnica
haba poco incentivo para aumentar sus niveles del INDA porque la poblacin indgena y rural
de inversin. Finalmente, el anlisis ve la debe elegir sus representantes ante la Junta de
titulacin de tierras por la entonces institucin Directores del INDA. Segundo, una carta de
de reforma agraria (IERAC) como aislante, poltica al presidente del Banco antes de la apro-
ineficaz y burocrtica. bacin del proyecto aclara que el gobierno tiene
la intencin de garantizar los derechos sobre la
Por lo tanto, las acciones del programa han propiedad y facilitar la operacin sin restriccio-
incluido la puesta en vigor de la Ley de nes del mercado de tierras mientras asegura el
Desarrollo Agrcola de 1994 (ver captulo legal), uso sostenible de los recursos naturales renova-
revocando la Ley de Reforma Agraria de 1964 bles y protege los derechos sobre las tierras de
para promover los objetivos de poltica agrcola las comunidades indgenas y campesinas. Bajo
orientada al mercado. el plan de operaciones para el componente de
registro y titulacin de tierras del programa de
Slo una pequea parte del proyecto trata los cooperacin tcnica, los servicios de consultora
aspectos de titulacin de tierras per se, aun del INDA evaluarn el impacto de la nueva
cuando las reformas de ley y poltica tendrn legislacin sobre las comunidades indgenas y
mayores implicaciones para la tenencia de campesinas.
tierras. En las reas forestales, el anlisis del
proyecto apunta hacia los efectos ambientales no Es evidente que no es fcil realizar una evalua-
sostenibles de la pasada Ley de Reforma Agraria cin de cmo este programa ecuatoriano afecta
y de su ejecucin por IERAC. El requisito de la tenencia y titulacin de las tierras indgenas.
IERAC de que la tierra tena que ser cultivada El programa no tiene componentes operativos de
como condicin para otorgar el ttulo requiri , titulacin de tierras dado que es una operacin
hasta cierta medida, que se destruyeran bosques de un balance de pago de desembolso rpido.
antes de otorgar los ttulos. El proyecto ofrece Adems, ha sido diseado y ejecutado en un
apoyo a INEFAN para el diseo de un plan de perodo de considerable turbulencia econmica y
titulacin de tierras en coordinacin con el poltica en Ecuador. Las reformas de poltica
nuevo INDA. agrcola fueron diseadas en un perodo de
importante militancia indgena, que incluye el
Adems, un subprograma de cooperacin tc- levantamiento indgena de 1992 mediante el
nica establece el apoyo al INDA, agencia res- cual se exigi ms distribucin de tierras. La
ponsable de ejecutar la nueva Ley de Desarrollo amplia oposicin indgena asegur la enmienda
Agrcola. El apoyo se realizar mediante, entre a una versin anterior de la Ley de Desarrollo
otros, el anlisis de conflictos de tierras, la pre- Agrcola de 1994 reconociendo as la posesin
paracin de la estrategia para la titulacin y ancestral de las tierras por parte de las poblacio-
registro de tierras, preparacin de un sistema de nes indgena, afroecuatoriana y montubia.
informacin sobre las tierras y la realizacin de
un anlisis regular del impacto de las polticas Como resultado de este programa sectorial, se
institucionales y de la ejecucin de las dispos i- produjeron varios informes de polticas
ciones legales actuales. Otras actividades inclu- (preparados principalmente por economistas
yen los reglamentos que redefinen las funciones agrcolas de los EE.UU.) y una breve publica-
del INDA para enfocarse en el registro y titula- cin sobre los logros , la cual fue publicada por
cin de las reas rurales y disposiciones tambin el Ministerio de Agricultura en 1998. Los infor-
67
mes de consultoras hacen poca referencia a las Qu elementos adicionales se podran haber
preocupaciones indgenas, salvo en la crtica de incorporado en un proyecto de esta naturaleza ya
las disposiciones de la Ley de Comunas de 1937 fuera para reforzar la participacin indgena o
que se consideran restricciones anacrnicas para hacerlo ms sensible a las preocupaciones
dentro de las operaciones de la libertad del mer- indgenas? Primero, hubiese sido til incorporar
cado de tierras. En febrero de 1998 se public un ms estudios de base respecto a la funcin
estudio tcnico para un sistema de inventario y social, poltica y econmica de las comunas. Las
de titulacin de tierras del INDA (SITT), pero premisas del Banco para los anlisis a estos
no hace referencia a cuestiones relacionadas con efectos han sido una actitud mayormente
la tenencia de tierras indgena y comunal. Una negativa hacia la legislacin sobre las comunas,
misin del Banco, realizada a principios de 1998 vindolas solamente en trminos de restricciones
en forma conjunta con el Banco Mundial y la sobre las operaciones del mercado de tierras. Sin
FAO, revel deficiencias graves continuas en la embargo, esta posicin no ha sido aparentemente
base de datos sobre la cual se establecera la basada en un anlisis emprico o estudio de
poltica de titulacin. Ante la ausencia de un campo. Como queda claro en la documentacin
censo agrario desde 1974, no existan estadsti- del Banco, se tiene poco conocimiento sobre
cas confiables respecto a las propiedades estata- cmo ocurren las transacciones de tierra en las
les, comunales o indiv iduales. comunidades de la sierra, cmo se distribuye la
tierra para el apacentamiento comunal, cul es la
El problema ms serio detectado por estos con- demanda activa de titulacin de tierras y qu
sultores fue la debilidad de las instituciones argumentos econmicos (como por ejemplo
estatales, incluyendo los recursos limitados del impuestos) se pueden presentar contra un
INDA para llevar a cabo programas sistemticos programa de titulacin. Un estudio de lnea de
de titulacin de tierras. Segn se observ ante- base de este tipo, realizado con la participacin
riormente, casi todos los programas de titulacin de las comunidades indgenas, podra haber
de tierras en los que INDA ha partic ipado, han ayudado a inspirar ms confianza en los
recibido los fondos mediante acuerdos con ONG campesinos y en los indgenas respecto al
nacionales e internacionales y ms reciente- programa. Tambin, habra puesto al Banco en
mente con el Banco Mundial en el caso del pro- una posicin ms slida para apoyar el proceso
yecto para el desarrollo de pueblos indgenas y de ordenamiento territorial que debera ser
negros. Ha habido cierta colaboracin entre el ejecutado ahora conforme a la Constitucin de
INDA y el INEFAN, pero las ambigedades 1998.
continan existiendo respecto a las responsabili-
dades de cada agencia estatal. En la Amazona, donde el programa sectorial da
gran nfasis a las preocupaciones ambientales y
Algunos retos importantes surgirn ahora con la al papel de la agencia estatal INEFAN, podra
nueva constitucin ecuatoriana, en particular en haber habido un mayor nfasis en el rea de
cuanto a sus disposiciones sobre la inalienabili- conflicto actual o potencial entre los pueblos
dad de las tierras comunitarias o las de las cir- indgenas y las agencias estatales, as como los
cunscripciones territoriales indgenas y afro- mecanismos para mejorar la colaboracin entre
ecuatorianas. Existen otros retos inmensos para ellos. Ecuador ha experimentado conflictos muy
llevar a cabo la demarcacin fsica de las vastas fuertes entre los pueblos indgenas y las compa-
reas territoriales de la selva, donde un as petroleras, conflictos que podran empeorar
programa de desmonte es necesario para asegu- en los prximos aos si no se establece un marco
rar las tierras de las comunidades indgenas que normativo adecuado. Aunque las comunidades
ya han recibido ttulos. Por ltimo, hay proble- indgenas negocien en algunos casos con las
mas de superposicin entre las tierras indgenas compaas multinacionales directamente, stas
y las reas protegidas bajo el patrimonio de esperan tambin alg n tipo de liderazgo por
INEFAN. parte de las agencias del Estado para determinar
los parmetros de dichas negociaciones. Como
68
se indic anteriormente, estos problemas pueden zacin haban sido instrumentales en proteger a
ser ms serios en las reas que han sido ocupa- los pueblos indgenas cazadores-recolectores en
das tradicionalmente por los pueblos indgenas las tierras bajas. A la vez, la regularizacin de
pero estn sin embargo reconocidas bajo ley las tierras por s sola no sera suficiente para
como patrimonio estatal. Un subprograma que asegurar la posesin de tierras de los pueblos
atendiese estas preocupaciones y que se hubiese indgenas. Los proyectos ms recientes del
realizado con la participacin de organizaciones Banco Mundial se han ligado a la promocin de
indgenas podra haber fortalecido el compo- desarrollo sostenible, incorporando el conoc i-
nente ambiental del programa sectorial. miento de los pueblos indgenas del manejo de
los recursos naturales y la conservacin
ambiental.
Proyectos de titulacin de tierras
de otras agencias internacionales: Durante la dcada de los 90, la preocupacin del
Evaluacin comparativa Banco Mundial respecto a los pueblos indgenas
en Amrica Latina se ha ido extendiendo ms
En sus trminos de referencia, se les pidi a los all de las tierras bajas tropicales, cubriendo
consultores identificar los proyectos de titu- tambin ahora la poblacin campesina indgena
lacin de tierras apoyados por otras agencias de Mxico, Amrica Central y los Andes. La
internacionales, segn fueran pertinentes a la directiva operativa revisada sobre los pueblos
tenencia indgena. Se hizo mencin especial del indgenas, emitida en 1991, incluy un grupo
Banco Mundial al igual que otras agencias mul- mayor de poblaciones de las que haba hasta el
tilaterales y bilaterales, incluyendo el Programa momento. Una caracterstica importante de esta
de Desarrollo de las Naciones Unidas (PNUD) y nueva directiva es que en los proyectos de inver-
la USAID. Haba tiempo limitado para esta sin que afecten a los pueblos indgenas, el
tarea. Se llevaron a cabo reuniones con la prestatario debera preparar un plan de desarro-
USAID y el Banco Mundial en Washington, llo para los pueblos indgenas que sea
D.C. En los cuatro pases visitados, se hicieron consecuente con la poltica del Banco Mundial.
todos los esfuerzos para identificar los proyectos Se esperaba que cualquier proyecto que afectase
de titulacin de tierras apoyados por agencias a los pueblos indgenas incluyera componentes o
internacionales y para reunirse con oficiales de disposiciones que incorporaran dicho plan. La
las agencias en cuestin. Los siguientes comen- nueva poltica ahora requerira que se consultase
tarios se refieren principa lmente al enfoque del con las organizaciones indgenas siempre que un
Banco Mundial como la agencia internacional proyecto de titulacin de tierras de cobertura
que parece tener la participacin ms activa en nacional se comenzara en un pas con una po-
este campo. blacin indgena significativa.

El Banco Mundial ha dado considerable apoyo a La ejecucin prctica de esta poltica se ve


la titulacin de tierras indgenas en Amrica claramente en el Proyecto de Administracin de
Latina. En la dcada de los 80, financi una serie Tierras en Guatemala del Banco Mundial,
de los llamados proyectos especiales para ame- aprobado a finales de 1998 luego de varios aos
rindios en las tierras bajas de Sur Amrica, de preparacin. El proyecto consiste de tres
muchos de ellos con la intencin de mitigar componentes: catastros y regularizacin de
impactos adversos potenciales de proyectos de tierras, registro de tierras y una unidad de
desarrollo a gran escala mediante componentes manejo de proyectos. El proyecto del Banco
de demarcacin y titulacin de tierras indgenas. Mundial es parte de un programa nacional de
Se hizo una resea de su experiencia publicada administracin de tierras de ms largo plazo, e l
en 1991 presentando trece proyectos e inten- cual es financiado por una serie de donantes
tando aprender lecciones para el futuro (Wali y internacionales como parte de su apoyo a los
Davis, 1991). Lleg a la conclusin de que los procesos de paz de Guatemala . Los objetivos
primeros proyectos de demarcacin y regulari- ms amplios son aumentar la seguridad de
69
tierras en Guatemala y fortalecer el marco legal maya y los acuerdos de paz. La evaluacin tam-
e institucional para el registro de tierras y el bin demostr la necesidad de acelerar las
servicio de catastro a nivel nacional. El apoyo reformas legales para que se pudieran imple-
del Banco Mundial es esencialmente para una mentar los compromisos de los acuerdos de paz
fase piloto de este programa en el departamento relativos a la ley de uso maya y al acceso equi-
tropical del Petn, donde aproximadamente la tativo a las tierras. Se sugiri que la existencia
mitad de la poblacin es indgena. de ms opciones legales respecto a la posesin
de tierras podra reducir la presin por los ttulos
En el diseo original de este proyecto, el Banco privados. Las recomendaciones fueron incorpo-
Mundial realiz una serie de consultas con la s radas en el documento del proyecto.
organizaciones indgenas a nivel nacional.
Consecuente con su directiva operativa, intent Un ejemplo de un enfoque con una meta ms
formular una estrategia multisectorial de deliberada es el proyecto del Banco Mundial
desarrollo para pueblos indgena. Las consultas para el desarrollo de los pueblos indgenas y
tambin se realizaron con el consejo de ancianos afroecuatorianos, el cual fue aprobado a finales
y los lderes maya en conjunto con la Fundacin de 1997. El fundamento bsico de este proyecto,
Nacional para la Paz (FONAPAZ) del gobierno. considerado por el Banco Mundial como el
De esta forma, los pueblos indgenas fueron primero de su tipo, es trabajar a partir de las
capaces de formular sus propias preferencias cualidades positivas de las culturas y sociedades
respecto al rea donde la fase piloto del indgenas, incluyendo un sentido de identidad
programa deba comenzar y de participar en las tnica, apego a las tierras ancestrales y la
negociaciones. Adems, el Banco Mundial capacidad de movilizar mano de obra, capital y
intent disear y negociar el proyecto partiendo otros recursos para promover el empleo y el
de los acuerdos entre los sectores del proceso de crecimiento local. Uno de sus componentes es
paz guatemalteco, en particular los acuerdos de el apoyo a la regularizacin de los derechos de
los pueblos indgenas y socioeconmico. aguas y tierras, comprendiendo: titulacin y
regularizacin de los derechos de tenencia de
Se realiz una evaluacin social en Petn para tierras en reas productivas, forestales y
tratar de comprender las aspiraciones indgenas protegidas seleccionadas; compra de tierras
respecto a la titulacin de tierras23 . Se encontr financiadas por el Fondo Internacional para el
que la mayora del grupo maya predominante, Desarrollo Agrcola (FIDA) y el Gobierno de
los indios Qeqchi, preferan ttulos individuales, Ecuador; diagnosis y elaboracin de un plan de
a diferencia de los maya Itza que preferan arre- accin para los sistemas de irrigacin que son
glos comunales. Se encontr, sin embargo, que propiedad de las comunidades; y el apoyo a un
las opciones legales existentes de los Qeqchi y programa de reforma legal especfico.
de los Itza estaban en conflicto con las creencias
tradicionales sobre tenencia de tierras. Por lo El proyecto se prepar en colaboracin con el
tanto, entre las recomendaciones estaba el esta- Consejo Nacional de Planificacin y Desarrollo
blecimiento en cada municipalidad de una ofi- de los Pueblos Indgenas y Negros
cina legal bilinge para asistir ala poblacin (CONPLADEIN), una organizacin que incluye
local con sus demandas de tierras. Las mismas representantes de las organizaciones indgenas
deban tener abogados Qeqchi en el sur del principales y dirigido por una persona indgena
Petn para ayudar a adjudicar las demandas de con rango ministerial. Se realizaron diversos
tierras de manera consistente con la ley de uso estudios de antecedentes en una serie de temas
que incluan la situacin de tenencia de tierras.
23
Este anlisis se refleja en el documento de eva-
Datos tomados del documento de evaluacin del
Proyecto de Administracin de Tierras de Guatemala,
Informe No. 18550-GU, Banco Mundial, 10 de
noviembre de 1998.

70
luacin del proyecto 24 , el cual indica que las sus actividades reguladoras. En primera instan-
organizaciones indgenas continan en su cia, pareca probable que se le dara el mayor
esfuerzo por llevar adelante su agenda referente nfasis a la titulacin de tierras de la selva
a los derechos sobre tierras en el contexto de ecuatoriana.
cambio gradual hacia mecanismos con base en el
mercado para la distribucin de los recursos de En Colombia, el Programa de Manejo de Recur-
las tierras y una funcin ms estrechamente sos Naturales del Banco Mundial (Prstamo
definida de la intervencin del Estado. Los ele- 3692-CO de 1994) tiene componentes para la
mentos de la agenda de derechos indgenas sobre titulacin y demarcacin de los resguardos ind-
las tierras constan, entre otros, de: una fuerte genas y las comunidades negras. La agencia
presin para resolver los conflictos de tierras de tom iniciativas rpidas despus de la puesta en
segunda generacin causados por los primeros vigor de la Ley No. 70 de 1993 que, por primera
esfuerzos de reforma agraria; una alta demanda vez, permita la titulacin colectiva de tierras
por la titulacin y demarcacin de los territorios comunitarias negras. El financiamiento del
indgenas para asegurar sus derechos de propie- Banco Mundial financi, entre otras cosas: estu-
dad, adems de un inters especfico de evitar la dios para estimar el nivel de demanda de titula-
privatizacin de las tierras comunales; y los cin colectiva; trabajo de campo con las comu-
reclamos indgenas a la propiedad en las reas nidades para informarles sobre los procedi-
protegidas o la delegacin del manejo de estas mientos de titulacin, apoyando su organizacin
reas a los miembros de su comunidad. El anli- y una subsiguiente primera fase del proceso de
sis indica la importancia del sistema tradicional titulacin; realizacin de los mapas planimtri-
de propiedad de tierras. Ya sean de origen ind- cos de cada tierra comunitaria; y el procesa-
gena o comunitario, ste opera bajo un conjunto miento por parte de INCORA de cada solicitud
diferente de reglas para dar legit imidad y seguri- comunitaria para titulacin y registro de las
dad a las transferencias de tierras dentro de la tierras. Como se vio anteriormente, dicho apoyo
comunidad. Dado el alto costo de las tran- permiti que se lograra un progreso rpido en la
sacciones, se percibe que aquellos que poseen titulacin colectiva de tierras afrocolombianas a
menos cantidad de tierras reciben poco beneficio finales de la dcada de los 90.
de la legalizacin de las transferencias de tierras
en el sistema formal. En Mxico y Per los dos pases donde ha
sido ms polmico el impacto de las reformas de
Partiendo de este anlisis, los diferentes tipos de tenencia recientes que abordan la seguridad de
regularizacin de tierras estn preseleccionados tierras la experiencia del Banco Mundial tiene
para recibir financiamiento del proyecto. Uno alguna similitud con la del Banco
sera las tierras reclamadas por los pueblos ind- Interameric ano de Desarrollo. Existen ciertas
genas y afroecuatorianos con derechos de pose- tensiones predecibles entre los economistas que
sin ancestral; otro sera la compra de tierras con abogan por un mercado ms libre sin restriccio-
el apoyo del FIDA; el tercero sera los derechos nes y los cientficos sociales que buscan conso-
indgenas sobre las tierras forestales ya declara- lidar los regmenes de propiedad comn como
das patrimonio estatal bajo la jurisdiccin de base de fortalecimiento de las culturas indgenas.
INEFAN. La ejecucin del proyecto requiere En su mayora, estas tensiones se han manifes-
algunas reformas legales y administrativas, tado a nivel de l anlisis de polticas ms que al
como por ejemplo para resolver la incertidumbre de los proyectos especficos. En Mxico, un
sobre la responsabilidad de titulacin en reas ensayo sobre poltica agrcola publicado en 1990
forestales. Cuando los consultores visitaron el recomendaba la liberalizacin del ejido mediante
pas, el proyecto estaba apenas comenzando con la venta de las parcelas en forma interna y no a

24
Informe No. 17217-EC, Banco Mundial, 15 de
diciembre de 1997.

71
personas que no pertenezcan a la comunidad25 . sos Naturales de la Sierra, aprobado en 1997,
Un anlisis ms reciente de las reformas en los indica que todos los beneficiarios del proyecto
ejidos 26 (en borrador al momento de la redaccin pueden ser clasificados como pueblos indgenas
de este estudio) contiene una evaluacin muy de los Andes28 . Desde entonces, el Banco
positiva de la s reformas de liberalizacin de Mundial ha realizado un estudio de estrategia de
tenencias de tierra. programas para el desarrollo de los pueblos
indgenas en Per, el cual aborda extensamente
A la vez, un reciente proyecto forestal las preocupaciones de titulacin y tenencia de
comunitario diseado por el Banco Mundial en tierras, siendo crtico de cualquier poltica que
Mxico ha indicado la importancia de la pudiera socavar el rgimen actual de tenencia de
propiedad comn indgena como la base de un las comunidades campesinas y nativas. El estu-
desarrollo sostenible en Oaxaca27 . Los objetivos dio aboga por una nueva estrategia para el desa-
especficos del proyecto son mejorar el manejo y rrollo de los pueblos indgenas, partiendo del
conservacin de los recursos naturales por parte fortalecimiento de la actual estructura comunita-
de los dueos comunitarios y de los ejidos de los ria tanto en la sierra como en la selva. El estudio
recursos forestales y aumentar la gama de hace referencia a la preocupacin de que la titu-
opciones para generar ingresos de dichos lacin individual de las tierras comunitarias
recursos. Aunque el proyecto no se enfoca pueda llevar a una prdida masiva de tierras
especficamente en la titulacin de tierras, la indgenas y observa que cualquier cambio en la
resolucin de los conflictos con respecto a la ley que pretenda debilitar las comunidades ind-
tenencia indgena de tierras y la demarcacin de genas se ver enfrentado con una oposicin
los lmites fsicos es un elemento clave para el emocional29 . Al mismo tiempo, una estrategia de
xito. La evaluacin del proyecto encontr que desarrollo agrcola preparada para el Banco
ms de la mitad de las comunidades para las Mundial por consultores peruanos sostiene que
cuales existen datos tienen algn tipo de las reformas continuas orientadas al mercado
conflicto, mientras que el 8% no tiene la ayudarn a mejorar la produccin agrcola y los
documentacin clara sobre los derechos a sus ingresos. El estudio identifica las tierras de las
tierras. El proyecto comprende actividades de comunidades campesinas como una fuente de
capacitacin para ayudar a los ejidos y a las ineficacia agrcola e insiste en la intensificacin
comunidades forestales a resolver conflictos, del proceso de titulacin para facilitar la divisin
informndoles sobre el proceso de adjudicacin de las tierras comunales en parcelas individuales
y regularizacin legal cuando existe algn y transferibles 30 . Esto ilustra las percepciones
conflicto. tan diversas que existen dentro de dicha organi-
zacin respecto a los enfoques de poltica para
En Per, el Banco Mundial ha ya identificado a tierras comunales.
los miembros de las comunidades campesinas de
la sierra como pueblos indgenas. La evaluacin Las actividades y enfoques de las otras agencias
del personal del proyecto de Manejo de Recur- de financiamiento pueden ser revisadas breve-
mente.
25
John R. Heath. Enhancing the Contribution of
28
Land Reform to Mexican Agricultural Development, Informe de evaluacin del personal del Banco
Agricultural Policy Working Paper No. 285, febrero Mundial para el Proyecto de Manejo de Recursos
de 1990. Naturales de la Sierra y Alivio de la Pobreza, Informe
26
Mexico Ejido Reform: Avenues to Adjustment No. 15710-PE, 12 de diciembre de 1996.
29
Five Years Later (Borrador, septiembre de 1998). Per: Indigenous Peoples Development
27 (Borrador, Banco Mundial, 20 de noviembre de
Informacin tomada de un informe de evaluacin
1998).
del personal para el Proyecto Forestal Comunitario de 30
Mxico, Informe No. 16134-ME, 21 de enero de Per: Agriculture Development Strategy
1997. (Borrador de cubierta verde, 5 de marzo de 1998).

72
En Amrica Latina, los pases miembros del importante del programa fue familiarizar a los
Tratado de Cooperacin Amaznica (TCA) administradores nacionales sobre la complejidad
jugaron un papel importante en un momento del tema de la territorialidad indgena y
dado. En 1991, el TCA decidi prestar atencin demostrar el valor de la cooperacin entre
particular a la cuestin de las reas y tierras equipos tcnicos del gobierno y de las
indgenas. A esos efectos, se estableci un organizaciones indgenas. A la experiencia
secretariado temporal, primero en Quito y luego piloto inicial no se le ha dado seguimiento hasta
en Lima, con apoyo financiero de la Unin ahora ni por el TCA ni por la Unin Europea.
Europea. Entre 1993 y 1995 se llev a cabo un
gran programa regional para la consolidacin de El FIDA reconoce que el tema ms importante
los territorios indgenas. El objetivo general era y urgente que confrontan los pueblos indgenas
apoyar a las comunidades indgenas de la regin en Amrica Latina es el acceso a y la posesin
amaznica en la legalizacin y demarcacin de de tierras. Sin embargo, un estudio de mediados
sus territorios y crear las condiciones adecuadas de la dcada de los 90 descubri que el FIDA
para un manejo y conservacin comunitario haba jugado un papel menor en la promocin de
sostenible s de sus recursos naturales. Se los derechos sobre las tierras y los territorios
seleccion a Bolivia, Ecuador y Per como los indgenas32 . El proyecto de desarrollo de los
tres pases donde se realizara una experiencia pueblos indgenas del Beni en Bolivia fue el
piloto para modelos estratgicos futuros. Los primer proyecto del FIDA en incluir un
componentes especficos del proyecto piloto componente especfico para la demarcacin y
eran: titulacin de territorios comunales. Entre las
actividades del proyecto se incluan el mapeo
estudios socioeconmicos y legales para topogrfico, la planificacin de permetro,
anteceder el proceso de legalizacin y estudios de clasific acin de suelo, catastro y
demarcacin, as como tambin estudios otras medidas. Las intervenciones de la USAID
biofsicos y antropolgicos para el han sido, en su mayora , guiadas por
desarrollo de planes de manejo; preocupaciones ambientales y han chocado en
la demarcacin de los territorios; ocasiones, como en el caso del Petn en
la organizacin de medidas de proteccin Guatemala, con las demandas de tierras de los
que permitan a las comunidades indgenas pueblos indgenas. USAID comparti con los
reprimir la depredacin de recursos autores del presente trabajo un primer borrador
naturales en sus territorios; y de un documento de poltica sobre tenencia de
la elaboracin de planes de manejo 31 . tierras. Ese borrador reflejaba un enfoque
orientado al mercado. Los programas de la
El proyecto del TCA se ejecut en estrecha Unin Europea (que podra convertirse en un
coordinacin con las organizaciones indgenas actor importante) no pudieron ser estudiados en
regionales y nacionales. Nunca tuvo xito en detalle . Se sabe que existen algunos programas
realizar la demarcacin territorial y la pertinentes, como por ejemplo, el componente
legalizacin que se haban contemplado. Sin de catastro y titulacin de tierras indgenas en su
embargo, el proyecto dio lugar a experiencias proyecto de desarrollo del Chaco en Paraguay.
importantes, entre las que se incluyeron
seminarios de formacin, el trazado de mapas de De los donantes bilaterales, merecen ser
recursos y la elaboracin de mapas especiales. sealados los esfuerzos de DANIDA, ya que ha
Se puede argumentar que el resultado ms el mayor contribuyente internacional a los
programas del gobierno boliviano respecto a la
31
Tierras y reas indgenas en la Amazona: Una 32
experiencia regional participativa, Secretara Pro Indigenous Peoples in Latin America and the
Tempore, Tratado de Cooperacin Tcnica (SPA- Caribbean: IFAD Policy and Projects, Brigit S.
TCA No. 54), Lima, Per, febrero de 1997. Helms, Roma, Italia, marzo de 1994.

73
identificacin y titulacin de las tierras indgenas. DANIDA tambin ha financiado
reclamadas por los pueblos indgenas de las programas de ONG danesas de apoyo a pueblos
tierras bajas orientales. Tambin, ha emprendido indgenas, incluyendo un programa a gran escala
importantes iniciativas en Nicaragua mediante de titulacin de tierras en la Amazona
un innovador programa del sector de transporte peruana33 . Una caracterstica del apoyo dans ha
que apoya a los proyectos de las comunidades sido la capacidad de trabajar simultneamente
indgenas y negras en la regin del Atlntico, con el gobierno y las organizaciones indgenas, a
ahora complementado por programas de manejo menudo de manera complementaria.
descentralizado de recursos del gobierno e

33
El proyecto ms grande financiado por DANIDA
ha sido la titulacin de tierras de 160 comunidades
indgenas en el ro Ucayali superior en la Amazona
peruana, realizado por el International Work Group
of Indigenous Affairs (IWGIA) con sede en
Copenhague, Dinamarca.

74
VII. LA TITULACIN DE TIERRAS Y LOS PUEBLOS INDGENAS:
ELEMENTOS DE UNA NUEVA ESTRATEGIA

Aunque este estudio fue comisionado como un primera categora. Se han identificado algunos
ensayo tcnico, se exhort a los consultores a en Argentina, Belice, Bolivia, Panam y
contribuir en la estrategia de desarrollo del Paraguay entre otros pases. Los consultores slo
Banco sobre los pueblos indgenas y desarrollo visitaron el proyecto de Panam de desarrollo
comunitario. sostenible en Darin. El diseo y preparacin de
este proyecto demostraron el compromiso del
Este captulo final intenta hacer dos cosas. Pri- Banco de atender seriamente las demandas de
mero, se realiza una revisin de los hallazgos tierra de los pueblos indgenas y otros grupos
principales sobre polticas de los captulos ante- tnicos minoritarios, ya que se revis la
riores, identificando las reas de mayor pro- legislacin en detalle, se consult con las
blema y los retos, y evaluando cun exitosos han organizaciones indgenas y se incluyeron
sido el Banco y otros actores internacionales en componentes de consulta con las organizaciones
responder a estos retos. Segundo, mira hacia el indgenas y para la resolucin de conflictos. Sin
futuro, proponiendo algunos elementos de una embargo, ni en Panam ni en los otros proyectos
estrategia futura. Esto incluye preocupaciones se puede encontrar evidencia de una visin
sobre poltica a nivel general que deben ser estratgica a largo plazo que se construya a
atendidas mediante un programa de investiga- partir de los componentes de titulacin de tierras
cin y anlisis y temas de tipo ms operativo en para as apoyar objetivos a largo plazo de
el diseo y ejecucin de los proyectos del desarrollo sostenible.
Banco.
Con respecto a los programas generales de titu-
lacin de tierras que pueden tener un impacto
Preocupaciones de poltica y hallazgos sobre los pueblos indgenas, los temas son ms
complejos. Estos temas fueron tratados en deta-
Enfoques del Banco respecto a la lle por los consultores en su trabajo de campo en
titulacin de tierras y los pueblos Colombia, Ecuador y Per y, hasta cierto punto,
indgenas: evaluacin general en Panam, y durante sus sesiones de trabajo con
las divisiones de poltica y operativas del Banco.
En general, el Banco ha prestado una atencin Ha habido programas iniciales, como en
bastante limitada a las exigencias y aspiraciones Colombia, donde la decisin principal de pol-
de los pueblos indgenas en sus proyectos de tica ha sido excluir los pueblos indgenas del
administracin y titulacin de tierras. Se debe alcance de los programas de titulacin de tierras,
dividir a los proyectos en dos categoras asegurando as que la titulacin individual no
principales. Primero, hay proyectos grandes de tenga un impacto negativo sobre las tierras ind-
infraestructura o desarrollo sostenible que genas comunales reconocidas. En Ecuador y
pueden tener componentes de demarcacin y Per, se espera que los programas tengan un
regularizacin de tierras indgenas. Segundo, impacto sobre formas comunales de tenencia de
hay programas de tierras de una aplicacin ms tierras, incluyendo la promocin de titulacin
general en los que las preocupaciones de los individual de tierras con el consentimiento de las
pueblos indgenas se pueden atender. comunidades interesadas.

De acuerdo a la informacin con que contaron Los programas no fueron diseados a partir de
los consultores, ha habido pocos proyectos en la estudios de base cuidadosos en las comunidades

75
interesadas, y tampoco la documentacin dispo- Qu tipo de ttulos? Hasta qu punto las leyes
nible del proyecto muestra un conocimiento y los procedimientos existentes se adaptan a los
detallado de los sistemas de tenencia comunal de sistemas indgenas de uso de tierras y manejo de
tierras o su grado de interaccin con el mercado. recursos? Si no es as, qu se puede hacer al
En Ecuador y Per, los programas estn clara- respecto?
mente diseados para promover mercados de
tierras ms eficaces como parte de reformas de Es posible que los pueblos indgenas mismos no
poltica agrcola ms amplias. Mediante el tengan una visin uniforme. En los Andes, por
dilogo con el pas, el Banco mismo ha apoyado ejemplo, ha habido tensin durante largo tiempo
a los gobiernos en la ejecucin de reformas entre las organizaciones indgenas de las tierras
legales y administrativas orientadas al mercado, bajas y los agricultores de la sierra, que en
que han tenido implicaciones en los sistemas algunos pases recin ahora estn comenzando a
indgenas de tenencia de tierras. identificarse como indgenas. Esto hace an ms
importantes que los actores externos consulten
La revisin tambin cubri los programas de cuidadosamente con las organizaciones y las
administracin y titulacin de tierras de otras comunidades indgenas tanto a nivel nacional
agencias como el Banco Mundial. El Banco como local, y realicen estudios de base
Mundial ha sido bastante activo en esta rea meticulosos antes de comenzar los programas
habiendo diseado recientemente programas agrarios que afectan a los pueblos indgenas. El
dirigidos al desarrollo indgena y que incluyen proyecto del Banco para el desarrollo sostenible
componentes de titulacin de tierras. Existen en Darin (Panam ) y el de administracin de
algunos ejemplos de consultas cuidadosas con tierras en Guatemala del Banco Mundial son
las comunidades indgenas y estudios de base casos donde aparentemente esto se hizo en
concernientes a la tenencia indgena de tierras en forma eficaz.
el contexto de los programas generales de titula-
cin de tierras. Algunas de estas experie ncias Existe, sin duda, alguna una tensin obvia entre
pueden servir como modelos tiles para futuras las nociones de derechos sobre las tierras y la
intervenciones del Banco Interamericano de tenencia indgena y las posiciones de los
Desarrollo, especialmente los estudios de base y planificadores econmicos que promueven
los proyectos dirigidos especficamente a las reformas de poltica agraria y tierras orientadas
comunidades indgenas. al mercado. Con el aumento del poder poltico
indgena en Amrica Latina, un aspecto clave de
sus demandas es el de los derechos sobre las
Visiones estratgicas: mercados tierras y los recursos naturales. Los instrumentos
de tierras y culturas indgenas internacionales, tales como el Convenio No. 169
de la OIT, ponen nfasis sobre los aspectos
Si se van a respetar los derechos y la identidad colectivos de la relacin entre los pueblos
cultural indgenas en los programas de titulacin indgenas y sus tierras o territorios. Sin embargo,
de tierras ya sea en los programas generales hemos visto que muchas reformas de poltica
de titulacin de tierras o los dirigidos especfi- agraria recientes y tambin el propio anlisis del
camente a las comunidades indgenas es nece- Banco han criticado los sistemas de tenencia
sario desarrollar una visin estratgica cohe- colectiva de tierras, a los cuales consideran
rente, la cual debe basarse principalmente en el como un legado de las reformas anteriores. Los
conocimiento de cmo funcionan los sistemas ttulos individuales de tierras se ven como la
agrarios y los mercados de tierras indgenas y en clave de la seguridad de tierras para compensar
las aspiraciones indgenas sobre los mismos. por el fracaso del pasado y promover una
Qu ttulos de tierras poseen, si los hay, los eficacia agrcola mayor.
pueblos indgenas y qu conflictos hay respecto
a la validez de dichos ttulos? Buscan los pue- Estas tensiones, evidentes en algunos pases de
blos indgenas la titulacin hoy da y por qu? Amrica Latina, han sido discutidas en los pasi-
76
llos de los bancos multilaterales de desarrollo. oponerse a sus operaciones desde el principio.
Hay seales de que las polticas son cuestiona- Tambin en la sierra las comunidades se ven
das desde los distintos puntos del espectro ideo- obligadas a decidir qu bienes deben producir y
lgico y ninguno de ellos refleja adecuadamente comercializar, cmo invertir, si establecer em-
la realidad. Algunos economistas estn decidi- presas en conjunto con extranjeros, decisiones
dos a eliminar cualquier restriccin sobre la similares a las que toman los actores individua-
operacin del mercado libre de tierras, mientras les o corporativos en la economa de mercado
que los cientficos sociales comunitarios moderno. Estas comunidades pueden llegar a
pueden llegar a ver las fuerzas del mercado tener problemas para obtener crdito y servicios
como la amenaza principal para las culturas y financieros, pero esto no es la falla de los pue-
estilos de vida indgenas. Los primeros estaran blos indgenas en s. Es el sector financiero pri-
dispuestos a aceptar regmenes especiales de vado que ha mostrado un prejuicio contra ellos
tenencia de tierras slo para aquellas comunida- al insistir en ttulos individuales de tierras como
des que se consideran estn fuera de la economa colateral para los prstamos.
de mercado. Los ltimos haran presin por un
nivel irrealmente alto de proteccin y aisla-
miento con restricciones en toda transferencia de Derechos sobre las tierras indgenas y
mercado, incluso en los casos que los pueblos ordenamiento territorial: dimensiones
indgenas participan ampliamente en la econo- polticas y econmicas
ma de mercado y han participado por mucho
tiempo en el arrendamiento de tierras y en tran- Los gobiernos tambin tienen decisiones difci-
sacciones con personas que no pertenecen a la les que tomar. Hasta qu punto el ordenamiento
comunidad. de tierras y de territorios se debe realizar en
trminos tnicos? Es el grado de autonoma
El reto estratgico principal es bastante obvio. indgena un concepto manejable en pases donde
Cmo hacer que los pueblos indgenas se bene- conviven poblaciones rurales indgenas y las no
ficien de la modernizacin sin sacrificar su indgenas? Se han examinado algunos experi-
identidad cultural y sus instituciones tradicio- mentos innovadores y tendencias nuevas en la
nales? Desarrollo con identidad es la frase que prctica legal y administrativa en pases tales
a menudo usan los pueblos indgenas mismos como Bolivia, Colombia, Ecuador, Mxico y
para formular este concepto. La titulacin y Panam. Algunas reformas abogan por consoli-
demarcacin de tierras puede ser una condicin dar las formas indgenas de gobierno local como
previa importante para ello, para permitir a las parte de los programas de descentralizacin y,
comunidades indgenas a desarrollar estrategias en ocasiones, de las reformas fiscales. Es impo-
econmicas a partir de una base slida. Pero sible concluir a partir del estudio cun bien fun-
todava hay una serie de decisiones que se deben ciona esto en la prctica. En Colombia, la Cons-
tomar, tanto por parte del gobierno como de las titucin de 1991 todava no ha sido adecuada-
comunidades indgenas. mente codificada como para dar efecto real a las
entidades indgenas territoriales. En Ecuador, la
Los pueblos indgenas reconocen la necesidad Constitucin de 1998 se adopt recientemente
de participar en la economa de mercado. Mu- con disposiciones similares. En Panam, se
chsimos informantes indgenas expresaron opi- cuenta con ms experiencia al respecto, pero no
niones similares a las de los consultores, ya existe un modelo a nivel nacional que permita la
fuera en la Amazona o en la sierra. Los ingresos participacin fiscal indgena. Existen razones a
son importantes para todas las comunidades, en prima facie para creer que esta figura sera ms
especial ahora que ms y ms miembros estn aplicable en la prctica en las tierras bajas tropi-
emigrando de sus comunidades de origen. Por lo cales, donde los pueblos indgenas habitan en
tanto, las organizaciones indgenas de las tierras territorios grandes y contiguos, que en la sierra
bajas generalmente intentan negociar con las donde las tierras comunales estn mucho ms
multinacionales que producen energa, antes de fragmentadas. Nuevamente, esto se tiene que
77
sopesar con el hecho de que la mayora de la ttulo colectivo para proteger a la comunidad de
poblacin indgena de Amrica Latina se invasin externa y resolver conflictos. El otro es
encuentra en la sierra, donde sus formas la necesidad interna para salvaguardar los dere-
tradicionales de gobierno se encuentran en una chos sobre las tierras con respecto a otros miem-
necesidad urgente de consolidacin. bros de la comunidad. En las comunidades que
han sobrevivido, la exigencia por ttulos colecti-
Aunque podra ser muy pronto para evaluar los vos ha permanecido extremadamente fuerte. Se
desarrollos recientes, se debe admitir al menos pueden ver ejemplos de esto en Bolivia,
que son una parte importante de la agenda de Colombia, Guatemala, Mxico y Per. Las co-
poltica agraria. Las polticas agrarias deben munidades han tratado por dcadas de obtener el
considerar los aspectos polticos, sociales y reconocimiento de sus ttulos ancestrales o de
econmicos del ordenamiento de tierras. Una los ttulos prometidos durante los programas de
revisin de las prcticas y formas de gobierno reforma agraria, a menudo haciendo presin para
tradicionales, en especial cuando afectan la expandir sus tierras. Internamente, hay prueba
distribucin de tierras, debe ser una parte de una bsqueda intensa de documentos que
importante de cualquier estudio de lnea de base. salvaguarden los derechos de tenencia de las
familias. Las demandas de tenencia y de heren-
cia dentro de las comunidades se estn haciendo
Comunidades indgenas: tenencia ms complejas a medida de que las generaciones
cole ctiva y privada ms jvenes toman trabajos por una cierta tem-
porada y otros de ms largo plazo. Los derechos
En la literatura sobre polticas todava se puede de las mujeres sobre las tierras son tambin un
apreciar una desafortunada tendencia a presentar factor importante puesto que en algunos siste-
los sistemas indgenas de tenencia como reg- mas tradicionales la muerte o partida del esposo
menes colectivos y de acceso abierto. Este estu- puede afectar la seguridad de tierras de una
dio, consecuente con la mayor parte de la litera- mujer.
tura bien informada al respecto, ha preferido
presentarlos como una forma alternativa de Un problema referente a los sistemas de titula-
tenencia privada de tierra con aspectos colecti- cin y registro de tierras en Amrica Latina
vos e individuales. Obviamente, hay diferencias suele ser la ausencia de cualquier forma inter-
abismales dentro del mundo econmico ind- media de reconocimiento de ttulos entre la
gena, dependiendo del clima, el hbitat, la forma colectiva y la individual. Desde la pers-
agroecologa, las oportunidades del mercado y pectiva del estado, las tierras se otorgan indivi-
tambin el impacto de las leyes y polticas esta- dualmente o de forma corporativa. Las comuni-
tales. Como regla general, particularmente en las dades, como cualquier otra entidad cooperativa o
reas no tropicales, es de conocimiento general corporativa, puede sin embargo elaborar su pro-
que las parcelas de tierra se suelen dividir entre pio captulo orgnico dentro de un marco de
las familias y que ciertas reas se reservan para ciertos principios determinados por ley. Las
el apacentamiento y otras activ idades comuna- cartas constitucionales de las comarcas paname-
les. Adems, el estudio ha descrito sistemas de as o de las comunidades campesinas peruanas
distribucin de tierras extremadamente comple- se estn convirtiendo en un marco normativo
jos en los sistemas indgenas de tenencia de para uso de tierras y transferencias internas. Es
tierras en los que algunas familias manejan un en este tipo de trabajo normativo el que necesita
gran nmero de parcelas en zonas ecolgicas en la actualidad ms atencin.
diferentes.
En algunos proyectos hay seales de que esto
Con respecto a la exigencia activa de ttulos de est ocurriendo como, por ejemplo, en los pro-
tierras por parte de los miembros de las comuni- yectos recientes del Banco Mundial en Ecuador
dades indgenas, es de vital importancia estable- y Guatemala. Una forma alternativa y descen-
cer la distincin entre dos aspectos. Uno es el tralizada de titulacin y registro de tierras, que
78
fortalezca la seguridad de los miembros de la continuacin, se puede lograr mucho mediante el
familia indgena dentro de la estructura comunal, financiamiento de las empresas indgenas
promete ser una inversin deseable que no mismas, aumentando as su capacidad tcnica y
socava el tejido social de las comunidades permitindoles cooperar con las instituciones
indgenas. estatales. Con un poco de apoyo tcnico y poder,
las organizaciones indgenas pueden negociar
esquemas correctos de manejo de recursos
Apoyo estatal a las ambientalmente en las reas protegidas, la
comunidades indgenas biosfera, y pueden incluso promover acuerdos
innovadores en las fronteras nacionales. La
Una preocupacin general de este estudio ha importancia de la potencial participacin
sido la dbil capacidad de las instituciones indgena en los acuerdos de paz y de las
estatales para responder a las necesidades de las fronteras entre Ecuador y Per ha sido discutida
comunidades indgenas ya sea mediante los en los captulos previos. En estas reas, si el
programas de titulacin o mediante los servicios Estado administra sus polticas juiciosamente,
de apoyo y seguimiento una vez que los ttulos puede reducir eventualmente sus esfuerzos y
han sido emitidos. El progreso ha sido confiar en las organizaciones indgenas que
principalmente en el aspecto normativo. Este cuentan con mayor poder de decisin para que
progreso no ha sido seguido por programas de jueguen un papel importante.
demarcacin de tierras, de clarificacin de los
derechos en reas en disputa, u ofrecimiento de En la sierra indgena, el panorama actual y las
servicios que permitan a las comunidades perspectivas futuras tienden a ser ms desalenta-
indgenas desarrollar sus tierras y sus recursos. dores. Se aprecia una tendencia por parte del
Obviamente, hay diferencias entre los distintos estado de retirarse de estas reas. La presin por
pases. Las deficiencias fueron ms evidentes en titulacin individual de las tierras es parte de
Ecuador, donde la agencia estatal responsable de este panorama. El estado a menudo bajo con-
la titulacin de tierras no tena recursos para sejos influyentes de poltica de instituciones
realizar los programas de su propia iniciativa. financieras internacionales intenta eliminar
Mxico, sin embargo, parece haber designado estos subsidios, sacar a sus agentes de extensin
grandes cantidades de fondos y recursos al y dejar el camino abierto para los operadores
programa PROCEDE de titulacin de tierras de financieros privados y las ONG. Durante la
los ejidos rurales. El programa de ampliacin de poca de ajuste de transicin la contribucin
los resguardos de Colombia se ha detenido por principal de los bancos ha sido los fondos de
falta de fondos estatales para mejorar o sanear compensacin social con cierta participacin
las demandas de tierras en disputa. El programa comunitaria. Sin embargo, la evidencia anecd-
de titulacin de tierras de Bolivia en las tierras tica sugiere que los acreedores privados, en su
bajas tropicales depende casi completamente del mayora, no estn dando crdito a los indgenas
apoyo de DANIDA. campesinos, an cuando han recibido ttulos
individuales de tierras.
Con respecto al apoyo estatal, las necesidades de
las comunidades indgenas de tierras bajas y las
campesinas son probablemente diferentes. En el Importancia de la participacin
trpico, hace falta una intervencin rpida para indgena y negra en los programas
evitar ms invasin y conflictos, ya sea con de titulacin de tierras
colonos nacionales o con multinacionales
productoras de energa y otros inversionistas Como se desprende claramente del estudio, la
internacionales. En Bolivia y Per, ha habido titulacin de tierras para los pueblos indgenas
mucha crtica respecto a los prolongados no puede ser un proceso meramente tcnico y no
procedimientos para el saneamiento y titulacin se puede dejar en las manos de los expertos tc-
de las tierras indgenas. Como se discutir a nicos no indgenas, cualquiera sean su capacidad
79
o los modernos equipos de que disponen. Slo exclusivamente hacia el mercado, por un lado, y
las propias comunidades pueden entender en los comunitarios, por el otro, ya que cada uno de
realidad los patrones del uso de la tierra y los ellos tiene su propio parecer respecto al sistema
recursos en sus propios ambientes. El mayor ideal de tenencia de tierras para los pueblos
avance ha sido en la Amazona mediante los indgenas. Los sistemas de tenencia de tierras
programas, ya descritos en los captulos anterio- cambian constantemente en todas partes. El
res, los cuales reciben ayuda internacional. argumento principal de este estudio ha sido que
Recientemente, ha habido evidencia de progra- los sistemas indgenas de tierras y recursos
mas innovadores con la participacin de las pueden representar una forma particular de
comunidades negras en las regiones del Pacfico. tenencia de tierra, adaptado a las oportunidades
Estos programas han rendido importantes divi- de mercado bajo ciertas condiciones.
dendos e incluyen a las comunidades locales,
asegurando as su participacin y confianza y Integracin de las preocupaciones
brindndoles conocimientos tcnic os para com- indgenas en el anlisis de poltica
plementar su conocimiento local. En un contexto
donde se estn reduciendo los fondos estatales Las preocupaciones de los pueblos indgenas
para llevar a cabo los tan necesitados programas necesitan ser integradas en todos los anlisis de
de demarcacin y titulacin de tierras, se han polticas en lugar de tratarlos como grupos
desarrollado algunas asociaciones tiles entre las vulnerables para quienes se deben hacer arreglos
organizaciones gubernamentales e indgenas. especiales de proteccin. Este es el espritu de
los nuevos enfoques de una Amrica Latina
Ha habido menos xito en los Andes. Pero, en multitnica y pluricultural, promoviendo as la
este ambiente vertical y frgil, el conocimiento participacin de los pueblos indgenas en temas
local es igualmente indispensable. Una de las de poltica nacional importante, incluyendo lo
fallas detectadas en los primeros proyectos del relativo al ordenamiento territorial y al manejo
Banco en los Andes ha sido la ausencia de la de recursos naturales. Las polticas de tenencia
participacin comunitaria. El capacitar a las de tierra podran estar de nuevo en una
organizaciones indgenas, campesinas y comu- encrucijada en Amrica Latina dada la
nitarias a que ejecuten los aspectos tcnicos de experimentacin de los gobiernos con las nuevas
los programas futuros de titulacin de tierras formas de ordenamiento territorial. Estos temas
sera un gran avance. complejos no se pueden tratar slo desde la
perspectiva de productividad agrcola, citando
como ejemplo las experiencias de titulacin en
Recomendaciones un pas tan lejano como Tailandia como una
razn para introducir un modelo similar en
Preocupaciones de poltica general Amrica Latina. La integridad cultural puede ser
tan importante para los pueblos indgenas como
La necesidad de una poltica el avance econmico. Los analistas de polticas
necesitan comprender las dimensiones culturales
Un reto fundamental es buscar una poltica y de gobernabilidad, as como econmicas y
consistente y una visin coherente cuando se agrarias, de los programas de titulacin de
consideran las demandas indgenas en cualquier tierras que puedan afectar a los pueblos
tipo de programa de titulacin y regularizacin indgenas.
de tierras. Las cuestiones relacionadas con
tierras indgenas, de ndole altamente compleja, La necesidad de un enfoque multidisciplin ario
no pueden ser tratadas de manera ad-hoc o
fragmentaria. Para tratar el tema de manera Hasta ahora, la base conceptual para responder a
seria, se deben definir los mtodos de trabajo. Es las preocupaciones indgenas en cuanto a los
imperativo ir ms all del potencial dilogo programas de titulacin de tierras ha sido muy
entre sordos entre los economistas orientados limitada. En pases, tales como Ecuador y Per,
80
se ha partido de premisas econmicas muy Negociacin de los derechos de uso de tierras
limitadas para abogar por las reformas legales y con las autoridades indgenas
polticas que afectan las tierras y modos de vida
indgenas. Ahora se requiere un esfuerzo Probablemente se necesitarn reformas adicio-
interdisciplinario mayor para incluir, entre otros, nales sobre uso y tenencia de tierras en la mayor
a planificadores, topgrafos y otros especialistas parte de los pases para que las comunidades
de tierras, abogados, antroplogos, eclogos y, indgenas participen en los mercados de arren-
en algunos casos, historiadores. Tambin, hace damiento de tierras y tengan mayor acceso a los
falta un intercambio de ideas de otras regiones mercados financieros sin socavar sus regmenes
del mundo donde las formas tradicionales de de tenencia de terrenos comunales. Es impor-
tenencia de tierra estn siendo adaptadas a las tante que las autoridades indgenas participen de
necesidades de la modernizacin. En Africa, por este debate de polticas y se les permita formular
ejemplo, donde ha habido una presin similar sus propias recomendaciones sobre los arreglos
por la privatizacin de las tierras, se cuenta con ms adecuados. El Banco puede facilitar un
investigacin ms reciente concerniente a la dilogo en este tema, organizando tal vez talle-
relacin entre los sistemas agrarios comunales y res con la participacin de especialistas de pol-
la eficiencia productiva. Se necesita, con ticas agrarias y organizaciones indgenas.
urgencia, disponer de ms informacin de este
tipo en Amrica Latina. Derechos especiales de tierras
y otras minoras tnicas
La necesidad de investigacin emprica sobre
los sistemas de produccin indgena Queda claro ahora que los sistemas agrarios
comunales no pueden ser tratados desde una
Hace falta mucha ms investigacin sobre perspectiva exclusivamente indgena. Fuera de
comunas indgenas y campesinas, en particular los problemas de definiciones, hay una necesi-
respecto a sus dimensiones de produccin y dad de abrir el campo an ms. En estos
gobernabilidad, incluyendo la provisin de momentos sera de gran importancia realizar un
servicios sociales. El Banco ha comenzado estudio tcnico que examine el potencial de
algunas investigaciones conceptuales importan- sistemas especiales de manejo de tierras y recur-
tes sobre las economas indgenas, como, por sos por parte de las comunidades negras y otras
ejemplo , identificando las maneras en que los comunidades minoritarias tnicas. Esta movili-
pueblos indgenas pueden participar ms acti- zacin est creciendo en el continente y en algu-
vamente en los mercados de arrendamiento de nos pases ha conllevado reformas legales y de
tierras34 . Sin embargo, de la documentacin polticas. Pero las implicaciones de los enfoques
disponible , parece que se conoce muy poco tnicos o raciales respecto al uso de tierras y
sobre el funcionamiento de los sistemas agrarios manejo de recursos necesitan ser evaluados cr-
en pases tales como Ecuador y Per. Los estu- ticamente, nuevamente desde una perspectiva
dios recientes de pobreza indgena del Banco, interdisciplinaria. Adoptarn las comunidades
as como los perfiles de pas realizados por el negras el marco normativo internacional exis-
Banco Mundial, parecen no concentrarse lo sufi- tente para derechos de tierras indgenas? O
ciente en esta rea. Una serie de estudios orien- seguirn su propio camino? Esta es una gran
tados a polticas y multidisciplinarios podra ser preocupacin en cuanto a polticas para varios
una rea til para colaboracin futura entre el gobiernos de Amrica Latina. Las instituciones
Banco y el Banco Mundial. financieras internacionales, adems de sus pro-
gramas especficos en algunos pases, haran
34
bien en aadir estos temas al debate principal de
Vase en particular a Carlos Perafn, Adecuacin polticas.
de servicios financieros a las economas tradicionales
indgenas, Banco Interamericano de Desarrollo,
SDS/IND, documento sin publicar, mayo del 2000.

81
Los pueblos indgenas y el manejo de recursos comunidades locales. Sin dicha preparacin, las
reformas legislativas que se propongan enfrenta-
En los pases de la Amazona, hay un trabajo rn una oposicin justificada.
normativo clave que se debe realizar concer-
niente al control indgena del manejo de recur-
sos, renovables como no renovables, en el Ejecucin de los proyectos
contexto de programas de titulacin de tierras. de titulacin de tierras
Se necesita buscar un mayor consenso respecto a
estos temas entre el gobierno, las organizaciones Las tierras indgenas deben
indgenas, los ambientalistas y las compaas recibir los ttulos primero
privadas. Esta puede ser un rea vital para asis-
tencia tcnica futura, utilizando quizs fondos de En muchas ocasiones ha habido prejuicio contra
inversin multilateral para reunir a los diferentes la seguridad de las tierras indgenas cuando los
actores de los sectores pblicos y privados. programas de titulacin han atendido a los colo-
nos no indgenas primero. Se recomienda , por lo
tanto, que cualquier proyecto del Banco que
Diseo de los proyectos de tenga un componente de titulacin de tierras
titulacin de tierras que afectan debe dar prioridad a la demarcacin y titulacin
a los pueblos indgenas de las reas indgenas antes de tratar con las
propiedades individuales de los elementos no
La importancia de la consulta indgenas. Como condicin mnima, los pro-
yectos de titulacin de tierras del Banco que
Algunas de las fallas del diseo de un proyecto cubran reas utilizadas o reclamadas por los
se han identificado anteriormente. La clave es pueblos indgenas deben siempre atender esto en
que debe haber consulta en distintos niveles las etapas iniciales de la ejecucin del proyecto.
cuando se estn preparando los programas de
titulacin de tierras de aplicacin general. Apoyo a las instituciones indgenas locales
Cuando se est considerando reformas legales y
de polticas, es esencial que se discuta esto por Los programas de titulacin de tierras que son
adelantado con las organizaciones indgenas y parte de un paquete integrado de reformas y
campesinas a nivel nacional que se vern desarrollo agrcola deberan tener componentes
afectadas, lo cual es una obligacin legal de todo de apoyo a las instituciones locales. Una primera
gobierno bajo el Convenio No. 169 de la OIT. fase necesaria es la informacin respecto a las
Tambin es cuestin de sentido comn como implicaciones de leyes y programas de titulacin
prerrequisito de un proyecto eventualmente de tierras. Tambin podra darse un mayor
exitoso. apoyo institucional a las comunidades y a las
organizaciones.
Participacin indgena en estudios
de lnea de base En lneas ms generales, una estructura de
ejecucin debe favorecer la participacin y
Tambin, es importante realizar estudios de lnea establecimiento de organizaciones indgenas y
de base con participacin comunitaria en reas campesinas. Esto debe ser a nivel local y
especficas que cubriran los programas de titu- regional as como a nivel nacional cuando los
lacin de tierras. Estos estudios han estado proyectos tienen una focalizacin regional. En
ausentes en los primeros programas de titulacin algunos proyectos parece haberse provisto para
de tierras. Aunque existe evidencia de que se ello, como por ejemplo en el proyecto de Darin
realizaron consultas locales en los programas en Panam. Estas disposiciones parecen haber
ms recientes, todava faltan estudios de lnea de estado ausentes en los primeros programas de
base ms detallados. Un elemento clave en di- titulacin de tierras.
chos estudios debe ser las aspiraciones de las
82
Mecanismos para la participacin Formacin para los lderes indgenas
indgena y apoyo a las organizaciones sobre manejo de recursos
indgenas en los programas
de titulacin de tierras Se puede desarrollar un programa de formacin
especial para los lderes y los negociadores en
Fortalecimiento de la capacidad tcnica colaboracin con las organizaciones ambientales
de las organizaciones indgenas y las ONG ambientalistas, referente a los
aspectos tcnicos, econmicos y jurdicos de la
Este estudio ha puesto el nfasis en la contribu- explotacin de recursos renovables y no
cin significativa hecha por las organizaciones renovables, incluyendo los minerales y los
indgenas respecto a la titulacin de tierras hidrocarburos.
cuando tienen la capacidad tcnica para hacerlo.
Sus conocimientos del ambiente local y de los Tambin se puede ofrecer un programa general
patrones tradicionales de uso de tierras les da de manejo integrado y manejo en conjunto de las
calificaciones nicas para realizar ciertas tareas. reas protegidas y recursos naturales a las
Especficamente, el Banco puede apoyar el desa- organizaciones indgenas y a los ministerios
rrollo de un sistema avanzado de registro y gubernamentales pertinentes.
catastro utilizando el SIG y las posibilidades de
percepcin remota con cooperacin tcnica Un fideicomiso para la compra
destinada a las organizaciones indgenas. de tierras indgenas

Las organizaciones indgenas, en la medida Existe una ausencia general de fondos para
posible, deben ser equipadas con la capacidad mejorar el acceso a las tierras en conflicto con
tcnica para hacer catastros y mapas, creando as los sectores no indgenas. Los gobiernos no
una asociacin tcnica calificada con el gobierno tienen los suficientes fondos para ofrecer
y una mejor garanta de continuidad en la compensacin por mejoras a las tierras
acumulacin de experiencia. reclamadas por los pueblos indgenas. El Banco
puede demostrar su compromiso con la
Inclusin de los pueblos indgenas seguridad de tierras indgenas reconociendo las
en los equipos tcnicos iniciativas de compra de tierras y compensacin
de otras agencias. Esto se puede realizar bajo la
El personal y los representantes de las organiza- tutela del Fondo Indgena existente, que ya
ciones indgenas deben ser incluidos en todo cuenta con el apoyo del Banco.
equipo tcnico, tales como equipos de inspec-
cin visual, levantamiento de tierras, equipos
topogrficos, clasificacin de tierras, demarca-
cin de fronteras, trabajo de catastro, trabajo de
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