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2017

ASOCIACIN PBLICO PRIVADO (APP)

I. INTRODUCCIN

A manera de introduccin, debemos dejar en claro que las APP han tenido
xito en pases con un adecuado entorno institucional de estudio, planificacin
y desarrollo de proyectos que estimulen la cohesin y sinergias entre los
aportes que brinda el sector privado (experiencia tcnica, obtencin de fuentes
frescas de financiamiento, creatividad empresarial privada) y el aporte del
sector pblico (sea a travs de seguridades y garantas, o de financiamiento)
para as lograr la prestacin de infraestructuras y servicios pblicos de calidad.
Si bien las APP, en un contexto de vuelta a las ideas keynesianas de inversin
pblica como medio para estimular la economa3, estn consolidndose como
un medio para hacer cumplir el rol prestacional del Estado, no es menos cierto
que en nuestro pas, todava no han desarrollado lo suficiente debido a algunas
insuficiencias del marco institucional, y, sobre todo, por la falta de una
adecuada planificacin y preparacin. Sobre todo, en lo que respecta a la falta
de reglas adecuadas para motivar la realizacin de proyectos por iniciativa
privada (donde pese a los avances se mantienen incertidumbres y vacos
normativos), as como debido a la falta de metodologas que evidencien
pblicamente que, en lugar de recurrir a los mecanismos tradicionales de la
Ley de Contrataciones del Estado para la provisin de servicios y obras
pblicas, es mucho mejor optar por el recurso a las formas de APP. Asimismo,
hay que tener en cuenta que aun cuando en nuestro pas, la crisis econmica
no ha golpeado demasiado la capacidad de gasto y endeudamiento del Estado,
lo cierto es que las APP a nivel mundial tambin estn pasando momentos de
crisis debido a la retraccin de gasto que tienen actualmente varios Estados
desarrollados4. Ciertamente, esto impone la necesidad de pensar
adecuadamente y planificar el desarrollo de las APP, para evitar los excesos
que en otras partes del mundo han llevado a la construccin de proyectos
inviables econmicamente, o simple y llanamente innecesarios5. En tal
sentido, pueden encontrarse en las APP riesgos y oportunidades. Si somos
optimistas, una APP puede ser una magnfica oportunidad para canalizar
recursos pblicos en adecuada combinacin con el sector privado para proveer
infraestructura de calidad a la poblacin, ciertamente previos los estudios de
demanda, financiamiento adecuado, competencia entre los interesados en
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ejecutar el proyecto y adecuado reparto de riesgos entre las partes


intervinientes. De otro lado, por una faceta pesimista, una APP puede
magnificar los conocidos vicios de los modelos expansionistas de los Estados
basados en la obra pblica (corrupcin, entrega de proyectos a dedo, mala
asignacin de riesgos contractuales, inexistencia de estudios previos o
tcnicos elaborados con seriedad, financiamientos elevados, condiciones
contractuales mal estructuradas, entre otros vicios comunes en la obra pblica.
Por tanto, las experiencias de APP exitosas son aquellas que combinan
adecuadamente, planificacin, direccin y estrategias adecuadas por parte del
Estado y estmulos necesarios para la participacin del sector privado, as
como un adecuado y equilibrado reparto de riesgos entre el Estado y los
privados.
As las cosas, las APP tienen que ser pensadas y planificadas. Si ello ocurre,
la oportunidad florecer para mostrarnos la utilidad del modelo. Si ello no
ocurre, los riesgos nos pasarn la factura tarde o temprano. La seriedad de los
organismos estatales intervinientes y la calidad de los recientes proyectos
estructurados y entregados por el Estado peruano nos demuestran que las APP
si pueden ser una excelente oportunidad. Sin embargo, no hay que bajar la
guardia, y proponer el debate pblico y la reflexin sobre los pasos para
mejorar este modelo y contribuir a su masificacin y utilizacin.

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ASOCIACIONES PBLICO PRIVADAS


II. DEFINICIN:

(PROINVERSIN, s.f.)Son modalidades de participacin de la inversin privada en la cual se


incorpora experiencia, conocimientos, equipos, tecnologa y se distribuyen riesgos y recursos,
preferentemente privados, con el objeto de crear, desarrollar, mejorar, operar o mantener
infraestructura pblica, proveer servicios pblicos y/o prestar los servicios vinculados a stos que
requiera brindar el Estado, as como desarrollar proyectos de investigacin aplicada y/o
innovacin tecnolgica.

Las APP se ejecutan bajo la modalidad de concesin, operacin, gerencia, joint venture u otra
permitida por la ley.

Se puede acceder a una APP ya sea por iniciativa estatal o por iniciativa privada, dependiendo de
si el origen del proyecto se produce en el sector pblico o en el sector privado, estas ltimas
pueden ser calificadas como auto sostenible o cofinanciadas.

(FMI, s.f.) De acuerdo al Artculo 3 del Decreto Legislativo N 1012, las Asociaciones Pblico
Privadas (APP) son modalidades de participacin de la inversin privada en las que se incorpora
experiencia, conocimientos, equipos, tecnologa, y se distribuyen riesgos y recursos,
preferentemente privados, con el objeto de crear, desarrollar, mejorar, operar o mantener
infraestructura pblica o proveer servicios pblicos.

En una APP participan el Estado, a travs de alguna de las entidades pblicas establecidas en la
norma, y uno o ms inversionistas privados.

De acuerdo con el Artculo 11 del Decreto Legislativo N 1224, las APP en


Per se definen como una modalidad de participacin de la inversin privada,
en la que se incorporan experiencia, conocimientos, equipos, tecnologa y se
distribuyen riesgos y recursos, preferentemente privados, con el objetivo de
crear, desarrollar, mejorar, operar o mantener infraestructura pblica y/o
proveer servicios pblicos bajo los mecanismos contractuales permitidos por
el marco legal vigente. La definicin actual de APP se construye sobre el
marco legal precedente1 , estableciendo los componentes principales de las
APP segn las mejores prcticas internacionales: asignacin adecuada de
riesgos a la parte (Estado o privado) que est en mejor capacidad de
administrarlos, acuerdo comn recogido en contratos de largo plazo y

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Decreto Legislativo N 1012.

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aplicacin del valor por dinero en todas las fases del proyecto. En este sentido,
el Decreto Legislativo N 1224 establece que, en los contratos de APP, debe
existir una adecuada distribucin de riesgos entre las partes y que en una APP
participan el Estado y uno o ms inversionistas privados. Asimismo, se indica
que, en todas las fases de desarrollo de una APP, debe contemplarse el
principio de valor por dinero, buscando una combinacin ptima entre los
costos y la calidad del servicio pblico ofrecido a los usuarios, a lo largo de la
vida del proyecto.
III. PRINCIPIOS DE LAS APP
2.1. COMPETENCIA
Como el contrato de APP tiene un carcter monoplico, ya que asigna a un
privado la explotacin de un bien o servicio pblico en un horizonte de largo
plazo, la competencia del proceso de licitacin es clave para lograr valor por
dinero para los usuarios y el Estado. El principio de competencia establece
que los procesos de promocin de la inversin privada promueven la bsqueda
de competencia, igualdad de trato entre los postores y evitan conductas
anticompetitivas o colusorias. Todos los procesos de promocin de la
inversin privada promueven la bsqueda de la competencia. As, por
ejemplo, se cumplira este objetivo si se establecen requisitos legales,
tcnicos, econmicos y financieros a los postores de acuerdo con el objetivo
del proyecto de APP, que a la vez permitan la participacin del mayor nmero
de interesados posible, a fin de que exista una verdadera competencia por el
proyecto. De esta manera, el proceso de seleccin servir para elegir al postor
con mejor capacidad y experiencia para cumplir con el objetivo del proyecto
y con la mejor propuesta econmica como resultado de la mayor competencia
en el proceso, lo que, en el caso especfico de las APP, ayuda a generar mayor
valor por dinero.
2.2. TRANSPARENCIA
Bajo este principio, se dispone que la informacin cuantitativa (anlisis y
proyecciones numricas, etc.) y cualitativa (estadsticas, descripcin y anlisis
de temas del proyecto, etc.) que se utilice para la toma de decisiones en las
etapas de evaluacin, desarrollo, adjudicacin, implementacin y rendicin de
cuentas de un proyecto de APP, es de acceso y conocimiento pblico en virtud
del principio de publicidad reconocido en las normas que regulan el acceso a
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la informacin pblica en Per. La aplicacin de este principio se refleja en la


disponibilidad pblica de la informacin contenida en el Registro Nacional de
Contratos de Asociaciones Pblico Privadas.
2.3. ENFOQUE DE RESULTADOS
De acuerdo con el literal c) del Artculo 4 del Decreto Legislativo N 1224, el
principio de enfoque de resultados establece que las entidades pblicas, en el
desarrollo de sus funciones, adoptan las acciones que permiten la ejecucin
oportuna de la inversin privada y, adems, identifican e informan sobre las
trabas que afectan el desarrollo de los proyectos de APP.
La aplicacin de este principio se detalla en el numeral 2.2 del Artculo 2 del
Reglamento, el cual establece reglas que las entidades pblicas deben seguir
para su aplicacin en la toma de decisiones. Estas son:
a. Entre dos o ms alternativas legalmente viables, se debe optar por aquella
que permita la ejecucin oportuna del proyecto, promueva la inversin,
garantice la disponibilidad del servicio y/o permita alcanzar o mantener los
niveles de servicio del proyecto.
b. En todas las fases del proyecto, las entidades pblicas deben dar celeridad
a sus actuaciones, evitando acciones que generen retrasos basados en meros
formalismos.
c. En caso de controversias durante la ejecucin del proyecto, cuando se
cuente con pruebas, evaluaciones o elementos de juicio que permitan
determinar que es ms conveniente en trminos de costo beneficio, optar por
el trato directo en lugar de acudir al arbitraje. La entidad pblica debe preferir
resolver dichas controversias mediante trato directo.
2.4. PLANIFICACIN
De acuerdo con el literal d) del Artculo 4 del Decreto Legislativo N 1224, el
principio de planificacin establece que el Estado, a travs de los ministerios,
gobiernos regionales y gobiernos locales, prioriza y orienta el desarrollo
ordenado de las APP segn las prioridades nacionales, sectoriales, regionales
y locales, considerando para esto la poltica de descentralizacin del pas.
La planificacin de la cartera de proyectos de estas entidades debe considerar
sus necesidades y el impacto socioeconmico de los proyectos, de manera que
se genere una cartera referencial de proyectos por cada entidad. Debido a la
complejidad y el alcance de largo plazo, se requiere adems trabajar en un
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compromiso con la sociedad civil para el uso exitoso de las APP,


especialmente cuando las APP proveen servicios pblicos que son esenciales.
La consulta activa y el involucramiento con los actores de las APP deben ser
elementos integrales del proceso de desarrollo del proyecto; se debe promover
el involucramiento de los usuarios finales en l, de manera que el proyecto sea
percibido como legtimo.
2.5. RESPONSABILIDAD PRESUPUESTAL
Las APP, independientemente de su clasificacin como autofinanciadas o
cofinanciadas o de su origen como iniciativa estatal o iniciativa privada,
implican que el Estado asuma, por largos aos, compromisos de pago firmes
(obligacin de pago de montos especficos o cuantificables) o contingentes
(posibles pagos que se activarn solo por la ocurrencia de determinados
supuestos previstos en el contrato, denominados contingentes fiscales) que
lo obligarn a destinar recursos pblicos para cumplir con sus obligaciones.
Adicionalmente, se debe tener presente que el ciclo presupuestal es de
periodicidad anual, por lo que existe el riesgo de que la fecha para cumplir con
los compromisos de pago no calce con la disposicin de los recursos pblicos
necesarios. En vista de esto, la normativa de APP exige que las entidades
pblicas tengan en consideracin su capacidad de pago; es decir, su capacidad
presupuestal tanto en monto como en oportunidad, para asumir los
compromisos de pago en los contratos de APP, a fin de no comprometer el
equilibrio presupuestario, la sostenibilidad de las finanzas pblicas y la
prestacin regular de los servicios pblicos. Sobre el particular, no se debe
confundir la exigencia de capacidad presupuestal exigida por este principio
con el destino de los recursos pblicos, pues los ministerios, gobiernos
regionales y gobiernos locales son las autoridades competentes para decidir
en qu proyectos utilizan sus recursos.
2.6. VALOR POR DINERO
De acuerdo con el Reglamento, el principio de valor por dinero tiene como
objetivo la bsqueda de la combinacin ptima entre los costos y la calidad
del servicio pblico ofrecido a los usuarios, teniendo en cuenta una adecuada
distribucin de riesgos en todas las fases del proyecto de APP. La generacin
de valor por dinero en las fases de desarrollo de las APP es responsabilidad de
la entidad pblica y puede darse, entre otros, en el momento de:
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Priorizar los proyectos que generen un mayor valor para la sociedad


en su conjunto, considerando el manejo eficiente de los recursos.
Seleccionar la modalidad de ejecucin ms adecuada para llevar a cabo
el proyecto, teniendo en cuenta la aplicacin de los criterios de
elegibilidad.
Identificar los riesgos y distribuirlos a aquella parte con mayores
capacidades para administrarlos.
Asegurar las condiciones de competencia, a travs de un proceso de
promocin transparente, garantizando la igualdad de condiciones entre
todos los participantes.
2.7. ADECUADA DISTRIBUCIN DE RIESGOS
Vinculado al valor por dinero, este principio establece que debe existir una
adecuada distribucin de riesgos entre las partes (pblica y privada), de
manera que estos sean asignados a aquella parte con mayores capacidades para
administrarlos, considerando el perfil de riesgos del proyecto. La mayor
capacidad para administrarlos puede entenderse como contar con mayor
experiencia, conocimiento o herramientas para evitar su ocurrencia o, en caso
de que ocurran, para mitigarlos de la mejor forma y al menor costo posible. Si
bien existen determinados riesgos que por lo general son asumidos por la parte
privada, como el de diseo y construccin, su distribucin final depender de
diversos factores, como el tipo del proyecto de APP y el objetivo del mismo.

IV. CARACTERSTICAS PRINCIPALES DE UNA APP SEGN EL


MARCO NORMATIVO DE PER
a) Contratos de largo plazo: Los contratos de APP tienen una duracin
mxima de 60 aos (incluyendo ampliaciones y renovaciones) y, en el
caso de iniciativas privadas cofinanciadas, una duracin mnima de
diez aos.
b) Rol del privado: Participacin activa del sector privado (diseo,
construccin, financiamiento, operacin, mantenimiento, etc.), lo que
implica la transferencia al privado de una gran parte de los riesgos del
proyecto, segn se defina en el contrato de APP. El sector pblico
define objetivos de inters pblico y/o la poltica de precios (tarifa) y
controla el cumplimiento de los objetivos fijados.
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c) Modo de financiamiento: Se financia total o parcialmente por el sector


privado.
d) Modo de repago: El repago a las fuentes de financiamiento del
proyecto de APP est en funcin de la clasificacin del proyecto
(cofinanciado o autofinanciado) y puede originarse de fondos pblicos
o directamente de los usuarios.
e) Distribucin de riesgos: El reparto de los riesgos se realiza en funcin
del perfil del proyecto, as como de las capacidades para evaluarlos,
controlarlos y gestionarlos de las partes en cuestin.
f) Empaquetamiento de actividades: Las actividades necesarias para el
desarrollo de un proyecto (diseo, financiamiento, construccin,
operacin y mantenimiento) se combinan y se encuentran a cargo del
inversionista. Si bien la responsabilidad sobre determinadas
actividades puede variar entre un proyecto y otro, bajo una APP, la
gestin de la infraestructura pblica y/o servicio pblico queda en
manos del privado.

V. CLASIFICACIN
De acuerdo con el Decreto Legislativo N 1224, las APP se clasifican en:
i. AUTOFINANCIADAS.
Proyectos de APP con capacidad propia de generacin de ingresos, que
no requieren cofinanciamiento del sector pblico y cumplen con las
siguientes condiciones:
Demanda mnima o nula de garanta financiera2. En este sentido,
las garantas financieras son consideradas como mnimas si no
superan 5% del costo total de inversin y, en caso de proyectos
que no tengan componente de inversin, dichas garantas no
superan 5% del costo total del proyecto.

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El Decreto Legislativo N 1224 dispone que las garantas financieras, son aquellos aseguramientos de
carcter incondicional y de ejecucin inmediata, cuyo otorgamiento y contratacin por el Estado tiene
por objeto respaldar las obligaciones de la contraparte del ministerio, gobierno regional o gobierno
local, derivadas de prstamos o bonos emitidos para financiar los proyectos de APP o para respaldar
obligaciones de pago del Estado.

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Las garantas no financieras que tengan una probabilidad nula o


mnima de demandar cofinanciamiento. En este sentido, las
garantas no financieras tienen probabilidad mnima o nula,
cuando la probabilidad de demandar cofinanciamiento no sea
mayor a 10% para cada uno de los primeros cinco aos de
vigencia de la cobertura de la garanta prevista en el contrato.
ii. COFINANCIADAS.
Es aquel proyecto de APP que requiere cofinanciamiento o el
otorgamiento o contratacin de garantas financieras o garantas no
financieras que superen lo establecido en la seccin de APP
autofinanciada.
Asimismo, el Artculo 12 del Reglamento define cofinanciamiento
como cualquier pago orientado a cubrir las obligaciones establecidas en
el contrato que utilice recursos pblicos. Establece tambin que, para
efectos del Sistema Nacional de Promocin de la Inversin Privada,
sern recursos pblicos los recursos del Estado o que administren las
entidades comprendidas dentro del mbito de aplicacin de la ley,
incluyendo, pero sin limitarse, los recursos ordinarios, los recursos
provenientes de operaciones oficiales de crdito, los recursos
determinados, as como los recursos directamente recaudados, como
arbitrios, tasas y contribuciones, entre otros. Con esto, se evitan
confusiones sobre la clasificacin de proyectos que utilizan recursos
derivados de cobros de naturaleza tributaria, como los arbitrios
municipales, o contribuciones, como los aportes a ESSALUD, lo que
significa que las APP financiadas con dichos recursos siempre se
clasifican como cofinanciadas.

Diferencia entre una APP autofinanciada y una cofinanciada


APP Autofinanciadas APP Cofinanciadas
Es cualquier pago que utiliza
No requiere cofinanciamiento, ya
recursos pblicos, total o
que cuenta con capacidad para la
parcialmente, a cargo de la entidad,
generacin de sus propios ingresos.
para cubrir las obligaciones

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No obstante, puede existir una establecidas en el respectivo


demanda mnima o nula de garanta contrato.
financiera por parte del Estado. Puede requerir el otorgamiento o
Asimismo, pueden existir garantas contratacin de garantas financieras
no financieras que tienen una o garantas que tienen probabilidad
probabilidad nula o mnima de significativa de demandar
demandar cofinanciamiento. cofinanciamiento por parte del
Estado.

Ejemplos de gastos y costos que no representan cofinanciamiento


EJEMPLO 1
Un proyecto de inversin de infraestructura de hidrocarburos tiene como fin
la construccin, operacin y mantenimiento de un ducto de transporte de Gas
Licuado de Petrleo (GLP) y tanques de almacenamiento, que beneficiar el
acceso a la energa a tres regiones del pas. Para dicho fin, un gobierno
regional pone a disposicin del proyecto un rea de terreno de su propiedad
de 4 000 m2 para que se instalen y operen los tanques de almacenamiento de
GLP; dicho terreno se entrega mediante cesin en uso. En este caso, se aprecia
que si bien el Estado a travs del gobierno regional pone a disposicin un
terreno suyo con un valor econmico, este preexiste al proyecto y no es
transferido en propiedad al privado, sino que, al contrario, se sujeta bajo un
contrato de cesin en uso, por lo que no puede considerarse como
cofinanciamiento.
EJEMPLO 2
Los costos asociados a la expropiacin de terrenos y liberacin de
interferencias, para el desarrollo de proyecto de Aeropuerto Internacional en
una ciudad del sur del Per, no son considerados como cofinanciamiento. Esto
no implica que la entidad pblica contratante no deba presupuestar dichos
costos.

VI. ORIGEN: INICIATIVA ESTATAL VERSUS INICIATIVA PRIVADA


Las APP son originadas por iniciativa de los ministerios, gobiernos regionales
o gobiernos locales, o por el sector privado mediante la presentacin de
iniciativas privadas.

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4.1. INICIATIVA ESTATAL


Hace referencia a los proyectos APP que son originados por iniciativa del
Sector Pblico a travs de los ministerios, gobiernos regionales y gobiernos
locales. Bajo este tipo de origen, los proyectos APP surgen del proceso de
planeamiento de cada entidad, la cual identifica las necesidades en la
poblacin y los proyectos que pueden responder a estas necesidades.
4.2. INICIATIVA PRIVADA
El Artculo 33 del Decreto Legislativo N 1224 establece que las iniciativas
privadas autofinanciadas de mbito nacional,10 as como las iniciativas
privadas cofinanciadas (IPC) de todos los niveles de gobierno, se presentan
ante PROINVERSIN, quien asume la competencia de Organismo Promotor
de la Inversin Privada (OPIP) de las mismas. Por su parte, las iniciativas
privadas para APP autofinanciadas de mbito regional o local, son presentadas
ante los OPIP de los gobiernos regionales o gobiernos locales, segn
corresponda. Es preciso recalcar que las iniciativas privadas poseen carcter
de peticiones de gracia a las que se refiere el artculo 112 de la Ley N 27444,
Ley del Procedimiento Administrativo General, en el sentido de que el
derecho del proponente se agota con la presentacin de la iniciativa privada.
Es por esto que no existe posibilidad de cuestionamiento o impugnacin del
pronunciamiento en sede administrativa o judicial; asimismo, las iniciativas
privadas mantienen su carcter de peticin de gracia hasta que se convoque el
proceso de seleccin que corresponda o hasta la suscripcin del contrato
correspondiente en caso de que se adjudique directamente por no haber
terceros interesados.
VII. ESTRUCTURAS FINANCIERAS PARA APP
La estructura financiera de una APP busca minimizar el costo de
financiamiento del proyecto y asegurar que sea financiable (bankable)3 ,
cumpliendo con las obligaciones del contrato. Esta estructuracin combina
opciones de financiamiento de accionistas (capital) y prestamistas (deuda).
Las fuentes de este financiamiento incluyen tanto proveedores pblicos como
privados. La parte privada de la mayora de los contratos de APP es una

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Dicho de una forma muy simple, un proyecto de APP se considera financiable si los prestamistas estn
dispuestos a financiarlo.

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compaa especfica del proyecto, conformada para ese fin, y que,


dependiendo de la regin o pas, es comnmente denominada Sociedad de
Propsito Especfico, conocida, por sus siglas en ingls, como SPV4 (Special
Purpose Vehicle).
Los inversionistas de capital inicial, que desarrollan la propuesta de APP,
suelen ser llamados accionistas del proyecto. Los inversionistas de capital
tpicos suelen ser desarrolladores de proyectos, empresas de ingeniera o
construccin, empresas de gestin de infraestructura y fondos de capital
privado. Los prestamistas de los proyectos de APP en los pases en desarrollo
pueden incluir.
La principal relacin contractual del Gobierno es con la empresa del proyecto
y no con las empresas constituyentes de la SPV. Esto se puede complementar
por un acuerdo directo entre la autoridad contratante y los prestamistas,
aunque muchas veces esta relacin suele limitarse a las clusulas que
favorecen a los prestamistas incluidos en el acuerdo de APP, como los
derechos de intervencin o las garantas de reembolso de deuda principal.
La inversin de capital es la primera en entrar, ltima en salir, lo que quiere
decir que las prdidas del proyecto son cubiertas primero por los inversionistas
de capital, y luego por los prestamistas, quienes sufren solo si se pierde la
inversin de capital. A su vez, los prestamistas reciben pagos regulares segn
los trminos de sus prstamos, bonos u otro instrumento de deuda. Los
inversionistas de capital esperan recibir dividendos y compartir la apreciacin
en el valor de la SPV. Esto significa que los inversionistas de capital requieren
un rendimiento de inversin mayor al de los prestamistas, a cambio de asumir
un mayor nivel de riesgo sobre el monto, el cronograma y la seguridad de
pagos.
El objetivo de los accionistas y de sus asesores, en el desarrollo de la estructura
financiera, suele ser minimizar el costo financiero del proyecto. Debido a que
el capital es ms costoso que la deuda, los accionistas usan la proporcin ms
alta de deuda para financiar el proyecto que el mercado acepte a un costo

4
SPV es la entidad legal creada por los accionistas de capital con la cual el Gobierno firma el contrato
para la ejecucin del proyecto. La SPV asume las responsabilidades del contrato, organizando el
financiamiento normalmente bajo la modalidad de Project Finance. La SPV celebra contratos para el
suministro de las obras y operaciones necesarias para cumplir con los requisitos del contrato de APP,
muchas veces con las mismas empresas que constituyen sus accionistas.

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competitivo, mientras reducen, a travs de negociaciones con el sector pblico


y sus contratistas, el nivel de riesgo de la SPV.
VIII. CONSIDERACIONES PARA EL GOBIERNO
Cuando una APP involucra financiamiento privado, el inversionista privado
suele tener la principal responsabilidad para desarrollar la estructura
financiera. No obstante, existen diversas formas en las que el Gobierno puede
necesitar influir en la estructura financiera.
a. Capacidad de financiamiento:
Los gobiernos necesitan asegurar que el diseo del proyecto sea
financiable (bankable), es decir, que la compa- a del proyecto sea
capaz de emitir suficiente deuda a un costo sostenible. Los
prestamistas, habiendo evaluado cuidadosamente los riesgos del
proyecto y cmo estos riesgos han sido asignados entre las partes del
contrato, asignarn una tasa de inters y convenios que rigen el
prstamo. Para ser financiable (bankable) los flujos de caja
operativos deben ser lo suficientemente altos para cubrir el pago de la
deuda a la tasa requerida ms un margen aceptable dentro de las
restricciones acordadas. Si se ha asignado demasiado riesgo a la parte
privada, los prestamistas disminuirn el monto y/o el periodo del
prstamo e impondrn convenios restrictivos hasta que el margen del
flujo de caja sobre el pago de la deuda sea aceptable. Si esto sucede,
se necesitar ms capital y/o una mayor complejidad en la estructura
financiera del proyecto, lo cual, a su vez, puede aumentar el nivel de
riesgo y, en consecuencia, el costo del capital. Desde la perspectiva del
Gobierno, las consideraciones clave para asegurar la capacidad de
financiamiento son, por ende, la viabilidad tcnica y financiera del
proyecto, y una adecuada asignacin del riesgo.
b. Limitacin del monto permitido de deuda:
Los accionistas del proyecto suelen tener un incentivo para financiar
una APP con una alta proporcin de deuda de capital, es decir, para
lograr el apalancamiento5 ptimo para minimizar sus costos de capital.
Esto suele permitirles obtener ingresos ms altos y facilita la gestin
de la estructura financiera, ya que puede ser ms fcil emitir deuda que
capital. Por otra parte, los gobiernos suelen proteger ms a los
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inversionistas de deuda que a los inversionistas de capital, ofreciendo,


por ejemplo, garantas a demanda diseadas para asegurar que los
ingresos cubran el pago de la deuda o acordar pagos en caso de la
finalizacin anticipada que equiparen con el nivel de la deuda, de
forma tal que se reembolse a los prestamistas, incluso en caso de falta
de pagos de parte del patrocinador6 del proyecto en sus obligaciones
segn el contrato.
Qu pueden hacer los gobiernos para garantizar un nivel de
apalancamiento y una participacin de capital adecuada en el
proyecto?
El Gobierno puede introducir una porcin mnima de acciones
para el proyecto (particularmente si tambin ofrece garantas
diseadas para proteger la inversin de los prestamistas), con
la precaucin de no imponer restricciones innecesarias que
resultan en aumento del costo de financiamiento del proyecto.
c) Riesgos al pasar de la concesin del contrato al cierre
financiero:
Se suele otorgar y firmar un contrato de APP antes de que el
proyecto llegue al cierre financiero, es decir, antes de que se pueda
asegurar totalmente el financiamiento del proyecto. En tanto, los
prestamistas completan su proceso de diligencia, lo que incluye
una revisin detallada de los acuerdos de APP. Los acuerdos de
prstamos establecen condiciones precedentes, que se deben
implementar antes de que la empresa del proyecto pueda acceder a
los fondos del prstamo. Este proceso genera el riesgo de que el
proyecto se demore o incluso se cancele, si quienes ganan la
licitacin no son capaces de recaudar fondos en los plazos
esperados. En este caso, el Gobierno podra estar bajo presin para
cambiar los trminos del contrato de tal forma que satisfaga los
requisitos de los prestamistas, ya que reiniciar el proceso de
contratacin en esta etapa puede causar demoras y costos de
transaccin adicionales para el Gobierno.
Qu pueden hacer los gobiernos para mitigar el riesgo de que
un contrato firmado no llegue al cierre financiero?
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ASOCIACIN PBLICO PRIVADO (APP)

Exigir a los licitantes que constituyan una fianza, que se puede


reclamar si el licitante preferido no logra el cierre financiero
dentro de un plazo determinado. Esto puede alentar a los
licitantes a desarrollar planes financieros ms concretos antes
de presentar sus propuestas durante las licitaciones.
Exigir que las licitaciones ya tengan establecidos los
compromisos financieros (llamadas licitaciones
garantizadas). En este caso, los prestamistas deben
completar la diligencia antes de que se complete el proceso de
licitacin. Sin embargo, estas opciones aumentan el costo de
licitacin, lo que puede disuadir a los licitantes y perjudicar la
competencia.
Introducir un paquete de financiamiento acordado
previamente, que es desarrollado por el Gobierno y que se
ofrece a los licitantes durante el proceso de licitacin. El
ganador de la licitacin tiene la alternativa, pero no la
obligacin, de usar el paquete financiero para el proyecto. El
paquete de financiamiento acordado previamente es comn en
las negociaciones de fusiones y adquisiciones.
d) Refinanciamiento de la deuda del proyecto:
La compaa del proyecto y sus accionistas pueden tener dos
razones para refinanciar la deuda contrada, es decir, asumir una
nueva deuda para pagar los prstamos existentes:
Que el proyecto no haya podido obtener un paquete de financiamiento
con un plazo lo suficientemente largo para coincidir con la duracin del
proyecto. Esto puede suceder porque la deuda a largo plazo no est
disponible en el momento en el que se otorgue el proyecto o porque los
prestamistas consideren que el proyecto es demasiado riesgoso para
extender un crdito con un plazo largo. En este caso, el proyecto podra
continuar con un prstamo a un plazo ms corto, lo que crea un riesgo
de refinanciamiento, es decir, el riesgo de que el prstamo a un plazo
ms corto no se pueda refinanciar dentro de los plazos esperados.
Qu puede hacer el Gobierno para mitigar el riesgo de
refinanciamiento?
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ASOCIACIN PBLICO PRIVADO (APP)

Una alternativa para mitigar el riesgo de refinanciamiento es el


financiamiento garantizado, con lo que un segundo prestamista
promete asumir un prstamo en un momento futuro, motivando, por
consiguiente, a que el prestamista original ofrezca una deuda a un plazo
ms largo de lo que hara si este no fuera el caso.

e) Derecho de intervencin:
Los derechos de intervencin se refieren al poder que el
Gobierno o el prestamista tienen de tomar el control de la
compaa del proyecto en determinadas situaciones, de acuerdo
con el contrato o con la legislacin del pas. Los derechos de
intervencin del Gobierno suelen reservarse a situaciones en
las que el proyecto implica riesgos importantes de salud y
seguridad, amenazas a la seguridad nacional o cuando los
requisitos legales obligan al Gobierno a encargarse del
proyecto. El Gobierno tambin puede dar por finalizado el
contrato de APP y encargarse del proyecto si la compaa no
satisface las obligaciones de servicio. Los prestamistas suelen
exigir derechos de intervencin que se apliquen si la compaa del
proyecto no cumple con sus obligaciones de servicio de deuda
o si el contrato de APP se encuentra bajo amenaza de finalizacin
por no cumplir con las obligaciones de servicio. En esta situacin,
los prestamistas, por lo general, nombran a un nuevo directorio
ejecutivo u otra firma que se encargue de la compaa del
proyecto. Es importante que tanto el Gobierno como los
prestamistas tengan un marco de trabajo y un cronograma
para invocar sus derechos de intervencin, de forma tal que estn
informados cuando comiencen a ocurrir problemas, y puedan
tomar medidas correctivas.
IX. GARANTIAS
9.1. Garantas Financieras
Son aquellos aseguramientos de carcter incondicional y de
ejecucin inmediata, cuyo otorgamiento y contratacin por el
Estado respalda las obligaciones del privado, derivadas de
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prstamos o bonos emitidos para financiar los proyectos de APP,


o para respaldar obligaciones de pago del Estado.
9.2. Garantas No financieras
Son aquellos aseguramientos estipulados en el contrato que se
derivan de riesgos propios de un proyecto de APP, como riesgos
de ingresos o demanda. Cofinanciamiento Asignacin de recursos
pblicos para el financiamiento del proyecto.
X. MODALIDADES DE LAS APP
Las APP pueden llevarse a cabo bajo diversas modalidades como:
a) CONCESIONES
Es la modalidad ms utilizada, mediante el cual el Estado otorga a
personas jurdicas nacionales o extranjeras, por un plazo determinado,
la construccin, operacin y mantenimiento de obras pblicas de
infraestructura o la prestacin de servicios pblicos.
b) ASOCIACIONES EN PARTICIPACIN
Es la modalidad contractual mediante la cual el Estado otorga una
participacin en el resultado y/o en las utilidades de una o de varias
empresas bajo su direccin, a cambio de una determinada contribucin.
c) CONTRATOS DE GERENCIA
El Estado, bajo esta modalidad, cede temporalmente a una persona
natural o jurdica la direccin, administracin y/o gestin de una
empresa bajo su direccin, transfiriendo el manejo o gerenciamiento de
la misma.
d) JOINT VENTURES
El Estado celebra un acuerdo con personas naturales o jurdicas para
llevar a cabo, de manera conjunta y por un plazo determinado, una
operacin econmica empresarial, y consecuentemente se comparte
inversiones, costos, riesgos, as como tambin los retornos del proyecto.

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10.1. MODALIDADES QUE NO SON APP


Finalmente, se debe sealar que el numeral 11.6 del artculo 11 del Reglamento
establece que no son APP aquellos proyectos cuyo nico alcance sea la
provisin de mano de obra, de oferta e instalacin de equipo o de ejecucin de
obras pblicas, ni la explotacin y/o mantenimiento de activos de dominio
privado del Estado. En ese sentido, el siguiente grfico detalla algunos
ejemplos a tener en cuenta.

Sobre esta base, un proyecto de un Ministerio, Gobierno Regional o Gobierno Local


donde se contrata a un privado para construir o remodelar su local institucional no podr
ser considerado una APP debido a que no representa infraestructura pblica.

Tampoco constituyen una APP aquellos proyectos de inversin para la provisin y


operacin de infraestructura privada como centros comerciales o edificios privados.

XI. ACTORES
Sectores, Gobiernos Regionales y Locales
Identifican y formulan los proyectos de infraestructura o de prestacin
de servicios pblicos que pueden ser llevados a cabo bajo el esquema de
APP.

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Organismos Promotores de la Inversin Privada (OPIPs)-


PROINVERSION Llevan a cabo los procesos de promocin de los
proyectos de inversin. En el caso de proyectos de alcance nacional,
multisectoriales o con inversin de 15 mil UIT.
Organismos Reguladores
Opinan sobre Contratos de Concesin, referidos a sectores regulados, en
aspectos de su competencia como tarifas, acceso y calidad de servicio.
Ministerio de Economa y Finanzas
Opina sobre la versin final de los contratos, en relacin a capacidad
presupuestal, responsabilidad fiscal, garantas, asignacin de riesgos,
entre otros asuntos.
XII. ORGANISMOS PROMOTORES DE LA INVERSIN PRIVADA EN
APPS
Los Ministerios a travs de los Comits de Inversin que conformen
(Ministerio de Salud, Ministerio de Energa y Minas, Ministerio de Vivienda,
Construccin y Saneamiento, Ministerio de Transportes y Comunicaciones).
Para aquellas APPs de competencia nacional no comprendidas en
caractersticas anteriores.
En el caso de los Gobiernos Regionales o Locales: rgano del Gobierno
Regional o Local designado para tal efecto. Proyectos regionales, aquellos de
su competencia o que abarquen ms de una provincia y locales, los de su
competencia.
XIII. MODIFICACIONES A LA LEY DE LAS APPs
Requisitos para la suscripcin de adendas

La nueva norma precisa que las entidades contratantes debern verificar


que las addendas de los contratos suscritos dentro de los primeros 3 aos
no se modifiquen las condiciones de competencia que fueron
establecidas en los respectivos procesos de promocin de la inversin
privada, para garantizar las mismas condiciones que existan cuando se
adjudic la buena pro.

Adems, para la aprobacin de una addenda, ser necesaria la opinin


previa favorable del Ministerio de Economa y Finanzas (MEF) no solo

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ASOCIACIN PBLICO PRIVADO (APP)

cuando se altere el cofinanciamiento o las garantas, sino tambin


cuando se modifiquen los parmetros econmicos y financieros del
contrato o se puedan generar contingencias fiscales para el Estado por
la modificacin al Contrato. Sin el visto bueno del MEF, las adendas
quedan nulas.
Inversin y plazos
Para que las Iniciativas Privadas Cofinanciadas (IPC) sean admitidas y
evaluadas por ProInversin, los proyectos deben, como mnimo, tener
un plazo contractual mayor a diez aos y un costo de inversin superior
a 10,000 UIT (S/. 38.5 millones).
Cmo presentar una IPC
Se establecen dos requisitos adicionales: la acreditacin del proponente
y la declaracin jurada sobre si utiliza proyectos de inversin pblica del
Banco de Proyectos del SNIP.
En la fase de admisin, ProInversin evaluar y aprobar la capacidad
tcnica y financiera del proponente sobre la base de los lineamientos que
apruebe. Y tendr diez das hbiles adicionales para la admisin de
las IPC y tres das para notificar su decisin al candidato.
La norma tambin reduce el plazo para subsanar las observaciones
al IPC de diez a siete das hbiles.
Amplan de diez a 20 das hbiles el plazo de las entidades para
pronunciarse sobre la relevancia y prioridad de las IPC. Sin el
pronunciamiento, las opiniones se entendern como no favorables y
ProInversin rechazar la IPC.
Respecto a las IPC de competencia de los gobiernos regionales y
locales, se establece que, adems de la opinin de estos, ProInveresin
notificar tambin al sector correspondiente para que emita su opinin
sobre la relevancia y prioridad de las IPC.
Financiamiento
La norma incorpora la posibilidad de que las IPC de competencia
regional o local puedan ser financiadas con recursos del sector
correspondiente, siempre que haya un acuerdo o convenio
interinstitucional suscrito dentro de los 20 das hbiles de notificada
la IPC al gobierno regional o local. Si el sector apuesta por financiar
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ASOCIACIN PBLICO PRIVADO (APP)

la IPC, esta ser evaluada como si se tratase de una competencia del


gobierno nacional.
Se precisa que el plazo para que la entidad competente y el MEF se
pronuncien sobre la propuesta de declaracin de inters de
la IPC elaborada por ProInversin estar sujeto a silencio negativo. Si
en 20 das hbiles no hay pronunciamiento, sus opiniones se entendern
como no favorables.
Reembolso de gastos
Segn el reglamento, el monto mximo para el reembolso de gastos
aplicable a las IPC, que impliquen nicamente la operacin, asciende al
2% del costo total del proyecto (costo total de inversin, los costos
estimados de operacin y mantenimiento).
Solo se podrn reembolsar los gastos efectivamente realizados en la
elaboracin de la IP, as como los mayores gastos originados por la
preparacin de la informacin adicional solicitada por el OPIP hasta la
declaratoria de inters que sean razonables y estn debidamente
sustentados.
En el caso de las IPC, adicionalmente, el proponente tendr derecho al
rembolso de los gastos correspondientes a los estudios de preinversin
realizados para el PIP, si el proyecto haya sido declarado viable en el
marco de las normas del SNIP y haya sido declarado de inters por
ProInversin. Adems, no tiene que haber sido adjudicado al
proponente.
Otras disposiciones
Las IPC autosostenibles que hayan sido declaradas de inters antes de la
entrada en vigencia del reglamento se rigen por las disposiciones sobre
adjudicacin directa y procesos de seleccin vigentes al momento de su
presentacin.
Las IPC admitidas hasta el 01 de setiembre del 2014 que cuenten con
opinin de relevancia y prioridad favorable, seguirn su trmite de
acuerdo a lo dispuesto por el reglamento.
ProInversin an deber aprobar los lineamientos para la presentacin y
admisin a trmite de las IPC. Y el MEF emitir una resolucin

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ministerial con las disposiciones para la evaluacin de a las IPC que no


involucren PIP.
Asimismo, el reglamento seala el incremento de 7% a 12% del PBI el
monto mximo de los recursos presupuestales que podrn ser
comprometidos por las entidades pblicas para asumir el
cofinanciamiento de las IPC.

Bibliografa
FMI. (s.f.). MINISTERIO DE ECONOMA Y FINANZAS. Obtenido de
https://www.mef.gob.pe/es/acerca-de-las-asociaciones-publico-privadas-
apps/normativa-general?id=336

PROINVERSIN. (s.f.). ASOCIACIN PBLICA PRIVADAS. Obtenido de GOOGLE:


http://www.proyectosapp.pe/modulos/JER/PlantillaStandard.aspx?are=0&prf=2&jer=
5902&sec=22

Banco Mundial (2013). Implementing a Framework for Managing Fiscal


Commitments from Public Private Partnerships. Washington D.C.: Banco
Mundial.
Shack, N. (2016). Reformas de gasto pblico y crecimiento econmico. El
caso de las Asociaciones Pblico-Privadas en el Per y la inversin
impulsada. Santiago de Chile: CEPAL.

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