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POBREZA, DESIGUALDAD

Y DESARROLLO EN EL PER
INFORME ANUAL 2007-2008
POBREZA,
DESIGUALDAD
Y DESARROLLO
EN EL PER
INFORME ANUAL 2007-2008
Pobreza, desigualdad y desarrollo en el Per
Informe anual 2007-2008

Oxfam GB
Oficina del Programa Per
Baltazar La Torre 906, Lima 27 - Per
Telefax: (511) 264 1223

Correo electrnico: programa_peru@oxfam.org.pe


www.oxfam.org.uk/peru

Primera edicin: junio 2008


2 000 ejemplares

Hecho el depsito legal en la Biblioteca Nacional del Per n. 2008-06864


ISBN 978-9972-9721-6-4

Fotografa cartula: Ytalo Pesantes / Iniciativa Social Blanco y Negro


Fotografa interiores: Iniciativa Social Blanco y Negro, Trpode Comunicaciones, Oxfam

ISBN: 9789-972-9721-6-4
Correccin: rsula Len Castillo

Diseo y diagramacin: Renzo Espinel y Luis de la Lama

Impresin: Tarea - Asociacin Grfica Educativa 9 789972 972164


NDICE

Presentacin 9

El enfoque nico de Oxfam 12

El Estado en el Per de hoy 14


Sinesio Lpez Jimnez

Para todos o para m?


Cmo distribuye el Estado la bonanza de recursos pblicos 24
Roxana Barrantes Cceres

La institucionalidad ambiental en el Per:


Ha llegado el tiempo de madurar 32
Manuel Pulgar Vidal

Conflictos mineros:
Freno al desarrollo o expresin ciudadana? 44
Anthony Bebbington, Mara Luisa Burneo

Est cambiando el Per?:


Crecimiento, desigualdad y pobreza 52
Efran Gonzles de Olarte

Conveagro: Organizacin y agenda agraria 62


Alejandro Diez Hurtado

La agroexportacin en el pas de las maravillas:


Condiciones de trabajo y derechos laborales 72
Karim Flores Mego, Miguel Calisaya Arangoitia

Acciones del gobierno y de la sociedad civil


sobre la equidad de gnero en el Per 84
Msc. Blanca Fernndez Montenegro

Militancia femenina y agenda partidaria 92


Ma. Jennie Dador
OXFAM GB POBREZA, DESIGUALDAD Y DESARROLLO EN EL PER
INFORME ANUAL 2007-2008

Inseguridad ciudadana y crimen organizado:


Cundo se cruzarn sus caminos? 100
Carlos Basombro Iglesias

Juicio a Fujimori 108


Jos Ugaz

Anexo:
Nuestro trabajo durante el perodo 2007-2008 115

Agradecimientos 130

8
PRESENTACIN

Oxfam trabaja con otros para encontrar soluciones duraderas a la


pobreza y al sufrimiento. Creemos que, en cualquier sociedad, la
base de la pobreza est en la desigualdad del ejercicio del poder
y en la distribucin de los recursos. Por eso, nuestro trabajo en el
Per, como en el resto de Amrica Latina, busca cambiar los arre-
glos societales (leyes, normas formales o informales, polticas
pblicas, prcticas sociales, ideas y creencias de las personas),
que reproducen dicha desigualdad y mantienen en la pobreza a
millones de personas.

Una sociedad es desigual porque existe un nmero significativo de personas que no puede
disfrutar los derechos que la misma reconoce a otras, as se ven excluidas de acceder a servi-
cios pblicos como educacin y salud de calidad, de trabajar recibiendo un salario digno por
el capital creado, o de participar en las decisiones pblicas que afectan sus vidas. De este
modo, la riqueza social se distribuye y acumula constantemente solo en ciertos sectores de la
sociedad, desposeyendo al resto. En esa misma lnea, la nica manera de superar la pobreza 9
es influyendo sobre el conjunto de la sociedad, de modo que todos sus habitantes puedan
ejercer sus derechos.

Pero las formas que la pobreza y la inequidad adoptan, tambin cambian por diversas cir-
cunstancias, obligan a quienes queremos hacer una contribucin sostenible a su superacin a
revisar las prioridades de nuestro trabajo. Cules son los arreglos que explican hoy la persis-
tente pobreza y creciente desigualdad que sufren peruanas y peruanos en medio del creci-
miento econmico? Cules son los procesos que permitirn que los mismos cambien?

A partir de nuestro anlisis, hemos concluido que existen dos procesos en curso que vienen
del pasado inmediato, que se proyectan en el mediano plazo, y que tendrn preponderancia
sobre la evolucin de la pobreza y desigualdad en el Per. Uno de ellos es la profundizacin
del modelo econmico neoliberal, en el contexto de la globalizacin e integracin regional,
que acrecienta la disputa por el control del territorio y los recursos naturales, y amenaza los
derechos de las personas. El segundo proceso es el de la reconfiguracin del Estado nacional,
que expresa la disputa por el ejercicio de derechos a travs de la redistribucin del poder y el
destino de los recursos pblicos. A partir de estos procesos, construiremos las nuevas inter-
venciones de Oxfam para los prximos aos.

Somos una fuerza global de cambio, por eso trabajamos en alianza con muchas institucio-
nes, la mayora de ellas de la sociedad civil, para lograr que se produzcan arreglos polticos
y econmicos en los que los derechos de las personas, especialmente de quienes sufren
pobreza y exclusin, sean efectivamente reconocidos. Nuestras capacidades complementan
OXFAM GB POBREZA, DESIGUALDAD Y DESARROLLO EN EL PER
INFORME ANUAL 2007-2008

la visin y accin de decenas de organizaciones con las que venimos trabajando en el Per
y sin las cuales nuestra accin dejara de tener sentido.

Creemos en la fuerza de la asociatividad no solo como un medio para demandar derechos


sino como un mecanismo efectivo para mejorar el acceso a mercados en mejores condicio-
nes, de all nuestra apuesta por la asociatividad a distintos niveles, que expresa nuestro
trabajo con la Convencin Nacional del Agro Peruano, foro articulador de la agricultura
peruana que ha venido impulsando la aprobacin de una ley que favorezca la asociativi-
dad de los pequeos agricultores a travs de un rgimen especial impositivo; la Junta
Nacional del Caf, miembro de dicho foro y que impulsa con fuerza el asociativismo de los
pequeos productores cafetaleros, cuenta con un modelo expresado en cooperativas y
centrales que son una alternativa a las cadenas productivas, pues permite a los mismos
productores acumular a travs de la absorcin de varios eslabones de la cadena y no solo
mantenerse como el ltimo eslabn, y la mayora de veces el menos beneficiado, de la
cadena productiva.

10 Tambin buscamos promover nuevas articulaciones que potencien el trabajo de organiza-


ciones que comparten conocimiento y experiencia en determinados temas. Desde hace
cuatro aos, hemos apoyado activamente la conformacin de la Alianza por el Derecho
Ciudadano, una red de organizaciones pblicas y privadas que impulsa cambios institucio-
nales para permitir el ejercicio al derecho al nombre y a la identidad a los cientos de miles
de peruanas y peruanos que sufren las consecuencias de la indocumentacin. El trabajo de
esta red ha conseguido logros importantes en los ltimos aos. As, en el ltimo ao la
Alianza se ha abocado a trabajar por la eliminacin de la Libreta Militar para facilitar que
las familias empobrecidas puedan destinar algo de sus escasos recursos a la obtencin del
DNI de sus hijas e hijos, evitando que la Libreta Militar compita con el nico documento
que permite el ejercicio de derechos econmicos y polticos bsicos.

Asimismo, el trabajo de la Red de Municipalidades Rurales del Per, la Red Per y el Grupo
Propuesta Ciudadana es fundamental para seguir profundizando el proceso de descentrali-
zacin en el Per, participando activamente en el fortalecimiento de municipalidades rura-
les, de asociaciones de municipalidades rurales (mancomunidades) o de la Asociacin Na-
cional de Presidentes de Gobiernos Regionales, y el apoyo a la red de vigilancia social
Observa contribuye a una mayor transparencia de la gestin pblica. En el caso de las
negociaciones comerciales internacionales, luego del apoyo a la campaa TLC, As No de
un amplio colectivo social, Oxfam ha respaldado la conformacin de la Red por una Globa-
lizacin por Equidad, una articulacin de organizaciones de la sociedad civil peruana que
contribuye en el anlisis y el debate sobre el proceso de negociacin del Acuerdo de Asocia-
cin entre la Unin Europea y la Comunidad Andina.
El trabajo de la Red Muqui, en coordinacin con el Frente de Desarrollo Sostenible de la
Frontera Norte del Per, que integra comunidades y rondas campesinas, gremios de producto-
res, grupos ambientalistas locales y municipalidades de Piura y Cajamarca, ha sido muy impor-
tante para que la masiva consulta vecinal en los distritos de Ayavaca, Pacaipampa y Carmen de
la Frontera en Piura, sea un llamado de atencin a la sociedad y Estado peruanos para que las
decisiones sobre los recursos naturales y la actividad minera respeten los derechos de las
comunidades e incorporen de manera ms decidida criterios sociales y ambientales.

Otro ejemplo de asociacin y conectividad se present con el terremoto en Pisco, terrible


golpe para miles de personas, del que an no se recuperan, y que demostr lo que la accin
conjunta puede conseguir. En agosto de 2007, los directores de las filiales de Oxfam Inter-
nacional en el Per (Intermn Oxfam, Oxfam Amrica, Oxfam Novib y Oxfam GB) decidi-
mos implementar un programa conjunto para atender las necesidades de agua segura, sa-
neamiento y refugio de ms de tres mil familias afectadas en la provincia de Pisco. La ayuda
humanitaria llevada a Pisco por Oxfam Internacional, que ha representado el 25% de nues-
tro presupuesto anual (sin contar los fondos de los otros afiliados), no hubiera podido cum-
plir sus objetivos de salvar y proteger vidas sin la accin decidida de muchas mujeres y 11
hombres, autoridades o ciudadanos, que se han organizado para responder a la emergencia.

Finalmente, quiero agradecer a cada una de las personas que ha hecho posible esta nueva
edicin de nuestro Informe anual. En primer lugar, a cada uno de quienes escribieron los
artculos, profesionales dedicados y comprometidos con el estudio y la promocin del desa-
rrollo. Agradezco en nombre de Oxfam sus valiosas contribuciones, pues, de este modo,
podemos ofrecer a nuestros lectores una breve gua autorizada sobre el estado de la pobre-
za, la desigualdad y el desarrollo en el Per de hoy. En segundo lugar a Soledad Samam, de
la Iniciativa Social Blanco y Negro, y a Andrs Longhi, de Trpode, cuyas estupendas fotogra-
fas y las de sus dems colegas hacen posible que el Informe sirva tambin para expresar la
muy activa y rica labor de la fotografa social, tan enraizada en la cultura peruana. En tercer
lugar, a quienes se encargaron del diseo y cuidado de la edicin: Renzo Espinel, Luis de la
Lama y rsula Len. Finalmente, a Claudia Gonzlez, del equipo de Oxfam en el Per, quien
se encarga con mucha dedicacin y eficiencia a armar las piezas de este rompecabezas (y a
veces, incluso, a crear algunas!) para que adquieran la forma que hoy tiene entre sus manos.

Martn Beaumont
Director Nacional
Oxfam Gran Bretaa
EL ENFOQUE NICO DE OXFAM

Oxfam trabaja a nivel local, nacional y


global. La ayuda humanitaria que
proveemos contribuye a salvar vidas en
El famoso brazalete blanco que
emergencias, apoyamos iniciativas de millones de personas usaron en
largo plazo que empoderan a las todo el mundo para apoyar el
personas para salir de la pobreza, y llamado Make Poverty History
realizamos campaas que abordan las (Que la pobreza sea historia)
causas subyacentes de la pobreza. Estos durante el ao 2005.
aspectos de nuestro trabajo se entrelazan
y fortalecen mutuamente, y su operacin
conjunta es lo que garantiza la eliminacin
total de la pobreza.

El tradicional
trabajo en
mostacillas
ofrece nuevas
formas de
Campaas
Las campaas de Oxfam abordan las polticas y prcticas que
crean y mantienen la pobreza. Comercio con Justicia es un
llamado por un comercio global a favor de los pobres, no
contra ellos. Armas bajo Control trabaja para lograr
controles ms estrictos en el comercio internacional de armas, que
lo nico que logran es agudizar la pobreza y el sufrimiento. Para Todo el
Mundo demanda mejores servicios de salud, educacin, agua y saneamiento en los
pases en desarrollo. Tambin realizamos campaas sobre el cambio climtico porque
est afectando, en primer lugar y en mayor grado, a las personas ms pobres.

Oxfam es un movimiento de personas que trabaja de distintas y diversas maneras para terminar con la pobreza. El movi-
miento incluye 1 500 organizaciones contrapartes en todo el mundo, 6 000 empleados que laboran en ms de 60 pases, ms de 20
000 voluntarios y voluntarias que trabajan en las tiendas en el Reino Unido, 17 000 000 de personas que visitan las tiendas de Oxfam
Emergencias
En el ao 2006, Oxfam respondi a emergencias en
ms de 30 pases. Nos hemos especializado en la
provisin de agua potable y servicios de saneamiento,
Herramientas del oficio: esta fundamentales para prevenir la propagacin de
abrazadera es una de las ms enfermedades; tambin proveemos alimentos, refugios y
de cien piezas que utiliza equipos esenciales a personas cuyas vidas han sido
Oxfam para proveer, de forma devastadas por el conflicto o desastres naturales. Pasado
rpida, agua potable en las el perodo inicial de una crisis, Oxfam permanece en el
emergencias. lugar para ayudar a las personas a reconstruir sus vidas.
Trabajamos con comunidades vulnerables ayudndolas a
prepararse para enfrentar los desastres naturales o para
minimizar su impacto. Nuestro trabajo en emergencias sustenta
nuestras acciones de incidencia en pro de mayor ayuda
humanitaria y de mejor calidad, y por la proteccin de la
poblacin civil en situaciones de conflicto.

ganarse la
vida a las
mujeres
Desarrollo
Maasai,
en Tanzania. Trabajando con contrapartes locales, empoderamos a las personas para que
puedan salir de la pobreza. As, Oxfam proporciona apoyo, capacitacin y
financiamiento para lograr mejores y ms seguros medios de vida, por ese
motivo, la mayora de veces, organiza cooperativas que ubican a las personas en
mejor posicin para comercializar y vender sus productos. Al mismo tiempo,
hacemos posible que muchas comunidades superen los obstculos en su camino
hacia la prosperidad, como la falta de educacin y atencin para la salud, las
desigualdades de gnero u otras formas de discriminacin, y los efectos del VIH y
SIDA. Oxfam tambin ayuda a las personas a organizarse para realizar campaas a
nivel local y nacional a favor de sus derechos incluyendo el derecho a un precio
justo para sus productos, a una vida sin violencia domstica y a contar con
servicios pblicos bsicos.

cada ao, 500 000 personas que contribuyen con una donacin mensual regular, 245 000 personas que se unen a nuestras campaas
solo en el Reino Unido, ms de 425 000 clientes que compran en Oxfam Unwrapped, nuestra tienda en lnea; y los cientos de miles de
personas cuyos esfuerzos apoyamos para superar la pobreza.
Fotografa: Humberto Ortega / Iniciativa Social Blanco y Negro
EL ESTADO EN
EL PER DE HOY
Sinesio Lpez Jimnez
Profesor principal de las Facultades de Ciencias Sociales de la Pontificia Universidad Catlica del Per
y de la Universidad Nacional Mayor de San Marcos
OXFAM GB POBREZA, DESIGUALDAD Y DESARROLLO EN EL PER
INFORME ANUAL 2007-2008

EL ESTADO EN
EL PER DE HOY

El Estado en el Per es ms pequeo que ciales nunca recibi un trato igualitario,


la sociedad y que el territorio en los que justo y rpido, o en el maestro de las es-
debiera tener jurisdiccin. La presin tri- cuelas fiscales en cuyas aulas sus hijos o
butaria (15% en el ao 2007) est por parientes reciben educacin de baja cali-
debajo de la media latinoamericana dad. Estas imgenes muestran un Estado
(18%) y ella es insuficiente para atender no distante del ciudadano comn y corrien-
las crecientes y exigentes demandas so- te, ni siquiera neutro, sino efectivamente
ciales, especialmente de los pobres y muy discriminatorio (ver grfico 1).
pobres. A eso hay que aadir los bajos
niveles de eficacia, la falta de transpa- El ciudadano comn y corriente cree, in-
rencia y la incapacidad de sus poderes, cluso, que el Estado le reconoce derechos
instituciones y cuadros para alcanzar los diversos, pero al mismo tiempo sabe, es-
resultados buscados, especialmente en pecialmente el que pertenece a los estratos
16 sus relaciones con la sociedad. Todo ello sociales bajos, que es incapaz de garanti-
genera falta de legitimidad del Estado y zrselos o que, pudindolo hacer, no le in-
del gobierno e inestabilidad poltica. El teresa realizarlo (ver grfico 2).
presente artculo examina en forma su-
cinta el Estado peruano, sus poderes visi- Otra imagen del Estado, aparentemente
bles e invisibles, sus funciones en rela- contradictoria con la anterior, es la de una
cin con la economa y la sociedad, la entidad todopoderosa que puede resolver
gobernabilidad, las formas que asume y todos los problemas de la gente y a la que,
la posibilidad de llegar a ser un Estado- por eso mismo, es necesario formularle las
para-la-nacin. demandas ms importantes. El Estado apa-
rece entonces como poderes del Estado (Eje-
LOS PODERES VISIBLES cutivo, Legislativo, Judicial) o como poder
central, regional o local a los cuales los ciu-
Cuando la gente comn y corriente pien- dadanos plantean exigencias de diverso
sa en el Estado, la imagen que de inme- tipo. La primera prioridad del Estado para
diato le viene a la mente es la de la buro- el 68% de los peruanos es lograr que todas
cracia pblica en cuyas oficinas alguna las familias tengan ingresos suficientes; para
vez ha recalado para hacer alguna ges- el 13% lograr que haya unin entre todos
tin sin xito, o la de la Polica que no los peruanos; para el 11% hacer que fun-
siempre le ha brindado la proteccin y la cione la competencia para que todos pue-
seguridad ofrecidas, o la de las FF.AA. en dan acceder a ingresos; y para el 7,7% ga-
cuyas filas estuvo o est alguno de sus rantizar la libertad individual. La segunda
familiares como soldado o como oficial, prioridad para el 35,4% es lograr que haya
o la de los jueces en cuyos estrados judi- unin de todos los peruanos; para el 26,3%,
EL ESTADO EN EL PER DE HOY SINESIO LPEZ JIMNEZ

GRFICO 1. Ms concretamente, dira que en el Per son respetados por igual los derechos de ...?
S S S
8,1% 6,9% 10%

NO NO NO
91,9% 93,1% 90%

Los que tienen ms y los


Los ricos y los pobres Los blancos y los cholos que tienen menos estudio

S S
S 9,2% 7,3%
21,1%

NO
NO NO
78,9%
90,8% 92,7%

Los que viven en Lima y Los que viven en la


Los hombres y las mujeres
los que viven en el interior ciudad y en el campo
Total de entrevistados 18 aos: 15 252 personas
17
Fuente: Encuesta nacional sobre perfil de lector, uso de bibliotecas, adquisicin de libros y ciudadana informada, realizada en diciem-
bre de 2004 a 20 000 personas por la UNI por encargo de la Biblioteca Nacional del Per (BNP).
Elaboracin (diseo y metodologa): Propia

GRFICO 2. Dira que el Estado est garantizando totalmente, algo, poco o nada su derecho a ...?
La Educacin La Salud
60% 60%
43,6% 44,2%
34,9%
40% 40%
24,5% 28,7%
18,1%
20% 20%
1,8% 1,3% 1% 1,8%
0% 0%
Totalmente Algo Poco Nada No Totalmente Algo Poco Nada No
Responde Responde
Al Empleo La Seguridad
60% 51,4%
60% 51,8%
35,7% 35,1%
40% 40%

20% 20%
11,2% 10,1%
0,4% 1,4% 0,6% 2,4%
0% 0%
Totalmente Algo Poco Nada No Totalmente Algo Poco Nada No
Responde Responde
Total de entrevistados 18 aos: 15 252 personas
Fuente: Encuesta nacional sobre perfil de lector, uso de bibliotecas, adquisicin de libros y ciudadana informada, realizada en diciem-
bre de 2004 a 20 000 personas por la UNI por encargo de la Biblioteca Nacional del Per (BNP).
Elaboracin (diseo y metodologa): Propia
OXFAM GB POBREZA, DESIGUALDAD Y DESARROLLO EN EL PER
INFORME ANUAL 2007-2008

hacer que funcione la competencia en el mercado competitivo y la libertad indivi-


mercado para que todos puedan acceder a dual de todos los peruanos.
ingresos; para el 21,7%, garantizar la liber-
tad individual; y para el 16,6%, lograr que Una imagen que acompaa a las ante-
todas las familias tengan ingresos suficien- riores, proveniente de la cultura poltica
tes (ver grfico 3). Estas demandas varan peruana, es que todas las instancias e ins-
segn el sexo, la edad, el nivel socioecon- tituciones del Estado pueden ser apro-
mico, el nivel educativo, la procedencia piadas por cada uno de los ciudadanos,
rural o urbana, la actividad principal y la especialmente por quienes las controlan,
categora ocupacional (ver grfico 4). Mien- sea por derecho (patrimonialismo), sea
tras ms se baja en la escala social, hay ms por la fuerza (sultanismo), y que, por eso
demanda de un Estado distribuidor de in- mismo, pueden ser puestas al servicio de
gresos y unificador de todos en una comu- sus intereses particulares. Esto explica, en
nidad de peruanos y peruanas; y mientras gran medida, el alto nivel de permisivi-
ms se sube en la escala social, hay ms dad de los peruanos con la corrupcin,
demanda de un Estado que garantice un tal como revelan las encuestas.

GRFICO 3. De las siguientes opciones, cul le parece que es la primera obligacin del Estado,
18 segn factores de influencia?

Primera Prioridad
80%
68%
60%

40%
13,4% 11%
20%
7,7%
0%
Lograr que todas las Lograr que haya unin Hacer que funcione la Garantizar la libertad
familias tengan ingresos entre todos competencia para que las individual
suficientes personas consigan ingresos

Segunda Prioridad
60%
35,4%
40%
26,3%
21,7% 16,6%
20%

0%
Lograr que haya unin Hacer que funcione la Garantizar la libertad Lograr que todas las familias
entre todos competencia para que las individual tengan ingresos suficientes
personas consigan ingresos

Total de entrevistados 18 aos: 15 252 personas

Fuente: Encuesta nacional sobre perfil de lector, uso de bibliotecas, adquisicin de libros y ciudadana informada, realizada en diciem-
bre de 2004 a 20 000 personas por la UNI por encargo de la Biblioteca Nacional del Per (BNP).
Elaboracin (diseo y metodologa): Propia
EL ESTADO EN EL PER DE HOY SINESIO LPEZ JIMNEZ

EL PODER INVISIBLE mismo Estado (las FF.AA. y la alta burocra-


cia) y que se articulan y forman coaliciones
Junto a los poderes visibles del Estado, con la cspide (Presidente de la Repblica
existe un poder invisible que, obviamen- y algunos ministros) del poder visible del
te, la gente comn y corriente no lo perci- Estado. Entre las cspides de los diversos
be, pero que funciona y decide sobre las subsistemas del pas (econmico, poltico y
cosas ms importantes del pas y de la vida social) se desarrollan intereses y solidarida-
de los ciudadanos: decisiones de inclusin des ms fuertes que con los integrantes de
y exclusin poltica, formas de apertura sus respectivos sistemas. Aqu funciona una
poltica, polticas econmicas, tipos de po- especie de lo que Robert Michels llamaba
lticas sociales. En el Estado visible fun- "ley de hierro de las oligarquas". El Estado
cionan los poderes institucionalizados y invisible opera a travs de los poderes e
pblicos, elegidos, si es un rgimen de- instituciones visibles (burocracia, sistema le-
mocrtico, y no elegidos, si es rgimen gal, monopolio de la coercin y de los po-
no democrtico. En el invisible, en cam- deres funcionales y territoriales) y su vida
bio, funcionan principalmente los pode- puede ser ms corta que muchos de ellos,
res fcticos (que no son elegidos) que pro- pero, definitivamente, es ms larga que la
vienen del poder econmico (nacional e de los gobiernos y los regmenes polticos
internacional), de las lites sociales y del (democrticos y no democrticos). Desde
19

Elaboracin: Propia
OXFAM GB POBREZA, DESIGUALDAD Y DESARROLLO EN EL PER
INFORME ANUAL 2007-2008

que se instal el Estado neoliberal, a co- aparatos econmicos del Estado para
mienzos de los aos noventa del siglo pa- protegerlos de las demandas socia-
sado, el Per ha vivido dos regmenes pol- les y de algunas decisiones de los go-
ticos, una transicin y seis gobiernos. bernantes.

ESTADO, ECONOMA Y Con respecto a la sociedad, el Estado le


SOCIEDAD asigna bienes y servicios pblicos (edu-
cacin, salud, seguridad, orden) y reci-
El Estado y sus poderes visibles e invisi- be de ella, a cambio, legitimidad (tanto
bles se relacionan con la economa y con de origen a travs de las elecciones como
la sociedad a travs del cumplimiento de de desempeo a travs del apoyo de los
diversas funciones. Con respecto a la eco- ciudadanos a la gestin del gobierno).
noma, el Estado busca promover la acu- En su relacin con el Estado, la sociedad
mulacin privada (garantizando el respe- desarrolla, a su vez, sistemas de inter-
to a la propiedad privada de los medios mediacin (la ciudadana, la esfera p-
de produccin, el funcionamiento de las blica, la sociedad civil y la cultura polti-
leyes del mercado, la inversin creciente, ca) y sistemas de representacin (siste-
la apropiacin privada del producto, la mas de partidos, partidos sin sistemas,
seguridad jurdica y la estabilidad polti- polticos sin partido). Para cumplir sus
20 ca) y mantener los equilibrios macroeco- complejas funciones con la sociedad, el
nmicos. La economa, a su vez, ofrece al Estado despliega:
Estado, para que pueda funcionar, los re-
i) Polticas: sociales, culturales, represivas
cursos econmicos a travs de los impues-
tos provenientes principalmente de la ren- ii) Establecimiento de leyes, procedi-
ta de las empresas, del IGV de los consu- mientos y reglas de juego (cdigos di-
midores y de otros rubros menores. En el versos, sistemas electorales, etc.)
ao 2006, 62% de los ingresos fiscales
provino del IGV. El Estado desarrolla es- ESTADO Y GOBERNABILIDAD
tas funciones a travs de:
El Estado tiene una doble dependencia.
i) La aplicacin de diversas polticas: eco- Por un lado, de la economa a travs de
nmicas, de inversin en infraestruc- los impuestos, sin los cuales no puede fun-
tura, de promocin en investigacin y cionar. Por otro lado, de la legitimidad que
desarrollo (irrelevante en el caso pe- le otorgan la sociedad y los ciudadanos.
ruano), de recalificacin de mano de Un Estado relativamente moderno como
obra, de subsidios al capital (los con- el del Per no puede funcionar si no cuen-
venios de estabilidad tributaria esta- ta con recursos econmicos y con la acep-
blecidos con las grandes empresas, por tacin de la sociedad en la que impera y
ejemplo), tributarias (renta de las em- opera. El Estado, sin embargo, puede ser
presas, IGV y otros). relativamente autnomo con respecto a los
poderes econmicos y sociales, naciona-
ii) Establecimiento de diversas leyes, les y extranjeros, como sucedi en la po-
procedimientos y reglas de juego que ca de la dictadura del general Velasco. El
buscan, entre otras cosas, blindar los grado de dependencia y de autonoma del
EL ESTADO EN EL PER DE HOY SINESIO LPEZ JIMNEZ

Estado obedece a los siguientes factores: establecen, las principales formas de Es-
i) el nivel de calificacin de los funciona- tado en el Per y en Amrica Latina han
rios pblicos, ii) el grado de funcionamien- sido el Estado oligrquico, el Estado po-
to de las instituciones estatales, la canti- pulista (velasquista en el Per) y el Esta-
dad de los recursos econmicos con que do neoliberal.
cuenta, y ii) el grado de dominio en el
territorio nacional. Ante el agotamiento de la industria sustitu-
tiva de importaciones (ISI) y el colapso del
La relacin entre los sistemas econmi- Estado populista a fines de los aos ochen-
co, poltico y social a travs de sus fun- ta, los organismos financieros internaciona-
ciones y polticas establece el grado de les, los inversionistas extranjeros, la burgue-
gobernabilidad estructural del pas. Un sa local, el Presidente de la Repblica y un
pas es gobernable cuando el Estado, gra- nuevo equipo tecnopoltico comenzaron a
cias a los recursos econmicos suficientes presionar para establecer una economa de
que recibe y a las polticas sociales efi- mercado y organizar un Estado neoliberal a
cientes que despliega, puede asignar a la travs de polticas de estabilizacin (medi-
sociedad, educacin, salud, seguridad y das de shock) y de reformas estructurales
orden, en estndares aceptables de cali- (apertura de la economa al mercado inter-
dad. Este no es el caso peruano, razn nacional, desregulacin de los mercados y
por la cual la sociedad no le otorga al las privatizaciones). De ese modo se form 21
Estado la legitimidad necesaria para que una coalicin social y poltica neoliberal que
pueda funcionar en forma estable. Ade- fue reforzada con la participacin de los mi-
ms del mal desempeo personal de los litares despus del autogolpe del 5 de abril
gobernantes, estos desequilibrios son la de 1992.
fuente estructural de la desaprobacin
ciudadana y de la inestabilidad del siste- Esta coalicin defini una poltica de in-
ma poltico y del Estado. clusin poltica y cultural, pero, al mismo
tiempo, de exclusin econmica y social,
EL ESTADO NEOLIBERAL acept tanto la competencia liberal como
la participacin democrtica, aplic pol-
El Estado asume diversas formas que de- ticas econmicas ortodoxas (liberales), res-
penden de la forma de relacin entre los tableci el monopolio de la violencia po-
sistemas econmico, poltico y social y ltica derrotando a las fuerzas subversivas,
del tipo de coaliciones sociales que con- acept la igualdad formal del sistema le-
forman el poder invisible del Estado. Es- gal, pero no ha tenido inters en superar
tas coaliciones definen, a su vez, las for- las discriminaciones efectivas.
mas de exclusin e inclusin social, el
tipo de apertura poltica, el tipo de po- ES POSIBLE CONSTRUIR UN
lticas econmicas, el grado de control ESTADO PARA TODOS?
de la violencia poltica, el tipo de rela-
cin de autoridad y el nivel de credibili- El Estado es constitucionalmente de todos,
dad del sistema legal. De acuerdo a la pero, en realidad, es solo de algunos. La
forma de relacin entre los sistemas, al ley no es igual para todos, ni la burocracia
tipo de coaliciones y a las polticas que es igualmente eficiente para todos, ni la
OXFAM GB POBREZA, DESIGUALDAD Y DESARROLLO EN EL PER
INFORME ANUAL 2007-2008

CUADRO 1. Formas de Estado en el Per y en Amrica Latina, segn dimensiones que los definen

Tipos de Estado Estado oligrquico Estado populista Estado neoliberal


Dimensiones
Coaliciones Oligarqua, Militares, industriales, Organismos econmicos
sociales y gamonalismo, capital clases medias, sectores internacionales, inversin
polticas extranjero, militares populares extranjera, burguesa local,
equipo tecnopoltico
Exclusin- Exclusin total Inclusin total (corporativa Inclusin cultural y poltica,
inclusin con Velasco) exclusin econmica y social
Tipo de apertura Liberalizacin Participacin (sociopoltica, Liberal-democrtica
poltica (1900-1931) no electoral, con Velasco)
Tipo de polticas Liberales Populistas Liberales
econmicas intervencionistas
Control de la Violencia Monopolio de la violencia Recuperacin del monopolio
violencia poltica faccionalista (limitado por SL) de la violencia
Tipo de relacin Mediada Directa Directa
de la autoridad
Sistema legal Discriminacin Igualdad formal y Igualdad formal y
institucionalizada discriminacin efectiva discriminacin efectiva
Elaboracin: Propia
22

polica ofrece igual proteccin y seguridad tado opera ms o menos bien en el campo
a todos, ni los poderes del Estado atien- de la economa, pero psimo en lo que
den las demandas de todos por igual. En refiere a la sociedad. El despliegue de las
realidad, el Estado no funciona bien en polticas (macroeconmicas, inversin en
todo ni para todos sino que en algunas infraestructura, subsidios al capital y otras)
cosas funciona bien y en otras no y, en todo que tienen que ver con la funcin estatal
caso, funciona bien para algunos sectores de promocin de la inversin privada ha
pero mal para la mayora de los ciudada- obtenido logros importantes en estos lti-
nos. El World Economic Forum acaba de mos siete aos. Solo las polticas de inves-
publicar el ltimo Informe Global de Com- tigacin cientfica en desarrollo y la recali-
petitividad (2007), en el que seala que el ficacin de la mano de obra no han existi-
Per ocupa el lugar 15 en el mundo en lo do prcticamente en este campo. En cam-
que se refiere a la fortaleza de proteccin bio, las polticas de seguridad ciudadana,
de las inversiones y el ltimo lugar (131) las polticas culturales y, sobre todo, las
en la calidad de la educacin primaria. polticas sociales (educacin, salud, lucha
Puesto en blanco y negro, esto significa que contra la pobreza, seguridad), que tienen
el Estado peruano funciona bien para los que ver con la funcin estatal de asignar
sectores acomodados, pero mal para los bienes y servicios pblicos a la sociedad,
pobres. Si se analiza la relacin que el Es- han operado y siguen operando mal y p-
tado tiene con la economa, por un lado, y simo. En Amrica Latina, el Estado perua-
con la sociedad, por otro, se puede llegar no es el que menos gasta en la educacin.
fcilmente a la conclusin siguiente: el Es- Jaime Saavedra y Pablo Surez han mos-
EL ESTADO EN EL PER DE HOY SINESIO LPEZ JIMNEZ

trado, para el ao 2000, que la educacin quintiles menos pobres[]" (2002: 26-27).
pblica no es gratuita, como prescribe la
ley, puesto "que la sociedad peruana gas- Se puede construir un Estado de todos
ta, en promedio, 200 dlares por cada nio o, lo que es lo mismo, un Estado para la
en el sistema pblico en la primaria, de nacin? Este es un amplio y profundo de-
los cuales 32% corresponde al aporte de bate acadmico y poltico. Desde la pers-
las familias. En el caso de la secundaria, el pectiva acadmica clsica, que ve al Esta-
Estado invierte 191 dlares y las familias, do como sistema de dominacin social ins-
en promedio, 94 dlares; es decir, de un titucionalizada y canalizada a travs de la
total de 285 dlares, las familias aportan ley, la coercin, la burocracia, es difcil,
33%" (2002: 25). Pero lo ms grave es sino imposible, organizar un Estado para
que el Estado comete inequidades en la todos. Pese a ello, si el sistema legal y los
inversin en educacin: "sumando el gas- aparatos judiciales fueran crebles, trans-
to del Estado y el de las familias, un alum- parentes e iguales para todos, si la buro-
no en primaria en el quintil ms rico del cracia fuera eficiente y transparente, si la
ingreso que accede a la educacin pblica polica garantizara la seguridad de todos,
recibe 326 dlares, 96% ms que lo reci- si los poderes de Estado actuaran con res-
be otro en el quintil ms pobre. En el caso ponsabilidad, eficacia y transparencia, si
de secundaria, un alumno del quintil ms el Estado garantizara efectivamente los
rico recibe 374 dlares, 53% ms de lo derechos que reconoce, si las polticas 23
que recibe otro en el quintil ms pobre. Es sociales fueran equitativas, inclusivas y
ms, existe evidencia de que esta diferen- aseguraran la igualdad de oportunidades
cia se encuentra subestimada, ya que el de todos los peruanos, el Estado peruano
gasto del Estado que llega a los quintiles se aproximara a lo que se llama un Esta-
ms pobres es menor que el llega a los do para la nacin.

BIBLIOGRAFA
Saavedra, Jaime y Pablo Surez
2002 El financiamiento de la educacin pblica en el Per: el rol de las familias. Lima: GRADE.
Fotografa: Rosa Ramrez / Iniciativa Social Blanco y Negro
PARA TODOS O PARA M?
CMO DISTRIBUYE EL ESTADO
LA BONANZA DE RECURSOS PBLICOS
Roxana Barrantes Cceres*
Investigadora principal
Instituto de Estudios Peruanos

* Agradezco la valiosa asistencia de investigacin de Max Prez-Len Quinoso y de Mara Kathia Crdenas.
OXFAM GB POBREZA, DESIGUALDAD Y DESARROLLO EN EL PER
INFORME ANUAL 2007-2008

PARA TODOS O PARA M?


CMO DISTRIBUYE EL ESTADO LA
BONANZA DE RECURSOS PBLICOS

E n 2007, el presupuesto pblico perua- les que pueden ser calificados como per-
no alcanz una cifra rcord de S/.51 322 manentes, o estructurales, que siguen una
614 593 nuevos soles, as como fue r- tendencia de largo plazo, de aquellos que
cord la tasa de crecimiento del Producto son temporales1, como podran ser los oca-
Bruto Interno: 8,9%. Estos eventos, por s sionados por incrementos de precios de
mismos, parecen extraordinarios, pero si exportaciones, los que, a su vez, muestran
se los ubica temporalmente, se observa, histricamente volatilidad. Al hacerlo, se-
en realidad, una tendencia extraordinaria: paran los recursos que son atribuidos a
78 meses consecutivos de crecimiento eco- eventos de naturaleza temporal en fondos,
nmico. Cmo saber si se trata de una que permitan luego estabilizar el presu-
26 bonanza temporal o de una estructural? puesto pblico cuando la bonanza se aca-
En el anlisis de largo plazo realizado por be, o se revierta a otro punto del ciclo eco-
Hunt (1997), la sorpresa que muestra no nmico. De este modo, se da estabilidad a
es por la falta de crecimiento de la econo- la poltica fiscal. Este es, por ejemplo, el
ma peruana entre 1913 y 1987, sino por caso de Noruega que, ante el incremento
la inestabilidad de ese crecimiento. Ser espectacular del precio del petrleo2, est
este otro episodio ms en la historia de acumulando los ingresos extraordinarios en
inestabilidad del crecimiento econmico? un fondo destinado a cubrir el dficit futu-
Qu ha hecho el Estado peruano con esta ro en la disponibilidad de recursos para
bonanza en esta oportunidad? Cmo se atender las necesidades de seguridad so-
ha asignado estos recursos entre las dife- cial y pensiones en el futuro. Mejor alinea-
rentes necesidades apremiantes para un do con los objetivos de desarrollo sosteni-
pas donde, todava, cuatro de cada diez ble, Chile acumula los recursos extraordi-
hogares carecen de los ingresos suficientes narios de la bonanza de precios de mine-
para salir de la pobreza? rales en varios fondos, siendo el de Cien-
cia y Tecnologa el que llama ms la aten-
Cuando se est frente a este tipo de bo- cin. As, se sustituye capital natural por
nanzas, varios pases han optado por dis- capital humano y no se pierde la capaci-
tinguir aquellos incrementos presupuesta- dad de crear riqueza en el futuro.

1 Generalmente, se utiliza tcnicas economtricas para distinguir el componente de tendencia del compo-
nente atribuible al ciclo econmico.
2 En tres aos, entre marzo 2005 y marzo 2008, el precio del petrleo se ha duplicado, pasando de US$
49 dlares por barril a US$100.
PARA TODOS O PARA M? ROXANA BARRANTES CCERES
CMO DISTRIBUYE EL ESTADO LA BONANZA DE RECURSOS PBLICOS

Pero tambin se pueden crear estos fon- esto se realiza dentro de los lmites exis-
dos por presiones de grupos de inters o tentes en la formulacin presupuestal, que
para dar seales de compromiso con cier- sigue reglas inerciales (Shack 2006) que,
tas reformas de polticas3. En estos casos, de por s, limitan la flexibilidad de los go-
los fondos ya no contribuyen a separar, por biernos. Adems, cuando se habla del pre-
un lado, las tendencias y, de otro lado, los supuesto pblico, es importante distinguir
eventos extraordinarios sino que, sencilla- dos categoras: el presupuesto inicial de
mente, filtran recursos pblicos que, de apertura (PIA), y el presupuesto ejecutado
otro modo, estaran disponibles para cu- (PE). El PIA corresponde a los recursos asig-
brir necesidades ms amplias de la pobla- nados al 1 de enero, es decir, los aproba-
cin. Es en estos casos cuando se puede dos por el Congreso en el largo proceso de
afirmar con certeza que el presupuesto presupuesto; mientras que el PE es lo efec-
pblico pierde capacidad redistributiva. tivamente gastado en el periodo, y que
puede haber recibido crditos suplemen-
CUL ES LA EXPERIENCIA tarios a raz del incremento de recursos
RECIENTE EN EL PER EN pblicos en el ao4.
ESTE EPISODIO DE BONANZA
FISCAL? JULIO 2006:
MES DE INICIATIVAS
Para responder esta pregunta, es impor- 27
tante ubicarnos en el proceso de formula- El Congreso de la Repblica en julio de
cin del presupuesto pblico. El ciclo pre- 2006 durante el gobierno de A. Toledo,
supuestal en el Per comienza temprano en uno de sus ltimos actos, y luego que
en el ao, ya que para mediados de mayo, las iniciativas de creacin de fondos ha-
las diferentes dependencias pblicas de- ban cedido, no antes de crear casi seis
ben remitir sus propuestas de presupuesto fondos por ao entre el 2001 y 2004, cre
para el siguiente ao al Ministerio de Eco- el Fondo Nacional del Agua (Fonagua).
noma y Finanzas (MEF). Este tiene hasta La principal fuente de recursos sera una
el 15 de agosto para remitir la propuesta proporcin de las tarifas de agua, sea con
de Presupuesto Pblico al Congreso para fines agrcolas o no agrcolas, y que se-
que sea discutida y aprobada por Ley. El ran dedicados a labores de investigacin
Congreso, a su vez, tiene hasta el 15 de y capacitacin para mejorar el manejo in-
diciembre para aprobar la Ley de Presu- tegrado del agua. En el planteamiento de
puesto para el siguiente ao. De este modo, este fondo, los recursos del Tesoro no se-
2007 es el primer ao que el Gobierno que ran utilizados. Recordemos que la ges-
asumi en julio del ao anterior puede tin del agua en el Per todava se rige
hacer la formulacin presupuestal de acuer- por una ley promulgada durante el go-
do a sus polticas y plan de gobierno. Todo bierno militar y diferentes esfuerzos de

3 Estas hiptesis se exploran en Barrantes (2007).


4 El proceso de regularizacin de los pagos del impuesto a la renta, que culmina en abril de cada ao, es
una fuente importante de recursos y permite observar en cunto se diferencian los recursos planeados
de los efectivamente recibidos.
OXFAM GB POBREZA, DESIGUALDAD Y DESARROLLO EN EL PER
INFORME ANUAL 2007-2008

reforma han fracasado. El Fonagua as 2006: AO DE INICIATIVAS


parece ser un instrumento de prueba de
posibles mecanismos alternativos de ges- En diciembre de 2006, el Ejecutivo pidi
tin del recurso agua, ya que se estable- la aprobacin de un crdito suplementa-
ci que deba ser dirigido por un consejo rio de 1818 millones de soles, equivalen-
directivo con participacin del sector p- te al 4% del PIA de ese ao, para pagar
blico y del sector privado, incluyendo aca- parte de deudas y, adems, crear cinco
dmicos y representantes de los distintos fondos ms:
tipos de usuarios, sean empresas mineras,
de energa, juntas de regantes, y empresas Fondo de Promocin a la Inversin
prestadoras de servicios de saneamiento. Pblica Regional y Local, al que se le
asign 650 millones de soles. El obje-
El gobierno entrante seala un cambio de tivo esencial de este fondo es separar
rumbo. Durante el discurso inaugural, el recursos para la inversin de los go-
presidente Garca propuso la reduccin de biernos regionales y locales.
los sueldos a los altos funcionarios pbli-
cos y dedicar esos recursos a promover la Fondo de Investigacin y Desarrollo
igualdad de ingresos y la superacin de para la competitividad, el que recibi-
la pobreza, a travs de un Fondo para la ra 200 millones de soles. El objetivo
28 Igualdad. Es recin en agosto que, me- de este fondo es promover la investi-
diante Decreto de Urgencia, se cre este gacin y el desarrollo de innovacin
fondo. Los recursos se acumularon du- productiva y tecnolgica con la parti-
rante ms de un ao hasta que, final- cipacin empresarial.
mente, se aprob el Reglamento a fines
de 2007. Al contrario del Fonagua, este Fondo de garanta para el campo, al
fondo tuvo un efecto meditico y trans- cual se le asign 100 millones de so-
miti un mensaje poltico hacia los ms les. El objetivo de este fondo sera el
pobres, sin que haya tenido un correlato de garantizar crdito, por parte de las
prctico efectivo. instituciones financieras, a los peque-
os y medianos agricultores.

Fondo para el financiamiento del ca-


pital humano, el cual contar con 50
El Fonagua as parece ser un instrumento
millones de soles. La idea de este fon-
de prueba de posibles mecanismos do es elevar la produccin de conoci-
alternativos de gestin del recurso agua, ya mientos en la poblacin.
que se estableci que deba ser dirigido por
Fondo de Respaldo a la Caja de Pensio-
un consejo directivo con participacin del nes Militar Policial, al que se le asign
sector pblico y del sector privado, 200 millones de soles para reconstruir
incluyendo acadmicos y representantes de las reservas financieras de dicha Caja.

los distintos tipos de usuarios...


Todos estos fondos han separado del pre-
supuesto de los respectivos sectores la suma
PARA TODOS O PARA M? ROXANA BARRANTES CCERES
CMO DISTRIBUYE EL ESTADO LA BONANZA DE RECURSOS PBLICOS

de 1.200 millones de soles, es decir, 2,63% sustentada en ausencia de mecanismos ins-


por ciento del presupuesto total y 20% por titucionales de efectiva coordinacin mul-
ciento del incremento en los PIA 2007- tisectorial.
2006. Estos montos salen as de los recur-
sos que pueden asignarse a los sectores. Y QU PAS CON EL
Estos fondos sirven varios propsitos a la PRESUPUESTO PBLICO?
vez, algunos ms justificados que otros. Por
un lado, se tiene la atencin de demandas Qu pas con el resto del presupuesto
de grupos o sectores con poder, como se- pblico en 2007? Al analizar los datos del
ran los recursos asignados a la Caja de presupuesto ejecutado en los ltimos tres
Pensiones Militar Policial. Por otro lado, se aos (2005-2006-2007), vemos clara-
encuentra el objetivo justificado de redu- mente un incremento en el total. Mien-
cir la variabilidad de las inversiones pbli- tras entre 2005 y 2006, el presupuesto
cas en temas sensibles para la poblacin ejecutado subi 10%, entre 2006 y 2007
ms pobre, como el Fondo de Promocin se elev solamente 3%. En el grfico 1
a la Inversin Pblica Regional y Local. Pero podemos observar cmo se ejecut el
tambin se tiene fondos dedicados a fines gasto pblico segn la funcin que cum-
transversales, o multisectoriales, como el ple el gasto. La clasificacin por funcin
de financiamiento de capital humano o identifica las funciones primordiales del
investigacin y desarrollo para la competi- Estado, y agrega los gastos segn el pro- 29
tividad, cuya justificacin parece mejor grama y las metas respectivas para cum-

GRFICO 1. Montos ejecutados segn funcin, 2005-2007

16 000
2005
14 000
2006
12 000 2007
Millones de S/.

10 000

8 000

6 000

4 000

2 000

0
Justicia

Pesca
exteriores

Comunicaciones
comercio y servicios

Legislativa
Educacin y cultura

Relaciones
previsin social
Proteccin y

Defensa y

Salud y

Vivienda y
Transporte
saneamiento

Energa y

desarrollo urbano
seguridad nacional

Agraria

recursos minerales

Trabajo
y planeamiento
Administracin

Industria,

Funciones
Fuente: Sistema Integrado de Administracin Financiera del Sector Pblico (Ministerio de Economa y Finanzas). Disponible en <http:/
/ofi.mef.gob.pe/transparencia/default.aspx>
Elaboracin: Propia
OXFAM GB POBREZA, DESIGUALDAD Y DESARROLLO EN EL PER
INFORME ANUAL 2007-2008

GRFICO 2. Montos ejecutados segn sector, 2005-2007

18 000
16 000 2005
2006
14 000
2007
Millones de S/.

12 000
10 000
8 000
6 000
4 000
2 000
0

Otros
Gobiernos

Consejo Ministr os

Vivienda, construccin
regionales

comunicaciones

Energa y minas
desarrollo social
Economa y

Presidencia
Transportes y

Mujer y
Defensa
finanzas

Salud
Educacin

y saneamiento

Poder Judicial
Agricultura
Interior

Sectores

Fuente: Sistema Integrado de Administracin Financiera del Sector Pblico (Ministerio de Economa y Finanzas). Disponible en <http:/
/ofi.mef.gob.pe/transparencia/default.aspx>
30 Elaboracin: Propia

plir los objetivos nacionales. Segn esta todos los recursos que atienden el pago
clasificacin, las tres funciones que con- de deuda externa son acreditados al MEF
sumieron las mayores necesidades presu- y en los ltimos aos se han hecho im-
puestales en los ltimos tres aos son: portantes prepagos de obligaciones de
administracin y planeamiento que in- deuda. Ello claramente desva recursos
cluye los gastos del MEF, proteccin y para atender necesidades internas como
previsin social, y educacin y cultura. Salud, Nutricin y Educacin, particular-
mente, para el casi tercio de la poblacin
Cuando se observan estas cifras segn sec- que todava se encuentra en situacin de
tor, vemos que tanto Economa y Finan- pobreza extrema, pero da seales positi-
zas como los gobiernos regionales han vas de la fortaleza del pas como plaza de
dominado los incrementos de gasto en inversin. El componente inercial domi-
estos tres ltimos aos. Como sabemos, na los incrementos en Educacin, Salud y
Defensa. El nivel del gasto ejecutado en
Defensa supera el gasto en Salud. Ello se
...todos los recursos que atienden el observa en el grfico 2.
pago de deuda externa son acreditados al
El otro aspecto de la ejecucin presupues-
MEF y en los ltimos aos se han hecho
tal que nos parece interesante observar es
importantes prepagos de obligaciones de el tipo de gasto. Las cifras muestran que
deuda. las tasas de crecimiento mayores han ocu-
rrido en el gasto de inversin, y en las com-
PARA TODOS O PARA M? ROXANA BARRANTES CCERES
CMO DISTRIBUYE EL ESTADO LA BONANZA DE RECURSOS PBLICOS

GRFICO 3. Variacin de montos ejecutados segn grupo de gasto, 2006-2007

2 000

1 500 2006
2007
1 000
Millones de S/.

500

-500

Otros gastos

Otros gastos

contingencia
sociales

corrientes
servicios

cargos de

Reserva de
obligaciones

Obligaciones
Bienes y

Personal y

Intereses y

la deuda

previsionales
de capital
Inversiones

Inversiones
financieras
Sectores
Fuente: Sistema Integrado de Administracin Financiera del Sector Pblico (Ministerio de Economa y Finanzas). Disponible
en <http://ofi.mef.gob.pe/transparencia/default.aspx>
Elaboracin: Propia

pras de bienes y servicios, quedando en regional o en capital humano. As, ha con-


tercer lugar, los gastos de personal y obli- tribuido a estabilizar el presupuesto y dar
gaciones sociales. No se han asignado re- continuidad al gasto de inversin, que es
cursos a reservas de contingencia. Esto el primero en ser recortado cuando hay
31
puede observarse en el grfico 3. Es clara- recesin. De otro lado, los incrementos pre-
mente positivo que los incrementos ms supuestales sectoriales han privilegiado los
importantes del gasto pblico hayan ocu- sectores Educacin y Salud lo que, sin em-
rrido en el gasto de inversin, que suele bargo, no ha estado acompaado de una
postergarse en los puntos bajos del ciclo reforma de poltica que permita superar
econmico. los dficit de cobertura y calidad de los
servicios. Al mismo tiempo, es inevitable
COMENTARIOS FINALES observar que el sector defensa ha recibido
importantes recursos en el presupuesto
En los ltimos tres aos, la bonanza eco- 2007. La manera cmo los gastos en De-
nmica y fiscal ha permitido que el Estado fensa contribuyen a la reduccin de la po-
cuente con importantes recursos. El gobier- breza es un tema todava por demostrar.
no ha optado por separar una parte im- Ser la constitucin de fondos la mane-
portante de esos recursos en fondos que ra de romper la inestabilidad del creci-
permitan invertir, sea en infraestructura miento?

BIBLIOGRAFA
Barrantes, Roxana
2007 Los fondos pblicos o de cmo el presupuesto va perdiendo capacidad redistributiva.
Documento de Trabajo N 152, Lima: Instituto de Estudios Peruanos y CIES.
Hunt, Shane
1997 "Per: la actual situacin econmica en la perspectiva del largo plazo". En: Gonzles de Olarte,
Efran (ed.). Ajuste estructural en el Per: modelo econmico, empleo y descentralizacin. Lima:
IEP, Concytec.
Shack, Nelson
2006 Presupuestar en Per. Serie Gestin Pblica N 58, Santiago de Chile: CEPAL.
Fotografa: Esther Julia / Iniciativa Social Blanco y Negro
LA INSTITUCIONALIDAD AMBIENTAL
EN EL PER: HA LLEGADO EL TIEMPO
DE MADURAR
Manuel Pulgar Vidal
Director ejecutivo
Sociedad Peruana de Derecho Ambiental
OXFAM GB POBREZA, DESIGUALDAD Y DESARROLLO EN EL PER
INFORME ANUAL 2007-2008

LA INSTITUCIONALIDAD AMBIENTAL
EN EL PER: HA LLEGADO EL TIEMPO
DE MADURAR

E l Consejo Nacional del Ambiente (Co- ms identificado con prcticas de tala ile-
nam), creado en 1994, no tuvo el ao gal, blanqueo de madera y explotacin y
2007 "perro que le ladre". El cambio de exportacin desmedida de cedro y cao-
administracin, ocurrido en 2006, repre- ba, que por algunas positivas acciones de
sent un punto de quiebre, reflejado en conservacin de sitios, tanto a nivel na-
su continuo debilitamiento, prdida de cional como regional y en el nivel pbli-
credibilidad, incapacidad en enfrentar si- co como privado. La Direccin General de
tuaciones crecientes de deterioro ambien- Salud Ambiental (Digesa), por su lado,
tal, recurrente ausencia en la bsqueda sigue actuando como una entidad con
de solucin de conflictos socio ambienta- poca trascendencia a nivel ciudadano, ms
34 les, e imposibilidad de posicionarse en el aun si se considera las serias deficiencias
escenario nacional como la autoridad en infraestructura sanitaria residuos s-
ambiental del pas y ente rector del Siste- lidos y aguas cloacales y el consecuente
ma de Gestin Ambiental, al punto que costo que ello representa, como se mues-
en ms de una oportunidad se reclamara tra en el grfico a continuacin.
la necesidad de crear una "autoridad au-
tnoma independiente1". Ni siquiera el En ese escenario, el anuncio presidencial
oxgeno que, en 2005, le dio la Ley Ge- del 20 de diciembre de 2007 para la crea-
neral del Ambiente, con mayores y ms cin del Ministerio del Ambiente si bien
precisas facultades, le alcanza para salvarle gener sorpresa -pareca contradecir la
la vida. Por ello pareciera que en 2008 negativa gubernamental para fortalecer la
ver su deceso con pocos actores dispues- institucionalidad ambiental- fue, a su vez,
tos a darle un responso. positivamente recibido y considerado
como una oportunidad inmejorable para
Ello, sin embargo, no ha sido exclusivo revertir la ausencia de una gestin ambien-
del Conam. El Instituto Nacional de Re- tal capaz de formular polticas pblicas
cursos Naturales (Inrena) carga una pesa- slidas, para la proteccin ambiental y la
da cruz de crticas especialmente en rela- mejora de la calidad de vida de la pobla-
cin con el cuestionado sector forestal, cin, as como promover el manejo de los

1 En reiterados documentos e informes, la Defensora del Pueblo ha venido reclamando la necesidad de


crear una autoridad ambiental autnoma independiente, tema que incluso fue tratado en las reuniones
previas al XII Congreso Anual de la Federacin Iberoamericana de Ombudsman, realizado en Lima en
noviembre de 2007.
LA INSTITUCIONALIDAD AMBIENTAL EN EL PER: MANUEL PULGAR VIDAL
HA LLEGADO EL TIEMPO DE MADURAR

GRFICO 1. Costos del Dao a la Salud Ambiental en el Per (mile s de millones de soles por ao)

2,5

1,5

0,5

0
Contaminacin del aire Abastecimiento de agua, Contaminacin de aire en
urbano y exposicin al sanidad e higiene lugares cerrados
plomo

Fuente: Banco Mundial - Per. Anlisis ambiental del Per: retos para un desarrollo sostenible. Resumen ejecutivo. Lima: Banco
Mundial, 2006. p. 16.

recursos naturales, bajo principios de sos- Este proceso de mejora institucional am-
tenibilidad en su aprovechamiento. biental debe desarrollarse en la lgica de
mejorar la relacin entre ambiente y com-
Convertir esta oportunidad en una reali- petitividad, objetivo que aparece regular- 35
dad concreta requiere, sin embargo, no mente en el discurso pblico con ocasin
solo definir una entidad con mbitos de de los acuerdos de libre comercio que se
accin precisos, orientados a eliminar la vienen suscribiendo en algunos casos y
habitual superposicin de funciones y que negociando en otros, pero en los que, sin
permita a este, el Ministerio, convertirse, embargo, el Per, cuando se vincula a la
como ente rector del sistema de gestin materia ambiental, va a la zaga, como se
ambiental, en la autoridad real, capaz de muestra a continuacin.
tomar decisiones, fiscalizar, aplicar sancio-
nes e incentivos y generar el cumplimien- En ese sentido, los plazos planteados por
to de la ley ambiental. Requerir asimis- el Poder Ejecutivo a inicios de 2008 para
mo de objetivos ambientales claros que el diseo del Ministerio del Ambiente a
permitan la prioridad de acciones, fun- travs de un grupo de trabajo ad hoc2,
ciones precisas que no den lugar a dudas que ha culminado las tareas encomenda-
respecto al rol que le corresponder al das en 25 das, no parecen garantizar la
Ministerio como autoridad ambiental na- profundidad en el anlisis y el debate que
cional, y una estructura gil que facilite el esta importante decisin requiere. La li-
proceso de toma de decisiones y que se mitacin en cuanto al tiempo parece ha-
asiente sobre las capacidades existentes no berse sustentado en el deseo del Ejecuti-
solo a nivel nacional, sino regional y local. vo de promulgar la ley de creacin en uso

2 Creado por Resolucin Ministerial N 025-2008-PCM y cuyo plazo fue ampliado por Resolucin Minis-
terial N 053-2008-PCM.
OXFAM GB POBREZA, DESIGUALDAD Y DESARROLLO EN EL PER
INFORME ANUAL 2007-2008

CUADRO 1. Per: ambiente y competitividad (total de 117 pases)

Indicador Posicin de Posicin de Posicin de Mundo lder Posicin


Per Chile Colombia lder en
Latino
Amrica
Rigor (severidad) 70 35 41 Alemania Brasil (25)
de la regulacin
ambiental
Claridad y 78 38 50 Dinamarca Chile (38)
estabilidad de la
regulacin ambiental
Proteccin del 83 23 45 Islandia Chile (23)
ecosistema
Extensin del reporte 87 45 58 Dinamarca Panam (44)
ambiental
gubernamental
Efectividad en el 88 37 78 Dinamarca Chile (37)
cumplimiento
Prevalencia del 88 36 59 Dinamarca Brasil (32)
reporte ambiental
36
corporativo
Priorizacin de la 60 30 44 Dinamarca Brasil (25)
eficiencia energtica
Importancia del 96 67 66 Japn Panam (28)
ambiente en el
planeamiento
de negocios

Fuente: World Bank, Environmentally and Socially Sustainable Development Department Latin America and the Caribbean Region.
Environmental Sustainability: A Key to Poverty Reduction in Peru. Country Enviromental Analysis. World Bank Report N 40190-PE.
World Bank, June 2007. p. 171.

de las atribuciones delegadas3 por el Con- reunin del Foro de Cooperacin Econ-
greso de la Repblica para la implemen- mica Asia-Pacfico (APEC)4.
tacin del Tratado de Libre Comercio con
Estados Unidos de Amrica y previo a la Sin embargo, estas reflexiones podran
Cumbre de Amrica Latina, el Caribe y la resultar ociosas si tenemos en cuenta que,
Unin Europea, de mayo de 2008, y la al momento en que se publique este art-

3 Por Ley N 29157, el Congreso de la Repblica deleg en el Poder Ejecutivo la facultad de legislar sobre
materias relacionadas con la implementacin del Acuerdo de Promocin Comercial Per- Estados Uni-
dos, incluyendo mejoras del marco regulatorio y fortalecimiento institucional, entre otras.
4 En la mesa redonda organizada por el diario El Comercio, y publicada el da 9 de febrero de 2008, se
seala, con relacin al mecanismo para la creacin del Ministerio del Ambiente, de manera expresa:
"para el primer ministro es competencia del Ejecutivo desde que el Congreso le otorg facultades legis-
lativas para la implementacin del TLC".
LA INSTITUCIONALIDAD AMBIENTAL EN EL PER: MANUEL PULGAR VIDAL
HA LLEGADO EL TIEMPO DE MADURAR

culo, probablemente el Per ya contar hortelano que reza: si no lo hago yo, que
con un Ministerio del Ambiente y solo el no lo haga nadie".
tiempo dir si las consideraciones plan-
teadas anteriormente fueron tenidas en Alrededor de esta idea, el Presidente plan-
cuenta o si la aceleracin de plazos para te la necesidad de otorgar derechos de
su creacin o un debate insuficiente de- propiedad en la Amazona para refores-
terminaron una autoridad dbil para la tacin maderera, calificando a su vez al
gestin ambiental del pas. actual rgimen para el aprovechamiento
del bosque natural como "concesiones
Es por ello que intentaremos mirar la ins- rapia que solo han servido para sacar la
titucionalidad ambiental en el Per y la madera ms fina, deforestar y abandonar
capacidad del Ministerio del Ambiente el terreno". A su vez considera que discutir
eventualmente ya creado para asumir los sobre si la tcnica minera destruye el me-
retos que la gestin ambiental del pas dio ambiente es un tema del siglo pasado,
demanda, a partir de un anlisis sobre los porque la contaminacin de hoy es causa-
elementos crticos que histricamente han da por la minera de ayer. Agrega que en
limitado la eficacia de las entidades con relacin al petrleo se ha creado la figura
funciones ambientales en el pas, limita- del selvtico "no conectado", por lo que el
ciones que han derivado del contexto eco- petrleo peruano se queda bajo tierra.
nmico, poltico y social que rodea su fun- 37
cionamiento. Solo as podremos evaluar Estas expresiones presidenciales no esca-
objetivamente sus acciones y resultados. pan a lo que ha sido la lgica recurrente
de los gobernantes desde inicios de la d-
LO AMBIENTAL Y LAS cada de los 90: las consideraciones am-
INVERSIONES bientales a ser incorporadas en el manejo
de los recursos naturales, planteadas des-
El 28 de octubre de 2007, el presidente de distintos grupos de base, ONG o enti-
Alan Garca public en el diario El Comer- dades pblicas regionales, son interpre-
cio el artculo denominado "El sndrome tadas como argumentos ideolgicos ob-
del perro del hortelano: poner en valor soletos y limitantes de la inversin y el
los recursos no utilizados"5, cuyo conte- desarrollo.
nido central podra resumirse en la frase
que literalmente seala "as pues, hay Ya desde el ao 1991, cuando se intent
muchos recursos sin uso que no son tran- derogar el entonces vigente Cdigo del
sables, que no reciben inversin y que no Medio Ambiente y los Recursos Naturales6,
generan trabajo. Y todo ello por el tab por considerarse un obstculo para la pro-
de ideologas superadas, por ociosidad, mocin de las inversiones, se promulg el
por indolencia o por la ley del perro del Decreto Legislativo 7577, denominada Ley

5 Garca Prez, Alan. "El sndrome del perro del hortelano: poner en valor los recursos no utilizados". El
Comercio. Domingo 28 de octubre de 2007. Pgina editorial.
6 Decreto Legislativo N 613 del 9 de septiembre de 1990.
7 Decreto Legislativo N 757 del 8 de noviembre de 1991.
OXFAM GB POBREZA, DESIGUALDAD Y DESARROLLO EN EL PER
INFORME ANUAL 2007-2008

y con riesgo a la integridad de reas pro-


...la fortaleza del Ministerio del tegidas (caso de la propuesta para recor-
tar el Parque Nacional Bahuaja-Sonene, a
Ambiente y de la gestin ambiental
fin de facilitar el otorgamiento de un con-
en el pas... demanda sustento trato petrolero) y reas para poblaciones
tcnico y capacidad poltica para indgenas en aislamiento voluntario.
definir posiciones que puedan...
Frente a ello, la fortaleza del Ministerio
oponerse slidamente a las propias del Ambiente y de la gestin ambiental
propuestas gubernamentales... en el pas requiere no solo reconocer esta
realidad, sino que, a su vez, demanda sus-
tento tcnico y capacidad poltica para
Marco para el Crecimiento de la Inversin definir posiciones que puedan, de ser ne-
Privada, en la que se incorpor un captulo cesario, oponerse slidamente a las pro-
denominado "De la seguridad jurdica en pias propuestas gubernamentales, pues
la conservacin del medio ambiente", a tra- solo as se recuperar la confianza ciuda-
vs del cual se modific significativamente dana en la institucionalidad ambiental del
el Cdigo y se materializ la sectorializa- pas. Necesita a su vez reconocer la exis-
cin de la gestin ambiental en el pas. tencia de una institucionalidad ambien-
38 tal a nivel de los gobiernos regionales y
Diecisiete aos despus, la lgica pareciera municipios y la necesidad de fortalecer-
no haber cambiado y se plantea de mane- la, asignndole mayores recursos.
ra expresa no solo en el artculo editorial
antes referido, sino que de ella han deriva- EL ROL DE LOS MINISTERIOS Y
do largas y polarizadas discusiones alrede- DE LOS INSTRUMENTOS DE
dor de temas tales como el Proyecto de Ley GESTIN AMBIENTAL
N 840-2006-PE, promovido por el Poder
Ejecutivo, tambin llamado "Ley de la Sel- Cuando desde 1991 se dispuso a travs
va", que busca impulsar el otorgamiento de del mencionado Decreto Legislativo 757
reas deforestadas "en venta" para activi- que las funciones ambientales deban ser
dades de reforestacin y agroforestera, que ejercidas por los ministerios, se materia-
ha generado una fuerte oposicin de los liz de manera expresa lo que se ha de-
gobiernos regionales amaznicos por con- nominado la "sectorializacin de la ges-
siderar que no se incorporan elementos que tin ambiental".
permitan asegurar la integridad del bosque
primario y el respeto de derechos pre-exis- De ese tiempo a esta parte, sin embargo,
tentes. Por su lado, se han producido lar- se dictaron muchas normas con relacin
gos y profundos debates por el crecimiento al tema. As en el ao 2001 se dict la
de la oferta de lotes de hidrocarburos en Ley del Sistema Nacional de Evaluacin
dicha regin, sin cumplirse necesariamente del Impacto Ambiental8, que mejora y
procedimientos previos de compatibilidad precisa la funcin del Conam en relacin

8 Ley N 27446 del 10 de abril de 2001.


LA INSTITUCIONALIDAD AMBIENTAL EN EL PER: MANUEL PULGAR VIDAL
HA LLEGADO EL TIEMPO DE MADURAR

con este importante instrumento. En el Por su lado, a nivel descentralizado, a las


2004 se dict la Ley Marco del Sistema regiones se les viene transfiriendo deter-
Nacional de Gestin Ambiental9, en la minadas funciones ambientales que en la
bsqueda de organizar el esquema insti- prctica aparecen como marginales, sin que
tucional con el Conam como ente rector en algunos casos exista voluntad para con-
que dirige no solo el Sistema Nacional de cluir el proceso. Un ejemplo de ello se en-
Evaluacin del Impacto Ambiental, sino cuentra en la funcin que para el otorga-
a su vez el mismo Sistema de Gestin. En miento de concesiones, permisos y autori-
el 2005 se dicta la Ley General del Am- zaciones forestales debieran recibir las re-
biente10, que precisa la funcin del Co- giones, lo que no solo no se cumple, sino
nam como la entidad que administra el que a su vez, a travs de iniciativas como
Sistema de Evaluacin del Impacto Am- la antes citada, para la promocin de acti-
biental y le otorga funciones de fiscaliza- vidades de reforestacin y agroforestera,
cin que antes no tuvo, as como le en- se intenta disminuir la funcin que ellas
carga la tarea de preparar un reglamento debieran ejercer. Otro ejemplo es el ejerci-
para la eliminacin de competencias su- cio de las funciones regionales en materia
perpuestas. ambiental minera, limitado a los progra-
mas de adecuacin y manejo ambiental de
No obstante, el Conam no pudo conver- la pequea minera y minera artesanal,
tirse en la realidad en la autoridad am- sin ningn reconocimiento al nivel de par- 39
biental nacional y los sectores siguieron ticipacin que las regiones debieran tener
ejerciendo las funciones que el Decreto con actividades de mayor magnitud.
Legislativo de 1991 haba otorgado, como
si todas las normas mencionadas en el Asimismo la sectorializacin ha generado
prrafo precedente no existieran o no tu- en la ltima dcada una creciente prdi-
vieran efecto alguno. La consecuencia da de credibilidad en los instrumentos de
negativa de esta sectorializacin fue cada gestin ambiental. El ejercicio sectorial con
vez ms evidente. Los sectores actuaron relacin a los principales instrumentos
y en muchos casos siguen actuando como tales como estudios de impacto ambien-
"juez y parte", lo que genera altos niveles tal y los programas de adecuacin y ma-
de desconfianza ciudadana sobre los ni- nejo ambiental, signados por problemas
veles de exigencia en materia ambiental referidos a su aprobacin, seguimiento y
para las actividades que regulan. Ello, por prrroga de plazos, ha llevado a que el
otro lado, ha generado niveles de avance ciudadano desconfe de la eficacia de es-
desigual entre los distintos sectores, como tos como adecuados para prevenir o res-
el de Produccin (industria manufacture- taurar impactos ambientales. Ni siquiera
ra y pesca) con evidentes signos de retra- la introduccin posterior de novedosos
so y una preocupante displicencia para dar instrumentos en el sector minero, como
avances significativos. la presentacin de planes de cierre de mi-

9 Ley N 28245 del 4 de junio de 2004.


10 Ley N 28611 del 13 de octubre de 2005.
OXFAM GB POBREZA, DESIGUALDAD Y DESARROLLO EN EL PER
INFORME ANUAL 2007-2008

nas, logr revertir esta percepcin. Estos y desactivado en los primeros aos de la
planes presentados en agosto de 2006 no dcada de 1990, la Ley de Bases para la
han podido siquiera ser revisados, menos Descentralizacin11 y la Ley Orgnica de
an aprobados hasta la actualidad. Gobiernos Regionales12 dieron inicio a un
renovado proceso sustentado en princi-
Frente a este escenario, la creacin del Mi- pios tales como el de subsidiariedad, gra-
nisterio del Ambiente debe significar la dualidad, irreversibilidad y permanencia.
asuncin de las funciones ambientales cen-
trales, hoy a cargo de los distintos ministe- En materia ambiental ello viene repre-
rios. Dentro de un esquema de gestin co- sentado no solo un proceso gradual de
herente, debe ser el Ministerio del Ambiente transferencia de funciones, sino a su vez
el que defina en qu casos determinadas el diseo de una estructura institucional
funciones se ejercen a travs de rganos a nivel de cada regin para asumir las
sectoriales. No debe procederse al contra- funciones transferidas, a travs de las Ge-
rio, es decir tomando funciones sueltas de rencias de Recursos Naturales y Medio
cada sector para armar el ministerio. Ambiente.

En el mismo sentido deber corresponder Este proceso, sin embargo, no est exento
al ministerio ejercer el liderazgo y el rol de de dificultades. A las evidentes, sustenta-
40 conductor de los instrumentos de gestin das en la necesidad de construir progresi-
ambiental y asumir su manejo bajo criterios vamente capacidades y cuadros para el
tcnicos, que permita asumir objetivamen- ejercicio de estas funciones en el nivel re-
te decisiones para su aprobacin o desapro- gional, se suman las derivadas de impre-
bacin, sometiendo los planes de manejo cisiones entre la funcin transferida fren-
respectivos a prcticas de seguimiento, fis- te a la que, en muchos casos, sigue ejer-
calizacin y, de ser necesario, sancin. ciendo el nivel central, lo que lleva a una
indefinicin de lmites entre la competen-
Con relacin a la descentralizacin, y rei- cia de cada uno de estos niveles. A su vez
terando lo dicho anteriormente, el Minis- no est resuelto la manera cmo operan
terio del Ambiente debe promover el for- las relaciones entre los rganos descen-
talecimiento en funciones y capacidades tralizados y las funciones que ejercen, que
de los gobiernos regionales, trabajando siguen siendo, en rigor, desconcentrados
bajo el principio de subsidiariedad con los (aunque los directores regionales sean
rganos ambientales de cada regin. designados por el gobierno regional). Por
su lado, el uso de recursos provenientes
EL PROCESO DE del canon y regalas o la incapacidad para
DESCENTRALIZACIN usarlos sigue siendo tema de titulares.

Luego del fracaso del proceso de descen- Si a lo dicho sumamos la transferencia


tralizacin iniciado en la dcada de 1980 marginal de funciones en materia am-

11 Ley N 27783 del 26 de junio de 2002.


12 Ley N 27867 del 16 de noviembre de 2002.
LA INSTITUCIONALIDAD AMBIENTAL EN EL PER: MANUEL PULGAR VIDAL
HA LLEGADO EL TIEMPO DE MADURAR

biental a favor de las regiones, especial-


mente en relacin a actividades producti- ...el funcionamiento de las comisiones
vas que constituyen el mayor agente eco-
nmico en la jurisdiccin regional, enten-
ambientales regionales... si bien
deremos parte de lo que est en la base contribuyen a generar espacios de
de los conflictos existentes. concertacin, en el que el secretario
regional es designado por el gobierno
Por su lado, el funcionamiento de las co-
misiones ambientales regionales, creadas regional, no son un espacio de poder en el
en su momento por el Conam, si bien con- ejercicio de funciones ambientales.
tribuyen a generar espacios de concerta-
cin, en el que el secretario regional es
designado por el gobierno regional, no son
un espacio de poder en el ejercicio de fun- dos, comnmente llamado Tratado de Li-
ciones ambientales. bre Comercio (TLC), lo hizo sobre la base
de un texto en cuyo captulo 18 se reco-
Frente a ello, el anuncio de creacin del ga lo correspondiente al contenido am-
Ministerio del Ambiente en diciembre de biental.
2007 gener desde las regiones una re-
accin de temor frente a la posibilidad de Este contenido de redaccin, similar a 41
que su existencia determine dificultades en acuerdos previos suscritos por Estados
el proceso de transferencia de funciones o Unidos con Chile y los pases centroame-
en el ejercicio de ellas. ricanos, implica, sustentado en princi-
pios de soberana, que el Per estable-
Es por ese motivo que las posiciones regio- cer sus propios niveles de proteccin
nales con relacin al Ministerio del Ambien- ambiental interna y sus prioridades de
te demandan, como condicin mnima, que desarrollo ambiental, por consiguiente
su creacin no obstaculice el proceso de procurar asegurar que sus leyes y pol-
transferencia de funciones, adicionalmente ticas proporcionen y estimulen altos ni-
se exige que se las fortalezcan, especialmen- veles de proteccin ambiental. Se esta-
te en relacin a los instrumentos de gestin blece asimismo que es inapropiado pro-
ambiental. Por su lado, se demanda que se mover el comercio o la inversin me-
opere a nivel descentralizado sobre la base diante el debilitamiento o reduccin de
de las Gerencias de Recursos Naturales y las protecciones contempladas en la le-
Medio Ambiente. gislacin ambiental.

EL TRATADO DE LIBRE La redaccin del Acuerdo, aunque pare-


COMERCIO Y EL ciera constituir un principio elemental,
CUMPLIMIENTO DE LA implica en cambio que al pas le toca de-
LEY AMBIENTAL finir con mayor precisin los niveles de
proteccin ambiental que queremos al-
Cuando el Congreso de la Repblica del canzar y los mecanismos para que las re-
Per ratific en el ao 2006 el Acuerdo de glas establecidas resulten exigibles no
Promocin Comercial Per- Estados Uni- solo para las inversiones o actividades
OXFAM GB POBREZA, DESIGUALDAD Y DESARROLLO EN EL PER
INFORME ANUAL 2007-2008

cin del TLC, a cargo del Viceministerio


de Comercio, por el lado peruano, y la
...el TLC exige una clara agenda interna
Oficina de Comercio (USTR), por el lado
en materia ambiental que pase no solo por de Estados Unidos.
el fortalecimiento institucional ambiental,
en donde la creacin del Ministerio del Con posterioridad a la suscripcin del
Acuerdo, bajo presin de la representa-
Ambiente podr contribuir significativamente,
cin demcrata en el Congreso de Esta-
sino a su vez mejorar los mecanismos para dos Unidos de Amrica, en el mes de ju-
hacer exigible la ley ambiental... nio de 2007 se suscribi una addenda
que, adems de precisar determinados ar-
tculos del captulo 18, incorpor todo un
contenido referido a la materia forestal,
con obligaciones solo aplicables al Per,
locales, sino a su vez para las que proven- y cuyo cumplimiento debe materializarse
gan de la otra parte en el acuerdo. en un plazo de 18 meses desde la entra-
da en vigencia del Acuerdo, es decir des-
Es por ello que el TLC exige una clara de el ao 2009.
agenda interna en materia ambiental que
42 pase no solo por el fortalecimiento insti- Dentro de las acciones concretas se esta-
tucional ambiental, en donde la creacin blece la de aumentar el nmero y efecti-
del Ministerio del Ambiente podr con- vidad de personal dedicado a hacer cum-
tribuir significativamente, sino a su vez plir las leyes relacionadas con la tala y el
mejorar los mecanismos para hacer exigi- comercio de productos madereros, dise-
ble la ley ambiental, lo que implica no ando un plan anticorrupcin; brindar ni-
solo dotar a la nueva entidad de funcio- veles de disuasin suficientes de respon-
nes claras de fiscalizacin, sancin e in- sabilidad civil y penal para toda medida
centivos, sino a su vez de mejorar los que obstaculice el manejo sostenible de
mecanismos jurisdiccionales y adminis- bosques modificando el Cdigo Penal;
trativos para la defensa del ambiente. Es- establecer una cuota de exportacin anual
tos a la fecha son limitados por la inexis- de caoba con asesoramiento de la autori-
tencia de jueces y salas judiciales especia- dad cientfica CITES13; mejorar la admi-
lizadas en la materia, as como por la nistracin y manejo de las concesiones
inexistencia de procesos judiciales adecua- forestales con procedimientos competiti-
dos para el ejercicio de acciones en de- vos y transparentes, entre otras. Las ta-
fensa del ambiente. reas en este campo son ambiciosas y po-
dran llevar a una mejora significativa de
Estas son tareas sobre cuyo cumplimiento un sector que, como el forestal, ha sido el
se viene discutiendo desde el ao 2007, hermano menor en el escenario econ-
como parte del proceso de implementa- mico del pas.

13 CITES es la Convencin sobre el Comercio Internacional de Especies Amenazadas de Flora y Fauna


Silvestre.
LA INSTITUCIONALIDAD AMBIENTAL EN EL PER: MANUEL PULGAR VIDAL
HA LLEGADO EL TIEMPO DE MADURAR

A MANERA DE CIERRE ticas de acceso a la informacin, al proce-


so y a la justicia.
A los citados elementos crticos para la
eficacia de la gestin ambiental, debe- En todo caso la dinmica alcanzada en la
mos agregar la necesaria mejora del temtica ambiental durante el ao 2007
marco de financiamiento de la gestin permite sealar que, en los prximos aos,
ambiental del pas que ahora muestra la agenda ambiental debiera formar parte
niveles escasos, de manera que se esta- ms activa de la agenda pblica y del deba-
blezcan los "blindajes" requeridos para te sobre el desarrollo. Si queremos que esta
minimizar o limitar la intervencin pol- agenda sea exitosa en su materializacin, re-
tica. Por su lado, deben mejorarse los querimos mirar la institucionalidad con un
espacios de participacin ciudadana a objetivo de poder poltico, sustento tcnico,
nivel nacional, perfeccionando las prc- informacin y capacidad de decisin.

43
Fotografa: Andrs Longhi / TRPODE
CONFLICTOS MINEROS:
FRENO AL DESARROLLO O
EXPRESIN CIUDADANA?
Anthony Bebbington
Profesor de la Universidad de Manchester, investigador asociado de CEPES

Mara Luisa Burneo


Investigadora de CEPES
OXFAM GB POBREZA, DESIGUALDAD Y DESARROLLO EN EL PER
INFORME ANUAL 2007-2008

CONFLICTOS MINEROS:
FRENO AL DESARROLLO O
EXPRESIN CIUDADANA?1

DICOTOMAS FALSAS Y ms abajo para el caso de la historia mine-


DEBATES TRUNCADOS ra en el Per, un crecimiento econmico sin
desarrollo en el sentido de Sen puede,
P
or qu es tan difcil tener discusiones ms bien, generar conflictos sociales.
sensatas en torno a los conflictos mineros
en el Per? Por qu estos debates siem- Segundo, tal como nos ensea la historia
pre se definen en trminos de dicotomas europea y una iniciativa reciente del Ban-
que, por un lado, se prestan a la polariza- co Interamericano del Desarrollo3, el con-
cin poltica y, por otro, tienen poco fun- flicto social puede ocupar un lugar cen-
damento emprico o histrico? El ttulo que tral, y positivo, en los procesos de desa-
se nos sugiri para este ensayo expresa bien rrollo. Histricamente, la construccin de
46 dos de estas dicotomas: una entre "desa- instituciones pblicas, que promueven
rrollo" y "ciudadana", y otra entre "desa- tanto la inclusin social como una distri-
rrollo" y "conflicto social"; ambas tergiver- bucin ms sostenible de los productos
san el debate sobre minera en el Per. de la actividad econmica, no ha sido
consecuencia de la responsabilidad social
Consideramos que para tener una conver- de las empresas ni de las destrezas de los
sacin ms productiva es imprescindible tecncratas, sino del conflicto social. Di-
refutar estas dicotomas. Primero, como cho de otra manera, los conflictos socia-
plantea el Premio Nobel Amartya Sen2, el les pueden constituir caminos hacia el
desarrollo no se define por el crecimiento desarrollo de institucionalidades ms
econmico, sino por la expansin de liber- modernas. Mucho depende de cmo las
tades y de capacidades humanas. Sen dira, elites, los gobiernos y las entidades esta-
entonces, que si en un proceso de cambio tales respondan a estos conflictos.
social no hay mejora en la expresin de la
ciudadana, no se puede hablar de un avan- En este sentido, en el Per hay indicios de
ce en el desarrollo. Y tal como se sugiere que, quizs, algo est cambiando. A lo lar-

1 Este artculo utiliza informacin generada en el marco del proyecto Territorios, conflictos y desarrollo
de la Universidad de Manchester en convenio con el Centro Peruano de Estudios Sociales, apoyado por
el Consejo de Investigacin Econmica y Social de Gran Bretaa, Grant Number (RES-051-27-0191).
Agradecemos los comentarios de Fernando Eguren, Bruno Revesz, Javier Torres, Leonith Hinojosa, Deni-
se Humphreys Bebbington, Martin Scurrah y Claudia Bielich.
2 Sen, Amartya Kumar. Desarrollo y libertad. Madrid: Editorial Planeta, 2000.
3 Domike, Arthur (ed.). Civil Society and Social Movements: Building Sustainable Democracies in Latin
America. Washington D.C.: Inter-American Development Bank, 2008; Tilly, C. Coercion, Capital and
European States. Oxford: Basil Blackwell, 1990.
CONFLICTOS MINEROS: ANTHONY BEBBINGTON
FRENO AL DESARROLLO O EXPRESIN CIUDADANA? MARA LUISA BURNEO

go de 2007, uno de los temas ms abor- de esta nueva institucionalidad: el presiden-


dados en la discusin sobre conflictos y mi- te de la Sociedad Nacional de Minera y
nera en el pas fue la falta de una entidad Petrleo se expres en contra de la crea-
autnoma reguladora y fiscalizadora en el cin de dicho Ministerio y el Ministro de
sector. Siendo el Ministerio de Energa y Energa y Minas no ha mostrado gran en-
Minas el encargado de aprobar los EIA (Es- tusiasmo con la idea de que tal entidad vi-
tudio de Impacto Ambiental) para dar vis- gile su sector. En tal contexto es de esperar
to bueno a los proyectos mineros, y que a que ciertos actores ms flexibles y menos
la vez tiene el mandato de promover las dogmticos influyan de una manera de-
inversiones en el sector, el evidente con- terminante en las discusiones sobre cmo
flicto de intereses ha contribuido a que la construir esta nueva institucionalidad. Esto
poblacin perciba que no existe una enti- porque la naturaleza de esta institucin re-
dad imparcial que supervise a las empre- quiere que su proceso de diseo se haga
sas mineras y sus impactos. Muchas de las de forma tal que no se deteriore ms la
disputas sobre las industrias extractivas en confianza que los ciudadanos tienen en las
el Per tienen como teln de fondo el cues- instituciones del Estado.
tionamiento a la legitimidad del Estado y
su capacidad para resguardar los derechos LOS CONFLICTOS MINEROS Y
e intereses de sus ciudadanos y ciudada- EL AGOTAMIENTO DE LAS
nas frente a los intereses privados. BASES DE LA EXPANSIN 47
MINERA?
Frente a este problema, se haban elabora-
do diversas propuestas que planteaban la En el ao 2007 se registraron 78 conflic-
necesidad de crear una autoridad autno- tos, de los cuales un 48% fue de carcter
ma ambiental. En un inicio, estas tuvieron socioambiental, mayormente minero. Aun-
poca atencin de parte de las autoridades que analizar estos conflictos sobrepasa las
polticas, sin embargo, la suma de los con- posibilidades de este corto ensayo, tres
flictos ocurridos en la segunda mitad del observaciones son pertinentes porque ayu-
ao, el debate en la opinin pblica nacio- dan a interpretar y teorizar acerca de la
nal y las presiones externas pusieron de multiplicacin de los conflictos mineros que
manifiesto la urgencia de fortalecer la ins- se han dado en los ltimos aos (grfico
titucionalidad ambiental. En este contexto, 1). La primera observacin es que la evi-
el gobierno anunci la creacin de un Mi- dencia sugiere que es difcil fundamentar
nisterio del Medio Ambiente. No obstante el argumento segn el cual los conflictos
todas sus limitaciones, en la medida en que surgen como mera consecuencia de una
el debate sobre la creacin del Ministerio manipulacin poltica de la poblacin ru-
refleje una respuesta, aunque sea parcial e ral. La segunda es que la historia tiene un
imperfecta, a la conflictividad socioambien- peso importante en los conflictos. Por un
tal en el pas, tendremos un caso en el cual lado, los pasivos ambientales y sociales de
el conflicto podra terminar contribuyendo la minera de antao crean desconfianza y
a la construccin de instituciones que pro- sugieren que en aos pasados la minera
muevan un desarrollo ms sostenible y le- no cataliz el desarrollo local o regional.
gtimo. Dicho esto, en el sector minero no Por el otro, esta misma historia ha dejado
todas las respuestas han apoyado la idea otros pasivos, entre ellos, una economa
OXFAM GB POBREZA, DESIGUALDAD Y DESARROLLO EN EL PER
INFORME ANUAL 2007-2008

Fuente: Defensora del Pueblo. Informe Extraordinario: los conflictos socioambientales por actividades extractivas en el Per y Reportes de
conflictos N 46. Lima: Defensora del Pueblo, 2007.
Elaboracin: Propia

cuya insercin en la economa mundial se peruanas, que se refleja en la existencia de


basa en la minera, y un grupo importante instituciones estatales y sociales que no per-
de la elite nacional que se identifica con miten una expresin institucionalizada de
esta, tanto en trminos econmicos como las preocupaciones ciudadanas. As, cuan-
culturales. Estos ltimos pasivos crean una do las instituciones fallan reiteradamente y
dependencia entre la macroeconoma, cier- se incumplen compromisos pactados, los
tas elites y la minera, al mismo tiempo conflictos aparecen como uno de los pocos
que los otros pasivos crean una profunda caminos para expresarse. Esta es una con-
incertidumbre en cuanto a la relacin en- clusin del Informe Extraordinario de la
48
tre minera y desarrollo local o regional. Defensora del Pueblo4, y tambin la lec-
cin que dej en su momento el conflicto
Esta herencia tiene mucho que ver con el producido alrededor del Proyecto Ro Blan-
surgimiento de nuevos conflictos vincula- co/ Majaz (ver recuadro 1)5. En este ltimo
dos a la expansin minera. A esta heren- caso, la actuacin del Estado ha sido una
cia hay que agregarle las tcnicas de la constante: no escuchar las preocupaciones
minera a cielo abierto, que literalmente ms profundas de la poblacin y ms bien
tumban montaas lo que para un gran alinearse con el proyecto minero, con lo cual
sector de la poblacin local resulta anti- termina agudizando los conflictos.
natural, as como el rol que vienen ju-
gando las empresas extranjeras, cuyas Hay quienes argumentan que esta multi-
ganancias son de un nivel incomprensi- plicacin y radicalizacin de los conflictos
ble para mucha gente, lo que genera enor- mineros ha frenado la inversin minera y
mes expectativas en la poblacin. Con la produccin metlica. Por lo menos para
ello, el surgimiento de tantos conflictos el ao 2007, la correlacin parece real (com-
no debera ser una sorpresa. prense los grficos 1 y 2). Sin embargo,
esta correlacin no implica, necesariamen-
La tercera observacin es que hay otra he- te, que los conflictos mineros sean la causa
rencia de la historia minera y socio-poltica de esta reduccin. En primer trmino, no

4 Defensora del Pueblo. Informe Extraordinario de la Defensora del Pueblo: los conflictos socioambientales por
actividades extractivas en el Per. Lima: Defensora del Pueblo, 2007.
5 Bebbington, Anthony et al. Minera y Desarrollo en el Per, con especial referencia al Proyecto Ro Blanco, Piura.
Lima: Instituto de Estudios Peruanos/Oxfam/CIPCA/Peru Support Group, 2007; Bebbington, Anthony (ed.). Minera,
movimientos sociales y respuestas campesinas. Lima: Instituto de Estudios Peruanos/Cepes, 2007.
CONFLICTOS MINEROS: ANTHONY BEBBINGTON
FRENO AL DESARROLLO O EXPRESIN CIUDADANA? MARA LUISA BURNEO

Fuentes: "Memoria anual 2006". En Ministerio de Energa y Minas. Anuario Minero 2007. Lima: MEM, 2007. Gerencia de Asuntos
Econmicos- BCR. Respuesta oficial a solicitud de informacin, febrero 2008.
Elaboracin: Propia

RECUADRO 1: beneficios impositivos y legales. En septiembre del


LAS LECCIONES DE MAJAZ mismo ao, el Poder Ejecutivo present al Congreso
de la Repblica un proyecto de Ley para declarar de
Durante el 2007, uno de los conflictos con mayor inters nacional la ejecucin de veinte proyectos mi-
resonancia en la opinin pblica nacional fue el del neros -entre ellos, Ro Blanco-, el cual no fue apro-
proyecto Ro Blanco, en Piura. Este conflicto cuyo bado por las comisiones respectivas del Congreso.
origen se remonta al 2004 puso en evidencia una En este contexto, los gobiernos locales de los tres
49
serie de problemas relacionados con las condiciones distritos en el mbito del proyecto minero, en alian-
de la expansin minera en el Per y el rol que vie- za con el Frente por el Desarrollo Sostenible de la
nen cumpliendo las instituciones del Estado y de la Frontera Norte y las comunidades campesinas, y con
sociedad civil. Un tema central en este conflicto se el apoyo tcnico de redes de activistas de alcance
refiere a las condiciones en que la empresa inici la nacional e internacional, convocaron a una consulta
exploracin en tierras comunales. La Defensora del vecinal, donde el "no a la minera" se impuso con
Pueblo ha sealado que esta presencia no era legal ms del 93% de los votos emitidos. Los posteriores
pues no contaba con la aprobacin de los dos ter- intentos de dilogo entre el gobierno nacional y los
cios de comuneros, como exige la Ley de Tierras (Ley representantes de diversos sectores de la poblacin
N 26505). Aun siendo un tema de reclamo de los local se vieron truncados por la dificultad de las di-
representantes de las organizaciones de la zona, no versas partes de acordar una agenda comn. La per-
fue recogido como punto de agenda en las mesas de cepcin segn la cual el Gobierno es una de las par-
dilogo convocadas por el gobierno nacional.Por otro tes del conflicto, tampoco contribuye a la legitimi-
lado, no existieron canales institucionales para tra- dad de estos intentos. El caso de Majaz evidenci
tar las demandas que tuvo la poblacin con relacin que, en la visin del gobierno nacional, las decisio-
al proyecto minero. Mientras tanto, el gobierno na- nes sobre un proyecto minero no pueden ser pertur-
cional tuvo una serie de iniciativas para promover la badas por las preocupaciones de las poblaciones lo-
inversin en el proyecto Ro Blanco; as, firm un cales; y el rol meditico que jug en defensa de la
convenio de estabilidad jurdica entre el Estado pe- empresa dej en claro, tambin, sesgos que cuestio-
ruano y la empresa Majaz en el 2007, que le otorga nan su imparcialidad frente a los intereses privados.

Fuente: Datos del propio proyecto


Elaboracin: Propia
OXFAM GB POBREZA, DESIGUALDAD Y DESARROLLO EN EL PER
INFORME ANUAL 2007-2008

se pueden obtener conclusiones definito- tor minero y en los partidos gobernantes.


rias a partir de un solo ao de correlacin; Asimismo, creemos que perdura una cul-
en segundo lugar, el salto en los conflictos tura de desconfianza entre los movimien-
en 2007 podra deberse, ms bien, al cre- tos sociales y sus aliados, que dificulta una
cimiento en inversiones mineras de los aos discusin matizada sobre las condiciones
anteriores; y tercero, si la correlacin del bajo las cuales la gran minera podra
ao 2007 reflejase una relacin real, esta aportar a un desarrollo con libertad, y no
podra explicarse por otros factores subya- acepta que para formular y poner en prc-
centes. De hecho, parece ms que posible tica una nocin de desarrollo, que recha-
que la causa de esta disminucin sea la ce la dicotoma entre crecimiento econ-
ausencia de instituciones estatales que: (i) mico y expansin de capacidades huma-
anticipen, respondan y logren canalizar las nas, es esencial que se involucre el sector
demandas ciudadanas; y (ii) permitan que empresarial.
la actividad minera se transforme en desa-
rrollo local y que pague impuestos y rega- En buena cuenta, es este choque entre
las acordes con lo que la sociedad consi- culturas, tanto autoritarias como de des-
dere justo. Quizs sea por esto que algunos confianza, el que frustra un debate nacio-
estudiosos del tema han sugerido que el nal serio sobre minera, conflicto y desa-
Per ha llegado a un punto en el que "todo rrollo. Hacer que la gran minera forta-
50 indica que las bases del crecimiento mine- lezca la democracia en vez de debilitar-
ro se han agotado"6. La implicancia es que la requiere ver ms all de este enfren-
mientras no se den cambios institucionales tamiento. Tal proceso pasa por la cons-
ni en el Estado ni en la sociedad, este ago- truccin de nuevas instituciones estatales,
tamiento persistir y los conflictos mineros ms capaces de responder a las preocu-
continuarn como su fiel reflejo. paciones de la poblacin. Requiere, asi-
mismo, de instituciones que promuevan
ENFRENTAR LAS CULTURAS la expansin de libertades a favor de un
AUTORITARIAS Y DE desarrollo ms humano y viable para to-
DESCONFIANZA: CAMINO dos. Finalmente, requiere que, una vez
HACIA EL DESARROLLO COMO creadas, estas instituciones sean suficien-
LIBERTAD temente fuertes, profesionales y autno-
mas para poder resistir las injerencias de
Volvamos a una de las preguntas inicia- grupos de intereses particulares.
les: por qu en el Per es tan difcil tener
debates sensatos sobre la minera? Consi- Reflexionar sobre cmo lograr este obje-
deramos que persiste todava una cultura tivo tambin sobrepasa las capacidades de
de elite que no permite que su autoridad este ensayo, pero cerramos con algunas
poltica y moral sea cuestionada, y que observaciones. En primer lugar, que den-
esta tiene una fuerte presencia en el sec- tro de varias empresas mineras existen

6 De Echave, Jos. "La minera en el Per: entre la transformacin de los conflictos y el desafo program-
tico". Ponencia presentada en el Primer Seminario del Programa de Investigacin TCD Andes, Manches-
ter, Inglaterra, 2007.
CONFLICTOS MINEROS: ANTHONY BEBBINGTON
FRENO AL DESARROLLO O EXPRESIN CIUDADANA? MARA LUISA BURNEO

personas y grupos "modernizantes" que mente les sera demasiado arriesgado


ven la necesidad de lograr otro tipo de porque correran la posibilidad de ser ex-
contrato social, tanto entre minera y po- cluidos y tildados de desleales por sus
blaciones locales como entre minera, Es- propios supuestos aliados. Necesariamen-
tado y nacin. En segundo lugar, que exis- te tendrn que actuar juntos. Lograr esta
te un grupo de periodistas que ve la ne- accin colectiva de actores distintos no
cesidad de hacer que la prensa escrita, solo supondr promover una vez ms el
radial y televisiva cumpla con su papel de "dilogo". De hecho, la misma palabra
construir una esfera pblica que permita est bastante desgastada despus de tan-
debates sensatos y que no caiga en las tos "dilogos" que no logran ser realmente
caricaturas que aparecen con tanta fre- espacios para discutir ideas y visiones dis-
cuencia en los reportes periodsticos so- tintas. Ms bien, supondr un debate
bre los conflictos mineros. En tercer lugar, duro, franco y respetuoso como un paso
que existe un grupo de intelectuales, inicial -pero esencial- para lograr propues-
miembros de ONG y lderes sociales que - tas compartidas y sustanciosas sobre cmo
a pesar de los esfuerzos de muchos por repensar el sector, sus relaciones con la
tildarlos as- no son de ninguna manera sociedad y con el desarrollo, y sobre cmo
"anti-mineros". Son personas que privile- construir instituciones estatales que ten-
gian su compromiso con la cohesin na- gan la posibilidad de promover una ma-
cional y los derechos ciudadanos sobre yor cohesin social as como de sobrevi- 51
cualquier opcin econmica; en suma, vir a las presiones ms sectoriales y politi-
personas que comparten la visin del de- zadas que seguramente vendrn.
sarrollo que nos presenta Amartya Sen. Y,
finalmente, hay profesionales dentro del El conflicto social alrededor de las indus-
Estado que reconocen que no lograrn trias extractivas ha logrado abrir la posi-
construir un sector que promueva el de- bilidad de generar este debate ms fran-
sarrollo humano imponiendo una visin co y potencialmente productivo. Lo que
de desarrollo que, a fin de cuentas, tiene se requiere ahora es que los actores invo-
sus races en los modelos fracasados del lucrados aprovechen este espacio para
"autoritarismo burocrtico"7. Todos estos transformarlo en uno de real construccin
grupos tienen una enorme responsabili- institucional. Aunque se trate de un pro-
dad (y potencialidad) para llevar el pas ceso difcil y no siempre cmodo-, es una
hacia la construccin de las nuevas insti- tarea esencial para construir una minera
tucionalidades estatales que requiere y en el Per que pueda ser llamada verda-
para proponer salidas al impasse que ado- deramente "moderna". Y es que la mo-
lecemos en este momento. dernidad no radica solo en las tecno-
logas utilizadas en las actividades del sec-
Actuando solos, ninguno de estos grupos tor, sino en los arreglos institucionales que
podr efectuar los cambios instituciona- lo rigen y en los principios que subyacen
les necesarios. Adems, actuar separada- todas sus prcticas.

7 ODonnell, Guillermo. Modernization and Bureaucratic-Authoritarianism. Berkeley: University of California


Press, 1970.
Fotografa: Ademir Espritu / TRPODE
EST CAMBIANDO EL PER?:
CRECIMIENTO, DESIGUALDAD
Y POBREZA
Efran Gonzles de Olarte
Profesor principal
Departamento de Economa - Pontificia Universidad Catlica del Per
OXFAM GB POBREZA, DESIGUALDAD Y DESARROLLO EN EL PER
INFORME ANUAL 2007-2008

EST CAMBIANDO EL PER?:


CRECIMIENTO, DESIGUALDAD
Y POBREZA

El continuado crecimiento econmico en Albert Hirschman1, la gente suele tener


los ltimos 75 meses es un fenmeno que lealtad a todo proceso que la beneficie,
no se repeta desde los aos cincuenta del pero si esto no sucede, levantar su voz
siglo pasado. En un pas como el Per, para hacer escuchar su punto de vista y si
caracterizado por la volatilidad y la ines- no se encuentran las soluciones, la gente
tabilidad, este fenmeno no deja de sor- buscar la salida del sistema, es decir de-
prender, sobre todo porque pocos habran jar de apoyar y se pondr en contra del
pronosticado altas tasas de crecimiento proceso. En el Per, la gente es an leal al
por un periodo tan largo, cuando las po- nuevo modelo econmico, pero muestra
lticas pblicas se haban reducido al m- su descontento porque no beneficia a la
54 nimo aconsejado por los organismos de mayora, y hay voces que dicen que se
Washington. Adems, es muy plausible requiere de otro sistema u otro modelo.
que la tendencia al crecimiento seguir por Las voces de alerta vienen de distintos
un largo periodo, quizs de unos siete a sectores descontentos y de actores polti-
ocho aos. Lo ms importante de este pro- cos o sociales que hacen poltica en base
ceso es que el Per est cambiando, pues a esto.
no hay pas que no cambie si tiene un lar-
go periodo de crecimiento sostenido. La pobreza es una situacin absoluta, es
decir, el pobre es definido como aquella
Sin embargo, no todas son tan buenas persona o familia que no logra reunir to-
noticias, pues la pobreza retrocede con dos los satisfactores que necesita para vi-
menor velocidad a la que va el crecimien- vir decentemente, ya sea porque tiene
to, y la desigualdad no parece alterarse bajos ingresos o porque tiene bajas pro-
significativamente. Si la mayor parte de ductividades. En cambio, la desigualdad
la poblacin tiene la percepcin de que es una situacin relativa, se es ms o me-
el crecimiento agregado no le est bene- nos rico o pobre en relacin con otro. Por
ficiando, obviamente no ha de tener sim- ello, el crecimiento los afecta de manera
pata por las empresas, el gobierno, las distinta. En el periodo reciente del Per,
instituciones y se ha de crear un caldo de el crecimiento ha sido con ligera dismi-
cultivo para la generacin de protestas nucin de la pobreza y con un impacto
pacficas o violentas. Como sola decir poco claro sobre la desigualdad, tal como

1 Hirschman (1970).
EST CAMBIANDO EL PER?: EFRAN GONZLES DE OLARTE
CRECIMIENTO, DESIGUALDAD Y POBREZA

podemos apreciar en el cuadro 1. Lo ms mience a reducir no la pobreza, sino sus


importante es que se ha dado una rela- causas y cmo influir sobre los factores
cin directa entre crecimiento y reduccin que han hecho persistente hasta ahora la
de la pobreza durante el periodo 1985 desigualdad.
2006, en cambio la desigualdad no pare-
ce conmoverse an. A raz del ajuste estructural del Consen-
so de Washington en el Per ha habido
Por el contrario, la reduccin de la des- cambios importantes: la estructura de la
igualdad en un problema de otras carac- propiedad, las reglas econmicas favo-
tersticas, si bien las extremas seales de rables a una economa de mercado abier-
desigualdad existentes en el Per son pre- ta y a un rol subsidiario del Estado y las
ocupantes desde un punto de vista tico fuentes de financiamiento de la inversin.
o poltico, en verdad no son altamente Estos cambios han generado un nuevo
crticas siempre que haya movilidad so- modelo econmico: primario exportador
cial interna y migracin de la fuerza labo- y de servicios (Peser), que ha reemplaza-
ral hacia el exterior. Es decir, mientras las do al anterior que tena un componente
posibilidades que tienen las personas de industrial aparte de la exportacin de
mejorar en el futuro se mantengan, la materias primas. El nuevo modelo se
desigualdad no genera los problemas de construy sobre la estructura productiva
exclusin que imprime la pobreza. Sin estatal anterior, es decir, las inversiones 55
embargo, en el largo plazo una reduccin vinieron principalmente atradas por las
de la desigualdad es imprescindible para privatizaciones de las empresas estatales
consolidar y estabilizar social y econmi- que estaban ubicadas en los sectores pri-
camente el Per. Una menor desigualdad marios (minas, agricultura) y de servicios
con menores niveles de pobreza genera (energa, bancos, telecomunicaciones,
una demanda efectiva mayor que se cons- hoteles, etc.), este fue un cambio en la
tituye en un factor de inversin para el propiedad y la gestin y continuidad en
mercado interno, lo que genera mayor los sectores. La apertura a la entrada de
empleo e integracin y permite entrar en capitales extranjeros facilit la inversin
el crculo virtuoso del desarrollo, es decir
del crecimiento con redistribucin.

Por estas consideraciones, es necesario


Una menor desigualdad con menores
entender qu est pasando con la din-
mica econmica y social de los ltimos niveles de pobreza genera una demanda
aos, en los cuales el Per ha cambiado efectiva mayor que se constituye en un
en varios aspectos al comps del cambio
factor de inversin para el mercado interno,
de modelo econmico y social. La pre-
gunta sera entonces si este cambio se ha lo que genera mayor empleo e integracin y
de estabilizar favoreciendo a la poblacin permite entrar en el crculo virtuoso del
excluida de los frutos del crecimiento o desarrollo, es decir del crecimiento con
no. En verdad, el gran desafo del gobier-
redistribucin.
no aprista es cmo encontrar la frmula
para que el crecimiento econmico co-
OXFAM GB POBREZA, DESIGUALDAD Y DESARROLLO EN EL PER
INFORME ANUAL 2007-2008

internacional en todos estos sectores, con las casi dos dcadas siguientes. Es cierto
lo que se resolvieron dos limitantes que que cada crisis econmica ha incremen-
tuvo el anterior modelo econmico: i) la tado la pobreza, pero no todo crecimien-
relativa escasez de divisas para el fun- to econmico la ha reducido inmediata-
cionamiento de la economa, y ii) la fal- mente. Es decir, los modelos anteriores y
ta de ahorro interno. el presente tienen el sndrome de la asi-
metra entre el crecimiento econmico y
Es necesario, sin embargo, recordar que la pobreza, como se puede observar en
el nuevo modelo hered del anterior los el cuadro 1.
problemas de la desigualdad y la pobre-
za, la que al final de los aos ochenta A inicios de la era neoliberal, el Per atra-
alcanz a ms de la mitad de la pobla- vesaba una crisis productiva y distributi-
cin, situacin que se perpetu durante va combinada, es decir una crisis estruc-

CUADRO 1. Per: pobreza, desigualdad y crecimiento 1985 - 2006

1985/ 1991 1994 1997 2000 2004 2006


86
Pobreza
56 (% hogares)
Pas
Pobres 41,6 55,3 49,6 50,7 54,1 48,6 44,5
Pobres extremos 18,4 24,2 20,2 14,7 14,8 17,1 16,1
Lima Metropolitana
Pobres 27,4 47,6 37,6 35,5 45,2 30,9 24,2
Pobres extremos 3,4 10,1 4,7 2,4 4,7 1,3 0,9
Otras reas urbanas
Pobres 52,2 50,4 48,9 49,8 37,1 31,1
Pobres extremos 20,7 13 7,6 8,4 6,5 4,9
Rural
Pobres 70,8 65,5 64,8 66,1 69,8 69,3
Pobres extremos 46,8 36,2 31,9 30,1 36,8
Sierra rural
Pobres 49,2 72,7 68,3 68,1 75,8 76,5
Pobres extremos 32,3 54,5 45,6 32,6 44 46,5
Desigualdad
Coeficiente Gini 42(1) 37,5(1) 37,7(1) 53,6(2001)(2) 52,2(2005)(2)
Crecimiento PBI PP
Tasa de crecimiento
entre periodos -4,6 5,4 6 2,5 4,8 7,2

Fuentes: Encuesta Nacional sobre medicin de Niveles de Vida (ENNIV), Instituto Nacional de Estadstica e Informtica. Lima, 1986.
Encuesta Nacional sobre medicin de Niveles de Vida (ENNIV), Instituto Cuanto, 1991, 1994, 1997, 2000, Lima. "Encuesta Nacional
de Hogares ENAHO 2004, 2006". En: INEI. Per: compendio estadstico 2007. Lima: INEI, 2007. Para el coeficiente Gini (1), vase
Verdera (2007); para el coeficiente (2), vase Mendoza y Garca (2006).
Elaboracin: Propia
EST CAMBIANDO EL PER?: EFRAN GONZLES DE OLARTE
CRECIMIENTO, DESIGUALDAD Y POBREZA

tural. La reestructuracin vino por el lado La reestructuracin productiva no resol-


productivo, el Per se hizo un pas ms vi la crisis distributiva y la pobreza por
minero, ms de servicios, acompaados dos razones: i) porque los niveles de po-
por un boom de construccin al que no breza y la inequidad distributiva prece-
estbamos acostumbrados y, en los lti- dentes haban alcanzado niveles no vis-
mos aos, un incremento del sector in- tos antes, por lo menos si tomamos en
dustrial vinculado a la agro-exportacin y cuenta las estadsticas con que se cuenta.
a los servicios. Una caracterstica impor- Enfrentarlos habra requerido de un gran
tante de esta reestructuracin fue que es- esfuerzo pblico y privado, lo que era
tos sectores no tuvieron capacidad crea- imposible en un pas quebrado, ii) por-
dora de empleo en magnitudes importan- que la nueva estructura productiva2 no ha
tes, la tecnologa utilizada por todos ellos, logrado generar los eslabonamientos en-
salvo la agro-industria, tenda a ahorrar tre sectores y territorios capaces de gene-
mano de obra. Adems, dichos sectores rar ms mercados de trabajo y de capita-
no compran materias primas u otros in- les, es decir, esta estructura no logra inte-
sumos a otros sectores domsticos en grar hasta ahora ms sectores a travs de
magnitudes considerables, en consecuen- ms mercados. En consecuencia, pese a
cia, el efecto multiplicador de las inver- tasas de crecimiento por encima del 6%
siones en el empleo ha sido limitado. Esta al ao, estas no son suficientes como para
es la razn por la que existe, de manera promover mayor empleo e ingresos y, en 57
latente en la poblacin, la sensacin de consecuencia, para reducir la desigual-
que uno de los principales problemas en dad3, dada la envergadura de la pobreza
el Per es la falta de empleo adecuado o previa, la an importante tasa de creci-
decente, es decir, formal, con salarios ade- miento demogrfico y a una nueva estruc-
cuados y buenas condiciones de trabajo; tura productiva de capacidad limitada
lo que hay son malos empleos informa- para crear empleo, en el conjunto de la
les, mal pagados y sin ningn beneficio economa y de las regiones.
social. Es evidente que el problema del
desempleo y sub empleo existente es la Frente a una situacin de pobreza y des-
primera causa de que el crecimiento eco- igualdad que el nuevo modelo econmico
nmico no se redistribuya. La verdad de y el mercado no han sido capaces de resol-
esta situacin se ilustra en la reciente di- ver de manera endgena, a travs de un
nmica de departamentos como Ica y la crecimiento vigoroso del empleo y de los
Libertad, donde las inversiones hechas ge- ingresos, se esperara que el Estado sea el
neran una mayor demanda de trabajo, en compensador e igualador de oportunida-
consecuencia se tiene la sensacin de re- des. Pero esto no ha sucedido en el Per de
duccin de la pobreza y de la desigual- los ltimos 15 aos por varias razones: i) el
dad, algunas estadsticas lo corroboran. tamao del Estado peruano, definido por

2 La estructura productiva est definida por la nueva estructura de propiedad, la tecnologa y las relacio-
nes sociales.
3 En una economa sobre poblada o sub capitalizada como la peruana todo esfuerzo de inversin tarda
en incorporar a la fuerza laboral desocupada en funcin del tipo de tecnologa y de la calidad emplea-
dora de lo sectores productivos.
OXFAM GB POBREZA, DESIGUALDAD Y DESARROLLO EN EL PER
INFORME ANUAL 2007-2008

La situacin es pues compleja, sobre todo


porque se supona que el ajuste estructu-
Lo que se ha alcanzado es un ral neoliberal debera haber logrado que
robusto crecimiento econmico los mercados funcionaran de manera ge-
jalado por la demanda internacional neralizada, que la generacin de empleo
sera tarea ntegra del sector privado y que
de materias primas, la libre afluencia el Estado debera ocuparse solamente de
de capitales y las inversiones en las polticas sociales y de reducir la po-
sectores de altsima rentabilidad breza, dada la reduccin de sus funcio-
nes. Todo esto no ha sucedido, como la
determinada por la creciente
teora neoclsica lo prevea. Lo que se ha
demanda de materias primas debido alcanzado es un robusto crecimiento eco-
al crecimiento de China, India, Europa nmico jalado por la demanda interna-
y Estados Unidos. cional de materias primas, la libre afluen-
cia de capitales y las inversiones en secto-
res de altsima rentabilidad determinada
por la creciente demanda de materias pri-
la importancia del gasto pblico neto4 so- mas debido al crecimiento de China, In-
bre el producto bruto, a inicios de los aos dia, Europa y Estados Unidos. Es pues un
58 noventa se haba reducido drsticamente, crecimiento muy dependiente de facto-
muy por debajo del tamao que se necesi- res exgenos, es decir, sobre los cuales ni
ta para reducir la aguda pobreza heredada el sector privado ni el sector pblico pe-
del gobierno anterior; ii) el Estado perua- ruano tienen capacidad de influir. El mo-
no adems era dbil, pues no era capaz de delo econmico peruano primario expor-
disciplinar fiscalmente a empresarios, tra- tador y de servicios tiene pocas fuentes
bajadores y propietarios y no controlaba autnomas de crecimiento, lo que hace
totalmente el territorio. Es decir, debido a que todos los avances en reduccin de la
la crisis de los aos ochenta y la subver- pobreza y ligera disminucin de la des-
sin, la capacidad del Estado de imponer igualdad puedan ser fcilmente revertidos
la ley y de cobrar impuestos se haba redu- en la prxima crisis de balanza de pagos.
cido drsticamente. De ah que solo en el
ao 2004 la presin tributaria (impuestos/ La relacin entre crecimiento y pobreza
PBI) alcanz el 18%, cuando en Chile hace durante el periodo 2001-2007 ha sido
mucho se han establecido en el 25%, y en impresionante: el producto bruto ha cre-
Europa el promedio est en 40%. Un Esta- cido en 43% y el producto per-capita en
do pequeo y dbil no podra tener la ca- 29%, sin embargo la pobreza se ha redu-
pacidad de revertir tan altos niveles de po- cido solo en 9,8%, ha pasado de 54,3%
breza y de imponer nuevas normas distri- a 44,5%5. En tanto, la pobreza extrema
butivas fiscales para reducir la desigualdad. ha bajado ocho puntos, de 24,1% en

4 Gasto pblico neto del pago de la deuda externa, que dada la magnitud se llevaba alrededor de dos
puntos del PBI.
5 La estimacin del ndice de pobreza en 2001 es un tanto distinta a la de 2006, lo que nos hace
presumir que el dato de 2006 sobre estima la reduccin de la pobreza.
EST CAMBIANDO EL PER?: EFRAN GONZLES DE OLARTE
CRECIMIENTO, DESIGUALDAD Y POBREZA

2001 al 16,1%, en 2006. El modelo eco- pre que no varen ni el modelo ni la orien-
nmico Peser ms las polticas pblicas de tacin de las polticas pblicas, pero con
alivio a la pobreza han logrado este resul- una inversin que debiera crecer a razn
tado. Es decir, se ha requerido de un gran de 10% al ao. Sin embargo, cuando ob-
esfuerzo en crecimiento para reducir la servamos la evolucin de la pobreza por
pobreza, adems de que dicha reduccin departamentos en 2006, nos encontramos
no es posible considerar irreversible por que esta puede oscilar entre 88,7% en
las razones expuestas. Si se deseara redu- Huancavelica a 15,8% en Tumbes, pero
cir la pobreza a solo el 20% de la pobla- que en general se ha reducido la pobla-
cin, se necesitara un crecimiento anual cin bajo la lnea de pobreza en la mayor
a una tasa de 6% por 20 aos ms, siem- parte de departamentos (ver cuadro 2).

CUADRO 2. Per: produccin y pobreza departamental 2004- 2006

PBI departamental S/. 1994 Tasa de pobreza


Departamentos departamental (%) Variacin
2004 2006 Crecimiento 2004 2005 2006
Amazonas 828 869 954 862 15,2 65,1 68,6 59,1 -6
Ancash 5 254 243 5 557 132 5,8 53,3 48,4 42 -11,3 59
Apurmac 606 588 705 550 16,3 65,2 73,5 74,8 9,6
Arequipa 7 080 635 8 111 657 14,6 34,2 24,9 26,2 -8
Ayacucho 1 157 597 1 402 386 21,1 65,9 77,3 78,4 12,5
Cajamarca 4 321 537 4 575 319 5,9 66,2 68,8 63,8 -2,4
Cusco 3 143 590 3 792 713 20,6 53,1 55,6 49,9 -3,2
Huancavelica 1 217 344 1 384 241 13,7 84,8 90,3 88,7 3,9
Hunuco 1 459 263 1 545 588 5,9 78,3 75,8 74,6 -3,7
Ica 3 228 483 3 963 309 22,8 27,3 23,9 23,8 -3,5
Junn 4 334 539 4 846 796 11,8 49,6 56 49,9 0,3
La Libertad 5 570 671 6 989 001 22,5 48,5 43 46,5 -2
Lambayeque 3 434 133 3 981 072 15,9 43,6 44 41,1 -2,5
Lima 63 533 556 73 286 149 15,4 32,2 32,9 25,1 -7,1
Loreto 2 733 357 2 995 578 9,6 66,9 71,5 66,3 -0,6
Madre de Dios 496 759 572 318 15,2 27,1 30,8 21,8 -5,3
Moquegua 2 163 039 2 314 333 7 38,7 30,3 27,3 -11,4
Pasco 1 565 172 1 747 261 11,6 65,7 72,9 71,2 5,5
Piura 5 138 766 6 056 081 17,9 60,7 58,6 54 -6,7
Puno 2 945 277 3 273 885 11,2 78,3 75,2 76,3 -2
San Martn 1 591 670 1 838 659 15,5 51,9 54,1 54,3 2,4
Tacna 1 932 132 2 093 475 8,4 24,7 30,3 19,8 -4,9
Tumbes 606 371 700 498 15,5 24,2 16,2 15,8 -8,4
Ucayali 1 442 295 1 668 316 15,7 56,3 53,1 54 -2,3

Fuente: INEI. Per: compendio estadstico 2007. Lima: INEI, 2007.


Elaboracin: Propia
OXFAM GB POBREZA, DESIGUALDAD Y DESARROLLO EN EL PER
INFORME ANUAL 2007-2008

Tambin se observa que la reduccin de pas con un nuevo modelo econmico,


la pobreza tiene una baja relacin con el con nuevos sectores sociales, con un pre-
crecimiento econmico en el periodo dominio del sector privado, con un esta-
2004- 2006. do an pequeo y dbil, con dificulta-
des de reformarse. La democracia per-
Por otro lado, la desigualdad distributiva mite mayores libertades de expresin de
segn los escasos datos que existen, no descontentos y apoyos al modelo, la po-
parece haber establecido una tendencia blacin va descubriendo sus derechos y
hacia la baja y, dada la informacin al res- sus deberes, parece estar emergiendo una
pecto, habra que decir que se mantiene nueva clase media proveniente de pro-
en los estndares peruanos de los ltimos fesionales, empresarios y tcnicos liga-
40 aos. Por alguna razn, la desigualdad dos a los sectores de servicios, la cultura
retrocede en los periodos de recesin y se del riesgo se va implantando poco a
incrementa en los periodos de bonanza poco, al mismo tiempo que el peruano
econmica. El actual modelo econmico promedio se hace ms individualista.
no parece haber afectado esta situacin, Todo esto como resultado del proceso de
lo que s nos parece que ha cambiado son crecimiento descrito y de la turbulencia
los determinantes de la desigualdad, que econmica internacional, que puede en-
son la concentracin de la propiedad de trar en recesin y amenazar la dinmica
60 los bienes de capital, las tecnologas aho- econmica peruana.
rradoras de trabajo y la extrema desigual-
dad educativa. Frente a esta situacin hay dos vas que
tomar. La primera es la va TLC, que es
El Per ha cambiado y sigue cambiando profundizar el modelo neoliberal de eco-
al comps de estos procesos. Hoy es un noma abierta y estado pequeo, buscan-
do ms tratados de libre comercio con
otros pases como China, Japn y Europa.
Esta va podra permitir una reduccin de
La democracia permite mayores libertades la pobreza con las caractersticas actuales
y requiere de paciencia generacional, pues
de expresin de descontentos y apoyos al
para llegar a un 20% de la pobreza se
modelo, la poblacin va descubriendo sus necesitara dos dcadas, manteniendo los
derechos y sus deberes, parece estar supuestos arriba indicados. En esta va,
emergiendo una nueva clase media las condiciones internacionales modela-
rn la economa peruana y los gobiernos
proveniente de profesionales, empresarios tendrn autonoma limitada para mane-
y tcnicos ligados a los sectores de jar los auges y las crisis.
servicios, la cultura del riesgo se va
La segunda va es la del Desarrollo Inte-
implantando poco a poco, al mismo tiempo
grado Exportador y Descentralizado
que el peruano promedio se hace ms (DIDE), que pasara por integrar secto-
individualista. res y territorios a travs de una combi-
nacin de polticas macro y sectoriales,
EST CAMBIANDO EL PER?: EFRAN GONZLES DE OLARTE
CRECIMIENTO, DESIGUALDAD Y POBREZA

capaces de generar eslabonamientos en- hara alternar en la globalizacin con


tre productores de todo el territorio, es mayores grados de autonoma y menos
decir promoviendo la descentralizacin vulnerables a las crisis externas. Este
econmica, para que las regiones comer- modelo cambiara al Per y lo volvera
cien entre ellas y exporten sus produc- un pas con solidez econmica, con co-
ciones ms competitivas. Esta va requiere hesin social y estabilidad poltica.
de un pacto poltico, de voluntad y lide- Cmo hacemos para lograrlo? En esta
razgo, que lleve a conformar un modelo va, una importante alianza del sector
econmico integrado, que con seguridad empresarial peruano y el Estado podran
generara ms empleo, reducira la po- completar el modelo econmico y los
breza y las desigualdades de manera en- gobiernos tendran ms autonoma para
dgena. Todo ello redundara en que nos el manejo del futuro.

61

BIBLIOGRAFA
Hirschman, Albert
1970 Salida, voz y lealtad. Mxico D. F.: Fondo de Cultura Econmica.
Mendoza, Waldo y Juan Manuel Garca
2006 Crecimiento econmico y pobreza en el Per 2000-2005. Documento de Trabajo CISEPA 250,
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Verdera, Francisco
2007 La pobreza en el Per. Lima: CLACSO, IEP, PUCP.
Fotografa: Esther Julia / Iniciativa Social Blanco y Negro
CONVEAGRO:
ORGANIZACIN Y AGENDA AGRARIA
Alejandro Diez Hurtado
Profesor principal
Pontificia Universidad Catlica del Per
OXFAM GB POBREZA, DESIGUALDAD Y DESARROLLO EN EL PER
INFORME ANUAL 2007-2008

CONVEAGRO:
ORGANIZACIN Y
AGENDA AGRARIA

E l ltimo reporte del Banco Mundial so- El primer tema refiere a la necesidad sen-
bre desarrollo est ntegramente dedica- tida de generar economas de escala y
do a la "agricultura para el desarrollo"1. accin colectiva en cualquier tipo de agri-
El documento postula la existencia de tres cultura, sobre todo en un contexto en el
tipos de contextos para el desarrollo de la que la mayor parte de la produccin se
agricultura: los pases agrarios (cuya pro- desarrolla en pequeas parcelas familia-
duccin y poblacin se sostienen princi- res. El segundo condensa mltiples retos
palmente con dicha actividad), los pases y problemticas a los que se enfrenta el
urbanizados (cuya poblacin es funda- desarrollo de la agricultura en el mundo
mentalmente urbana y su desarrollo de- globalizado. Exploraremos el primer tema
64 pende de las ciudades) y los pases en tran- en el marco del desarrollo de la asociati-
sicin (de uno a otro estadio). Per, junto vidad agraria en el pas, y el segundo en
con toda Amrica Latina, clasifica en el el marco de las agendas y temas pendien-
segundo grupo. Sabemos que nuestro pas tes en el sector.
contiene en realidad los tres tipos de agri-
cultura, con una acentuada disparidad CONVEAGRO Y LAS
econmica, comercial, tecnolgica, edu- VICISITUDES DE LA
cativa e incluso cultural entre ellas; lo que ORGANIZACIN GREMIAL
dificulta la tarea de generalizacin, en
especial a lo que respecta a la formula- La historia de la asociatividad agraria en
cin de polticas para su desarrollo. el Per refiere a dos grandes imperativos,
pre- existentes a la reforma agraria, pero
Sin embargo, dos de las recomendacio- ciertamente refundados a partir de ella:
nes y temas formulados en el informe en i) la necesidad de los productores por
gestin son centrales en las discusiones organizarse, por razones tanto sociales
sobre la problemtica agraria, indepen- como tecnolgicas, sociales y culturales,
dientemente del tipo de agricultura que y ii) la necesidad de generar polticas que
se practique y del contexto en el que se favorezcan los procesos productivos. El
desarrolle: la necesidad de la organizacin primero nos refiere a las organizaciones
de los productores y las condiciones de de base, que agrupan a los productores:
su articulacin con el mercado. desde comunidades hasta comits e in-

1 Resumen en espaol disponible en: http://siteresources.worldbank.org/INTIDM2008INSPA/Resources/


FINAL_WDR-OV-Spanish-text_9.26.07.pdf
CONVEAGRO: ALEJANDRO DIEZ HURTADO
ORGANIZACIN Y AGENDA AGRARIA

cluso algunas asociaciones y cooperativas. ductivo del rubro, la asociatividad para


El segundo nos conduce a las organiza- generacin de economas de escala y la
ciones de segundo y tercer grados, a los agrupacin para la representacin polti-
gremios, las asociaciones y las federacio- ca. Es en este marco que surge Convea-
nes; es a este al que nos referimos en las gro.
lneas siguientes.
La Convencin Nacional del Agro Perua-
La historia de la formacin de federacio- no se crea en 1994 como un foro abierto
nes y asociaciones de productores y gre- para debate e interlocucin entre los di-
mios campesinos se mueve en el doble versos agentes y actores involucrados en
mbito de generacin de la accin co- la problemtica agraria (incluido el Mi-
lectiva (desde las bases) y de la accin nisterio de Agricultura). Cuatro aos des-
poltica (desde partidos, frentes y otras pus, el Conveagro originario es "refun-
organizaciones). La historia de la asocia- dado" para constituir un ncleo ms or-
tividad agraria peruana antes de la Re- gnico, permanente, coordinador y con
forma Agraria estaba determinada por la capacidad de gestionar algunos proyec-
organizacin de los propietarios y terra- tos, pero, sobre todo, permitindole la
tenientes, la Sociedad Nacional Agraria construccin sostenida de una agenda
(SNA), y la organizacin de las comuni- agraria.
dades y gremios campesinos, la Confe- 65
deracin Campesina del Per (CCP). Con Hacia el ao 2007, Conveagro reuna cer-
la Reforma, la primera es transformada ca de 40 miembros auto clasificados en
convirtindose en un hbrido entre orga- dos grandes categoras: i) gremios y aso-
nizacin campesina y organismo del Es- ciaciones agrarias, y ii) organizaciones e
tado, as la Confederacin Nacional Agra- instituciones vinculadas al tema agrario.
ria (CNA) se instituira como gremio al- Los primeros incluyen asociaciones nacio-
ternativo a la CCP, aun cuando muchas nales de productores (arroz, algodn,
de las bases reclamadas por ambos se maz, papa, camlidos, caf y otros), las
afiliaban a ambas grandes federaciones dos federaciones campesinas "histricas"
que reclamaban la representacin del (CCP y CNA) y algunos otros. Las organi-
campesinado peruano. zaciones vinculadas al agro son las ONG,
asociaciones agrarias y profesionales, in-
En los ltimos aos, el panorama organi- cluso una universidad y una revista. Esta
zativo se hace cada vez ms complejo. De composicin le da a Conveagro un perfil
un lado, surgen nuevos gremios que or- indito entre las organizaciones gremia-
ganizan a los grandes y medianos produc- les peruanas: es al mismo tiempo "gre-
tores, como las asociaciones de empresa- mial" y "tcnica", y rene asociaciones
rios agrarios y de agro exportadores, pero antes que bases. Adems de la organiza-
sobre todo una serie de asociaciones "por cin central, en los ltimos aos se ha
producto y rubro", que agrupan a una generado una estructura regional (depar-
serie de productores de diversas caracte- tamental), compuesta actualmente por 16
rsticas a lo largo del territorio nacional, Conveagros regionales, que cubren 6 de-
todas ellas construidas sobre una triple partamentos del litoral, 8 de sierra y 2 de
determinacin: el desarrollo tcnico pro- selva (cada uno con su propio universo
OXFAM GB POBREZA, DESIGUALDAD Y DESARROLLO EN EL PER
INFORME ANUAL 2007-2008

de socios), aspirando a convertirse en una Conveagro adquiere su fortaleza de la


asociacin "territorial". A su composicin convergencia de la necesidad de articula-
singular, Conveagro aade una particular, cin, representacin y propuesta de los
democrtica y hasta cierto punto iguali- pequeos y medianos productores y cam-
taria prctica de funcionamiento2. pesinos, de la necesidad de interlocucin
del Estado con otros productores y agen-
Es de sealar que Conveagro se constitu- tes interesados en el sector agrario, y del
ye ms como un frente que como una or- proceso de transformacin que experi-
ganizacin monoltica, y su estructura se menta parte del agro peruano en las tres
sostiene siempre bajo el signo de cierta ltimas dcadas. Las tensiones y contra-
fragilidad que contrasta con la solidez de dicciones del gremio (frente amplio no
sus planteamientos y su fortaleza como unitario, organizacin estructurada pero
interlocutor autorizado en un sector en el frgil, tensiones entre sus miembros) se
que existe urgente necesidad de concer- resuelven con el liderazgo, la habilidad
tacin. Debemos sealar que Conveagro de concertar y contratar especialistas tc-
contiene en su estructura dos caractersti- nicos que sostengan sus propuestas y la
cas propias de la organizacin y el sector capacidad para catalizar las tensiones pro-
agrario en nuestro pas, formadas histri- pias de las agendas agrarias de las bases,
camente, y que constituyen un contexto de las asociaciones de productores y del
66 ineludible para cualquier propuesta de de- Estado.
sarrollo del sector: i) la coexistencia de dos
tipos de gremios agrarios, uno, histrico, Conveagro pasa de ser una instancia de
defensivo o reactivo, con caractersticas y discusin, con discursos ms bien reivin-
pretensiones de representacin universal dicativos, a una organizacin que apues-
y no especializada; otro, moderno, espe- ta por su enraizamiento en la problemti-
cializado, con caractersticas eventualmen- ca agraria y regional, con capacidad de
te ms gerenciales y elementos de ges- propuesta y de interlocucin en las ms
tin administrativa ms tcnica; y ii) la altas esferas de decisiones del sector, que
inestabilidad endmica del proceso de reconocen y aprecian dicha posicin. El
generacin de propuestas conjuntas en- Ministerio de Agricultura, la Comisin
tre gremios y asociaciones agrarias, gene- Agraria del Congreso, otros gremios de
radas por una suma de diferencias entre productores, industriales y exportadores,
diversos productores y sus necesidades, as los presidentes regionales y la asociacin
como por sus trayectorias organizativas y de municipalidades ven en Conveagro un
polticas. interlocutor vlido y necesario para la

2 El rgano mximo rector de Conveagro es una asamblea general que se rene una vez al ao, en
ocasin de la reunin central de la organizacin. Su funcionamiento cotidiano depende de un Consejo
Directivo, elegido por dos aos bajo la responsabilidad de un presidente, que cuenta internamente
con un Consejo Ejecutivo, integrado por el presidente, el vicepresidente, el secretario y el tesorero,
ms el secretario ejecutivo. El Consejo se rene semanalmente, todos los martes, en reuniones "abier-
tas" en las que cualquier socio y representante puede participar abiertamente; se estima que se renen
al menos unas 40 veces al ao. Segn sus voceros, "todo es aprobado por consenso", cuando hay
discrepancias y las hay- "se tiene que acatar la decisin de la mayora".
CONVEAGRO: ALEJANDRO DIEZ HURTADO
ORGANIZACIN Y AGENDA AGRARIA

implementacin y negociacin de diver- programticos de Conveagro, las acciones


sas polticas que conciernen al sector. desarrolladas a lo largo de 2007 y el plie-
go de reclamos enarbolado en ocasin del
El ciclo de los ltimos aos de Conveagro paro agrario de febrero de 2008.
resume algunos de los debates y rubros
ms significativos de la problemtica agra- El conjunto de temas de la agenda puede
ria: la construccin de una plataforma resumirse, con el riesgo inevitable de sin-
consensuada de desarrollo del agro (agen- tetizar demasiado la problemtica, en cua-
da agraria 2004), la campaa "TLC as tro grandes temas3: i) el desarrollo del agro
no" (2005 y 2006), el debate y relanza- y la agenda agraria, ii) el TLC y sus efectos
miento de temas de inters general (pre- en el agro, iii) los retos de la asociatividad
cios, aranceles, insumos, recursos natu- y la formalizacin, y iv) el tema de los re-
rales, legislacin, financiamiento) y sec- cursos y su disponibilidad.
torial (algodn, ganadera, arroz, entre
otros) para el desarrollo del agro (2007). LA AGENDA AGRARIA
Todas estas lneas de accin han venido
de la mano con el proceso de consolida- Conveagro y el conjunto de organizaciones
cin de Conveagro como gremio agrario, agrarias plantearon hacia finales de 2004
de cobertura y legitimidad nacional, que un plan de desarrollo para el agro sobre la
afianza su liderazgo y constituye sus ba- base de puntos de consenso, con la finali- 67
ses regionales sobre la base de las orga- dad de orientar su desarrollo. Dicho plan
nizaciones del sector con relevancia y pre- concertado es retomado posteriormente
sencia en los departamentos y regiones. (2006) y se establece para el proceso siete
ejes de poltica y trece temas centrales para
LOS RETOS DE LA el desarrollo competitivo4 que "definen las
ORGANIZACIN AGRARIA: necesidades actuales y mnimas del agro
ACTUACIN, TEMAS Y peruano para lograr su despegue hacia el
AGENDA PENDIENTE desarrollo, con o sin TLC"5.

Los temas pendientes de la agenda agra- Si el programa planteado incluye un con-


ria peruana son muchos y complejos. Para junto muy grande de problemticas, es de
elaborar un inventario analtico y conden- sealar que buena parte de ellas se orien-
sado de los mismos, nos basamos en los ta propiamente alrededor de dos ejes: i)
temas trabajados en los documentos uno, primero, de insercin comercial (se

3 Esta formulacin corresponde con el temario de la XI reunin de Conveagro, desarrollada en Lima en


enero de 2008.
4 Los temas planteados fueron: 1. tenencia de tierras y administracin de Aguas; 2. planificacin agraria;
3. organizacin; 4. desarrollo de mercados y fortalecimiento de capacidades competitivas; 5. capacita-
cin y asistencia tcnica; 6. tributacin agraria; 7. financiamiento; 8. comercializacin; 9. investigacin
y tecnologa; 10. desarrollo alternativo y coca; 11. recursos naturales y medio ambiente; 12. comuni-
dades campesinas y nativas; 13. negociaciones internacionales.
5 Comunicado de Conveagro, 22 junio de 2006.
OXFAM GB POBREZA, DESIGUALDAD Y DESARROLLO EN EL PER
INFORME ANUAL 2007-2008

busca el desarrollo competitivo y la inser- los esfuerzos de la organizacin agraria


cin al mercado), y ii) otro de defensa y se orientan a paliar los efectos negativos
proteccin, centrado en la necesidad de de este acuerdo. Los estudios existentes
asegurar la seguridad alimentaria y con- muestran que los beneficios de un trata-
servar propiedad, recursos y medio am- do de esta naturaleza son altamente dife-
biente. Lo que est en juego es el tipo de renciados, favoreciendo a los grandes pro-
desarrollo agrcola y las condiciones de ductores sobre los pequeos y a los m-
desarrollo de la produccin actualmente bitos urbanos sobre los rurales (Ruiz Caro
existente, as como las leyes y polticas 2006, Conveagro 2006 y Escobal 2007).
promocionales asociadas a ello. Es de se- Frente a estos efectos, se ha anunciado la
alar que varias de dichas condiciones ge- implementacin de un TLC "hacia aden-
nerales han formado parte de la serie de tro" y una compensacin de 600 millo-
pliegos de reclamos y negociacin y slo- nes de dlares por cinco aos, sujetos a
gans enarbolados en las movilizaciones una serie de condiciones an no precisa-
agrarias de los aos 2007 y 2008. das6; en principio, los fondos seran des-
tinados para algunos productos sensibles
LOS EFECTOS DEL TLC Y LA (algodn, maz amarillo y trigo, aunque
COMPENSACIN INTERNA se ha anunciado que podran incluirse
otros). La agenda de discusin est an
68 Tras la derrota en la campaa por la firma abierta e incluye desde la desgravacin
de un TLC menos lesivo al sector agrario, progresiva acordada, como ampliar los

RECUADRO: Recursos necesarios que garanticen una


EJES DE LA POLTICA AGRARIA poltica de seguridad alimentaria.

Mejorar las condiciones para elevar la pro- Poltica agraria que defina ocupacin del
ductividad del campo, sobre la base de in- territorio, especialmente en espacios con-
vestigacin, extensin, infraestructura de siderados de mayor fragilidad geopol-
servicios, organizacin y tecnificacin de tica.
los productores.
Organizacin agraria prioritariamente
Real competitividad de la produccin agra- orientada a sistemas asociativos de pro-
ria para mejorar las condiciones de abas- duccin agroindustria y comercializacin.
tecimiento interno en cantidad, calidad y
Participacin de las organizaciones de pro-
precio del mercado interno.
ductos en la discusin, definicin, ejecu-
Agroindustria y agro exportacin de alto cin y evaluacin de la poltica agraria,
nivel tecnolgico y valor econmico, con as como en la direccin de los organis-
amplia cobertura de mercados externos. mos pblicos descentralizados del sector.

Fuente: Comunicado de Conveagro, Lima, 22 de junio de 2006.


Elaboracin: Propia

6 Diario El Comercio, 13 marzo de 2008.


CONVEAGRO: ALEJANDRO DIEZ HURTADO
ORGANIZACIN Y AGENDA AGRARIA

montos de compensacin y los productos


a ser compensados y, sobre todo, el desa-
...la fragmentacin de los productores
rrollo de oportunidades para la competi-
tividad de los productores agrarios en el agrarios y sus mltiples intereses, que
nuevo contexto (Conveagro 2007b). no siempre coinciden, y que es causa de
fracturas y tensiones "internas"
LOS RETOS DE LA
permanentes, como la generada a lo
ASOCIATIVIDAD Y LA
FORMALIZACIN DE LOS largo de los ltimos aos entre
PRODUCTORES Conveagro y la Junta Nacional de
Distritos de Riego.
El tercer gran tema refiere a la necesidad
de articulacin de los productores para su
articulacin ventajosa en la creciente eco-
noma de mercado. Ello plantea una serie
de retos polticos no resueltos, entre los que una ruta clara de propuesta, ms all de
se cuenta, en primer lugar, la fragmenta- mantener una lnea de defensa y protec-
cin de los productores agrarios y sus ml- cin. Ninguna organizacin agraria en-
tiples intereses, que no siempre coinciden, cuentra ni consenso ni suficiente infor-
y que es causa de fracturas y tensiones "in- macin tcnica como para proponer po- 69
ternas" permanentes, como la generada a lticas especficas con posibilidades de
lo largo de los ltimos aos entre Convea- xito respecto de temas como la pro-
gro y la Junta Nacional de Distritos de Rie- piedad comunal, la conservacin del
go. En este rubro, en 2007, Conveagro pro- medio ambiente o la conservacin de los
pici y propuso la creacin de un Rgimen recursos hdricos, que cada vez se vuel-
Especial del Productor Agrario (REPA), que ven ms conflictivos.
contempla las condiciones reales de desa-
rrollo de la pequea produccin agrcola en Frente a estos temas y como parte del
el pas y que lucha por abrirse paso en los proceso de los ltimos aos, es de sea-
procedimientos legales para su promulga- lar que la organizacin agraria, y en par-
cin (Conveagro 2007a). Estn en juego dos ticular Conveagro, viene experimentan-
modelos para la construccin de la asociati- do un proceso de organizacin y apren-
vidad agraria: i) la insercin por la va de la dizaje que se sustenta en el desarrollo de
adecuacin al TLC y la competitividad pro- tres caractersticas: i) el desarrollo de la
puesta por el Ministerio de Agricultura, y ii) capacidad de generar propuestas con
la asociatividad para la produccin desde sustento tcnico legal, ii) el aprendizaje
la nivelacin de oportunidades, va el REPA. de los mecanismos de funcionamiento
del nuevo sistema global (las nuevas re-
LOS RECURSOS, LAS glas de juego del desarrollo de la agri-
ORGANIZACIONES COLECTIVAS cultura tecnificada as como sus meca-
Y EL MEDIO AMBIENTE nismos y funcionamiento internacional),
y iii) el proceso de construccin y conso-
El cuarto gran tema rene una serie de lidacin de bases regionales territoriali-
problemticas para los que no se tiene zadas. En general, un mejor contexto
OXFAM GB POBREZA, DESIGUALDAD Y DESARROLLO EN EL PER
INFORME ANUAL 2007-2008

para enfrentar a los retos de los prxi- En el marco del anuncio de la reestructu-
mos aos. racin del Ministerio de Agricultura, el re-
lanzamiento del Agrobanco y los mecanis-
Las acciones de Conveagro parecen mos de promocin de la promocin de la
orientarse en cuatro vectores, que con- inversin privada para la ampliacin de la
vergen en las grandes lneas program- frontera agrcola8, Conveagro apunta ha-
ticas sealadas lneas arriba: i) la formu- cia el cambio de parte de las reglas del jue-
lacin de opinin informada sobre la go para los pequeos y medianos produc-
poltica agraria sobre temas de inters tores y sus organizaciones. Su accin se
general del sector7; ii) la formulacin de focaliza en dos grandes frentes: i) la es-
propuestas tcnico-legales y la negocia- tructura de comercializacin de insumos y
cin de las mismas; 3) la movilizacin productos, que no favorece a los produc-
popular, en el marco de reivindicacio- tores, y ii) la consolidacin de bases regio-
nes generales o particulares; iv) la aten- nales con capacidad de movilizacin y de
cin a reclamos y problemticas de al- elaboracin de propuestas de desarrollo
gunos productos (en el ltimo ao el al- agrario. La apuesta es de largo aliento y
godn, el maz, la leche y la papa). de resultado incierto. Ciertamente, en el
camino Conveagro continuar siendo un
Finalmente, como parte de la negocia- interlocutor y agente permanente en la
70 cin de la PCM por evitar el paro agra- discusin, propuesta y negociacin en te-
rio del 18 de febrero de 2008, el Estado mas del sector; seguramente se consolida-
acept buena parte de los trece puntos r como organizacin, adquiriendo ms
del pliego de reclamos planteado, acce- solidez, sustentndose tambin sobre sli-
diendo a discutir los que no se podan das e importantes bases de organizacin
resolver inmediatamente. La realizacin de alcance regional; y, ciertamente, con-
del paro, ms all de los acuerdos lo- tribuir a la construccin de la asociativi-
grados y firmados ilustra las contra- dad en la organizacin de la produccin
dicciones y las dificultades de encontrar agropecuaria y en las cadenas producti-
un camino unitario en un sector que es, vas a las que se asocia el sector, aunque
al mismo tiempo, igual y diferente en s probablemente por caminos que an fal-
mismo. tan hacerse.

7 Entre otras declaraciones y comunicados, es de particular inters el comunicado "S hay razones para
el descontento", en ocasin de la movilizacin del 8 de noviembre de 2007.
8 Publicado en todos los diarios el 14 de marzo de 2008 y registrado en el portal agrario del Minag
<http://www.minag.gob.pe/medio.shtml?x=149738> , [1 de abril de 2008].
CONVEAGRO: ALEJANDRO DIEZ HURTADO
ORGANIZACIN Y AGENDA AGRARIA

BIBLIOGRAFA
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Conveagro
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Escobal, Javier
2007 La agricultura peruana frente al TLC: oportunidad o maldicin? Documento CIES, febrero, Lima.
Ruiz Caro, Ariela
2006 Riesgos del TLC Per- EEUU. Lima: Oxfam internacional.

71
Fotografa: Andrs Longhi / TRPODE
LA AGROEXPORTACIN EN EL PAS
DE LAS MARAVILLAS:
CONDICIONES DE TRABAJO Y
DERECHOS LABORALES
Karim Flores Mego
Coordinadora del rea de Propuestas de Polticas Laborales y Educativas, Asociacin Aurora Vivar
Miguel Calisaya Arangoitia
Miembro del rea de Propuestas de Polticas Laborales y Educativas, Asociacin Aurora Vivar
OXFAM GB POBREZA, DESIGUALDAD Y DESARROLLO EN EL PER
INFORME ANUAL 2007-2008

LA AGROEXPORTACIN EN EL PAS DE
LAS MARAVILLAS: CONDICIONES DE
TRABAJO Y DERECHOS LABORALES

E
l crecimiento de la agroindustria de ex- remos en el anlisis, queremos relevar
portacin no tradicional est contribuyen- que en el ao 2007 la produccin na-
do a crear oportunidades de empleo en las cional obtuvo el mayor crecimiento de
regiones de la costa, en condiciones ade- los ltimos 13 aos: 8,99%1.
cuadas y con respeto de los derechos fun-
damentales de trabajo de la OIT, especial- En correlacin con ello, existe igualmente
mente en las regiones de Ica y La Libertad? un incremento de la inversin privada.
Luego de un ciclo recesivo de nuestra
Cuando pretendemos dar algunas respues- economa, desde 1992 la inversin pri-
tas a estas interrogantes, dos grandes temas vada viene creciendo sostenidamente2.
74 son importantes a tomar en cuenta. Por un En 2006 el flujo anual super los 28 mil
lado, el xito econmico del sector y la alian- millones de soles (al valor de 1994) con
za gobierno- empresarios agroindustriales y, una variacin del 20% y en 2007 se es-
por el otro, la lucha de miles de obreros(as) tima que haya crecido en 24%.
de la agroindustria de exportacin no tradi-
cional por ejercer su derecho a la sindicali- Estas tendencias de crecimiento se rela-
zacin, mejorar sus condiciones laborales y cionan con un marco poltico, econmi-
acabar con el rgimen laboral de la Ley N co y legal favorable a la promocin de
27360, que los convierte en trabajadores(as) las inversiones, el incremento de la con-
de segunda categora. fianza en el pas por parte de las y los
inversionistas y de sus expectativas de
CRECIMIENTO inversin. Las que han tenido los fun-
MACROECONMICO DE NUESTRO cionarios del sistema financiero, analis-
PAS: CONTEXTO DEL tas econmicos y ejecutivos de empre-
CRECIMIENTO AGROEXPORTADOR sas no financieras sobre el crecimiento
del PBI, entre 1999 y 2009, han sido las
Es harto conocido el xito macroeconmi- ms altas para el ao 20073. Sin embar-
co de nuestro pas y si bien no profundiza- go, todo este optimismo podra catalo-

1 INEI (2008).
2 Aunque medida como porcentaje del PBI, la inversin bruta fija privada no alcanza los niveles de la
segunda mitad de la dcada de 1990, menos an de los primeros aos de la dcada de 1980.
3 Segn la Encuesta Mensual de Expectativas Macroeconmicas del Banco Central de Reserva del Per,
con informacin de expectativas desde los aos 1999 a 2009.
Vase <http://www.bcrp.gob.pe/bcr/dmdocuments/Estadistica/Encuestas/Expectativas-PBI.xls>.
LA AGROEXPORTACIN EN EL PAS DE LAS MARAVILLAS: KARIM FLORES MEGO
CONDICIONES DE TRABAJO Y DERECHOS LABORALES MIGUEL CALISAYA ARANGOITIA

GRFICO 1. Inversin bruta fija privada a millones de soles de 1994. Aos 1997-2006

30000

25000

20000

15000

10000

5000

0
1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006
Fuente: Series Estadsticas BCRP <http://estadisticas.bcrp.gob.pe/>
Elaboracin: Miguel Calisaya

garse como desarrollo siempre que gene- ben las potencialidades de un desarrollo
re equidad, derechos sociales y econmi- agroindustrial exportador que nos lleva-
cos, mayores niveles de empleo decente, ran a la meta soada del liderazgo en el 75
con respeto estatal a los derechos huma- mbito continental. Estas difunden un
nos y cumplimiento de sus obligaciones mundo de ensueo, de xito econmico
en esta materia. y de crecimiento sin precedentes, percep-
cin que en trminos prcticos se mani-
EL DESARROLLO DESIGUAL DE fiesta en acciones y medidas destinadas a
LA AGRICULTURA. EL favorecer el desarrollo econmico de la
CARCTER EXCLUYENTE DEL agricultura moderna de nuestro pas.
NUEVO MODELO DE
DESARROLLO AGRARIO Promovido desde el Banco Mundial, se
ha configurado en Latinoamrica, y nues-
La inversin en el sector agrario, por su tro pas no es la excepcin, un modelo de
potencial en la reduccin de la pobreza y desarrollo agrcola basado en la agricul-
la generacin de puestos de trabajo, es tura de exportacin. En este esquema "la
importante para una mayor inclusin en agricultura puede ayudar a reducir la po-
los mercados de trabajo y acceso a los breza rural que an persiste si los peque-
derechos laborales. os agricultores se convierten en provee-
dores de los mercados modernos de ali-
Per como segundo exportador mundial mentos, si se generan buenos empleos en
de esprragos, la generacin de centenas la agricultura y la agroindustria y se intro-
de miles de puestos de trabajo, ingreso a ducen mercados para los ser vicios
nuevos mercados, son ideas que descri- ambientales"[nuestras cursivas] 4.

4 Banco Mundial (2007: 8).


OXFAM GB POBREZA, DESIGUALDAD Y DESARROLLO EN EL PER
INFORME ANUAL 2007-2008

explotacin de la mano de obra. Para la


Cepal, este modelo se repite en toda Lati-
En nuestro pas, frente al xito de la
noamrica y sugiere "una modalidad de
agricultura moderna, permanece hasta desarrollo modernizante pero con exclu-
hoy la agricultura de subsistencia. Las sin".
grandes empresas agroindustriales
En la dcada de 1970 ms del 90% de
conviven con los minifundios y el
las exportaciones nacionales corresponda
crecimiento de las agroexportaciones a productos agrcolas tradicionales (caf,
contrasta con el menor crecimiento del azcar, algodn) basados en el modelo de
PBI agrario. la hacienda. En 1985, ya el 30% de las
exportaciones agrcolas se constituye por
productos agropecuarios no tradicionales;
desde 1999 la relacin se ha invertido y
en el ao 2006 son los nuevos productos
Desde hace dos dcadas, los gobiernos agroalimentarios los que constituyen ms
que se han sucedido se han esforzado por del 70% de las exportaciones agrcolas
acelerar el crecimiento de la agricultura basadas en los modernos complejos
no tradicional induciendo la inversin agroindustriales. En 2007, las agroexpor-
76 privada en la misma mediante inversio- taciones, segn el Ministerio de Agricul-
nes pblicas, subsidios, exoneraciones tri- tura, haban ascendido a US$ 2 167 mi-
butarias y contributivas, y, en los ltimos llones, monto mayor en 4,9% respecto a
ocho aos, mediante menores obligacio- el ao 2006, US$ 101 millones ms con
nes laborales. La apuesta estatal por la relacin a dicho ao5.
inversin privada en el agro mediante el
desarrollo de la agricultura no tradicional En nuestro pas, frente al xito de la agri-
ha generado un desarrollo excluyente en cultura moderna, permanece hasta hoy la
la agricultura, a la que los pequeos pro- agricultura de subsistencia. Las grandes
ductores se han articulado en menor n- empresas agroindustriales conviven con
mero. los minifundios y el crecimiento de las
agroexportaciones contrasta con el menor
El sector moderno y ms dinmico de la crecimiento del PBI agrario. En efecto, "se
agricultura est ligado al mercado exter- repite una vez ms la historia de que la
no, a las exportaciones basadas en los distribucin de los frutos del progreso tc-
productos no tradicionales, con un alto nico y del crecimiento es profundamente
componente empresarial, tecnolgico, asimtrica entre los agentes que intervie-
inversiones y con modernas relaciones de nen en el proceso productivo, lo cual tiene
trabajo y, por ello, formas ms sutiles de tambin su expresin a nivel territorial"6.

5 El xito agroexportador de 2006 fue frenado por la reduccin en US$ 65 millones de las exportaciones
de caf.
6 Cepal/ Unidad de Desarrollo Agrcola, Divisin de Desarrollo Productivo y Empresarial. (2005: 17-18).
LA AGROEXPORTACIN EN EL PAS DE LAS MARAVILLAS: KARIM FLORES MEGO
CONDICIONES DE TRABAJO Y DERECHOS LABORALES MIGUEL CALISAYA ARANGOITIA

77
Fuente: Series Estadsticas BCRP <http://estadisticas.bcrp.gob.pe/>
Elaboracin: Miguel Calisaya

Mientras que la exportacin del caf la pprika, otra de las estrellas de la


(principal y casi nico producto agrco- agroexportacin nacional.
la tradicional de exportacin) disminu-
y, en 2007 el valor exportado del es- CONDICIONES DE TRABAJO Y
prrago peruano registr un incremen- DERECHOS LABORALES EN LAS
to de 22% respecto al ao 2006, con- EMPRESAS AGRO
virtiendo al Per en el primer exporta- EXPORTADORAS
dor de esprragos en el mundo al regis-
trar ventas por 407 millones de dla- La confianza del Banco Mundial en que la
res7. En los ltimos siete aos, las ven- agricultura y la agroindustria modernas
tas al exterior en sus tres presentacio- generaran buenos empleos, y con ello se
nes (frescos, congelados y preparados) contribuira a la reduccin de la pobreza,
crecieron a una tasa promedio anual de es descartada por la realidad. El xito de
23,2%, 13,1% y 12,7%, respectivamen- la actividad agroindustrial es una mirada
te8. Este liderazgo mundial se repite con de la realidad anclada en la parte que quie-

7 El Comercio (2008).
8 La Repblica (2008).
OXFAM GB POBREZA, DESIGUALDAD Y DESARROLLO EN EL PER
INFORME ANUAL 2007-2008

GRFICO 3. Exportaciones principales productos

800
700 Esprrago Palta
Millones de US$ FOB

600 Alcachofa Paprika


500 Uva Mango
400
300
200
100
0
1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007
Fuente: Proinversin. Oportunidades de Inversin en el Per. <http://www.proinversion.gob.pe> [Consulta: febrero de 2008].

re mostrar el sector empresarial, la versin Al interior de muchas grandes empresas


oficial del Estado, y que no toma en cuen- agroindustriales de exportacin no tradi-
ta la voz de las(os) trabajadoras(es). Una cional el abuso empieza con el trato hu-
visin de la agricultura sin personas, pro- millante que se da en el centro de traba-
78 duccin sin agricultores ni agricultoras, em- jo. Una jornada que para las(os)
presas agrarias sin trabajadores ni trabaja- trabajadoras(es) puede empezar a las tres
doras, y donde no hay derechos humanos. o cuatro de la maana, cuando tienen que
prepararse para transportarse en mni-
Hay una realidad oculta que no por ser bus hacinadas(os) junto a otras(os)
ignorada intencionalmente no deja de ser trabajadoras(es), y persiste cuando tienen
grave. Es una realidad dura, injusta e in- que laborar sin los instrumentos y las me-
moral que afecta a miles de hombres y didas de proteccin contra los riesgos de-
mujeres trabajadoras de algunas zonas de rivados de su actividad laboral, sin la re-
la faja costera, en la que la poltica del muneracin de las horas extras y sin ejer-
"cholo" y de la "chola barata" se reedita cicio del derecho a la atencin en salud y
en un sector boyante de nuestra econo- otros derechos fundamentales, como a la
ma: el creciente sector de la agroindus- no discriminacin en el empleo y la ocu-
tria de exportacin no tradicional. pacin o la libertad sindical9.

9 En Ica y La Libertad, los medios de comunicacin masiva, principalmente radiales, regularmente reci-
ben y publican denuncias sobre condiciones laborales y violacin de derechos en el agro. Como caso
ilustrativo mencionamos el comentario que la edicin regional del diario El Correo (2006) hizo ante la
afirmacin del entonces ministro de Agricultura Juan Salazar Garca, luego de visitar dos empresas
iqueas, al referirse que en la agroexportacin no hay explotacin: "Dejando de lado las denuncias y
reclamos que se acrecientan en este sector por la mayora de trabajadores que, al no tener otra opcin
de trabajo, tienen que aceptar psimas condiciones de trabajo. No pretendan tapar el sol con un solo
dedo, la realidad est a la vista de todos". Vase tambin Arias Nieto (2000), Calisaya Arangoitia
(2006), Mir Quesada (2006) y Valladares (2007).
Para los casos de impactos negativos de las condiciones laborales sobre la salud de las(os)
trabajadoras(es), vase ISAT (2005) y FEPROMU (2007).
LA AGROEXPORTACIN EN EL PAS DE LAS MARAVILLAS: KARIM FLORES MEGO
CONDICIONES DE TRABAJO Y DERECHOS LABORALES MIGUEL CALISAYA ARANGOITIA

En determinadas empresas existe una


prctica discriminatoria recurrente contra
las mujeres por su funcin materna, que
La temporalidad del trabajo en el
se da tanto para el acceso como para la sector agroindustrial limita a las
permanencia en el trabajo. De esta for- mujeres madres el ejercicio de
ma, el embarazo acta como una limitante
determinados derechos de las que
para los contratos, por los "costos labora-
les" y los criterios de seleccin para el in- gozan otras trabajadoras (licencia por
greso que, en muchos casos, toma en maternidad, lactancia materna, etc.) y
cuenta elementos ilegales: uso de mto- facilita el despido que se encubren en
dos anticonceptivos o incluso resultados
de test de embarazo.
descansos temporales.

La temporalidad del trabajo en el sector


agroindustrial limita a las mujeres madres
el ejercicio de determinados derechos de o el ingeniero responsable) estn a la caza
las que gozan otras trabajadoras (licencia de obreras temporales embarazadas a las
por maternidad, lactancia materna, etc.) que sancionan con el despido11. Todo ello
y facilita el despido que se encubren en se dirige a que las mujeres internalicen el
descansos temporales10. Pese a que legis- embarazo como factor de despido como 79
lacin laboral prev que las(os) algo natural y cotidiano.
trabajadoras(es) que han trabajado en
campaas previas tienen la prioridad de En este tipo de empresas, las mujeres y
ser contratadas(os) en campaas siguien- hombres con responsabilidades familiares
tes, a las trabajadoras que acaban de dar no cuentan con centros de cuidado infan-
a luz simplemente no se les aplica ese til. En las pocas empresas en las que se ha
derecho. logrado instalar wawasi,12 los costos para
los(as) trabajadores(as) son altos en com-
Al mismo tiempo, existe en las empresas paracin con los salarios que reciben.
una prctica de represin de la materni-
dad que genera en las obreras el oculta- La vulneracin del derecho a la sindicali-
miento y la negacin de la gestacin. Los zacin en el sector durante el ao 2007
inmediatos superiores de las obreras -los ha sido recurrente, puesto que no es res-
supervisores que en su mayora son hom- petado por las empresas. Pretender ejer-
bres- e incluso las administrativas de al- cer este derecho ha significado para las y
gunas empresas (como la asistenta social los trabajadoras(es) en este sector, el ms

10 Los descansos temporales se otorgan a las(os) trabajadoras(es) cuando baja la produccin y es garanta
para el reingreso cuando se demanda ms mano de obra.
11 Se menciona que mejor no se embaracen, en caso contrario sern despedidas. En algunos casos utili-
zan frases ms crudas y se las acusa de atrasar la produccin.
12 Camposol ha instalado un wawasi y cobraba S/.4.00 diarios, luego de la negociacin colectiva la tarifa
ha sido rebajada a la mitad.
OXFAM GB POBREZA, DESIGUALDAD Y DESARROLLO EN EL PER
INFORME ANUAL 2007-2008

exitoso de nuestra economa, maltratos, totalidad de despedidas(os) ni resolver


violencia, juicios, privacin del libre trn- los dems temas de violacin de dere-
sito y despidos masivos en diversas em- chos humanos. La conformacin de sin-
presas agroindustriales. dicatos14 despus de los conflictos y las
represiones hacia obreras y obreros ge-
As, podemos mencionar algunos casos. En ner en el ao 2007 ms represin y
mayo y junio de 2007, miles de abusos por parte de la polica y las em-
trabajadoras(es) de Chao y Vctor Ral, en presas.
la provincia de Vir, junto con sus fami-
liares y la comunidad, se movilizaron y En Camposol en el mes de diciembre, en
protestaron de forma espontnea por sus plena celebraciones de fiestas de fin de
derechos y para hacer frente a los abusos ao, despidieron, segn informe oficial
que cometan las empresas13. La represin del Ministerio de Trabajo, a 385
policial fue brutal. obreras(os), el 85% de ellos estaba sin-
dicalizado. La labor policial de proteccin
El 22 de junio de 2007, cuando Campo- al ciudadano(a) fue cambiado por el ame-
sol estuvo paralizada, cuatro trabajadores dentramiento y abuso en contra de las
fueron heridos de bala y otros fueron se- obreras, obreros y sus familias. No solo
cuestrados por la polica para obligarlos a violaron el derecho de reunin al ingre-
80 convencer a las(os) trabajadoras(es) que sar a la fuerza al local sindical, sino que
desistan de su medida. Ms de un cente- hicieron uso de bombas lacrimgenas de
nar de personas de dos empresas impor- manera indiscriminada y en el que se vie-
tantes de la regin fueron despedidas de ron afectados nios, cuyas madres parti-
sus puestos de trabajo, las empresas cipaban en una asamblea para levantar
agroindustriales eran Sociedad Agrcola el paro de dos das (8 y 9 de enero de
Vir y Camposol. 2008). En este contexto, algunos jve-
nes universitarios que se solidarizaron con
En este ltimo caso, aun cuando la pre- la protesta fueron reprimidos. Actualmen-
sin contra la empresa por parte de te, en La Libertad, un joven universitario
las(os) trabajadoras(es) ha sido fuerte, no est privado de ingresar a la zona de Vir
se ha logrado hasta ahora reponer a la por dos aos15.

13 En el caso de Camposol, los(as) trabajadores(as) refieren que todo se inici porque estaban leyendo un
volante; en el caso de Sociedad Agrcola Vir porque no se les haba pagado las utilidades de ese ao.
Flores y Vsquez (2008).
14 Pese a esta situacin en 2007, y en medio de acciones de amedrentamiento por parte de algunas
empresas, se han constituido en el sector agroindustrial de exportacin seis sindicatos de empresas:
Sociedad Agrcola Vir, Camposol, Equz y Talsa, en La Libertad; Agrokasa y Coexa, en Ica. Sindicatos
conducidos por mujeres en el caso de Talsa y Sociedad Agrcola Vir, y principalmente por jvenes en
todos los casos.
15 La juez lo ha sentenciado a dos aos de pena privativa de la libertad a condicin que observe ciertas
normas de conducta, entre ellas apersonarse a dar cuenta de sus actividades, no ausentarse del pas,
no ir, durante el tiempo que dure la suspensin a Vir o Chao, entre otras localidades. Mencin del
abogado de los(as) trabajadores(as) del Sindicato de Camposol, La Libertad.
LA AGROEXPORTACIN EN EL PAS DE LAS MARAVILLAS: KARIM FLORES MEGO
CONDICIONES DE TRABAJO Y DERECHOS LABORALES MIGUEL CALISAYA ARANGOITIA

Ica no es ajena a esta realidad, en pleno POR DNDE CAMINAR:


proceso de la negociacin colectiva, la ELEMENTOS PARA MEJORAR
empresa agroexportadora COEXA despi- LAS CONDICIONES DE TRABAJO
di el 18 de febrero de 2008 100 Y LOS DERECHOS LABORALES
obreras(os), de los que 18 estaban sindi- EN EL SECTOR
calizados, as como dos integrantes de la
Comisin de Defensa del Pliego 2007- Esta dura realidad en la que viven las obre-
2008 (el secretario general y la asistenta ras y obreros en el sector modelo del xi-
social), a pesar de contar con inmunidad to empresarial, y al que el gobierno le otor-
sindical mientras durara la negociacin ga leyes a su medida (ya que es el princi-
colectiva. pal beneficiario del ATPDEA, el TLC y el
Sistema Generalizado de Preferencias
Mientras esto suceda algunos peridicos Arancelarias de la Unin Europea), no
limeos denunciaban al gobierno por la podr avanzar si no considera que los be-
existencia de lobby por parte de los mi- neficios deben llegar tambin a quienes
nistros y empresarios a favor de las agro- sostienen la locomotora del desarrollo y a
exportadoras. Entre enero y febrero de las localidades en las que esta se asienta.
2008, el Congreso aprob una norma que
"regulariza" los medios con los que se Avanzar hacia ese proceso demanda ge-
prueba el valor de las exportaciones. Esta nerar conocimiento y sensibilidad frente 81
ley no tiene otro fin que no pagar los a las mltiples y recurrentes violaciones
impuestos correspondientes con los in- por parte del Estado y las empresas a las
gresos. Esta legislacin se suma a la ya que estn sujetos obreras y obreros, prin-
existente para los agroindustriales, la ley cipalmente jvenes. Es entonces necesa-
N 27360, que aprueba las normas de rio difundir los hechos positivos y negati-
promocin agraria y que contempla me- vos que ocurren en las provincias en don-
nores derechos laborales para las obre- de se asientan las empresas agroexporta-
ras y obreros de este sector. doras. No por estar ubicadas al interior
del pas debemos desconocer lo que su-
Y el Estado? Bien gracias, solo dispone cede con miles de ciudadanos(as)
de dos inspectores de trabajo para mo- peruanos(as).
nitorear a ms de cien empresas que
operan en Ica, y de cuatro inspectores Por otro lado, en las campaas sobre con-
para La Libertad, todos ellos incapaces sumo tico, la violacin de derechos fun-
de resolver los conflictos laborales lo- damentales, como la libertad sindical,
calmente16. ofrece una oportunidad para que obreras

16 Para resolver el conflicto suscitado en la empresa Camposol por el despido de trabajadores(as) en el


mes de diciembre de 2007, ha tenido que haber intervencin desde el Ministerio de Trabajo, sede de
Lima. Se han realizado en esta ciudad tres reuniones de extraproceso entre los trabajadores y la empre-
sa para lograr retomar el proceso de negociacin colectiva iniciado en Vir. Esto ha significado costos
y merma de los ingresos de los trabajadores.
OXFAM GB POBREZA, DESIGUALDAD Y DESARROLLO EN EL PER
INFORME ANUAL 2007-2008

y obreros hagan respetar sus derechos, al Establecer mecanismos legales y prc-


verse atropellados. ticos para que las empresas cumplan
con los principios de maternidad y las
Asimismo, presentamos algunas propues- responsabilidades familiares.
tas que nos parecen necesarias para cum-
plir con el objetivo deseado17: Promover mecanismos legales y prc-
ticos para que las y los trabajado-
Revisar y corregir el rgimen laboral agra- ras(es) puedan alcanzar una pensin.
rio de la Ley N27360, que establece
trabajadores de segunda categora. Garantizar el derecho a la libertad de
sindicalizacin, otorgando las garan-
Equiparar los derechos de las(os) tas necesarias para que los(as)
trabajadoras(es) agrarias(os) con los trabajadores(as) rurales de la agroin-
que gozan los que pertenecen al rgi- dustria que tienen contratos tempo-
men laboral comn de la actividad rales tengan los mismos derechos de
privada, en trminos de compensa- formar sindicatos.
cin por tiempo de servicios (CTS),
gratificaciones anuales, vacaciones Revisin de las condiciones en que
anuales e indemnizacin por despido actan las empresas de intermediacin
82 arbitrario. laboral y los contratos que realizan.

Que el Estado incremente el nme- Fortalecimiento sindical para el ejer-


ro de inspectores laborales para las cicio de un liderazgo democrtico, con
zonas rurales y potencie capacida- prcticas ticas y transparentes y con
des econmicas y de gestin tica participacin permanente de las mu-
para hacer cumplir los derechos la- jeres que garanticen el cumplimiento
borales. de la agenda de gnero, por ser un
sector con alta presencia femenina.
Inspecciones laborales con enfoque de Sindicatos reconocidos como parte de
gnero, es necesario que se registren la sociedad y capaces de convertirse
datos desagregados por sexo y se vi- en una organizacin efectiva y nece-
gilen el cumplimiento de los derechos saria para lograr el equilibrio de po-
especficos que las mujeres tienen en deres entre Estado, empresa y
su condicin de madres durante las trabajadoras(es), como mecanismo
inspecciones en las empresas. para el ejercicio de sus derechos.

17 Algunas propuestas recogidas de Flores Mego y Mansilla (2008).


LA AGROEXPORTACIN EN EL PAS DE LAS MARAVILLAS: KARIM FLORES MEGO
CONDICIONES DE TRABAJO Y DERECHOS LABORALES MIGUEL CALISAYA ARANGOITIA

BIBLIOGRAFA
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de Reconstruccin y Fomento/Banco Mundial.

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2006 La agroexportacin no tradicional en el pas de las maravillas: condiciones de trabajo y derechos laborales
de las mujeres en la agroindustria costera: La Libertad e Ica. Lima: Asociacin Aurora Vivar.

Cepal/ Unidad de Desarrollo Agrcola


2005 Panorama 2005. El Nuevo Patrn de Desarrollo de la Agricultura en Amrica Latina y el Caribe. Santiago
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El Comercio
2008 "Per fue el mayor exportador mundial de esprragos en el 2007". Edicin en lnea
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El Correo
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FEPROMU
2007 Estudio de aproximacin la otra cara de la agroindustria en Ica: los efectos en la salud de las trabajadoras.
Ica: FEPROMU.

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Flores Mego, Karim y Guiomar Vsquez
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Lima: ISAT.

La Repblica
2008 "Per fue el primer exportador mundial de esprrago durante el ao 2007". Edicin en lnea
<www.larepublica.com.pe>, [Consulta: 20 de enero].

Mir Quesada, Jos y Juan Carlos Moreno


2006 Condiciones laborales en fundos de agroexportacin costea. Lima: Universidad de Pacfico.

Valladares, Konrad
2007 El trabajo decente en la agroexportacin: el caso de Ica. Lima: PLADES.
Fotografa: Andrs Longhi / TRPODE
ACCIONES DEL GOBIERNO Y DE LA
SOCIEDAD CIVIL SOBRE LA EQUIDAD
DE GNERO EN EL PER
Msc. Blanca Fernndez Montenegro
Centro de la Mujer Peruana Flora Tristn
OXFAM GB POBREZA, DESIGUALDAD Y DESARROLLO EN EL PER
INFORME ANUAL 2007-2008

ACCIONES DEL GOBIERNO Y DE LA


SOCIEDAD CIVIL SOBRE LA EQUIDAD
DE GNERO EN EL PER

C omo una relacin de encuentros y des- las mujeres en los espacios democrticos
encuentros se podra definir el papel que que permiten los mecanismos de la des-
ha tenido el gobierno con la sociedad ci- centralizacin; entre otros.
vil en materia de propuestas y acciones
sobre la equidad de gnero durante el ao Por su parte, el Estado ha tenido una tra-
2007. Ello ha llevado a que se relativice yectoria sinuosa. Algunas de sus prcticas
el impacto de estas medidas orientadas a y discursos fueron inclusivos, pero cada
lograr el avance de las mujeres y de los vez ms se impone la tendencia autorita-
sectores ms pobres de las zonas urbano- ria y de cercana con las cpulas religio-
marginales y rurales del pas. sas, en contradiccin con el carcter laico
86 del Estado. Esta situacin lo ha colocado
La experiencia ha demostrado que, para en abierta confrontacin con las distintas
aproximar a un pas a un estndar de equi- expresiones del movimiento social, en
dad de gnero, se necesita que la socie- especial con las que defienden los dere-
dad reconozca y d prioridad a la ciuda- chos humanos de las mujeres.
dana en su conjunto y que el espacio
pblico sea el lugar del debate y del con- BALANCE DEL AO 2007
senso para eliminar cualquier forma de
discriminacin y exclusin. Un avance importante, producto de una
larga negociacin entre la sociedad civil y
La sociedad civil, a travs del movimien- el Estado, ha sido la aprobacin de la Ley
to social, en especial las organizaciones de Igualdad de Oportunidades entre Hom-
de mujeres y feministas, en un trabajo bres y Mujeres (Ley N 28983), dada el
conjunto, ha fortaleciendo su rol de pro- 12 de marzo de 2007. Su texto se acerca
poner en lo que se refiere a los derechos en mucho a los planteamientos de diver-
sexuales y reproductivos; la erradicacin sas organizaciones de mujeres aunque con
y prevencin de la violencia contra las algunas ausencias, como la exclusin de
mujeres en sus diversas formas; el rol que la discriminacin por orientacin sexual
debera tener el Ministerio de la Mujer y y el carcter del Estado laico. Omisiones
Desarrollo Social; la participacin poltica que se espera sean subsanadas posterior-
de las mujeres; la solucin del grave pro- mente.
blema de identidad, que repercute en el
ejercicio ciudadano de los sectores ms La ley es el marco normativo para las po-
pobres, en especial los rurales; el fortale- lticas pblicas que debe garantizar el ejer-
cimiento de la participacin ciudadana de cicio del derecho de hombres y mujeres a
ACCIONES DEL GOBIERNO Y DE LA SOCIEDAD CIVIL MSC. BLANCA FERNNDEZ
SOBRE LA EQUIDAD DE GNERO EN EL PER MONTENEGRO

la igualdad, dignidad, libre desarrollo y nas de los partidos. De aprobarse esta ini-
autonoma. Sus competencias se dan a ciativa, la propuesta del movimiento fe-
nivel del gobierno nacional, regional y minista y de mujeres es el incremento de
local, y constituye el horizonte para una la cuota y la alternancia uno a una en las
reforma del Estado. listas.

En este periodo, para el movimiento fe- Al riesgo de reducir las opciones de las
minista y de mujeres ha sido fundamen- mujeres sin el voto preferencial, se suma
tal la alianza con la Mesa de Mujeres Par- el permanente incumplimiento de las cuo-
lamentarias y con la Comisin de la Mu- tas femeninas por parte del Jurado Na-
jer del Congreso, en este punto fue un cional de Elecciones (JNE), no obstante la
factor favorable que la conduccin de la vigilancia de las organizaciones de muje-
mesa parlamentaria estuviera a cargo de res. En las ltimas elecciones municipales
Rosario Sasieta, reconocida defensora de y regionales, el JNE valid la inscripcin
las mujeres. Con ellas y otras(os) de ms de 90 listas que haban incumpli-
parlamentarias(os) sensibles al tema, fue do la cuota de gnero del 30%1.
posible organizar audiencias sobre los
derechos sexuales y reproductivos, la equi- En las ltimas elecciones si bien en el Con-
dad en el empleo, indicadores de gnero greso de la Repblica se alcanz la cuota
para los objetivos de desarrollo del mile- del 30% con 35 representantes, en las 87
nio, adems de sustentar el debate para elecciones regionales y locales se ha re-
la aprobacin de la ley de igualdad de ducido el nmero de mujeres en los espa-
oportunidades. Tambin se ha participa- cios de decisin poltica. Esta situacin tie-
do en reuniones de las comisiones para el ne muchos factores determinantes, entre
comentario de normas que involucran a ellos la falta de alternancia y la resisten-
las mujeres. cia a la participacin de las mujeres que
an muestran ciertos partidos, en espe-
Un tema pendiente de debate es la inicia- cial en las regiones. Un grave problema
tiva del Congreso de eliminar el voto pre- que se ha detectado entre las mujeres que
ferencial, que tendra un impacto negati- ocupan cargos en los espacios regionales
vo en la presencia de las mujeres en el y locales es el acoso poltico, otra forma
Parlamento, pues su existencia favoreci de violencia2 que marca la participacin
a que se incrementara la representacin ciudadana de muchas mujeres (temor a
femenina en l. Esto es importante por- participar y ser excluidas de las activida-
que an existen dificultades para que las des polticas), lo que ocasiona que dismi-
mujeres accedan a posiciones con mayo- nuya el nmero de mujeres que partici-
res posibilidades en las votaciones inter- pan en los eventos electorales.

1 Cladem, Flora Tristn, Manuela Ramos, Demus. Informe Alternativo al Sexto Informe Peridico del
Estado Peruano al Comit de la CEDAW Lima: Flora Tristn, 2006.
2 Massolo, Alejandra. Conversatorio "Gnero y descentralizacin"- Flora Tristn, enero 2008.
OXFAM GB POBREZA, DESIGUALDAD Y DESARROLLO EN EL PER
INFORME ANUAL 2007-2008

En el marco de la descentralizacin es im- Este Programa es el "rgano encargado


portante resaltar la creacin de oficinas de de disear y ejecutar, a nivel nacional, las
la mujer en algunos gobiernos regionales, acciones y polticas de prevencin, aten-
las que posibilitarn un mayor nmero de cin y apoyo a las personas involucradas
proyectos que apunten hacia la equidad en hechos de violencia familiar y/o sexual,
de gnero. Un ejemplo de ello es el Go- contribuyendo as a mejorar la calidad de
bierno Regional del Cusco, que en su pre- vida de la poblacin, desde una perspec-
supuesto participativo sensible al gnero tiva de gnero"3. Este fue un avance im-
ha asignado importantes montos a temas portante que logr instalar 52 Centros de
como prevencin del embarazo en ado- Emergencia Mujer (CEM) a nivel nacional
lescentes, el derecho a la identidad, la pre- y en lugares que nunca antes haban lle-
vencin de la violencia a las mujeres y est gado las polticas sobre violencia.
en proceso aprobar un Programa de Lucha
contra la Violencia hacia las Mujeres. Desafortunadamente la anterior ministra
de la Mujer tom la decisin de adscribir
Otro problema es la trata, que se convier- las competencias y funciones del PNCVFS
te en una amenaza para la seguridad e a la recin creada Direccin General de
integridad de las mujeres, que se da bajo Proteccin Social. Cerr as un espacio cla-
la modalidad de secuestro, engaos a tra- ve para la defensa de los derechos de las
88 vs de falsos avisos de trabajos, entre mujeres e inici un proceso de transfe-
otras. Esto debe llevar a crear espacios rencia de los CEM a las municipalidades.
dentro de la Polica Nacional, con el fin La decisin en trminos de descentraliza-
de la investigacin y el rescate de vcti- cin es importante, preocupa, sin embar-
mas, que permitan mayores recursos hu- go, que los gobiernos locales cuenten con
manos y econmicos. En esta actividad la capacidad econmica, tcnica y de con-
vienen trabajando diversas organizaciones tinuidad para actuar en defensa de los
de la sociedad civil en coordinacin con derechos de las mujeres. En especial por-
la Polica Nacional del Per y la Defenso- que la experiencia adquirida en los CEM
ra del Pueblo. debe aprovecharse al mximo, ya que es
un tema sensible el que se va a asumir.
En nuestro pas tenemos una ley de vio- Las organizaciones de mujeres vienen co-
lencia intrafamiliar, pero su aplicacin an ordinando con la Mesa de Mujeres Parla-
tiene debilidades y sus beneficios no al- mentarias un proyecto de ley que anule
canzan a las mujeres rurales. Contamos esta norma y se fortalezca el PNCVFS.
tambin con un Programa Nacional Con-
tra la Violencia Familiar y Sexual (PNCVFS) Defender los avances logrados que favo-
en el mbito del Ministerio de la Mujer y recen a las mujeres e incidir para conse-
Desarrollo Social (creado en el 2001 en guir nuevas polticas y leyes es un trabajo
el entonces Promudeh). arduo para las organizaciones feministas

3 Decreto Supremo N 008-2001- Promudeh.


ACCIONES DEL GOBIERNO Y DE LA SOCIEDAD CIVIL MSC. BLANCA FERNNDEZ
SOBRE LA EQUIDAD DE GNERO EN EL PER MONTENEGRO

y de mujeres en general, debido a la cre-


ciente injerencia de sectores conservado-
Es necesario que se elaboren estrategias
res que tienen influencia tanto en el Eje-
cutivo como en el Legislativo. dirigidas especficamente a la poblacin
joven, construyendo sistemas amigables
Se suma a ello la falta de informacin y que permitan a las(os) jvenes recurrir a
capacitacin de funcionarias(os), y en ge-
servicios dirigidos por operadores
neral operadoras(es) del Estado, sobre los
derechos de las mujeres, en especial a lo respetuosos frente a las decisiones,
que se refieres a los derechos sexuales y historias y necesidades de la poblacin.
reproductivos. Su trabajo carece de una
visin de desarrollo, derechos humanos,
gnero e interculturalidad. Podemos men-
cionar tambin el trato que los operado-
res de salud dan a las usuarias, sobre todo luz en un hospital pblico ha sido reteni-
en las zonas rurales, problema reconoci- da tanto ella como el padre adolescente,
do, pero que an no se han tomado las por las autoridades del mismo, para ser
medidas necesarias para superarlo. recluidos en un reformatorio. Si el padre
es un joven mayor de 18 aos, puede ser
Especial atencin merecen las(os) jvenes condenado a 25 aos de prisin. 89
que no reciben una atencin adecuada y
especializada por parte del Estado en Esta situacin llev al Congreso a aprobar
materia de salud sexual y reproductiva. el proyecto de Ley N 1055, que despe-
"Es necesario que se elaboren estrategias naliza el sexo consentido desde los 14
dirigidas especficamente a la poblacin aos y que modifica los artculos 170,
joven, construyendo sistemas amigables 171 y 173 del Cdigo Penal, relativos a
que permitan a las(os) jvenes recurrir a los delitos contra la libertad sexual de
servicios dirigidos por operadores respe- menores de edad. La reaccin indignada
tuosos frente a las decisiones, historias y de algunos sectores llev a su anulacin.
necesidades de la poblacin"4. Sin embargo, la Ley N 28704, actualmente
en vigencia, no cumple los requisitos bsi-
En esta materia las(os) jvenes no son cos que debe tener en cuenta toda norma
considerados sujetos de derechos, expre- para ser aprobada, al suprimir derechos
sin de ello es la Ley N 28704 que de- fundamentales como el libre ejercicio de
termina como acto de violacin toda re- la sexualidad de las(os) adolescentes.
lacin sexual con un(a) menor, consenti-
da o no. Esta norma dio lugar a una serie Desde marzo de 2007, existe en el Con-
de denuncias de padres de familias que greso un proyecto de Ley General de Sa-
al llevar a una hija menor de edad a dar a lud Sexual y Reproductiva que recoge la

4 "Conclusiones de Derechos reproductivos". En: Centro de la Mujer Peruana Flora Tristn. Derechos
Humanos de las Mujeres Informe 2005-2006. Lima: Flora Tristn, 2006.
OXFAM GB POBREZA, DESIGUALDAD Y DESARROLLO EN EL PER
INFORME ANUAL 2007-2008

propuesta elaborada por la Mesa de Vi- tienen que dentro de las muertes por he-
gilancia Ciudadana en Derechos Sexua- morragias (60%) e infecciones (13%) se
les y Reproductivos. An no ha entrado encuentran sub registradas muchas muer-
a debate, pues hay un sector de congre- tes por aborto. Esto significa que si exis-
sistas que considera que aprobarla im- tiera un buen registro de muertes mater-
plicara un atentando contra los princi- nas, el aborto ocupara posiblemente el
pios de la familia. primer lugar. La prctica clandestina del
aborto implica complicaciones especial-
Un lgido problema contina siendo el mente para las mujeres de escasos recur-
aborto clandestino. El Cdigo Penal per- sos, sean rurales (69%) o urbanas (44%),
mite solamente el aborto teraputico, en y en mucho menor medida a las mujeres
casos que sea el nico medio para salvar que tienen altos ingresos (9%). Aproxi-
la vida de la gestante o para evitar un mal madamente 65.000 mujeres son hospita-
grave y permanente en su salud (artculo lizadas cada ao por complicaciones de
119). Sin embargo, an en estos casos, aborto6.
el aborto no es permitido en los hospita-
les por ausencia de protocolos. En el ao Otro problema cuyo impacto en la pobla-
2007, el Servicio Materno Infantil, don- cin va en incremento es el VIH-Sida. Es
de se atiende el mayor porcentaje de indispensable que el Estado acte con
90 mujeres pobres, aprob un protocolo para mayor eficacia especialmente frente a dos
la atencin del aborto teraputico. Por poblaciones que se han convertido en las
presin de sectores conservadores, el Mi- ms vulnerables: las mujeres y las(os) j-
nisterio de Salud anul este y otros pro- venes. La razn hombre-mujer en 1990
tocolos que haban sido emitidos por hos- fue de 14 a 1, en el ao 2005 fue de 2,8.
pitales pblicos hasta que una comisin Es decir, el rostro de la epidemia fue cam-
tcnica se pronunciara al respecto. Esta biando ante la situacin de vulnerabili-
comisin, que deba ser bsicamente cien- dad de las mujeres por la situacin de
tfica, est integrada, tambin, por secto- exclusin y pobreza que viven y como
res religiosos. consecuencia de las relaciones desiguales
de poder entre hombres y mujeres, que
Sobre el aborto no contamos con cifras las dificulta negociar prcticas sexuales
oficiales, pero estudios realizados5 nos ms seguras con sus parejas.
informan que se realizan 410.000 abor-
tos clandestinos al ao. El aborto ocupa A esta situacin se suma la violencia
el cuarto lugar como causa de muerte sexual. El Instituto de Medicina Legal del
materna (7%), segn el Ministerio de Sa- Ministerio Pblico inform que en el 2002
lud; sin embargo, numerosos estudios sos- realiz 14.469 exmenes relacionados a

5 Ferrando, Delicia. El aborto clandestino en el Per. Hechos y cifras. Lima: Flora Tristn, Pathfinder
Internacional, 2004.
6 Ferrando, Delicia. El aborto clandestino en el Per. Revisin. Lima: Pathfinder Internacional, Flora
Tristn, 2006.
ACCIONES DEL GOBIERNO Y DE LA SOCIEDAD CIVIL MSC. BLANCA FERNNDEZ
SOBRE LA EQUIDAD DE GNERO EN EL PER MONTENEGRO

la integridad sexual, y en el 2004 la cifra bre todo si no tiene la decisin poltica


se elev a 23.6357. para actuar en esta materia, difcilmente
veremos a un Estado que orgnicamente
De otro lado, el ao que pas fue impor- lleve a cabo acciones inclusivas desde una
tante para el proceso de la campaa por perspectiva de gnero. Quedan pendien-
la identidad de las mujeres que inici el tes, entonces, revisar la poltica en mate-
Centro Flora Tristn en el ao 2002. Se ria de violencia intrafamiliar y sexual; con-
afianz la Alianza por los Derechos Ciu- centrar esfuerzos para realizar programas
dadanos (ADC) y se aprob el Plan Na- que respondan a los derechos econmi-
cional de Restitucin de la Identidad del cos de las mujeres, en lugar de tener una
Reniec, que convoc a organizaciones del serie de programas dispersos que no tie-
Estado, sociedad civil y organizaciones nen un real impacto en la vida de las
internacionales. An estn en estudio y mujeres; hacer propuestas para la ley de
debate algunas normas complementarias derechos sexuales y reproductivos; en
que deben ayudar a resolver este proble- suma, liderar la aplicacin e implemen-
ma que no se soluciona con entregar do- tacin de la Ley de igualdad de oportuni-
cumentos de identidad, pues caducan en dades en los diferentes espacios naciona-
seis aos, sino desarrollando las capaci- les, regionales y locales.
dades de las mujeres para que se sientan
ciudadanas, como el mismo Reniec lo re- No hay duda de que la sociedad civil con- 91
conoce. tinuar en su rol propositivo y de vigilan-
cia, para que todo lo avanzado no retro-
Es necesario recordar que el Ministerio de ceda. El camino es an largo, el desarro-
la Mujer y Desarrollo Social es el ente rec- llo y la pobreza no solo se superan con
tor en materia de equidad de gnero, pero cambios de infraestructura: la calidad de
hasta ahora no se ha podido desempear los servicios, la equidad en el trato y la
como tal. Si no cuenta con los recursos inclusin de todas las personas har la
humanos, tcnicos y financieros, pero so- diferencia.

7 Cladem, Flora Tristn, Manuela Ramos, Demus. Informe Alternativo al Sexto Informe Peridico del
Estado Peruano al Comit de la CEDAW. Lima: Flora Tristn, 2006.
Fotografa: Jos Dvila / TRPODE
MILITANCIA FEMENINA
Y AGENDA PARTIDARIA
Ma. Jennie Dador
Abogada
OXFAM GB POBREZA, DESIGUALDAD Y DESARROLLO EN EL PER
INFORME ANUAL 2007-2008

MILITANCIA FEMENINA
Y AGENDA PARTIDARIA

Los partidos polticos tradicionalmente nina es si esta ha tenido o no un impacto


han carecido de un sistema confiable de en la conformacin de las listas electora-
registro para su militancia, ms an cuan- les, en la mayor presencia de mujeres en
do se trata de informacin desagregada el Congreso y en los gobiernos locales y
por sexo. En este caso hay que tener en regionales; as como en la agenda por la
consideracin que las mujeres peruanas igualdad de gnero.
alfabetizadas consiguieron el derecho al
sufragio recin en el ao 1956 y la igual- Respecto a las listas electorales, los parti-
dad constitucional en 1979; y que solo dos u organizaciones polticas con la fina-
en el 2003, en virtud de la Ley de Parti- lidad de cumplir la cuota de gnero del
dos Polticos, Ley N 28094, se estableci 30%, y evitar tachas u observaciones, co-
la obligacin de entregar al Jurado Na- locan solo el mnimo necesario de muje-
94 cional de Elecciones, una vez al ao, el res en las listas. As, por ejemplo, en el
padrn actualizado de militantes. caso del distrito electoral de Lima, cuyo
mnimo legal de candidatas mujeres al
Para el ao 2006, el promedio de muje- Congreso era de 11, de 22 listas solo dos
res militantes en los partidos polticos, por partidos colocaron 3 candidatas por enci-
lo menos considerando a aquellos que ma del mnimo; tres partidos, 2; y cuatro,
superaron la barrera electoral en las elec- 1 candidata. Es decir, tambin persiste la
ciones generales, era del orden del 46%, brecha entre la militancia femenina y la
mientras que el promedio de mujeres en presencia de las mujeres en las listas elec-
las instancias de decisin y rganos de torales, situacin que se agrava si se consi-
gobierno alcanzaba el 26%1. Si bien esta dera que un nmero importante de las
cifra evidencia todava la existencia de una candidatas no son militantes, sino ms bien
brecha de veinte puntos entre el porcen- invitadas por el partido o agrupacin pol-
taje de mujeres militantes y las que ocu- tica, lo que podra leerse como un desin-
pan cargos de direccin, es innegable que centivo para la militancia femenina, ya que
representa un avance frente al 13% de no sera necesariamente la militancia lo que
1980. les permite acceder a los cargos de repre-
sentacin. Por ende, no ayuda a la institu-
El otro punto que tambin es importante cionalizacin de los partidos y los proce-
considerar respecto a la militancia feme- sos de rendicin de cuentas.

1 IDEA Internacional. La igualdad esquiva. Una mirada de gnero a las elecciones generales 2006. Lima,
2007.
MILITANCIA FEMENINA Y AGENDA PARTIDARIA MA. JENNIE DADOR

LA AGENDA PARTIDARIA en el que se dan relaciones de poder en


trminos de acceso y control sobre los
A pesar de que la militancia femenina recursos, as como situaciones de violen-
en los partidos polticos representa el cia, principalmente contra las mujeres,
46% y que el 49,8% del electorado lo lo que limita el ejercicio de su autono-
constituye mujeres; todava ellas no han ma para la toma de decisiones y las elec-
logrado colocar los problemas que ma- ciones personales. Esta situacin ha sido
yoritariamente las afectan en los progra- puesta en evidencia por la Endes Conti-
mas partidarios, ni que estos problemas nua 2004 (Encuesta Demogrfica y Sa-
sean sentidos como una preocupacin lud familiar) al revelar que el 42% de las
nacional. En otros casos, los temas apa- mujeres en edad frtil refiere haber su-
recen ms bien centrados en valores frido violencia por parte de su pareja,
morales antes que en derechos individua- asunto que adems, de acuerdo con las
les, o desde una mirada tradicional que encuestas del Grupo de Opinin Pblica
ensalza el rol maternal e idealiza la fami- de la Universidad de Lima, es la princi-
lia como un espacio de relaciones de pal preocupacin de las mujeres lime-
amor y solidaridad entre sus miembros, as2, tal como se aprecia en el cuadro a
desconociendo que es tambin un lugar continuacin:

95

CUADRO 1. Principal preocupacin de las mujeres limeas

Tema Ao Sexo
2004 2005 2006 2007 Masculino Femenino
Violencia familiar 31,5 37,3 29,2 30,2 29,4 31,0
Desempleo 19,4 18,0 16,1 12,2 11,2 13,2
Falta de educacin 12,7 14,2 15,8 17,0 14,2 19,6
Embarazos no deseados 13,7 15,4 17,6 13,3
Acoso sexual 24,1 13,9 12,7 14,0 14,9 13,0
Aborto 5,5 8,9 6,8 5,5 5,2 5,7
Poca participacin en poltica 2,0 4,6 3,5 3,3 4,0 2,6
Salud precaria 1,7 1,9 1,4 2,0 3,0 1,1
No sabe 3,2 1,1 0,7
No contesta 0,1

Fuente: Grupo de Opinin Pblica de la Universidad de Lima. Encuestas aplicadas en Lima Metropolitana y Callao entre el 17 y 18 de
febrero de 2006.
Elaboracin: Propia

2 Grupo de Opinin Pblica de la Universidad de Lima. Encuesta aplicada en Lima Metropolitana y


Callao entre el 28 de febrero y el 2 de marzo de 2006.
OXFAM GB POBREZA, DESIGUALDAD Y DESARROLLO EN EL PER
INFORME ANUAL 2007-2008

En las ltimas elecciones, por ejemplo, a humanos, como sera el caso del derecho
pesar de la indiferencia de los partidos y a la igualdad y a la no discriminacin. Este
alianzas para discutir estos temas, en al- silencio en el ejercicio del poder bien po-
gunos casos la coyuntura los oblig a pro- dra traducirse en retroceso para el goce
nunciarse, como en el debate en torno a y ejercicio de los derechos de las mujeres,
la anticoncepcin oral de emergencia ms an cuando los partidos polticos es-
(AOE) y la impunidad frente a la violen- tn poco institucionalizados y su funcio-
cia sexual. Esta situacin de reticencia no namiento interno es tambin poco demo-
solo se presenta en los llamados "clubes crtico, por lo que carecen de normas y
electorales" o agrupaciones que se for- mecanismos para la toma de decisiones,
man para competir en un proceso elec- as como de sistemas internos de rendi-
toral y que luego se desvanecen, sino cin de cuentas a su militancia, y a la ciu-
que, frente a la crisis de representacin, dadana en general, respecto a su actua-
los partidos polticos tradicionales tam- cin poltica, la toma de posicin frente a
bin evitan pronunciarse sobre temas que algunos temas, el sentido de la votacin,
puedan dividir y polarizar a la ciudada- entre otros.
na derechos sexuales y reproductivos,
relaciones Estado/iglesias, aborto, a fin LAS AGENDAS PARTIDARIAS Y
de conseguir el mayor nmero posible EL TRABAJO DESDE EL
96 de votos de los(as) electores inde- CONGRESO
cisos(as)3.
Como resultado de las elecciones genera-
Frente a este panorama es necesario in- les, 35 mujeres (29%) resultaron electas;
sistir en que la democracia implica ciuda- sin embargo, actualmente la representa-
dana, espacios pblicos, participacin y cin parlamentaria es de 34 debido a la
no la disminucin de temas del debate suspensin de una congresista involucra-
pblico, dejando para este espacio solo da en un caso de corrupcin, a la que le
aquello que los otros han impuesto como sucedi un varn.
agenda en tanto consideran que no lesio-
na sus intereses de grupo. Asimismo, ad- Las 35 parlamentarias electas, a pesar de
vertir que la sustraccin de problemti- sus diferencias polticas, constituyeron la
cas, como las relaciones estructurales de Mesa de Mujeres Parlamentarias, con la
subordinacin que viven las mujeres, no finalidad de promover cambios sustanti-
debe llevar a pensar que no existen, al vos y lograr la igualdad de gnero. La-
interior de las agrupaciones polticas, po- mentablemente dicha Mesa no ha logra-
siciones tomadas, lo que sucede es que do posicionarse como el espacio de coor-
muchas veces son considerados como te- dinacin poltica para la promocin de la
mas de "conciencia" y no de derechos igualdad de gnero.

3 Programa Mujer y Democracia en el Mercosur. Silencios y susurros. Ciudadana y gnero en las campa-
as presidenciales de Argentina, Chile y Uruguay. Santiago de Chile: Fundacin Henrich Bll, 2000.
pp. 34 y ss.
MILITANCIA FEMENINA Y AGENDA PARTIDARIA MA. JENNIE DADOR

En cuanto a la participacin de las con-


gresistas en las instancias de direccin del Las 35 parlamentarias electas, a pesar de
Parlamento, se tiene que, para el periodo
anual de sesiones 2006-2007, la Mesa
sus diferencias polticas, constituyeron la
Directiva estuvo integrada por tres muje- Mesa de Mujeres Parlamentarias, con la
res (75%); y para el periodo 2007-2008 finalidad de promover cambios sustantivos y
su presencia se ha reducido a solo una
lograr la igualdad de gnero.
vicepresidencia (25%).
Lamentablemente dicha Mesa no ha logrado
Asimismo, pese a la alta representacin posicionarse como el espacio de
femenina, para el periodo de sesiones coordinacin poltica para la promocin de la
2006-2007 solo 4 de las 24 comisiones
ordinarias de trabajo estuvieron presidi-
igualdad de gnero.
das por mujeres, es decir un 18%, cifra
que guarda relacin con el histrico de
los ltimos aos, de lo que podemos ob-
servar que se ha incrementado a 8 (36%) incidencia de polticas de equidad de
para el periodo de sesiones 2007-2008. gnero, Ley N 29083.

En el marco de esta nueva representacin Aprobacin que, como es de imaginarse, 97


parlamentaria, durante el ao 2007 se produjo debates y contrapropuestas para
aprobaron las siguientes normas: llegar al consenso, lo que en el contexto
nacional de alta fragmentacin de las or-
Ley de igualdad de oportunidades ganizaciones polticas, y su dispersa repre-
entre mujeres y varones, Ley N sentacin en el Parlamento, habr signifi-
28983. cado algunas veces convertirlas en nor-
mas sin mayor contenido o inocuas, en
Registro de deudores alimentarios, Ley trminos de igualdad de gnero.
N 28970.
Dentro de lo que qued pendiente pode-
Expedicin de nueva partida cuando mos sealar:
el reconocimiento se realiza con pos-
terioridad a la fecha de inscripcin, Ley de salud sexual y reproductiva.
Ley N 29032.
Cobertura de la violencia familiar y sexual,
Ley Orgnica del Poder Ejecutivo, que desde el Seguro Integral de Salud.
se aprob sin garantizar la composi-
cin paritaria del gabinete, Ley N Adecuacin de la legislacin penal a
29158. la Corte Penal Internacional.

Ley que modifica el artculo 47 de la Proyectos que procuran despenalizar


Ley General del Sistema Nacional de las relaciones consentidas entre ado-
Presupuesto, incorporando en el an- lescentes- indemnidad sexual (proyec-
lisis de la evaluacin presupuestal la tos N 207 y 1055).
OXFAM GB POBREZA, DESIGUALDAD Y DESARROLLO EN EL PER
INFORME ANUAL 2007-2008

Este proyecto[] podra vulnerar in-


cluso la Constitucin, porque se re-
En algunos casos las propuestas no han
fiere constantemente a igualdad de
sido siquiera debatidas al interior de las gnero, a equidad de gnero, a sa-
comisiones y no ha habido un inters por lud sexual y reproductiva, a derechos
promoverlas, pero en muchos otros han sexuales y reproductivos; en fin, a
una serie de trminos que no estn
sido encarpetadas por temor al debate
contemplados en la Constitucin,
pblico y a tener que tomar posiciones que... que habla de derechos humanos en
podran considerarse anti populares por general, que habla de igualdad de
sexo, no de gnero.
algunos sectores.
Pero tambin podra vulnerar las 31
polticas del Acuerdo Nacional, en
las que se habla de enfoque de g-
nero, ni siquiera de equidad y de
Ley que elimina las causales de sepa- igualdad. Tampoco se habla en ellas
racin de cadetes de las Fuerzas Ar- de salud sexual, sino simplemente
madas y Policiales por razones de ma- de salud integral4.
trimonio o maternidad (proyecto N
98 1362). Hay una controversia[] sobre el
mecanismo de accin de la pldora
En algunos de estos casos las propuestas del da siguiente, que los cientficos
no han sido siquiera debatidas al interior bien han demostrado que no es
de las comisiones y no ha habido un inte- abortivo. Pero una cosa es la eviden-
rs por promoverlas, pero en muchos otros cia cientfica y otra es la fe religiosa,
han sido encarpetadas por temor al deba- la creencia religiosa que tenemos los
te pblico y a tener que tomar posiciones ciudadanos en el mundo y por este
que, incluso siendo favorables a los dere- tema considero s importante que
chos de las mujeres, podran considerarse esto puede ser votado por separa-
anti populares por algunos sectores. do, dado que es una opcin perso-
nal, por ms que la evidencia cient-
Para dar un ejemplo de lo dicho anterior- fica as lo demuestre5.
mente, observemos los argumentos que
se esgrimieron durante los debates parla- De lo anterior, podemos deducir que el
mentarios: terreno de disputa sigue siendo el control

4 Congresista varn del partido Accin Popular (AP) opera desde la bancada de la Alianza Parlamenta-
ria. Comisin Permanente 27.02.07. Debate de la Ley de Igualdad de oportunidades entre mujeres y
varones. En Movimiento Manuela Ramos. Revista Cuarto femenino, N 26, febrero de 2008, Lima.
5 Congresista del Partido Aprista Peruano (APRA). Pleno del Congreso 15.11.07. Debate sobre la incor-
poracin de la atencin de la violencia familiar y sexual en el Seguro Integral de Salud. En Movimiento
Manuela Ramos. Revista Cuarto femenino, N 26, febrero de 2008, Lima.
MILITANCIA FEMENINA Y AGENDA PARTIDARIA MA. JENNIE DADOR

del cuerpo y la sexualidad de las mujeres mas religiosos, los que, siendo persona-
y de las(los) adolescentes. Lamentable- les, trascienden al plpito y se pretende
mente, el debate se hace difcil no solo que operen como razn de Estado. Esto
porque no se quiere reconocer el motivo ltimo es posible, pese a que el Per es
real que subyace a la disputa, sino por- un Estado constitucionalmente laico des-
que mientras para unos(as) la argumen- de 1933, no solo por el afn de la igle-
tacin debe darse desde el marco de los sia, sino por la debilidad de nuestros go-
derechos humanos (libertad, autonoma, biernos, los que ante la ausencia de legi-
vida, igualdad y no discriminacin) y los timidad social vuelven su mirada a las
programas polticos; para otros(as) es un antiguas fuentes de sustento del poder,
tema de personas incapacitadas cuyos in- como las histricas alianzas entre botas
tereses hay que tutelar, as como de dog- y sotanas.

99
Fotografa: Humberto Ortega / Iniciativa Social Blanco y Negro
INSEGURIDAD CIUDADANA Y
CRIMEN ORGANIZADO:
CUNDO SE CRUZARN SUS
CAMINOS?
Carlos Basombro Iglesias
Socilogo y analista poltico
OXFAM GB POBREZA, DESIGUALDAD Y DESARROLLO EN EL PER
INFORME ANUAL 2007-2008

INSEGURIDAD CIUDADANA
Y CRIMEN ORGANIZADO:
CUNDO SE CRUZARN SUS CAMINOS?

LA SEGURIDAD COMO venir y controlar las amenazas o coerciones


DERECHO ilegtimas". Por otro lado, agrega:

Las visiones modernas y democrticas de Cuando el Estado, ya sea por accin


la seguridad ciudadana definen a la segu- o por omisin falta de articulacin
ridad como un derecho humano que debe de estrategias, planes y polticas ade-
ser garantizado por el Estado. A la vez, en cuadas, no garantiza la seguridad de
las discusiones sobre desarrollo sosteni- los individuos y los derechos que la
ble se incluye cada vez ms el tema del misma lleva aparejada (vida, libertad,
acceso a la seguridad, junto con el de la integridad, propiedad, igualdad ante
102 educacin, la salud y la justicia, como uno la ley e igualdad de oportunidades
de los pilares fundamentales para el de- etc.), incumple tres tipos de obliga-
sarrollo de oportunidades para todos. ciones estatales al respecto, como son
las de respetar, proteger y cumplir,
As, el Instituto Interamericano de Derechos derivando en el fracaso parcial en ga-
Humanos define seguridad ciudadana rantizar y proteger los derechos hu-
"como aquella situacin poltica y social manos de toda la poblacin, espe-
en la que las personas tienen legal y efec- cialmente de aquella ms vulnerable
tivamente garantizado el goce pleno de sus a la violencia, justamente aquellos
derechos humanos y en la que existen me- con ms problemas de destitucin de
canismos institucionales eficientes para pre- derechos (IIDH/ USAID: 2007).

GRFICO 1. Considera usted que en los ltimos aos el delito en el Per ha aumentado, disminuido
o permanece igual?, segn ciudad

Cusco 92 6 2

Lima 89 9 2

Trujillo 88 9 3
Huamanga 85 10 5
Arequipa 84 9 6 1
Iquitos 81 14 5

0 25 50 75 100
Ha aumentado Permanece igual Ha disminuido NS / NR
Base: Total de entrevistados

Fuente: Encuesta de Victimizacin, Mininter, Diciembre 2005


INSEGURIDAD CIUDADANA Y CRIMEN ORGANIZADO: CARLOS BASOMBRO IGLESIAS
CUNDO SE CRUZARN SUS CAMINOS?

En el Per, la Defensora del Pueblo ha en los robos y asaltos contra personas,


desarrollado una visin similar: domicilio y vehculos; y, del otro, el nar-
cotrfico. A continuacin presentamos un
La vigencia efectiva de los derechos breve panorama de lo ocurrido en esos
humanos requiere del compromiso dos frentes en el ao 2007, as como un
de las diferentes entidades del Esta- anlisis de la respuesta del Estado.
do con la seguridad de los entornos
sociales en los que se desarrolla la LA EVOLUCIN DE LA
vida ciudadana []. Por ende, de- CRIMINALIDAD COMN
bera ser consustancial a todo gobier-
no democrtico una poltica de Es- Desde hace varios aos, la poblacin de las
tado en materia de seguridad ciuda- principales ciudades ubica el problema de
dana que refleje claramente las res- la criminalidad comn como uno de los que
ponsabilidades y actividades concre- mayor afectan fundamentalmente. De
tas del gobierno, en cada nivel del acuerdo con la nica Encuesta de Victimiza-
mismo. En contraste, la ausencia de cin, que incluye informacin comparativa
esta poltica o la existencia de algu- para una muestra significativa de ciudades
na que no funcione o la haga defi- del pas, el porcentaje de las personas que
cientemente, debe considerarse consideran que en los ltimos aos el pro-
como una seal de incumplimiento blema del delito ha empeorado llega a un 103
de funciones esenciales de gobierno casi unnime 92% en el Cusco, 89% en
(Defensora del Pueblo: 2008). Lima y en Iquitos -la "menos preocupada"-
alcanza el 81% (ver grfico 1). Por otro lado,
Las manifestaciones del problema de la es revelador tambin el peso importante de
inseguridad varan de acuerdo a cada pas. los temas vinculados a la inseguridad cuan-
En el caso peruano las dos principales do la pregunta requiere al entrevistado un
amenazas a la seguridad provienen, de un listado de los principales problemas del pas
lado, la criminalidad comn, expresada (ver grfico 2).

Fuente: Encuesta de Victimizacin, Mininter Diciembre 2005.


OXFAM GB POBREZA, DESIGUALDAD Y DESARROLLO EN EL PER
INFORME ANUAL 2007-2008

CUADRO 1. Podra decirme si Ud. ha sido vctima de algn delito en el ltimo ao?

Sexo Grupo de edad Nivel socioeconmico


Respuestas Total %
Masculino Femenino 18 a 29 30 a 44 45 o ms A/B C D/E
S 29 28 29 30 28 27 37 29 24
No 71 72 71 70 72 73 63 71 76
Total % 100 100 100 100 100 100 100 100 100
Base de
entrevistas 476 236 240 172 171 133 90 233 154
ponderadas

Fuente: Encuesta PUCP, Lima Metropolitana, agosto 2007.

Lamentablemente no existen estadsticas en general se orientaron a aumentar pe-


policiales confiables para medir la magni- nas, reducir beneficios penitenciarios y
tud real del problema y menos an su evo- facilitar la actuacin policial en campos
lucin en el ltimo ao. Una encuesta re- muy especficos. El paquete legislativo
ciente de la Pontificia Universidad Catlica incluy tambin un polmico decreto so-
del Per para Lima Metropolitana da cuen- bre exencin de responsabilidad penal a
ta de que la tasa de victimizacin (si la favor de los miembros de las Fuerzas Ar-
104 persona ha sido vctima de un delito en el madas y Policiales cuando "en cumpli-
ltimo ao) alcanza a una de cada tres miento de su deber, y en uso de sus ar-
personas (ver cuadro 1), lo que se encuen- mas en forma reglamentaria, cause lesio-
tra por encima del promedio latinoameri- nes o muerte" (Decreto Legislativo N
cano y ayuda a entender por qu, inde- 982). En general es importante sealar
pendientemente de que la ocurrencia de que si bien algunas de las modificatorias
delitos graves sea baja, existe una alta sen- legales eran necesarias, otras fueron redun-
sacin de inseguridad. En este punto de- dantes y en algunos casos se insiste en el
bemos sealar que no son los homicidios error de sobrepenalizar delitos menores,
y los secuestros, como en otros pases, los lo que termina siendo un estmulo perver-
que atemorizan ms a la poblacin, sino que so para que ocurran delitos ms graves.
la principal preocupacin es, de lejos, el robo De este modo, si por robar se da dos aos
en sus diferentes variantes: viviendas o loca- de prisin y por robar y matar ms o me-
les (21%), robos al paso (18%), arrebatos nos la misma pena, la sobrepenalizacin
con violencia (16%) (ver cuadro 2). no inhibe la comisin de delitos mayores.

Qu ha hecho el Mininter en 2007 res- Por el lado de los recursos, la apuesta fun-
pecto al problema de la delincuencia co- damental, tanto de Pilar Mazzetti como
mn? Muy poco. La lgica que ha prima- de Alva Castro, ha sido tratar de mejorar
do es que es un asunto de recursos insufi- la seguridad va la compra de un nmero
cientes y leyes ms duras. Con relacin a significativo de patrulleros. Como se sabe,
esto ltimo, el gobierno dio un paquete en ambos casos las licitaciones fueron
de medidas legislativas, por facultades anuladas, luego de indicios de corrupcin
delegadas otorgadas por el Congreso, que en los respectivos procesos.
INSEGURIDAD CIUDADANA Y CRIMEN ORGANIZADO: CARLOS BASOMBRO IGLESIAS
CUNDO SE CRUZARN SUS CAMINOS?

CUADRO 2. De qu tipo de delito fue vctima?

Respuestas Total %
Robo al paso (de bolso, cartera, celular) 41
Atraco (con violencia o amenaza) 23
Robo en vivienda o local 19
Fraude o estafa 5
Robo de objetos en su vehculo 4
Robo de vehculo 3
Agresin personal 2
Amenazas o intimidaciones 1
Abusos o coacciones por parte de agentes de la autoridad 1
Actos de vandalismo 1
Total % 100

Fuente: Encuesta PUCP, Lima Metropolitana, agosto 2007.

Hay que anotar al respecto que si bien hay Salvo casos locales muy aislados y esfuer-
una necesidad real de mayor equipamien- zos puntuales de la Polica, en el Per no
to, existe el riesgo que los nuevos vehcu- existe una poltica de prevencin del de-
los sean subutilizados y no se usen para lito que enfrente los problemas sociales,
patrullar, como ocurre con los actuales, por econmicos y de convivencia urbana, que 105
los graves problemas de corrupcin en la incrementan la posibilidad de ocurren-
asignacin de combustible, que sucede en cia de hechos criminales. Ello pese a que
casi todas las unidades policiales. con la creacin del Sistema Nacional de
Seguridad Ciudadana existe en el Per,
En general, ni las leyes ni los recursos por desde hace cuatro aos, un marco legal
s solos han significado, ni significarn, pertinente para el desarrollo de polticas
cambio importante en la situacin de se- de prevencin, que involucra a los dis-
guridad ciudadana, en la medida en que tintos niveles de gobierno (nacional, re-
no se hace frente a los dos problemas fun- gional y local) y permite la participacin
damentales. Por un lado, la urgencia de de los diversos actores, pblicos y priva-
una profunda reforma de las institucio- dos, que se requiere comprometer para
nes del sistema penal, que enfrente los ello. Sin embargo, el Sistema Nacional
problemas de corrupcin e ineficiencia de Seguridad Ciudadana carece de lide-
que hoy las aquejan. Esta necesidad in- razgo y ha sido relegado a ser una ofici-
cluye desde la PNP hasta el INPE, pasan- na burocrtica en el Mininter. Al respec-
do por el Ministerio Pblico y el Poder to habra que referirnos al reciente in-
Judicial. Sin instituciones modernas, efi- forme de la Defensora del Pueblo, cita-
cientes, democrticas y con capacidad de do anteriormente, en donde se constata
combatir la corrupcin a su interior, poco lo poco que se ha avanzado en el Siste-
se puede hacer frente al crimen. ma en el ltimo tiempo. Entre los mu-
chos indicadores de este estancamiento,
De otro lado, urge el desarrollo de pol- la Defensora del Pueblo da cuenta de
ticas de prevencin social y situacional. cmo el 76,9% de los Comits Regiona-
OXFAM GB POBREZA, DESIGUALDAD Y DESARROLLO EN EL PER
INFORME ANUAL 2007-2008

Fuente: Defensora del Pueblo. Informe Defensorial N 132 - Ciudadanos desprotegidos?: estrategias para fortalecer el Sistema Nacional de
Seguridad Ciudadana. Lima: Defensora del Pueblo, 2008.

les no ha dado el primer paso en la ela- Lima y en otras ciudades; iv) varias auto-
boracin un plan de seguridad ciudada- ridades han sido asesinadas por accin de
106 na (ver grfico 3). narcotraficantes; v) existen denuncias que
acusan a jueces o fiscales proteger a nar-
LA EVOLUCIN DEL cotraficantes con sus decisiones; y vi) cre-
NARCOTRFICO cimiento de la microcomercializacin de
drogas y el clima de violencia en barrios
En el ao 2007 se ha consolidado una de diversas ciudades del pas.
evolucin negativa de la situacin del
narcotrfico y su impacto en la vida na- A DNDE VAMOS?
cional, lo cual se vena gestando desde
hace varios aos. Ello se expresa en un A mi juicio, el Per est en una etapa de
conjunto de elementos: i) la pasta bsica deterioro lento pero constante de su si-
de cocana se elabora en las chacras de tuacin de seguridad interna. No estamos
muchos campesinos cocaleros, hacindo- an en un nivel equivalente al que han
se ms borrosa la distincin entre un pro- llegado pases como Mxico, Guatemala,
blema social y una actividad delictiva; ii) El Salvador, Venezuela o Colombia, sin
la PBC se convierte en cocana en el pas, embargo, hay un conjunto de factores
ya no llega a su destino por va area sino "estructurales" que pueden contribuir a
por los puertos y carreteras, lo que invo- que ese sea nuestro destino. Entre ellos
lucra la vida interna del pas (creciendo la podemos mencionar: i) todas las etapas
economa ilegal); iii) existe un proceso de del narcotrfico ocurren dentro del pas,
desplazamiento de los narcotraficantes lo que impacta en el crecimiento de la
colombianos por carteles mexicanos, lo economa ilegal y sus nexos en el pas; ii)
que ha generado conflictos violentos in- hemos tenido una historia previa de con-
ternos entre ellos, que se expresa en ml- flicto y violencia; iii) debilidad y ausencia
tiples asesinatos por parte de sicarios, en del Estado en muchas zonas del pas; iv)
INSEGURIDAD CIUDADANA Y CRIMEN ORGANIZADO: CARLOS BASOMBRO IGLESIAS
CUNDO SE CRUZARN SUS CAMINOS?

magnitud de la exclusin social y desigual- cuando, como conjunto, estamos en la


dad; v) gran tamao de la economa infor- fase inicial y relativamente controlable del
mal; vi) abdicacin de la clase poltica por problema.
liderar verdaderas polticas de seguridad.
Urge en el ao 2008 que el gobierno le
Es verdad que an no hemos llegado al d verdadera prioridad poltica al proble-
punto de no retorno en que parecen en- ma de la seguridad en el pas. Ello pasa,
contrarse otros pases, y en donde la si- en primer lugar, por reemplazar al Minis-
tuacin cambia cualitativamente para tro del Interior, que no comprende lo que
peor, pero de no actuarse con el sentido est en juego. En segundo lugar, se re-
de urgencia que la situacin merece, esta quiere asumir que el tema de la seguri-
situacin bien podra configurarse en lo dad trasciende largamente a lo que pue-
que queda de este gobierno. de hacer la Polica, por lo que hay que
disear una verdadera poltica pblica en
Cmo definir el punto de no retorno? la materia, que involucra mltiples secto-
Cuando se conjugan los siguientes elemen- res as como una combinacin de estrate-
tos: i) el crimen comn es manejado por gias de distinto orden. En tercer lugar, re-
el crimen organizado; ii) se produce un tomar los esfuerzos de reforma institucio-
incremento significativo de los secuestros nal en la Polica, modernizndola, lim-
y homicidios; iii) existen territorios libe- pindola de corrupcin, profesionalizn- 107
rados para el crimen, incluso en las ciu- dola y hacindola ms transparente y su-
dades; iv) las instituciones del sistema jeta a fiscalizacin.
penal se encuentran infiltradas a tal pun-
to que son funcionales a la lgica crimi- Si no se acta de ese modo y si la situa-
nal; v) en el poder poltico y en medios cin sigue deteriorndose, habramos
de comunicacin se encuentran cmpli- agregado un problema maysculo a los
ces de las mafias; vi) aparecen grupos eco- que ya tenemos. Se hara ms difcil el
nmicos cuyos recursos estn ligados al desarrollo nacional y en particular se afec-
narcotrfico. Afortunadamente, an no se tara de manera significativa la calidad de
configura un cuadro con esas caractersti- vida de los ms pobres, tanto por las usua-
cas, pero los signos de que hacia all po- les restricciones a sus derechos fundamen-
dramos ir son alarmantes. Para todos y tales con las que vienen acompaadas las
cada uno de esos tems se podra citar polticas en situaciones de crisis, como por
hechos especficos en 2007 que confirma- los efectos y costos que trae un mayor
ran que la situacin se deteriora, aun nivel de violencia y delincuencia.

BIBLIOGRAFA
Defensora del Pueblo
2008 Informe Defensorial N 132 - Ciudadanos desprotegidos?: estrategias para fortalecer el Sistema Nacio-
nal de Seguridad Ciudadana. Lima: Defensora del Pueblo.

IIDH/ USAID
2007 Seguridad Ciudadana en Amrica Latina: una propuesta del Instituto Interamericano de Derechos Humanos.
San Jos de Costa Rica: IIDH.
Fotografa: Soledad Samam / Iniciativa Social Blanco y Negro
JUICIO A FUJIMORI

Jos Ugaz
Abogado penalista, socio del Estudio Benites, Forno y Ugaz, ex procurador para el caso
Montesinos y Fujimori y ex funcionario de la Unidad Anticorrupcin del Banco Mundial.
OXFAM GB POBREZA, DESIGUALDAD Y DESARROLLO EN EL PER
INFORME ANUAL 2007-2008

JUICIO A FUJIMORI

La corrupcin es un fenmeno que se re- mo) que caracteriz al fujimorismo; y,


monta a tiempos inmemoriales en el Per. segundo, porque no existe precedente a
A lo largo de nuestra historia, son innu- nivel mundial en que actos de corrupcin
merables los escndalos que por este hayan sido masivamente filmados, lo que
motivo han remecido las estructuras so- ha permitido contar con cientos de im-
ciales del pas, especialmente aquellos genes que acreditan indubitablemente
vinculados a la funcin pblica y la polti- muchos de los delitos cometidos.
ca. Casos como el de la Pgina 11 y la
compra de las naves Mantaro y Pachitea Luego de la cada del rgimen dirigido por
durante el primer y segundo gobierno de la organizacin criminal liderada por el
Belande, respectivamente; las diversas propio Presidente de la Repblica, su ase-
irregularidades cometidas durante el go- sor personal y el Comandante General de
bierno militar (en la JAN, entre otras ins- las Fuerzas Armadas, las investigaciones
tituciones); el del tren elctrico en el pri- revelaron que se trat de una verdadera
110 mer gobierno de Garca, el soborno del "captura del Estado" por parte de esta red
caso Bavaria; las diversas denuncias con- delictiva, que cop prcticamente todos
tra los familiares del presidente durante los mbitos del sector pblico y muchos
el gobierno de Toledo, y, recientemente, de la actividad privada. Prueba de ello es
los escndalos vinculados a la compra de que, entre las personas detenidas por ha-
patrulleros y ambulancias, la contratacin ber integrado este grupo criminal, no solo
de empleados fantasmas en el Congreso encontramos el triunvirato mencionado,
y la existencia de pagos indebidos por sino tambin la Fiscal de la Nacin, el
sospechosos de narcotrfico a diversos presidente del Congreso, magistrados de
funcionarios pblicos en el actual rgimen, la Corte Suprema, jueces y fiscales de di-
son solo algunos ejemplos de la presen- versas instancias, el presidente del Jurado
cia cotidiana de la corrupcin durante los Nacional de Elecciones, congresistas, al-
ltimos seis gobiernos. caldes, generales de las Fuerzas Armadas
y Polica Nacional, empresarios, etc.
Sin embargo, nada de lo vivido en mate-
ria de corrupcin en el pasado resulta Dan cuenta de la dimensin del fenme-
comparable con lo ocurrido durante el no no solo los ms de 1 200 procesados
gobierno autoritario del ex presidente Al- en aproximadamente 200 juicios penales,
berto Fujimori Fujimori. Ello bsicamente sino tambin los cerca de US$250 millo-
por dos razones fundamentales: primero, nes de dlares recuperados desde que se
porque nunca antes la corrupcin alcan- iniciaron las investigaciones a fines del ao
z los niveles generalizados de copamien- 2000.
to en todos los niveles del Estado ni tuvo
el carcter sistmico (corrupcin estructu- Una de las razones por las que la corrup-
ral enquistada en el centro del poder mis- cin en nuestro medio ha sido tan prolfi-
JUICIO A FUJIMORI JOS UGAZ

ca tiene que ver, entre otros factores, con mandatario, y enterarse, de esta forma,
la impunidad que ha rodeado siempre a que el mito del dictador honesto (derrum-
quienes han incurrido en ella. Por esta ra- bado luego del descubrimiento de las
zn, ha sido muy importante, de cara al millonarias cuentas de Pinochet en Esta-
futuro, que la mayora de los actores prin- dos Unidos) no existe en la realidad. Ms
cipales de estos delitos, sin importar con- an, la ciudadana pudo asistir a un de-
dicin social, poder econmico o poltico, bate sobre la responsabilidad penal del
haya tenido que enfrentar a la justicia. mximo gobernante de un pas por asesi-
natos cometidos por un grupo de sicarios
Los primeros das del mes de noviembre actuando al interior del ejrcito por dis-
del ao 2000, confrontado con las evi- posicin de los mandos superiores. Si Fu-
dencias que lo delataban como cmplice jimori planific y orden tales asesinatos,
por accin u omisin de los principa- no cabe duda que asume responsabilidad
les delitos cometidos por la red criminal penal como autor intelectual de esos de-
que gobern el pas durante su rgimen, litos, pero si simplemente supo que se
Fujimori opt por huir del pas para refu- iban a cometer y no hizo nada por evitar-
giarse en territorio japons amparado en los pudindolo hacer?, si los trat de
su pretendida nacionalidad nipona. Sea encubrir amnistiando a los ejecutores, o
por su nostalgia del poder, por un mal de justificar felicitando y promoviendo a
clculo poltico o por ambos, el prfugo los asesinos como hroes de la lucha con- 111
decidi acercarse al Per con la expecta- tra el terrorismo? Conceptos jurdicos
tiva de reingresar al pas en olor a multi- como el de "comisin por omisin", "au-
tud una vez que las masas supieran que tora mediata" o "direccin de aparatos
estaba en la frontera. Lamentablemente de poder organizado", barajados a lo lar-
para l, ni las masas clamaron por su re- go del debate, fueron ensendole al ciu-
greso, ni las autoridades chilenas enca- dadano promedio que no solo es respon-
bezadas por su virtual presidenta Miche- sable de un asesinato quien aprieta el
lle Bachelet se hicieron de la vista gor- gatillo, sino tambin quien dispone la
da, procediendo a detenerlo luego de las muerte teniendo el poder suficiente para
primeras horas de desconcierto, lo que
dio inicio a uno de los pocos procesos
exitosos de extradicin de un ex presi-
dente.
Una de las razones por las que la
Sin duda, entre los hechos ms destaca- corrupcin en nuestro medio ha sido tan
dos de 2007 se encuentra el proceso de prolfica tiene que ver con la impunidad
extradicin seguido contra Fujimori. Gra-
que ha rodeado siempre a quienes han
cias a la amplia cobertura periodstica que
lo rode, y que permiti confrontar p- incurrido en ella. Por esta razn, ha sido
blicamente los argumentos del Estado muy importante que la mayora de los
peruano con los de la defensa del extra- actores principales de estos delitos haya
ditable, la opinin pblica tuvo la opor-
tunidad de conocer con ms detalle los
tenido que enfrentar a la justicia.
graves delitos por los que se acusa al ex
OXFAM GB POBREZA, DESIGUALDAD Y DESARROLLO EN EL PER
INFORME ANUAL 2007-2008

que otros lo ejecuten, o que pudiendo lucha anticorrupcin, es positivo, en la


evitarlo por la posicin que ocupa, no lo medida en que prevaleci la justicia ha-
hace. ciendo posible la entrega del ex presidente
al Per para ser juzgado, y porque se ha
Aclarando el velo de confusin generado dado inicio a un proceso judicial que no
por los adeptos incondicionales al ex pre- ha sido cuestionado por ninguna de las
sidente, la justicia chilena nos demostr partes interesadas y que goza de acepta-
que para que un ex gobernante acusado cin universal algo absolutamente in-
de corrupcin y asesinato sea juzgado en usual en el Per, dado su impecable
su propio pas, no es necesario que exista manejo por parte de los jueces a cargo.
prueba plena de la comisin de los deli-
tos, sino que basta la concurrencia de in- Un mensaje sin duda poderoso es que no
dicios razonables o suficientes, pues pre- importa el poder econmico o poltico
cisamente la extradicin no es un juicio que ostente quien incurre en actos de co-
sobre la inocencia o culpabilidad, sino rrupcin pblica, tarde o temprano ser
simplemente un decisin de entrega a otro sometido a la justicia. Es cierto que no
pas para que all sea juzgada esa inocen- han sido procesados todos los que debe-
cia o culpabilidad. ran (en un proceso anticorrupcin de esta
magnitud resulta imposible), y que no
112 Sin embargo, ninguna de estas lecciones todos los procesos han tenido el avance o
de pedagoga jurdico-penal ha sido tan resultado esperados. Sin embargo, que los
importante como el acto mismo de la mximos responsables de la corrupcin y
entrega de Fujimori y su sometimiento a los asesinatos estn detenidos, en algu-
la justicia peruana. La fuerza vital de la nos casos condenados y en otros en pro-
imagen de un ex presidente, hasta hace ceso, constituye un logro sin precedentes
poco todopoderoso, sentado en el ban- en el pas y resulta destacable a nivel
quillo de los acusados dando cuenta a la mundial, toda vez que son muy pocos los
justicia de sus actos, es, sin duda, la me- pases que han podido alcanzar semejan-
jor leccin de todas. tes objetivo.

El proceso penal que se ha iniciado contra Se dice que el poder corrompe y el poder
Fujimori, sea cual fuere el resultado final, absoluto corrompe absolutamente. Es fre-
es un logro que debe enorgullecer a todos cuente en pases como el nuestro, con una
los peruanos por diversas razones. Por pri- tradicin autoritaria y el gobierno de
mera vez en la historia del Per se logra un Fujimori claramente fue un rgimen au-
objetivo de esta magnitud por la suma de toritario, que la concentracin de poder,
esfuerzos de diversas instituciones y per- aunada a la fragilidad institucional, la fal-
sonalidades, y la voluntad poltica al ms ta de transparencia y la ausencia de me-
alto nivel mrito inicial del difunto presi- canismos de control, determinen que la
dente Paniagua continuada con ciertos corrupcin sea extendida. Pero cuando un
vaivenes en los gobiernos posteriores. grupo monopoliza el poder y abarca todo
el aparato estatal, la corrupcin da un salto
En ese sentido, podemos afirmar que el cualitativo y se convierte en sistmica,
balance de 2007, en lo que se refiere a subordinando los designios del pas a la
JUICIO A FUJIMORI JOS UGAZ

volunta de una organizacin criminal,


como ocurri en el Per de Fujimori. No deja de llamar la atencin la actitud
Por esa razn, es indispensable para la
asumida no solo por los partidarios de
viabilidad de un pas que los gobernan- Fujimori, sino por un sector de la poblacin
tes y funcionarios que detentan el poder que, ante los avatares del proceso penal al
sean permanentemente fiscalizados, y en
que es sometido el ex presidente por graves
aquellos casos en que cometen irregula-
ridades, abusando de su posicin de po- violaciones a los derechos humanos y
der para obtener beneficios personales, corrupcin, considera que debe ser
sean investigados y sancionados. No hay exonerado de toda responsabilidad pues,
peor mensaje a la poblacin en general, y
aliciente para la comisin de actos de co-
gracias a l, el pas fue pacificado.
rrupcin, que dejar impunes estos delitos.

Fujimori en el banquillo de los acusados grave caldo de cultivo para que, en el fu-
es una buena seal. A ella se suma un jui- turo, el pas vuelva a caer en manos de la
cio impecable que, al ser difundido por corrupcin para beneficio de unos cuan-
los medios de comunicacin adems, tos, con todo lo grave que ello implica
cumple una funcin pedaggica. Sin em- para el resto de la poblacin, especialmen- 113
bargo, el resultado del juicio ser de gran te para los ms pobres.
importancia, por lo que, de probarse ju-
dicialmente la responsabilidad penal del Existe una innegable relacin entre corrup-
ex presidente, ser de vital importancia cin, pobreza y desarrollo. Las inmensas
que este sea condenado a una sancin cantidades de dinero que son desviadas
ejemplar, acorde con la alta funcin p- por la corrupcin, finalmente, son recur-
blica que desempe como mxima au- sos que dejan de invertirse para aliviar la
toridad del pas. situacin de las grandes mayoras. Cuan-
do el Estado es capturado por un grupo
No deja de llamar la atencin la actitud de inters o una red delictiva, dejan de
asumida no solo por los partidarios de atenderse las necesidades bsicas de la
Fujimori, sino por un sector de la pobla- poblacin menos favorecida para priori-
cin que, ante los avatares del proceso zar las ganancias ilegales de los corrup-
penal al que es sometido el ex presidente tos. Si los cientos de millones de dlares
por graves violaciones a los derechos hu- saqueados al Estado durante el fujimoris-
manos y corrupcin, considera que debe mo se hubieran invertido en salud, edu-
ser exonerado de toda responsabilidad cacin, vivienda y otros programas socia-
pues, gracias a l, el pas fue pacificado. les, se hubiera aliviado la pobreza de mi-
En una radicalizacin del nefasto "roba, llones de peruanos y salvado cientos de
pero hace obra", estos compatriotas justi- vidas. La corrupcin impide el desarrollo
fican los asesinatos y robos en funcin a no solo porque profundiza las condicio-
los resultados obtenidos por el gobierno. nes de desigualdad y afecta la prestacin
Esta posicin no solo es moralmente in- de servicios indispensables a la poblacin,
aceptable, sino que adems constituye un obstaculizando la redistribucin de los
OXFAM GB POBREZA, DESIGUALDAD Y DESARROLLO EN EL PER
INFORME ANUAL 2007-2008

recursos, sino tambin por sus graves con- sos por contratar empleados "fantasmas"
secuencias inmateriales que debilitan al para beneficiarse con sus sueldos.
Estado. Luego de lo ocurrido en la dca-
da del fujimorismo, es evidente que la Por estas razones, el proceso anticorrup-
poblacin ha incrementado significativa- cin llevado adelante por el Per, a pesar
mente su desconfianza en el Estado y en de sus debilidades y contradicciones, con-
las instituciones pblicas. Prueba de ello lleva un mensaje para el futuro: el que la
es que a poco de haberse develado la red hace, la pagar sin importar el poder que
corrupta que gobern al Per en la dca- haya ostentado en un perodo determi-
da pasada, el asesor legal del presidente nado. La mejor forma de impedir que la
Toledo fue capturado y encarcelado por corrupcin se extienda, y que el nivel que
actos de corrupcin, y varios integrantes alcanz en la dcada pasada se repita, es
de la familia presidencial se vieron envuel- desterrando la impunidad de nuestra his-
tos en escndalos pblicos por irregulari- toria, investigando los hechos con impar-
dades cometidas valindose de su cerca- cialidad pero con firmeza y sancionando,
na al poder. En igual sentido, un magis- sin contemplaciones, a quienes traiciona-
trado de la Corte Suprema fue sorprendi- ron el mandato popular para servir a la
do cobrando US$300 dlares y una bolsa poblacin desde una funcin pblica an-
de chifles por favorecer a un litigante, y teponiendo su beneficio personal al de
114 varios congresistas han enfrentado proce- todos los peruanos.
ANEXO 115
OXFAM GB POBREZA, DESIGUALDAD Y DESARROLLO EN EL PER
INFORME ANUAL 2007-2008

116

PROGRAMA
MEDIOS DE VIDA
SOSTENIBLES
Fotografa: Ytalo Pesantes / Iniciativa Social Blanco y Negro

El objetivo del programa es contribuir a la formulacin de polticas pblicas, visibili-


zando y proponiendo modelos alternativos viables de pequea agricultura que pro-
muevan dinmicas de mercado de economas subnacionales.

Para ello, trabajamos con diversas organizaciones tales como Convencin Nacional
del Agro Peruano (CONVEAGRO), a la que apoyamos en su proceso de institucionaliza-
cin y en el desarrollo de su capacidad propositiva. El sostenido proceso de institucio-
nalizacin de CONVEAGRO se ve alentado por el reconocimiento de otros sectores y
entidades importantes como la Comisin Agraria del Congreso y el Ministerio de Agri-
cultura. Entre las actividades desarrolladas con ellos, podemos mencionar el foro se-
manal Martes Agrario, que convoca a di-
rigentes de gremios y representantes de
organizaciones ligadas al sector, as como
especialistas y funcionarios del Estado. Asi-
mismo, junto a la REMURPE (Red de
Municipalidades Urbanas y Rurales del
Per), CONVEAGRO ha constituido una
red rural que tiene como soporte la reac-
Organizacin de Proyecto de Ley:
tivada Red de Periodistas Agrarios.Estas productores agrarios y Rgimen especial del
acciones se ven complementadas con pro- rgimen tributario productor agrario -
especial. REPA.
yectos de desarrollo de capacidades y
CONVEAGRO CONVEAGRO
competitividad en tres regiones del pas:
Puno, Apurmac y Piura.

Otro socio estratgico es la Junta Nacio-


nal del Caf (JNC), que logr, luego de
varios aos de trabajo, dos hechos muy
importantes para el sector cafetalero pe-
ruano: la reincorporacin del Per a la
Organizacin Internacional del Caf y la
declaratoria del caf como producto na- 117
cional de bandera, que permitirn una
Per: Productos Plan estratgico
apertura de oportunidades a escala inter- agrarios sensibles en el institucional.
nacional. Por otro lado, se ha logrado lle- Acuerdo de Asociacin CONVEAGRO
entre la Comunidad
var al Congreso la Propuesta de Ley de Andina-CAN y la Unin
Creacin del Consejo Nacional del Caf, Europea-UE.
CONVEAGRO
as como la entrega a la Comisin Agraria
del Proyecto de Ley de Promocin del
Cooperativismo.

Por otro lado, el modelo asociativo de


las cooperativas vinculadas a la JNC es
crucial para responder al reto de desa-
rrollar capacidades de gerencia y admi-
nistracin en las organizaciones que bus-
can vincularse a mercados. As tambin,
otro reto consiste en la necesidad de ar-
ticular esfuerzos con los gobiernos regio- Manual de control de Promoviendo el buen
nales y locales para el establecimiento calidad de azcar funcionamiento de los
integral ecolgica o mercados
de relaciones horizontales que permita, panela granulada. agropecuarios.
a estos pequeos y medianos producto- CEPICAFE, ISCOD, CONVEAGRO
OXFAM, FONCODES
res, influir en la implementacin de po-
lticas pblicas.
OXFAM GB POBREZA, DESIGUALDAD Y DESARROLLO EN EL PER
INFORME ANUAL 2007-2008

PROGRAMA
GESTIN DE RIESGOS
118 DE DESASTRES
Y AYUDA HUMANITARIA
Fotografa: Maribel Snchez / OXFAM

El principal objetivo del programa es proteger la vida, salud y medios de vida de hom-
bres, mujeres, nios y nias que enfrentan riesgos de desastres. Asimismo, nos hemos
propuesto incidir en el Sistema Nacional de Defensa Civil (SINADECI) con el fin de generar
una institucionalidad eficiente frente a los riesgos; por un lado, buscando mejorar la res-
puesta y por otro, incorporando en los planes locales y regionales de desarrollo un enfo-
que de derechos.

En el periodo 2007-2008 se realizaron muchas actividades en las que se busc fortalecer las
capacidades de preparacin ante desastres y reduccin de riesgos. Particularmente, se hizo
hincapi en los comits de Defensa Civil de los gobiernos locales, principalmente en las
provincias de Sandia y Carabaya, en Puno, y en siete distritos de la Mancomunidad del
Andino Central, en Piura, conformada por los distritos de Santo Domingo, Santa Catalina de
Mossa, Morropn, Chalaco, Yamango, Fras y Pacaipampa. En Puno, especficamente, se
busc reforzar el Sistema de Alerta Temprana Comunitario y el trabajo con JOVOS (Jvenes
Voluntarios), a fin de incorporarlos en las tareas de prevencin y respuesta humanitaria.

De la misma forma, con el apoyo del Programa DIPECHO (Programa de Preparacin antes
los desastres de la Comisin Europea ECHO), se inici un proyecto de preparativos a
nivel local frente a inundaciones en las provincias de Tambogrande y Chulucanas, en Piura.
Bajo el marco de las diversas emergencias ocurridas en el pas, se
busc reforzar el rol de los comits de Defensa Civil, as como
fortalecer la coordinacin con la red de las ONG, agencias de
cooperacin humanitaria y el grupo UNETE (Equipo Tcnico de
Emergencias de las Naciones Unidas) para la informacin, inci-
dencia y desarrollo de la respuesta humanitaria. Este trabajo se Manual de capacitacin
realiza bajo una permanente coordinacin con el Instituto Nacio- para jvenes voluntarios en
prevencin de desastres.
nal de Defensa Civil. JOVOS,
Comisin europea,
OXFAM, PREDES
Frente al sismo de agosto de 2007, pusimos en marcha un pro-
grama de respuesta humanitaria en la provincia de Pisco, por la
que se atendi a 3 143 familias (15 715 personas) en lo referente
a los temas de agua, saneamiento y abrigo temporal. El progra-
ma, ejecutado en el marco de Oxfam Internacional, canaliz re-
cursos de varias fuentes por ms de 800 mil dlares.

Igualmente, con el fin de reflexionar de manera constructiva so- Plan de preparativos


para emergencias ante
bre el manejo de la emergencia durante el sismo, se organiz en deslizamientos, huaycos,
el mes de noviembre un taller, Lecciones aprendidas, que con- inundaciones y otros
peligros en el distrito de
greg a diversos actores. De este modo, la cooperacin interna-
Alto Inambari.
cional particip, en un bloque especial, buscando analizar y me- Comisin europea,
OXFAM, PREDES 119
jorar los procesos de respuesta del SINADECI.

Desde el mes de enero de 2008, se han registrado lluvias atpicas


e intensas en diferentes zonas del pas. Como Oxfam Internacio-
nal, estamos apoyando con una serie de acciones, entre ellas, un
programa de acceso a agua segura en la cuenca media del ro en
Piura, reparticin de kits de herramientas a agricultores en Agua-
yta (Ucayali) y la dacin de abrigo en la zona del Andino Central Plan de preparativos
en Piura. para emergencias ante
deslizamientos,
huaycos, inundaciones
Asimismo, se fortaleci la coordinacin multisectorial con el SI- y otros peligros en el
distrito de Cuyocuyo.
NADECI, con los sectores de Agricultura y Salud, y con diversas Comisin europea,
instituciones cientficas y tecnolgicas del Per. Es por ello que se OXFAM, PREDES

firm un convenio con el Servicio Nacional de Meteorologa e


Hidrologa del Per (SENAMHI), en conjuncin con el Centro
IDEAS, en el marco del proyecto de preparativos en Piura. Asi-
mismo se trabaj tambin en asociacin con el Centro de Estu-
dios y Prevencin de Desastres (PREDES) y el Centro de Investiga-
cin y Promocin del Campesinado (CIPCA).
Plan de preparativos
para emergencias ante
Finalmente, hemos participado en los espacios generados en el
deslizamientos,
marco del Programa de Apoyo a la Prevencin de Desastres de la huaycos, inundaciones
Comunidad Andina (PREDECAN) y del Comit Andino para la y otros peligros en el
distrito de Sanda.
Prevencin y Atencin de Desastres (CAPRADE). Comisin europea,
OXFAM, PREDES
OXFAM GB POBREZA, DESIGUALDAD Y DESARROLLO EN EL PER
INFORME ANUAL 2007-2008

120

PROGRAMA
GESTIN PBLICA
PARTICIPATIVA
Fotografa: Juan Solrzano / Iniciativa Social Blanco y Negro

La finalidad del programa es contribuir a que los sectores excluidos del pas tengan
mayor poder sobre las decisiones pblicas, vigilen polticas y programas, y, a su vez,
aporten a gestiones democrticas efectivas. A escala local, concentramos nuestros es-
fuerzos en Carabaya, en la sierra central de Piura, en Lampa, en el norte de Puno, y en
la provincia de Canchas, en Cusco.

El programa se desarrolla en conjunto con las siguientes organizaciones no guberna-


mentales: el Centro de Investigacin y Promocin del Campesinado (CIPCA), en Piura,
y con Servicios Educativos Rurales (SER), en Puno. A escala nacional, trabajamos con
la Red de Municipalidades Rurales del Per (REMURPE), la Red Per, el Grupo Pro-
puesta Ciudadana y una plataforma de organizaciones dedicadas a la vigilancia social
llamada OBSERVA. Ella est integrada por el Consorcio de Investigacin Econmica y
Social (CIES), la Mesa de Concertacin de Lucha contra la Pobreza (MCLCP), la Ponti-
ficia Universidad Catlica del Per (PUCP), el Consejo de la Prensa Peruana (CPP),
Transparencia, Ciudadanos al Da y el Grupo Propuesta Ciudadana.
Los componentes desarrollados por el programa son:

Fortalecimiento de gestiones locales en los mbitos de


accin, desarrollado en el marco de la reforma descen-
tralista y de la construccin democrtica de agendas te-
rritoriales.
Incidencia en el Congreso de la Repblica y en el Poder
Ejecutivo, buscando mejorar las articulaciones entre los di-
ferentes niveles de gobierno, la asignacin de presupues-
to, y la calidad de los procesos de transferencia de progra-
mas y competencias sectoriales a las municipalidades ru-
rales y a los gobiernos regionales.

Como resultados del trabajo con nuestros socios, se han re-


forzado en la agenda pblica varios puntos: la necesidad de
profundizar el proceso de descentralizacin como parte de la
reforma del Estado, la obligacin de completar la transferen-
cia de funciones y competencias desde el nivel central a los Manual para promover
procesos de
niveles regionales y locales (incluidos los respectivos recursos planificacin y gestin
para su ejecucin) y, finalmente, construir una gestin pbli- municipal concertada.
CIPCA
ca ms abierta a la participacin y a la concertacin con los
ciudadanos. 121

En ese sentido, a travs de REMURPE, y con el apoyo de Red


Per y el Grupo Propuesta Ciudadana, se viene desarrollando
acciones que han permitido influir en la discusin y promulga-
cin de la Ley de Mancomunidades, que incorpora un nuevo
modelo de gestin del territorio. La Mancomunidad del Andi-
no Central en Piura, conformada por los distritos de Santa
Catalina de Mossa, Santo Domingo de Morropn, Fras, Pacai-
pampa, Chalaco y Yamango, viene siendo asistida en su proce-
so de conformacin por CIPCA. Por otro lado, en Puno, SER ha
asistido a cuatro municipalidades del sur andino en el desarro- Propuesta
llo de polticas promotoras del desarrollo econmico local. metodolgica para la
formulacin del
Asimismo, el Grupo Propuesta Ciudadana viene implementan- presupuesto
do acciones de apoyo a la Asamblea Nacional de Gobiernos participativo en
municipios distritales
Regionales en la construccin de un dilogo poltico con el rurales.
gobierno central. CIPCA, OXFAM, EED

Del mismo modo, con las organizaciones vinculadas a Ob-


serva, se han implementado acciones con diez gobiernos
regionales orientadas a compartir aprendizajes en torno a
temas centrales, como el acceso a la informacin pblica y
la transparencia en las gestiones, buscando alcanzarles ins-
trumentos y estrategias para el cumplimiento de estas res-
ponsabilidades.
OXFAM GB POBREZA, DESIGUALDAD Y DESARROLLO EN EL PER
INFORME ANUAL 2007-2008

122

PROGRAMA
DERECHOS CIUDADANOS
E INCLUSIN
Fotografa: Soledad Samam / Iniciativa Social Blanco y Negro

Este programa pretende contribuir a que la poblacin, marginada de las decisiones


sobre el uso y el gasto de los recursos pblicos, sea reconocida y, a la vez, reciba los
beneficios de polticas pblicas regionales y nacionales, que tienen que ser de carc-
ter inclusivo. Estas polticas deben garantizar el ejercicio del derecho al nombre e
identidad, y de los derechos a la reparacin y participacin poltica. El programa
hace especial nfasis en las mujeres debido a la doble exclusin que sufren, pues a
su situacin marginal como tales se suma la desigualdad en el acceso a recursos y
poder.
La alianza con nuestros socios, tales como la Asociacin Pro Derechos Humanos (APRO-
DEH), nos ha permitido contribuir al proceso de justicia y reparacin de las vctimas
del conflicto armado interno. Como contribucin principal se ha hecho entrega al
Gobierno Regional de Apurmac y al Consejo de Reparaciones, el Registro nico de
Vctimas de las provincias de Aimaraes y Abancay. Dicho registro es, en la actualidad,
un referente importante para el diseo de la poltica pblica de reparacin y para la
elaboracin del Registro Nacional de Vctimas.

Por otro lado, en colaboracin con el Centro de la Mujer Peruana Flora Tristn, se ha
elaborado un diagnstico sobre las relaciones de poder entre hombres y mujeres en
las provincias de Cotabambas y Abancay, en Apurmac. Este aporte apunta a que
exista un mejor entendimiento de la trama social y poltica existente en la regin,
tomando como base el contexto producido por las secuelas del conflicto armado inter-
no, el impacto de las industrias extractivas y la pobreza extrema.

Asimismo, junto a Consejera en Proyectos (PCS), se ha contribuido al fortalecimiento


de la Coordinadora Regional de Organizaciones de Afectados por la Violencia Poltica
de Apurmac (CROVAVPA). En este sentido, se han obtenido importantes logros como 123
la visibilizacin de esta problemtica y la aprobacin, en los presupuestos participati-
vos, de proyectos que benefician a la poblacin afectada. Adems, hoy se exhiben
logros en materia de poltica pblica nacional, con la incorporacin de la temtica de
salud mental en las polticas regionales, as como la modificacin del diseo del Regis-
tro Nacional de Desplazados.

Para el logro de los objetivos del programa, un socio clave ha sido la Alianza por el
Derecho Ciudadano (ADC), conformada por 20 instituciones de la sociedad civil y el
Estado, que represent una importante articulacin para la incidencia poltica en aras
de modificar los marcos institucionales referidos al derecho al nombre e identidad de
la poblacin ms excluida. Entre las herramientas utilizadas se encuentran varias cam-
paas, una de ellas destinada a la eliminacin de la libreta militar, que ha colocado en
la agenda pblica la discusin poltica sobre la necesidad de un Estado que garantice
derechos y afirme el poder civil. Otra campaa ejecutada por la ADC busc la imple-
mentacin de la Ley N. 28720, que beneficia la inscripcin del nombre de miles de
nios y nias, y que ha hecho evidente la necesidad de un Estado que promueva
derechos y que no imponga costos y requisitos, que lo nico que logran es negar el
ejercicio de los mismos y, ms bien, profundizan la exclusin.
OXFAM GB POBREZA, DESIGUALDAD Y DESARROLLO EN EL PER
INFORME ANUAL 2007-2008

124

PROGRAMA
NEGOCIACIONES COMERCIALES
E INDUSTRIAS EXTRACTIVAS
Fotografa: Fernando Romero / Oxfam

El propsito de este programa es fortalecer capacidades y construir alianzas, as como


desarrollar acciones que tengan incidencia sobre aquellas personas que toman las
decisiones acerca de las polticas vinculadas a las negociaciones comerciales interna-
cionales y a la inversin minera. El objetivo principal es que estas polticas promuevan
un desarrollo inclusivo y sostenible.

Por este motivo, se apoy la conformacin de la Red Globalizacin con Equidad (Red
GE). Esta alianza de organizaciones realiza un estudio y seguimiento a las negociacio-
nes y a la implementacin de los acuerdos comerciales que el Per viene realizando
con otros pases, poniendo en discusin los impactos que estos acuerdos tienen en el
pas y, en particular, en la vida de los peruanos que viven en situacin de pobreza. Por
otro lado, tambin se apoya iniciativas dirigidas a conocer mejor la situacin y pers-
pectivas de la integracin regional, en particular la Integracin de la Infraestructura
Regional Sudamericana (IIRSA).
Siguiendo esta lnea, buscamos que la inversin minera en el
Per redunde en un desarrollo inclusivo y beneficie a las pobla-
ciones y comunidades vinculadas a esta actividad. En tal sentido,
se alienta el fortalecimiento de las funciones de promocin y re-
gulacin de la inversin privada y de negociacin de conflictos
del Estado, el desarrollo de las capacidades de formulacin de
propuestas y de negociacin de la sociedad civil y, por ltimo, el
establecimiento de espacios de dilogo que involucren al Estado, Recursos naturales,
empresas y comunidades. Para ello, apoyamos las iniciativas de desarrollo y democracia.
EED, Revenue Watch
organizaciones como CooperAccin, la Dicesis de Chulucanas, Institute,
en Piura, el Grupo de Dilogo Minero, Propuesta Ciudadana, la Propuesta ciudadana,
OXFAM Internacional
Defensora del Pueblo, la Red Muqui y el Per Support Group
(PSG), de Inglaterra.

Dentro de nuestras acciones, podemos mencionar que el ao


pasado, junto a otras organizaciones, apoyamos la realizacin de
una consulta a los ciudadanos y ciudadanas en tres distritos de
Piura (Pacaipampa, Ayavaca y Carmen de la Frontera) sobre la
opinin que tienen respecto al inicio de actividades mineras en
sus jurisdicciones. La consulta, debido a la concurrencia masiva
de la poblacin y el desacuerdo del 90% de los participantes, dio
125
un claro mensaje al gobierno nacional y al sector privado. Los Derechos laborales y
resultados demuestran la necesidad de revisar las polticas y prc- acuerdos de libre comercio.
RED GE
ticas relacionadas a la gestin del territorio y a la participacin de
la poblacin en las decisiones de inversin.

Algunos de los logros que hemos alcanzado junto a nuestros so-


cios son:
Por un lado, en la actualidad se ha incrementado el nmero
de comunidades rurales que cuentan con mejor informacin
y mayores capacidades para ejercer sus derechos, expresan-
do y defendiendo sus opciones frente al Estado y al sector
Bajo la lupa. Revista
privado, respecto al tipo de desarrollo que desean.
mensual de anlisis y
propuestas N 5 El Per
Por otro lado, se ha elevado el inters a nivel internacional
en la globalizacin
sobre el tipo de impacto que las actividades extractivas tie-
nen en la vida de las poblaciones rurales y en el medio am-
biente. Asimismo, se gener mayor informacin y conoci-
miento en la opinin pblica respecto a las principales cau-
sas que explican los conflictos que se han producido alrede-
dor de la actividad minera.
Finalmente, en beneficio de profesionales y lderes sociales,
colaboramos con el aumento de instrumentos que sirven para
el anlisis de las tendencias del comercio internacional y, en Bajo la lupa. Revista
particular, de los acuerdos comerciales. mensual de anlisis y
propuestas N 6
Medio ambiente
OXFAM GB POBREZA, DESIGUALDAD Y DESARROLLO EN EL PER
INFORME ANUAL 2007-2008

PROYECTOS FINANCIADOS
POR OXFAM GB
Entre mayo de 2007 y abril de 2008
En dlares estadounidenses

MEDIOS DE VIDA SOSTENIBLES

Contraparte Proyecto Monto


Junta Nacional de Caf, JNC Desarrollo territorial e incidencia en polticas rurales 120 000
para el empoderamiento del sector cafetalero.
Convencin Nacional del Agro Consolidacin organizativa y propuestas de polticas 163 919
Peruano, CONVEAGRO - Centro pblicas (2007-2008).
Peruano de Estudios Sociales,
CEPES (Coordinadora Rural)
Central Peruana de Cafetaleros, Impacto socio-econmico regional desde las 48 400
CEPICAFE organizaciones cafetaleras del Corredor Andino Central.
Centro de Estudios y Promocin Tecnologa e incidencia para el desarrollo de la cadena 157 356
del Desarrollo, DESCO de los camlidos sudamericanos.
126
Centro Internacional de Alpacas del sur. 10 000
Cooperacion para el Desarrollo
Agricola, CICDA
Consultoras del programa 5 475
Subtotal 505 150

GESTIN DE RIESGOS DE DESASTRES Y AYUDA HUMANITARIA

Contraparte Proyecto Monto


Oxfam Internacional Respuesta humanitaria para el sur del Per. 692 252
Oxfam GB Evaluacin y respuesta humanitaria a las inundaciones 55 126
del norte del Per.
Centro IDEAS Preparativos a nivel local frente a riesgos asociados al 140 000
Fenmeno del Nio en la cuenca del ro Piura.
Centro de Estudios y Prevencin Preparativos frente a riesgos asociados a reduccin de 41 140
de Desastres, PREDES riesgos en Puno y Apurmac.
Centro de Estudios y Prevencin Fortalecimiento de capacidades en gestin de riesgos 27 900
de Desastres, PREDES de desastres.
Centro de Investigacin y Fortalecimimento de gobiernos locales y comits de 80 927
Promocin del Campesinado, Defensa Civil para la gestin de riesgos en la
CIPCA mancomunidad del Corredor Andino Central.
Instituciones varias Otras iniciativas apoyadas. 12 618
(PREDES, Centro IDEAS)
Consultoras del programa 8 314
Subtotal 1 058 276
GESTIN PBLICA PARTICIPATIVA

Contraparte Proyecto Monto


Centro de Investigacin y Fortalecimientos de gobiernos locales y sociedad civil 80 000
Promocin del Campesinado, para la gestin de la mancomunidad del Corredor
CIPCA Andino Central.
Red de Municipalidades Rurales Apoyo al fortalecimiento de las asociaciones de 37 000
del Per, REMURPE municipalidades rurales para la incidencia nacional.
Consorcio de Investigacin Apoyo al Observatorio de la Vigilancia Social. 38 000
Economica y Social, CIES
Red Per (Centro de Incidencia poltica para promover descentralizacin 25 400
Investigacin, Educacin y y buen gobierno.
Desarrollo, CIED)
Grupo Propuesta Ciudadana, Apoyo al fortalecimiento de la capacidad de 56 000
(Centro Peruano de Estudios concertacin e incidencia de la Asamblea Nacional de
Sociales, CEPES) Gobiernos Regionales.
Centro de Desarrollo Fortalecimiento de la democracia y participacin 9 000
Agropecuario, CEDAP ciudadana en La Mar, Ayacucho.
Instituciones varias Otras iniciativas apoyadas. 9 315
(CIES, CIED, otros)
Consultoras del programa 16 508
127

Subtotal 271 223

DERECHOS CIUDADANOS E INCLUSIN

Contraparte Proyecto Monto


Consejera de Proyectos, PCS Reparacin integral para la poblacin desplazada 93 500
interna.
Centro de la Mujer Peruana Promocin y restitucin de identificacin de las mujeres 35 820
FLORA TRISTN y nias rurales del Corredor Andino Central.
Alianza por el Derecho Apoyo de financiamiento a la Alianza por el 44 636
Ciudadano (Fundacin ANAR) Derecho Ciudadano.
Asociacin Pro Derechos Juntos Construimos Inclusin: polticas pblicas de 40 000
Humanos, APRODEH reparacin a vctimas del conflicto armado interno.
Instituciones varias (PUCP, Otras iniciativas apoyadas. 11 325
APRODEH, CEPES, otras)
Consultoras del programa 14 980
Subtotal 240 261
OXFAM GB POBREZA, DESIGUALDAD Y DESARROLLO EN EL PER
INFORME ANUAL 2007-2008

NEGOCIACIONES COMERCIALES E INDUSTRIAS EXTRACTIVAS

Contraparte Proyecto Monto


Pontificia Universidad Catlica Apoyo al anlisis de grupos de poder. Trabajo de caso 56 586
del Per, PUCP con empresarios.
Centro Peruano de Estudios Red de Globalizacin con Equidad: seguimiento e 50 000
Sociales, CEPES incidencia de las negociaciones del acuerdo de
asociacin entre la CAN y la UE.
Forum Solidaridad Per Diagnstico situacional de IIRSA, implicancias a nivel 15 000
nacional y reforzamiento de redes subnacionales - 2008.
Centro Peruano de Estudios Seminario Internacional Recursos Naturales, Desarrollo 55 000
Sociales, CEPES y Democracia en Amrica Latina.
Fundacin Ecumnica para el Consultas vecinales y campaa en los distritos de 38 640
Desarrollo y la Paz, FEDEPAZ Carmen de la Frontera y Ayavaca sobre la realizacin
del proyecto Ro Blanco de la empresa minera Majaz.
Defensora Del Pueblo Desarrollo de capacidades para el manejo de los 86 736
(CARE Per) conflictos socio-ambientales en las actividades mineras.
Asociacin Solidaria para el Dilogo y concentracin en Las Bambas, Apurmac: 44 950
Desarrollo, CooperAccin y construyendo un nuevo modelo de gestin de la
Dicesis Chulucanas mineria y su soporte al desarrollo local sostenible.
Peru Support Group, PSG Incidencia en el Per y el Reino Unido a favor de los 16 509
128 derechos ciudadanos.
Instituciones varias Otras iniciativas apoyadas. 15 431
(PUCP, CEPES, otras)
Consultoras del programa 9 400
Subtotal 388 252

TOTAL GENERAL DLARES ESTADOUNIDENSES 2 463 162


INGRESOS Y EGRESOS
Del perodo mayo de 2007 a abril de 2008
En dlares estadounidenses

129
OXFAM GB POBREZA, DESIGUALDAD Y DESARROLLO EN EL PER
INFORME ANUAL 2007-2008

AGRADECIMIENTOS
Lo ms importante de las formas de trabajar de Oxfam GB son nuestras relaciones con
numerosos socios locales y aliados en el mundo.

Nuestro sincero agradecimiento a las organizaciones e individuos que hicieron posible


nuestro trabajo.

Alianza por el Derecho Ciudadano, ADC


Asociacin Pro Derechos Humanos, APRODEH
Asociacin Servicios Educativos Rurales, SER
Asociacin Solidaria para el Desarrollo, CooperAccin
Central Piurana de Cafetaleros, CEPICAFE
Centro de Desarrollo Agropecuario, CEDAP
Centro de Estudios y Prevencin de Desastres, PREDES
Centro de Estudios y Promocin del Desarrollo, DESCO
Centro de Investigacin y Promocin del Campesinado,
CIPCA
Centro de la Mujer Peruana Flora Tristn
130 Centro IDEAS
MINISTERIO BRITNICO PARA Centro Internacional de Cooperacin para el Desarrollo
EL DESARROLLO INTERNACIONAL Agrcola, CICDA
Centro Peruano de Estudios Sociales, CEPES
Consejera de Proyectos, PCS
Consorcio de Investigacin Econmica y Social, CIES
Convencin Nacional del Agro Peruano, CONVEAGRO
Coordinadora Rural
Defensora del Pueblo
Dicesis de Chulucanas
Forum Solidaridad Per
Fundacin Ecumnica para el Desarrollo y la Paz,
FEDEPAZ
Grupo Propuesta Ciudadana
Instituto de Democracia y Derechos Humanos,
IDEH PUCP
Junta Nacional del Caf, JNC
Peru Support Group, PSG
THE LATIN AMERICAN
Pontificia Universidad Catlica del Per, PUCP
CHILDREN TRUST
Programa Democracia y Transformacin Global, DEGLO
Red de Municipalidades Rurales del Per, REMURPE
Red Globalizacin con Equidad, RedGE
Red Muqui Red de propuesta y accin
RED Per Iniciativas de Concertacin para el
Desarrollo Local
Seminario Permanente de Investigacin Agraria,
SEPIA
131
Pobreza, desigualdad y desarrollo en el Per
Informe anual 2007-2008
se termin de imprimir en los talleres de
Tarea - Asociacin Grfica Educativa
en junio de 2008

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