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R E V I S T A

dela,

CEPAL
NUMERO 58
ABRIL 1996
SANTIAGO DE CHILE

GERT ROSENTHAL
Director

EUGENIO LAHERA
Secretario Tcnico

NACIONES U N I DAS
REVISTA DE LA CEPAL 58

S U M A R I O

Anbal Pinto Santa Cruz 7


Gert Rosenthal

Los paradigmas de la poltica social en Amrica Latina 9


Rolando Franco

Virtudes y limitaciones de los mapas censales de carencias crticas 23


Rubn Kaztman

Centroamrica: inflacin y estabilizacin en la crisis y poscrisis 33


Hubert Escaith, Claudia Schatan

El Estado, la empresa y la restauracin del paradigma neoclsico 51


A. Barros de Castro

Globalizacin y prdida de autonoma de las autoridades fiscales,


bancarias y monetarias 63
Juan Carlos Lerda

El contexto macroeconmico y la inversin: Amrica Latina


a partir de 1980 79
Graciela Moguillansky

Los derechos de propiedad y el mercado de la tierra rural


en Amrica Latina 95
Frank Vogelgesang

Mxico: Plan y coyuntura 115


David Ibarra

Comercio exterior y medio ambiente: experiencias en


tres sectores exportadores chilenos 129
Imme Scholz

El desafo competitivo para la industria brasilea 145


Joo Carlos Ferraz, David Kupfer, Lia Hagenauer

Indicadores de la poltica fiscal: diseo y aplicaciones para Chile 175


Ricardo Mariner

La CEPAL y la sociologa del desarrollo 191


Enzo Faletto

Orientaciones para los colaboradores de la Revista de la CEPAL 205

ABRIL 1996
REVISTA DE LA C E P A L 58 191

La CEPAL
y la sociologa
del desarrollo

Enzo Faletto
Profesor titular, Las propuestas de la CEPAL se ubican principalmente en el te-
Departamento de Sociologa, rreno de la economa. Sin embargo, como corresponde a un
Facultad de Ciencias Sociales,
enfoque integrado del desarrollo, ellas tambin incluyen as-
Universidad de Chile
pectos sociolgicos y polticos. Los aspectos sociales del desa-
rrollo fueron considerados por la CEPAL desde sus orgenes y
tambin en estas materias se busc evitar la traslacin mecni-
ca a la regin de las teoras existentes. En dilogo con especia-
listas de otras instituciones se busc caracterizar la especifi-
cidad de los problemas regionales y precisar las condiciones
sociales y polticas que facilitaran el desarrollo econmico. Se
investig el papel del Estado en la estrategia de desarrollo, as
como los potenciales aportes al proceso de desarrollo de los
agentes privados y los diversos grupos sociales. Tambin se
examin, en el marco del proceso de integracin, el tema de la
identidad sociocultural de la regin. La combinacin de la vo-
luntad poltica y las propuestas para el desarrollo fue examina-
da detenidamente en las experiencias de planificacin. Las
investigaciones han seguido de cerca las modificaciones que la
sociedad de la regin ha ido experimentando. La evolucin del
sistema educativo, as como la marginalidad y la pobreza, han
sido tambin temas de importancia, al igual que la situacin de
las mujeres y los jvenes. En un perodo en que se perfilan
nuevas modalidades de desarrollo, la CEPAL ha analizado el
costo social del ajuste, el papel de la educacin y las condicio-
nes de participacin ciudadana, entre las nuevas condiciones
del desarrollo social, siendo este ltimo un componente central
de la propuesta de transformacin productiva con equidad.

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I
Los aspectos tericos

Los problemas del desarrollo tanto econmico como posible percibir una perspectiva que es ms bien pro-
social, e incluso poltico y cultural, tienen una larga pia de lo que se denomina "sociologa crtica", en
data en la reflexin de las distintas disciplinas que a donde el carcter de la sociedad en que se vive es
tales temas se vinculan, reflexin que se liga a pre- enjuiciado, apoyndose para tal objeto en una concep-
ocupaciones estrictamente tericas y tambin a afanes cin del mundo o ideologa. La intencin de esta so-
prcticos de poltica gubernamental. No obstante, pue- ciologa crtica es proponer una transformacin de la
de sealarse que con posterioridad a la segunda gue- sociedad, concordante con los principios que le sirven
rra mundial, el tema del desarrollo adquiri un singu- de sustento. Si estas orientaciones valorativas han esta-
lar relieve; a su promocin no fueron ajenos los dis- do presentes y no hay para qu esconderlo, son las
tintos organismos de las Naciones Unidas y el prop- que a menudo han suscitado ms crticas, han co-
sito del desarrollo se convirti en un proyecto interna- existido con ellas los propsitos de anlisis sociol-
cional. Por cierto, la CEPAL, cuyo mbito de competen- gico de un carcter ms funcional, encaminado a dar
cia eran los denominados pases latinoamericanos, orientaciones precisas para la conducta prctica. No se
particip activamente en esa tarea y logr hacerlo con pretende en este caso que el anlisis sociolgico con-
gran originalidad. En lo que se refiere a los "aspectos duzca necesariamente a la reforma o a la transforma-
sociales del desarrollo", los problemas de poblacin, cin completa de la estructura social, sino a poder
de condiciones de vida, salud, vivienda, educacin, en- actuar de modo eficaz sobre algunos de los compo-
contraron cabida entre los temas ms estrictamente nentes de ella, asumiendo metas que, de algn modo,
econmicos, y el carcter de la estructura social de han sido previamente determinadas.
los pases de la regin fue desde temprano en los Pero quizs lo que ha predominado es una socio-
primeros aos de la dcada de 1950 objeto de aten- loga que intenta comprender una determinada situa-
cin. cin social de carcter histrico. En el caso de Am-
Pero hay un hecho que conviene destacar desde rica Latina se ha intentado mostrar las peculiaridades
el principio; los problemas del desarrollo que se trata- de su estructura y las tendencias dinmicas de su par-
ba de enfrentar eran a la vez un desafo para la teora ticular situacin, intentando poner en claro las diver-
misma de las distintas disciplinas en juego, y aqu es sas posibilidades que ellas encierran. En esa perspec-
de reconocer el valor que adquiri la llamada "hete- tiva predomina la intencin de diagnstico y, no elu-
rodoxia terica" de la CEPAL. En sus planteamientos y diendo sealar los resultados previsibles de la eleccin
anlisis econmicos, se trataba de utilizar ideas produ- entre una u otra alternativa, se est consciente de que
cidas por diferentes escuelas de pensamiento en for- dicha eleccin est influida por distintos puntos de vista
ma enriquecedora y novedosa, y lo mismo se hizo con y pertenece por ltimo a quien corresponde la respon-
los diversos enfoques sociolgicos existentes. Se con- sabilidad de la accin.
sideraba que el tema del desarrollo era en esos Estas tres grandes posturas a que se ha hecho alu-
momentos motivo de inters no slo de los cientficos sin y que de algn modo incluso entremezclndo-
o de los polticos, sino que tambin del pblico en se han coexistido en los anlisis sociolgicos de la
general y que esta misma condicin haca que los CEPAL, llevan tambin a definir el papel del socilogo
problemas tericos dejaran de ser disquisiciones de ca- en las tareas del desarrollo, que conviene no olvidar,
pillas o de escuelas para constituirse en un verdadero eran, por lo menos en los inicios, preferentemente de-
estmulo al avance de las ciencias sociales y de la finidas como de desarrollo econmico. Es as que los
sociologa en particular. socilogos de la institucin consideraban que sus fun-
Es por eso que de un modo u otro las diferentes ciones oscilaban entre las de simple colaboracin en
orientaciones de la sociologa estuvieron presentes, no las labores ms esenciales del economista (determinar
tan slo en distintos momentos del anlisis cepalino, y definir un campo especfico de investigacin y ela-
sino que, adems, tendieron muchas veces a combi- boracin terica) o en el cumplimiento de su papel
narse, de tal modo que en algunos de los estudios es crtico, de participacin en la elaboracin de las orien-

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taciones generales incluso polticas del desarro- desarrollo nacional. Estas primeras verificaciones ob-
llo econmico. tenidas por contraste con la teora, permitan sealar
Si bien los socilogos no carecan de teoras que lo que Amrica Latina no era, pero an era difcil
les permitieran orientarse en el conocimiento de la sealar lo que s era en propiedad.
realidad que enfrentaban, la mayor parte de las hip- Por cierto que no fue slo la sociologa de la CEPAL
tesis derivadas de ellas, que por lo general eran admi- la que se propuso como tarea la bsqueda de la
tidas como vlidas, provenan de la abstraccin de una especificidad de Amrica Latina; sta fue labor de la
experiencia histrica correspondiente a medios socia- casi mayora de los socilogos latinoamericanos, y
les distintos al latinoamericano. La pretensin de ac- justo es reconocerlo, haban sido ya precedidos por
tuar de manera racional sobre la realidad se fundaba historiadores, pensadores, literatos y otros estudiosos;
en el hecho de disponer de un conocimiento cientfico no obstante, el tema del desarrollo haca ms urgente
apropiado; pero el problema era saber hasta qu punto las respuestas. Era necesario determinar la particulari-
tal conocimiento era adecuado o inadecuado a Amri- dad del comportamiento de los distintos grupos socia-
ca Latina, dado que las teoras haban sido en lo fun- les (la burguesa, los sectores medios, las clases popu-
damental concebidas en Europa o en los Estados lares), del problema de la marginalidad y de la posi-
Unidos. Se impona por consiguiente un trabajo de cin social del indgena o del negro, y adems com-
investigacin emprica, que adems de hacer aportes prender cul era el rasgo especfico de sus institucio-
concretos al conocimiento, permitira confirmar o nes sociales, el Estado, las Fuerzas Armadas y as por
desechar hiptesis en boga y por qu no? proponer delante.
algunas nuevas. En suma, la sociologa comparta la En la bsqueda de la adecuacin de la teora
orientacin que era distintiva del pensamiento econ- sociolgica a los problemas del desarrollo econmico
mico de la CEPAL: la no traslacin mecnica de las latinoamericano no puede dejar de mencionarse, tanto
teoras existentes. por su labor pionera como por su influjo permanente,
Como lo advirtieran algunos autores, las ciencias la obra que llev a cabo en la CEPAL don Jos Medina
sociales, en su intencin de promover a travs de la Echavarra. Su referente terico fue Max Weber quien,
temtica del desarrollo una prctica social racional, al establecer una distincin entre instituciones (o co-
cumplieron un papel singular. Si se asume como v- munidades) econmicas, que se caracterizan por la
lida la interpretacin de Max Weber sobre el carcter bsqueda de un beneficio o por la cobertura de nece-
del Occidente moderno, donde el conjunto de las re- sidades, y las instituciones (o comunidades) "econ-
laciones sociales han sido permeadas por el raciona- micamente relevantes" en donde las actividades que
lismo, la ciencia habra encontrado en este proceso llevan a cabo no son econmicas pero pueden represen-
general de racionalizacin su lugar adecuado; habra tar un "momento causal" en el proceso de una activi-
por consiguiente una afinidad entre la prctica cient- dad econmica, permiti establecer el nexo entre el
fica y la racionalidad de la prctica social. En Amri- anlisis estrictamente econmico y el anlisis sociol-
ca Latina la racionalidad era, por lo menos en parte, gico. El problema consista en establecer el grado de
introducida por la ciencia. Se pretenda que la respuesta adecuacin o inadecuacin afinidad electiva, sea-
al desafo del desarrollo se encontraba en gran medi- laba Weber entre estos diversos tipos de activida-
da en la ciencia misma, a la que se conceba como un des. La distincin weberiana haba sido de hecho tam-
valor; la crtica de la realidad sealaba que sta no bin recogida por la teora sociolgica del desarrollo
se conformaba a los postulados de la razn. La cien- en esos momentos en boga, que diferenciaba entre los
cia, sin plena conciencia quizs, se converta en ideo- "requisitos de primer orden", que correspondan a las
loga. instituciones econmicas propiamente tales, como la
En cierto modo, el contraste entre teora y reali- propiedad, la mano de obra y las relaciones de merca-
dad llev a un intento de determinar la especificidad do, y los "requisitos de segundo orden" (instituciones
de Amrica Latina. Varias hiptesis que las distintas econmicamente relevantes), particularmente el rgi-
teoras del desarrollo postulaban como vlidas no en- men poltico, la ciencia y la tcnica y las formas de la
contraban confirmacin en estos lugares; por ejemplo, estratificacin.
la de una correspondencia lineal entre urbanizacin e Aceptando la formulacin weberiana que permi-
industrializacin, la existencia de una rgida dualidad te distinguir entre lo econmico y lo sociolgico, pero
tradicional-moderna, o la existencia de una burguesa busca establecer sus conexiones, se planteaban sin
industrial que asumiera como propio un proyecto de embargo importantes desafos tericos. El anlisis

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hecho por Weber del desarrollo capitalista para un ca moderna supone la existencia de rasgos sicolgicos
momento histrico determinado, e incluso para un que implican actitudes racionales y una cierta disci-
espacio cultural concreto, se haba constituido en un plina, En qu condiciones se formaran ahora esos
paradigma de la forma del desarrollo, y era un hecho rasgos? La "racionalidad econmica" con qu otros
que la situacin histrica haba variado y que el desa- procesos de racionalidad se relaciona? En la experien-
rrollo del capitalismo tena lugar en condiciones di- cia europea, el moderno capitalismo racional haba
versas a las que haban dado origen al modelo terico encontrado condiciones sociales de despliegue en la
weberiano; por otra parte, ya exista con plena vigen- medida en que haba coincidido con un cierto tipo de
cia el "modelo sovitico", cuyos supuestos o funda- racionalidad del derecho y de la administracin, cuyo
mentos eran distintos, tanto en las orientaciones de origen no estaba en motivos estrictamente econmi-
racionalidad de quienes eran sus agentes como en las cos, sino que stos haban sido de ndole poltica,
condiciones sociales y polticas que condicionaban su profesional o ideolgica. El tipo de racionalidad por
organizacin. la cual el derecho y la burocracia se orientaban era lo
Desde un punto de vista terico, el desafo que que se conoce como "racionalidad formal" la que se
se enfrentaba era de gran magnitud: se trataba nada atiene estrictamente a la norma o al reglamento, pero
menos que de construir un nuevo "modelo" que diera era sta la que haca posible el clculo que toda acti-
cuenta de las condiciones sociales que haran posible vidad econmica requiere. Precisamente en este m-
el desarrollo econmico en las actuales circunstancias. bito se haba producido un gran cambio: el Estado, al
Entre las nuevas condiciones del desarrollo capitalista dejar de ser "neutral", orientaba tanto al derecho como
se destacaban la no existencia de una competencia a la burocracia en trminos de una "racionalidad fun-
perfecta y, por consiguiente, la no existencia de una cional" tendiente a conseguir el logro de fines y
plena libertad de mercado; los cambios en las relacio- metas en desmedro de la pura racionalidad formal.
nes de trabajo, en las cuales el libre contrato tenda a Varios problemas se presentaban en el caso de
ser reemplazado por la capacidad de accin y nego- Amrica Latina respecto a las conductas econmicas de
ciacin de las organizaciones colectivas, con una cier- la poblacin, si se deseaba que stas fueran adecuadas
ta tendencia de sta a controlar los puestos de trabajo; al objetivo de desarrollo econmico que se persegua.
y un importante cambio en las funciones del Estado, Es propio de una intencin colectiva de desarrollo el
que dejaba de ser neutral e intervena regulando la que se aspire a un mejor nivel de vida o de consumo,
actividad econmica o participando directamente en pero tambin se requiere cierto sentido de responsabi-
ella. lidad, tanto individual como colectivo; ambas dispo-
Estos cambios no slo tenan vigencia en los siciones no necesariamente coinciden, incluso pueden
"pases centrales" sino que ya se manifestaban en ser contradictorias: los deseos de un mejor nivel de
muchos de los pases latinoamericanos, o por lo me- vida pueden no estar acompaados del impulso a rea-
nos constituan parte del nuevo modelo a que se aspi- lizar el esfuerzo necesario para conseguirlo; la aspira-
raba. De particular importancia para Amrica Latina cin individual al goce puede no estar contenida por
era la confirmacin de la profunda transformacin so- el sentido de una responsabilidad colectiva. De modo
cial que estaba teniendo lugar, que se manifestaba en que, por no estar asegurada la necesaria concordancia
la presencia de nuevas capas sociales movidas por un entre una y otra disposicin, apareca como necesario
fuerte impulso de ascenso; tal rasgo era particularmente el promoverla conscientemente, papel que poda ca-
visible en las clases medias y el proletariado organi- berle a instituciones no estrictamente econmicas,
zado. Nuevos grupos demandaban condiciones polti- como el sistema educativo, los medios de comunica-
cas que hicieran posible su plena incorporacin a la cin pblica, el Estado, los partidos, los sindicatos y
vida nacional y a menudo se producan choques de esas muchos otros. Pero se sealaba como un elemento qui-
capas con las que ya tenan una posicin establecida. zs clave el que los grupos dirigentes proporcionaran
Dadas las nuevas condiciones, cmo influiran un modelo de conducta que pudiera ser imitado, ya que
ellas en la conformacin de las motivaciones de con- la desorientacin o la atona de las masas se deba
ducta que se postulaban como necesarias para el logro muchas veces a la ausencia de conductas ejemplares
de un desarrollo econmico sostenido? En trminos de las lites dirigentes, tanto econmicas como polti-
concretos, cmo era posible el desarrollo de hbitos cas.
de trabajo propios de la actividad empresarial o de los De igual forma, en los planteamientos iniciales
correspondientes a la mano de obra? La vida econmi- de la "sociologa del desarrollo" de la CEPAL, existi

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conciencia de los problemas de la relacin entre pol- ridad y que requera para su cabal funcionamiento de
tica y desarrollo econmico, aunque por cierto el tema un marco poltico apropiado; de tal modo que muchas
no fue slo preocupacin de la "sociologa cepalina". veces se pens que las diferencias entre los pases
En Amrica Latina, muchas de sus formas polticas latinoamericanos no obedecan tanto a lo econmico
aparecan incompatibles con la racionalidad econmi- sino a la infraestructura social y a los procesos polti-
ca requerida; gran parte de los partidos o de los go- cos que sta permita. En esto haba plena coinciden-
biernos carecan de ideologas racionalizadas y de cia con la propuesta global que desde sus inicios la
aparatos polticos que tuviesen ese carcter; poda darse CEPAL planteaba. El Estado no solamente deba inter-
en ellos un inters por el crecimiento econmico, pero venir en el proceso de desarrollo, a travs de polticas
esto a menudo no obedeca necesariamente a impul- de proteccin de las industrias nacientes y el fomento
sos racionales. Pero adems de este hecho es necesa- a la modernizacin del sector primario exportador, sino
rio reconocer tambin que tanto la racionalidad pol- que se le conceba como un promotor de procesos y
tica como la racionalidad econmica tienen finalida- no slo corrector de fallas o ineficiencias; exista co-
des que les son propias y en un momento en que el Es- incidencia con las propuestas de Myrdal en este cam-
tado acta, por su capacidad de regulacin o de modo po, para quien las funciones de la intervencin estatal
directo, en el mbito de la economa, es necesario en los pases industrializados modernos deban ser
establecer conexiones entre los tipos de racionalidad sobre todo de arbitraje y de nivelacin, y en los pases
econmica y poltica y admitir que los compro- menos desarrollados, antes que nada, de orientacin y
misos que pueden lograrse entre ambas slo adquie- programacin. Por lo dems, la propia situacin his-
ren el carcter de un compromiso temporal. El proble- trica obligaba al Estado a asumir nuevas funciones o
ma planteado respecto a la relacin entre racionalidad desempear un papel ms activo que el tradicional; era
poltica y racionalidad econmica se hizo mucho ms necesario hacer frente a problemas de la coyuntura
visible cuando la CEPAL abord el tema de la planifi- internacional cada vez ms graves y complicados; los
cacin. procesos de transformacin internos generaban tensio-
Otro elemento que caracterizaba las condiciones nes y conflictos y adems haba que llevar a cabo una
sociales en que el desarrollo econmico poda tener urgente poltica social, dado que la estructura tradicio-
lugar en Amrica Latina y por lo tanto deba ser motivo nal de la sociedad se concentraba en un proceso de
de reflexin, era el del casi inevitable conflicto pol- profunda modificacin y reajuste.
tico-social. El propio desarrollo y sobre todo en los Por cierto no todo se reduca a la capacidad de
momentos en que adquira un ritmo mayor implica- accin del Estado; era preciso promover cambios en
ba desajustes de la estructura social, creando situacio- las orientaciones de conducta de algunos grupos so-
nes de conflicto. Era posible prever que se produjera ciales claves para el logro del desarrollo econmico.
un desarraigo acelerado de un importante nmero de Se tena conciencia, por ejemplo, que en Amrica
personas, muchas de ellas de origen campesino, que Latina predominaba el "empresario comercial" frente
no podan adaptarse con facilidad a las nuevas condi- al "empresario industrial", que a menudo el empresa-
ciones, precisamente por la misma rapidez con que el rio actuaba ms en trminos de coyuntura que en tr-
cambio tena lugar. Tambin era previsible el que se minos de programacin de mediano y largo plazo, o
originaran fuertes desigualdades motivo de conflic- que trataba de funcionar escudado en el amparo de
tos entre distintos sectores de la vida nacional, des- determinadas alternativas de poder. Se trataba enton-
niveles graves entre regiones, o diferenciaciones de ces de generar nuevas actitudes del empresario, tanto
grados de modernizacin y desarrollo al interior de las pblico como privado, en su carcter de gestor e
distintas actividades econmicas. No dejaba de preocu- innovador econmico. De igual modo, en relacin a
par tampoco la expansin de aspiraciones propias de la mano de obra, se sealaba la necesidad de consti-
las "sociedades de consumo", cuyo modelo eran los tuir un ethos del trabajo, capacidad de adaptacin tc-
pases ms avanzados, en condiciones difciles de ser nica, y conciencia de responsabilidad social estrecha-
satisfechas. En suma, haba que tener en cuenta que el mente asociada a la conciencia de su propia funcin
conflicto econmico-social era un componente casi en el conjunto de la sociedad. Esto slo poda lograrse
inevitable del propio desarrollo econmico. con un aumento de la escasa participacin que estos
Es de destacar la importancia que se otorgaba al grupos tenan en el mbito nacional, en donde a me-
sistema poltico, puesto que el desarrollo se conceba nudo se obstaculizaba el adecuado funcionamiento de
como el resultado de un programa formulado con cla- las organizaciones obreras.

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No debe dejar de mencionarse que en este esfuer- cin de modernidad, pero se postulaba que esos pro-
zo por trazar una perspectiva de desarrollo para la psitos podan ser perseguidos deliberadamente tanto
regin, la CEPAL encar desde el principio el tema de en lo econmico como en lo social, que se podan pre-
la integracin. Esta apareca como una necesidad vin- ver las tensiones y actuar sobre ellas, y que esta capa-
culada al proceso de industrializacin, pues se reque- cidad de accin poda transformarse en una dinmica
ra el establecimiento de mercados que permitieran endgena de las sociedades en cuestin. As como se
economas de escala y adems una unificacin de proponan "reformas estructurales" en el mbito de la
esfuerzos en los procesos de modernizacin. El pro- economa, se proponan tambin reformas estructura-
psito de integracin, sin embargo, exiga un mejor les en lo social; por ejemplo, se propiciaba una refor-
conocimiento de la identidad sociocultural de la regin, ma educativa que promoviera la movilidad social e
y planteaba desafos muy concretos. El hecho es que internalizara nuevos valores y modos de conducta, una
en Amrica Latina el proceso de integracin nacional reforma agraria que modificara la tenencia de la tierra
en la mayor parte de los pases ha sido muy lento y para dar paso a nuevas formas de relacin social, una
podra afirmarse que en los ms de los casos slo se reforma del Estado y del sistema poltico para adecuar-
produjo en el siglo xx. La interrogante era: cmo se lo a las necesidades de un desarrollo consciente y plani-
produce la integracin supranacional de nacionalida- ficado. Como temas constantes de la reflexin apare-
des recin nacidas? can el de la conexin entre desarrollo econmico y
El objetivo de desarrollo que la CEPAL trataba de desarrollo social, la autonoma nacional y la democra-
formular implicaba con originalidad una aspira- tizacin poltica.

II
Los problemas de la praxis

El esfuerzo de elaboracin terica que llevaba a cabo trminos de "obstculos externos" al desarrollo, nocin
la CEPAL por cierto requera una confirmacin prctica en la que permaneca la idea de que el problema de-
y que sus postulados se mostraran conformes a la rea- rivaba de las relaciones entre sociedades fuertes y otras
lidad. Aproximadamente desde mediados de los aos ms dbiles a causa de su desigual poder econmico;
sesenta, el proceso de desarrollo mostraba fuertes di- sin embargo, el problema era ms complejo, puesto que
ficultades en algunos pases significativos de la regin, poda mostrarse que en casos en que haba tenido lu-
e incluso algunas tendencias al estancamiento de su gar una expansin de la economa industrial, esto
dinmica; el supuesto de que la nacin fuera el mbi- condujo a un entrelazamiento creciente entre intereses
to en que se procesaran las decisiones polticas que ms locales con intereses monopolistas extranjeros. Por lo
influan en la orientacin del desarrollo se vea en dems, la presencia de intereses polticos externos se
entredicho por la importancia que adquiran los cen- haca cada vez ms manifiesta en la estructura del
tros externos de decisin; incluso los sistemas polti- Estado.
cos institucionales no aparecan como permeables a El "problema de la dependencia" ttulo ms
una mayor participacin. Las premisas de la opcin de difundido para el tratamiento de estos temas llev a
desarrollo que se postulaba aparecan en la prctica analizar las condiciones de existencia y funcionamiento
como de gran fragilidad. del sistema econmico y del sistema poltico, mostran-
La CEPAL, en el mbito econmico, haba subra- do qu tipo de vinculaciones exista entre ambos, tan-
yado con singular nfasis los efectos negativos que to en lo que hace al plano interno de cada pas como
para los pases de la regin tena el tipo de relacin al plano externo. El supuesto principal era que el modo
entre pases centrales y pases perifricos, la que lle- de integracin de las economas nacionales al merca-
vaba a una divisin internacional del trabajo que difi- do internacional supona formas de interrelacin de los
cultaba las opciones de desarrollo latinoamericano. Los grupos sociales de cada pas entre ellos y con los gru-
anlisis sociolgicos que se emprendieron trataron de pos externos. La dependencia no era simple explota-
mostrar que no era suficiente analizar el tema slo en cin y coaccin, exista comunidad de intereses entre

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grupos dominantes locales y externos; la dependencia cia de un consenso sobre valores de bienestar humano
no enfrentaba al "conjunto" de los intereses de una y justicia social. Aceptados tales supuestos, el proble-
sociedad con otra. La interdependencia era un hecho ma era: a quin dirigir las recomendaciones y dar
y eso vinculaba sociedades desarrolladas con socieda- asesoramiento?
des subdesarrolladas, pero tambin permita estable- Existan expectativas de que la propia sociedad,
cer correspondencia de intereses entre los grupos do- en concreto los ms directamente interesados, se mo-
minantes de ambas sociedades. Si desde esa perspec- vilizaran para el logro de sus objetivos, para lo cual
tiva se planteaba una opcin de cambio, su dinmica era preciso que se abrieran canales de participacin.
radicaba en la transformacin de la estructura de cla- No obstante, las esperanzas mayores estaban puestas
ses, sectores y grupos sociales y en las modificacio- en la capacidad de accin y en el compromiso de
nes del sistema de dominacin, lo que demandaba una quienes cumplan funciones polticas directas. De he-
accin colectiva y una decidida voluntad poltica. cho, en muchos pases latinoamericanos se formula-
Quizs donde mejor se pueden observar las difi- ron planes con objetivos que implicaban medidas drs-
cultades para aunar la voluntad poltica con la propues- ticas en temas como la propiedad de la tierra agrcola,
ta de desarrollo es en la experiencia de planificacin y reformas monetarias y crediticias o reestructuracin
latinoamericana, con la cual la CEPAL y el ILPES se del sistema impositivo con miras a financiar polticas
comprometieron fuertemente. Como los mismos auto- sociales o de otro orden; la mayor parte de las veces
res cepalinos sealaban, la planificacin en Amrica estas medidas no pudieron llevarse a cabo porque los
Latina tuvo lugar a partir de la prdida de dinamismo gobiernos se vieron sometidos a fuertes presiones (de
del comercio exterior como impulsor de la actividad los perjudicados); en algunos casos, los propsitos que
econmica; esto llev a reconocer la necesidad de se formulaban correspondan ms al nimo de los pla-
intervencin gubernamental para conducir el proceso nificadores que a las convicciones de los polticos y
econmico y a aceptar ciertos tipos de polticas que de los ejecutivos de los organismos pblicos. Por otra
corrigieran los efectos de esa prdida. De hecho, se parte, la sensibilidad de los polticos se diriga mucho
trataba de promover el cambio hacia un nuevo patrn ms a los sntomas de las situaciones y procuraba te-
de desarrollo por agotamiento del anterior. Sin embar- ner respuestas inmediatas a ello, en tanto que el pla-
go, el poder poltico al que corresponda poner en nificador tenda a presentar un cuadro de soluciones
marcha el proceso mostraba una cierta ambivalencia: cuyo fundamento era una concepcin estructural del
se reconoca que poda ser un instrumento valioso y desarrollo y que, por consiguiente, se proyectaba ms
existan antecedentes inmediatos en Europa occiden- en trminos de mediano y largo plazo.
tal que lo justificaban, pero a la vez se le tema por Las dificultades para articular las demandas de
las intenciones de transformacin y cambio que con- corto plazo y las propuestas de poltica de mediano y
tena. largo plazo se agravaban por la inestabilidad poltica
En lo que dice relacin ms directa con la CEPAL, de la mayora de los gobiernos de la regin; los fre-
las propias Naciones Unidas auspiciaban la idea de cuentes cambios de los encargados de la direccin de
planificacin del desarrollo y se supona que sus orien- la cosa pblica y el consiguiente cambio de orientacio-
taciones valricas estaban ya resueltas a travs de la nes haca que el mediano y largo plazo casi no tuviese
Declaracin Universal de los Derechos del Hombre, sentido. Adems, a menudo la base de apoyo poltico
la Estrategia Internacional de Desarrollo y otras reso- tenda tambin a ser inestable y los gobiernos destina-
luciones que haban logrado el apoyo de casi todos los ban su capacidad de maniobra a obtener el apoyo de
pases representados. En las formulaciones de las los principales grupos de presin, por lo cual era fre-
Naciones Unidas se haca especial hincapi en el de- cuente que se utilizaran los instrumentos de poltica
sarrollo social; se pretenda que las polticas coloca- econmica y social como soportes para lograr res-
ran en pie de igualdad lo "social" y lo "econmico", paldo que permitiera un mnimo de estabilidad. Por l-
y que se procurara desarrollar una metodologa de timo, el compromiso con los fines y medios de la plani-
planificacin social como contrapartida de la planifi- ficacin adquira rasgos de labilidad, porque se pen-
cacin econmica, intentando alcanzar as un enfoque saba que atenerse de manera ms o menos estricta a lo
unificado para el anlisis y la planificacin del desa- programado restringa la capacidad de decisin del
rrollo; de este modo se dana a las necesidades huma- poder poltico.
nas una mejor respuesta que las obtenidas hasta ese Respecto a la capacidad de la propia sociedad para
momento. Tales propsitos se basaban en la existen- movilizarse en pos de objetivos de desarrollo econ-

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mico y social, se tropezaba tambin con dificultades. como formulaciones utpicas si se confrontaban con
Los grupos que posean una mayor cuota de poder la realidad; un cierto grado de frustracin era casi
econmico y social tendan a identificarse con la si- inevitable. Incluso en algunos momentos se puso en en-
tuacin tal y como exista y desplegaban estrategias tredicho la compatibilidad del "desarrollo" casi siem-
de grupos de presin para influir sobre el sistema de pre referido a sus aspectos ms inmediatamente eco-
decisiones y defender las posicione^ alcanzadas y, en nmicos y la participacin; an ms, se dud de su
muchos casos, incluso tratar de obtener nuevos privi- compatibilidad con las instituciones y procesos demo-
legios. Los de situacin menos privilegiada recurran, crticos. Las soluciones tecnocrticas y a menudo auto-
cuando les era posible, a manifestar su disconformidad ritarias parecan ser la nueva panacea del desarrollo.
a travs de varias formas de protesta, pero a menudo En suma, la experiencia de planificacin en
no estaban en condiciones de actuar coherentemente Amrica Latina tuvo a no dudar algunos logros cier-
y la dependencia de hecho frente al Estado era un rasgo tos, y en el campo de lo social no deben olvidarse sus
ms fuerte de lo que se supona. Las expectativas de avances reales en la ampliacin de la cobertura de
"participacin popular", con capacidad de creacin, servicios como los de educacin, salud o vivienda. No
que se consideraba esencial ante un objetivo de desa- menos importantes fueron los diagnsticos que se al-
rrollo que cumpliera con los fines de bienestar huma- canzaron, que permitieron conocer mejor la realidad y
no y justicia social, no lograban cumplirse, ya que la tener mayor conciencia de las repercusiones polticas
participacin era escasa y efmera. y sociales de las decisiones econmicas; pero por cierto
La prctica mostraba que los procesos reales de no se alcanz a colmar las expectativas que se cifra-
la economa y las relaciones sociales que se constituan ban en la planificacin en cuanto instrumento eficaz
distaban mucho de elevar apreciablemente el bienes- de accin prctica. Pero para ser justos no todo puede
tar humano. Los intentos de concebir y aplicar estilos achacarse a los "errores y equvocos de la planifica-
de desarrollo alternativos, con nfasis en la autonoma cin". La magnitud de los obstculos de toda ndo-
y la originalidad y orientados a las personas quedaban le que encontr, no pueden dejar de considerarse.

III
Una poca de cambios y procesos
contradictorios

Una mirada retrospectiva que intente abarcar los aos Por lo tanto, la participacin de los pases lati-
que transcurren desde losfinalesde la segunda guerra noamericanos en el comercio internacional, durante
mundial hasta el momento actual no deja de verse casi la mayor parte del perodo, sigui basada en los
perturbada por la complejidad de los procesos de cam- bienes primarios, y su sector externo estuvo constan-
bio ocurridos; los juicios positivos o negativos no de- temente sujeto a la demanda internacional de estos
penden slo del talante de quien observa, lo positivo bienes y a la inestabilidad constante de sus precios. En
y lo negativo se entremezclan en la propia realidad. los casos de exportaciones manufactureras, muchas de
Por ejemplo, es innegable la expansin de los merca- ellas correspondan a la elaboracin de recursos natu-
dos internos y en la mayor parte de los pases se ha rales, y sus precios lamentablemente funcionaban a
conseguido un significativo desarrollo industrial. No menudo en condiciones similares a las que caracteri-
obstante, a pesar de las expectativas inicialmente ci- zaban a los mercados de productos primarios. Se po-
fradas en la industrializacin, en general ella no ha dra seguir sealando una serie de transformaciones de
podido desempear el papel de dinamizador del con- otro tipo, por cierto de gran impacto, no slo econ-
junto de la economa y generar una demanda de em- mico sino que tambin y a veces preferentemente
pleo productivo lo suficientemente amplia, y slo en de carcter social, como el cambio del sector agrario;
muy pocos casos tiene un peso importante en el con- pero el hecho es que las transformaciones ocurridas
junto de las exportaciones. que incidieron en las estructuras sociales y dieron

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origen a importantes procesos de movilidad generaron yectoria del desarrollo latinoamericano desde la pos-
no obstante nuevas desigualdades y, por ejemplo, la guerra; los momentos de cambio no slo han coinci-
diferencia en la distribucin del ingreso ha tendido a dido con los momentos de auge; fuertes transforma-
mantenerse e incluso a agravarse. Si en esta mirada ciones estructurales han tenido lugar en momentos de
panormica al perodo de posguerra se consideran al- crisis y hasta es posible que en algunos casos las cri-
gunos indicadores bsicos de condiciones de vida, la sis las hayan provocado. Por ejemplo, en los aos
mejora que se observa es notable, pero an as gran- ochenta hubo profundas transformaciones, pero a fi-
des grupos permanecen en condiciones de pobreza nales de 1989 el producto interno bruto medio por
absoluta. habitante en la regin fue inferior en 8% al registrado
El hecho es que los patrones distributivos refle- en 1980, y equivalente al de 1977. Pero ese deterioro
jan de modo muy claro las caractersticas reales del tuvo un sesgo marcadamente regresivo: para amplios
tipo de desarrollo alcanzado. En l es visible una fuerte sectores de los grupos medios y populares, los aos
heterogeneidad estructural, y los procesos de moder- ochenta fueron un enorme retroceso. En trminos ge-
nizacin que a menudo significan uso intensivo de nerales se estimaba que en 1980 unos 112 millones de
capital fsico no logran incorporar la totalidad de la personas 35% de los hogares de la regin vivan
oferta de mano de obra, ya que la estructura de cali- por debajo de la lnea de pobreza, cifra que en 1986
ficaciones de que se dispone no responde a la nueva aument a 164 millones (aproximadamente 38% de los
demanda. El progreso tcnico se concentra en algunos hogares).
sectores y no alcanza a amplios estratos de baja pro- Al confuso panorama econmico y social a que
ductividad. se ha hecho somera referencia, se agregaban las com-
Siendo innegables entonces los grandes cambios plejidades en el campo poltico; en los aos posterio-
que se han producido a consecuencia de los procesos res a la segunda guerra mundial, regmenes de distin-
de urbanizacin, de industrializacin y de lo que pue- to signo se haban sucedido o alternado bruscamente
de llamarse "modernizacin dependiente", stos han y en los aos setenta y gran parte de los ochenta, las
tenido efectos paradjicos: grandes sectores de la po- esperanzas cifradas en la constitucin estable de reg-
blacin, y quizs la mayora en uno o dos de ellos, se menes democrticos parecan no tener mucha vigen-
identifican plenamente con los estilos de vida y las cia en el conjunto de la regin. Los estudios sociol-
expectativas de las modernas sociedades de consumo. gicos de la CEPAL se orientaron de preferencia a ana-
En la implantacin de esas nuevas modalidades de vida lizar los cambios ocurridos, en especial aquellos vin-
y tipos de aspiraciones desempean un papel impor- culados a la profunda transformacin de la estructura
tante las empresas transnacionales y los mensajes social. En trminos de poblacin, el puro aumento del
estandarizados de los medios de comunicacin, pero nmero ya planteaba problemas de importancia; haba
es un hecho que han sido internalizados por los estra- cambiado la proporcin de la poblacin rural respecto
tos que estn en condicin de hacerlo y por muchos a la poblacin urbana, y la regin poda definirse en
que, si no tienen las condiciones, aspiran a conseguir-^ el presente y en el futuro prximo como esencialmen-
las. Pero lamentablemente, no se trata de una inofen- te urbana, lo que significaba que la forma de organi-
siva "mana imitativa"; se ha generado un patrn de zacin societal predominante haba cambiado, consti-
"consumo imitativo" que implica altos costos en tr- tuyndose en modelo de ella un sistema urbano secu-
minos de recursos internos. Hay una expansin conti- lar, y por consiguiente, tambin se haban transforma-
nua del consumo, esencialmente gracias a la prosperi- do las relaciones sociales.
dad del 30% o a lo ms del 40% de la poblacin. Estos Respecto de los cambios en la estructura econ-
sectores requieren ingresos cada vez ms altos que les mica, con evidentes efectos en las relaciones sociales,
permitan pagar los precios del tipo de bienes que de- era notorio que en la casi totalidad de los pases se
sean. Adems, la produccin de esos bienes demanda haba constituido un "mercado nacional". Pero las
una movilizacin de recursos capital, tecnologa, formas de constitucin de ese mercado presentaban
trabajo e incluso recursos naturales que en su ma- fuertes distorsiones determinadas por la tendencia a la
yor parte no corresponden a aquellos de los que los concentracin, lo que a su vez significaba disparidades
pases de la regin realmente disponen. regionales y fenmenos de exclusin y marginalidad.
No est dems recordar la frecuencia de ciclos de Se observaba tambin, como se ha dicho, una produc-
altas y bajas en el desempeo econmico que han cin industrial de bienes que empezaba a articularse
contribuido a hacer ms compleja an la confusa tra- con otros sectores de la economa, como el agro y los

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servicios, modificando los tipos de organizacin y sarial se establecieron estrechas relaciones entre los
relacin social que les haban sido propios. En mate- sectores financiero, financiero-comercial e industrial.
ria de empleo, se haba incrementado el industrial y La vinculacin con empresas externas sigui aumen-
tambin el terciario; en este ltimo era preocupante la tando, tanto por el lado de la asociacin directa como
magnitud que alcanzaba el sector de servicios de baja por el uso de patentes, marcas y tecnologas. Es inte-
productividad, pero no era desdeable la significacin resante comprobar en ellas la existencia de ideologas
que adquira el llamado "terciario moderno". La CEPAL en boga en los centros mundiales que reforzaron su
adverta que adems de los graves problemas de identidad como grupo y el sentimiento de que desem-
disparidad en la estructura econmica y social, la "eco- peaban un papel clave en la sociedad.
noma moderna" que empezaba a surgir planteaba A la vez se observaba que los cuadros tcnicos y
nuevas exigencias, tanto en lo que deca relacin con cientficos empezaban a asumir como marco de refe-
la calificacin y capacitacin de la fuerza de trabajo a rencia intelectual el de sus pares en los pases desa-
todos sus niveles como en lo que se refera a nuevas rrollados, vinculndose a las orientaciones propias de
formas de organizacin social (sistema de relaciones dichos pases en cuanto a eficiencia, especializacin
laborales, papel de los sindicatos, organizaciones in- funcional, demandas de organizacin racional, concep-
termedias y otras formas de participacin). cin del Estado y otras. Muchos de los profesionales
Como es evidente, la estructura del poder social se vincularon a las empresas en funciones directivas,
tambin se vio afectada por los cambios sealados; adoptando ideologas, estilos de vida y expectativas de
exista una indiscutible presencia de masas y el recur- consumo de tipo internacional; en cambio, la tecno-
so a la exclusin coercitiva que de ms est decirlo, cracia y la burocracia profesional vinculada al aparato
muchas veces se puso en prctica no resolva el del Estado en muchos casos vio deteriorarse sus in-
fondo del problema; lo que de hecho estaba en juego gresos y sus condiciones de trabajo.
eran las formas de participacin, representacin y, muy Los sectores medios asalariados siguieron cons-
concretamente, el papel de los partidos polticos. Los tituidos por una heterogeneidad de grupos vinculados
estudios de la CEPAL se dirigieron preferentemente al a funciones administrativas del Estado o a sus servi-
anlisis de los cambios en la estratificacin social, dado cios sociales, como los de salud y educacin, pero
que stos podan explicar las nuevas condiciones en tambin adquirieron gran significacin los asalariados
que las relaciones de poder y el conjunto de las rela- vinculados al desarrollo de los servicios privados, fi-
ciones sociales tenan lugar, influyendo a la vez sobre nancieros o de otro tipo y a la expansin de los servi-
las modalidades reales y posibles del desarrollo eco- cios comerciales que satisfacan un consumo urbano
nmico-social. creciente. Estos sectores medios asalariados se vieron
Estos estudios mostraron que la estratificacin fuertemente afectados en los perodos de crisis parti-
social se haba hecho ms compleja y que en la mayo- cularmente su sector pasivo y su situacin de inse-
ra de los pases haba aumentado la proporcin de guridad ha sido bastante permanente. Ha habido una
personas que ocupaban posiciones "medianas" o "su- apreciable distancia entre la realidad y sus aspiracio-
periores", aunque el significado de estas posiciones nes de consumo moderno, y en varios casos se han
distara mucho de ser uniforme. Las caractersticas pre- detenido los procesos de movilidad ascendente que los
dominantes de los estratos bajos se haban modifica- favorecieron en el pasado.
do debido a la urbanizacin, al aumento de la movi- Los estudios de la CEPAL mostraron que, sobre
lidad espacial, a la desintegracin parcial de las estruc- todo en los aos ochenta, los trabajadores de las in-
turas tradicionales del poder rural y al acceso a los dustrias y actividades afines experimentaron conmo-
medios de informacin. Pero como ya se ha dicho, no ciones ms graves an que las que afectaron a los
slo no disminua radicalmente la polarizacin entre asalariados de los estratos medios; sufrieron reduccio-
tales estratos y los plenamente modernizados, sino que nes radicales de sus salarios reales y el nmero de
incluso suceda lo contrario. obreros industriales en algunos pases merm como
En el mbito empresarial, los hechos de inters proporcin de una fuerza de trabajo urbana en cons-
fueron las vinculaciones que se establecieron entre las tante crecimiento; adems, en muchos pases disminu-
distintas actividades econmicas; por una parte, en y la capacidad de los sindicatos para proteger los
muchos pases se form un empresariado rural moder- intereses de sus afiliados y fueron muy escasas sus
no que incursion en la exportacin y en la agroin- posibilidades de intervenir en la poltica nacional.
dstria, pero adems, en el conjunto del sector empre- Se comprob asimismo que haba habido una

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diversificacin del campesinado, debido a los cambios zacin, la modernizacin, el proceso educativo y los
en la estructura agraria y el surgimiento de formas di- cambios de percepcin frente al trabajo. Del mismo
versas a la tradicional relacin de latifundio y mini- modo, qued en evidencia el creciente acceso de las
fundio. Se formaron empresas agrcolas que dieron mujeres a la educacin, aunque la mayor igualdad de
origen a importantes grupos de asalariados, aunque en oportunidades se produjo en los niveles altos, mante-
muchos casos slo como trabajadores temporales; los nindose discriminaciones en los grupos de condicin
minifundistas y colonos por cierto no han perdido sig- social menos favorecida. Respecto a la participacin
nificacin. El surgimiento de empresas agrcolas y de social de la mujer, se comprob que sta es baja cuando
un nmero considerable de asalariados supone un cam- se consideran mecanismos tradicionales de participa-
bio en el tipo de relacin del campesino con la tierra, cin, como son los partidos polticos, los sindicatos u
el tipo de reivindicaciones y la consiguiente movi- otras formas comunes de organizacin, pero la ima-
lizacin. Por otra parte, el surgimiento de la agrodustria gen variaba si se consideraban movimientos de carc-
modific tambin las actividades de los medianos y ter social vinculados a demandas ciudadanas especfi-
pequeos propietarios, que en muchos casos pasaron cas, como vivienda, educacin, salud y mejores con-
a relacionarse con ella; pero no ha perdido significa- diciones de vida. Es un hecho, por ejemplo, que entre
cin la "economa campesina" ligada a este tipo de los sectores populares muchas de estas reivindicacio-
propietarios, en la cual ha seguido predominando la nes aparecan organizadas y lideradas por mujeres. Los
estrategia de sobrevivencia del grupo familiar. cambios sealados incidieron en una modificacin de
Por cierto que la marginalidad y la pobreza cons- la familia tradicional con una redistribucin de los
tituyeron temas de preocupacin centrales de la CEPAL, papeles en su interior; por lo dems, en los cambios
y aunque ambas dimensiones no son estrictamente de la estructura y el papel de la familia influyeron
homologables, tampoco es posible desestimar sus re- fuertemente la masificacin educativa y el impacto de
laciones. Los estudios de la CEPAL se orientaron al los medios de comunicacin, que compitieron con la
diagnstico de estas situaciones y a establecer la rela- funcin socializadora de la familia.
cin entre ellas y las caractersticas del modelo vigen- El mundo de los jvenes preocup a la CEPAL por
te de desarrollo; se evalu el impacto de las polticas variadas razones. Por una parte, el peso numrico de
sociales en relacin a esos temas y se perfilaron estra- ese tramo de edad, entre los 15 y 24 aos, era en la
tegias para enfrentarlos. No obstante, el hecho de regin uno de los ms elevados del mundo (alrededor
mayor inters fue el haber mostrado que la pobreza y del 20% de la poblacin) y de hecho un tercio de la
la marginalidad aparecen estrechamente asociadas al fuerza de trabajo tena menos de 25 aos. Sin embar-
carcter excluyente y concentrador del estilo de desa- go, en los momentos de crisis, como en los aos ochen-
rrollo vigente, de modo que es necesario actuar sobre ta, la incorporacin al empleo de los jvenes era muy
esos rasgos estructurales si se pretende superarlas. lenta y en algunos pases ellos constituan casi la mitad
Por ltimo, con la intencin de dar cuenta de la del total de desempleados. De modo que exista plena
nueva situacin social, la CEPAL abord el anlisis de conciencia de su precaria situacin, pero adems ha-
dos categoras de extraordinaria significacin: las ba una fuerte preocupacin por su futuro. Se haba
mujeres y los jvenes. Respecto de las mujeres, se aceptado como un hecho evidente por s mismo que
mostr que los cambios no slo incidan en lo econ- la expansin del sistema educacional facilitara la in-
mico y en lo social, sino que tambin afectaban los corporacin positiva de los jvenes al mundo del tra-
comportamientos culturales. La incorporacin femeni- bajo; pero empezaba a hacerse evidente la subutiliza-
na a la actividad econmica aumentaba con mucha cin de capacidades de los ms educados. Si bien los
rapidez, a tasas ms altas que la masculina, aunque por jvenes aparecan como un sector social mucho ms
cierto eso no significaba que participaran en la misma instruido que las generaciones adultas, sus oportuni-
proporcin, la que sigue favoreciendo a los hombres. dades ocupacionales en un mundo de trabajo de reglas
Las mujeres se incorporaron preferentemente al sec- cambiantes y crecimiento lento no respondan a las
tor de servicios, en muchos casos al de los llamados expectativas generales.
"servicios personales", pero en la mayora de los pa- Otro hecho relevante era la comprobacin de la
ses las empleadas de oficina constituyeron el segundo heterogeneidad de la juventud de la regin como sec-
rubro en importancia numrica. tor social. Los pertenecientes a familias en condicio-
El aumento de la participacin femenina en la nes de pobreza tendan a quedar encerrados en circui-
fuerza de trabajo apareci relacionado con la urbani- tos de marginalizacin. En los otros, paradjicamen-

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te, la propia organizacin y carcter del sistema edu- hasta instituciones de mera acreditacin, donde los
cativo se encargaba de acentuar la diferenciacin, por conocimientos transmitidos no eran muy superiores a
la calidad dispar de la educacin que impartan in- los de un colegio secundario. Por ltimo, preocupaba
dependientemente de la equivalencia formal los tambin la construccin de identidad por parte de los
diversos tipos de establecimientos educacionales. As, jvenes, tema que apareca como un serio desafo
eran notorias esas diferencias entre establecimientos cultural, sobre todo si se tena en cuenta tanto la pro-
urbanos y rurales, o entre establecimientos privados y liferacin de modelos exgenos que propagaban los
fiscales; tambin era visible la emergencia de sistemas medios de comunicacin como los estilos de vida
universitarios que iban desde centros de excelencia consumista.

IV
La bsqueda de una nueva propuesta

Ha sido casi un lugar comn definir los aos ochenta generar una capacidad de arrastre suficiente para in-
como "la dcada perdida". Si esto fue una realidad corporar a los sectores y grupos sociales rezagados. La
desde el punto de vista de los bajos rendimientos eco- idea de apoyarse en los sectores ms modernos se re-
nmicos y del deterioro de las condiciones sociales, fuerza al considerar que se est asistiendo a una pro-
no es menos cierto que ese momento de crisis fue un funda revolucin tecnolgica de carcter mundial, que
punto de inflexin en la modalidad de desarrollo has- dejar irremisiblemente en la obsolescencia los modos
ta entonces vigente. El dinamismo anterior, impulsa- anteriores de produccin. Por lo dems, se ha pensado
do por un sector exportador que dependa de produc- que el incremento de las exportaciones industriales
tos primarios, una industrializacin que se apoyaba puede contribuir a resolver el permanente desequilibrio
principalmente en la demanda interna y una inversin externo de la mayora de las economas de la regin.
que era fundamentalmente pblica, tenda a agotarse No obstante, en las nuevas modalidades de desa-
y a ser reemplazado por nuevas modalidades. De suma rrollo que empiezan a perfilarse sigue siendo un pun-
importancia ha sido el cambio ideolgico, en especial to de debate el tipo de relaciones que se constituyen
en lo que se refiere, desde el punto de vista del desa- entre el desarrollo econmico entendido como la
rrollo, a la concepcin del Estado. Este pas a conce- expansin del producto y del ingreso por habitante y
birse como subsidiario, lo que quiere decir que el sector la distribucin de ellos y el desarrollo social, con-
pblico deba desempear slo aquellas actividades cebido como el mejoramiento de las condiciones de
esenciales que el sector privado no poda o no quera vida de la poblacin.
realizar. Esta nueva ideologa empez a tomar cuerpo La CEPAL, por supuesto, no ha estado ajena al
en casi todos los gobiernos de la regin. debate y ha manifestado una especial preocupacin por
Por otra parte, en la mayora de los pases de la los aspectos sociales del desarrollo, sobre todo al te-
regin comenzaron a surgir ciertos sectores caracteri- ner en cuenta el alto costo social de la crisis de los
zados por una mayor modernidad productiva, muchos aos ochenta (desempleo y subempleo elevados, ca-
de ellos dedicados a la exportacin de bienes no tra- da de los salarios reales, aumento de la pobreza y
dicionales, aunque tambin se produjeron importantes profundo deterioro de los servicios sociales). En la
modernizaciones en los sectores financiero, de servi- bsqueda de los factores que afectan al desarrollo
cios y comercial. No obstante, el patrn distributivo social no se ha limitado al anlisis de la eficiencia de
del desarrollo latinoamericano no se modific y en los servicios sociales. Aunque importantes, no estn
varios casos incluso adquiri caractersticas ms regre- en ellos las causas de la desigualdad social global.
sivas que antes. Y la estructura productiva, vinculada Como lo han puesto de manifiesto innumerables estu-
a un mercado interno concentrado en el cual la distri- dios cepalinos, los problemas reales se encuentran en
bucin del ingreso es muy desigual, ha reproducido las las caractersticas de la relacin recproca entre las
desigualdades. estructuras econmicas, sociales y polticas.
Actualmente, se tiende a poner el acento en el La CEPAL ha avanzado una propuesta que se ha
crecimiento del sector ms moderno, confiando en que difundido con el nombre de "Transformacin produc-

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tiva con equidad". En ella, las dimensiones sociales pre vinculados a las polticas universitarias de inves-
no aparecen slo como un agregado; forman parte tigacin.
sustantiva de la propuesta. Entre esas dimensiones Pero adems los anlisis ponen de manifiesto que
ocupa un lugar destacado el problema de la educacin, el sistema educacional presenta una fuerte segmen-
dada la importancia preponderante que la actual revo- tacin, la cual agrava la inequidad social existente. Los
lucin tecnolgica confiere a la produccin y utiliza- bajos rendimientos, la desercin y la repeticin se
cin de conocimientos en el proceso de innovacin. concentran en general en los sectores marginales ur-
Por otra parte, las nuevas tcnicas (la informtica, las banos y en el sector rural. Por lo dems, ha habido un
de comunicacin) tambin tienen un innegable efecto fuerte deterioro de la capacidad de accin del Estado
sobre el proceso mismo de produccin y difusin de en el mbito educacional, lo que provoca una crnica
conocimientos. La CEPAL, a travs de sus propios estu- escasez de recursos materiales y humanos. Para quie-
dios y los de otros organismos de las Naciones Uni- nes no tienen otra opcin que recurrir a la educacin
das (principalmente la UNESCO) y tambin de estudios estatal bsica o media, sta muchas veces toma ms
nacionales, ha tratado de mostrar los desafos que se bien un carcter simblico. Los grupos ms privilegia-
enfrentan en la regin para lograr una adecuada arti- dos tienden a crear un circuito acadmico de mayor
culacin entre educacin, desarrollo y equidad. calidad, al que se ingresa de modo temprano a travs
La expansin del sistema educativo despus de de establecimientos preescolares o primarios de natu-
la segunda guerra mundial y en especial en las tres raleza privada y selectiva. De tal modo, una parte del
ltimas dcadas es innegable; no obstante, y sobre todo sector privado se diferencia del sector fiscal y tiende
en el ltimo tiempo, la mayor expansin se realiz en a configurar circuitos escolares segmentados que se
desmedro de la calidad de la enseanza media impar- caracterizan por su diferencias en el nivel de ingresos.
tida, y el uso de las capacidades del sistema fue poco Como elemento importante, la propuesta de la
eficiente. Esto fue particularmente notorio en la edu- CEPAL apunta a un tipo de desarrollo que fomente la
cacin bsica, que empez a actuar como lastre de los cohesin social y consolide los procesos polticos de-
dems niveles educativos, y a mostrar elevadas tasas mocrticos en la regin. La especial preocupacin de
de ingreso tardo, repeticin, desercin temporal y la CEPAL por el problema de la participacin ciudada-
desercin definitiva prematura. Con la expansin edu- na lleva al tema de las formas polticas que esta op-
cativa se ampli tambin el acceso a la educacin cin implica y el modo en que asume la democracia.
media, y sta, que haba sido concebida inicialmente Democracia y participacin adquieren en la nue-
como preparatoria del ingreso a la educacin superior, va propuesta de la CEPAL el carcter de temas ineludi-
se constituy en un nivel masivo, tal como se supona bles de la dinmica de transformacin. En tal sentido,
antes que deba ser la educacin bsica; no obstante, el anlisis sociolgico busca comprender mejor las
sus contenidos no se modificaron y gran parte de los estructuras ideolgicas vigentes y sus posibles orien-
que egresan de ella no salen preparados para incorpo- taciones, el papel de las organizaciones y actitudes
rarse a la vida productiva. La propia calidad de la culturales, la funcin de los medios de comunicacin.
educacin superior tambin est en tela de juicio y Y lo que tiene particular relevancia es la comprensin
pocas universidades cuentan con adecuados cuerpos de la nueva relacin que la sociedad establece con el
estables de profesores e investigadores de jornada Estado, puesto que una nueva relacin Estado-socie-
completa; proliferan los docentes de jornada parcial y dad es un elemento clave para alcanzar la sociedad ms
los investigadores que llevan a cabo proyectos no siem- equitativa que la propuesta de la CEPAL postula.

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LA CEPAL Y LA SOCIOLOGIA DEL DESARROLLO ENZO FALETTO