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Panorama social de Amrica Latina 2008 171

Captulo IV

Violencia juvenil y familiar en Amrica


Latina: agenda social y enfoques
desde la inclusin

A. Introduccin

En las ltimas dcadas, el tema de la violencia juvenil en Amrica Latina ha adquirido creciente

relevancia en el debate pblico, en las agendas de los gobiernos y en los foros y las conferencias

internacionales. La violencia ha aumentado en la mayor parte de la regin en los ltimos

aos y los jvenes se encuentran claramente sobrerrepresentados en la incidencia y gravedad

de esta tendencia, como vctimas y perpetradores. En muchos pases latinoamericanos, los

jvenes cometen delitos violentos y mueren por efecto de esos delitos a edades cada vez ms
tempranas. Ante este panorama, urge contar con polticas que aborden las causas que llevan

a esta escalada de violencia juvenil.

Tal violencia supone costos muy altos para la sociedad en eficacia del Estado de derecho para garantizar la seguridad
los planos social, tico, humano y econmico. Los efectos de las personas.
de la violencia pueden comportar costos directos, como Ante la creciente preocupacin de los representantes
la destruccin de activos fsicos y de vidas humanas, y de los organismos internacionales, los gobiernos y la
costos indirectos, relacionados con los recursos destinados sociedad civil por el aumento de la violencia juvenil en
a la justicia criminal y la encarcelacin y los altos gastos Amrica Latina, la CEPAL realiz en 2008 un conjunto de
en salud. En un sentido ms general, el incremento de estudios de diagnstico de la situacin y de las polticas y
la violencia y la inseguridad socavan la cohesin social programas aplicados por los gobiernos latinoamericanos
y generan desconfianza en la poblacin respecto de la y las instituciones vinculadas a la juventud. El documento
172 Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL)

final fue presentado en la XVIII Cumbre Iberoamericana El captulo se divide en cuatro secciones: en la
de Jefes de Estado y de Gobierno celebrada en El Salvador primera se realiza un diagnstico de las diversas formas
en octubre de 2008, cuyo tema central fue juventud y de violencia juvenil y se examinan los contextos de
desarrollo. violencia de los jvenes desde la doble perspectiva
Al igual que en los aos precedentes, este captulo se de vctimas y victimarios. Se presenta tambin la
basa en la informacin proporcionada por los ministerios percepcin de las autoridades gubernamentales con
a cargo de la problemtica analizada, en este caso las respecto a los problemas derivados de la violencia
secretaras de seguridad pblica. Dicha informacin se juvenil en sus pases. En la segunda seccin se describen
complement con datos de otros organismos que tambin las principales polticas, programas y enfoques para la
trabajan en la aplicacin de polticas para erradicar y prevencin de la violencia juvenil, haciendo hincapi en
reducir la violencia juvenil. Se ha procurado sintetizar la las reformas y los cambios legislativos. En la siguiente
percepcin de las autoridades nacionales sobre la realidad seccin se detalla la oferta programtica existente, se
y los problemas especficos de violencia que afectan a sintetizan las principales lecciones aprendidas y se
los jvenes y examinar las directrices institucionales y brindan recomendaciones para el futuro. Por ltimo,
programticas que se estn desplegando en esta materia. en la seccin sobre agenda internacional, se resumen
Las respuestas a la encuesta de la CEPAL corresponden a los acuerdos sociales alcanzados en la XVII Cumbre
los siguientes pases: Argentina, Brasil, Chile, Colombia, Iberoamericana de Jefes de Estado y de Gobierno
Costa Rica, Cuba, Ecuador, El Salvador, Guatemala, realizada en Chile en 2007, cuyo tema central fue
Mxico, Per, Repblica Bolivariana de Venezuela y Cohesin social y polticas sociales para alcanzar
Repblica Dominicana. sociedades ms inclusivas en Iberoamrica.

B. Diagnstico de la violencia juvenil

La violencia desde y hacia los jvenes tiene mltiples formas de expresin, que incluyen la
violencia autoinfligida, la violencia interpersonal y la violencia colectiva. Tal violencia se
nutre, a su vez, de diversas formas de exclusin social y simblica en la juventud, como la
desigualdad de oportunidades, la falta de acceso al empleo, la desafiliacin institucional, las
brechas entre el consumo simblico y el consumo material, la segregacin territorial, la ausencia
de espacios pblicos de participacin social y poltica y el aumento de la informalidad. Aun
cuando resulta muy difcil medir las formas de violencia, las tasas de mortalidad juvenil por
causas violentas constituyen un indicador claro y comparable entre pases. Al respecto, las
cifras muestran que la incidencia de la violencia entre las causas de muerte de los jvenes
latinoamericanos est aumentando y tiene un marcado sesgo de gnero, ya que las tasas de
mortalidad por homicidio, accidente de trnsito y suicidio de los hombres jvenes duplican
ampliamente las de las mujeres.

 En la nota de respuesta de Cuba se indic que el cuestionario no se


ajustaba a la problemtica y la realidad cubanas y que las acciones
de violencia juvenil registradas constituyen casos aislados.
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1. Contextos, tipos y magnitud de la violencia juvenil

La violencia se nutre de la exclusin y la segregacin. Muchos apego a las instituciones incrementa la sensacin de estar
jvenes latinoamericanos enfrentan situaciones de exclusin fuera (Briceo-Len y Zubillaga 2002). La desigualdad
en diversos mbitos, entre ellos el econmico, social, poltico y se vive con sabor a injusticia. Las brechas de desempleo y
cultural. Pese a la mayor prosperidad econmica de los pases, niveles educativos alimentan el descontento, al que se suma
la pobreza contina afectando a gran parte de la poblacin el riesgo mayor de mortalidad por violencia (OMS, 2003;
joven y persisten elevados niveles de inequidad. Rubio, 2005; Rodrguez, 2005; Kliksberg, 2007a; Muoz
En este marco, muchos jvenes carecen de las destrezas Gonzlez, 2002). La violencia fsica no puede analizarse
necesarias para participar en la sociedad de la informacin y sin considerar la violencia contenida en los mecanismos
el conocimiento y a sus mayores demandas de autonoma se que transmiten la exclusin social (Kliksberg, 2007b).
oponen los obstculos para acceder a empleos de calidad que La violencia tambin se expresa en el plano simblico,
permitan su autonoma material. Debido al debilitamiento por medio de distintas manifestaciones del lenguaje y
de los mecanismos formales e informales de proteccin de representaciones culturales que la sociedad impone
social (mercados de trabajo, familia y comunidad, entre a individuos y grupos en sus procesos cognitivos de
otros) la vulnerabilidad de los jvenes es mayor que en aprehensin de la realidad. La violencia simblica es una
el pasado. El mayor consumo simblico y el aumento violencia amortiguada, insensible e invisible para sus
del capital educativo generan expectativas de movilidad propias vctimas, que se ejerce esencialmente a travs de
social que se ven frustradas por las barreras que impiden el los caminos puramente simblicos de la comunicacin
acceso a activos productivos o a un primer empleo. Pese a y del conocimiento (...) del reconocimiento o, en ltimo
las mayores libertades democrticas, los jvenes muestran trmino, del sentimiento (Bourdieu, 2000). En esta categora
apata y desinters por involucrarse en el sistema poltico, se incluyen las formas naturalizadas de la violencia de
en un marco de desconfianza de las instituciones pblicas. gnero que supone el dominio del hombre sobre la mujer.
La distancia entre las generaciones se exacerba, pues la La eficacia de esta dominacin reside en la aceptacin
juventud recrea su identidad continuamente y desarrolla ideolgica por parte de dominadores y dominadas, en virtud
formas de ver el mundo marcadas por la conectividad y de la enorme importancia de las creencias y los sentimientos
el riesgo, lejos del mundo adulto. Todo esto se traduce en en la produccin y reproduccin de la superioridad masculina
diversas formas de discriminacin de los jvenes y en la como aspecto central del orden establecido.
estigmatizacin del ser joven (CEPAL/OIJ, 2008). Tambin se consideran formas simblicas de violencia
Investigadores y analistas coinciden en que los los contenidos de los medios de comunicacin que
comportamientos juveniles violentos son consecuencia nutren de imgenes estereotipadas o discriminatorias de
de procesos estructurales vinculados a la persistencia de la algunos sectores juveniles, en las cuales los jvenes no
pobreza y del desempleo. En diversos estudios se destaca se reconocen. La produccin audiovisual que opera como
que las frustraciones de los hombres jvenes ligadas al vector eficaz del manejo sensacionalista y exagerado de
desempleo con frecuencia derivan en enfermedad, aumento de hechos violentos constituye una forma solapada de violencia
la violencia en pandillas juveniles, conflicto interpersonal y que contribuye a su tolerancia y su legitimacin, o bien al
violencia domstica. En el caso de las mujeres, el desempleo estigma juvenil en que la violencia termina siendo parte
conlleva una mayor dependencia econmica de los hombres, de una profeca autocumplida.
que a su vez puede acarrear un aumento de la violencia De acuerdo con el modelo que integra salud y
contra ellas (Moser y van Bronkhorst, 1999). La exclusin violencia adoptado por algunos organismos internacionales
social que sufre cotidianamente el joven desempleado en (Organizacin Panamericana de la Salud, Banco Interamericano
un contexto de propuestas masivas de consumo da cuenta de Desarrollo, Organizacin Mundial de la Salud, Banco
de una dimensin estructural de violencia que afecta a los Mundial), se pueden distinguir formas particulares de
jvenes en el plano econmico. Parece haber cierto consenso violencia juvenil segn su relacin con problemas de
en que el joven devuelve como violencia social lo que recibe orden estructural, institucional (comunitario), interpersonal
como violencia estructural (De Roux, 1993). (relacional) o individual (aspectos psicobiolgicos, ticos
En este contexto, muchos jvenes saben que no y morales). De all su origen en contextos mltiples y sus
tendrn acceso a un oficio o profesin valorada y menos heterogneas modalidades de expresin, segn se trate de
an a una buena remuneracin. Su consiguiente falta de jvenes vctimas o victimarios (vase el diagrama IV.1)
174 Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL)

Diagrama IV.1
CLASIFICACIN DE TIPOS DE VIOLENCIA

Violencia

Autoinfligida Interpersonal Colectiva

Conductas
suicidas Autolesiones Violencia Estructural/econmica
domstica
Comunidad
(Pareja o familia)
Violencia simblica

Menores Ancianos Pareja Violencia Violencia Violencia de gnero


juvenil en
organizada escuelas
Violencia poltica

Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de Organizacin Mundial de la Salud (OMS), Informe mundial sobre la violencia y la salud,
Ginebra, 2003.

2. La incidencia de la violencia en la morbimortalidad juvenil

En tanto problema de salud pblica, la Organizacin nmero de muertes por causa de la violencia y las muertes
Mundial de la Salud define la violencia como el uso registradas representan una pequea parte del problema.
intencional de la fuerza o el poder fsico, de hecho o como La variedad de fuentes organismos policiales, judiciales
amenaza, contra uno mismo, otra persona o un grupo o y de salud dificulta la tarea de homologar los datos
comunidad, que cause o tenga muchas probabilidades de para evaluar esta situacin, que adems se obtienen con
causar lesiones, muertes, daos psicolgicos, trastornos irregularidad y presentan un importante subregistro.
del desarrollo o privaciones (OMS, 2003, pg. 5). Esta En este sentido, la tasa de mortalidad bruta por
definicin vincula la intencin con la comisin del acto homicidios por cada 100.000 habitantes constituye una
mismo, independientemente de las consecuencias que se de las estadsticas ms confiables. No obstante, esas
producen. Se excluyen de la definicin los incidentes no cifras deben interpretarse cuidadosamente pues son muy
intencionales como accidentes de trnsito y quemaduras. sensibles a la revisin de las metodologas utilizadas para
Las formas de expresin de la violencia son muy la recoleccin de datos (Buvinic, Morrison y Orlando,
variadas por lo que es preciso definirlas claramente. En el 2005). El homicidio es sin duda el acto violento de mayor
recuadro IV.1 se sintetizan las distintas formas de violencia gravedad, pero hay otros actos violentos que muchas
definidas por el sistema de las Naciones Unidas. veces no son registrados.
Para comprender la exposicin de los jvenes a Segn la informacin relativa a 16 pases
las distintas formas de violencia es necesario distinguir latinoamericanos, las principales causas de muerte entre
niveles de riesgo en diversos segmentos. Los estudios los jvenes son externas (141 por cada 100.000 habitantes).
dan cuenta de sesgos de gnero, sesgos etarios e incluso La ms importante de ellas entre los varones corresponde
tnicos en la violencia juvenil. No obstante, existen a los homicidios (68 por cada 100.000 habitantes), seguida
grandes limitaciones para el anlisis comparativo de los por los accidentes de trnsito (30 por cada 100.000) y los
ndices de violencia en la juventud debido a la escasez de suicidios (10 por cada 100.000). En el caso de las jvenes
informacin, la desagregacin insuficiente, los distintos las cifras son notablemente ms bajas: las muertes por
perodos de consolidacin y la variedad de fuentes de causas externas son 19 por cada 100.000 y corresponden
los datos acumulados. En la mayora de los pases del a accidentes de trnsito (6 por cada 100.000), homicidios
mundo se carece de informacin adecuada sobre el (5 por cada 100.000) y suicidios (3 por cada 100.000).
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Recuadro IV.1
TIPOLOGA DE VIOLENCIAS

Violencia autoinfligida Violencia de gnero/violencia contra relacionada con la explotacin.


Aquella forma de violencia que la mujer Violencia fsica, sexual y psicolgica
una persona se inflige a s misma. Todo acto de violencia basado en la que ocurre en la comunidad, inclusive
Incluye el comportamiento suicida y las pertenencia al sexo femenino que tenga la violacin, el abuso sexual, el acoso
autolesiones. o pueda tener como resultado dao o y la intimidacin sexuales en el trabajo,
Violencia interpersonal sufrimiento fsico, sexual o psicolgico para en instituciones educacionales y en
Aquella forma de violencia impuesta la mujer, as como la amenaza de tales otros lugares, la trata de mujeres y
por otro individuo o un nmero pequeo actos, la coaccin o la privacin arbitraria la prostitucin forzada.
de individuos. Incluye las formas de de libertad, tanto si se produce en la vida Violencia fsica, sexual o psicolgica
violencia dentro de la familia o en pblica como en la privada. Se consideran perpetrada o tolerada por el Estado,
la pareja y la violencia ejercida en formas de violencia contra la mujer: donde quiera que ocurra.
contextos comunitarios por extraos o Violencia fsica, sexual y psicolgica Violencia infantil
conocidos. que ocurre en la familia, incluidos Maltrato o vejacin de menores, que
Violencia colectiva los malos tratos, el abuso sexual de abarca todas las formas de malos tratos
Aquella forma de violencia infligida las nias en el hogar, la violencia fsicos y emocionales, abuso sexual,
por grupos ms grandes, entre ellos relacionada con la dote, la violacin descuido, negligencia o explotacin
el Estado, contingentes polticos por el marido, la mutilacin genital comercial o de otro tipo que originen
organizados, tropas irregulares y femenina y otras prcticas tradicionales un dao real o potencial para la salud
organizaciones terroristas. Incluye las nocivas para la mujer, los actos del nio, su supervivencia, desarrollo o
formas de violencia social, poltica y de violencia perpetrados por otros dignidad en el contexto de una relacin de
estructural (OMS, 2000) miembros de la familia y la violencia responsabilidad, confianza o poder.
Fuente: Organizacin Mundial de la Salud (OMS), Informe mundial sobre la salud y la violencia, Ginebra, 2000; Naciones Unidas, Declaracin sobre la Eliminacin de
la Violencia contra la Mujer (A/RES/48/104), Nueva York, febrero de 1994; Organizacin Mundial de la Salud (OMS) Informe de la reunin de consulta sobre la
prevencin del maltrato de menores (WHO/HSC/PVI/99.1), Ginebra, 1999.

Las tasas de mortalidad por homicidio varan el ao 2000 el suicidio constituy la tercera causa de
considerablemente segn la regin del mundo. De los defuncin entre los jvenes de 10 a 19 aos de edad en
datos de la OMS surge que las ms altas se registran en Amrica Latina y la octava entre los adultos de 20 a 59
Amrica Latina, donde ste constituye la principal causa aos en toda Amrica (OPS, 2007).
externa de mortalidad. Las tasas de mortalidad masculina Es importante destacar algunas diferencias de gnero
por homicidio superan niveles crticos en varios pases, en en relacin con el indicador de muertes por causas externas.
particular El Salvador (176), Colombia (159), la Repblica De acuerdo con estadsticas de comienzos de la dcada
Bolivariana de Venezuela (112) y el Brasil (97) (vase de 2000, tres de cada cuatro vctimas de homicidios a
el cuadro IV.1). nivel mundial eran varones y las tasas de muerte por
Si bien las tasas de mortalidad por causas externas homicidio masculinas triplicaban con creces las femeninas
de Chile, Costa Rica y Cuba se acercan a los promedios (OMS, 2003). Los datos recientes corroboran esta mayor
europeos, difirieren considerablemente en cuanto al proporcin de homicidios juveniles masculinos y su
componente principal, que en el caso de esos tres aumento en los ltimos aos.
pases latinoamericanos corresponde a los homicidios Los sesgos de gnero en las cifras de violencia juvenil
y suicidios y en el de los europeos a los accidentes son evidentes. El nmero de muertes de hombres jvenes
de transporte terrestre. Cabe resaltar la incidencia de por causas externas es ocho veces superior al de mujeres
los suicidios masculinos en los pases del Cono Sur jvenes en los 16 pases latinoamericanos estudiados. Sin
(Argentina, Chile y Uruguay) y de los accidentes de embargo, hay formas de violencia de menor visibilidad
transporte terrestre en Mxico y la Repblica Dominicana, y registro, que son muy difciles de medir y afectan a las
donde se registran cifras similares a las europeas pero mujeres en general y a las jvenes en particular (vase
se mantienen tambin altas las tasas de homicidios. En el recuadro IV.2).
176 Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL)

Cuadro IV.1
AMRICA LATINA Y EL CARIBE (16 PASES): TASA DE MORTALIDAD POR CAUSAS EXTERNAS
ENTRE LOS JVENES DE 15 A 29 AOS DE EDAD, POR SEXO a
(Por cada 100.000 habitantes)
Hombres Mujeres
Pas Accidentes Accidentes
Total Homicidios Suicidios transporte Total Homicidios Suicidios transporte
terrestre terrestre
Argentina (2004) 81 17 19 16 17 2 5 5
Brasil (2004) 173 97 8 39 20 7 2 8
Chile (2004) 72 15 22 20 14 1 5 5
Colombia (2004) 228 159 12 26 28 13 5 6
Costa Rica (2004) 66 13 14 24 13 3 2 5
Cuba (2005) 55 14 10 16 17 4 5 6
Ecuador (2005) 131 55 16 32 25 4 9 6
El Salvador (2005) 242 176 16 32 34 18 8 5
Mxico (2005) 94 23 11 33 17 3 3 7
Nicaragua (2005) 68 23 15 13 13 2 6 2
Panam (2004) 90 36 12 26 16 2 5 6
Paraguay (2004) 96 43 9 19 26 3 5 6
Per (2000) 45 3 2 10 14 1 1 3
Repblica Dominicana
(2004) 99 17 3 30 15 2 1 5
Uruguay (2004) 73 11 23 17 19 3 6 6
Venezuela (Rep. Bol. de)
(2004) 271 112 9 37 28 6 3 11
Total Amrica Latina
(16 pases) 141 68 10 30 19 5 3 6
Fuente: Organizacin Mundial de la Salud, Estadsticas de salud en las Amricas, 2007, Washington, D.C., 2007; Centro Latinoamericano y Caribeo de Demografa (CELADE)-
Divisin de Poblacin de la CEPAL; y Divisin de Poblacin de las Naciones Unidas.
a Cdigos de la V01-Y89 de la Clasificacin Internacional de Enfermedades.

Recuadro IV.2
DIFICULTADES METODOLGICAS PARA LA MEDICIN DE LA VIOLENCIA DE GNERO

Las fuentes de informacin para medir polticas, legislaciones y programas en a 2005 se cometieron 379 homicidios
la violencia, y en especial la violencia de la materia (CEPAL, 2007e). de mujeres (Tavera, 2008). Ante esta
gnero, plantean una serie de dificultades, El anlisis de los feminicidios de Ciudad disparidad de informacin, se reconoce que
pues la confiabilidad de las estadsticas se Jurez en Mxico es representativo de la obtencin y recoleccin de estadsticas
ve afectada por el subregistro de algunos estos problemas, pues el nmero exacto de es indispensable para conocer la magnitud
delitos, en especial los de violencia sexual vctimas constituye motivo de disputa entre y las caractersticas del feminicidio; que
e intrafamiliar (Arriagada y Godoy, 2000). distintos actores, debido a la ausencia de la estadstica criminal es un instrumento
De acuerdo con algunas pautas culturales registros oficiales. Segn datos de la ONG 8 bsico para combatir la violencia contra
muy arraigadas, ciertos comportamientos de marzo, entre enero de 1993 y noviembre la mujer, en especial el feminicidio; que la
violentos son normales, tanto por la de 2003 se registraron 271 feminicidios, creacin de polticas de calidad requiere de
percepcin de que corresponden a la pero de acuerdo con Amnista Internacional informacin confiable que permita elaborar
esfera privada como por las reacciones estos habran sido 370 (137 de los cuales diagnsticos adecuados de los problemas
de vergenza, temor o desprestigio que con violencia sexual).y segn el Instituto y que la informacin precisa, oportuna y
conlleva reconocer el maltrato (INEGI, Chihuahuense de la Mujer (ICHIMU) 321. documentada es un derecho ciudadano.
2006). La elaboracin de un diagnstico Por otra parte, la Comisin Nacional de los De esta forma, se aboga por la creacin
actualizado sobre la incidencia, las causas Derechos Humanos registr 236 homicidios de un sistema de registro y estadsticas
y las consecuencias de la violencia de mujeres y 40 desapariciones en el sobre feminicidio en Mxico y se sugiere
contra las mujeres en Amrica Latina perodo 1993-2002 y la Fiscala especial mejorar el formato administrativo de los
constituye una tarea pendiente y no para la Atencin de Delitos relacionados con registros y la reconceptualizacin desde
existe una lnea de base desde la cual los Homicidios de Mujeres en el Municipio una perspectiva de gnero de los homicidios
supervisar y evaluar el efecto de las Jurez de Chihuahua indica que de 1993 como delitos.
Fuente: Irma Arriagada y Lorena Godoy, Prevenir o reprimir: falso dilema de la seguridad ciudadana, Revista de la CEPAL, N 70 (LC/G.2095-P/E), Santiago de Chile,
Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), abril de 2000; Ligia Tavera Fenollosa, Estadsticas sobre violencia de gnero. Una mirada crtica
desde el feminicidio, Polticas sociales y gnero, Gisela Zaremberg (coord.), Mxico, D.F., Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO), tomo II,
2008; Instituto Nacional de Estadstica, Geografa e Informtica (INEGI), Hombres y mujeres en Mxico, 2006 y 2007 [en lnea] www.inegi.mx; CEPAL, Ni una
ms! El derecho a vivir una vida libre de violencia en Amrica Latina y el Caribe (LC/L.2808), Santiago de Chile, 2007.
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3. Percepcin de los problemas de violencia juvenil por parte de


las autoridades y dinmicas de la sociedad

Las autoridades consultadas sealan que el principal elementos de construccin de identidad que motivan el
problema de violencia que enfrentan los jvenes se desarrollo de conductas violentas y los elementos de
vincula a la violencia juvenil organizada (delincuencia, carcter social e individual que las explican (Vanderschueren
pandillas, violencia callejera o porte de armas) que afecta a y Lunecke, 2004). Las medidas preventivas que han
determinadas zonas urbanas de varios pases de la regin. de implementarse debern ser flexibles y pertinentes
La situacin de las pandillas (maras en Centroamrica, segn las caractersticas de los jvenes y su entorno.
quadrilhas en el Brasil), el aumento de la delincuencia Conocer el momento y la manera en que se presenta
en los pases del Cono Sur y de la violencia en los pases el comportamiento violento durante el desarrollo de
andinos son claros indicadores de la necesidad de contar una persona puede ayudar a planificar intervenciones y
con reas de intervencin especfica en relacin con la polticas de prevencin orientadas a los grupos de edad
juventud. Sobre todo, preocupa la relacin de las pandillas ms crticos (OMS, 2003).
juveniles con el consumo de drogas, el narcotrfico y el Segn la encuesta realizada por la CEPAL sobre
trfico de personas. En segundo lugar, las autoridades polticas y programas para enfrentar la violencia juvenil, las
destacan la importancia de la violencia intrafamiliar, en principales preocupaciones de las autoridades se refieren,
la pareja e intergeneracional. Aun cuando la denuncia en primer lugar, a la marginalidad y las desigualdades
de la violencia de gnero ha aumentado, todava persiste sociales (Argentina, Brasil), que se expresan en violencia
una grave desproteccin en el caso de los nios y jvenes juvenil organizada y se traducen en delincuencia, pandillas,
que sufren abusos. Tambin son relevantes las conductas violencia callejera o porte de armas (Chile, Colombia,
violentas autoinfligidas o dirigidas a otros, vinculadas al El Salvador, Guatemala, Per y Repblica Bolivariana
consumo de alcohol y drogas. de Venezuela). En segundo lugar, preocupa la violencia
Los patrones de comportamiento violento cambian intrafamiliar, en la pareja e intergeneracional (Chile,
a lo largo de la vida. En la adolescencia y los primeros Ecuador, El Salvador, Guatemala y Mxico) y en tercer
aos de la vida adulta la violencia se expresa con mayor lugar las conductas violentas autoinfligidas o dirigidas a
intensidad y obedece a diversas causas y motivaciones otros vinculadas al consumo de alcohol y drogas (Argentina,
interrelacionadas. Debido al carcter de transicin que Brasil, Colombia, Guatemala, Per y Repblica Bolivariana
representa la etapa juvenil, es necesario considerar los de Venezuela) (vase el cuadro IV.2).

4. Violencia juvenil organizada

La violencia juvenil es fundamentalmente urbana. Se (Colombia) y el porte ilcito de armas (Repblica Bolivariana
calcula que un 78% de los jvenes latinoamericanos vive de Venezuela). Estos problemas pueden alcanzar grandes
en ciudades (CEPAL, 2005) y sufre las consecuencias de dimensiones. En la Repblica Bolivariana de Venezuela,
los problemas derivados de la concentracin urbana, que por ejemplo, los hechos punibles cometidos con mayor
para las autoridades nacionales constituye el principal frecuencia por nios y adolescentes de 10 a 17 aos
problema de la juventud. En algunos pases se trata de de edad en 2007 fueron robos, porte ilcito de armas y
problemas vinculados con la marginalidad (Argentina), posesin de droga.
el hurto u otras formas de delincuencia (Chile, Colombia,
El Salvador y Repblica Bolivariana de Venezuela), el  Estadsticas proporcionadas por el Cuerpo de Investigaciones
pandillaje y la violencia callejera (El Salvador, Guatemala, Cientficas, Penales y Criminalsticas (CICPC) de la Repblica
Mxico y Per), el narcotrfico (Colombia), el homicidio Bolivariana de Venezuela.
178 Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL)

Cuadro IV.2
AMRICA LATINA Y EL CARIBE (12 PASES): PRINCIPALES PROBLEMAS DE LOS JVENES
Problemas de violencia juvenil
Pases
Primero en importancia Segundo en importancia Tercero en importancia
Marginalidad y falta de Ausencia de proyectos individuales y sociales, Ausencia de parmetros y modelos
Argentina
expectativas drogadiccin Desempleo
Desigualdades sociales, Discriminacin y victimizacin fsica y
Conflictos recurrentes de consumo
Brasil dificultades de acceso a la simblica por la violencia policial, muertes
abusivo y trfico de drogas.
educacin y al trabajo violentas
Chile Delincuencia Violencia en las escuelas Violencia en la pareja
Conflicto armado Narcotrfico y delincuencia comn Pandillas y culturas juveniles
Colombia
Hurto Homicidio Extorsin
Falta de autoridad por parte de los padres
Costa Rica Rebelda Ncleo en el que se desenvuelven
de familia
Ecuador Maltrato intrafamiliar Violencia intergeneracional Suicidios
El Salvador Pandillas Delincuencia Violencia y maltrato intrafamiliar
Guatemala Maras (extorsin, violencia) Drogadiccin y alcoholismo Homicidios, feticidios, abuso sexual infantil
Mxico Violencia intrafamiliar Violencia callejera Violencia en la pareja
Abuso de drogas y alcohol, violencia Falta de educacin y capacitacin
Per Delincuencia, pandillas
intrafamiliar adecuada
Consumo de alcohol y drogas
Repblica Participacin en el micro-trfico de drogas y Violencia social y agresividad
narcticas desde temprana
Dominicana actividades conexas generalmente ligada a lo anterior
edad
Venezuela
Robo Porte ilcito de armas Posesin de drogas
(Rep. Bol. de)
Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de las respuestas de los pases a la encuesta de la CEPAL sobre polticas y programas
para la prevencin y el control de la violencia juvenil en Amrica Latina, 2008.

Los resultados de los estudios internacionales indican robos) pero tambin acciones de intimidacin o disuasin
que la gran mayora de los responsables de actos violentos a terceros.
contra jvenes en contextos urbanos son personas de Ya a fines de la dcada de 1980 las investigaciones
la misma edad y el mismo gnero que sus vctimas. empricas daban cuenta de la proliferacin de pandillas
En la mayora de los casos, los agresores son hombres violentas de adolescentes y jvenes en ciudades como
que actan en grupos (UNICEF, 2006). En las grandes Guayaquil y Ciudad de Mxico (Rodrguez, 1996). En el
ciudades, ese tipo de asociaciones violentas entre jvenes Brasil, las investigaciones coinciden en que la mayora de los
surge de agrupamientos locales que se construyen en el jvenes involucrados en asesinatos ya sea como vctimas
marco de situaciones de marginalidad y comportamientos o agresores son varones negros o mulatos, pobres, de
disruptivos. En general se trata de bandas delictivas 15a17 aos de edad. En general, suelen residir en la periferia
estructuradas en pandillas, que desarrollan subculturas y las favelas de los centros urbanos y estar desvinculados
propias y luchan entre s por el control territorial de del sistema escolar (Willadino Braga, 2003) Esto ratifica
barrios o vecindarios. la hiptesis ampliamente difundida en la literatura de que
Las pandillas pueden ser grupos informales de la desafiliacin institucional aumenta la exposicin de los
jvenes que defienden un territorio y poseen una estructura jvenes (que no estudian ni trabajan) a hechos de violencia,
informal de liderazgo o bien organizaciones que tienen ya sea como vctimas o victimarios.
su propia dinmica de sobrevivencia y funcionamiento La exclusin socioeconmica y la desafiliacin
interno (papeles asignados y reglas, entre otras cosas). institucional de muchos adolescentes y jvenes del Brasil
Con frecuencia, las bandas juveniles ofrecen un espacio que viven en las favelas se combina con la marcada
de socializacin alternativo a nios y jvenes excluidos, incidencia del narcotrfico, que se presenta como una
cuyo sentido de pertenencia se basa en acciones colectivas salida, una forma de poder participar en redes ampliadas,
que van desde compartir el tiempo libre hasta acciones ganar cuotas de poder y acceder a mayores niveles de
delictivas. En algunas ciudades se trata de agrupaciones consumo. Los favelados involucrados en las pandillas de
numerosas de jvenes que llevan a cabo diversos tipos de la droga son generalmente jvenes de 15 a 30 aos que
delitos en su entorno inmediato (copamiento de hoteles y desean ganar dinero. Los miembros de las quadrilhas de
Panorama social de Amrica Latina 2008 179

la droga controlan las favelas y cuidan de los lugares de explotacin del trabajo infantil, la violencia urbana y civil
venta de narcticos. Los jvenes miembros de quadrilhas y la deportacin de muchos jvenes que haban emigrado
defienden estos lugares de los ataques de otras quadrilhas al norte durante los aos de guerra civil. Ms adelante las
o de las redadas de la polica y se sitan por lo tanto en los maras pasaron a integrar las redes transnacionales del crimen
niveles jerrquicos ms bajos y peligrosos del negocio de organizado, sobre todo del narcotrfico. En El Salvador, estas
la droga. Los mismos favelados reconocen a estos jvenes se consolidaron en el proceso de pacificacin de los ltimos
como los ms pobres en este negocio. Dentro del grupo de aos, involucrando a jvenes que estuvieron refugiados o
los jvenes, son considerados personas valientes y reciben exiliados (por razones econmicas o polticas) en los Estados
algn grado de reconocimiento social de sus pares. En Unidos en especial en Los ngeles y retornaron a su
este marco, la delincuencia juvenil representa una forma pas para insertarse en un contexto completamente distinto
violenta de adaptacin a las condiciones econmicas y (Rodrguez, 1996).
sociales de la exclusin y un intento de integracin para Los gobiernos de Honduras y El Salvador han
participar de las pautas de consumo sociales (Sperberg respondido a las pandillas con estrategias represivas de
y Happe, 2000). mano dura y leyes que establecen la ilegalidad de afiliarse
En los aos noventa, se produjo en Centroamrica a ellas. Estas medidas han forzado a las pandillas a la
el crecimiento explosivo de las maras, modalidad de clandestinidad y, como consecuencia, se han vuelo ms
organizacin juvenil fuertemente influenciada por la organizadas. Por otra parte, en el ambiente carcelario la
cultura y el estilo pandillero de los Estados Unidos (vase cohesin de las pandillas ha aumentado. En general, estas
el recuadro IV.3). En El Salvador, Guatemala, Honduras estrategias de mano dura no han logrado disminuir el
y Mxico, las maras prosperaron en contextos sociales creciente nivel de violencia ni el nmero de homicidios
definidos por conflictos profundos como el desempleo, la en esos pases (WOLA, 2006).

Recuadro IV.3
LAS MARAS DE CENTROAMRICA. UN FENMENO DE LARGA DATA

En Centroamrica, las pandillas juveniles a regresar a sus pases de origen en en subgrupos denominados clicas, cuyos
existen al menos desde los aos sesenta, la dcada siguiente a menudo como integrantes tienen conciencia de pertenecer
pero sus caractersticas cambiaron consecuencia de las polticas de deportacin a una mara ms grande. Por lo general,
considerablemente en los aos noventa. de ese pas y la influencia de las los miembros de las maras o pandillas
En el caso de la comunidad inmigrante subculturas estadounidenses se expandi provienen de zonas econmicamente
centroamericana, las pandillas juveniles en Centroamrica, las pandillas juveniles desfavorecidas y de contextos urbanos
aparecieron en Los ngeles en la dcada de la regin comenzaron a adoptar el pobres y marginales, o bien son migrantes
de 1980. Los dos grupos dominantes estilo y los nombres de las maras de que regresaron de los Estados Unidos.
eran la Mara Salvatrucha o MS y Barrio Los ngeles. Aunque se establecieron La mayora de ellos han desertado del
18. El origen de las maras es complejo y vnculos entre pandillas cabe distinguir sistema escolar, poseen empleos mal
constituye la sntesis de varios procesos, que dos fenmenos: el crecimiento de las pagados y viven en un medio caracterizado
incluyen la desarticulacin de las relaciones pandillas tnicas en las comunidades por servicios inexistentes o inoperantes,
agrcolas tradicionales y de las formas de de inmigrantes centroamericanas en los capital social dbil y hacinamiento.
relacin indgena y popular, el desalojo Estados Unidos y el hecho de que las Con el paso de los aos, muchas
violento de grandes grupos indgenas, pandillas juveniles en Centroamrica se de estas pandillas o maras se han
la descomposicin de los centros de reinventasen a s mismas. transformado en organizaciones verticales,
habitabilidad urbana a partir de la violencia El trmino mara comenz a utilizarse vinculadas al narcotrfico, al trfico de
oficial, militar y paramilitar en las ciudades, en El Salvador en los aos ochenta para personas y a la delincuencia urbana.
la ausencia de empleos que propicia la denominar a las pandillas y tambin a Segn la Oficina de Washington para
migracin internacional, las transformaciones los grupos de amigos. Aunque puede Asuntos Latinoamericanos (WOLA, 2006),
familiares que incluyen a decenas de miles incluir mujeres, se trata de un fenmeno existen en Centroamrica de 70.000 a
de hurfanos de guerra y la fragmentacin social fundamentalmente masculino, 100.000 pandilleros, que constituyen un
familiar derivada de la migracin de padres, que puede comenzar a una edad muy problema grave que amenaza el orden
madres y hermanos. temprana (algunos miembros se integran pblico en El Salvador, Guatemala,
Cuando los jvenes centroamericanos a la mara desde muy nios) y se extiende Honduras y Nicaragua y tambin en el
que haban emigrado a los Estados durante la juventud y las primeras etapas sudeste de Mxico y algunas zonas de
Unidos en los aos ochenta empezaron de la vida adulta. Las maras se dividen los Estados Unidos.
Fuente: E. Falkenburger y Geoff Thale, Maras centroamericanas en maras y pandillas juveniles: dos mundos diferentes, Revista CIDOB dAfers Internacionals, No 81,
marzo-abril de 2008; Organizacin Mundial de la Salud (OMS), Informe mundial sobre la violencia y la salud, Ginebra, 2003; Oficina en Washington para Asuntos
Latinoamericanos (WOLA), Pandillas juveniles en Centroamrica: cuestiones relativas a los derechos humanos, la labor policial efectiva y la prevencin, 2006;
Dina Krauskopf, Pandillas juveniles y gobernabilidad democrtica, documento presentado en el Seminario sobre pandillas juveniles y gobernabilidad democrtica
en Amrica Latina y el Caribe, Madrid, 16 y 17 de abril de 2007.
180 Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL)

5. Narcotrfico, consumo de drogas y delincuencia

El consumo y la distribucin de sustancias psicoactivas o la edad mnima de los consumidores, de entre 13 y 19


psicotrpicas constituyen una preocupacin central para aos. En la investigacin se advirti tambin el grado de
las autoridades de la Argentina, Colombia, Costa Rica, precariedad de la vida de estos jvenes. El alto ndice de
Guatemala y el Per, mientras que en otros pases, como evasin escolar y el uso de drogas, combinados con el
la Repblica Bolivariana de Venezuela, se consideran un difcil acceso a espacios pblicos fuera de su comunidad,
problema de importancia relativa. limitan su universo sociocultural a un mbito muy
En las ciudades de la regin en las que existen restringido. Los enfrentamientos con la polica fueron la
puntos neurlgicos del narcotrfico, los jvenes excluidos causa del 60,4% de las muertes registradas a lo largo del
desempean un papel importante en las distintas esferas estudio. Los jvenes entrevistados tambin declararon
de la economa criminal, que abarca la produccin, la haber presenciado 122 muertes y 205 golpizas durante los
circulacin y el consumo de drogas (Kaplan, 1997). Las primeros cinco meses de la investigacin (Observatorio
condiciones de exclusin empujan a nios y jvenes de Favelas de Ro de Janeiro, 2006).
a incorporarse a la red de distribucin de drogas en En los perodos de auge de la criminalidad el nmero
condiciones de riesgo e inseguridad. de vctimas aumenta a niveles epidmicos. De enero a
De acuerdo con un informe, los 7.000 menores de 18 principios de septiembre de 2008 los enfrentamientos
aos que trabajan para el narcotrfico e integran la faccin entre bandas de narcotraficantes dejaron un saldo de 3.200
criminal ms antigua de Ro de Janeiro, Comando Vermelho muertos en Mxico. Tambin se observa una tendencia a la
(CV), reciben como pago el 20% de las sustancias que disminucin de la edad media de las vctimas. En 1986 el
venden en las bocas de fumo o puntos de venta ilegal promedio de edad de las personas fallecidas en la ciudad
de droga en la capital turstica del Brasil (IBISS, 2006). de Medelln se encontraba entre los 35 y los 45 aos, en
En estudios realizados por el Observatorio de Favelas de 1987 haba descendido a 25-35 aos y un ao ms tarde
Ro de Janeiro se seala la gran rotacin de los jvenes a 20-25 aos. En 1989 el 70% de las personas fallecidas
empleados por el narcotrfico y la tendencia a la baja en en dicha ciudad tenan entre 14 y 20 aos.

6. Violencia intrafamiliar y violencia de gnero

La violencia contra la mujer se defini a partir de la que entre otras cosas supone relaciones sexuales bajo
resolucin 48/104 de la Asamblea General de las Naciones coaccin en el matrimonio y en las citas, violaciones en
Unidas en la Declaracin sobre la Eliminacin de la diversos contextos, abuso o acoso sexual y prostitucin
Violencia contra la Mujer de 1993 como todo acto de forzada es transversal a culturas, estratos sociales y
violencia basado en la pertenencia del sexo femenino que origen tnico, en general no se denuncia por la ineficacia
tenga o pueda tener como resultado un dao o sufrimiento legislativa y la estigmatizacin de las vctimas.
fsico, sexual o psicolgico para la mujer, as como En tanto mecanismo de dominacin masculina, la
las amenazas de tales actos, la coaccin o la privacin violencia de gnero suele configurarse en el marco de
arbitraria de la libertad, tanto si se producen en la vida las relaciones de pareja. En los estudios sobre violencia
pblica como en la vida privada. La violencia basada en contra la mujer realizados por el Banco Mundial se
el gnero es ejercida generalmente por hombres adultos, destacan algunas caractersticas que a menudo acompaan
se arraiga en la cultura machista y tiende a justificase la violencia en las relaciones de pareja (Heise, Ellsberg
mediante teoras que remiten a la esfera fsica del agresor y Gottemoeller, 1990):
(psicopatologas), al vnculo afectivo (drama pasional) o
a las condiciones sociales (situacin de pobreza o escaso  Informe del Secretario de Gobierno al Consejo de Medelln (1989)
nivel de instruccin). Si bien esta forma de violencia citado en Salazar (1993).
Panorama social de Amrica Latina 2008 181

La gran mayora de los autores de la violencia son viven con las vctimas y en las tres cuartas partes de los
hombres; las mujeres corren el mayor riesgo con casos son familiares directos de las nias y los nios que
hombres que ya conocen. sufren el abuso (OMS, 2003). Alrededor de una de cada tres
La violencia fsica casi siempre va acompaada mujeres en Amrica Latina ha sido vctima de violencia
de maltrato psicolgico y, en muchos casos, de fsica, psicolgica o sexual por parte de familiares y para
abuso sexual. las adolescentes de 15 a 19 aos la violencia emocional es
La mayora de las mujeres que sufren una agresin notablemente superior (vase el cuadro IV.3). En el informe
fsica de su pareja, por lo general sern vctimas del sistema de las Naciones Unidas (CEPAL, 2007e) se
de mltiples actos de violencia con el paso del llama la atencin sobre la tolerancia social hacia la violencia
tiempo. contra nias y adolescentes en el mbito privado, ligada
La violencia contra las mujeres traspasa los a la delincuencia, la corrupcin, la explotacin sexual, la
lmites de clase socioeconmica, religin y prostitucin forzada, el acoso y la violencia sexual, sobre
origen tnico. todo en el servicio domstico.
Los hombres que golpean a sus parejas exhiben Las manifestaciones de la violencia de gnero en el
un marcado comportamiento de control sobre mbito domstico estn ligadas a patrones de desigualdad
alguien. en las relaciones de poder dentro de la familia y en la
Mientras que en algunos pases las autoridades pareja. Un estudio comparativo de la violencia domstica
consideran que la violencia intrafamiliar o domstica en nueve pases en desarrollo revel que las mujeres que
constituye el principal problema que afecta a los jvenes, compartan la mayora de las decisiones del hogar con
ya sea como vctimas o victimarios (Ecuador y Mxico), sus esposos o compaeros corran menos riesgos de ser
en otros se considera un problema de importancia relativa maltratadas (independientemente del nivel de ingresos
(Chile, El Salvador, Guatemala, Mxico y Per). La del hogar). En dicho informe se advirti tambin que las
percepcin de las autoridades gubernamentales de la mujeres cuyas madres fueron maltratadas por los padres
envergadura de este fenmeno coincide con los hallazgos tenan el doble de probabilidades de ser vctimas de
de algunos estudios de los cambios sufridos por las violencia domstica (Johnson y Kishor, 2000).
familias latinoamericanas, que revelaban que el aumento Todas las mujeres entrevistadas en el curso de estudios
de la violencia intrafamiliar en varios pases (Bolivia, realizados en 16 comunidades de los 10 pases incluidos
Chile, Colombia, Honduras y Repblica Dominicana) en los proyectos de la OPS para abordar la violencia
observado en 2006 afectaba mayoritariamente a la mujer basada en el gnero declararon que sufran la violencia
(CEPAL, 2007e). La violencia en las relaciones entre como una medida de control por parte de sus parejas para
jvenes durante el noviazgo est aumentando en forma reforzar las relaciones desiguales de poder dentro de la
gradual y constituye un motivo de preocupacin para familia (Johnson y Kishor, 2000). Esos estudios tambin
las autoridades de Mxico y Chile. revelaron que muy pocos proveedores de servicios de salud
Aunque las formas de violencia domstica suelen haban recibido capacitacin especializada para tratar a
manifestarse en los espacios sociales ligados al hogar las mujeres que vivan situaciones de violencia y ninguno
y a la familia, tienen su correlato en disparidades y tena protocolos o normas para la atencin. La polica y
desigualdades de gnero que son toleradas en el mbito los servicios jurdicos eran en muchos casos los primeros
pblico. La OMS calcula que en 2002 entre un 10% lugares a los que recurran las mujeres. Las comisaras
y un 36% de las mujeres latinoamericanas haban resultaron las instituciones que prestaban menos ayuda
sido objeto de violencia fsica o sexual y que entre el y los funcionarios policiales y judiciales no conocan las
70% y el 80% de las vctimas de violencia sexual son leyes para proteger a las vctimas. En cuanto al papel de
nias. En casi la mitad de estos casos los agresores la escuela, los maestros se sentan poco preparados para
responder a las necesidades de las estudiantes afectadas
y sus familias. A nivel comunitario, los actores locales
pertenecientes a sindicatos, cooperativas o empresas donde
 Algunas cifras reflejan esta problemtica en Colombia en los las mujeres podan ejercer liderazgo tambin carecan de
ltimos aos: del total de casos de maltrato infantil sealados al
Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF), las denuncias
informacin para detectar y responder a dicho problema.
por maltrato fsico fueron 13.261 en 2003, 13.685 en 2004 y 20.211
en 2005. Esto representa un incremento del 52% en el perodo  El informe se bas en datos de las Encuestas de Demografa y Salud
sealado. Las denuncias de maltrato psicolgico fueron 2.496 en realizadas en nueve pases en desarrollo: Camboya, Colombia,
2003, 2.994 en 2004 y 4.090 en 2005, es decir que se registr un Egipto, Hait, India, Nicaragua, Per, Repblica Dominicana y
incremento del 64% entre 2003 y 2005. Las denuncias de abuso Zambia. Dichas encuestas, realizadas en su mayora a partir de 1998,
sexual aumentaron de 1.451 en 2003 a 2.182 en 2004 y 3.301 en recopilaron amplios datos de demografa y salud sobre mujeres de
2005 o un 127% en esos tres aos. 15 a 49 aos de edad (Johnson y Kishor, 2000).
182 Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL)

Cuadro IV.3
AMRICA LATINA Y EL CARIBE (6 PASES): PORCENTAJE DE MUJERES Y JVENES QUE DENUNCIARON HABER SIDO
VCTIMAS DE VIOLENCIA POR PARTE DE FAMILIARES, 2000-2005
Violencia fsica Violencia sexual por su pareja Violencia emocional
Pas
Total mujeres 15-19 aos Total mujeres 15-19 aos Total mujeres 15-19 aos

Bolivia, 2003 52,3 43,9 15,2 11,1 53,8 48,7

Colombia, 2005 39,0 37,6 11,5 7,5 65,7 68,0

Ecuador, 2004 31,0 12,0 41.0

Mxico, 2003 9,3 7,8 38,4

Per, 2004 42,3 27,3 9,8 4,5 68,2 75,6


Repblica Dominicana,
2002 21,7 19,1 6,4 5,3 67,5 79,3
Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), Ni una ms!. El derecho a vivir una vida libre de violencia en Amrica Latina y el Caribe (LC/L.2808),
Santiago de Chile, 2007.

La violencia contra la mujer representa una carga La violencia intrafamiliar suele manifestarse por
considerable para la salud pblica y conlleva riesgos primera vez en la infancia. En un estudio mundial sobre
vinculados a enfermedades de transmisin sexual (OPS, violencia infantil se hizo hincapi en las condiciones en
2007). De acuerdo con un estudio comparativo, existe que viven los menores en Amrica Latina y se revel
una clara relacin entre los malos tratos y el deterioro de que cada ao ms de 6.000.000 de nios y nias sufren
la salud de las mujeres vctimas y sus hijos. Por ejemplo, abuso severo en los pases de la regin y ms de 80.000
las mujeres de casi todos los pases estudiados que haban mueren a causa de la violencia domstica. El abuso
sufrido malos tratos de sus parejas tenan mayor nmero de sexual es el maltrato infantil menos denunciado. Los
partos no deseados y partos de nios muertos (entre un 33% agresores suelen ser varones y en 8 de cada 10 casos
y un 72%) que las que nunca sufrieron este tipo de violencia. son los propios padres o parientes. Segn el informe
Existen evidencias de su correlacin con patologas como de las Naciones Unidas, en Costa Rica el 32% de las
bajo peso al nacer, parto prematuro y aborto. Se observ mujeres y el 13% de los hombres entrevistados han
adems que las probabilidades de que las mujeres vctimas sufrido abusos sexuales durante la niez, en Nicaragua
de violencia tuvieran infecciones de transmisin sexual eran los abusos afectan al 26% de las mujeres y al 20% de los
mayores que entre sus pares que no sufran abusos, mientras hombres encuestados, y en Chile, un 75,3% de los nios
que las probabilidades de recibir atencin prenatal durante el y las nias entrevistadas sufre algn tipo de violencia
primer trimestre del embarazo y de vacunar correctamente por parte de sus padres. Asimismo, ms de la mitad
a sus hijos de 12 a 35 meses eran menores. Asimismo, se padece violencia fsica y uno de cada cuatro, violencia
advirti una mayor probabilidad de que los hijos de las fsica grave (UNICEF, 2006).
mujeres maltratadas murieran antes de cumplir los 5 aos Si bien la escasez de datos disponibles impide la
de edad (Johnson y Kishor, 2000). realizacin de un anlisis comparativo en la regin, es
sabido que en algunos pases el problema de la violencia
 Segn el informe Salud en las Amricas, 2007, el Caribe es la
domstica alcanza dimensiones considerables. Por ejemplo,
segunda regin ms afectada por la infeccin del VIH/sida despus a causa de ella mueren en Uruguay un promedio de 36
de frica subsahariana. Se estima que el 1,2% de la poblacin del mujeres al ao, los intentos de suicidio son cinco veces
Caribe, unas 250.000 personas, viva con el VIH/sida en 2006. La ms probables y aumentan la probabilidad de contraer
mitad de las personas infectadas son mujeres y las jvenes son 2,5
veces ms propensas a contraer la infeccin que los hombres jvenes.
enfermedades de transmisin sexual y la mortalidad
Casi tres cuartas partes de las personas infectadas estn en Repblica materna. Segn datos del Observatorio Nacional sobre la
Dominicana y Hait, pero la incidencia en la regin es alta: del 1% Violencia y Criminalidad del Ministerio del Interior del
al 2% en Barbados, Jamaica y la Repblica Dominicana y del 2% Uruguay, en 2005 se registraron 6.802 denuncias por este
al 4% en las Bahamas, Hait y Trinidad y Tabago. De 1981 a 2005
se notificaron ms de 1,7 millones de casos de sida en las Amricas,
motivo. Estas denuncias incluyen hombres y mujeres de
38.000 de ellos en menores de 15 aos de edad (OPS, 2007). todas las edades (MSP, 2006).
 El informe se bas en datos de Encuestas Demogrficas y de Salud
realizadas en nueve pases en desarrollo: Camboya, Colombia,
Egipto, Hait, India, Nicaragua, Per, Repblica Dominicana y
Zambia. Dichas encuestas, realizadas en su mayora a partir de 1998,  Cabe advertir que estos datos no son comparables debido a que
recopilaron amplios datos de demografa y salud sobre mujeres de las encuestas aplican criterios distintos y en algunas de ellas la
15 a 49 aos (Johnson y Kishor, 2000). violencia se entiende en sentido ms amplio que en otras.
Panorama social de Amrica Latina 2008 183

C. Polticas nacionales para la juventud

En la regin latinoamericana se han establecido diversos enfoques de prevencin de la

violencia juvenil. Entre ellos se encuentran el enfoque de riesgo, el de seguridad ciudadana,

el de la teora del tratamiento de conflictos y el enfoque de derechos. Mediante diferentes

lneas de accin dirigidas a reducir la violencia juvenil, estos modelos de prevencin se

orientan a reforzar los factores de proteccin y las fortalezas de adolescentes y jvenes. Las

iniciativas que se han puesto en marcha en los diferentes pases son muy heterogneas. Los
programas nacionales se sustentan en diversos paradigmas para abordar los temas relativos

a la etapa juvenil y las polticas tienen distintos fundamentos legislativos. Los niveles de la

administracin pblica encargados de poner en prctica las medidas vinculadas a la juventud

difieren en cuanto a su dependencia institucional y existen divergencias con relacin al tipo

de gestin que realizan los organismos oficiales cuya labor se orienta a la juventud en cada

pas. Dos puntos parecen centrales en las polticas dirigidas a la juventud: el abordaje integral

por parte de las instituciones gubernamentales y las polticas que respalden y articulen las

iniciativas provenientes de instituciones gubernamentales y no gubernamentales.

1. Enfoques de las polticas de juventud latinoamericanas


con respecto a la violencia

Una particularidad con respecto a las polticas nacionales en la delimitacin y el carcter de la oferta programtica
de juventud es que se aplican criterios etarios distintos en de los pases hacia estos sectores. Por una parte, aunque
cada pas. Las diferencias en el rango de edad que define a la en el discurso sobre el sujeto joven se considera que la
juventud revelan al menos dos tendencias. En primer lugar, el juventud engloba a la adolescencia, en la prctica se
inicio de la juventud a edades ms tempranas (en Colombia, excluyen perodos cruciales de la experiencia juvenil.
Costa Rica, El Salvador y Mxico) y su extensin a edades Por otra parte, los jvenes de entre 18 y 29 aos han
mayores (en Chile, Cuba, Nicaragua, Panam y Paraguay) adquirido el status de ciudadanos, ya que a partir de
pueden significar que la condicin de ser joven se est los 18 aos las personas son juzgadas como adultas y
expandiendo no solo con respecto a la edad sino tambin a pueden ejercer su derecho a voto (Krauskopf, 2000).
su representacin en la sociedad (OIJ, 2001). La segunda El desfase entre la realidad social y legal produce una
tendencia es la superposicin etaria de la adolescencia y la dualidad en el sujeto juvenil. Si bien los programas
juventud en las definiciones del sujeto joven. relativos a la adolescencia contribuyen al desarrollo
Esta situacin tiene efectos no solo en los juvenil, no cubren todo el perodo en forma cabal
fundamentos de las polticas de juventud, sino tambin (Krauskopf y Mora, 2000).
184 Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL)

Otra caracterstica de las polticas de juventud es la perodo preparatorio (que define a la juventud a partir de
falta relativa de enfoques explcitos para dicho grupo. Las su transicin a la vida adulta), la juventud como etapa
polticas nacionales incluyen programas especficos (por problemtica (que restringe su mbito a temas como
ejemplo concentrados en la poblacin pobre) o universales, delincuencia, drogas, violencia y desercin escolar, entre
pero escasamente orientados a la poblacin joven. En otros), la ciudadana juvenil (en una perspectiva integral
algunos casos, como ya se seal no hay criterios que prioriza la plenitud de derechos de los jvenes para
claros para incluir a los jvenes en la poblacin mayor participar en polticas y programas de juventud) y la
o menor de edad. En consecuencia, se aplica una lgica visin del joven como actor estratgico del desarrollo
transversal en organismos pblicos sectoriales, que dentro (orientadas a la formacin de capital humano y social,
de sus reas de incumbencia tratan temas relevantes para que incluye destrezas y capacidades en la conduccin de
la poblacin juvenil (educacin, salud, empleo). Si bien su desarrollo y en el campo productivo). Los dos ltimos
incluyen acciones dirigidas a los jvenes, las polticas enfoques consideran a los jvenes como actores sociales
tienen el sesgo de las competencias sectoriales, es decir, (vase el cuadro IV.4).
son pensadas desde el sector y no desde el sujeto de las De cada uno de estos enfoques se desprenden opciones
polticas (Balardini, 2003). en cuanto al diseo de las polticas y el carcter de los
El universo de polticas nacionales de juventud se programas orientados a la juventud. Desde el punto de vista del
basa en cuatro visiones acerca de las caractersticas de control o la erradicacin de la violencia, todos ellos incluyen
la fase juvenil (Krauskopf, 2000): la juventud como objetivos de prevencin de conductas delictivas.

Cuadro IV.4
PARADIGMAS DE LA FASE JUVENIL EN LOS ENFOQUES DE POLTICAS Y PROGRAMAS

Paradigma de la Caractersticas de los


Polticas Tipos Objetivos
fase juvenil programas
Transicin a la Orientadas a la preparacin Universales Programas educativos Integracin de los
adultez para la adultez jvenes
Indiferenciados Programas de uso del
Etapa de Extensin de la cobertura tiempo libre: Potenciar factores
Aislados
preparacin educativa deportivos, recreativos protectores de la
o culturales adolescencia
Tiempo libre sano y
recreativo, con baja cobertura Etapa predelictiva
Servicio militar Prevencin de la
violencia
Riesgo y Compensatorias Asistenciales y control Programas de Control social de
transgresin de problemas rehabilitacin sectores juveniles
Sectoriales
especficos movilizados
Etapa (predominantemente Programas de
problemtica justicia y salud) Relevancia a juventud reinsercin social Prevencin de la
para la sociedad urbana popular violencia
Focalizadas Programas en torno a
Dispersin de las sistema carcelario
ofertas
Juventud Articuladas en poltica pblica Integrales Polticas nacionales de Estrategia comunitaria
ciudadana reduccin de la
Intersectoriales Participativos Prevencin de la
pobreza
Etapa de violencia
Inclusin de jvenes como Extensin de alianzas
desarrollo social Programas de
sujetos explcitos de derechos Estrategias participativas
transferencia directa o
polticos, sociales, culturales y
condicionada de Capital social
econmicos
recursos
Programas de
voluntariado
Juventud: actor Articuladas con la poltica Equidad y Programas de empleo Prevencin de la
estratgico del pblica tranversalidad de emergencia violencia
desarrollo institucional
Intersectoriales Programas de Insercin en el mercado
Etapa de Enfrentamiento de la capacitacin
Orientadas a la incorporacin Capital econmico
formacin y exclusin
de la juventud como capital Programas de
aporte productivo
humano y desarrollo de Aporte juvenil a desarrollo productivo y
capital social estrategias de empresarial
desarrollo
Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de D. Krauskopf, La construccin de las polticas de juventud en Centroamrica, Polticas
pblicas de juventud en Amrica Latina: polticas nacionales, Oscar Dvila (comp.), Via del Mar, CIDPA Ediciones, 2003.
Panorama social de Amrica Latina 2008 185

Se han establecido dos grandes enfoques de prevencin Un tercer modelo corresponde a las estrategias de
de la violencia juvenil: uno centrado en la disminucin de superacin de la pobreza, desplegadas por gobiernos
los factores de riesgo y otro en el fortalecimiento de los democrticos en los aos ochenta. Dichas iniciativas
factores de proteccin y las fortalezas del adolescente. sirvieron para contener las demandas de los jvenes
Esos modelos de prevencin se han traducido en distintas marginales y excluidos de la educacin, como medida
lneas de accin para reducir la violencia juvenil. compensatoria de los efectos sociales negativos de los
Con respecto a la intervencin de los factores de riesgo programas de ajuste estructural. Los programas de
relacionados con la violencia, se han puesto en marcha superacin de la pobreza se basaron en la transferencia
dos tipos de iniciativas, orientadas a ampliar y mejorar directa de recursos a los sectores empobrecidos a travs
el sistema educativo y a potenciar el uso del tiempo libre de programas alimenticios, de generacin de empleos
de los jvenes integrados. En ambos casos se asume que o asistencia sanitaria, organizados a travs de fondos
los jvenes disponen de un tiempo determinado para sociales de emergencia. Aunque ninguno de ellos fue
prepararse a la vida adulta (Rodrguez, 1995 y 1996). La catalogado como programa juvenil, los jvenes eran
hiptesis que fundamenta estas intervenciones es que la los beneficiarios de casi todos ellos, sobre todo de
recreacin puede prevenir la delincuencia, pues estimula los programas de generacin de empleos. Desde el
la adopcin de conductas sociales constructivas por parte punto de vista del tratamiento de los problemas de
de los jvenes. De este modo, se intenta disminuir los violencia, si bien no contenan objetivos explcitos,
efectos negativos que produce la falta de supervisin de operaban indirectamente como mecanismo preventivo
los padres fuera del horario escolar y que llevan a muchos de contencin.
nios y jvenes a socializar con pares violentos. A partir de la dcada de 1990 se generaliza un
Otro mbito de intervencin se orienta al control nuevo modelo de polticas de juventud centrado en la
social de los sectores juveniles movilizados. El objetivo incorporacin de los jvenes excluidos al mercado de
de los programas desarrollados con este enfoque era trabajo. En este contexto, un gran contingente aprovech
controlar la articulacin de los movimientos juveniles las oportunidades abiertas por los programas de empleo de
con otros movimientos sociales no juveniles que emergencia. Pese a que estos programas no se definieron
adoptaron en forma conjunta y en distintos momentos en forma oficial como exclusivamente orientados a la
histricos una posicin de abierto desafo al sistema juventud, comenzaron a aplicarse en varios pases con
poltico. Desde una perspectiva punitiva o de prevencin marcado sesgo etario, gracias al xito del Programa
situacional, este modelo fue asumido por los ministerios de capacitacin laboral para jvenes Chile Joven, que
del interior e instituciones ligadas a la promocin juvenil. comenz a ejecutarse en 1990. La experiencia se repiti
La estrategia utilizada consisti en el aislamiento del en otros pases como la Argentina, Bolivia, Colombia,
movimiento estudiantil y su reclusin en establecimientos Costa Rica, Panam, el Per, la Repblica Dominicana,
universitarios, impidiendo su vinculacin con otras la Repblica Bolivariana de Venezuela y el Uruguay,
reivindicaciones del campo juvenil urbano popular con respaldo financiero del Banco Interamericano de
(Rodrguez, 1995). Las polticas carcelarias podran Desarrollo. En dichos programas se da prioridad a las
asociarse a este modelo. necesidades propias del desarrollo nacional y se ofrece
En forma anloga, en los ltimos aos se ha impulsado capacitacin en perodos cortos a travs de modalidades
un enfoque de poltica de mano dura para hacer frente a innovadoras. Al centrar sus objetivos en la formacin
los problemas de violencia juvenil, ya sea vinculada al de capital humano y considerar a los jvenes como
narcotrfico, las pandillas o maras, o a la delincuencia actores del desarrollo, este programa inaugur una nueva
comn. Algunos ejemplos claros de este enfoque son la poltica en materia de juventud y permiti desvincular
disminucin de la edad de condena o imputabilidad penal las acciones en ese mbito de las polticas sociales
en muchos pases de la regin, la persecucin policial compensatorias y concentrar los programas de empleo
de grupos juveniles, su represin previa a todo acceso a en el sector joven.
la justicia y las legislaciones excepcionales de represin Por lo general, los programas que tratan el tema
juvenil que amplan las atribuciones policiales, entre de la violencia se centran en algunas dimensiones del
ellas la ley antitatuajes en Honduras o las leyes de comportamiento, entre ellas la conducta delictiva, la
mano dura y posterior sper mano dura en El Salvador. desercin escolar o el embarazo adolescente. Aunque la
Tales respuestas de mano dura a la violencia no han normativa internacional ha promovido un enfoque holstico
logrado controlar el problema y han planteado dilemas en los planes nacionales, las actividades en materia de
ms graves en materia de derechos humanos y Estado violencia juvenil todava se dividen segn el tipo de
de derecho, as como de sobrepoblacin carcelaria violencia (poltica, territorial, del crimen organizado y
(WOLA, 2006). domstica, entre otros). Los proyectos que se estructuran
186 Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL)

de esta manera carecen de enfoques interrelacionados Las respuestas a la encuesta realizada por la CEPAL
para reforzarse mutuamente (Moser, 1999). La falta de un sobre polticas y programas de control y prevencin de la
marco conceptual integrado de disciplinas (salud pblica, violencia juvenil sugieren la coexistencia y competencia
criminologa, sociologa y psicologa, entre otras) es uno de diversos enfoques vinculados al papel y las necesidades
de los mayores obstculos para alcanzar un tratamiento del sujeto joven. Por tanto, es importante que las polticas
integral de la violencia. hacia los jvenes tengan un enfoque integral.

D. Cambios legislativos recientes en las


normativas nacionales

Las respuestas de las autoridades a la encuesta de la CEPAL dan cuenta de cuatro grandes

mbitos de reforma en las normativas nacionales: las leyes generales de juventud, las reformas

a los cdigos de proteccin de la infancia y la adolescencia, la nueva legislacin sobre

violencia intrafamiliar e igualdad de gnero y las normas relativas a la imputabilidad legal

de adolescentes y jvenes. Este avance legislativo debe continuar mediante el seguimiento y

la evaluacin de los resultados de las reformas. La Convencin sobre la eliminacin de todas

las formas de discriminacin contra la mujer y la Convencin sobre los Derechos del Nio

tambin han contribuido al progreso de las legislaciones nacionales .

1. Avances en la institucionalidad y la legislacin


relativas a la juventud

En virtud de las mltiples dimensiones de la violencia, En varios pases se han aprobado leyes de juventud o
la legislacin sobre este tema es dispersa y aborda los de la persona joven, que sirven como marco jurdico para
problemas de la juventud desde distintos ngulos. La las polticas nacionales de juventud (Brasil, Colombia,
encuesta sobre polticas y programas para la prevencin Costa Rica, Ecuador, Nicaragua, Repblica Dominicana,
y el control de la violencia juvenil da cuenta de cuatro Repblica Bolivariana de Venezuela, recientemente
grandes mbitos de reformas en las normativas nacionales: Honduras y Bolivia, en discusin) (CEPAL/OIJ, 2008).
las leyes generales de juventud, las reformas a los cdigos El proceso de creacin de leyes para respaldar planes
de proteccin de la infancia y la adolescencia, la nueva o programas nacionales de juventud vari de un pas a
legislacin sobre violencia intrafamiliar e igualdad de otro. En Colombia, un documento del Consejo Nacional
gnero y las normas relativas a la imputabilidad legal de de Poltica Econmica y Social (CONPES) de 1995
adolescentes y jvenes. estableci la Poltica de Juventud Nacional, en el marco
Panorama social de Amrica Latina 2008 187

de la cual se establecieron leyes, decretos y reglamentos En el Per, recin en 2006 se aprobaron los decretos
relativos a los jvenes. En 1998, el Plan Nacional de necesarios para establecer el Plan Nacional de la Juventud
Desarrollo incluy un Plan Educativo para la Paz que 2006-2011, sustentado en la ley del Consejo Nacional
supuso la implementacin de la Poltica Nacional de de la Juventud de 2002. Esta normativa tena por objeto
Juventud mediante el programa Constructores de un establecer el marco jurdico e institucional de las acciones
nuevo pas. En el ao 2000 se dio inicio al Programa del Estado y de la sociedad en materia de poltica juvenil e
Sistema Nacional de Juventud Colombia Joven, cuyas impulsar las condiciones de participacin y representacin
directrices fueron modificadas recientemente. democrtica de los jvenes.
En 1996 se dict en Costa Rica la ley orgnica del Otro mbito de reforma se refiere a la modificacin
Movimiento Nacional de Juventudes y se cre un organismo de los cdigos de la infancia y la adolescencia, pues
con el mismo nombre para definir lineamientos polticos existen muy pocas menciones especficas a la juventud
en el marco de una poltica universal de juventud. En el en las constituciones nacionales latinoamericanas y en
ao 2002 se aprob la ley general de juventud, en la que general se refieren a los adolescentes y jvenes menores
se basa el Sistema Nacional de Juventud. Esta ley ha de 18 aos. Estas especificaciones se concentran en la
sufrido muchas modificaciones pero ha permitido que proteccin del mbito familiar y la bsqueda de recursos
se reconociera un mayor nivel jerrquico al organismo para garantizar, entre otras cosas, el derecho a la vida, la
encargado del tema, que se materializ en un Viceministerio alimentacin, la salud, la educacin, la integridad fsica
de Juventud. y el ocio recreativo de los menores y adolescentes. La
En 1999, la Presidencia de Nicaragua inici la influencia de la Convencin sobre los Derechos del
formulacin de una poltica nacional de juventud por Nio y las gestiones para incorporar sus disposiciones
medio de la Secretara de Accin Social. Dos aos ms en el derecho interno constituyen un avance positivo
tarde se aprob la ley de promocin de desarrollo integral (CEPAL/OIJ, 2007).
de la persona joven, que dio lugar a la elaboracin y En Bolivia, la nica referencia explcita a la juventud
aprobacin de la Poltica Nacional para el Desarrollo figura en un decreto sobre sus derechos y deberes. En la
Integral de la Juventud y a la creacin de la Secretara de Repblica Dominicana existen leyes especficamente
la Juventud, abocada al Plan de Accin. Esta ley modific dirigidas a los jvenes, entre ellas las que establecen la
las instituciones que regan las polticas de juventud y en creacin del organismo estatal de juventud y el da del
la actualidad ocupa un lugar de vanguardia en la regin estudiante. En Cuba, la oferta programtica en materia
(Dvila, 2003). de juventud se inicia con la revolucin cubana. Con
En la Repblica Dominicana la Ley general de la constitucin de 1976 comenz una reforma jurdica
juventud fue promulgada en julio de 2000, con el objetivo destinada a eliminar la dispersin legislativa y en la
de instaurar un marco jurdico, poltico e institucional actualidad existen leyes especialmente dirigidas a los
para orientar las acciones del Estado y la sociedad en sectores jvenes. En Chile, las leyes y normativas internas
general hacia la definicin e implementacin del conjunto no contienen referencias a esta categora, con excepcin
de polticas necesarias para satisfacer las necesidades de la ley que crea el Instituto Nacional de Juventud (OIJ,
y expectativas de la poblacin joven y promover su 2001).
participacin efectiva en los procesos de toma de De este modo, las normas relativas a la juventud en
decisiones. Su finalidad es fomentar el desarrollo integral varios pases se refieren al resguardo de los derechos
de los jvenes, sin distinciones de gnero, religiosas, de nios y adolescentes, comprendidos en la categora
polticas, raciales, tnicas o relativas a la orientacin de menores (Brasil, Ecuador, El Salvador, Guatemala,
sexual o la nacionalidad. Repblica Dominicana, Repblica Bolivariana de Venezuela
Entre los pases en los que se discute una ley y Uruguay). Con excepcin de las leyes relativas a la
general de juventud en la actualidad, cabe destacar el mayora de edad y la responsabilidad penal, no existe
caso de Bolivia, donde la primera encuesta nacional referencia explcita a la juventud, que est subsumida en la
de juventud constituy la base para la elaboracin del legislacin relativa a la niez y la adolescencia (CEPAL/
Diagnstico de la juventud boliviana y de la propuesta OIJ, 2007). En la Repblica Dominicana se promulg
de Lineamientos de polticas nacionales de juventud. en 2003 el Cdigo para el Sistema de Proteccin y los
Ello permiti incorporar una propuesta de modificaciones Derechos Fundamentales de Nios, Nias y Adolescentes
a la Constitucin Poltica del Estado y un anteproyecto (ley 136-03).
de ley de juventud. Segn la encuesta realizada por la CEPAL en 2008,
entre los cambios legislativos recientes que ataen a los
menores se cuenta, por ejemplo, la reforma del captulo
 Vase [en lnea] http://www.oij.org/notas/notas_1.htm. de responsabilidad penal juvenil del Cdigo de la Infancia
188 Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL)

y la Adolescencia en Colombia. En el Per, por otra de ciudadana se refiere a la definicin del derecho al
parte, se modificaron las disposiciones del Cdigo de los sufragio: en la mayora de los pases latinoamericanos
Nios y Adolescentes referentes al pandillaje pernicioso el derecho al voto se adquiere a los 18 aos, mientras
en 2007 y se prohibieron los trabajos y las actividades que en Cuba y Nicaragua se otorga a los 16 aos10. En
peligrosas o nocivas para la salud fsica o moral de las cuanto a la participacin poltica no existe un criterio
y los adolescentes en 2006. En la respuesta del Brasil constitucional uniforme entre los pases.
se menciona el decreto N 6.490 de 2008 que regula los Un ltimo mbito de cambios legislativos se refiere
artculos 80-D y 80-E de la ley N11.530 que instituy el a los temas de gnero relacionados con situaciones de
Programa nacional de seguridad pblica con ciudadana violencia en la normativa laboral. Un ejemplo de ello
(PRONASCI). es el acoso u hostigamiento sexual, figura que aparece
En la Repblica Bolivariana de Venezuela la Ley explicitada solo en Costa Rica, El Salvador (contemplada
orgnica para la proteccin de nios, nias y adolescentes en el cdigo penal) y el Uruguay. En la Argentina las
fundamenta la accin del Instituto Autnomo Consejo normas vigentes se refieren solo al empleo pblico y estn
Nacional de Derechos del Nio, Nia y del Adolescente implcitamente estipuladas como coaccin psicolgica
(IACNDNNA), anteriormente Consejo Nacional de o de otra naturaleza. En otros pases dichas medidas se
Derechos del Nio y del Adolescente (CNDNA). En la amparan en expresiones como injurias graves inferidas
Constitucin de la Repblica Bolivariana de Venezuela por el empleador (Ecuador) o garantas al respeto de
se reconoci a nios, nias y adolescentes como sujetos los trabajadores cuando pudieran afectar la intimidad, la
plenos de derecho y bajo proteccin estatal en 1999. vida privada o la honra de estos (Chile). La percepcin
Un ao ms tarde entr en vigor la Ley orgnica para inadecuada de este problema que afecta a las jvenes
la proteccin del nio y del adolescente (LOPNA), que que inician su vida laboral se refleja en la falta de
establece la normativa referida a la Justicia Penal del una legislacin adecuada en materia de acoso sexual en
Adolescente y el Sistema de Responsabilidad Penal del la mayora de los pases de la regin (Pautassi, Faur y
Adolescente. En la ltima reforma de la LOPNA, realizada Gherardi, 2005).
en diciembre de 2007, se estipularon cambios para acelerar Otro tema de inters en la legislacin reciente es el
los procesos de litigio mediante el uso combinado de impulso dado a la incorporacin laboral de la mujer, ya
la oralidad, la escritura y la grabacin y promover la sea en cuanto al desarrollo empresarial, el acceso a la
mediacin y otras formas alternativas de resolucin de propiedad (Colombia) o al empleo (Colombia, Repblica
conflictos para evitar llegar a la instancia del juicio. Dominicana). Solo en Bolivia se ha regulado recientemente
En 2006 se promulg adems una ley de proteccin de el trabajo asalariado del hogar (CEPAL, 2007a).
nios, nias y adolescentes en salas de uso de Internet, Cabe mencionar que los temas vinculados al desarrollo
videojuegos y otros programas multimediales. de una cultura de paz o a estilos de vida saludables no
Por otra parte, en algunos pases se han implementado figuran en las constituciones nacionales, aunque en
reformas relativas al fortalecimiento de organizaciones algunos pases se abordan en forma implcita. Ecuador
y estructuras de participacin juvenil como los Consejos es el nico pas en el que la cultura de paz se propone
de juventud (Colombia, Per). Ello refleja una lenta como un derecho en el marco del proceso constituyente.
aproximacin al joven como sujeto de derecho y Por otra parte, la reciente incorporacin del tema de la
protagonista del desarrollo, ya que contribuye a organizar calidad de vida en el derecho constitucional representa
las relaciones que este puede establecer con otros sectores un avance en la legislacin, pero se trata de un derecho
de la sociedad. Otro tipo de legislacin vigente en materia general y no especfico para jvenes y adolescentes.

10 En las constituciones que regan a principios de siglo se estableca


la mayora de edad a los 21 aos y se reconocan derechos polticos
a partir de los 25 aos.
Cuadro IV.5
AMRICA LATINA Y EL CARIBE (19 PASES): PRINCIPALES TEMAS CONSIDERADOS EN LAS LEGISLACIONES NACIONALES AL AO 2008
Venezuela
Costa El Repblica Uruguay
Temas Argentina Bolivia Brasil Chile Colombia Cuba Ecuador Guatemala Honduras Mxico Nicaragua Panam Paraguay Per (Rep. Bol.
Rica Salvador Dominicana
de)
Legislaciones
nacionales
sobre
violencia
X X X X X X X X X X X X X X X X X
domstica,
intrafamiliar
o contra la
mujer

Acoso sexual X X X X X X

Violencia
X X X
intrafamiliar
Panorama social de Amrica Latina 2008

Abuso sexual
y maltrato a X X X
nios

Cdigos de
X X
Familia

Ley penal
adolescente y X X X X X
juvenil

Pandillaje X X X

Crimen
X X X
organizado

Tribunales de
X X
familia

Consejos de
X X
juventud

Sistema
nacional de X X
juventud

Informacin
X
ley penal

Apoyo a la
X X
familia

Trfico ilcito
de migrantes
X
y trata de
personas

Maternidad X
Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de las respuestas de los pases a la encuesta de la CEPAL sobre polticas y programas para la prevencin y el control de la violencia juvenil en Amrica
Latina, 2008; respuestas de los pases a la encuesta de la CEPAL sobre programas dirigidos hacia las familias, 2006; y L. Pautassi, E. Faur y N. Gherardi, Legislacin laboral y gnero en Amrica Latina: avances y omisiones, Polticas
hacia las familias, proteccin e inclusin social, serie Seminarios y conferencias, No 46 (LC/L.2373-P), Santiago de Chile, 2005.
189
190 Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL)

2. Marcos normativos nacionales en materia


de violencia intrafamiliar

La legislacin sobre violencia intrafamiliar vigente La Convencin sobre la eliminacin de todas las formas
en todos los pases constituye una de las reas ms de discriminacin contra la mujer elimin de plano la
consolidadas en la regin latinoamericana. En algunos potestad marital del orden jurdico, dejando atrs las
casos, los planes nacionales contra la violencia, con normas relativas al jefe de familia, que concedan al varn
nfasis en la violencia intradomstica, se complementan el derecho de tomar decisiones sobre la familia, entre
con medidas legislativas que promueven la igualdad de ellas la fijacin del domicilio conyugal, el permiso para
gnero en las esferas pblica (sobre todo laboral) y privada trabajar y la posibilidad de limitar el derecho a la libre
(relaciones de gnero dentro del hogar). circulacin. A raz de esta modificacin, se suprimieron
En la mayora de las leyes y polticas latinoamericanas el derecho de correccin por parte del esposo y el derecho
se emplea el trmino violencia intrafamiliar para hacer a disponer del cuerpo de la esposa sin su consentimiento,
referencia sobre todo a la violencia contra la mujer dando origen a normas sobre violencia intrafamiliar. Otro
perpetrada por su pareja. Si bien la OPS utiliz esa elemento clave de la Convencin se refiere a la igualdad
expresin en sus primeros trabajos, posteriormente comenz de derechos para acceder a los servicios de planificacin
a utilizar las expresiones violencia basada en el gnero familiar, en particular referidos a la decisin del nmero de
o violencia contra las mujeres para referirse a la gama hijos que se desea tener y a la proteccin de la maternidad.
ms amplia de actos violentos que sufren las mujeres y De ese modo, se facilit el desarrollo de polticas pblicas
las nias, tanto por parte de sus parejas y miembros de orientadas a disminuir la mortalidad materna.
su familia como de individuos ajenos a ella. Por otra parte, la Convencin sobre los Derechos
Antes del establecimiento de sanciones internacionales del Nio de 1989 tuvo especial influencia en la familia
contra la violencia de gnero, las organizaciones de mujeres con respecto a la proteccin de los derechos de las nias
de varios pases de la regin propusieron y promovieron obligadas a establecer relaciones maritales a corta edad
una legislacin pertinente mediante la formacin de en algunos pases. Visto que la condicin sociojurdica
coaliciones nacionales, recogieron fondos para capacitar del sujeto joven en general se equipara con la de la
a policas y jueces y brindaron asesoramiento y servicios poblacin menor de 18 aos, es necesario considerar
a las mujeres afectadas. Gracias al movimiento social de tambin los instrumentos legislativos relativos a la niez
mujeres, el tema de la violencia contra la mujer adquiri y la adolescencia. En ese sentido se destacan el Cdigo de
mayor importancia a partir de la dcada de 1970 y fue la Niez y la Adolescencia, la Convencin Internacional
debatido en el mbito internacional en las conferencias de los Derechos del nio/a y adolescentes, el Convenio
mundiales sobre la mujer realizadas en Mxico (1975), sobre la edad mnima de admisin al empleo (Convenio
Copenhague (1980), Nairobi (1985) y Beijing (1996) 138) y el Convenio sobre la prohibicin de las peores
(Velzeboer, 2003). Esas instancias contribuyeron a la formas de trabajo infantil y la accin inmediata para su
creacin de instrumentos que ampliaran los mecanismos eliminacin (Convenio 182). La Convencin Internacional
de proteccin de las mujeres frente a ese problema. de los Derechos del nio/a y adolescentes es el instrumento
Uno de ellos es la Convencin sobre la eliminacin internacional que ms incide en el reconocimiento de los
de todas las formas de discriminacin contra la mujer de derechos del joven. Sin embargo, como esta se refiere en
1979, y su protocolo facultativo en 1999, ratificado en 14 forma explcita a los adolescentes y los jvenes menores
pases de Amrica Latina (salvo en Chile, El Salvador, de entre 15 y 18 aos, no hay una norma internacional
Honduras y Nicaragua). Dicha convencin deriv en la que proteja a los jvenes de 19 a 24 aos en particular
inclusin en los sistemas nacionales de importantes derechos (Bernales, 2001).
de la Declaracin Universal de Derechos Humanos para Con respecto a la Convencin se destacan tres
las mujeres, elaborados como recomendaciones generales situaciones: en algunos pases se ha ratificado pero an
por el Comit para la Eliminacin de la Discriminacin se mantienen vigentes las antiguas leyes de menores;
contra la Mujer. El protocolo facultativo establece en otros se ha iniciado el proceso de reformas para la
la competencia nica del Comit para la recepcin, plena proteccin de los derechos del nio pero todava se
consideracin e investigacin de todas las denuncias mantienen parcialmente enfoques legislativos anteriores
por cualquier forma de discriminacin contra la mujer. a la Convencin; y por ltimo, en algunos Estados se
Panorama social de Amrica Latina 2008 191

han modificado sustancialmente las leyes de acuerdo prevencin y proteccin inmediata a las vctimas debido
con la Convencin y se aplican complejos procesos de a las tensiones entre medidas de tipo precautorio y de tipo
transformacin institucional de nuevas polticas y programas punitivo (vase el cuadro 3 del anexo).
(CEPAL, 1998). Pese a que en la mayora de los pases se Respecto de las definiciones de los hechos de violencia,
han ratificado los convenios relativos al trabajo infantil, mientras en algunos pases se distinguen con precisin
se observan contradicciones sobre la edad mnima para tipos de violencia en el mbito fsico, psicolgico, sexual
trabajar con respecto a las normas internacionales, adems o patrimonial (Bolivia, Brasil, Colombia, Ecuador, El
de grandes diferencias entre pases y dentro de ellos11. Salvador, Guatemala, Honduras, Mxico, Uruguay), en
En resumen, en la mayora de los pases latinoamericanos otros no se definen (Argentina, Nicaragua, Paraguay)
se ha adoptado un marco regulatorio de la violencia o se excluye la dimensin patrimonial (Bolivia, Chile,
intrafamiliar o disposiciones legales relativas a la igualdad Ecuador, Mxico, Paraguay, Per, Repblica Bolivariana
de gnero. La mayora de ellas se introdujeron en la dcada de Venezuela). En Chile la ley define y sanciona los actos
de 1990 y las ms recientes son la ley general de acceso de violencia fsicos y psicolgicos en los hogares, pero
de las mujeres a una vida libre de violencia (2007) en no contempla la agresin sexual en el hogar y no protege
Mxico y la ley contra la violencia domstica y familiar a hijos o hermanos mayores de edad (cuyos casos seran
contra la mujer Mara Da Penha (2006) en el Brasil. regidos por el cdigo penal).
En los aos noventa se establecieron normativas En relacin con las tensiones entre las disposiciones
en varios pases, a saber: la Ley de proteccin contra civiles y penales contenidas en la ley, la normativa vigente
la violencia familiar (1994) en la Argentina, la Ley de incluye medidas que ponen el acento en la prevencin, la
violencia en la familia o domstica (1995) en Bolivia, la sancin o en ambas, segn el pas. En Costa Rica, existe una
Ley de violencia intrafamiliar (1994) en Chile, la Ley ley de carcter precautorio que protege mediante medidas
contra la violencia domstica (1996) en Colombia, la cautelares a las vctimas de violencia domstica y asigna
Ley contra la violencia a la mujer y a la familia (1995) en responsabilidades de rectora al Ministerio de las Mujeres.
Ecuador, la Ley contra la violencia intrafamiliar (1996) En el caso de Bolivia, la normativa establece medidas de
en El Salvador, la Ley para prevenir, sancionar y erradicar prevencin y modifica la ley penal que estableca impunidad
la violencia intrafamiliar (1996) en Guatemala, la Ley para los agresores. Tambin instituye como delitos de orden
contra la violencia domstica (1997) en Honduras, la Ley pblico el estupro, la violacin y el abuso deshonesto.
de asistencia y prevencin de la violencia familiar para el En Chile la normativa es punitiva y precautoria y otorga
Distrito Federal y otros 22 Estados (1996) en Mxico, la competencias a juzgados civiles, Carabineros de Chile
Ley contra la violencia domstica (2000) en Paraguay, la y Polica de Investigaciones, si bien contempla tambin
Ley que establece la poltica de estado y de la sociedad servicios teraputicos y a la comunidad. Se trata de una
frente a la violencia familiar (1993) en el Per y la Ley ley civil, pero si hay violencia fsica grave el tratamiento
sobre la violencia contra la mujer y la familia (1998) en del problema pasa al cdigo penal. En el Uruguay la ley
la Repblica Bolivariana de Venezuela. de violencia domstica permiti situar este problema en
En algunos pases no hay una legislacin nacional el mbito de la prevencin, en forma complementaria a la
especfica sobre la materia. En el caso de Nicaragua, la Ley respuesta penal (procesar para impedir ms violencia).
230 introduce reformas y adiciones al cdigo penal (1996), En cuanto a las limitaciones especficas de estas leyes
mientras que en el de Panam se tipifican los delitos de en los contextos nacionales, cabe sealar que en Costa
violencia intrafamiliar y maltrato de menores, se ordena Rica las medidas de proteccin son insuficientes ya que
el establecimiento de dependencias especializadas para solo el 20% de las solicitudes de medidas de proteccin
la atencin de las vctimas de estos delitos, se reforman y se resuelven a favor de la persona solicitante. En Bolivia
adicionan artculos al Cdigo penal y judicial y se adoptan se mencionan la falta de recursos humanos y econmicos,
otras medidas por medio de la ley 27 (1995). la existencia de procedimientos no uniformes y la falta
En todas esas leyes se observan diferencias en cuanto de capacitacin y fortalecimiento del personal a cargo de
a los hechos que constituyen violencia en la familia, las los servicios de salud para aplicar la ley.
sanciones que corresponden al autor y las medidas de En efecto, pocas leyes habilitan al personal de salud
para emprender acciones judiciales en casos pertinentes y
11 La edad mnima para trabajar es 18 aos en Bolivia y Colombia, necesarios. El Uruguay es una excepcin, pues en ese pas
17 aos en Cuba, 16 aos en el Brasil, Chile y la Repblica se han adoptado las normas internacionales y los modelos
Dominicana, 15 aos en el Uruguay y 14 aos en el Ecuador, de intervencin de la violencia propuestos por la OPS, que
Guatemala, Honduras, Mxico y Panam. En el Per se distingue
entre la edad mnima para trabajar en labores agrcolas (15 aos),
otorgan responsabilidades al personal de salud, sin obligar a
mineras e industriales (16 aos) y de pesca industrial (17 aos) la denuncia de todos los casos de los que toma conocimiento.
(CEPAL, 2004a). En el ao 2004 se crearon cuatro juzgados especializados
192 Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL)

en violencia domstica en Montevideo, adems de los Otros cambios legislativos sealados en las encuestas
tradicionales juzgados letrados y defensoras de oficio, dan cuenta de un campo variado de acciones. En la Repblica
que tienen competencia para la atencin de urgencia. En el Bolivariana de Venezuela se han realizado reformas procesales
Uruguay la ley de violencia domstica establece la creacin y de la institucin familiar relativas a la patria potestad, la
del Consejo Nacional Consultivo Honorario de Lucha contra responsabilidad de crianza y el derecho a la convivencia
la Violencia Domstica, cuya tarea es la elaboracin del Plan familiar que sustituye a la figura de la visita (ley orgnica
Nacional de lucha contra la violencia domstica y que prev de proteccin a la familia, paternidad y maternidad, del 26
la competencia de los juzgados de familia para actuar en de julio de 2007). En Mxico se modific la ley federal
esos casos cuando no configuran delito. para prevenir y eliminar la discriminacin.

3. Ley penal de adolescentes o jvenes

Debido al aumento de la proporcin de detenciones de jvenes mutacin a una compleja organizacin de delincuencia
en varios pases, se ha promovido el descenso de la edad de organizada y han agravado la crisis carcelaria (Aguilar,
imputabilidad ante la ley, argumentando los impedimentos 2007). Estas medidas pueden exponer a estos grupos a
legales existentes para juzgar y castigar a los menores de situaciones de violencia (motines, revueltas, entre otras),
18 aos de edad. En algunos casos, bajo la influencia de la que a largo plazo incentivan ms conductas delictivas.
Convencin sobre los Derechos del Nio, se han incluido Resulta paradjico que aunque existe consenso respecto
disposiciones que protegen a los menores de 18 aos al evitar de las limitaciones del sistema carcelario, el debate en torno a
que se les apliquen las mismas penas que a los mayores de este tema se desarrolla en contextos legales que cuentan con
edad. La edad de imputabilidad se establece a los 12aos instrumentos jurdicos opuestos, como la doctrina de la situacin
en Costa Rica, el Ecuador, El Salvador, Honduras, Mxico irregular y la Convencin sobre los Derechos del Nio, en
y la Repblica Bolivariana de Venezuela, a los 13aos en que los nios son tratados como sujetos de derecho. Mientras
Guatemala, Nicaragua, la Repblica Dominicana y el Uruguay, en el primer caso se los considera personas abandonadas
a los 14 aos en Chile, Colombia, Panam, Paraguay y el o delincuentes a los que hay que institucionalizar (o sea
Per, a los 16 aos en la Argentina, Bolivia y Cuba y a los recluir) en el segundo caso se procura brindarles proteccin
18 aos en el Brasil12. integral (Garca Mndez, 1994). En varios pases suscritos a
El descenso de la edad de imputabilidad ante la la Convencin continan aplicndose enfoques tradicionales
ley plantea problemas relacionados con las condiciones basados en la doctrina de la situacin irregular y se defiende
de hacinamiento y la falta de estructuras carcelarias o la disminucin de la edad de imputabilidad del menor.
instituciones de reinsercin apropiadas para esta poblacin Entre otras modificaciones introducidas en materia
penal. Se ha sealado que, en los contextos en que el Estado penal juvenil se encuentran las reformas del cdigo penal
desatiende las situaciones de exclusin social de los jvenes, con respecto a penas y medidas de seguridad, rehabilitacin,
las polticas represivas o de mano dura han derivado en tratamiento en libertad y trabajo a favor de la comunidad y
el fortalecimiento de la organizacin de las pandillas y su delitos contra el libre desarrollo de la personalidad en Mxico
y la ley para el tratamiento de menores infractores, reformada
12 En El Salvador se aplica un sistema por conducta antisocial a los
en 2006, en la Repblica Bolivariana de Venezuela. En los
jvenes de 12 a 16 aos y un sistema de responsabilidad a los ltimos aos se han establecido en ese pas leyes relativas a
de 16 a 18 aos. En Cuba, los menores son sometidos al mismo delitos informticos (2001), contra la delincuencia organizada
procedimiento que los adultos, pero el cdigo penal prev la (2005), de responsabilidad social en radio y televisin (2004)
posibilidad de variar los lmites en la pena de acuerdo con dos
franjas de edad. En el caso de los imputados de 16 a 18 aos se
y contra el trfico ilcito y el uso indebido de sustancias
pueden reducir hasta la mitad y en el de los jvenes de 18 a 20 estupefacientes y psicotrpicas (2005). Por ltimo, en El
aos se pueden reducir un tercio. El decreto ley 64/82 establece Salvador las reformas relativas a la violencia juvenil incluyen
un sistema para la atencin de menores con trastornos de conducta la ley antimaras, la ley para el combate de las actividades
con menos de 16 aos de edad. En Bolivia se aplica un sistema de
responsabilidad social a los jvenes de 12 a 16 aos, mientras que
delincuenciales de grupos o asociaciones ilcitas especiales
a aquellos de 16 a 21 aos se aplica la legislacin comn pero con y la ley penal juvenil, aprobada en junio de 2006, antes
la proteccin especial que les garantiza la normativa particular. conocida como ley del menor infractor.
Panorama social de Amrica Latina 2008 193

E. Polticas y programas de prevencin y reduccin


de la violencia juvenil

Las polticas y los programas de prevencin y reduccin de la violencia juvenil desplegados en

la regin latinoamericana son muy diversos; los hay orientados a la seguridad y la convivencia

ciudadana, a la eliminacin de la violencia domstica e intrafamiliar contra la mujer, a la

recreacin, a la intervencin en las escuelas y la reinsercin educativa para infractores, a la

capacitacin laboral y a la salud adolescente y juvenil. Los resultados de la encuesta realizada


por la CEPAL muestran que solo en algunos pases los programas contra la violencia juvenil

se inscriben en sistemas nacionales de juventud, en tanto que otros incorporan estos programas

en campos especializados y sectoriales.

1. Oferta programtica en relacin con la violencia juvenil

En el panorama general de la oferta programtica la Poltica Nacional de Juventud y el Programa Nacional


dirigida a la juventud se pueden distinguir varias esferas de Juventud (PROJUVENTUD).
de intervencin en el rea de la prevencin y el control En otros pases los programas dirigidos a la violencia
de la violencia juvenil, a saber: seguridad y convivencia juvenil se inscriben en campos especializados. En Chile
ciudadana, violencia domstica, intrafamiliar o contra las acciones se realizan principalmente por medio de la
la mujer, recreacin, intervencin en las escuelas y Poltica nacional de seguridad ciudadana (2004), mientras
reinsercin educativa para infractores, capacitacin laboral que en El Salvador esto ocurre en el marco de la Poltica
y salud adolescente y juvenil. Si bien dichas estrategias nacional de juventud y la Poltica de seguridad ciudadana.
comienzan a basarse en una planificacin multisectorial, En el Per se han implementado planes de prevencin de la
todava se tiende a abordar la violencia juvenil como violencia con apoyo de la OPS y la Sociedad Alemana de
elemento transversal de polticas ms amplias, tales Cooperacin Tcnica (GTZ) y programas de capacitacin
como las estrategias nacionales de seguridad pblica y de funcionarios responsables en gestin de desarrollo
los planes para la proteccin de nios y adolescentes, el juvenil. En la Repblica Bolivariana de Venezuela, las
fortalecimiento de la familia, la equidad de gnero y los acciones se implementan al amparo de planes nacionales
planes nacionales contra la violencia. para la proteccin de nios y adolescentes (2001-2007),
Los resultados de la encuesta realizada por la CEPAL el plan nacional contra el abuso y la explotacin sexual
muestran que solo en algunos pases los programas comercial (2005), planes de prevencin de delitos
contra la violencia juvenil se inscriben en sistemas fronterizos y planes de proteccin a la familia en la
nacionales de juventud. Es el caso del Per, a travs de frontera colombo-venezolana.
los lineamientos de la Poltica de la Juventud 2005-2015; En el mbito sectorial, algunos programas integraron
del Brasil, mediante el Programa nacional de inclusin de experiencias exitosas en materia de salud adolescente,
jvenes (ProJovem); de Colombia, a travs del Programa prevencin de conductas de riesgo, sensibilizacin y
Presidencial Colombia Joven; y de Mxico, por medio de fomento de estilos de vida saludables. La presencia de
194 Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL)

organizaciones no gubernamentales especializadas ha de capacitacin tcnica centrados en las necesidades del


sido crucial para la implementacin de estos programas, aparato productivo. En la evaluacin de algunos de estos
tanto por sus aportes metodolgicos como por el impulso programas se criticaron el sesgo educativo (se dirigieron
inicial de iniciativas que se repitieron posteriormente a jvenes que haban completado la educacin bsica) y la
en el mbito pblico (el caso del Centro de Orientacin falta de capacitacin en gestin empresarial, asesoramiento
para Adolescentes (CORA) en Mxico es paradigmtico tcnico y apoyo crediticio (Rodrguez, 1995).
al respecto). El Programa Abre tus ojos en Colombia Otro mbito en el que se han concentrado los
y los programas de escuelas y comunidades saludables programas de prevencin de la violencia juvenil es la
realizados en el Per por medio del Ministerio de Salud participacin juvenil. En este contexto, se han desarrollado
constituyen algunos ejemplos. Tambin se incluyen programas de voluntariado basados en estructuras
en esta lnea los programas de prevencin del uso asociativas ya consolidadas en el medio local, entre ellas
indebido de drogas (Per, Repblica Bolivariana de las asociaciones cristianas de jvenes, el movimiento
Venezuela). scout y los grupos vinculados a pastorales juveniles de la
Los planes de capacitacin y empleo para prevenir la Iglesia Catlica. El acento se ha puesto en la formacin
violencia incluyen programas de aprendizaje, de capacitacin de animadores y promotores juveniles, esfera en la que
laboral y de desarrollo microempresarial. Bajo el rtulo las asociaciones de juventudes cristianas han acumulado
de programas de aprendizaje se desarrollaron programas mucha experiencia.

2. Programas de seguridad y convivencia ciudadana

Las medidas ejecutadas en el rea de la seguridad han Club de menores amigos del polica, correspondientes a
incorporado modelos de intervencin reparatorios o de asociaciones ciudadanas de vigilancia o de polica escolar
responsabilizacin, inscritos en estrategias de seguridad y desarrollados en el Per, tambin son representativos en
pblica, de responsabilizacin penal juvenil o adolescente, ese sentido. Otro tipo de programas supone la creacin
en estructuras judiciales de apoyo a las vctimas o en de cuerpos especializados en la temtica infanto-juvenil
alianzas de la comunidad y las policas locales. La dentro de la polica nacional. En Colombia, se cre en
accin gubernamental comprende una amplia gama de 1978 la especialidad de Polica de menores, en la que
intervenciones antes y despus del delito, de acuerdo participa una gran proporcin de mujeres. En ese pas
con enfoques de intervencin familiar y comunitaria, as tambin se cre la Polica de infancia y adolescencia, bajo
como medidas dirigidas a los jvenes en conflicto con la el nombre de Polica de proteccin juvenil y actualmente
ley (vase el cuadro 4 del anexo). de Polica cvica juvenil. En la Repblica Dominicana,
El ncleo familiar representa la unidad de intervencin el Plan de seguridad democrtica incluye un programa
de varios programas, ya sea mediante el fortalecimiento de de barrio seguro para comunidades excluidas que prev
la familia (Per, Repblica Bolivariana de Venezuela) o el becas, servicios bancarios (pequeos prstamos con
establecimiento de estructuras de apoyo a las vctimas de garanta de palabra para pequeas iniciativas), recreacin,
violencia. En el Ecuador, por ejemplo, se han creado las capacitacin laboral y formacin para el trabajo. Asimismo,
comisaras de la mujer, la familia y el nio, coordinadas se tomaron medidas relativas al control de la distribucin
por el Ministerio del Interior. En la Repblica Bolivariana y el consumo de bebidas alcohlicas, la proteccin a las
de Venezuela, se implement de 2002 a 2006 el vctimas de violencia y el control de armas.
Programa de defensoras escolares y comunitarias. Entre El uso de enfoques comunitarios para tratar el problema
las iniciativas que incorporan modelos preventivos con de la violencia se tradujo en programas orientados a la
enfoques comunitarios se destacan las que articulan la integracin social de jvenes en situacin de riesgo.
labor de las policas locales con diversos sectores de la Este tipo de programas se basa en la recreacin o en la
comunidad. Un ejemplo de este tipo es el Programa nacional promocin de espacios de participacin y representacin
de seguridad pblica con ciudadana (PRONASCI) en el juvenil, as como en el aumento de las oportunidades
Brasil, que combina actividades de seguridad pblica con laborales para los jvenes. En el Brasil se ha puesto en
acciones sociales. El programa de Patrullas juveniles y el marcha el Programa de proteccin a nios y adolescentes
Panorama social de Amrica Latina 2008 195

amenazados de muerte (PPCAAM), que garantiza su de Seguridad Pblica es el Programa de atencin integral
seguridad y proteccin integral mediante el retiro del para nios, nias y adolescentes ejecutado con fondos
lugar de riesgo, la insercin en comunidades seguras y provenientes del Programa de Seguridad Integrada: 24
con acceso a sistemas de salud, educacin, deporte, cultura horas de Carabineros de Chile. El programa se aplic
y de ser necesario a cursos profesionales orientados al en tres regiones urbanas y cont con un presupuesto de
mercado de trabajo. Otros programas latinoamericanos 512.000.000 pesos (773 millones en dlares de 2000),
de este tipo son el Programa cultural de la paz, derechos aportados por el Ministerio del Interior y el Servicio Nacional
humanos y prevencin de la violencia juvenil y el programa de Menores. Est dirigido a nios, nias y adolescentes
Promocin de juventudes, implementados de acuerdo incluidos en el programa 24 horas (ingresados por una
con los lineamientos especficos de la poltica educativa unidad policial por vulneracin de derechos o trasgresin
del Per, y los programas Barrios de Paz y Espacios de normativa y en calidad de inimputables).
dilogo en la diversidad en el Ecuador. Otro pas en el que se combina un fuerte componente
Las intervenciones en el mbito de la recreacin son punitivo con medidas preventivas relativas a la convivencia
muy variadas y van desde la celebracin del da de la niez y la cultura de paz es El Salvador, donde se implementan
y la recreacin en Colombia a proyectos de desarrollo diversos planes de cobertura nacional, entre ellos el plan
deportivo en pases como Chile (escuelas de ftbol), Mano dura (desde julio de 2003) y el plan Sper mano
Costa Rica (construccin de canchas de ftbol) y el Brasil, dura (desde junio de 2004 y renovado en enero de 2006),
donde mediante el Programa segundo tiempo se ofrece orientados al control de pandillas juveniles. En materia
acceso a prcticas deportivas, complemento alimenticio, preventiva, se han puesto en marcha el Plan nacional de
apoyo escolar y material deportivo. En Costa Rica, los prevencin y paz social (iniciado en enero de 2007 y
proyectos de desarrollo deportivo dependen del Ministerio dirigido a comunidades en riesgo en 13 municipios del
de Cultura, Juventud y Deportes y el Ministerio de Justicia occidente del pas), el plan Mano amiga y el plan Mano
y Gracia, que brinda capacitacin a grupos de jvenes extendida (desde junio de 2004). En la misma lnea, se
que apoyan equipos de ftbol (barras) para la promocin han puesto en marcha el Programa de prevencin social
de campaas de no violencia en los estadios. de la violencia y la delincuencia juvenil en El Salvador
En el mbito de la responsabilizacin penal juvenil y el Programa de prevencin social de la violencia y
o adolescente se inscriben todas las medidas centradas la delincuencia en occidente, cuyos diagnsticos se
en los jvenes infractores: rehabilitacin, reinsercin basaron en mapas de riesgo, datos municipales, fichas
educativa, intervencin temprana y otras. En Costa Rica, comunitarias y diagnsticos de centros escolares. En
se destaca el programa Charlas de la ley penal juvenil, de cuanto a los sistemas de control y evaluacin utilizados,
cobertura nacional e implementado desde 2001 bajo la se elaboraron indicadores de impacto por componentes
coordinacin del Ministerio de Seguridad Pblica. En el de trabajo y encuestas de victimizacin y percepcin
Per, cabe sealar el Programa de intervencin temprana de inseguridad, adems de la actualizacin peridica de
y consejera para adolescentes y jvenes de conducta de la tabla de indicadores de violencia y delincuencia del
riesgo y las medidas reparatorias al delito del Ministerio Observatorio Centroamericano sobre Violencia (OCAVI)
de Justicia, por medio de programas de reinsercin social y la implementacin de observatorios municipales.
del adolescente infractor. Los programas Prevencin social de la violencia y la
En algunos pases se ha intentado integrar enfoques delincuencia juvenil en El Salvador y Prevencin social
punitivos y de prevencin situacional en el tratamiento de de la violencia y la delincuencia en occidente incluyeron
la violencia juvenil. En Chile, por ejemplo, la Estrategia tambin variantes recreativas mediante el deporte y el
Nacional de Seguridad Pblica comprende planes arte, como herramientas para captar la atencin de los
comunales de seguridad pblica, ejecutados con los jvenes y alejarlos de la violencia, con el apoyo de
Municipios por medio de proyectos anuales de prevencin centros escolares.
de la violencia en establecimientos educacionales y En el rea de seguridad y convivencia ciudadana,
prevencin psicosocial con nios, nias y adolescentes Colombia es uno de los pases con mayor oferta programtica
en situacin de vulnerabilidad. Los planes de seguridad y mayor articulacin del tema de la violencia en la poltica
pblica, iniciados en 2005, se restringen al rea urbana nacional de juventud. En el marco de la nueva Constitucin
y suponen la implementacin de proyectos del Fondo de Poltica de 1991, que registr avances importantes en el
Apoyo a la Gestin Municipal (FAGM), que durante la mbito de la descentralizacin y la democratizacin, se
gestin 2006-2007 beneficiaron a 15.067 jvenes, hombres formul la primera Estrategia nacional contra la violencia,
y mujeres en 57 comunas del pas. El monto anual fue de seguida de una reformulacin en 1993. En ambos planes
908.329.557 pesos (aproximadamente 1.481.000 dlares nacionales se reconoce que existen diversas manifestaciones
de 2000). Otra lnea de accin de la Estrategia Nacional de la violencia y polticas especficas diferenciadas. Para
196 Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL)

el tratamiento del problema de la violencia se estableci Plan Estratgico de Seguridad para Medelln y el rea
un marco institucionalizado a nivel nacional, regional metropolitana. El Programa DESEPAZ comprende cinco
y local, diversificado por sectores (familias, escuela, proyectos prioritarios: conocimiento de la epidemiologa
juventud, mujer) y diseado con un enfoque preventivo de la violencia, fortalecimiento del orden institucional
(educacin, empleo, participacin) y coercitivo (polica, ciudadano por medio de un Consejo de Seguridad
ejrcito, justicia). Asimismo, se percibe una actitud y mejora de las policas; educacin para la paz y la
abierta al debate y la sensibilizacin en los medios de convivencia a travs de los medios de comunicacin,
comunicacin, los partidos polticos y las organizaciones apoyo al sistema escolar y a la estructura familiar,
populares. Entre las mltiples instituciones creadas en los apertura de espacios locales de participacin mediante
ltimos aos se destacan las consejeras presidenciales, consejos de gobierno comunitario, consejos de seguridad
los centros de conciliacin urbana, los conciliadores en comunitarios, juntas administradoras locales, comits
equidad, las comisiones especiales de quejas, las casas intersectoriales, educacin para la participacin y la
de la juventud, los centros de amor a buenaventura, las convivencia comunitaria, promocin del desarrollo social
juntas de participacin, las comisaras de familia, los en sectores crticos y de riesgo. El caso colombiano se
consejos de seguridad, las comisiones de paz, las oficinas destaca por el slido sistema institucional que respalda
de derechos humanos y los ncleos de vida ciudadana, al Plan nacional, su articulacin dinmica desde el
que se han sumado a los organismos tradicionales de la organismo nacional de juventud y la diversificacin de
polica, la justicia y los municipios. lneas estratgicas y programticas que procuran dar
En el plano local cabe mencionar los Programas una solucin amplia a los problemas de la juventud en
de desarrollo, seguridad y paz (DESEPAZ) en Cali y el distintos niveles.

3. Prevencin de la violencia en el rea de la educacin

En el rea de la educacin, se ha realizado en varios pases de 2000). Estos proyectos se concentran en la comunidad
un importante trabajo de prevencin de la violencia en las educativa de establecimientos municipales o particulares-
escuelas, aun cuando nuevos problemas como el acoso subvencionados, seleccionados de acuerdo con el diagnstico
ciberntico recin comienzan a ser parte de las agendas comunal de seguridad pblica. A partir de 2008 se promueve
educativas. En la mayora de los casos, los programas su extensin al segundo ciclo de enseanza bsica y a los
preventivos se inscriben en polticas educativas, con el niveles primero y segundo medio.
apoyo o la coordinacin de la polica local o de otros Otro tanto se ha realizado en el mbito de la prevencin
ministerios (justicia, desarrollo social, salud, y otros). de la desercin escolar. En Chile se han puesto en marcha
En Chile, la poltica especfica dirigida a los jvenes programas de reinsercin educativa a nivel nacional con
incluye la implementacin de escuelas preventivas un financiamiento de 426.000 millones de pesos (cerca de
integrales y del programa Chile ms seguro, con una 695.000.000 de dlares de 2000), provenientes en su mayora
lnea de accin en la escuela y otra de prevencin de del Ministerio de Educacin, con apoyo del Ministerio del
la violencia infanto-juvenil. Las escuelas preventivas Interior. El pblico objetivo de estas iniciativas son los
integrales se establecieron en 2007 en 60 comunas, jvenes menores de 18 aos que abandonaron el sistema
con un financiamiento de 1.000 millones de pesos escolar o corren el riesgo de hacerlo. La coordinacin de
(aproximadamente 1.511.000 dlares de 2000). Este dichos programas corresponde al Ministerio de Educacin
programa se dirigi a los alumnos de 12 a 14 aos con y el Consejo Nacional para el Control de Estupefacientes
problemas de conducta en liceos con poblacin de alta (CONACE) (que depende del Ministerio del Interior).
vulnerabilidad. El proyecto de prevencin de la violencia En forma anloga, en Costa Rica se ha implementado
en las escuelas, que comenz en 2005, benefici a 26.512 el Programa nuevas oportunidades, un programa de
jvenes y a los miembros de la comunidad educativa en transferencia condicionada contra la desercin escolar
31 comunas urbanas del pas en la gestin 2006-2007. coordinado por el Ministerio de Educacin Pblica.
Para llevarlo a cabo se cont con un presupuesto de Otro ejemplo de iniciativas educativas para la
372.866.136 pesos (aproximadamente 608.000 dlares prevencin de la violencia juvenil es el programa
Panorama social de Amrica Latina 2008 197

colombiano Semillas de conocimiento, que comprende mecanismos de negociacin sobre los reglamentos y las
proyectos de educacin en prevencin delictiva y normas internas de la escuela), implementar medidas
contravenciones para nios, nias y adolescentes. Las lneas afirmativas en trminos de seguridad pblica, producir
de accin de este programa son: servicio social estudiantil, material impreso y didctico para sensibilizar a las familias
talleres de fortalecimiento de valores para padres e hijos, y al profesorado y abrir espacios culturales a nivel local
actividades de capacitacin a policas y vacaciones creativas. en las dependencias escolares ya existentes.
Tambin en Colombia, el programa Jugueteando utiliza El programa contempl la apertura de las escuelas
la recreacin de nios, nias, adolescentes, padres e hijos durante los fines de semana (sbados y domingos o uno
para difundir sus derechos fundamentales. de esos das), dejando a disposicin de los jvenes los
Uno de los avances en la prevencin de la violencia laboratorios informticos, las canchas de deporte, las
mediante actividades educativas es la integracin de bibliotecas y otras instalaciones. La evaluacin realizada
enfoques de cultura de paz, ciudadana, convivencia y por la UNESCO en el Estado de Ro de Janeiro, disponible
clima escolar que se procura aplicar en varias instituciones en el libro Escuelas para la paz dej en evidencia el poder
educativas de la regin. La experiencia del programa de la escuela como espacio de socializacin en la prctica
Abriendo espacios, en la actualidad llamado Escuela de la tolerancia y el respeto mutuo. Una evaluacin reciente
abierta, ejecutado por la UNESCO en el Brasil, revel de las experiencias de Ro de Janeiro y Pernambuco (2000)
que el mayor impacto de la violencia a nivel comunitario revela la disminucin de robos, peleas, pequeos hurtos,
es transformar las escuelas en un ambiente incompatible vandalismos materiales, graffiti, agresiones sexuales,
con las actividades didcticas. Dicho programa se trfico, uso o consumo de drogas, humillaciones personales,
implement a nivel nacional (14 capitales del Estado del porte de armas de fuego, pandillas en la escuela, mal
Brasil) y se bas en el estudio Violencia en escuelas comportamiento de los alumnos y consumo de alcohol en
de 2002. Esa investigacin permiti elaborar un mapa la escuela, entre otras cosas. (Morales, 2007). Adems del
de los tipos de violencia en los recintos escolares e programa Escuela abierta, la Poltica Nacional de Juventud
identificar las situaciones capaces de desencadenarla incluye el programa Brasil Alfabetizado para alfabetizar a
(medidas disciplinarias, actos agresivos entre alumnos y los mayores de 15 aos, el programa de mejoramiento y
profesores, graffiti, daos fsicos en la escuela, reglas de expansin de la enseanza media (PROMED), el programa
organizacin poco explcitas, falta de recursos materiales de integracin a la educacin profesional (PROEJA), el
y humanos, bajos salarios de profesores y funcionarios programa nacional de libro didctico para la enseanza
y falta de dilogo con la comunidad, entre otras). Los media (PNLEM) y el programa universidad para todos
objetivos del programa consisten en fomentar la interaccin (PROUNI), que otorga becas integrales y parciales para
entre la escuela, la familia, y la comunidad (creando estudiantes de bajos ingresos.

4. Planes nacionales contra la violencia domstica

Despus de la Cuarta Conferencia Mundial sobre la En varios pases, los planes nacionales contra la
Mujer realizada en Beijing en 1995, varios gobiernos violencia domstica se inscribieron en polticas pblicas
de Amrica Latina y el Caribe elaboraron planes para la en favor de la equidad de gnero, basadas en la plataforma
coordinacin de acciones contra la violencia domstica. de accin acordada en Beijing (Chile, Costa Rica y
Para ello se tomaron como referencia las diversas instancias Uruguay). En esos casos los planes suponen una actuacin
de la normativa internacional referente a la proteccin de integral sobre el conjunto de las reas de la plataforma, a
derechos de la mujer, en particular la Convencin sobre diferencia de lo que ocurri en otros pases como Bolivia
la eliminacin de toda forma de discriminacin contra la y el Brasil (Garca y otros, 2000).
mujer y la Convencin de Belm do Par. Las distintas En la mayora de los casos, los actores institucionales
iniciativas en este sentido han contribuido a incluir el responsables de los planes nacionales contra la violencia
problema en la agenda pblica, elaborar estrategias de domstica son los ministerios de familia, los ministerios
comunicacin, impulsar leyes, dotar de asesora tcnica de justicia, los organismos de proteccin a la mujer y las
a los servicios de salud y desarrollar la gestin sectorial instituciones de salud. En Bolivia, los principales actores
e intersectorial. del Plan nacional de prevencin y erradicacin de la
198 Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL)

violencia contra la mujer son ministerios y viceministerios. sensibilizacin e informacin respecto de la violencia
En Chile, el Programa nacional de prevencin de la en las parejas jvenes y contra las mujeres, capacitacin
violencia intrafamiliar es dirigido por el Servicio Nacional y distribucin del material educativo Caminos hacia la
de la Mujer (SERNAM), que acta en coordinacin equidad, concurso nacional de video Las mujeres desde
con diversos ministerios, el movimiento de mujeres, los ojos de la juventud.
la cooperacin internacional y centros y programas de Uno de los programas ms importantes en Colombia
atencin municipal. En Costa Rica, la entidad que asume es el programa Haz paz, inscrito en la Poltica nacional
la orientacin general del Plan nacional de atencin y de construccin de paz y convivencia familiar. Mediante
prevencin de la violencia intrafamiliar (PLANOVI) es dicho programa se difunden instrumentos para incrementar
el Centro Nacional para el Desarrollo de la Mujer y la y mejorar la prestacin de servicios a las familias en
Familia (actualmente Instituto Nacional de las Mujeres), conflicto y a las vctimas de violencia intrafamiliar. En
con el apoyo de las distintas instituciones estatales que la formulacin y el desarrollo de la poltica Haz paz
forman parte del plan, a saber: oficinas municipales participan el Departamento Nacional de Planeacin, las
de la mujer, redes comunitarias, organizaciones de la consejeras presidenciales de programas especiales y para
sociedad civil que participaron en el diseo del plan, y la equidad de la mujer, los Ministerios de la Proteccin
la cooperacin internacional. Social, Educacin, Comunicaciones, Cultura, Interior y
En el Brasil, los actores institucionales responsables Justicia, el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar
del Programa nacional de prevencin y combate de la (ICBF), el Instituto Nacional de Medicina Legal y
violencia domstica son el Consejo Nacional de Derechos Ciencias Forenses, la Fiscala General de la Nacin, la
de la Mujer (CNDM), el Ministerio de Salud y el Ministerio Polica Nacional, la Procuradura General de la Nacin y
de Justicia (responsable de los albergues para las vctimas la Defensora del Pueblo. La Consejera Presidencial para
de violencia). El plan prev cuatro lneas de accin la Poltica Social asumi la coordinacin del programa
estratgicas: coordinacin de acciones interministeriales Haz paz en el ao 2000 y entre 2001 y 2003 se sum
(salud, educacin y cultura), transformaciones legales, paulatinamente la accin del Instituto Colombiano de
fortalecimiento del aparto jurdico-policial para el Bienestar Familiar (ICBF).
combate contra la violencia de la mujer y campaas de El proceso de aplicacin de dichos planes nacionales
sensibilizacin de la opinin pblica (Garca y otros, ha sido complejo. En algunos casos, el plan nacional
2000). En la actualidad, el Programa de proteccin a nios contra la violencia domstica se ha utilizado para cubrir
y adolescentes amenazados de muerte (PPCAAM) incluye las lagunas debidas a la falta de polticas pblicas para la
el retiro de los nios y adolescentes de sus familias y su equidad de gnero (Bolivia), mientras que en otros, a falta
insercin en comunidades seguras. de un plan integral, se ha recurrido a polticas y acciones
En el Uruguay, la implementacin del Plan nacional sectoriales (Chile), cuya eficacia resulta afectada por la
de lucha contra la violencia domstica establecido a fines falta de coordinacin y problemas de ejecucin. En los
de 2004 corresponde, entre otros, al Instituto Nacional pases en los que no se han elaborado polticas pblicas
de las Mujeres del Ministerio de Desarrollo Social y al y la institucin gubernamental es dbil, los problemas
equipo del rea de Violencia de Gnero del Programa se multiplican. En los casos en que el Plan nacional y
Nacional de Salud de la Mujer y Gnero. La estructura del la poltica de gnero se basaron en una visin integral
plan prev la promocin de derechos y sigue el enfoque (Costa Rica), el debilitamiento de la poltica se ha tratado
propuesto por la OPS/OMS. Se estableci un modelo de compensar haciendo hincapi en el mantenimiento del
integral de atencin a la violencia domstica fundado en plan y la temtica de la violencia.
valores transversales (equidad de gnero, participacin, Si bien los esfuerzos gubernamentales contra la
alianzas) y en coaliciones nacionales de actores polticos violencia domstica en Amrica Latina han dado mayor
para la elaboracin de leyes y polticas pblicas. En el visibilidad al problema, subsisten algunas dificultades
mbito sectorial, incluye estrategias comunitarias de para aplicar las normas existentes. Uno de los principales
reforzamiento de redes, campaas y grupos de autoayuda obstculos para implementar los programas orientados
(MSP, 2006). al tratamiento de la violencia intrafamiliar es la falta
En Mxico, la Poltica nacional de juventud comprende de conexin entre las leyes promulgadas y los planes y
la Red nacional contra la violencia hacia mujeres y programas nacionales. A diferencia del resto de los pases,
hombres jvenes y el Programa Nacional de Juventud los planes han tenido mayor continuidad en Chile y Costa
(PROJUVENTUD), que prev un programa de mediano Rica (Garca y otros, 2000).
plazo en los temas de gnero y equidad. Las estrategias Los programas implementados en esta rea responden
implementadas incluyen la capacitacin regional y a diversas modalidades de accin pblica. Mientras que
nacional en materia de equidad de gnero, campaas de en algunos pases se ha desarrollado una poltica nacional
Panorama social de Amrica Latina 2008 199

con enfoque integral, entre ellos Colombia, Costa Rica, En el Brasil se ha fortalecido la red de albergues para las
Bolivia y el Uruguay, en otros se han impulsado acciones vctimas de violencia intrafamiliar, a la que se ha dotado
especficas contra la violencia domstica a cargo de de financiamiento federal, se ha incorporado el protocolo
varias instituciones pblicas pero se carece de un plan al Ministerio de Salud y se han articulado los sectores de
o programa nacional. Esta modalidad comporta costos salud y policial. Existen diferencias con respecto a los
menores, pero las caractersticas de la demanda de este servicios de atencin, ya que algunos planes (Bolivia
tipo de servicios la vuelven inadecuada a largo plazo. Un y Costa Rica) asumen responsabilidades directas con
tema que preocupa en la actualidad se refiere a la violencia respecto a los servicios de atencin, mientras que otros
durante el noviazgo, que afecta sobre todo a las jvenes. las asumen en materia de prevencin y asistencia tcnica
En Chile y Mxico se han iniciado campaas preventivas (Chile y el Brasil) (Garca y otros, 2000).
y de sensibilizacin en ese sentido. Un avance ms reciente se refiere a la ejecucin de
En todos los casos, la provisin de servicios a las programas nacionales, campaas regionales y acciones
vctimas de violencia domstica se ha ampliado. En Bolivia, centradas en mltiples actores, incluida la participacin
estos se prestan por medio de los servicios de salud y de organizada de grupos de hombres contra la violencia. Prueba
brigadas de proteccin a la familia y se han desarrollado de ello es la creciente participacin de jueces y magistrados
Servicios Legales Integrales (SLI). En Costa Rica se brindan en estas actividades y la paulatina inclusin del tema en
servicios de distinta naturaleza a travs de los ministerios, las agendas electorales de candidatos presidenciales de
a los que se estn incorporando los gobiernos municipales. ambos sexos (CEPAL, 2007e).

F. Institucionalidad y entidades coordinadoras en


materia de violencia juvenil

Los organismos gubernamentales que se ocupan de los temas relativos a la juventud varan

segn el pas e incluyen ministerios, viceministerios, secretarias de juventud, subsecretaras,

institutos, direcciones y consejos nacionales de juventud. Tambin existen algunos organismos

estatales inscritos en instituciones ministeriales no especializadas, cuya labor administrativa y

poltica resulta limitada por la falta de personalidad jurdica. Solo en tres pases de la regin

se han establecido observatorios de la juventud que centralizan la informacin pertinente. El

principal problema para el financiamiento de las polticas y programas de prevencin de la

violencia juvenil consiste en la falta de continuidad en la asignacin de recursos, debido a

la exclusin de las actividades del presupuesto pblico fiscal, la escasa prioridad que se da

al tema de la violencia y sus dimensiones como problema de salud y seguridad pblica o la

falta de voluntad poltica para imponer la obligatoriedad legislativa y normativa de este tipo

de medidas.
200 Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL)

1. Caractersticas de las instituciones coordinadoras


en materia de violencia juvenil

En los pases estudiados, la institucionalizacin del tema La encuesta realizada por la CEPAL revela que en
de la violencia juvenil ha dependido de la consolidacin la regin existen diversas instituciones que manejan
de organismos encargados de los temas relativos a la sistemas de informacin o de seguimiento estadstico
juventud. Los avances en ese sentido son variables. sobre la violencia que afecta a la poblacin juvenil. En
En el Brasil, por ejemplo, se crearon conjuntamente el algunos pases se cuenta con observatorios de violencia que
Consejo nacional de la juventud, la Secretara nacional funcionan en coordinacin con los rganos nacionales de
de juventud y el Programa nacional de inclusin de juventud. A nivel regional, la Organizacin Panamericana
jvenes (ProJovem), en el marco de la Poltica nacional de Salud y la Coalicin Interamericana para la Prevencin
de juventud aprobada por ley en 2005. En otros pases, los de la Violencia, abocados a cuantificar la magnitud del
organismos oficiales de juventud se crearon por decreto problema, apoyan e implementan desde 2004 un proyecto
presidencial, es decir, sin el amparo de una ley y bajo el de observatorios municipales de violencia en El Salvador,
acuerdo del titular ejecutivo, por lo que son vulnerables Nicaragua y Panam, con el concurso tcnico del Instituto
a los cambios de gobierno (CEPAL, 2000c). CISALVA de la Universidad del Valle, Cali, Colombia. Por
Con respecto al nivel de los organismos de la otra parte, el Banco Interamericano de Desarrollo (BID)
administracin pblica que se ocupan especficamente de trabaja desde hace una dcada en el rea de prevencin
la juventud, se pueden distinguir ministerios (Panam), de la violencia y la seguridad ciudadana, con una cartera
viceministerios (Bolivia, Costa Rica, Paraguay, Repblica que a la fecha incluye ms de 215 millones de dlares.
Bolivariana de Venezuela), secretaras de juventud Segn la encuesta realizada por la CEPAL, la informacin
(Nicaragua, Per, Repblica Dominicana), subsecretaras, sobre violencia en Honduras proviene del Observatorio de
institutos (Chile, El Salvador, Honduras, Nicaragua, la Violencia de Honduras del Programa de las Naciones
Mxico, Paraguay, Repblica Bolivariana de Venezuela, Unidas para el Desarrollo (PNUD) y la Universidad
Uruguay), direcciones (Argentina, Ecuador), consejos Nacional Autnoma de Honduras. En el Ecuador, dicha
nacionales de juventud (Guatemala) y otros. Algunos informacin se basa en los datos del Observatorio Juvenil
organismos estatales corresponden a unidades menores y en el Uruguay es suministrada por el Observatorio
en una institucin ministerial no especializada y carecen Nacional sobre Violencia y Criminalidad.
de personalidad jurdica, por lo que se ven limitados Con respecto a la difusin de conocimientos que
administrativa y polticamente (El Salvador y Nicaragua permitan definir e implementar polticas nacionales
hasta el ao 2001). Otros organismos estn adscritos a una y regionales de prevencin y control de la violencia,
dependencia estatal de alta jerarqua y tienen autonoma cabe destacar la labor realizada por el Observatorio
administrativa pero trabajan en relacin directa con una Centroamericano sobre Violencia (OCAVI) como centro
institucin titular en materia de juventud, por ejemplo el virtual de informacin para responsables de la toma de
ministerio responsable de formular la poltica nacional de decisiones, operadores de sistemas de prevencin, acadmicos
juventud (Costa Rica, Guatemala, Honduras, Nicaragua y y el pblico en general, interesados en el fenmeno de la
Panam) (Dvila, 2003). Por otra parte, estos organismos violencia y la delincuencia en Centroamrica. El OCAVI
pueden desempearse a escala nacional, provincial o local se enmarca en el Plan Centroamrica Segura, instrumento
(municipal o departamental) segn su jurisdiccin. del Sistema de la Integracin Centroamericana (SICA). El
En general, los objetivos de los institutos nacionales de observatorio est ubicado en El Salvador y da cobertura y
la juventud incluyen al menos cuatro tareas: conocimiento seguimiento al tema a nivel nacional y en Centroamrica.
sistemtico de la realidad juvenil, profesionalizacin de su Debido al carcter transnacional de la problemtica, incluye
personal tcnico, innovacin en el diseo y la ejecucin de tambin informacin de Mxico, los Estados Unidos,
programas y desarrollo de capacidades comunicacionales Canad y otros pases de Amrica Latina y del mundo. Los
para promover consensos entre la clase dirigente y la temas de observacin son diversos y se relacionan con la
opinin pblica. Si bien se han realizado importantes problemtica de la violencia en la regin y en el mundo. En
avances, se debera modificar la estructura institucional este sentido el observatorio incluye indicadores de violencia,
para delegar el papel rector y la coordinacin de planes estudios e investigaciones, polticas pblicas, proyectos y
y programas a los institutos nacionales de juventud. modelos de prevencin, control y rehabilitacin.
Panorama social de Amrica Latina 2008 201

En otros pases la informacin sobre violencia juvenil el Per esa labor corresponde al Ministerio de Interior,
es recopilada por las oficinas nacionales de estadstica. Es la oficina nacional de estadstica, la Secretara Nacional
el caso de la Argentina, el Per y Mxico, y del Sistema de la Juventud y la Polica Nacional. En la Repblica
Integrado de Indicadores Sociales en el Ecuador. En Bolivariana de Venezuela, el ente que lleva las estadsticas
Guatemala la institucin que coordina y centraliza la de hechos punibles perpetrados por nios y adolescentes a
informacin sobre violencia juvenil es el Consejo Nacional nivel nacional es el Cuerpo de Investigaciones Cientficas,
de la Juventud (CONJUVE) y la Polica, mientras que en Penales y Criminalsticas (CICPC).

Cuadro IV.6
AMRICA LATINA Y EL CARIBE (14 PASES): INSTITUCIN QUE CENTRALIZA LA INFORMACIN SOBRE VIOLENCIA JUVENIL
Ministerio del Oficina nacional de Instituto de la Observatorio
Pas Polica Otro/otras
Interior estadstica juventud de violencia
Argentina X X X X
Brasil Xa
Chile X X
Colombia X
Costa Rica ---
Ecuador X
El Salvador
Guatemala X X
Honduras X
Mxico X
Per X X X X X
Uruguay X
Repblica
Dominicana
Venezuela
(Rep. Bol. de) X X
Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de las respuestas de los pases a la encuesta de la CEPAL sobre polticas y programas
para la prevencin y el control de la violencia juvenil en Amrica Latina, 2008.
a No existe una institucin especfica que centralice y coordine la informacin sobre violencia juvenil.

Con respecto a la gestin y coordinacin de los Este organismo fue creado en 1991 y concebido como un
programas dirigidos a la violencia juvenil, los organismos servicio pblico descentralizado desde el punto de vista
de juventud y los ministerios encargados de los problemas funcional, dotado de personalidad jurdica y patrimonio
de violencia trabajan de manera coordinada con cuerpos propio. Sus actividades se realizan por medio de diversas
policiales, ONG, fundaciones, escuelas, asociaciones instancias estatales. La oferta de polticas de juventud
comunitarias y otros actores. est dirigida a adolescentes estudiantes de enseanza
En Chile, el Ministerio del Interior y algunas ONG media y superior. El INJUV trabaja de manera articulada
coordinan los programas relativos a la violencia juvenil a nivel nacional, mediante los 168 organismos locales o
y trabajan con municipios y policas locales. Algunos municipales de juventud.
programas, sobre todo aquellos relacionados con la En El Salvador, las instituciones que coordinan
recreacin, la capacitacin laboral y la educacin, son los programas varan segn su carcter represivo o
coordinados por el Instituto Nacional de la Juventud preventivo. La Polica Nacional Civil est encargada
(INJUV). Se trata de un organismo eminentemente de coordinar los planes Mano dura (desde julio de
tcnico y de coordinacin de esfuerzos institucionales, que 2003) y Sper mano dura, mientras que la Secretara
depende del Ministerio de Planificacin y Cooperacin Nacional de la Juventud supervisa las actividades de
y posee oficinas municipales de juventud a nivel local13. los planes Mano amiga y Mano extendida. La
implementacin del Plan nacional de prevencin y paz
13 Entre 1997 y 1999 se redujeron las funciones ejecutoras del INJUV, social corresponde a diversos ministerios (Trabajo,
que en la actualidad suponen la implementacin del Sistema de
Informacin para la Juventud (SIJ) e Interjoven, iniciativas orientadas
Educacin), instituciones de proteccin a la mujer,
a intervenir en determinadas reas estratgicas y que refuerzan su organismos internacionales como el PNUD, alcaldas
papel tcnico, asesor, articulador y coordinador. y otras instituciones.
202 Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL)

En Colombia, algunas de las instituciones participacin, capacitacin, investigaciones, comunicacin


comprometidas en las acciones contra la violencia son y legislacin (CEPAL, 2000c).
la Presidencia de la Repblica, el Ministerio del Interior En Mxico los programas son coordinados por los
y de Justicia, el Ministerio de la Proteccin Social y el institutos estatales de juventud y el Instituto Politcnico
Instituto Colombiano de Bienestar Familiar14 15. Este Nacional. En el Per, la entidad que coordina los programas
ltimo depende del Ministerio de la Proteccin Social de violencia juvenil junto con el Ministerio del Interior es
y cuenta con 201 centros zonales o puntos de servicio la Secretara Nacional de la Juventud (SNJ), que depende
para atender a la poblacin de todos los municipios del del Ministerio de Educacin. En algunos casos se trabaja
pas. Actualmente cerca de 10 millones de colombianos con el Ministerio de Salud y con defensoras del pueblo. En
se benefician de sus servicios. el Ecuador una buena parte de programas son coordinados
La implementacin de los programas relativos a la conjuntamente por ministerios y ONG nacionales.
violencia juvenil en Costa Rica supone la participacin En la Repblica Bolivariana de Venezuela, el Instituto
articulada del Ministerio de Cultura, Juventud y Deportes, Autnomo Consejo Nacional de Derechos del Nio, Nia
de Educacin Pblica, de Seguridad Pblica, de Justicia y Adolescente (IACNDNNA) ente que trabaja con
y Gracia y el Patronato Nacional de la Infancia. Hasta informacin relacionada a la violencia contra nios, nias
2002, el rgano encargado de los temas de juventud y adolescentes es la mxima autoridad del Sistema de
era el Movimiento Nacional de Juventudes (MNJ). Ese Proteccin del Nio y del Adolescente. La Fundacin
ao se cre el Consejo Nacional de la Poltica Pblica Juventud y Cambio, creada en 1994 y dependiente del
de la Persona Joven, presidido por el Viceministro de Ministerio de Educacin, Cultura y Deportes, realiza
Juventud y conformado por el Ministro de la Presidencia, programas de intervencin en materia de insercin social
tres representantes de la Red Nacional Consultiva de la productiva, liderazgo juvenil, atencin integral de salud
Persona Joven, la Ministra de la Condicin de la Mujer y un para el adolescente, capacitacin tcnica para jvenes
representante del Ministerio de Cultura, Juventud y Deportes. desocupados, prevencin del delito y embarazo adolescente,
Su trabajo se divide en acciones del MNJ centradas en la desercin y bajo rendimiento escolar. Para realizar sus
participacin juvenil y el ejercicio de derechos y acciones actividades, la fundacin trabaja en conjunto con otros
de coordinacin interinstitucional en cinco reas, a saber: ministerios (Salud y Bienestar Social, Justicia).

2. Origen de los recursos y problemas de financiamiento

En los pases analizados, los programas dirigidos a En El Salvador, el Programa de Prevencin Social
prevenir y disminuir la violencia juvenil cuentan con de la Violencia y la Delincuencia Juvenil cuenta con un
financiamiento del gobierno federal (Brasil) y del presupuesto 16.000.000 colones (aproximadamente 1.355.000
Ministerio del Interior (Argentina, Chile, Colombia, Costa dlares de 2000), de los cuales el 72% constituye un aporte
Rica, Ecuador, El Salvador, Mxico, Per, Repblica de la Comisin Europea y el 28% restante corresponde al
Bolivariana de Venezuela). Debido al carcter sectorial de gobierno. Tambin en ese pas, el Programa de prevencin
algunos programas, se incorporan otros ministerios (Chile, social de la violencia y la delincuencia en occidente, cuenta
Ecuador, Per, Repblica Bolivariana de Venezuela), ONG con un presupuesto 990.555 colones (aproximadamente
(Ecuador, Guatemala, Mxico) o fundaciones (Ecuador) 83.800 dlares de 2000), aportados por la Presidencia de la
como fuentes de financiacin. Repblica al Consejo Nacional de Seguridad Pblica.

14 Vase [en lnea] www.presidencia.gov.co.


15 Vase [en lnea] www.icbf.gov.co.
Panorama social de Amrica Latina 2008 203

Cuadro IV.7
AMRICA LATINA Y EL CARIBE (12 PASES): ORIGEN DE LOS RECURSOS DESTINADOS
A LOS PROGRAMAS DE CONTROL Y PREVENCIN DE LA VIOLENCIA JUVENIL
Gobierno
Fondo
nacional, Ministerio del Otros
Pas internacional ONG Fundaciones Combinacin
federal, Interior ministerios
reembolsable
municipal
Argentina X
Brasil X
Chile X X X
Colombia X
Costa Rica X
Ecuador X X X X
El Salvador X X
Guatemala X X
Mxico X
Per X X
Repblica
Dominicana X
Venezuela
(Rep. Bol. de) X X
Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de las respuestas de los pases a la encuesta de la CEPAL sobre polticas y programas
para la prevencin y el control de la violencia juvenil en Amrica Latina, 2008.

En el Per, la mayora de los programas orientados complicaciones a causa de diferencias entre los Estados
a la violencia juvenil son financiados por el Tesoro (Garca y otros, 2000).
Pblico. Los recursos que se destinan a la ejecucin En Chile, la mayor parte del financiamiento del
de los diferentes programas de la Polica Nacional en Programa Nacional de Prevencin de la Violencia
esa rea provienen de instituciones pblicas y privadas Intrafamiliar es estatal y se efecta a travs del Servicio
(ONG y gobiernos regionales y locales, entre otros), Nacional de la Mujer (SERNAM) y otros ministerios.
pues dicha institucin no cuenta con un presupuesto Sin embargo, la falta de recursos financieros y humanos
asignado para ese tipo de actividades. Por ese motivo del programa limita las actividades de prevencin y
no se dispone de datos precisos sobre el monto de dicha asistencia tcnica. La ausencia de sistemas de registro,
financiacin. En la Repblica Bolivariana de Venezuela, procesamiento, anlisis y produccin estadstica representa
los programas se financian con recursos de la Direccin otro problema importante. El Ministerio de Salud y las
General de Prevencin del Delito (Ministerio del Interior) municipalidades, responsables de la ejecucin del plan en
o mediante la combinacin de recursos del Ministerio de el diseo original, no contaron con recursos suficientes
Educacin, el Fondo Nacional de Proteccin del Nio y para hacerlo.
del Adolescente, Fondos Estatales de Proteccin de Nios En Costa Rica, el financiamiento del Plan Nacional
y Adolescentes, Fondos Municipales de Proteccin del de Atencin y Prevencin de la Violencia Intrafamiliar
Nio y del Adolescente. (PLANOVI) es otorgado por el Instituto Nacional de
En cuanto a los planes nacionales contra la violencia las Mujeres (INM), que en 1999 invirti 92.826.000
domstica se han registrado problemas presupuestarios colones (alrededor de 334.000 dlares de 2000). Esta cifra
importantes en varios pases. En Bolivia, el Plan Nacional representa el 14,8% del presupuesto global de la institucin
de Prevencin y Erradicacin de la Violencia y la ley para ese ao presupuestario y el 42% del gasto por reas
en que se ampara no prevn instrumentos para su tcnicas. Con esa inversin se cubrieron todos los gastos
sostenibilidad. Esto deriv en una serie de inconvenientes de operacin y del edificio. La inversin institucional
relacionados con el financiamiento, entre los que se en el rea de violencia de gnero se ha incrementado en
cuentan la debilidad del viceministerio, la falta de forma continua desde la inclusin del tema en la agenda
un plan de equidad y la transferencia de recursos y poltica (Garca y otros, 2000). En Mxico, el Programa
servicios a otras reas de equidad de gnero, para las de mediano plazo en los temas de gnero y equidad cuenta
que no existe un plan pero que se consideran urgentes. con recursos de 700.000 pesos anuales (52.200 dlares
Los recursos del plan se han recortado desde 1997 y de 2000) y abarca el perodo 2006-2012.
actualmente depende de la cooperacin internacional. Los principales problemas relativos al financiamiento
En el Brasil, el Programa Nacional de Prevencin y de las polticas y programas de prevencin de la violencia
Combate de la Violencia Domstica result afectado por juvenil se refieren en buena medida a la falta de continuidad
la insuficiente dotacin de recursos presupuestarios y en la asignacin de recursos, debido a la exclusin de
204 Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL)

las actividades del presupuesto pblico fiscal (Per), la problemas (Ecuador). La violencia no se reconoce como
escasa prioridad que se da al tema de la violencia juvenil un problema de salud y seguridad pblica en Mxico, de
y la orientacin de la mayor parte de los recursos a la modo que no constituye una prioridad en la designacin
interdiccin (Colombia). La falta de visibilidad del problema de recursos. Otra de las razones de la falta de continuidad
(Repblica Bolivariana de Venezuela) redunda tambin en el financiamiento se refiere a la ausencia de voluntad
en la debilidad de las instituciones que se ocupan de los poltica para imponer la obligatoriedad legislativa y
temas relativos a la juventud, de modo que disminuye normativa de este tipo de medidas (Colombia) (vase el
su presencia y legitimidad para encargarse de esos cuadro IV.8).

Cuadro IV.8
AMRICA LATINA Y EL CARIBE (12 PASES): PRINCIPALES PROBLEMAS RELATIVOS AL
FINANCIAMIENTO DE POLTICAS Y PROGRAMAS
Pas Primero en importancia Segundo en importancia Tercero en importancia
Argentina No responde --- ---
Brasil No responde --- ---
Chile Falta de recursos Poca participacin juvenil ---
Colombia Falta de visibilidad del problema Falta de voluntad poltica para legislar en torno Orientacin de los recursos a la
a financiamiento interdiccin y no a la prevencin
Costa Rica Falta de recursos Falta de compromiso poltico Falta de coordinacin institucional
Ecuador Inexistencia de polticas de y para la Institucionalidad juvenil dbil Invisibilidad pblica del tema
juventud
El Salvador Falta de una poltica pblica nacional Falta de autosostenibilidad de los programas Falta de recursos
de prevencin
Guatemala Corrupcin en instituciones del Estado Falta de participacin gubernamental Inexistencia de poltica
Mxico Falta de capacitacin en recursos Falta de infraestructura
humanos Invisibilidad pblica del tema
Per Burocracia administrativa Actividades no tomadas en cuenta en el Poca participacin de
presupuesto pblico fiscal. instituciones pblicas y civiles
Repblica No responde
Dominicana
Venezuela Discontinuidad en el financiamiento Falta de evaluacin y seguimiento Falta de diagnstico
(Rep. Bol. de)
Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de las respuestas de los pases a la encuesta de la CEPAL sobre polticas y programas
para la prevencin y el control de la violencia juvenil en Amrica Latina, 2008.

La invisibilidad de la problemtica de la violencia (Per) y de la corrupcin en instituciones del Estado


juvenil en los programas est muy vinculada a la carencia de (Guatemala) o la falta de presupuesto (Chile, Costa
diagnsticos integrales sobre la situacin a nivel nacional y Rica, Repblica Bolivariana de Venezuela) y de espacios
regional (Repblica Bolivariana de Venezuela). La violencia para la capacitacin de recursos humanos en materia de
juvenil se aborda en general con un enfoque punitivo y las violencia juvenil (Mxico). En pases como el Ecuador
asignaciones presupuestarias tienden a reforzar medidas y El Salvador, la falta de continuidad financiera para la
como la responsabilidad penal juvenil, las lesiones personales inversin en violencia juvenil es atribuida a la ausencia
o el hurto calificado, es decir, que se concentran en el de polticas de la juventud y para la juventud (Ecuador)
perfil delictivo de los jvenes. Por tanto, el problema no es o de polticas pblicas de prevencin.
evidente con respecto al sujeto sino respecto de la accin En varios pases los problemas del financiamiento
penal (Colombia). La carencia de evaluaciones que permitan se atribuyen a la desarticulacin institucional. En el Per
determinar la efectividad y la rentabilidad de los programas se menciona la falta de participacin de las instituciones
implementados constituye otro motivo de preocupacin pblicas y civiles en la correcta ejecucin de los programas,
(Repblica Bolivariana de Venezuela). mientras que en Mxico se seala la falta una estructura
La falta de autonoma presupuestaria puede tener como adecuada para la ejecucin de los programas, que permita
consecuencia el aumento de la burocracia administrativa actuar de manera horizontal y vertical en la poblacin.
Panorama social de Amrica Latina 2008 205

3. Evaluacin y aprendizaje de las experiencias implementadas

La evaluacin de algunos programas y de las experiencias de la salud, fundada en la equidad y el respeto a la vida
acumuladas muestra ciertos logros en cuanto a la articulacin y la integridad fsica y psicosocial de las personas. Estas
interministerial y el trabajo en red del sector pblico y tareas deben concretarse en enmiendas promovidas por
privado, pero la fragilidad de las instituciones y reparticiones el Estado para fomentar la cultura de convivencia en
que los ejecutan atenta contra la difusin y rplica de las los currculos escolares y medidas institucionales que
experiencias positivas. El anlisis de la oferta programtica garanticen la proteccin de los derechos constitucionales
deja en evidencia al menos dos omisiones que repercuten y humanos (De Roux, 1993; OPS, 1993).
en el tratamiento de la violencia juvenil: la ejecucin de La experiencia acumulada en programas de reduccin
acciones diversas sin identificar los sectores especficos de la violencia urbana subraya la necesidad de concentrar
de jvenes que se beneficiarn y la ausencia o escasez de los esfuerzos comunitarios e institucionales en la autoridad
intervenciones focalizadas en nios, mujeres y varones local (municipio o alcalda), como espacio concreto de
jvenes que viven en la calle. Los expertos sugieren que encuentro entre instituciones y beneficiarios de servicios
las polticas orientadas a la reduccin de la violencia sean pblicos, gobernantes y ciudadanos. En el plano institucional
especficas, concertadas, descentralizadas, participativas se recomienda fortalecer los activos comunitarios y el
y selectivas, y recomiendan medidas primarias de carcter capital social de los sectores desfavorecidos, promover
esencial y preventivo, adems de otras secundarias y iniciativas multisectoriales que aumenten la calidad de
terciarias que busquen la adecuada reinsercin social de los servicios y mejorar las estrategias de carcter policial
los jvenes rehabilitados. y judicial.
La evaluacin de los programas relacionados con En los planes integrales contra la violencia juvenil
la violencia juvenil muestra ciertos logros en cuanto a la se debe distinguir entre metas principales y metas
articulacin interministerial y el trabajo en red del sector complementarias. Las metas principales son la reduccin
pblico y privado. Sin embargo, uno de los mayores de la violencia, su identificacin temprana, la prevencin
problemas detectados se refiere a la escasa dimensin de situaciones de riesgo y la promocin de estilos de
y reconocimiento de las reparticiones institucionales vida saludables. En el marco de una poltica pblica,
responsables de su implementacin, que disminuye las dichos planes se traducen en medidas preventivas de
posibilidades de difundir y replicar las experiencias carcter primario dirigidas a prevenir la violencia antes
positivas. de que esta ocurra. Se deben incluir estrategias de apoyo
Las polticas de reduccin de la violencia juvenil deben a segmentos relativamente amplios de la poblacin que
cumplir con ciertos requisitos. Deben ser especficas, en el presentan diversos factores de riesgo y escasos factores
sentido de responder con precisin a las mltiples aristas de proteccin (Krauskopf, 2007a).
de dicho problema; concertadas, de modo de involucrar Las metas complementarias consisten en la
a todos los actores relevantes; descentralizadas, para intervencin oportuna para atender a las personas
permitir una mayor articulacin entre las autoridades afectadas por la violencia, la identificacin de la poblacin
locales y la comunidad; y participativas, en consulta en riesgo y la interrupcin del ciclo intergeneracional
con los propios jvenes respecto de sus percepciones y de la violencia. Esto incluye la prevencin secundaria
factores de riesgo. Con esta lgica se est incentivando la dirigida a individuos o grupos sociales especficos,
creacin o consolidacin de Planes Integrales de juventud claramente identificados como proclives a incurrir en
en Chile, Colombia, Costa Rica, Mxico y el Uruguay conductas habituales de violencia y delincuencia. La
(Rodrguez, 2005). atencin especializada con miras a neutralizar o evitar
Se proponen objetivos en el rea de la educacin, situaciones pre-delictivas debera concentrarse en los
la salud y la insercin laboral, adems de innovaciones grupos de riesgo, desertores escolares y vctimas de
en los procedimientos policiales, reformas legislativas violencia intrafamiliar, entre otros.
y campaas en los medios de comunicacin. Se destaca Tambin debe promoverse la prevencin terciaria,
en este mbito el nfasis de la OPS en el tratamiento de orientada a la atencin de jvenes activos en pandillas y
la violencia mediante un enfoque epidemiolgico, que en conflicto con la ley, con la finalidad de cambiar sus
permite combinar los aspectos mdicos y legales de la estilos de vida mediante alternativas de rehabilitacin
violencia con la prevencin y promocin de una cultura y tratamiento. El problema de la violencia juvenil
206 Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL)

requiere que se reconozca a la juventud como actor la capacidad de recuperacin y los elementos positivos
y sujeto de derechos, con perspectivas, experiencias en lugar de caracterizar al rehabilitado como drogadicto
y expectativas propias. Todo esto supone un proceso o delincuente.
costoso y con resultados a largo plazo, en el marco de Por ltimo, el anlisis de la oferta programtica
programas integrales. Existen proyectos de capacitacin deja en evidencia la poca identificacin de los sectores
participativa, como la participacin de jvenes modelos especficos de la poblacin juvenil que se beneficiarn
en los procesos de capacitacin ofrecidos a sus pares de de las polticas y programas. La mayora de las acciones
ambos sexos en conflicto con la ley. Una vez concluido estn dirigidas a la juventud en general, sin abordar las
el proceso de rehabilitacin, es necesario tener en problemticas especficas de los jvenes del medio rural,
cuenta el entorno de reinsercin, que debe favorecer una estudiantil o que estn parcial o totalmente integrados al
recepcin positiva y no estigmatizante, a fin de reforzar mundo laboral.

Recuadro IV.4
LECCIONES APRENDIDAS DE PROGRAMAS EFICACES ORIENTADOS A LA JUVENTUD

Los ingredientes de los programas eficaces Trabajo en red con otros programas Participacin del sector privado,
orientados a la reduccin de la violencia y capacidad de hacer frente a necesidades incluida la participacin comunitaria en
juvenil son los siguientes: mltiples de la juventud. las diversas etapas de implementacin
Tratamiento del problema desde Uso de sistemas de administracin de los programas.
edades tempranas, con un enfoque de casos (Case management), es decir Fomento de la participacin y el
holstico que incluya familias, pares y grupos interdisciplinarios de profesionales empoderamiento juveniles, sobre todo
redes vecinales. orientados a resolver las necesidades de en la fase inicial de los programas, etapa
R e s o l u c i n d e p r o bl e m a s la juventud incorporando una dimensin fundamental para el establecimiento
concretos acompaada de promocin de cuidados individuales. del dilogo y la sustentabilidad de las
de comportamientos positivos mediante Adopcin de enfoques de acciones.
actividades de desarrollo de las colaboracin multiagencial comunitarios Promocin de la replicabilidad
capacidades individuales y la participacin (Communitywide multi-agency collaborative y sustentabilidad de los programas
para la autodeterminacin. approaches). eficaces.
Fuente: M. Schneidman, Targeting at-risk-youth: rationales, approaches to service delivery and monitoring and evaluation issues, LAC Human and Social Development
Group Paper, No 15932, Washington, D.C., Banco Mundial, 1996.

G. XVII Cumbre Iberoamericana de Jefes de Estado y de


Gobierno sobre cohesin social y polticas sociales

En la XVII Cumbre Iberoamericana de Jefes de Estado y de Gobierno, cuyo tema central fue

Cohesin social y polticas sociales para alcanzar sociedades ms inclusivas en Iberoamrica,

realizada en Chile en 2007, se aprob la Declaracin de Santiago, que incluye importantes

acuerdos de los gobiernos de Iberoamrica sobre cohesin social, acceso universal a los

servicios bsicos, equidad de gnero y proteccin para jvenes y grupos vulnerables.

Del 8 al 10 de noviembre de 2007 se celebr en Santiago de En preparacin de la conferencia, entre mayo y octubre
Chile la XVII Cumbre Iberoamericana de Jefes de Estado de 2007 se realizaron diversas reuniones ministeriales sobre
y de Gobierno, cuyo tema central fue Cohesin social y temas sociales y econmicos, a saber: seguridad social, salud,
polticas sociales para alcanzar sociedades ms inclusivas en cultura, educacin, infancia y adolescencia, economa y
Iberoamrica y que cont con el apoyo tcnico de la Secretara finanzas, administracin pblica, medio ambiente, vivienda
General Iberoamericana (SEGIB) y de la CEPAL. y desarrollo y turismo (vase el recuadro IV.5).
Panorama social de Amrica Latina 2008 207

Recuadro IV.5
DECLARACIN DE SANTIAGO DE LA XVII CUMBRE IBEROAMERICANA DE JEFES DE ESTADO Y DE GOBIERNO

Lugar y fecha: Santiago, 8 a 10 de XI Reunin de Ministros de la Ejecutar polticas dirigidas al


noviembre de 2007. Presidencia y Equivalentes, 30 y 31 de bienestar de los grupos ms vulnerables.
Participantes: 22 Jefes de Estado agosto, Costa Rica. Incorporar transversalmente la
y de Gobierno de los pases miembros VII Conferencia Iberoamericana de dimensin de igualdad de gnero en las
de la Conferencia Iberoamericana. Ministros de Turismo, 29 de septiembre a polticas pblicas de cohesin social.
Organizadores: Secretara General 2 de octubre, Buque Aquiles, Chile. D e s a r r o l l a r p r o g r a m a s y
Iberoamericana (SEGIB), Gobierno de XVI Foro Iberoamericano de Vivienda polticas e instrumentos legales que
Chile. y Desarrollo Urbano, 8 a 10 de octubre, reflejen el compromiso de los Estados
Actividades preparatorias: Santiago. iberoamericanos con la juventud.
IX Conferencia Iberoamericana de Seleccin y sntesis de los Ava n z a r e n e l d e s a r r o l l o
Infancia y Adolescencia, 28 y 29 de mayo, principales acuerdos relativos a temas progresivo de sistemas de proteccin
Pucn, Chile. sociales: social de cobertura universal, mediante
IX Conferencia Iberoamericana de Adoptar polticas para aumentar la instrumentos contributivos, no contributivos
Ministros de Administracin Pblica y creacin de trabajo decente y de calidad. y solidarios.
Reforma del Estado, 31 de mayo a 1 de Hacer del trabajo decente y de calidad, de Fortalecer la promocin y el
junio, Pucn, Chile. la movilidad social y de la redistribucin respeto de los derechos humanos como un
VII Foro Iberoamericano de Ministros objetivos comunes al conjunto de polticas componente indispensable de las polticas
del Medio Ambiente, 11 a 13 de junio, pblicas. destinadas a la cohesin social.
San Salvador. Dar prioridad en la agenda Garantizar plenamente los
VI Conferencia Iberoamericana de internacional al inters por la cohesin derechos humanos de los migrantes
Ministros Responsables de Seguridad social y la necesidad de sociedades en el marco jurdico de cada Estado,
Social, 5 y 6 de julio, Iquique, Chile. ms inclusivas, en las que se respeten independientemente de su condicin
IX Conferencia Iberoamericana los derechos humanos y se garantice la migratoria.
de Ministros de Salud, 9 y 10 de julio, proteccin social. Reconocer que para hacer frente
Iquique, Chile. Impulsar mayor desarrollo y a los problemas sociales de la regin se
XVII Conferencia Iberoamericana de coordinacin de las polticas sociales para necesita un amplio dilogo social, basado
Ministros de Educacin, 23 y 24 de julio, la superacin de la pobreza, el acceso en un clima de entendimiento, en el que
Valparaso, Chile. universal a los servicios sociales y para gobiernos, empresarios y trabajadores
X Conferencia Iberoamericana de mejorar la calidad de las prestaciones en anen esfuerzos para una concertacin
Ministros de Cultura, 26 y 27 de julio, educacin, salud, vivienda, seguridad y social que genere riqueza y trabajo digno
Valparaso, Chile. proteccin social. y productivo.
Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL).

Asimismo, se llevaron a cabo seminarios tcnicos, y aplicacin. La finalidad perseguida es incrementar los
entre los que se destaca el de Cohesin social en niveles de inclusin, justicia, proteccin y asistencia social,
Iberoamrica, realizado en Madrid los das 18 y 19 y fortalecer los sentimientos de solidaridad, pertenencia
de junio de 2007, organizado por la SEGIB con la e identidad sociales.
colaboracin de la CEPAL y el auspicio de la Agencia La Declaracin de Santiago contiene 24 acuerdos
Espaola de Cooperacin Internacional para el Desarrollo realizados en la XVII Cumbre. Entre los principales se
(AECID) y el Programa de las Naciones Unidas para el cuentan los referidos a crecimiento econmico y asimetras
Desarrollo (PNUD). El seminario CEPAL/SEGIB sobre en las relaciones econmicas y comerciales internacionales,
cohesin social se realiz el 30 de julio de 2007 en trabajo, cohesin social, polticas para la superacin de la
Mxico, el 1 de agosto en Bogot y el 3 de agosto del pobreza, calidad de vida de los grupos ms vulnerables,
mismo ao en Brasilia. En dichos seminarios, expertos, equidad de gnero, juventud, proteccin social, acceso
representantes del sector privado y de los gobiernos a bienes culturales, Objetivos de Desarrollo del Milenio,
debatieron el texto Cohesin social: inclusin social y derechos humanos de los migrantes, interculturalidad,
sentido de pertenencia en Amrica Latina y el Caribe reformas y medidas tributarias, cambio climtico y
preparado por la CEPAL con la cooperacin financiera desastres naturales, multilateralismo y cooperacin,
de la SEGIB y la AECID. entre otros (vase una seleccin de los acuerdos en el
En la dcimo sptima reunin de la Cumbre de Jefes recuadro IV.5)
de Estado y de Gobierno participaron representantes de los Los participantes declararon el ao 2008 como el Ao
22 pases miembros de la comunidad iberoamericana, con Iberoamericano contra todas las formas de discriminacin
el objetivo de intercambiar experiencias sobre la manera y fijaron las prximas cumbres sobre juventud y desarrollo
en que los diferentes Estados iberoamericanos conciben que se celebrarn en El Salvador (2008), Portugal (2009),
su poltica de cohesin social y avanzan en su concrecin la Argentina (2010) y Espaa (2012).