192 Vicente Bielza de Ory 66.4. Las formulas de participacién end 388 medioumbicntles y de ordenacin trea de ls smos aos len a prevery regular la participacidn ciudadang en la formblacién de Tos nue- 0s planes y proyectos. Asi, la citada ley de OT francesa, la LOADI, prevé en aniculo 83 la participacién ciudadana en los planes teritoriales, . Los expertos en OT recogieron i ; ‘ogieron Ta importancia de la participacién ciudadana $s concusiones del1V Congreso Interacional de OT, Zaragoza aril de 2003, 'a hemos visto cémo en la 13.* conclusién se reclamaba el fortalecimiento de la Participacién piblica desde los momentos iniciales de preparaciGn de un plan hasta 5 formulacién y/o aprobacién definitiva. En Ia 23° se recogia la forma de concre tarla mediantc encuestas péblicas gestionada por un comisariado independiente: a ain de os actress mins yi en ers es intents de eran ire y xb poe is deco con a eneni ler, cia mera lamang ane pee Sie ncopoar modo eva paps eae sei de omar co cai! cosa ana ee Eo cue appa epson de cane a rs praia peace de mtd destole mis entices o. Ls parca ivan take menu e deme e Ieint een. Ag hy tn Se mde pene Seon pcre a lpi tag qu oman pee bari, few acsacpan into dence ¥ 7. Los planes y directrices, instrumentos basicos de la ordenaci6n del territorio La ordenacién teitorial es un proceso para alcanzar los objetivos sefalados, Jo que implica una previsién mediante unos instrumentos, es decir, una planifica- ‘ci6n a partir de un plan (0 schéma, en el caso francés) una estrategia o unas dines trices. La uilizacién, a veces indistinta, de las anteriores denominaciones aconse- {ja aclarar los conceptos y los significados, para después aplicar dichos instrumen- ‘os a una consideracion del territorio como sistema, desde la cual abordar una planificacién integral de este. 7.1. Los conceptos de plan, planificacion y directriz El plan segin ta 3 acepcién del Diccionario de la Real Academia es «el ‘modelo sistemético de una actuacién pablica 0 privada que se clabora anticipada- ‘mente para dirigirla y encauzarla». De los planes especificos que menciona el ‘mismo diccionario el mas proximo al de OT es el urbanistico, «que se refiere ala ordenacin del espacio urbano, comprendiendo la previsiGn de desarrollo y asig- pando 1os diferentes usos del suelo». Por paralelismo, el plan de OT puede defi- nirse como aquel que se refiere a la ordenaciGn del espacio territorial, compren- diendo Ia previsiin de su desarrollo equilibrado y sostenible, mediante fa asigna- cidn de los diferentes elementos estructurantes y usos del suelo, EI plan se expresa espacialmente mediante un mapa modelizado y juridica- ‘mente por unas direcirices, derivadas de unos eriterios y estrategias. Las directri- ‘ces pueden tener caricter indicativo o vinculante, en funcién de que tengan un nivel de orientacion (mds identificadas con las meras estrategias) o que impliquen una obligatoriedad. En la legislacién auton6mica espafiola los nombres de planes yy directrices, como veremos, se Ilegan @ utilizar con frecuencia como sin6nimos. Algunos autores,' apoyandose en las tltimas legislaciones autonémicas de OT de as comunidades autGnomas espafiolas, distinguen las Estrategias y 1M, Benavent La ordenaci: de serritorio en Expat Evoluci de concept y desu pri tie ene! siglo XX. Sevilla, Universidad de Sevilla y Consejeria de O.P. de la Tota Ge Anda, 2006, 485 pp.194 Vicente Bielza de Ory Pitectrices Terrtorales, entendidas como instrumento que establece el marco y Ins lineas de intervencidn, de los Planes, que responderian a un contenido ia, Getallado de la ordenaci6n y preceptos diectamente aplicables. Las primera t Srian un cardcier mis estratégico y orientativo, mientras que los Planes serian ‘documentos de regulacién de usos y de localizacién de actuaciones Fianificar territorialmente consise en ordenar el territorio con arreglo « unos Criterios (a un principio rector, seguin la Carta Europea de OT) que se traducen en pasar de un territorio analizado, expresado en un mapa real en el que se destacan ?o mapear 7.2. La concepeién sistémica y geométrica del territorio Aaron os os de OT, nner a Cat Epes 1983 y por la ETE de 199, par conseriron deal eid y soe del tenor implica, como djimos en el eaptlo primer, considera eon com sistema, pars pode plaiferlo sitmiarenesegdn un pinpo ecto, al miso impo qu corrge ss dspriadessoioeconGmns,dearolla Gada nade sus partes rdena ls uss del seo deforma soxeile «relacionados entre mis in sas i cps loi opr le que con los lementoso partes exteriors a ly gue funciona con una cea coe Ai, con un alg pico deunkad. Un ssa noes una agegacin acto de components, sno una orgaiacin inerdepentiente en a gue el comport mem de cada ano nye yeu por soos So ee ee ajuictodi agaist cae a esuhaal oa aaa biotope,* antes de Ie imervencién humana, que mediante técnicas transformadoras de dt, puede wera equi has obs plastid él eonstema cl deo eaidees provera ca eects pot il meet ee ae eee eee flea de rdencn de a oruss natures qo nn de eet uct co ‘Serco sca ol peneo ern oles cvsncmes ries ltr tira iim Es Gp Gr ocemciocs cae qu presto fia al Co, pt conan in ponfcaion ori sped eto ‘Lo habitual es que el terrtorio haya sido alterado en la etapa preindustrial y, sobre todo, en la era industrial, de tal forma que el principio funcional a tener en cuenta no seri ecolégico sino antrdpico, socioeconémico, pero teniendo en cuen- ta el ecoxistema degradado. Precisamente la investigacién sobre Ia estructura, econo de a RAE, pero gue iia anos 2 Termio qe no ses reid ee Dcconta de expeosen OT on el udr de FUNDICOT, A, Sar. a 3 Sep Dicionm dela RAE we eliza cn Chile tnt par hacer mapas oo pr ed too ese exp fic, ml y inc donde deals a blz pre via det ecosieme196 Vicente Bielza de Ory Unsisema. en expen de Ries ns dips compa cK es une dsp components inert Glonados par formar un todo. Pare Von Beralathy manera ne cnt los cements dea bieccoss como dees coral nadine a ue este se delimite adecuadamente como sistema i Evans od wecing ie eames come stems (por poe! ince de Cake nes dela fisica al tertorio, pero siempre que ese se coniemple sistemicamene so aetsema rit, cwysaritatos presenta aioe rales ep siemas generals, es andogo en la relsionce de eave vn tems geomeético, Al psa de un espacio seopafie ol ean se pueden encontrar dos ios de formas geomet, eptn ee foe ees Soa at at nny a Puntos, que son las infra e infoestructuras; y las do oe Peer sel » Y las dreas o superficies que se desa- Sm a ns oy 5. En 1884s ea In Sociedad pars ol Popreso de Sociedad praisInvesigacicn en Siem Generden SS e# 6 1 Benaatiy, General Stem Thar, New York, Bra Stem Theor, New York, Brats V. Tendencias de la teoria general de sistemas, 2 eee Tender eal Madi, Alnza Bdtral el. 1881 (Almas neta de Sistemas, luego Tr Introduccién a la ondenacién del terrtorio 197 ¢l terrtorio posran ser subsistemas de éste, en la medida en que nos apoyemos cen la concepein anterior para diferenciarlas. La delimitacién de subsistemas, ‘cuando se cumplen unas condiciones de isotropfa y homogeneidad, puede alcan- zar figuras geométricas de tipo hexagonal siguiendo las teorfas de Christaller. ‘También cabe definir subsistemas de elementos cuando constituyan un conjunto cohesionado dentro del sistema territorio: subsisiema de ciudades, subsistema relacional o de infraestructuras. 7.3. Los subsistemas del sistema territorial: el de ciudades En la geografia humana, como ciencia del teitorio se incia« principios det siglo XX una doble consideracién estructural de éte: las relacionescivdad-egin, que aporta la escuela francesa de Videl de la Blache (aunque inicialmente més en el sentido repién-ciudad)’ y la consideraciGn de las redes urbanas, que también aparece en dicha escuela, pero que es més desarrolada en las obras de los anglosa- jones P. Geddes (1915) y Dickinson (1947). La teora de los lugares centales, das System der Zen'ralen Orte, de W. Christaller en 1933, apoyada en su tesis doctoral sobre Die centralen Ore in Siuddewschland,* desarrllada a pani de conciciones de isotropia y homogeneidad, supone un nuevo paso, que aprovecharsn a mitad del siglo XX tno la New Geography, para expresare}cancepto de sistema urbano 0 sis- tema de cindades como base del sistema territorial, como les planificadorestritori les slemanes para Ia der Reumordnung (Ordenacin espacial. 7.3.1. La teoria de lugares centrales y 1a ordenaci6n territorial En el Congreso Internacional de Geografia de Amsterdam de 1938 el profe- sor recién habiltado en la Universidad de Friburgo W. Christaller presents una Ponencia sobre las «Relaciones fancionales entre aglomeraciones urbanas y el campo» en la cue habla, « propésito de las relaciones Stadt und Land (Civdad- 7. Precisamente sed, en los aos sesena, el citado Jean Labasse, quien, on sa tess sobre a repicnlionesa y desde so experiencia en la OT francesa, diese la vuelta a dichasrelaciones expr sando que es Lyor la gue gener la regi lines, primero dese los flujos e la sda después dese el sisema fancier, sabre todo de Cri Lyonnais. 8 W, Chrstaler, Die zenialen Orte in Suddeutschland. Eine dkonomisci-reegraphische Umersuchung iber ie GesesomaBighes der Verbreing wed Encl der Siedurgen miss ‘cher Funktion, Damsadt, Wissenschafliche Buchgeslischaf, 1980, (Repe. . Ausg Jena 1933), ‘The Central Places of Southern Germany. New York. Premice Hall, 19 Grundgedanen zim Sieags- und Verwalangsaufoou im Oster, I: Deutsches Bauer, Ig 32,1940, 8. 308-12.198, Vicente Bielza de Ory terttorio), en cl apartado II de Die Stadt: de los tipos de funciones urbanas (ILL. Die Funktion der Stadi), de la situacin (11.1. Der Standor), del esquema de distribucién de los lugares centrales (1.3. Das Schema der Vertcilang er zentralen Orte), de los grandes tipos de lugares centrales en relacin con la dis. tancia (114. y 5.), del n° de lugares centrales (11.7. Die Anzahl der tentralen Onte), del sistema de lugares centrales (IL8. Das Systems der zentralen Orte), e su dinémica (U.11. Das Systems der zeniralen Orte in der Dynamik) y final mente de su importancia para la ordenacién del espacio (1.13. Die ‘Raumplanurg), ya que «el conocimiento del Sistema Normal de los lugares cen trales puede ser de gran valor no solo para la Ciencia, sino también para la prdec- tica dela planificacién del espacio, como se esté concibiendo en casi todos los paises. En cualquier caso, se muesia la necesidad, por ejemplo, en los nuevos paises del este de Europa en crecimiento cultural y econémico, de desarrollar lugares centrales adicionales, ya sea por iniciativa privada de particulares, comerciantes, médicos 0 artesanos, que se establecen all: donde esperan tency éxito, 0 por influencia del Estado... Asf mismo, para los antiguos Estados existe ¢l problema de Ja intensificacién del aprovisionamiento del Estado con biencs y Servicios centralizados, 1o cual se soluciona mejor a través de la ereacién y desarrollo planificados de lugares centrales adicionsles»,? En la prictica, Christaller aplicaria, bajo el régimen nazi, su teoria a la plani- ficacién del territrio polaco. En 1941 publicé Raumtheorie und Raumordnung,” fandamentando la ordenacién del territorio en la teoria del espacio, elaborada a parti del sistema de lugares centrales. Tras el conflicto bélico volvié a su mili- |ancia comunista para colaborar después con el Partido Socialdemécrata e inter- venir con su teorfa, que parte del principio de mercado, en los planes territoriales 9 W. Chrstaler, «Nicht nur flr die Wissenschaft, sondern aneh fur die praktische Raumplanung, wie sie in fas allen Landers im Enistehen begrtfen ist kano die Kenntnis dea Normilsstems der zatralen One von gross Wer sein, Allenthalben2egt sich bespctswelse in en Kulture und witschafich ansrebendet neven Staaten im Osten Ennopan die Netwendl her, ‘usitalche zenvale One mu entwickeln, se 6, lass dies durch private Initiative veler Eincelne, Kaufleute, Ara, Handweticr, geschiet, die sich da ansideln, wo se eine Exisenn erwarten ken en, sie, das ine statiche Einflussnahme efolgt.. Aber anch fir de alien Staaten ett das Problem der Inesivierang der Versorgang des Landes mit zentralen Giter und Dienstenvcrast nachher zuruekrokommen sein witd. was am besten durch elie planmussive Schatfung vod Entwickung ristliche:renaler One gescteht»«Rapporsfonctonnss ent les naglomeratons Lutes et les campagnes>. Union Géographigue internationale: Comes Renda du Congres Imernaiona de Géographi, Arscrdam, 19%, Laden.) Bil, TIL UIE p.I3 10. W. Chsisaller, Reuntheore und Raumordmung. I Archiv fr Wirschasplanerg e119, $.116:38.Betnage ae ener Geographic des Frondenverkers. In Erdlnde, ig 8, 1955° 6,19, r Insroduccin a la ordenacién del territorio. 199 alemanes. En el Simposium Internacional de Lund” de 1960 present6 Die Hierarchie der Stidte aadiendo al principio anterior, de raz6n 3, el de transporte o trafieo, de razon 4, y el administrative, de razén 7. La teoria de Christaller parti de la realidad de la distribuciGn espacial de las iudades y de los asentamientos rurales en el sur de Alemania y de la experiencia hist6rica de la colonizaciGn del este del Elba en la Baja Edad Media. Por lo tanto, se refiere aun terrtorio preindustrial, en que las ciudades bisicamemte desempe- fian una funcin comercial y de servicios a los asentamientos rurales, de ahi que sea prevalente el principio de mercado, La regularidad que supone la localizacion relativa de unos pucbles que explotan un suelo sobre la gran llanura centrocuro- pea de cardcter homogéneo, donde se puede predicar una cuasi-sotropfa, elimina las variables que en otros territorios suponen irregularidades geomorfol6gicas © ‘edficas. La optimizacién en la explotacién del suelo agropecuario conduce a un distanciamiento regular de los asentamientos rurales, adoptando formas geométri- ‘eas hesagonales. Para servir a dichas poblaciones la localizacién de los eentros de mercado mis elementales se sitiaen el centro de los hexgonos formados por los pueblos dependientes, que en principio serfan seis si ahfterminara el sistema, pero al competir con otros seis centros de mercado que se disputan los pueblos inter- rmedios, el abastecimiento de cada centro de mercado es para servir a tres inferio- res, Lo mismo ocurtirs con los centros de mercado y servicios del segundo nivel ‘gue tendréin que abasecer & tes del nivel elemental. Ast sucede hasta los site niveles administrativos que se suponen en la jerarqufa urbana administrativa. Las distancias a las que se encuentran parten de las que entonces a pie se podian cubrir en una hora para acudir a los mercados mis elementales. La geometria de Jos triingulas equiliteros impondré la razén raiz cuadrada de 3. Los tamaos de las poblaciones de mercado, cuya poblaciGn activa del sector terciario tenia que ser proporcional a Ja rural ala que servian, también se iban multiplicando por tes ir sobiendo cada escalin en la jerarqufa urbana. El principio de mercado y la consiguiente regularidad hexagonal se cumplia, cen la prictica, mejor en el sur de Alemania que en el eje renano, donde la pobla- cin se concentra en el Rhin-Ruhr, como consecvencia del eje fluvial y Ia mine- ria ¢ industria derivada (figura 1). La primera cuestién quedarfa resuelta con el principio de tréfico o transport. 1 W, Cel, Die carci der Std In Kat Nos ag Proseding fhe 1G Sines nUrher Grvapy Land 10 Ni 2h 1962, (and Sess Geen, Sr" Henn Gop, Ve anien itn aur Beige eer Guoprpor Ss Franek rane. 1985, 513200 Vicente Bielza de Ory La incorporacién del principio de trifico se debe a la observaciéin de que, ‘cuando a partir de la estructura anterior se quieren crear nuevos mercados, se tien. den a instalar en el punto medio de los lugares centrales anteriores. El principio ‘administrativo se deriva de la dependencia tnica de cada seis asentamicntos de un Jugar central superior que presta Jos servicios administrativos (figura 2). FFIGURA 1. La oti de Chrstaterapicada a sur de Amani cepin Hagget) Lasch* en los afios cuzrenta aplicé de forma combinada los tres principios de raz6n 3, 4 7 de Christaler, junto con otros de razén superior, aun mismo lugar central metropolitano, haciendo coincidir ef mayor nimero de lugares centrales subordinados para concentrar los centros dispensadores de los distintos servicios, Chospitales, institutos de ensefianza, ctc.). Asi se generan unos espacios 0 paisajes econémicos sectoriales, dentro de los doce sectores del hexdigono territorial ependiemte, en que se priorizan las centralidades, fremte a otros sectores pobres cen lugares centrales (figura 3). 12 A. Loseh, The Econamis of Lacaion, Sugar, Fischer Verlag, 1954p. fig 32. Introducci6n a ta ordenacién del territorio. 201 FFIGURA 2 Jernrqia de contossepin ls ros prncpios de Cvistale(Bery, 1871) Paine de weapon ‘ci de mercado FIGURA 3. La eoria de Lisch (Tho Eeonemes of Leeson, 1954, p. 127, 19.22) 2)Cerme con etrayor romero 8) Amplaionde as sanores Dentro de los territorios de la era preindustrial el mercantilismo, aplicado desde las metrépolis europeas, gener un sistema de ciudades en Jas colonias ‘que, en vez de apoyarse inicialmente en la explotaci6n del suelo agropecuario, ;partié de la ciudad portuaria por la que salfan las materias primas y por las que centraban las manufacturas metropolitanas. Vance formulé un modelo mercantit para explicar, tanto la evoluciGn de las ciudades y asentamientos nuevos en las colonias, como la reforma del modelo de lugares centrales de 1a metrépoli al fortalecerse la economia y Ia poblaci6n de la ciudad-puerto metropolitana y también las ciudades-nudo transmisoras al interior del juego ex6geno con las ccolonias (figura ¢). En el teritorio colonizado se superponen el circuito exége- no, que crea una red a partir de Ia ciudad-puerto colonial y el endégeno, que al ‘entrar en explotacién el suelo agropecuario puede generar un sistema de lugares ‘centrales combinado con el exdgeno, en el que prima el principio de wéfico (especialmente cuando combinamos con ejes fluviales, como en el caso de Canadé con el rfo San Lorenzo).202 Vicente Bielza de Ory Para aplicar el modelo de Vance! 4 la red hispanoamericana habri stan eaeraa Nuance ex sitar spanoamericana habriamos de chino (a part de ea 4% de fines dl XIX, ln exnenca de una red previa conforms po eines Sana amines Lachine precll aped cna eal spon al oscl Se odo aero desde las cosas l eercananes las cdaes aaa FIGURA 4. EI modelo metcani ce Vance (The Merchants Wot, 1970. Hagget 188) 13. Vance, The Merchan's Word, Englewood Cis N. J, Premce-Hall, 1970 Introdueci6n a la ordenacién del territorio. 203, 1: EI sistema de ciudades 1 impacto de Ia era industrial en el terrtorio supuso la aparicién de ciudades localizadas en funcién de la riqueza del subsuelo (como en el caso de Ia cuenea del Rhur) y Ia buisqueda de las economias de escala de las empresas industriales dde consimo en las capitales administrativas y en determinadas ciudades preindus- iriales. La teorfa de lugares centrales era insuficiente como base de la ordenacién , 250k Jmernational Geographical Congres Pars, En Espata, despds de los trabajos derivado de ntexis doctoral de Horacio Cape! sobre tl ssena urbana espaol # comienaos de les sete, una de las primerasaporacones fe = de Emilio Marcia, «Ontologia de sistemas andlsis teritoral, Curso de Geoprafia Cuamtitaiva Universidad de Oviedo, 1983a Vicente Bietza de Ory Como afirma Capel «el término sistema urbano se utilizé alguns veces con enters propiedad, con el propésito consciente de utilizar los conceptos de la tear nto con Ia teoria de lugares cenrales aparccicron otras teoras més aplica- ples al sistema de ciudades en la era industrial, Ast, las relaciones de maf enn 10s componentes de un sistema de cudades encuentran mejor interpeacién» ar, ti de Ia rela rank-size(rango-tamao) de Zipf, queen vez de pant dela parte inferior del sistema, como Christaller, la regla parte dela ciudad primate o dows ante del sistema y calcula cada poblacin de rango inferior en funciOn de a Superior, que es desde la que se transmiten efectos inducidos econtmicos de empleo. y, por lo tanto, de poblacion En un sistema urbano industrial maduro se entiende que el tamafo, como la localizacion relativa entre sus elementos, més que depender, como en la tcoria ‘hristalleriana de la densidad rural y previa disposicin de los asentamientos sara, ics. ¢s la consecuencia de un proceso de urbanizacién que empezando por la ‘meir6poli se transmite al resto del terrtorio, de modo que desde una concentra, ion se pase una dispersion. Finalmente, a una regularidad de tamatosy de Posicién relaivas, que permiten trasladat, por analogia, modelos encontradoe en {ros sistemas de dstinta naturaleza pero con relacionesandlogas. Ast, para caleu lar Ia lecalizacin interurbana se puede trastadar al sistema de ciudadesel modelo del vecino més proximo de la ecologfa, que relaciona la distancia media entre cada ciudad y su vecina més proxima con una disposicién aleatora, cso valores conocido a partir de la formula 1/2 S/n, donde S es la superficie enla que se insertan los n elementos urbanos. Li regularidad total dl sistema se alcsnza cnan- do la relacin entre ka disposicién observa y la aleaoria alcanza el valor 2,149, ue coincide con Ia regularidad hexagonal christaleriana. Légicaments, la con: centracién maxima que se da al iniiarse el proceso es 0. Toda la poblacin urba- 2a estd concentrada en un punto cuya explosin,siguiendo el big-bang del sist sma-universo, genera un dispositivo aleatorio, cuando la distancia media observa. ca coincide con la teGrica aleatoria; posteriormente, las fuerzas centfupas y ‘entripetas se equilibran hasta alcanzar la regularidad. 16 JH Capel, Una mirada histérica sobre los estudio de reds de ciudades y sistemas arbanox (Pane 1), vo. 1,n°1- GEOTROPICO. Introduccién a la ordenacién del territorio 205 7.4, Los subsistemas territoriales en los planes En el acercamiento que se da entre la Nueva Geografia, més teGrica euanti- tativa que la chisica, y la Ciencia Econdmica Regional, que contempla las dimen- siones espaciales y temporales del mercado, ausentes en so teorfa clisica, ambas disciplinas se sinian en Ja base de la ordenacicn del territorio, partiendo del siste- ma de ciudades, polarizadoras del territorio, de modo que a finales de los sctent del siglo XX para autores como L. Racionero (1978), la ordenacién del teritorio ‘consist en ordenar las ciudades en el espacio, ya que » > » , » Introduccién a la ordenacién del terrtorio 209 7.5. La jerarquia de planes y directrices 7.5.1. Tipos de planes La jerarquia existente en un sistema territorial se traduce en la de los planes ue lo ordenan. En principio, cabe diferenciar los siguientes tipos de planes: — Generales, — Parciales:territoriales y sectoriales — Expeciales, La diferenciacién entre partes y elementos del sistema territorial y la cues- tidn de escalas se traduce en la planificacién territorial en una jerarquia 0 casca- da de planes, similar a la que se da en la planificacién urbanistica que se subor- dina @ aquella. La planificaci6n conjunta e integral de un sistema territorial requiere un plan general, al que se someten planes parciales que desarrollan a tuna escala de mayor detalle, aplicabilidad y concreciGn los subsistemas terito- riales (planes parciales territoriales), 0 los elementos del sistema o subsistemas sectoriales (planes parciales sectoriales: infraestructuras, equipamientos...) Algunos autores extraen de estos iiltimos los planes especiales, que ordenan elementos naturales o ecosistemas. La instancia regional se considera desde los afios achenta, segtin hemos visto, Ja més idénea para abordar la OT, lo que configura el plan regional y, por lo tanto el sistema regional como el punto de partida, al que se subordinan los planes subregionales y comarcales, como planes de los sulbsistemas, que a so vez, ayuda dos por Jos planes parciales sectoriales, deben marcar las directrices para los pla- nes urbanisticos. Ese es el planteamiento existente en Espatin desde que las auto- nomias tienen Ia competencia de OT, desplegandolas 2 partir de Planes 0 Directrices Generales o Regionales para todo el territorio autonémico, Por encims de los planes regionles deben estar los estates que coordinen los anteriores. En el caso de Francia, el ponto de partida es el Plan National 'Aménagement, que iniciado a principis de los afios sesenta del pasado siglo, desde los ochenta se descentalizé mediante los planes regionales o schemes, tea- lizados por los Conseils Resionaus: mediante contratos Région-Etat (1982), que «qedaron reogidos en la Ley de OT francesa de 1995 (LOADT). En Alemania, pats federal, el proceso es desde abajo, de modo que los lan- der, empezando por e] de Renania Norte, hicieron sus planes partir de 1950, ue luego se coordinan mediante un plan federal (1965 y 1975). A los planes y210 Vicente Bielza de Ory Teeter orange: sat ; “poi En Espafa hubo un Plan Nacional te6rico en las leyes de! suelo de 1956 y 1915, protease waspaso de comptes las comunidades jas ls comunidades anon seca de menos un plan de coordinacién. i = Por encima de os Eads ee Urn Farge plan de corn consid por la ETE de 1939 poyado enc Eaqcm SDEC Stade co Lesage 194, en ques cnc cl tear eI UE como unset Se Donios(cudade), es Gna cies) spefes pees. Lag crags planes propamen errs, bare raat Serdar, 0 ecm plans ras denna era Planficacin Terrioriah “Panicacion recor Terrione UE SDEC, Leis. 154 ETE, Post 199 Deectvas medicaments Panes de wansporte Tetris xt ey Fed OF Amani 106s | Panes eiaiacaratne Phin Xa. CAminagenert. 1962 | in Hidoipico Nacional Phan Nacional spate, 1936,1975_| Red de Parque Nacionales “emmario region) | Plan cel Land: Renanla Newt, 1950 (Cenva Bat rerion. LOAD. 95 Planes ©Dieevices Generies__| Pitica median Teritriowirepiona)_| Planes o Disctices Paciaes ocamarca ‘Tetorises, Planes subresionsies Pras secre Planes comarcales, Chane pays ‘erririo munis! [Paes Gentle de Ordena Pros Planes sectoral Introduceién a ta ordenacién del territorio an 7.5.2. Delimitacién territorial de planes El anilisis y, diagnéstico de las desigualdades o desequilibrios entre partes del teritorio exige previamente Ta delimitacion de estas: las regiones en el terito- rio macional y las comarcas en el regional. Las delimitaciones regionales o comar~ cales no arbtrarias buscan satisfacer uno de estos dos principios: de uniformidad ‘ode unidad funcional” Las regiones o comarcas uniformes u homogéneas son aquellas que se defi- nen por la repeticién de uno o varios caracteres sobre un determinado terrtorio sin solucién de continuidad. Si los caracteres son de orden fisico, derivados del cuadro natural, podemos hablar de regién o comarca natural, como pueden ser las de montafia. Si los caracteres son de tipo econémico, hablaremos de regiGn ‘comarca econsmico-homogénea Las regiones o comarcas funcionales se individualizan por su unidad, por la ccohesin entre sus partes, bajo un principio de organizacién y funcionamicnto. El principio organizador puede ser una red fluvial, un mercado, una cindad.., siem- pre que dicho principio tenga capacidad de interrelacionar las distntas partes, de integrarlas, de generar movimientos, intercambios entre cllas, generando un siste- ‘ma. El primer plan territorial, el del valle del Tennessee se apoy6 en una cuenca rogréfica, a partir de los cuarenta el ejemplo se siguiG en Latinoamérica. En un pais industializado y urbanizado, 1a ciudad, de la que parte una red de Comunicaciones y transportes, a través de la cual se teje un sistema de relaciones socioeeonémicas y calturales, que se anudan en esta, es el principio de organiza- ‘cin regional y/o comarcal por antonomasia. De este modo, la unidad comarcal 0 regional viene dada por la comunidad de intereses socioeconémicos y culturales de los grupos sociales que conviven en el territorio comarcal o regional. La uni- dad y la coordinacién de dichos grupos se forja y organiza en la ciudad o ciudades {que capitalizan 0 polarizan el conjunto de asentamientos urbanos, semiurbanos 0 rarales que integran la regién o Ia comarca, La regi6n 0 la comarca funcional-urbana se define por su centro 0 centros de ‘orgarizacién y por les flujos socioecondmicos vy culturales que se anudan en ellos mismos y que se debilitan hacia la periferia. La funcionalidad se define, por lo tanto, desde el lugar central, nudo o polo (regiGn nodal o polar). El anilisis de la densidad, intensidad y aleance de los flujos permite definir y delimitar la comarca ‘ la egi6n, que se identifica asf con el érea de influencia urbana, 20 Vid. V, Bitz, eas ociones neesries para una reionlizacion ec y lea de nfluencia urbana, fe. Documenta Adminisrasiva 1° 168, Mac, Presidencia el Gobiemo, 1976.22 Vicente Bielza de Ory {La comarca funcional puede coinciir 0 no con una comarca natural u homo- shoee, Lo que a escala regional es muy difcl a nivel comarcal pce dare, ya oe cele i6 Solé Subaris (1968): «A medida que e desciende en la parcels, ‘ian del organismo geogréfico va disminayendo la heterogeneidad que freenenta, La metodologia a utilizar para > F todo aso, el plan llevado a cabo por una administracidn sucle respetar las unscripeiones municipales agregéndolas en unidades terrioriles superiores utlizando los eriterios de uniformidad o funcionalidad explicados, cuando ne ee ‘dejan levar por eriterios politico-partidistas o arbitrarios 21 W. Reilly. The Law of Retail Gravitation, New York, 931 22 Ex combinacidn de méiodos hipettce deductive int Para calculr el rea de invencia mercanil de Calsayud (V (Calaayud. Zagora, Ineiicén Femano ‘una aagoness enV. Bicza. Bases p DGA-1992, 355 pp. 23) David L, Host, «A Economics, vO 83.1963 a dado buenos estas Biela: E/ drea de ifleencia de Cattco, 1974) y para las seas de influence a red repwesta para la comarcalzactin de Avaain, Taragora, Probability Analysis of Shopping Center Trading Areas, Land r 13 Insroduccién ala ordenacién del territorio 2 7.6. La estructura de un plan sistémico de ordenacién territorial y desarrollo sostenible 7.6.1. Contenido sistémico de los planes regionales y subregionales europeos le émbito regional y subregional en los Estados europeos que ao eclap ee oer Told eee ue cian fe pian geese ee tals more thetvo yar En. bores raj an sido recogios pr Hieron del siguiente modo: i irbano o residencial: 1 Sul ges cay as dinars nis finds 2. Dotaciones y equipamientos de lugares centrales. 3. Especializaci6n y jerarquia funcional. 5. lnkendores par desroio dea pobacin y el emp. 3. Coordinacién intermodal. — a ae 1 otra 24 A Hilder, opt214 Vicente Bielza de Ory 4. Sistema ambient 1. Recursos naturales. 2. Riesgos naturales yanrdpicoso tecnolig 3. Elimminacion de residuos, a Fad 4. Espacios protgidos, pag y pavimonio cut Los tres primeros sistemas, siguiendo a Posoceo* sistemas del territorial cuyos elementos pueden ser replanteados, relocalizados come vacables en la planficacén, mientras que el ambiental debe considerarse «en relacién con los espacios de proteccin como invariant a protepe se configuran como sub: 7.6.2. Laestructura sistémica de un plan territorial de comunidad auténoma Los planes territoriales de las comunidades auténomas, contando con las experiencias europeas, suelen presestar una estructura donde, previamente al ‘modelo propuesto, alcanzable mediante unas directrices, se establece un andlisis y tun diagnéstico de sistemas y elements del teritori, asi eomo de usos del suele con los siguientes apartados: i. — sistema de cindades,asenanints pblaconales ye 7 de influencia y subsistemas temitoriales, ere eeosistemas, pases y locale del ptrimonio cual sistemas generales 0 de infraestructuras e « Sp ca oars nae “Sop cetane imei — Bjes relacionales del trsitoio: + Fret coetvida jeri sea de ade y sent ‘menos, faciltando la accesiilidad de los asentamientos marginale + Isoaceesibilidad. — Superficies, estrategias individualizadas seguin tipo de éreas + Areas congestionadas: control del crecimiento, ordenando usos del suelo y defendiendo el medio ambiente. Medidas persuasivas para des- ‘ar inversiones a otras dreas. Cuotas medioambientales. ++ Areas nurles retraselas:araciGin de inversiones productivas Politica de polos. Keesodklendyensne:apoinha mesnityursmorun + Areas indusiriales © mineras en declive: reeonversién indu pa erie oma oA ‘iales de montafia. Ayudas especiales a familiz jan trois de potlacin le wefore In gen comers y eclca 7.7.5.3. Estrates‘as conjuntas para buscar o no el equilibrio territorial horizontal Las politicas regionales trasladadas a la ordenacién be! ne po —siguiendo a Hagget "diferentes estteias, qu osclan desde Teno in vencin, como ccurié asl ens de 1973 enpatcs como cl Reino Unide al 27 P. Hagen, Geoprafa. Una sintesis moderna Barcelona, Omega, 1988,Vicente Bielza de Ory imponese as tess neoliberal, hit las actaciones que condacen dad ttl els pares del evi, cro se peendia con aspen fay dele seseta de a olica de meroples depuis, Se Rees oes artic de las rentas que cada area 0 regién tiene antes de la intervencién » las naa. sepreenden alanrar como obtve del pan eran in y las que FIGURA 7. Esvateias para el desarooequioradosoctoeoonsmico del erttorio 2 Etangieoec pan 4 Esme ‘tecepesenanae” "Synge Fue Hagoe 1088 Lasers pr el deseo uta sconce del ei podemos ejemplificarlas para cinco ‘Tegiones cuya distribucién de rentas. fod la figura 7 inicialmente estén en la situacion 1: eo a 1. Barapa de no-inerenid, dejando scars mercado, lo que sani Ce en ichos ca, apr ana erg de id i lane oa en esis gue se dan por peridas no inineno is enc ej al ssa del Seria Social meters ponte quieren encontrar trabajo tendrin que irse a otras 7 ores (p ica de M. Thatcher respecto de las dreas ‘mineras). omen Introduccién a la ordenacién del territorio 23 Estrategias de equilibrio: frente a la estrategia de no intervencién, una estrategia encaminada al desarrollo equilibrado consistiré en hacer que todas las partes del tervitorio ganen, pero de forma que las que estin mas abajo avancen mas rpidamente para acercarse a las de arriba. El objeti- ‘v0 del simple equilibrio transfiriendo de las més ricas a las més pobres, dificilmente seré aceptado en las primeras. Aun asf cabe equilibrar mediante tes tipos de estrategias: 2. Ewrategia especial para dos dreas probleméticas: consiste en transfert rentas y fecursos de las regiones c, d, a las dos probleméticas a,b. 3. Bstrategia de escala mévil en la que una regiGn que se siti en la media de rentas, ¢, apenas se mueve, mientras que las dos mms rieas d y transfieren a las mas pobres. 4, Bsrategia de igualdad total: va encaminada a que todas las repiones aleancen Ia misma rent, Es una estratega que no sue- Jen soportar las zonas rieas.. 7.7.54. Bstrategias respecto a los desequilibrias verticales Estas estrategias se derivan de las practicadas en el urbanismo en cuanto al zoning y alas politicas medioambientales de protecciGn de determinadas éreas. Se trata de climinar en el futuro para el territorio del plan las fricciones entre el medio natural, la ocupacién residencial, Ia productiva, la de infraesiructuas, etc Consisten en 1a) Evitar la incompatibilidad de usos del suelo y Jocalizaciones inadecuadas. 1b) Buscar la proteccién det medio ambiente, tanto natural como cultural. ‘©) Fijar eriteros para la localizacién y 1s ejecucién de infraestructuras y equi- ‘pamientos de carieter comunitario, definiendo su emplazamiento y disef. 4) Determinar las condiciones a que deben someterse las propuestas de desarrollo urbano, agricola, industrial o turistico en funcidn de las dispo- nibilidades de recursos de toda indole y de la sostenibilidad. 7.1.6, Propuestas normativas El slkimo paso metodolégico de un plan, claborado por expertos en relacién con los agentes y sontando con la paricipacion ciudadana, pertenece al excal6n politico que es el que decide dentro de las alterativas que se dibujan en las estra- tegias, tas el andliss y diagndstico. Las propuestas de actuacién del pian para224 alcancar un determinado modelo terstoril se expresn de forma normativa. Es Para Jo que muchos planes de los noventa reservan el nombre de Diteciices, aug: gue en los citimos aprobados, como el extremefo, las Directrices se identifica Iquier modo, dichas normativas que regulan I ocupa. Fesponden a dos tipos, segin sean de caricter vin- Galante indicativo, respecto de las administraciones y/o de los dems agentes intervinientes en la ordenaci6n del tertitorio. 7.8. Las técnicas utilizadas en la elaboracién de un plan 7.8.1. Las técnicas de andlisis territorial 1 punto de partida del reconocimiento territorial sel trabajo de campo, dado por Is informacion estadistica y documenta existent, entre la que eae dena, car la cartogafiay ta fotografia aérea, Los SIG y la folainierpretacion son téenions ‘muy sles para la OT: La encuesa territorial es uno de ls trabajos de campo bast niles (Areas socioteritorales, comarcas funcionles...). ya que no representan lo Tutne 1-000 habitants dispersos en 100 km de tertoio de la montata despobla a. que ese mismo volumen de habitantes concentrados en 1 km? de ciudad, ‘sis de reconocimiento debe sintetizar Ia informacién recogida en ‘ exquemas para poder comparar con modelos de regulardad y esta. becer diagnésticos. EI mejor esquema es el cartogrfico. La mejor weftreneia para los planes témicos son los modelos de regularidad que se desprenden de los sistemas de ciudedes, 78.2. Las técnicas de diagndstico y seleccién de alternativas Para la realizacién del diagn6stico y la elecci6n entre las diferentes alternat 22s cabe uilizar diversas tenicas que, en parte, proceden de otro tipo de planif. caciones de cardcter econémico, empresarial,urbanistico, ete Téenicas de valoracién y diagndstico que pueden aplicarse al terrterio. * PAFO (Debilidades, Amenazas, Fortaezas, Oportunidades), en Ia que hay que diferenciar las debilidades y fortalezas, que se deducen del inte. ‘or del sistema analizad, de las amenazas y oportunidades gue provie. ‘nen de los condicionantes y tendencias del exter or ion io 25 Vicente Bielza de Ory Introduccién « la ordenacién del territor + Delpii y de Impacios Cruzados. Intercambio cruzado de opiniones de cexpertos en terrtorio, biem seleccionados, y coordinados, a su vez, por expertos en estrategias planificatorias + MACTOR (Mate de Alianaasy Conflicts: Tctcns, Odetivos y Recomendaciones) consistent en el establecimiento de una matriz bass- da en las estrategias previsibles de los principales agentes implicados, entre os que se planteen alianzas y conflictos. Las téenicas cuantitativas de seleccién de alternativas, se apoyan en Ja valora- cin de estas en razsin de sus efectos o impactos econ6micos, sociales, culturales 0 ecolégicos, expresables matricialmente y cuya clave consist en la ponderacion ue se otorguea las distintas variables. eee eeecenener: + Andilisis de impacto ambiemal. En relaciGn con el objetivo de sostenibili- eee eeeca Vicente Bielea de Ory 7.8.3. Diagnéstico y seleccisn de alternativas de usos de suelo mediante la utilizacion de matrices?® Desagregado el teritorio a analiza hhomogéneas, mediante la oportuna de Tos j tipos de usos de suelo en una columnas, en Ia que se expresa la c ddesagregacién de zonas y usos vend 1 el dmbito del mismo. i en las distintas i zonas, funcionales limitacién cartogrifica, se les adjudica Primera matriz de i filas zonas y de j ‘apacidad de usos del suelo. El grado de irk condicionado por los objetivos del plan 1. Matric de la capacidad de usos del swelo Tr aaa ONS Tar Ta? — Tat cH = = ma e oe = zen ar pe 3 En una segunda matriz se expresa la vulnerabitidad del uso del medio, reco- Biendo como en la anterior las zonas en fas y los usos en columnas, siendo los lementos de la matiz los indices de vulnerabilidad Vj, que permiten contemplar ¢l nivel de modificacién que cada actividad puede generar sobre el territorie, ‘empezando por el ccosistema. El indice de vulnerabilidad habré de ponderarse en funcién de los objetivos a contemplar en la alternativa de actuaciones: si se tata e proteger ambientalmente unas determinadas zonas se reduce el impacto terrte, ‘ial al ambiental, pero si se contemplan objetivos més amplios (socioeconémicos, fulturales ete.) habré que contemplar otras ponderaciones (creacin de empleo, fijacién de poblacién, ec.) 26 Aplicamos aquf, en buena medida, e}panteamiento que hace A. Serano en so at* «La ‘arable ambiertal en los planes de Ordena el tertorioe, Revita Slaccon 29 ease neste especial rans marcia ulizada en andi y dgnGstico nediambien {31 (Gees Ores. El media foce yk planiccin, Madd, Candenos GA CIFCK 18 hoes paral laborakin de esi del medio fico Madr, CEOTMA, MOPU, 1985) uc ee cok ar enel terror sroduciendo las variables xcioeconimnica y cultural del wonton, 27 Inaroducci6n a la ordenacién del territorio x 2.Maris de la vulnerabilidad det uso del medio 50 TONAS Teel Te? ie Tom vi ve 1 Zom 2 va v2 y Zo wy v2 vy acidad de usos del suelo y Ia vul ‘Teniendo en cuenta la relacién entre la capacidad rerablidad y en funcién de los objtivos de un plan cabe recoger en una tercera aioe aptitud de cada i zona a los j usos, expresando dicha relacién de forma tise cinco nivel, la gue mos pert hacer un diagno, 3, Maar de los niveles de optitud de las zonas a los usos det medio caraca RSA haya — ee = a 7 - * t * m ats We ve ta et m ne ome m | om siya meme ne significado acada nivel de ptt sera siguiente: 1 Zona ecomendable parte wo, Desde nivel timo (a nivel bueno (1) a acl pelo, econ mess Ge wae Vii Jab eens Jla cvdad cel onto La pore acc tro vara de wn mtio (ls) an mimo I 1 Zon expla pelts ps een lsc sells doing enbiealyo coin fects ats 1, Zoon mo soto pan le, Dees tr 0 cot lS vt et ena ent SE caa ceimpavo enka yo sti devin csr plan oie el evn Gn de Le Sa leveniemida aoe oye yaceaat va28 Vicente Bielza de Ory 7.8.4, Las técnicas prospectivas Apoyados en el concepto de prospectiva que, segtin el dicionario de la RAE, es - na valet prtr dt anaiss previo del jogo de Ts yates de tendeeis contra en bra digi or Broa. ¥. oie sCesrcion de erie gins en a ora di x SucbeyenO. d's nena eras del poe, Expaes ef Sete, m8 Pars Farman, 58 = Reni ges pagans o despues por hn, e is 20s en conversion ue Si mere cian wer cu a 685 “Las aan en Fancy ee es Boop an esi I ei eras ae jas para el teritorio. Parece como si el déficit de planificacion estatal tendiers ser compensades fee encore i ni Ed ten 2 Hen cor inca ec] n alseinpene polis corns refers ps de ates pe Cory pv lotr Ge fea de Esa La dsceralznc en Pane dost BED fata ch a ms aces each el ctor gio wn cmap230 Vicente Bielza de Ory te: concenrcign disper, liberalism interven ‘ ts cern ions, repulacion navi . ie combiradas ete sidan seis pole _ las que a més probable a conoplzo-—segin Linger slo gee cornea lismo, concentracicn en la gran ciudad de servi Sans Servicios y regulacién europea hacia un deni line slr se expres6B. Cues en «Regains del rospectiven irma que la renovacin de la prospectiva es posible en funcién de los huevos niveles y agents teitriales europe, regional y emmpresaral adore del estatal— y de la eficaca de la corriente prospectivisia gue se ela, dich send enue la prospectiva cold, del estilo Sele plea de ease ee spitus:* La segunda opcin es Ia que se impone en os noventa seguin Cazes Teniendo en cuenta las nuevas esrategias y Ia intervencién en la elaboracicn 7.842. Técnicas o modelos de simulacién Los modelos de simuacgn tien ext wien ite y mia icc fad desaroismo con os planes rigidos de eartreeosce, bees nee trial I relative fracaso de dicho pines jo con los cone bo ca Cis denarii terri go psn an cabin mportamiento de las variables utilizadas, arrastré ierta margi nde | ‘ ars ua eta mar amion To Iles No obtnc, a modlizacindel etary de siren Jo ut paras interpeacién¥praicin, sempre qo lion ken is Ys shen al temtero anlzado yd moncato atiak eas arciales de verificacién, : ae {La sinulacén a repesenacin de un fendmeno 0 prosso mediante oto ms simple, que pera analiza cractetstias Comin eh daca ae tn modelo —normalment inforntindo de un stews reece xpermetanente con ee rodeo, co eprops Se ener acon 34 B Canes on «Regains dete ve» Tam Vy Sab seri dee pospeive Tabi ise en cha colive de Bena, Cazes recoge asf cl dscurso las asociaciones de vecinos (urbanism coetineo, que implice a agentes sociales como Insroduccién a la ordenacién del territorio 21 rmiento del sistema del mundo real. La verificacién de! modelo en la realidad per- rmitiré aceptario como tal. La realidad —en este caso, el territorio— no puede estar ‘mal, por lo tanto, si el modelo territorial no se verifica habes de ser coreg Los experimentos requieren de operaciones légicas y algebraicas para descu- brir el comportamiento y la estructura de sistemas complejos del mundo real a tra- vés de un cierto periodo de tiempo. Los objetivos de la hipétesis consisten en + Descubrir el comportamiento de un sistema. + Postular teorias 0 hip6tesis que expliquen c] comportamiento observado. + Usar esas teorfas para predecir el comportamiento futuro del sistema, es decir, comprobar los efectos que se generarian en el sistema mediante los, cambios realizados dentro de él o en su método oper Las funciones del modelo de simulaciGn permiten comparar y predecir, a par- tirde una formulacién de este tipo: M= f(Xi, Yi), donde M: Es el efecto del comportamiento del sistema; Xi: Son ls variables y parimetros que se pueden controlar porel planificador, Yi: Las variables y los parimetros no controlables; {Esa funcién mediante la cual relacionamos Xi con Yi al fin de modificar © dar origen aM, Los elementos del modelo son Tas componentes 0 partes que forman el sis temay las variables, que, a su vez pueden ser de dos tipos: exdgenas, originadas por causas extemas al sistema y endégenas, generadas dentro del propio sistema como resultado de causas interias, y que, a su vez, corresponden a dos clases de estado, que muestran las condiciones iniciales del sistema, 0 de salida, las variables resultantes del sistema. Los pardmetros, a diferencia de las variables, son cantidades a las cuales el planificedor del modelo puede asignar valores arbitrarios y que una vez estableci- dos se convierten en constantes as relaciones funcionales describen los parimetros de modo que muestren su comportamiento dentro de un componente 6 entre las componentes de un siste- ‘ma. Las relaciones funcionales pueden ser determinista 0 estocéstias Deterministas: rlacionan ciertas variables o pardmetros, de modo que una salida del proceso es singularmente determinada por una entrada dada. Son las {que se dan y formulan en la fisica newtoniana y que, por analogia, se pueden tras- Iadaral terrtorio en su estadio preindustrial232 Vicente Bielza de Ory Estocdsticas: cuando el proceso tiene una salida ne una salida indefinida, para una entrada y las eotases Las familias partir del sistema impostivo pueden ser disuadidas de residir en determinadss rons, y imadas mediante subvenciones y ayuda (pre la agri- cater, para la formacidn profesional.) para resiiren otras