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X Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administracin Pblica, Santiago, Chile, 18 - 21 Oct.

2005

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La institucionalizacin de la evaluacin de polticas pblicas en Espaa
Francisco Javier Velzquez Lpez
Secretario General para la Administracin Pblica
Ministerio de Administraciones Pblicas (Espaa)

1. Introduccin

En la Declaracin de San Jos de julio de 2004, conocida por el Consenso de San Jos, se
reconoca que ha aumentado globalmente la conciencia sobre la necesidad de evaluar la
gestin de los organismos pblicos, a travs de sistemas internos y externos que examinan
el cumplimiento de las polticas, metas y objetivos propuestos, as como la calidad de los
servicios prestados a la ciudadana, lo cual hace aconsejable la creacin de instituciones
nacionales de evaluacin que permitan desarrollar dichos sistemas de evaluacin. Dicho
Consenso, fue revalidado en la conferencia de Ministros de Administraciones Pblicas
celebrada en Madrid en junio de 2005.

La evaluacin de los programas y polticas pblicas es una actividad que ha ido alcanzando
un gran importancia tanto entre los gobiernos, como entre los organismos pblicos
internacionales. En esta actividad se une tanto el deseo de optimizar el uso de los recurso
pblicos, como el de rendir cuentas a los ciudadanos de la actividad de los gobiernos de una
manera transparente y ordenada.

En este documento se analiza la evolucin del concepto de evaluacin, y la


institucionalizacin de la misma, que, particularmente, estamos acometiendo en la
Administracin espaola, a partir de la iniciativa gubernamental para crear una Agencia
Estatal de Evaluacin.

2. La propuesta de la Comisin de Expertos

Entre los compromisos del programa electoral de 2004 del partido actualmente al frente del
Gobierno espaol, figuraba la creacin de una Agencia Estatal para la evaluacin de las
polticas pblicas y la calidad de los servicios. Para dar cumplimiento a este compromiso, se
design la Comisin para el estudio y creacin de la Agencia Estatal. La tarea encomendada
a la Comisin fue el anlisis coordinado de la experiencia internacional, el diagnstico sobre
la situacin de la evaluacin en nuestro pas y la formulacin de las propuestas
metodolgicas e institucionales ms deseables para la puesta en marcha de la Agencia
Estatal.

Respetando dicho alcance, y en el plazo de los tres meses establecidos en la propia Orden
para la finalizacin de los trabajos, la Comisin de Expertos present al Ministro de
Administraciones Pblicas su Informe, cuyo contenido es pblico y junto con otros
documentos anexos, ha sido publicado por el Instituto Nacional de Administracin Pblica de
Espaa.

Sobre la base de dicho Informe, hemos venido desarrollando a lo largo de los ltimos meses
los correspondientes proyectos para ir construyendo los cimientos sobre los que se asentar

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Versin preliminar

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la futura Agencia, sin perjuicio de la tramitacin legislativa parlamentaria correspondiente, ya


que ser en el marco de la promulgacin de una nueva Ley de Agencias Pblicas, aprobada
por el Gobierno en julio de 2005, donde se cree la Agencia Estatal de Evaluacin.

Llevar a la realidad prctica la innovacin gubernamental de la creacin de una Agencia de


estas caractersticas requiere, de forma inicial, una programacin de actividades entre las
que se encuentran:

- planificar las estructuras administrativas sobre las que se asentar la Agencia para
que, una vez producido el mandato por el Legislativo, se adapten las correspondientes
relaciones de puestos de trabajo al nuevo ente pblico;
- prever la capacitacin del futuro personal que integrara la Agencia e ir adelantando la
formacin de los cuadros tcnicos que formarn parte de la misma.
- promover los consensos polticos, administrativos y con el entorno social y acadmico,
que contribuyan a hacer exitosa la inicial implementacin de la Agencia;
- estimular un marco de cooperacin y colaboracin entre los distintos niveles de
Gobierno de las Administraciones Pblicas;
- asegurar una positiva puesta en marcha de los primeros desarrollos evaluativos que
puedan hacerse en el futuro ms inmediato a la fecha de creacin de la Agencia.

En estos momentos nos encontramos en plena fase del desarrollo de dichas actividades
junto con la evaluacin de la Memoria y Estatutos de la nueva Agencia, que prevemos puede
estar en funcionamiento el 1 de julio de 2006.

3. Evolucin del concepto de evaluacin de polticas pblicas y su finalidad

La evaluacin de las polticas pblicas no es una funcin nueva dentro de las que
desempean los gobiernos. De una manera u otra, los poderes pblicos siempre han
procurado valorar su propia actividad. Los Parlamentos han controlado al Ejecutivo, los
Ministros han controlado la actividad de sus Departamentos y los resultados conseguidos con
sus programas, y los Ministerios de Finanzas han controlado a los ministerios de gasto.

Siguiendo los trabajo de Juan Antonio Garde y Francisco de Vera, podemos afirmar que lo
que resulta nuevo de la funcin de evaluacin no es .tanto su existencia como sus
caractersticas diferenciales que vienen a enriquecer lo anteriormente existente. Por una
parte, su objetivo y su alcance, que se sitan ms all del control financiero o de legalidad y
que alcanzan la valoracin de los efectos o impactos de los programas y polticas en la
solucin de los problemas a los que pretenden hacer frente. Por otra parte, el esfuerzo en
hacer de la evaluacin una prctica generalizada en el seno de la Administracin, en un
proceso de aprendizaje continuo, realizada adems de forma sistemtica y con metodologas
generalmente aceptadas. Por ltimo, resulta novedoso tambin hacer de la evaluacin una
herramienta para la transparencia del gobierno y para la profundizacin de la democracia.

La funcin de control, aquella que junto con la de planificacin y ejecucin formaban la


triloga elemental de la gestin de los negocios, ya fueran pblicos o privados, ha ido
cambiando de naturaleza, modificando su alcance y su fin ltimo. El control fue concebido
inicialmente como mera comprobacin contable de la correspondencia y legalidad del gasto
realizado con las partidas presupuestarias. Posteriormente, al tomar carta de naturaleza la
presupuestacin por programas, el control expande sus propsitos para comprobar que los

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objetivos que figuran en los programas -kilmetros de carretera construidos, nmero de


vacunas distribuidas -se alcanzan (eficacia) y que el organismo pblico responsable ha
cumplido con sus obligaciones. Se trataba bsicamente de lo que actualmente
denominaramos la evaluacin de los resultados o del desempeo de los organismos
pblicos.
El siguiente paso, muy pegado en cuanto a su lgica al anterior, es la evaluacin entendida
no solamente como una herramienta para comprobar que se han alcanzado los objetivos del
programa, sino que se ha realizado de la manera ms econmica posible (eficiencia). Se
comprueba as, no solamente que la organizacin es capaz de desarrollar las tareas
programadas, sino, adicionalmente, si dispone de sus recursos de la manera ms eficiente
posible para optimizar sus resultados.

A continuacin, pasan a un primer plano la revisin del papel econmico del estado y la
mejora de la regulacin. El reflejo de todo ello, una nueva dimensin de la evaluacin, que se
aleja an ms del mero control, complementndolo.

La funcin evaluadora no se conforma as con pronunciarse sobre la eficacia y eficiencia con


las que se ejecuta un programa, sino que debe comprobar cules son los impactos del
programa en la realidad. Esto es, se trata de evaluar si realmente se han conseguido los
resultados que se esperaban, no solamente si se han construido los kilmetros de carretera
presupuestados, sino si ha aumentado el comercio y el trfico de viajeros entre los dos
extremos de la carretera.

De esta forma, la evaluacin se convierte en una herramienta al servicio de la mejora de los


resultados, entendidos en sentido amplio, perseguidos por el sector pblico, a la vez que
acta como instrumento de profundizacin democrtica, toda vez que acerca el gobierno a
los ciudadanos.

Siguiendo a los anteriores autores, al evaluar una intervencin pblica (poltica, programa,
proyecto, reglamentacin), lo que se pretende es obtener informacin sobre los siguientes
aspectos:

- Coherencia de la intervencin en una doble acepcin. Coherencia entre los resultados


esperados de la intervencin y los resultados del resto de las polticas, de manera tal
que no existan efectos que se anulen o entorpezcan entre s; y coherencia entre los
objetivos perseguidos y los medios humanos, econmicos y jurdicos asignados a la
intervencin.
- Eficacia de la intervencin o en qu medida los objetivos son conseguidos.
- Eficiencia de la intervencin o en qu medida los objetivos han sido alcanzados al
menor coste.
- Impacto o efectos de la intervencin o cules han sido los resultados esperados (y no
esperados) de la intervencin y en qu medida los objetivos perseguidos realmente
resuelven el problema que dio origen a la intervencin pblica.

Aunque la evaluacin de las intervenciones pblicas, tal como se ha definido hasta ahora, ha
de ser realizada tras la intervencin (ex-post) para comprobar su bondad y para que el
gobierno rinda cuenta ante la sociedad, va tomado carta de naturaleza entre los gobiernos
ms preocupados por la calidad de sus intervenciones y particularmente por la calidad de la
regulacin la evaluacin de los proyectos de intervencin (evaluacin ex-ante o anlisis de

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impacto previo). El anlisis del impacto de las polticas realizado antes de que sean
adoptadas se considera un til mecanismo de ayuda a los gobiernos y un referente necesario
para la evaluacin ex-post.

La evaluacin previa o anlisis del impacto de la intervencin pblica ayuda as a estructurar


el proceso de toma de decisiones polticas. En trminos generales, su propsito es identificar
el problema que se quiere resolver y los objetivos que se persiguen, para, a continuacin,
analizar las principales opciones disponibles para alcanzar dichos objetivos, sus ventajas y
desventajas.

La evaluacin no es una funcin meramente tcnica, sino que se debe hablar de la "poltica
de evaluacin". Su finalidad ha variado a lo largo de su historia para adaptarse a las
situaciones de cada pas y a las maneras de entender la gestin de las administraciones
pblicas y el gobierno. Aunque ha nacido y se ha desarrollado a la sombra del control
presupuestario, su creciente papel de instrumento poltico la ha llevado a acrecentar el
alcance de lo que se espera de ella.

Europa ha vivido las ltimas dcadas bajo la doble preocupacin de alcanzar la estabilidad
econmica como base imprescindible del crecimiento y procurar la cohesin social. Entre las
mltiples contribuciones que los estados pueden hacer para lograr ambos objetivos, la
revisin de sus programas de gasto y de su actividad regulatoria no es la menos importante.
Conseguir lo anterior con racionalidad, minimizando los costes sociales que puede acarrear,
requiere disponer de alguna herramienta que permita tomar decisiones conociendo sus
previsibles consecuencias y conociendo el impacto social de los programas en curso.

Por otra parte, una ciudadana sensibilizada sobre las consecuencias que para su vida
cotidiana tienen los programas pblicos demanda transparencia y responsabilidad a sus
gobernantes. Si esa transparencia pretende ser efectiva no bastar con la mera presentacin
de las cuentas pblicas a la manera tradicional. Unos ciudadanos ms implicados
demandarn que la rendicin de cuentas incorpore el anlisis y la evaluacin de las polticas
pblicas y que sta, se inserte dentro de una marco de participacin, tica e institucional y
calidad democrtica.

4. El Contexto espaol: las razones para evaluar

Todo lo anterior debe concretarse en relacin con el caso espaol, estudiar el contexto en el
que se enmarca el desarrollo de la evaluacin en nuestro pas, para, construyendo entre lo
existente, dar un paso ms en su alcance y en su grado de Institucionalizacin. Dicho
contexto presenta las siguientes cinco caractersticas:

- La primera de ellas es, precisamente, la existencia de una corriente en los pases de


nuestro entorno y en organismos supranacionales (bsicamente, la UE) a la que no se
puede permanecer ajenos. Se trata de una corriente que, a su vez, se expresa o se
desarrolla a partir de dos mbitos distintos: la exigencia ciudadana y la necesidad
poltica y de gestin.

- As, la exigencia ciudadana, como segundo factor contextual, se puede relacionar con
lo que se podra denominar una nueva forma de hacer poltica, en la que se tengan
en cuenta elementos como la transparencia, la participacin, la clarificacin de

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objetivos, la rendicin de cuentas y, lo que es muy importante, la percepcin que los


ciudadanos tienen de la eficacia y de los efectos de las polticas pblicas.

Esa exigencia ciudadana se relaciona tambin con otro elemento que, no por ms
conocido o "recurrente" tiene menor relevancia, que es la exigencia de calidad en los
servicios pblicos. La ciudadana es en este mbito claramente ms exigente y
reclama servicios pblicos que, a un coste razonable, resuelvan sus necesidades de
forma adecuada, esto es, de forma efectiva y con calidad.

- Por otro lado, junto a las nuevas exigencias ciudadanas, el contexto par la evaluacin
se ve tambin caracterizado por la necesidad poltica de gestionar una nueva
articulacin entre los diversos niveles de Gobierno. El caso espaol, es muy
significativo, por el grado de descentralizacin existente, tanto "hacia arriba' (Unin
Europea) como "hacia abajo" (Comunidades Autnomas y Entes Locales). Nos
situamos as como uno de los Estados ms descentralizados (desde luego en el
contexto europeo) donde, en consecuencia, se hace ms necesaria una adecuada
articulacin del propio diseo y gestin de las polticas y, en consecuencia, de la
evaluacin de las mismas.

En esa articulacin, puede jugar un importante papel la evaluacin como herramienta


para valorar la adecuacin de las polticas a los objetivos pretendidos y su adaptacin
a la continua evolucin de las necesidades existentes y emergentes y a las
actuaciones en otros mbitos. Pero adems, tal y como se recoge en el reciente
informe de la OCDE sobre Espaa, uno. de los efectos de la descentralizacin es la
necesidad de desarrollar los sistemas de informacin para incrementar la efectividad
del gasto pblico y para apoyar la disciplina fiscal y, en este mbito, y en el del diseo
de los indicadores que permitan una adecuada comparabilidad (benchmarking), la
Agencia puede jugar un importante papel: comparar resultados, buenas prcticas y
experiencias.

- Una cuarta caracterstica del contexto espaol (y europeo) es el objetivo de la


estabilidad presupuestaria y, en consecuencia, la necesidad de la eficiencia en el
gasto, la calidad del gasto pblico. No se trata slo de gastar ms, sino de evaluar la
calidad de lo gastado.

- ntimamente ligado a lo anterior, un quinto elemento relevante es el reto de la


competitividad. As qued claramente recogido en el conjunto de medidas econmicas
gubernamentales de la primavera de 2005, entre las cuales se estableca el mandato
para que el Ministerio de Administraciones Pblicas elevase al Gobierno una
propuesta para la creacin de la Agencia de evaluacin con el objeto de coadyuvar a
la realizacin de los anlisis de impacto regulatorio y de fomentar la cultura y la
prctica de la evaluacin con carcter general y, en particular, en aquellas polticas
con mayor impacto en la productividad".

A ello, podramos aadir, en cuanto al reto de la competitividad, la importancia de una


Administracin eficiente y moderna y no entorpecedora, sino favorecedora de la
eficiencia "privada", capaz de generar condiciones preactivas para el desarrollo de los
emprendedores.

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5. La propuesta de la Agencia Estatal de Evaluacin

Tal y como se ha sealado en el inicio de este documento, los trabajos para la creacin de la
Agencia estatal de Evaluacin de las Polticas Pblicas y la Calidad de los Servicios se
iniciaron con la elaboracin de un informe al respecto por una Comisin de Expertos a finales
de 2004.

A partir de ese momento, se ha venido trabajando en el proyecto de creacin de la Agencia,


tanto en los aspectos de definicin de sus objetivos y alcance como en la preparacin de las
cuestiones ms administrativas e institucionales necesarias para su creacin.

En relacin con este ltimo aspecto, el proyecto de la Agencia de Evaluacin ha avanzado


ntimamente ligado a otro importante proyecto del Ministerio de Administraciones Pblicas
que es el proyecto de Ley por el que se regular la figura jurdica de las Agencias Estatales,
esto es, el marco jurdico en el que las Agencias Estatales, y entre ellas, la Agencia de
Evaluacin, debern desarrollar su actividad.

Dicho Proyecto de Ley de las Agencias Estatales ha sido recientemente aprobado por el
Consejo de Ministros (en su sesin del 8 de julio), incluyendo la autorizacin legal necesaria
para la creacin de la Agencia de Evaluacin y atribuyndole ya a la misma una funcin
concreta en cuanto a la elaboracin de un informe anual, que deber presentarse al
Congreso de los Diputados, acerca de la actividad desplegada por las agencias estatales, y
sus compromisos para mejorar la calidad de los servicios prestados a los ciudadanos.

Se puede afirmar, por tanto, que se ha dado el primer paso para la creacin de la Agencia de
Evaluacin. De esta forma no slo se cumple un objetivo ampliamente deseado, sino que,
adems, se atiende al mandato explcito del Consejo de Ministros para que se iniciaran los
trmites de creacin antes del verano, y a la Resolucin que en el mismo sentido aprob el
Congreso de los Diputados tras el Debate del estado de la nacin.

Para los pasos siguientes, se deber avanzar en la definicin y concrecin de los aspectos
de la Agencia ms relacionados con sus objetivos y funciones y con su propia organizacin.
Sobre tales cuestiones se pueden avanzar ya algunos elementos.

En cuanto a la misin de la Agencia de Evaluacin, se concibe como la promocin y


realizacin de evaluaciones y anlisis de impacto de las polticas y programas pblicos,
favoreciendo el uso racional de los recursos y la rendicin de cuentas a la ciudadana, y el
impulso de la gestin de la calidad de los servicios.

De esta forma, la visin de la Agencia consistira en convertirse en una institucin de


referencia nacional e internacional en las actividades relacionadas con la evaluacin de las
polticas y la calidad de los servicios pblicos.

Para el cumplimiento de la misin y alcanzar la visin, la Agencia Estatal de Evaluacin de


las Polticas Pblicas y la Calidad de los Servicios deber tener en cuenta los siguientes
objetivos estratgicos:

- Difundir la cultura de la evaluacin y fomentar su prctica en la gestin pblica.


- Contribuir a que la evaluacin ocupe un lugar destacado de la agenda poltica de las

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administraciones pblicas.
- Facilitar metodologas e informacin para la evaluacin de forma cooperativa a la
pluralidad de actores e instituciones pblicas sectoriales y territoriales que
protagonizan la gestin y evaluacin de polticas y servicios.
- Favorecer la transparencia en la informacin respecto de las decisiones del Sector
Pblico y la participacin de los actores sociales interesados en los resultados de las
polticas pblicas y sus diversos impactos.
- Desarrollar evaluaciones de polticas pblicas transversales y de mayor impacto
social.
- Propiciar un nuevo contrato con la ciudadana por la calidad de los servicios pblicos.

Para el desarrollo de estos objetivos, en el marco de un compromiso tico, de la tica


institucional y la participacin ciudadana, la Agencia deber desarrollar diversas funciones
que, junto a la propia realizacin de evaluaciones, contribuyan a impulsar y fomentar la
cultura de la evaluacin y de la gestin de la calidad, con especial referencia a los aspectos
metodolgicos y de elaboracin de indicadores.

En cuanto a la propia organizacin de la futura Agencia, en sintona con la propuesta del


Informe de la Comisin de Expertos y de acuerdo con los criterios construidos a partir de las
experiencias acumuladas por otras organizaciones de mbito internacional y por las propias
organizaciones sectoriales, se considera que debera presentar las siguientes caractersticas:

- Capaz de generar credibilidad institucional y social por su independencia de criterio,


responsabilidad y profesionalidad.
- Con una estructura permanente reducida en nmero de personas.
- Capaz de incorporar, en programas y proyectos especficos, a los mejores expertos
acadmicos, analistas y gestores nacionales e internacionales en polticas pblicas.
- Integradora, en su personal, de la pluralidad profesional y metodolgica subyacente a
los procesos de evaluacin.
- Flexible, capaz de adaptarse con facilidad a las nuevas necesidades y que externalice
sus tareas complementarias.
- Cuya accin se configure en torno a la interdependencia. Impulsando una
organizacin pblica de nuevo tipo, capaz de generar la colaboracin ms amplia
entre el conjunto de actores pblicos y privados que conforman el proceso-red de
evaluacin de las polticas pblicas.
- Su valor aadido institucional esencial: impulsar el desarrollo del Sistema Pblico de
Evaluacin y su presencia en un lugar destacado de la agenda del Gobierno.
- Una Agencia Estatal abierta a la participacin y colaboracin con las Comunidades
Autnomas y otras Administraciones Territoriales.
- -Experta en procesos de evaluacin y en habilidades gerenciales que implican la
direccin de evaluaciones de polticas transversales, las vinculadas con las polticas
europeas, a las nuevas polticas y a aquellas de marcado impacto social y econmico.
- Centrada en los procesos institucionales, de naturaleza formativa, de investigacin,
cultural y metodolgica.
- Susceptible de cambio y evolucin hacia nuevos diseos institucionales en el futuro.
- Que gradualmente pueda constituirse en un referente de prestigio nacional e
internacional.

En resumen, con la creacin de la Agencia se pretende integrar la evaluacin como una

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herramienta habitual de trabajo en la Administracin Pblica espaola, dentro de una


perspectiva de impulso a un Sistema Pblico de Evaluacin en el que participen los diversos
niveles de gobierno.

Se trata de crear una institucin, de largo recorrido, que favorezca el desarrollo de la cultura
de la evaluacin y el aprendizaje continuo de unas Administraciones Pblicas preocupadas
crecientemente por la racionalidad en el uso de los recursos y por los impactos de sus
decisiones en el bienestar de la ciudadana.

6. Eplogo

La presentacin de esta ponencia en el Congreso del CLAD de Santiago de Chile, entre otras
finalidades, pretende dar a conocer a los profesionales, expertos y servidores pblicos de
Iberoamrica que anualmente se renen en torno a la convocatoria del CLAD, la ~
experiencia espaola con el nimo de suscitar el inters por la institucionalizacin de la
evaluacin de las polticas pblicas, siendo la Declaracin de San Jos un buen referente
para acelerar los impulsos en la implementacin de la misma.
Del intercambio de conocimientos, criterios y propuestas, as como de otras experiencias
iberoamericanas, de mayor o menor alcance, podremos obtener el conjunto de funcionarios y
dirigentes pblicos los mejores resultados para el fortalecimiento institucional y el desarrollo
democrtico de nuestras naciones, mejorando la formulacin y la implementacin de las
polticas y de los servicios pblicos.

Resea Biogrfica

Nacido el 3 de junio de 1951 en Castilblanco de los Arroyos (Sevilla), casado, con dos hijos,
es Licenciado en Ciencias Polticas y Econmicas y pertenece al Cuerpo Superior de
Administradores Civiles del Estado.

Ha sido Director del Gabinete del Secretario de Estado para la Administracin Pblica,
Secretario General del Consejo Superior de la Funcin Pblica, Director General de
Cooperacin Territorial y Delegado del Gobierno en las Sociedades Concesionarias de las
Autopistas de Peaje. Director General de Servicios del Ministerio de Agricultura, Pesca y
Alimentacin. Subdirector General Adjunto de Seleccin de Recursos Humanos en la
Direccin General de la Funcin Pblica. Desde el19 de abril de 2004 es Secretario General
para la Administracin Pblica del Ministerio de Administraciones Pblicas.

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