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Las actuaciones impugnables en el

Proceso Contencioso Administrativo peruano

Las actuaciones impugnables en el

Christian Guzmn Napur


Proceso Contencioso Administrativo peruano
Christian Guzmn Napur*

SUMILLA

A travs del presente artculo el autor seala que al realizar la Administracin Pblica actos
que recaen y surten sus efectos sobre los administrados es necesario que dichos actos, que son
denominados actos administrativos, sean controlados a travs de algn mecanismo de control;
por lo que, las actuaciones de la Administracin pueden resultar ser impugnables, asegurando
de tal forma el comportamiento adecuado de la Administracin. Finalmente, para lograr este
control es necesario que exista una amplia gama de actuaciones administrativas susceptibles de
revisin a travs de dicho mecanismo. En dicho mbito se incluyen no solo declaraciones, sino
tambin omisiones y comportamientos materiales.

I. INTRODUCCION Este mecanismo de control es medular en el Estado


de Derecho, sin la cual no sera posible asegurar un
La funcin administrativa, dada su importancia, comportamiento adecuado de la Administracin3.
se encuentra sometida a mltiples mecanismos Ello no significa que el Poder Judicial no pueda
de control1, dentro de las cuales se encuentra controlar actos polticos o gubernativos, no
el control jurisdiccional efectuado por varios existiendo actuacin estatal alguna que pueda ser
de los detentadores de dicha funcin segn resultado de una decisin arbitraria, como lo ha
la Constitucin, el Poder Judicial, el Tribunal sealado en reiterada jurisprudencia el Tribunal
Constitucional, el Jurado Nacional de Elecciones, Constitucional peruano.
as como el arbitraje.
1.1 El Proceso Contencioso Administrativo
A su vez, el Poder Judicial controla las decisiones
administrativas a travs de la posibilidad El artculo 1 del Texto nico Ordenado de la Ley
de revisin jurisdiccional de las actuaciones N 27584 prescribe que el Proceso Contencioso
administrativas va por ejemplo el Proceso Administrativo tiene por finalidad el control
Contencioso Administrativo2 y de la existencia de jurdico por el Poder Judicial de las actuaciones
los diversos procesos constitucionales, destacando de la Administracin Pblica sujetas al derecho
la accin popular, destinada al control de los actos administrativo y la efectiva tutela de los derechos
normativos de la Administracin Pblica, dado que e intereses de los administrados. Es por ello
se emplea para impugnar normas reglamentarias, que se considera que el Proceso Contencioso
que por definicin poseen rango secundario. Administrativo posee una doble naturaleza4. Es

* Abogado especialista en Derecho Pblico. Socio Principal de C. G. Asesores y Consultores - Abogados. Magster en Derecho
con mencin en Derecho Constitucional. Profesor Ordinario del Departamento de Derecho de la Pontificia Universidad Catlica
del Per, en las reas de derecho constitucional y derecho administrativo. Profesor de la Escuela de Graduados de la misma
universidad. Profesor de la Escuela de Postgrado de la Universidad Peruana de Ciencias Aplicadas. Profesor de la Universidad
ESAN. rbitro en materia de contratacin administrativa y derecho pblico.
1
Sobre el particular: SNCHEZ MORON, Miguel El control de las Administraciones Pblicas y sus problemas. Madrid:
Espasa-Calpe, 1991, p. 34 y ss.
2
Constitucin de 1993:
Artculo 148.- Las resoluciones administrativas que causan estado son susceptibles de impugnacin mediante la accin
contencioso-administrativa.
3
LOEWENSTEIN, Karl - Teora de la Constitucin. Barcelona: Ariel, 1979, pp. 305 y ss.
4
DIEZ SANCHEZ, Juan Jose Comentarios en torno a la Ley del Proceso Contencioso-Administrativo del Per. En:
Revista de Administracin Pblica N 165. Madrid: Centro de Estudios Constitucionales, 2004, p. 329.

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objetivo, en tanto se dirige a tutelar la legalidad de los particulares. A dichas actuaciones nos
de las actuaciones administrativas, pero tambin referiremos en el presente trabajo.
RDA 11 - Contencioso Administrativo

es subjetivo, en tanto protege a los administrados


ante el comportamiento arbitrario de la autoridad En este orden de ideas, definimos actuacin
administrativa. administrativa como toda manifestacin de la
funcin administrativa, que opera regulada por
Lo que ocurre es que el Derecho Administrativo el derecho pblico y que origina determinados
opera sobre la base de la presuncin de que la efectos jurdicos. En este concepto vamos a
Administracin Pblica acta conforme al inters incorporar no solo a los actos administrativos (con
general, vale decir, respecto a aquello que los que a veces se confunde) sino tambin a los
favorece a todas las personas que componen la actos de administracin interna, los reglamentos,
sociedad en su conjunto. Como resultado, un los comportamientos materiales, as como los
paradigma comn en el derecho administrativo contratos administrativos.
tradicional fue considerar que el inters general
estaba por encima de los intereses particulares, En este orden de ideas, el artculo 3 de la norma
lo cual careca de sustento constitucional, cuando contiene el llamado principio de exclusividad,
ms bien debe considerarse que los derechos por el cual las actuaciones de la Administracin
fundamentales son preferidos frente a bienes Pblica solo pueden ser impugnadas a travs el
jurdicos que no son tales5. Conceptos como Proceso Contencioso Administrativo, salvo los
necesidad pblica, orden interno, seguridad casos en que se pueda recurrir a los procesos
nacional, utilidad pblica o inters general, entre constitucionales. Ello implica que no puede
otros, solo pueden servir como justificacin para emplearse procesos civiles, penales o laborales
limitar derechos fundamentales, pero no para para discutir actuaciones administrativas.
desplazarlos.
Debe tenerse en cuenta asimismo que
Ello se encuentra referido con meridiana claridad esa posibilidad de recurrir a los procesos
por el artculo III del Ttulo Preliminar de la Ley del constitucionales se encuentra fuertemente limitada
Procedimiento Administrativo General, el mismo por la existencia de un discutible principio de
que precepta que la norma tiene por finalidad residualidad o subsidiaridad contenido en el
establecer el rgimen jurdico aplicable para numeral 2 del artculo 5 de Cdigo Procesal
que la actuacin de la Administracin Pblica Constitucional, por el cual los mismos son
sirva a la proteccin del inters general, pero procedentes nicamente ante la inexistencia de
garantizando a su vez los derechos e intereses de una va igualmente satisfactoria para tutelar los
los administrados y con sujecin al ordenamiento derechos fundamentales invocados. De hecho,
constitucional y jurdico en general. Ello significa el Tribunal Constitucional ha emitido importantes
que el papel del derecho administrativo hoy en da precedentes como es el Anicama o el Baylon
debe centrarse en la obtencin de un adecuado Flores en los cuales ha establecido los supuestos
equilibrio entre los intereses de los administrados en los cuales es precedente el proceso de amparo
y el inters general, debiendo ambos ser tutelados frente al Proceso Contencioso Administrativo.
por la Administracin Pblica6.
II. Los actos administrativos y cualquier
Es necesario resaltar, en este orden de ideas, que otra declaracion de la Administracion
el actual Proceso Contencioso Administrativo, Pblica
a diferencia de la regulacin precedente, hace
posible impugnar incluso actuaciones materiales Las declaraciones de la Administracin Pblica
y omisiones de la Administracin Pblica, las constituyen las actuaciones administrativas por
mismas que difcilmente podan ser discutidas con excelencia de la misma y las que se consideran
la normatividad derogada por la Ley vigente. El impugnables, en especial los actos administrativos.
actual Proceso Contencioso Administrativo es Dichas declaraciones, sin embargo, no
entonces un mecanismo de plena jurisdiccin, que necesariamente se encuentran plasmadas en
permite una defensa ms eficiente de los intereses resoluciones, pudiendo estar contenidas en oficios,

5
Sobre el particular: LAPORTA, Francisco Sobre el concepto de derechos humanos. En: Doxa 4. Alicante: Universidad de
Alicante, 1987, p. 36 y ss.
6
MORON URBINA, Juan Carlos Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General. Lima: Gaceta Jurdica,
2008, p. 58-59. Tambin: MIR PUIGPELAT, Oriol El concepto de derecho administrativo desde una perspectiva
lingstica y constitucional. En: Revista de Administracin Pblica, N 153. Madrid: Centros de Estudios Constitucionales,
2003, p. 69 y ss.

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en memoranda, o simplemente constituir un acto El objeto resulta ser el efecto prctico que se

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ficto. Es por ello que la norma ha prescindido del pretende obtener con el acto administrativo10. Es
empleo de dicho trmino a fin de permitir una decir, la materia o contenido sobre el cual se declara.
regulacin menos rgida. El objeto o contenido del acto administrativo
es aquello que decide, declara o certifica la
2.1 Los actos administrativos autoridad. El objeto resulta indispensable a fin de
que pueda determinarse con claridad los efectos
En este orden de ideas se define doctrinariamente jurdicos del acto, por lo cual debe ser posible,
como acto administrativo a la decisin general lcito y estar determinado de manera precisa.
o especial que, en ejercicio de la funcin
administrativa, toma en forma unilateral la El procedimiento regular son los pasos que deben
autoridad administrativa, y que afecta a derechos, darse previamente a la emisin del acto, que
deberes e intereses de particulares o de entidades conforman lo que se conoce como procedimiento
pblicas, de acuerdo con la Ley del Procedimiento administrativo. Antes de su emisin, el acto debe
Administrativo General. Son actos administrativos, ser conformado mediante el cumplimiento del
entonces, las declaraciones de las entidades que, procedimiento administrativo previsto para su
en el marco de normas de derecho pblico, estn generacin11. A su vez, dichos pasos previos deben
destinadas a producir efectos jurdicos sobre estar sometidos a los principios de legalidad, y en
los intereses, obligaciones o derechos de los especial, al del debido proceso en sede administrativa.
administrados dentro de una situacin concreta7.
El fin del acto administrativo consiste en la
Los actos administrativos poseen elementos que lo satisfaccin del inters general. Es el objetivo tenido
configuran y definen su estructura, diferencindose en cuenta por el legislador al redactar la norma; no
aquellos que resultar ser esenciales para su se pueden perseguir fines encubiertos, es decir que
validez sine qua non -, de aquellos que no la finalidad no debe ser contraria a la Ley.
son esenciales para reputar el acto como vlido,
pero que sin embargo pueden estar presentes en De acuerdo con la doctrina, no se trata de la
su configuracin. Como resultado, un defecto satisfaccin genrica del inters pblico, sino ms
o deficiencia en alguno de dichos elementos bien de una concretizacin del mismo, a travs
esenciales o requisitos de validez genera la nulidad de mecanismos especficos, los cuales no pueden
del acto. alterarse12.

En primer lugar est la competencia que consiste 2.2 La nulidad del acto administrativo
en la aptitud legal expresa que tiene un rgano
para actuar, en razn del lugar (o territorio), la La nulidad del acto administrativo es consecuencia
materia, el grado, la cuanta y/o el tiempo. Se de un vicio en los elementos constitutivos del
entiende por competencia, entonces, el conjunto de acto. En el Derecho Administrativo, el particular o
atribuciones de los rganos y entes que componen administrado solo puede pedir la nulidad si est
el Estado, las mismas que son precisadas por el legitimado, es decir solamente en los casos en que
ordenamiento jurdico8. el acto afecte sus derechos subjetivos o intereses
legtimos. Asimismo, la entidad administrativa solo
A su vez, la motivacin consiste en la expresin de las puede anular de oficio un acto administrativo si el
razones que han llevado al rgano administrativo mismo vulnera el inters general. A esto se le llama
a dictar el acto, as como la expresin de los principio de doble lesividad.
antecedentes de hecho y de derecho (causas) que
lo preceden y justifican9. La motivacin contiene Y es que, los actos administrativos, dada su
los fundamentos de hecho y derecho que sustentan condicin de actos emitidos por razn de inters
una decisin administrativa. De hecho existen general, se presumen vlidos y producen todos sus
diversos defectos de la motivacin que pueden efectos mientras no se declare su nulidad mediante
acarrear la nulidad del acto administrativo. los medios establecidos por la Ley13. Este principio,

7
Artculo 1, inciso 1.1 de la Ley.
8
DROMI, Roberto - Derecho administrativo. Buenos Aires: Ciudad argentina, 2000, p. 115.
9
Artculo 3, inciso 2 de la Ley N 27444.
10
Artculo 5, inciso 5.1 de la Ley N 27444.
11
Artculo 3, inciso 5 de la Ley N 27444.
12
MORRELL OCAA, Luis Curso de Derecho Administrativo II. Pamplona: Aranzadi, 1998, p 197.
13
Artculo 9 de la Ley N 27444.

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denominado presuncin de validez o principio o Ahora bien, el hecho de que nos encontremos ante
presuncin de legitimidad, funciona como una un acto de administracin interna no significa que
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presuncin legal, que opera en tanto no se genere el mismo no sea susceptible de impugnacin. Ya
una declaracin expresa en contrario, sea de ha sealado el Tribunal Constitucional en reiterada
naturaleza administrativa o judicial. jurisprudencia que no existen zonas de decisin
pblica exentas de control jurisdiccional, lo cual
2.3 Los actos de administracin interna es perfectamente consistente con el concepto de
Estado de Derecho, en el cual las atribuciones
Adems, debemos considerar en este rubro a los pblicas deben estar debidamente limitadas, a
llamados actos de Administracin Interna, que no fin de evitar que las mismas vulneren derechos
son actos administrativos puesto que no afectan a fundamentales. Ello significa que un acto de
las personas que no forman parte de la entidad, administracin interna puede ser impugnado si es
como lo hemos sealado lneas arriba. Los actos que vulnera derechos o intereses de una persona
de administracin interna de las entidades estn determinada16, en aplicacin de lo dispuesto
destinados a organizar o hacer funcionar las por el artculo 148 de la norma constitucional17
actividades o servicios de las mismas. que no debe considerarse restringida a los actos
Estos actos son regulados por cada entidad, con administrativos.
sujecin a las disposiciones del Ttulo Preliminar de
esta ley, y de aquellas normas que expresamente III El silencio administrativo, la inercia y
as lo establezcan14. Sin embargo, de acuerdo cualquier otra omisin de la
con el artculo 7 de la Ley dichos actos requieren Administracin Pblica
ciertos requisitos para su validez, la misma que se
traduce en efectos jurdicos concretos. Una de las grandes innovaciones del Proceso
Contencioso Administrativo cuando se promulg
Los actos de administracin interna se orientan la Ley de la materia es la incorporacin de la
a la eficacia y eficiencia de los servicios y a los inactividad administrativa sea esta formal o
fines permanentes de las entidades. Son emitidos material dentro de las actuaciones impugnables,
por el rgano competente, su objeto debe ser supuesto que no exista en la regulacin previa,
fsica y jurdicamente posible, y su motivacin contenida en el Cdigo Procesal Civil. Si bien ya
ser facultativa cuando los superiores jerrquicos exista el proceso de cumplimiento, como proceso
impartan las rdenes a sus subalternos en la forma constitucional, el mismo es distinto al Proceso
legalmente prevista15. La posibilidad de prescindir Contencioso Administrativo por omisin, que
de la motivacin en este ltimo caso estriba en adems ha adquirido una mayor importancia ante
que las rdenes que siguen la lnea de mando la residualidad de los procesos constitucionales
se generan como resultado de las relaciones de que tambin afecta al proceso de cumplimiento.
jerarqua al interior de la entidad, razn por la cual
no precisan de motivacin. 3.1 El silencio administrativo

La distincin entre los actos administrativos y El silencio administrativo es el mecanismo por


los actos de administracin interna es evidente, excelencia de control de la anomia administrativa,
estando la misma relacionada directamente con el pues establece la posibilidad de otorgar efectos
destino de los efectos del acto. Mientras el acto de jurdicos a la falta de pronunciamiento de la
administracin interna se dirige a la propia entidad, autoridad administrativa en el plazo establecido para
los actos administrativos se dirigen hacia fuera, ello, pudiendo dichos efectos implicar la denegatoria
vale decir, hacia el administrado. En consecuencia, de lo solicitado, en el caso del silencio administrativo
una decisin administrativa que designa un comit negativo; o la concesin de lo solicitado, en el caso
especial constituye un acto de administracin del silencio administrativo positivo.
interna. Lo mismo podemos sealar respecto a una
resolucin administrativa que declara la baja de un El silencio administrativo funciona siempre como
bien perteneciente a la entidad. una garanta a favor del administrado, otorgndole

14
Artculo 1, inciso 1.2.1 de la Ley.
15
Artculo 7, inciso 7.1 de la Ley N 27444.
16
MORON URBINA, Juan Carlos Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General. Lima: Gaceta Jurdica,
2008, p. 151.
17
Artculo 148. Las resoluciones administrativas que causan estado son susceptibles de impugnacin mediante la accin
contencioso- administrativa.

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a ste la facultad de ser quien active el efecto jurdico claramente la naturaleza de dicha garanta,

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en mrito a su decisin. En este sentido, la Ley del pues para la citada Ley el silencio administrativo
Silencio Administrativo deroga el rgimen establecido negativo si genera el transcurso de los plazos. En tal
por la Ley del Procedimiento Administrativo General circunstancia, resultara pertinente la interposicin
contenido en los artculos 33 y 34 del mismo del amparo. Sin embargo, la misma Ley, en una
reemplazndolo por un diseo que otorga una norma absolutamente incorrecta, estableca que
evidente preferencia al silencio administrativo si ha transcurrido el plazo para el empleo del
positivo en el contexto de los procedimientos contencioso administrativo no existe mecanismo
administrativos de evaluacin previa. alguno para impugnar la actuacin administrativa
en cuestin.
Ahora bien, el silencio administrativo que se
impugna a travs del Proceso Contencioso Esta situacin fue corregida, de manera pertinente,
Administrativo empleando este numeral es el por el Decreto Legislativo N 1067, el mismo que
negativo, puesto que el silencio positivo genera modifica el artculo 17 de la Ley N 27584, al
un efecto concesorio respecto al administrado. prescribir que, en el caso del silencio administrativo
Teniendo en cuenta adems que el mismo configura negativo, se observar lo establecido en el
un acto administrativo ficto y en consecuencia si numeral 188.5 del artculo 188 de la Ley del
otro administrado pretende impugnarlo estamos Procedimiento Administrativo General, el mismo
ante el supuesto que hemos analizado en el acpite que define que el silencio administrativo negativo
precedente y no ante el que venimos comentando. no genera transcurso de plazo. Como resultado, la
regulacin del silencio administrativo en la Ley que
En este orden de ideas el silencio administrativo regula el Proceso Contencioso Administrativo es
negativo opera ante la inactividad formal de consistente con lo establecido por la jurisprudencia
la Administracin, permitiendo al administrado y la doctrina respecto a dicha materia.
considerar que su solicitud ha sido rechazada.
En tal sentido, el silencio administrativo negativo 3.2 El caso del acto administrativo tardo
pretende ser un paliativo a la inaccin de la
entidad, habilitando la interposicin de los recursos Inclusive, la norma establece el rgimen aplicable
respectivos, o en su caso, la iniciacin del Proceso al acto tardo, sealando que carece de eficacia el
Contencioso Administrativo18. Ello no obsta, sin pronunciamiento hecho por la Administracin una
embargo, para que el particular pueda esperar el vez que fue notificada con la demanda contencioso-
pronunciamiento de la Administracin. administrativa. Ello es enteramente lgico, aunque
habra sido ms pertinente hablar de invalidez
Inicialmente, el silencio administrativo negativo antes que de ineficacia, puesto que el acto expreso
se haba convertido en la regla en la tramitacin habra sido emitido cuando el administrado
de procedimientos administrativos. Sin embargo, ya le ha otorgado efecto jurdico a la falta de
el Reglamento de la Ley de Simplificacin pronunciamiento de la autoridad administrativa.
Administrativa incorpor el silencio administrativo
positivo, para circunstancias derivadas de la Por otro lado, si el acto expreso emitido por la
tramitacin de autorizaciones, licencias y permisos. autoridad administrativa se produce antes de la
Ms bien, fue el Decreto Legislativo N 757 el que notificacin de la demanda, el rgano jurisdiccional
convirti el silencio administrativo negativo en la podr, a solicitud del demandante, incorporar
excepcin, revirtiendo la situacin existente hasta como pretensin la impugnacin de dicho acto
fines de la dcada de 1980. expreso o concluir el proceso, dependiendo
evidentemente del sentido de la decisin
Ahora bien, la redaccin original de la Ley que administrativa. En el primer caso, el Proceso
regula el Proceso Contencioso Administrativo no Contencioso Administrativo por omisin dejara
era consistente con esta consideracin. De hecho, de ser tal, dado que la impugnacin ira dirigida
dicha Ley estableca un plazo para impugnar contra una declaracin de la administracin, en
el silencio administrativo19, lo cual afectaba este caso, un acto administrativo.
18
Artculo 188 inciso 188.3 de la Ley N 27444.
19
Artculo 17.- Plazos
La demanda deber ser interpuesta dentro de los siguientes plazos:
()
3. Cuando se produzca silencio administrativo, inercia y cualquier otra omisin de las entidades administrativas, el plazo para
interponer la demanda ser de seis meses computados desde la fecha que venci el plazo legal para expedir la resolucin o
producir el acto administrativo solicitado.
()

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3.3 La inactividad administrativa material materiales que se encuentran sustentados en


otras actuaciones administrativas, o en normas
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La Administracin Pblica no solo incurre en en general. En este orden de ideas, todo


inactividad formal, sino tambin en aquella en comportamiento material que carece de sustento
la que incurre omitiendo un comportamiento vulnera el ordenamiento, siendo susceptible de
material, al cual se encuentra obligada por el impugnacin a travs del Proceso Contencioso
ordenamiento o por una actuacin administrativa. Administrativo.
En estos casos es evidente que tambin se est
incurriendo en una omisin susceptible de ser 4.2 Los actos de ejecucin que vulneran el
impugnada por ser ilegal, pero que adems puede ordenamiento
vulnerar los intereses del administrado.
Por otro lado, es evidente que puede impugnarse
Ahora bien, puede en este caso considerarse que los actos de ejecucin que vulneran el
el proceso a emplearse debera ser el proceso de ordenamiento. Sin embargo ac existe una
cumplimiento. Sin embargo, como bien se sabe, controversia que debemos dilucidar respecto al
a este proceso le afecta tambin el principio de mecanismo de impugnacin establecido en la
residualidad o subsidiaridad propio de los procesos Texto nico Ordenado de la Ley de Procedimiento
constitucionales, situacin en la cual el proceso de Ejecucin Coactiva, que es la revisin judicial
aplicable es el contencioso administrativo por del procedimiento. Este consiste en la revisin
omisin, que como se ha sealado se tramita va judicial de la legalidad y cumplimiento de las
el proceso urgente, cumpliendo con os requisitos normas previstas para su iniciacin y trmite y se
establecidos para el mismo. sustancia ante la Corte Superior.

IV. Las actuaciones materiales La propia norma establece que el proceso de


revisin judicial ser tramitado mediante el Proceso
La norma establece que tambin son susceptibles Contencioso Administrativo de acuerdo al proceso
de impugnacin las llamadas actuaciones sumarsimo previsto en el artculo 24 de la Ley
materiales, que constituyen comportamientos y que regula el Proceso Contencioso Administrativo,
actividades reales de la Administracin, que no se sin perjuicio de la aplicacin de las disposiciones
configuran en instrumentos legales. A esto ltimo, previstas en la norma. Pero dicho proceso ha sido
buena parte de la doctrina lo denomina hecho de reemplazado por el proceso urgente, el cual no se
la administracin, para diferenciarlo del simple tramita ante la Corte Superior y tiene un trmite
acto o del acto administrativo propiamente dicho, eminentemente ms sencillo21.
lo cual no es bice para considerar que dicho acto
se da en cumplimiento de la funcin administrativa V. Las actuaciones sobre el personal
de la entidad20. dependiente de la Administracion Pblica

4.1 Las actuaciones materiales que no se sus- Esta actuacin administrativa podra estar
tentan en actos administrativos incorporada en cualquiera de las antes referidas.
Ello porque toda actuacin que afecte el personal
Ahora bien, la norma distingue dos supuestos, la se configura como un acto de administracin
actuacin material que no se sustenta en un acto interna o como un comportamiento material,
administrativo y aquella que al ejecutar el acto como podra ser una rotacin, un destaque o
trasgrede el ordenamiento jurdico. El primer caso la separacin del cargo. Sin embargo, resulta
parece evidente, pero no es as. La forma como de medular importancia sealarla de manera
la norma est redactada podra hacernos pensar separada para establecer con claridad que las
que todo acto administrativo que no se sustenta acciones de personal son susceptibles de discusin
en un acto administrativo es ilegal, lo cual no jurisdiccional a efectos de proteger los derechos
es cierto puesto que existen comportamientos de los trabajadores.

20
DROMI, Roberto Op. cit., p. 197.
21
Artculo 27.- Reglas de Procedimiento
Cualquiera de las pretensiones a que se refiere el presente artculo ser tramitada, bajo responsabilidad de quien lo pide, como
medida urgente previo traslado a la otra parte por el plazo de tres das. Vencido el plazo, con o sin absolucin de la demanda,
el Juez dictar en la sentencia la medida que corresponda a la pretensin invocada dentro del plazo de cinco das.
El plazo para apelar la sentencia es de cinco das, contados a partir de su notificacin y se concede con efecto suspensivo.
Las demandas cuyas pretensiones no satisfagan los requisitos para la tutela urgente, se tramitarn conforme a las reglas
establecidas para el proceso especial.

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Las actuaciones impugnables en el
Proceso Contencioso Administrativo peruano

A fin de reafirmar este concepto, el Tribunal actuacin de la administracin con motivo de la Ley

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Constitucional ha considerado, en la clebre N 27803, entre otros.
sentencia Baylon Flores, que el Estado es el
nico empleador en las diversas entidades de la Finalmente, en este caso existe una va administrativa
Administracin Pblica22. A ello se agrega el hecho especfica, que implica que la controversia sea
de que el artculo 4, literal 6) de la Ley N. 27584, dilucidada previamente por el Tribunal del Servicio
que regula el Proceso Contencioso Administrativo, Civil, conforme lo establecen las normas pertinentes
dispone que las actuaciones administrativas sobre el particular, mecanismo diseado con la
sobre el personal dependiente al servicio de la finalidad de servir como filtro a fin de que solamente
Administracin Pblica son impugnables a travs algunos de los conflictos de materia laboral en los
del Proceso Contencioso Administrativo. que est incursa la administracin lleguen hasta el
Poder Judicial.
Como resultado, el Tribunal Constitucional ha
estimado que la va normal y la ms idnea- VI. Las actuaciones administrativas
para resolver las pretensiones individuales por excluidas
conflictos jurdicos derivados de la aplicacin
de la legislacin laboral pblica es el Proceso 6.1 Las excepciones al principio de exclusivi-
Contencioso Administrativo, dado que permite la dad
reposicin del trabajador despedido y prev la
concesin de medidas cautelares. Ello dado que El principio de exclusividad posee dos excepciones.
la declaracin de nulidad de la resolucin que A diferencia de lo que ocurre en el derecho
decide el despido opera de manera retroactiva, comparado, el Proceso Contencioso Administrativo
generando que la situacin jurdica sea la previa peruano no puede ser empleado para impugnar
a la emisin de la citada resolucin, en la cual el normas administrativas; las mismas que se
recurrente se encontraba laborando. impugnan a travs de un proceso constitucional
denominado accin popular, sin perjuicio del
Asimismo, el contencioso administrativo permite la ejercicio del control difuso por parte del juez24.
concesin de medidas cautelares innovativas y de
no innovar23, lo cual podra generar inclusive que La distincin estriba en la naturaleza de la
el trabajador permanezca en su centro de trabajo pretensin. Mientras que la pretensin del
mientras dure el proceso judicial. Ello incluye las contencioso administrativo se sustenta en el inters
medidas cautelares fuera de proceso, las mismas particular del administrado, o en peor de los casos
que no existen en el proceso de amparo. en un inters difuso, la accin popular se sustenta
en el inters general. Es por ello que la accin
De la misma manera, el Tribunal ha sealado que popular puede ser presentada por cualquier
el mismo anlisis debe efectuarse respecto a las persona y el efecto es de aplicacin general, puesto
pretensiones por conflictos jurdicos individuales que la norma administrativa queda derogada
respecto a las actuaciones administrativas como resultado de la sentencia estimatoria.
sobre el personal dependiente al servicio de la
Administracin Pblica y que se derivan de derechos En este orden de ideas, la norma reglamentaria
reconocidos por la Ley, tales como nombramientos, se define como el instrumento jurdico de alcance
impugnacin de adjudicacin de plazas, general emitido por la Administracin Pblica y
desplazamientos, reasignaciones o rotaciones, que afecta a los administrados. En consecuencia,
cuestionamientos relativos a remuneraciones, los reglamentos constituyen una fuente cualitativa
bonificaciones, subsidios y gratificaciones, permisos, y cuantitativa del derecho administrativo; siendo
licencias, ascensos, promociones, impugnacin de adems normas en sentido material y, que nunca
procesos administrativos disciplinarios, sanciones tienen un alcance individual.
administrativas, ceses por lmite de edad, excedencia,
reincorporaciones, rehabilitaciones, compensacin En tanto dicha potestad se encuentra regulada
por tiempo de servicios y cuestionamiento de la por la Constitucin y la Ley, los reglamentos no

22
STC. N 0206-2005-PA/TC, de fecha 28 de noviembre de 2005, fundamentos 21 y siguientes.
23
Ley N 27584:
Artculo 37.- Medidas de innovar y de no innovar
Son especialmente procedentes en el Proceso Contencioso Administrativo las medidas cautelares de innovar y de no innovar.
24
Artculo 9 del Texto nico Ordenado de la Ley de la Ley N 27584.

Crculo de Derecho Administrativo 115


Las actuaciones impugnables en el
Proceso Contencioso Administrativo peruano

implican una declaracin de voluntad, como lo que es tal, lo cual es avalado por precedente
seala errneamente cierto sector de la doctrina vinculante emitido por el Tribunal Constitucional27
RDA 11 - Contencioso Administrativo

comparada25, sino ms bien una decisin ms especializada que la que corresponde al


normativa reglada. La emisin de un reglamento Poder Judicial. Normalmente, los rbitros son
es siempre un acto cognitivo, resultado de un designados a partir de registros que establecen
procedimiento previo, debidamente regulado por un procedimiento para incorporarse a ellos, lo
las normas legales. cual otorga una importante garanta de probidad
y especializacin. De hecho, la revisin del laudo
Pero los reglamentos no son las nicas normas por parte del Poder Judicial es eminentemente
que las entidades administrativas emiten. Otras excepcional, siendo el mismo definitivo.
normas administrativas estn constituidas por las
directivas y los instrumentos de gestin, las mismas El Estado ha recurrido al arbitraje como resultado
que tiene en comn que no estn dirigidas a los de la constatacin de que su propio Poder Judicial
administrados (como ocurre con los reglamentos), no brinda las garantas necesarias para que el
sino ms bien a la propia Administracin Pblica. sistema funcione adecuadamente28. De hecho,
Mientras que las directivas regulan un aspecto la normativa vigente hasta la promulgacin de
determinado la organizacin administrativa, los la Ley de Contrataciones y Adquisiciones del
instrumentos de gestin se dirigen a la integridad de Estado ya derogada regulaba un mecanismo de
dicha organizacin. Son ejemplos de instrumentos de resolucin de controversias por completo distinto,
gestin el manual de organizacin y funciones (MOF) que consista en la solucin de la controversias por
o el Cuadro para Asignacin de Personal (CAP). parte de un tribunal administrativo, para que luego
sea revisado a travs del Proceso Contencioso
6.2 Los contratos de derecho pblico Administrativo vigente en aquel entonces;
mecanismo que resultaba ser por completo
La segunda excepcin al principio de exclusividad ineficiente. El empleo del arbitraje en este caso es
se dirige a la ejecucin de determinados contratos la verificacin de que no todo puede someterse al
de derecho pblico, y en particular, los contratos control jurisdiccional propio del Poder Judicial, por
administrativos regulados por el Decreto Legislativo evidentes razones de eficiencia29.
N 101726. Las razones de esta previsin legal
se enmarcan en dos prioridades aplicadas a la 6.3 El Jurado Nacional de Elecciones
contratacin administrativa como mecanismo
empleado por la Administracin Pblica para Por otro lado, el artculo 142 de la Constitucin
satisfacer necesidades pblicas. aparentemente reconoce la existencia de dos tipos
de resoluciones estatales que no son impugnables
En primer lugar, la celeridad del arbitraje es mucho a travs de un Proceso Contencioso Administrativo:
mayor que la que muestra el Poder Judicial, lo cual Las que son emitidas por el Jurado Nacional de
permite resolver los posibles conflictos generados elecciones en materia electoral y las emitidas
por la ejecucin contractual de una manera ms por el Consejo Nacional de la Magistratura en
rpida. Una controversia que demande varios materia de destitucin de magistrados. Sobre ello
aos en ser resuelta puede dejar una carretera sin es preciso efectuar dos aclaraciones.
construir o suministros necesarios sin despachar, lo
cual afecta el inters general. La primera, que las resoluciones del Jurado
Nacional de Elecciones en materia electoral son
En segundo lugar, los mecanismos establecidos decisiones jurisdiccionales, no administrativas,
para la designacin de los rbitros y la tramitacin razn por la cual no cabe contra las mismas el
del arbitraje en la contratacin administrativa Proceso Contencioso Administrativo pero si el
permiten que sea una jurisdiccin consideramos proceso de amparo30, por las mismas razones por

25
DROMI, Jos Roberto Op. cit., p. 309.
26
Artculo 52 del Decreto Legislativo N 1017.
27
STC N. 6167-2005-PHC/TC, de fecha 28 das de febrero de 2006.
28
Sobre el particular: BULLARD GONZALEZ, Alfredo Enemigos ntimos. El arbitraje y los contratos administrativos. En:
Revista Peruana de Arbitraje N. 2. Lima: GrijLey, 2006, p. 161 y ss.
29
Sobre el particular: PAREJO ALFONSO, Luciano Estudio sobre Arbitraje. En: Control de la Administracin Pblica. Mxico:
UNAM, 2007, p. 309 y ss.
30
Sobre el particular: SALCEDO CUADROS, Carlo Magno Qu es materia electoral? A propsito del control jurisdiccional
de las resoluciones del Jurado Nacional de Elecciones. En: Actualidad Jurdica N. 143. Lima: Gaceta Jurdica, 2005, p.
146 y ss.

116 Crculo de Derecho Administrativo


Las actuaciones impugnables en el
Proceso Contencioso Administrativo peruano

las que cabe dicho proceso constitucional contra Sobre ello se ha pronunciado el Tribunal

Christian Guzmn Napur


resoluciones emanadas de un proceso judicial que Constitucional en reiterada jurisprudencia,
no es regular, en aplicacin a contrario del artculo estableciendo que es posible revisar dichas
200 de la Constitucin. decisiones cuando las mismas vulneran derechos
fundamentales32, generando en buena cuenta
Ello, sin perjuicio de determinadas circunstancias lo que doctrina denomina una mutacin
en las cuales dicho organismo se pronuncia constitucional. Sin embargo, dicha revisin solo
emitiendo decisiones administrativas, las mismas podra efectuarse a travs del proceso de amparo,
que son susceptibles de ser impugnadas a lo cual discute el carcter de nuestro Proceso
travs del Proceso Contencioso Administrativo, Contencioso Administrativo, en tanto proceso de
como podran ser por ejemplo las declaraciones plena jurisdiccin.
de vacancia de las autoridades municipales y
regionales o la revisin de las sanciones aplicadas En este orden de ideas, el Tribunal Constitucional
a los partidos polticos por parte de la ONPE31. ha considerado que la limitacin contenida en
el artculo 142 de la Constitucin no puede
Si bien en este ltimo caso se seala que contra entenderse como exencin de inmunidad frente al
lo resuelto por el Jurado Nacional de Elecciones ejercicio de una competencia ejercida de modo
no cabe recurso alguno, debe entenderse que ese inconstitucional, pues ello supondra tanto como
recurso es administrativo, no jurisdiccional. que se proclamase que en el Estado Constitucional
de Derecho, la Constitucin Suprema puede ser
Es por ello que se considera que el Jurado Nacional rebasada o afectada y que contra ello no exista
de Elecciones constituye lo que se denomina un control jurdico alguno que pueda intentarse. El
tribunal mixto, es decir, un organismo que se Tribunal ha sealado que la Constitucin es la
comporta como tribunal jurisdiccional o como norma suprema del ordenamiento jurdico-estatal
tribunal administrativo dependiendo de la materia y, como tal, la validez de todos los actos y normas
que se encuentre resolviendo. El problema estriba expedidos por los poderes pblicos depende de su
precisamente en el hecho que no existe norma conformidad con ella.
alguna en el ordenamiento jurdico peruano
que defina con suficiente claridad que debe VII. La pretension indemnizatoria
considerarse materia electoral para definir la
competencia del Jurado Nacional de Elecciones La redaccin original del artculo 26 de la Ley
en cada caso. Sin embargo, se considera como N 27584 preceptuaba que la pretensin de
materia electoral aquello que ocurra en el contexto indemnizacin de daos y perjuicios se planteaba
de un proceso electoral, con la definicin del como pretensin principal, de acuerdo a las
mismo que se encuentra contenida en la Ley reglas de los Cdigos Civil y Procesal Civil. Esta
Orgnica de Elecciones. disposicin era por completo incorrecta33. Para
empezar, porque existe norma sustantiva que
6.4 El caso del Consejo Nacional de la Ma- regula la responsabilidad patrimonial de la
gistratura Administracin Pblica que es el artculo 238 de la
Ley N 27444, el mismo que fuera modificado por
Ahora bien, las decisiones del Consejo Nacional el Decreto Legislativo N 1029; siendo evidente la
de la Magistratura no tienen porque poseer la pertinencia de esta regulacin administrativa, dada
calidad que la norma constitucional les atribuye, la particular naturaleza de dicha responsabilidad
puesto que admitir ello implicara permitir el uso patrimonial.
arbitrario del poder, que no es admisible en un
Estado de Derecho, puesto que las decisiones Por regla general, la Administracin Pblica acta
de dicho organismo constituyen actuaciones en beneficio de los administrados. Sin embargo,
administrativas. Ello significa que nada obstara es posible que su actuacin genere daos a los
para que dichas decisiones puedan ser revisadas particulares. Y, el hecho de que su funcionamiento
a travs del empleo del Proceso Contencioso obedezca, supuestamente, al bien comn o al
Administrativo. inters general no lo exime de la responsabilidad

31
Artculo 36, prrafo final, de la Ley de Partidos Polticos.
32
LEDESMA NARVAEZ, Marianella Resoluciones no revisables por el Poder Judicial. En: GUTIERREZ, Walter (dir.) La
Constitucin Comentada. Lima: Gaceta Jurdica, 2005, T. II, pp. 662-663.
33
Sobre el particular: HUAPAYA TAPIA, Ramn Tratado del Proceso Contencioso Administrativo. Lima: Jurista, 2006, p. 883
y ss.

Crculo de Derecho Administrativo 117


Las actuaciones impugnables en el
Proceso Contencioso Administrativo peruano

de reparar el dao causado. A la Administracin el artculo 5 de la norma, incorporando como


se le permite entonces originar el perjuicio, pero pretensin la indemnizacin por el dao causado
RDA 11 - Contencioso Administrativo

se le asigna la responsabilidad de repararlo34. con alguna actuacin impugnable, conforme


Un ejemplo muy interesante es la expropiacin, al artculo 238 de la Ley N 27444, siempre y
perfectamente lcita pero cuyo resarcimiento es cuando se plantee acumulativamente a alguna de
obligatorio. las pretensiones sealadas en dicho artculo, vale
decir, que el dao sea resultado de una actuacin
7.1 La perspectiva adjetiva o procesal de la administrativa impugnable.
responsabilidad patrimonial de la Admi-
nistracin Pblica Y decimos que esta es una solucin a medias
puesto que no resuelve el problema en el caso
Pero, lo ms importante, desde que la de la pretensin indemnizatoria planteada como
responsabilidad patrimonial de la Administracin pretensin principal, llegando al absurdo de
Pblica existe - una vez emitida la clebre asumir que dicha pretensin se tramita a travs
Sentencia Blanco - se tiene claro que la misma del proceso civil. En este caso consideramos que
es de competencia de los jueces contencioso debemos recurrir al contencioso administrativo
administrativos y no del juez especializado civil, tambin, as como a las normas administrativas
razn por la cual la norma procesal aplicable sustantivas aplicables, encontrndose esto ltimo
es la que regula el Proceso Contencioso fuera de toda discusin.
Administrativo. El proceso civil no posee las
condiciones requeridas para tramitar una La pretensin indemnizatoria en va principal,
pretensin de esta naturaleza. tramitada a travs de Proceso Contencioso
Administrativo, permite proteger el inters del
La Sentencia Blanco permiti definir el derecho administrado afectado sin que haya ocurrido una
que deba aplicarse en un problema de actuacin administrativa determinada. Pretender
responsabilidad estatal en la prestacin de un distinguir la va procesal segn si la pretensin
servicio pblico35. Agnes Blanco fue una joven que es principal o accesoria obligara al juez civil a
sufri un accidente producido por una vagoneta emplear la norma administrativa para resolver, lo
que circulaba entre dos edificios en la ciudad de cual es claramente inconsistente.
Burdeos. En primer lugar, se determin que por
ser la vagoneta un bien que cumpla un servicio Asimismo, el proceso civil no est diseado para
pblico deba someterse la controversia a la discutir ninguna de las pretensiones provenientes
competencia administrativa. de las relaciones entre los administrados y la
autoridad administrativa; siendo ms bien el
En segundo trmino, y lo que es ms importante, Proceso Contencioso Administrativo el que resulta
se determin la directa responsabilidad del Estado pertinente para discutir si es que el comportamiento
en tanto Administracin Pblica en los daos de la entidad administrativa a vulnerado derechos
causados a la joven en mencin. El Tribunal de o intereses de los administrados36.
Conflictos determin que la responsabilidad
estatal no se rige por las normas del Cdigo Civil VIII. A modo de conclusin
sino por las normas administrativas, lo cual en el
caso de nuestra regulacin queda claro una vez El Proceso Contencioso Administrativo en el Per
revisado el artculo 238 de la Ley N 27444. est diseado como un proceso eminentemente
subjetivo y que tiende a ser de plena jurisdiccin.
7.2 La reforma producida Para ello es necesario que exista una amplia
gama de actuaciones administrativas susceptibles
Ahora bien, el Decreto Legislativo N 1067 de revisin a travs de dicho mecanismo. En
resuelve el problema, pero a medias. Modifica dicho mbito se incluyen no solo declaraciones,

34
GARCIA DE ENTERRIA, Eduardo y FERNNDEZ, Toms Ramn - Curso de Derecho Administrativo. Madrid: Civitas, 2000, p.
355.
35
VIDAL PERDOMO, Jaime Derecho Administrativo. Bogot, Temis, 1997, p. 229. Y es que la concepcin francesa a este
nivel implic la determinacin de la responsabilidad administrativa sobre bases distintas a las del derecho civil, incorporando
en dicha responsabilidad la nocin de servicio pblico en forma directa. ORTEGA, Luis La Responsabilidad Civil de la
Administracin Pblica. En: Themis Segunda poca, N 32. Lima: Themis, 1995, p. 18.
36
Sobre el particular: MONZN VALENCIA DE ECHEVARRIA, Loretta La pretensin indemnizatoria en el Proceso
Contencioso Administrativo. Lima: Ediciones Legales, 2009, p. 67 y ss.

118 Crculo de Derecho Administrativo


Las actuaciones impugnables en el
Proceso Contencioso Administrativo peruano

sino tambin omisiones y comportamientos susceptibles de revisin jurisdiccional, como es

Christian Guzmn Napur


materiales. el caso de las normas administrativas y de los
conflictos generados en la etapa de ejecucin
Ahora bien, no obstante que existen excepciones contractual en el contexto de contratacin
al principio de exclusividad, ello no implica que administrativa.
las actuaciones administrativas excluidas no sean

Crculo de Derecho Administrativo 119