0) 7 7 DQ Daniel Campione Miguel Mazzeo ESTADO Y ADMINISTRACION PUBLICA EN LA ARGENTINA Anilisis de su desarrollo en el perfodo 1880-1916 Ediciones FISyP Ensayos HistéricosDiseho de eapa: Marcelo D1 les! Produccién grificr: Dario Stukalsky (© 1999 - Daniel Campione / Miguel Mazzeo (© 1999 - Editorial FISYP Fundacion de Investigaciones Sociales y Polticas Malp 73,3er. plo - Buenos Alres - Argentina Hacho el depésito que dispone fa ey 11.723 Prohibida su reproduecién total o par Impreso en Argentina |SBN'987-97515.0.7 Se termin8 de imprimir en: “Impresiones Avellaneda SA” Manuel Ocantos 253, Avellaneda fen el mes de abil de 1999, ‘Tirada: 1000 ejemplares. INDICE Presentacién Introduccion Capitulo | El Estado nacional: su estructura y funciones Capfeulo Il La accién estatal en el plano ideoldgico y cultural... 105 A modo de conclusién Anexos.. 109 125 Bibliografia,LOS AUTORES Daniel Campione. 1959, Master en Ciencia Politica de la Escuela de Altos Estudios en Ciencias Sociales. Profesor de Teoria del Estado de la Univer- sidad de Buengs Aires, Es miembro del Comité Editorial de Perferios. Revista de Ciencias Sociales. Es autor de Crisis y Reforma del Estado (Ediciones Estudio, 1996) y Estado y Sociedad. De Alfonsin a Menem. (Ediciones Letra Buena, 1996) y numerosos articulos en publicaciones del pals y del exterior. Miguel Mazzeo. 1966, Profesor de Historia (Universidad de Buenos Aires). Docente en diversas cétedras de la Universidad de Buenos Aires. Es ‘miembro del Comité Editorial de Periferias. Revista de Ciencias Sociales. Ha publicado Volver a Mariétegui (Ediciones Centro de Estudios Universitarios, 1995) y ha participado en la compilacién Marlétegul. Historia y Presente del Marxismo en América Latina. (Ediciones FiSyP, 1995). PRESENTACION Este trabajo se propone acercarse al periodo 1880-1916 desde el Angulo de la evolucién del Estado nacional. Esta etapa fue la de la insercion plena de nuestro pais en el mercado mundial, la de la ocupacién terricorial efectiva, de la configuracion definitivay posterior autorreforma del régimen basado en la autosucesién de una restringida elite politica. También fue, aunque no se lo mencione tan asiduamente, a época clave en la consolida- cidn del Estado nacional Las dificiles condiciones del periodo anterior, el que transcurre entre 1852 y 1880, que por cierto habian retrasado el proceso de consticucién efectiva del Estado, se habian alterado sustancialmente. El “orden” parecia ya garantizado y, desde la perspectiva de los hombres que conformaron i dirigencia del '80, sdlo le restaba al pais transitar el inexorable camino del progreso. La clase dominante habfa expandido sus posibllidades, se inser~ taba plenamente en el mercado mundial y se expandia a miitiples activida- des, Buena parte de esa expansién y consolidacién necesitaba del aparato del Estado, se realizaba en alguna medida a través de él. Pero el mismo proceso de consolidacién de un Estado moderno, al crear las condiciones 7para el desarrollo de las fuerzas productivas y de la vida urbana, trajo aparejados nuevos problemas. El proceso de modernizacién generé una estructura social més compleja, articulada e interdependiente que la anterior. Para la clase dominante se torné necesario tejer una red de medios para consolidar su hegemonia en los nuevos sectores sociales y reproducir de esta manera las relaciones econémicas, polticas e ideolégt- cas de su dominacién, Fue necesario ampliar la gama de funciones del Estado. Las nuevas tareas del Estado se fueron configurando a partir de las ‘nuevas relaciones sociales y a partir de la propia dinémica del modelo agroexportador. De este modo, el Estado comenzé a expresar, en forma concentrada, la nueva complejidad de las relaciones sociales (de clase) y a retroactuar sobre la misma sociedad, La agenda del Estado argentino se modificé ampliamente por esos afios, elevando al caracter de prioritarios una serie de items novedosos: la centralizacién y eficacia administrativa del Estado, el perfeccionamiento del régimen financiero y monetario, la problemética planteada por las masas urbanas como corolario de la politica inmigratoria, los problemas de gobernabilidad, la reproduccién de la representacién de la clase dominante en la direcci6n del Estado, la unificacién material y simbélica, la consolida- cién de diversos mecanismos de coercién extraeconémica, el disciplinamiento social superestructural,etcétera, Hacia el final del periodo: se verd cémo un sector de la clase dominante centra su preocupacion en el desplazamiento y en la canalizacién de las contradicciones en el marco de las cuales ejerce su dominio. El radicalismo aparecera como la consoli- dacién de una alternativa dentro del sistema, y una vez llegado al gobierno, por obra de sus efectos integradores, garantizaré un marco més adecuado para la resolucién de las contradicciones. Para otros sectores Id respuesta fue basicamente represiva. Este trabajo, sin abjurar desu cardcter aproximativo, aspiraa incentivar el andlisis y la comprensién de estas problemiticas. Se propone ademés ampliar la reflexién sobre el Estado y la Administracién Pablica en la ‘Argentina a periodos que, si bien han sido ampliamente investigados, no lo han sido desde esta perspectiv Hemos tratado de captar las légicas sociales partiendo muchas veces de la particularidad de una determinada realidad empirica, para elaborarla, al decir de Gaston Bachelard, “como un caso particular de lo posible”, sin perder de vista la compleja y cambiante totalidad social de la cual el Estado y su aporte es parte inescindible. La divisién de este trabajo en dos grandes secciones, “El Estado nacional. Su estructura y funciones” y “La accién estatal en el plano ideolégico y cultural’, responden a la metéfora base-superestructura, utilizada agul con un criterio didéctico, sin establecer una postura deverminisea. Los autoresINTRODUCCION a) El perfodo 1880-1916. Algunas reflexiones sobre el proceso socioeconémico, politico y cultural En torno ala segunda mitad del siglo XIX el sistema capitalista mundial comienzaa experimentar una transformacién cuelitativa en su constituclon interna. Por una parte, ya se habfa integrado totalmente a la producci6n la masa de desocupados de reserva industrial y ese espacio comlenza a ser cubierto por las incipientes organizaciones sindicales de los trabajadores. Por la otra se iniciaré una acelerada incorporacién de tecnologia que se corresponde con la nueva escala productiva que van adquiriendo los establecimientos industriales. Paralelamente se produce una revolucién en los transportes y en las comunicaciones, con el consigulente crecimiento explosive del comercio internacional, una mayor integracién del mercado mundial y la posibilidad de dar lugar a una divisién internacional del trabajo mas completa. Junto a esto, se va generando la extincién de los empresarios individualesy su creciente reemplazo por sociedades anénimas queaportan tuna masa de capital que aquéllos no podria jamas reunir en su anterior uescala de produccién. Ademés, en el marco de esta moderna empresa capitalista aparecen las nacientes formas de racionalizacién y planificacién productiva a través de nuevos métodos de organizacién técnica de la produccién; y fundamentalmente, los grandes centros financieros que habran de implementar su actividad. (cf. Colman, Godio y Pucciarelli: 15). Ya tomando auge la creacién de los grandes holdings que fusionaban capital bancario y capital industrial, emprendian la exportacién de capitales de inversién directa en escala creciente, y culminaban con el reparto colonial del Africa Negra y de otras regiones periféricas de! mundo. Los capitales ingleses se vuelcan cada vez més a la inversién directa ademés del capital de préstamo, y ya no estén en un lugar de preeminencia absoluta: norteamericanos y alemanes, muchas veces a caballo de las, innovaciones técnicas que traen consigo (frigorifico, energia eléctrica, teléfonos) se insertan en distintas economias locales. La busqueda (y el desarrollo) de nuevos mercados se torna furibunda y articula a clases dominantes locales que ven la modernizacién y la alianza con capitales extranjeros como una fuente de grandes negocios y de integracién mas plena a un mundo dirigido desde las grandes capitales. Estos son los afios de la incegracion definitiva y en gran escala de ‘Argentina al mercado mundial, ya que se incorpora a la divisién internacio- nal del trabajo mediante la produccién de.recursos primarios demandados Por las economias capitalistas més desarroliadas. En la vision de los sectores dominantes contaba para ello con un dinico recurso abundante, la tierra, a fa que se va a procurar acercarle la dotacién de los otros dos factores, basicos: capital y mano de obra, y expandir su disponibilidad por medio de la expansién de la frontera agraria subsiguiente a la Conquista del Desierto. (cf Rapoport, 1994 : 173). Asi, la Argentina ingresaré en un perfodo de acentuado crecimiento,! te el aprovechamiento de la renta diferenciala escala internacional dela region pampeana, via exportacién masiva de cereales y carnes, que se agregan a las-lanas y cueros del periodo anterior? La colonizacién del ' Argentina tiene un periodo sostenido de crecimiento per cfpita de 3,9% anual de promedio desde 1875 hasta 1912, (Cortés Conde, 1997: 19.) Allcomenzaria, tuna etapa de muy bajo crecimiento, con un promedio de 0,3% entre 1912 y 1927. (bidem,) Un historiador francés, Roman Gaignard, caracteriza asi el momento que vivia Argentina en los timos afios del siglo pasado: "Un estado finalmente organi 2 periodo anterior alcanza su pleno desarrollo en la zona conocida como pompa gringa? al mismo tlempo que los propietarios terratenientes de la provincia de Buenos Aires incorporan el arrendamiento agricola a sus modalidades de explotacién, combinandolo exitosamente con el refina- miento del ganado destinado a exportacién: los arrendatarios serin los encargados de rorurar la tierra y dejarla alfalfada al término de sus contratos, proveyendo asi de forraje adecuado a un ganado de alta calidad, y dando lugar en el lapso intermedio a una abundante produccién cerealera. El despliegue de la red ferroviaria en nuestro pais, cierto avance técnico de fa agricultura y la ganaderia, y la verdadera revolucién operada en los, transportes y las técnicas de conservacién, amplian el horizonte de las, exportaciones, al mismo tiempo que permiten mantener el predominio de formas extensivas de explotacién, basadas en la gran propiedad. Hacia el final de este periodo, con la difusin de las técnicas del chilled (enfriado) en. lugar del freezed (congelado) para la carne vacuna, se acentia una diferen- ciacién interna en|aganaderia de exportacién entre criadores einvernadores. Estos Ultimos producian el engorde final de reses que debian cumplir requerimientos muy precisos de peso y configuracién, en un proceso sujeto 1 tiempos estrictos en el abastecimiento a los frigorificos.* En el ambito Urbano, las exportaciones tienden a generar “eslabonamientos” mas variados y complejos que las economias de plantacién de las zonas tropicales (y mucho mis que los enclaves mineros). y eso tiene parte de zado, una inmigracién europea ya 2tralda, inversores briténicos y franceses interesados, una clase rural dominance que se abre al progreso técnico y busca su insercién plena en el dispositive econémico mundial que organiza el ‘apitalismo’ europeo: parecen reunirse las condiciones para una valorizacién intensiva del espacio pampeano”. (R. Gaignard, 1989: 198.) 3 Zona de colonizacién agricola, donde:e producen principalmente cereales, que abarca el centro, sur de Santa Fe, Entre Rios y parte de Cérdoba. Llegé a asumir un papel central en la explotacién de granos, sobre todo antes de que el sistema de invernada del ganado en la provincia de Buenos Aires generalizaralarotacién centre pastos y cereales para refinar fa produccién de carne. + Dice Jorge Sabato al respecto ".. El desarrollo de una ganaderia refinada, fenémenc estrechamente ligado al empuje de a agricultura, elfrigorifico serin los iiltimos eslabones de una cadena de actividades econémicas firmemente enlazadas que dardn la flsonomia definitoria ala clase dominance durante este periodo de formacién y répidos cambios”. (Sabato, 1986: 44) 13responsabilidad en el gran desarrollo que por estos afios experimentan sy, en menor medida, Rosario (puerto cerealero por excelen- cia este tltime). La clase dominante local se aliaba con los portadores extranjeros del gran capital y Ia tecnologia, siempre con su firme base en la propiedad de la tierra. Si bien los empresarios locales no ingresaron mayormente en las obras de infrdestructura, si lo hicieron en la amplia red de servicios, comercio y finanzas que requeria el vigoroso desarrollo del comercio internacional. Fue un proceso de urbanizacién creciente, con un aumento acelerado de I poblacién por via inmigratoria’ Surgié un sinnimero de nuevas necesidades ligadas a la modernizacién, en especial las del mismo Estado, ya en ese momento un gran contratista de obras piblicas y un decisive proveedor de financiamiento para negocios, muchos de ellos especulativos. El capital extranjero encuentra nuevos filones de inversion, como la industria frigorifica que florece a fines y comienzos del siglo, la electricidad y Ip telefonia recién introducidas, incluyendo una importante porcién de capitales norteamericanos, en la que constituye la primera incursion de importancia en nuestro pals. Existe también en esta etapa una cierta industrilizaci6n liviana, igada en buena parte a la elaboracién de productos agrarios, y un fuerte desarrollo del comercio'y los servicios Vineuladas al cfecimiento del comercio exterior y de los nicleos urbanos como tales. Se|esté abriendo un mundo nuevo y Argentina ingresa a ese status especial que, sin llegar a conformarla como una “semicolonia”, la coloca en un grado de dependencia acentuado, en el marco de una elevada absorcién de fapitales y bienes de consumo extranjeros, sobre todo e clase dominance se va configurando como una elite que encuentra ‘su soporte prigcipal en las excelentes condiciones de la tierra pampeana cuya propiedad detent, pero diversiieada ens insereign econbmiea (comercio, finahzas, industria, etc), que utlliza al Estado como fuente de oportunidades |de ganancias y adquiere comportamientos fuertemente especulativos, Unidos a las ganancias répidas y de alto volumen. Segin la interpretacién de Jorge Sabato, el empresarioagropecuarioargentinoactia tratando de minimizar riesgos y aprovechar con rapidez las coyunturas favorables, buscando Ia obtencién de ganancias tan répidas como caudalo- Buenos + Segin los datos de los tres Censos Nacionales, Argentina tenia 1.736.490 ‘rabitantes en| 1869, 3.956.060 en 1895 y 7.885.237 en 1914. 4 sas, compensando asi los riesgos climaticos y las fluctuaciones del mercado que afectaban a la produccién agropecuaria exportable (Sébato, 1988: 45). El capital extranjero, en cambio, se liga a las inversiones de escala més grande, que llevan mayor tiempo de maduracién y requieren més alta ‘complejidad en el equipamiento, organizacion y gestién empresarial 'Nos alejamos asi de la imagen tradicional de un sector terrateniente de caracteristicas precapitalistas e incluso “feudales” para ver operar una racionalidad de busqueda del lucro y comportamiento empresarial dinaml- 6 caracteristicos de una burguesia, claro que no industrial sino basada en el agro, el comercio y las finanzas. Sobre todo en las ciudades (y en las zonas agrarias més présperas y de acceso relativamente amplio a la propiedad de la tierra, en gran parte mediante sistemas de colonizacién agricola), se configuran sectores me- dios, en gran medida ligados a actividades terciarias, y en creciente proporcién de origen inmigratorio. Colonos y chacareros* en el campo, y luna abigarrada clase media en las ciudades caracterizarén en buena medida el espacio social de la regién pampeana. Estos sectores irdn inerementando su nivel de consumo y educacién y comenzarén a articularse con quienes reclaman una ampliacién del sistema politico. El Partido Socialista en la Capital, el Partido Demécrata Progresista (antes la Liga del Sur) en Rosario. y el sur de Santa Fe, y sobre todo la Unién Civica Radical, con aleance nacional, se presentan como canales de expresion politica de sectores que reclamaban una cludadania politica plena, a través de algin mecanismo de ampliacin de la participacién politica. Pero al margen de los fenémenos de integracién al sistema politico se dan medidas de accién directa de productores y consumidores. La rebelién campesina centrada en Alcorta (Ganta Fe) en 1912 estaré ligada al descontento de los colonos y arrenda- tarlos, explotados por una conjuncién de intereses que abarcaba a prople- © Usamos las dos denominaciones en el sentido que les asigna Waldo Ansaldi (1993a). Este autor define a los chacareros como “... arrendatarios y/o medieros, que emplean su propia fuerza de trabajo (personal y familiar) y tienden a comprar -sabre todo, pero no sélo, esporidica o estacionalmente- fuerza de trabajo asalariada"; se aproplan de una masa de plustrabajo que transfieren en parte al propietario como renta, pero conservan cierta capacidad deacumulacién de excedente, yasise.cepitalizan. (Ansaldi 1993a:76).Elcolono tendria caracteristicas similares en la organizacién de su produccién y el empleo de trabajo asalariado, pero son propietarios ((bidem). 15tarios, acopladores, prestamistas, proveedores de insumos, el ferrocarril, etcétera. En el émbito urbano se desarrollan también huelgas de inqullinos, como la de 1907. La clase trabajadora se hallaba en expansién, a partir de su desarrollo fen pequerios talleres industriales y actividades artesanales y de servicios, con predominio de inmigrantes en su composicién. Menor visibilidad social, pero gravitacién numérica no desdefiable tendrin los obreros rurales, ‘ocupados tanto en las grandes estancias como en establecimientos de menor tamafio.’ En las dos iltimas décadas del siglo comienzan a aparecer recientes signos de organizacién y movilizacién obrera. Predominan en este periodo los sindicatos de oficio, dirigidos preponderantemente por corrientes anarquistds, que son las que a comienzos de siglo vertebran la FORA, Esta fue la primera central importante del proletariado argentino, nucleado en sindicatos de oficio, muchos de ellos de caracteristicas artesanales o de pequefo taller. Por definicién rechazan la integracién al sistema politico y la organizacién partidaria tradicional, por mas radical que sea, y en algunos casos apelan a la “accién directa”. Desde el Estado la ‘respuesta la organizacién anarquista es predominantemente represiva: las eelebraciones del Ide Mayo en 1902 1909, por ejemplo, serin escenario de brutales acciones policiales, con muertos y heridos. El socialismo desarrolla influencia obrera en sindicatos mas especializados (la Fraternidad Ferroviaria ser un temprano baluarte, por ejemplo) y en general entre obreros de mayor nivel de vida y educacién. Su politica es, en lo predomi rnante, de abierto reformismo, incluso en las condiciones de la “repablica restrictiva” del régimen oligarquico. La reforma de la Ley Sdenz Peale dara 'a oportunidad de conformar un bloque parlamentario de casi una decena de legisladores y acentuard ese sesgo de su actividad politica. Una tercera corriente, originalmente escindida del anarquismo, es el sindicalismo revolucionario, también contrario a las practicas parlamentarias, pero a su vex refractario a toda forma de organizacién extra-sindical, y por lo tanto ‘con una marcada tendencia a derivar hacia el economicismo. Elrégimen politico sigue articulado desde 1860 en una combinacién de Estado constitucional con formas republicanas, y participacién restringida yafectadapor el fraude electoral, que permite sin embargo.una estabilizacion Un extenso tratamiento dela clase obrera rural las luchas que lo involucraron puede encontrarse en Ansaldi, W. (comp) (1993b).. 16 | t | fen torno a una alianza de elites regionales que controla la transferencia y distribucién del poder politico. Ella sera la enc.urgada de dirigir el proceso. de consolidacién del Estado nacional que sera la preocupacién central de teste trabajo. Los intelectuales de la clase dominante sern mientras tanto los encargados de poner los fundamentos de un proyecto hegeménico de largo alcance, que emprenderé lo que ellos mismos ven como un gigantesco proceso de “modernizacién” econémica, social y cultural del pais, moder- nizacién que incluso sobre el final del periodo intentarén extender al plano politico-institucional con la reforma electoral conocida como Ley Séenz Pefia. En el plano ideolégico-cultural, la tarea del periodo estuvo definida ‘como Ia constitucién de una “nacién”; la “argentinizacién” tanto del inmigrante europeo como del nativo de zonas donde el poder estatalrecién adquiria una presencia significativa. Se buscaba la disolucién definitiva de la ‘Argentina “criolla”, mediante la instauracién de una modernidad rampante, de ralz culcural europea y aspiracién cientifica y “positiva”. La crisis de 1890 y la aparicién de la cuestién “social”, a caballo del aluvién inmigratorio, hicieron dar un cierto giro a la visién del mundo elaborada e implantada desde la clase dominante y el Estado. Los valores tradicionales fueron asumidos como-estandarte, ante la “amenaza” del inmigrante, cuya llegada se sigue estimulando, pero con prevenciones que alimentan el desarrollo de tuna variada bateria de mecanismos de control social. Pese al sostenido crecimiento econémico, a veces a ritmo de prosperidad frenética, la generacién siguiente a la de 1880, alcanzaria a delinear_una mirada Introspectiva crecientemente critica, aun en medio del momento de euforia, presidido por los festejos del Centenario. b) El Estado nacional antes del '80 El Estado Argentino experimenta un proceso de constitucién lento desde 1810 en adelante. A partir de 186] comienzaa desenvolverse como una entidad politica unificada, con cierta continuidad moldeada sobre la aplicacién selectiva de la Constitucién de 1853. Una institucionalidad precaria, la disposicién estatal del uso de la fuerza frecuentemente cuestionada en su cardcter monopélico, el dominio territorial incompleto @ inestable, constituyen el cuadro de una época en que el aparato estatal incipiente necesita ser actor fundamental en la-unificacién del espacio v7econémico interno, la integracién de ese espacio en el mercado mundial, ylla constitucién de los rasgos caracteristicos de una nacién sobre lo que con razén se habla caracterizado como un “desierto". Quedaban por definir la combinacién del capital y la fuerza de trabajo con la tlerra, disponible perd ain no incorporada al “mercado” en su mayor parte, el establecimientd de un sistema de transporte y comunicaciones moderno, el tipo de federalismo y los equilibrios econémicos y politicos entre Buenos Aires yJel interior. En el terreno econémico, el éxito relativo de ta empresa se Ya a manifestar en lo que se llamé la “era del lanar", que significaba el desarrollo en gran escala de un exportable que permitia vincularse al capitalismo central. Asi se reemplazaba a las carnes saladas y otros articulbs destinados a mercados marginales y de perspectiva Menguante, como los proporcionados por el trabajo esclavo todavia existente en Cuba y Brasil En el plang politico-institucional, en cambio, si bien hubo indudables avances, las cuehtas pendientes fueron mayorfa, El Estado nacional se habia constituido en 1860 sobre la base casi exclusiva del aparato institucional bonaerense, y don la recaudacién aduanera como pilar financiero virtual- mente tinico, logra iniciar las distintas “penetraciones” que estudié Oscar Oszlak (1997).* Este periodo serd el de la conformacién primaria de la estructura politico-institucional,* de la unificacién juridica por medio de la codificacién, de|los primeros avances en la conformacién de un ejército nacional. Con todo, muchos aspectos primordiales seran s6lo arreglos precarios e inestables: buena parte del territorio permanecia en manos de las tribus indigenas, el Estado provincial bonaerense seguia teniendo competencias impositivas y crediticias que hubieran debido estar en manos del Estado nacional, que contaba con muy precarios recursos en ese campo. ‘Tampoco se logra designar una capital definitiva de la nacién, lo que genera * En el capitulo 3 de su obra, Oszlak estudia la implantacién del poder estatal nacional como cuatro “penetraciones” a saber: represiva, cooptativa, material fe Ideolégica. (Oszlak, 1997 : 106 a 157.) Sin ir mas lejos, la Corte Suprema de Justicia se constituye por primera vez durante la presidencia de Bartolomé Mitre, por la misma época se dan los primeros pasas en la conformacién del ejército nacional, el estado nacional da los primeros pasos orginicos en la educaci6n media general y de orientacién pedagégica. No en vano en los textos de la etapa, y aun en los posteriores al 89, aparece insistentemente la idea de que “todo estd por hacer”, 18 una situacién de “coexistencia hostil” entre el gobierno nacional y el provincial. El sistema politico, si bien ya no abandona el cauce constitucio- ral, se parece més a una sucesin de golpes de mano electorales © insurrecciones que a un verdadero régimen dotado de legitimidad. En visperas de 1880 estos problemas comienzan a solucionarse, por lo menos dos de los mas importantes y conflictivos: la integracién territorial, mediante la, Conquista, del Desierto y la “‘cuestién capital”. En cierto sentido, podemos afirmar quees en tornoa 1880 cuando se erige realmente tuna entidad politica que reivindica con éxito el elercicio del monopolio de la fuerza legitima sobre un terrieorio bien delimitado, rasgos basicos de un Estado digno de tal nombre.CAPITULO I EL ESTADO NACIONAL: ESTRUCTURA Y FUNCIONES a) Lineamientos generales en Argentina’ a partir de con: El periodo 1880-1916 es el de la consolidacién del Estado oligérquico jones favorables para dar un salto En fa petiodizacién que efectia Marcello Carmagnani para el conjunto de ‘América latina, a etapa que estudiamos condice claramente con los rasgos de “consolidacidi” que este autor analiza en lo que llama la “edad de oro del proyecto oligérquico”, caracterizada en la subjetividad de los grupos conducto- res del Estado por “el sentimiento de haber logrado dar a sus palses un orden que ineluctablemente ba a conducirlos a un futuro de progreso”. (Carmagnanl, 1984: 98 y ss). 21cualitativo tanto en la insercién del pais en el mercado mundial!® como en el proceso de atumulacién interno. Este tiltimo esté basado en un amplio. acuerdo de las|distintas fracciones de Ia clase dominante, que permite transferir recursos materiales y compartir poder politico con los niicleos oligérquicos del interior, no ligados a la produccién de los principales exportables. La clase dominance diversifica sus actividades y moderniza sus habitos de vidaly consumo, a favor de la obtencién de un alto nivel de gananciasy de una asociacién ventajosa con el capital extranjero que provee ee y luego con creciente grado de inversiones directas. Esta clase reserva para siel manejo del poder politico en general y del aparato estatal en particular, aceptando “abrirse” s6lo en direccién a los grupos de poder regionales, a los que permite insertarse en el aparato del Estado. ste promoverd sus. intereses econdmicos a cambio del apoyoa su construccién estatal, que en. Ia etapa anterior (1862-1880) habia estado liderada casi exclusivamente "© La evolucién Ye la insercién en el mercado mundial puede apreciarse a través de las cifras de comercio exterior a lo largo del perfodo. Valores de importacién y exportacién entre 1875 y 1914 en ta Argentina (@romedios anuales: millones de pesos oro) Periodos Exportaciones Importaciones 1875/1879 46 45 tg80/1884 61 7 1865/1889 86 us 1390/1894 03 98 1395/1899 1B 106 1900/1904 197 130 1905/1909 335 267 1910/1914 402 359 Fuente: Direccién Generol de Estadistica de Ja Nacién, Extracto estadistico de la Repiblica Argentina correspondiente ol af 1915. © en la espectacular expansién de su red ferroviarla, desde los 2.313 km de ‘extension y 772.000 toneladas de carga de 1880 a los 33.748 de 1913 y 42.9 lones de tneladas de carga. (Cf. Cortés Conde R. y Gallo E, 1967: 34 y ss.) 22 desde Buenos Aires.” Por el contrario, 1880 marcé una transferencia de poder hacia el Estado nacional,y en realidad en direccién a un conjunto mas amplio y complejo de intereses dentro de Ia clase dominante, més extendido en la geograffa nacional y con mayor participacién de las elites politicas provinciales que se expresan en la Liga de Gobernadores.” (Cornblic et. ol, 1965 : 37). Esta “oligarquia” monopoliza el poder politico durante toda la etapa, mediante un sistema de intercambios y de fraude electoral que le garantiza su “autosucesién” a la cabeza de las insticuciones parlamentarias existentes, en un sistema que Natalio Botana ha descripto como basado en la “formula prescriptiva” alberdiana de “libertad politica para pocos y libertad civil para todos". (Cf. Botana, 1985: 50 y ss.)"” En el periodo, como dijimos més arriba, las capas medias y los trabajadores asalariados crecen en niimero y en gravitacién social, y hacia fines de siglo logran constituir agrupaciones politicas y gremiales proplas, pero sélo ' BL predominio de los Intereses portenos signé al Estado nacional surgido después dePavén, le dio el elevado componente militarista que seria revertido después de 1880: “EI nuevo Estado no buscé [..] acordar con los diferentes grupos del interior, sino que se ocupé de ellminar la oposicién por la fuerza. Es por esto que gran parte de los gastos del nusvo Estado se encaminan a sostener {in ejéreito regular, el qua se ocupard de reprimir los levantamientos.” (Nigra, 1996: 60.) A partir de la presidencia de Avellaneda se imponen gradualmence posturas de concillacién respecto de las elites provincianas, hasta establizar un pacto de dominacién después de 1880. "2 Sellarna “Liga de Gobernadores” ana coalicién informal entrelosdetentadores del poder politico de la mayorla de as provincias, destinados a regular la virtual “gutosucesién” de las oligarquias gobernantes, tanto en el plano’nacional como fen el local. Funcioné a partir de los ilkimos afios de la década del 70 y ese sistema’ de reparto de influencias y orquestacion fraudulenta de elecciones se ‘extendié hasta los primeros afis del siglo actual En otro de sus trabajos sobre el periodo, Botana da la siguiente explicacién del modo de funcionamiento del régimen politico de la época: “..logré invert, gracias al mecanismo de los gobiernos electores, el clisico concepto republica- rho de representacién politica, En lugar de cludadanos auténomos que, aun en el marco del sufragio restringido, tomaban parte en la eleccién de sus Fepresentantes, el régimen del ochenta colocé en el centro del escenario a las instituciones (presidencia, gobernaciones, municipios y cuerpos legisiativos) {que producian a sus propios representantes: el ciudadano no elegia, elegian los gobiernos”. (Botana, 1993: 239.) 23después de 1910 se encaran con seriedad medidas para incorporar a parte de esos sectores al ejercicio del poder. No puede disoctarse el desarrollo del Estado de la construccién del proyecto politico de una clase que expande sus negocios y adquiere autoconciencia y cohesién interna en gran medida dentro o a través del aparato estatal, Es aplicable al caso argentino lo que afirma Marcos Kaplan para los estados latinoamericanos en general: “Este poder ollgirquico se basa ante todo en el control de los recursos ¥ procesos productivos de tipo agrario-exportador, de las estructuras socio-culturales fundamentales y de las relaciones internacionales, pero: cada vez mis se posibilita y se expresa, se prolonga y consolida en y a través del aparato politico-estatal”. (Kaplan, 1989: 72). "Las tarens de organizacién colectiva y politica econémica aumentan las responsabili- dades del Estado y exigen el montaje de un aparato politico y de una ‘maquinaria administrativa de envergadura y complejidad crecientes que, a su ver, requieren mayores recursos a disposicién del Estado y la reorganizacién del sistema financiero.” (Kaplan, 1989: 75,)* Kaplan enumera las siguientes tareas de “organizacion colectiva y politica ~ Obras piblicas,infraestructura econémica y social, dotacién de servicios y economlas externas ala ollgarquia y a las empresas extranjeras. + Pago de capital e intereses de los empréstitos. Financiamiento del riesgo para las grandes empresas nacionales y extranje- = Préstamos de bancos pablicos a miembros de fa oligarquia y de fa elite politica en condiciones extremadamente favorables. Mantenimiento del aparato burecrético tanto civil como military religioso {que se expande por el aumento de tareas y por su papel como creador de ocupacién, Realizacién de obras suntuarias y no productivas, como expresién simbélica del poder de la oligarquia y refuerzo de su prestiglo Uso de las polticas y recursos estatales para laredistribucion de ingresos ites de las oligarquias y de los intereses extranjeros (Kaplan, 1989: 75- 24 En torno a 1880 se obtiene un conjunto de logros fundamentales que searticulan en funcién de dar baseala “consolidacién del Estado oligarquico”: 1) Elestablecimiento efectivo del monopolio de la fuerza legitima por parte del Estado, al eliminarse definitivamente los poderes militares provinciales. 2) Laefectivizacién del dominio territorial, con las campafias de ocupacién del territorio indigena, anto en La Pampay Patagonia como en el Chaco.!* 3) La estabilizacién politica, a partir de una formula que se consolida en tun régimen, en base a una coalicién hegeménica de alcance nacional y termina con los constantes episodios de insurrecciones y guerra civil como modo de disputa de las posiciones de gobierno.'* 4) Lasupresién de la “dualidad” de poderes que entrafiaba hasta 1880 la muy poderosa provincia de Buenos Aires a partir de su poder financiero, militar y el ejercicio de la jurisdiccién sobre la principal "La magnitud e importancia de la expansién territorial puede apreciarse en las sigulentes cifras, que no comprenden a la Patagonia y el Chaco: El avance de la frontera. Superficie en km? Provincia 1876 1890 Buenos Aires 236,628 311.196 Santa Fe 92585 131,582 Entre Rios 771079 75.137 Cordoba 150.000 174.768 La Pampa 144.919 Total zona pampeana ‘546,292 857.902 Fuente: Roberto Cortés Conde, Ei progreso argentina, Buenos aires, Sudameri- cana, 1979 Cabe aclarar que, en el caso del Chaco, el proceso de ocupacién estatal se cextendié en el tiempo, culminando recién en la década de 1910. "© Lautiizacién de las instituciones de la Constitucién de 1853/60, al servicio de la articulacién de los grupos de poder provinclales exprésados en la “Liga de Gobernadores” que llevé a Roca 2 la presidencia, da lugar al duradero “orden conservador” que sélo seré desmontado por un proceso de “autorreforma” impulsado desde arriba por los sectores reformistas de la oligarquia (Pellegrin! J. V. Gonadlezen una primera ase, Indalecio Gémezy Roque Sdenz Pefia, entre ‘otros, en torno a 1910). (CF. Botana, 1985: 66 y ss.) 25ciudad del pais. El Estado nacional adquiere con la federalizacion una base territofial propia y el manejo de una serie de instituciones y organismos |'nacionalizados”, 5) Se tienden Ips bases para el establecimiento de una “uniformacion” cultural e ideolégica del conjunto de la sociedad, impulsada por el Estado nacignal, que toma en sus manos mecanismos de control social y produccidh ideolégica ya existentes, o genera otros nuevos, ponién- dolos al servicio de una “nacionalizacién” de los heterogéneos grupos ‘que poblaban el pais en ese momento. ‘Quedaban asi disefiados los puntos bisicos de partida para dar establlidad y continuidad a la construccién definitiva del Estado nacional, superando la etapa de inestabilidad politica y conflictos armados dela época precedente. El Estado adquiria paulatinamente condiciones estructurales para arbitrar entre las fracciones del “bloque en el poder” dentro de una formacién social que se hacia cada vez mas compleja y que engendraba diferencias y choques parciales de intereses: segin los vinculos con el mercado interno y el internacional, as “ventajas comparativas” de la rama econémica en que se desenvolvian los capitalistas, la necesidad 0 no de la misma de ayuda|estatal para llegar a una explotacién rentable, aspectos a los cuales harenjos referencia més detenida al avanzar este trabajo. En las cuestiones fundamentales del “orden” y el “progreso”, el primer término se considera solucionadoa partir de la exitosa reivindicacién del monopolio de la fuerza par el Estado nacional con posterioridad a 1880." Es el “progreso” el que toma el ugar fundamental en la tareaa cumplir, enten: como el pleno despliegue de las fuerzas productivas, la integracién mas ampliay diversifjcada al mercado mundial, y la consolidacién de la naciona- lidady lainstitucionalidad politica."* Al servicio de esas cuestiones, el Estado ‘Tomamos aqui ambos términos en el sentido que les asigna Oszlake en su trabajo. (Oszlak, 1997) Oszlak sefala que los gastos militares pasaron del 47 al 21% después de 1880. La orientaciéh del gasto publica dejé de concentrarse en el “orden” para pasar a desplegarse| sobre el “progreso”. (Oszlak, 1997: 231.) De 1890 en adelante, sin embargo, las erogaciones con destino alas Fuerzas Armadas oscilaron entre el 14y el 23%, con un pico en 1897, en el punto dlgido del conflcto froneerizo con Chile. (Ver Anexo Ii) 2%. nacional aporta una vigorosa politica de construccién de infraestructura y variados mecanismos de reasignacion de ingresos a favor de los capitales locales y extranjeros, como contribuciones directasalaacumulacién. A ello ‘se agrega el aporce indirecto de facilitar la paz social y Ia estabilidad politica que le dieran marco. El problema del “orden” sigue presente pero con un contenido renovado. Ya no son los alzamientos cauuilistas, nl el desafio del Estado portefio (descabezado tras Ia derrota de Tejedor) ni las incursiones indigenas las amenazas que preocupan, sino las emergentes de la propia modernizacién: el crecimiento demografico, la integracién del inmigrante, la urbanizacién y las dificultades que engendra, la cuestién “social” plantea- daporlaaparicién del movimiento obrero. Dando sustentoal “orden” pero también orientado a desmentar obsticulos para la accién de “progreso”, corresponde también al Estado nacional en este periodo la construccién en el plano ideolégico-culeural, campo en el que esta etapa marca la elabora- cién y puesta en practiea de un proyecto cultural nacional, de una “trascendencia histarica comiin a todos sus ‘sUbditos"”. (Bourdieu, 1997: 17) El cardcter oligirquico de este Estado basado en una partlelpacion restringida, no debe hacer pensar en unanimidad y ausencia de conflictos ‘en su interior. Se produjeron serios debates, algunos de los cuales no terminaron de “cerrar” en todo el periodo, alrededor de temas que abarcaron desde la estructura impositiva a la organizacién educacional, y sobre los que haremos somera referencia en este trabajo. Seguidamente analizamos algunos aspectos de este proceso de conso- lidaci6n del aparato esratal, que termina de desplegar los principales rasgos de la “estatidad” en el Estado nacional argentino.” (Oszlak sefiala 2 los siguientes como los principales rasgos de adquisicion de “estatidad”: 1) La capacidad de externalizar su poder, obteniendo reconoct- miento como unidad soberana dentro deun sistema de elaciones interestatales; 2) eapacidad de institucionalizar su autoridad, imponiendo una estructura de ‘elaciones de poder que garantice su monopolio sobre los medios organizados ide coercidn; 3) capacidad de diferenctar su control, a través de la ereacion de tun conjunto funcionalmente diferenciado de instituciones puiblicas con recono- ida legitimidad para extraer establemente recursos de la sociedad civil, con Cierto grado de profesionalizacién de sus funcionarios y cierta medida de ‘control centralizado sobre sus variadas actividades; 4) capacidad de internalizar 7b) Los recursos del Estado El presupuesto En el periodo, el movimiento financiero del pais giraba alrededor del presupuesto general de recursos y gastos’ de la Nacién, pero éste se manejaba de un modo muy irregular. Estaban totalmente alterados el principlo de unicidad y universolidad® dei presupuesto, ya que al célculo de gastos formulado en la ley respectiva se le adicionaba todo tipo de disposiciones complementarias que abrian nuevos créditos. La falta de unidad del presupuesto hacia que el presupuesto definitivo permaneciera ‘como una incégnita y que nunca fuera conocido hasta la culminacién delafio, econémico “pues apenas empieza a ejecutarse la ley, empieza también o formérsele al lado un apéndice formidable” (Zorrila, 1913 : 235), constiwido por: a) los acuerdos del gobierno que autorizaban gastos con imputacién a los recursos generales que ya tenian su destino; b) los acuerdos reservados a finalidades calficadas de urgentes e imprevistas: ) los créditos suplementarios “que en forma de numerosos expedientes se van acumulando en fos ministerios a fin de pedir oportunamente fondos al Congreso por haberse ‘agotado fos incisos del presupuesto.." (ibidem : 236); d) las leyes especiales (nacidas de iniciativas del ejecutivo o de las cdmaras) que imponian nuevos gastos. Los gastos tan desordenadamente dispuestos violaban otro principio basico del ordenamiento fiscal,al noir acompafiados de su correspondiente dotacién de recursos: “Es, desde luego, una prictica inveterada ... a de sancionar, en el curso de cada periodo legislativo, leyes que ordenan gastos sin crear recursos, mitndose a decir: “El poder ejecutivo sacaré de rentas generales los fondos necesarios para cumplir esta ley.” (Martinez, 1891 : 94) luna identidad colectiva, mediante la emisién de simbolos que refuerzan sentimientos de pertenencia y solidaridad social y permiten, en consecuencia, cel control ideol6gico como mecanismo de dominacton. (Oszlak, 1997 p: 16-17) Los expertos en finanzas llaman principio de unicidad a la exigencia de que el Presupuesto no se diversifique en varios cilculos de gastos y recursos y de Lniversalidad al requerimiento de que todo gasto a efectuarse esté reflejado en la prevision presupuestaria, 28 Buena parte del presupuesto se destinaba a lo que se consideraba una “superabundante” dotacién de empleados piiblicos,” al “servicio del crédito” (que abarcaba una buena parte de las rentas nacionales), a las subyenciones a las provincias y a las obras piblicas. Existia en la época una prédica acerca de la necesidad de corregir esas practicas que convertian al presupuesto en un instrumento adaptable a necesidades y apetencias coyunturales: ~..sinose corrige esta prictica irregular, elpats erd slempre sus finanzas desequilbradas, los gastos superando a las entradas ordinaras, los deficits rentlsticos transmitirse de un afo para otro, llegando a forrhar tuna deuda flotante considerable, y la administracién se vers forzada 2 cccurrir al uso del crédito, interno o externo, para subvenir a las necesidades generales.”(bidern : 95.) Pero en definitiva, estos comportamientos constitulan un modus vivendi en el que el endeudamiento interno y externo, consolidado 0 flotante” era una fuente central de recursos: "..el Poder Ejecutivo hace frente alos déficits anvales de los presupuestos echando mano de recursos ordinarios [..] haciendo uso del crédito 0 formando una deuda flotante, que en algunos afios ha llegado a asumir proporciones considerables..."(bidem £101) que sélo encontré un limite cuando las consecuencias de la crisis de 1890 cerraron por un lapso considerable las fuentes del financiamiento Las obras ptiblicas suntuarias fueron una de las caracteristicas del periodo, como el Palacio del Congreso y el Palacio de Aguas Corrientes, verdaderos “modelos” de despilfarro desde el planteo mismo de la obra al 21 La totalidad de los testimonios de la época coinciden en un acentuado crecimiento del empleo publico, tanto en la administracién civil como en las Fuerzas Armadas. Este era el nombre que se le daba en la época a los pagos de amortizacién & intereses de la deuda piblica, tanto interna como externa. 2 En el lenguaje financiero de la época, el concepto de deuda flotante parece no referirse a la de corto plazo, como se usa el término en la actualidad, sino a aquélla proveniente de érdenes de pago libradas pero no pagadas por la Tesoreria. 29modo de ejecutarla.™ sefialadas como una de las fuentes centrales del incremento presupuestario: “La intervencién del Estado como garantizador © promotor de ¢ostosas obras piblicas, es otra de las principales causas del aumento de los gastos nacionales”. (Martinez, 1891 : 209.) ©) Algunas observaciones sobre la distribucién del gasto estatal En un contexto de aumento del gasto que en general va acoride con e! sostenido crecimiento de las exportaciones y del conjunto de la economia, las finalidades del mismo tienen como grandes protagonistas a las obras pidblicas, los gastos en educacién y los gastos militares. Otro gran rubro, el pago de la deuda, no era una finalidad en s{ misma sino una consecuencia de los gastos anteriormente efectuados en otros rubros, que en medio del desorden y la dispersién presupuestaria reinante, y las laquezas del sistema tributario, era un medio de financiamiento de primer orden. En Obras Pablicas se ve un paulatino ascenso a partir de 1903, que tiene un pico muy claro en torno al Centenario y luego decaen progresi- vamente. Sin duida, en torno a 1910 la rumbosidad arquitecténica en un © “Hace poco tiempo que se dicté una ley que mandaba construir Ia casa del congreso y destinaba para ese objeto la suma de cincomillones de pesos. Se han gastado hasta ahora alrededor de treinea millones, Ia obra no esti concluida. Una simple rectificacin hecha tlkimamente en las mediciones correspondien- tes para el révestimiento de piedra de todo el edifcio, ha dado una diferencia de algunos millones de pesos [..] Ena calle Cordoba hay una construccién vasta ¥y suntuosa que llama la atencién muy justamente, y que a los que la ven por primera vez ha de parecerles seguramente un gran museo de bellas artes, un teatro montimental, o alguna otra cosa por el estilo. No es nada de eso, sin embargo. Es apenas el depésito de las aguas corrientes. Las grandes moles de rico material las esculturas, ls artisticas decoraciones, los vivisimos colores de que todo se halla revestido, no sirven sino para cubrir la maquinaria los cafios destinados a distribuir el agua en los distintos barrios de la ciudad [..] En los primeros plinos aprobados para la casa central de correos y telégrafos, que todavia no ha sido construlda por falta de fondos [..] el presupuesto de la sola ‘estatuaria aleanza la suma de ciento cincuenta mil pesos oro[..]. Zorrilla, 1913, 132) 30 contexto de crecimiento econémico explosive, hizo que las edificaciones piblicas ganaran un protagonismo de primer orden. Gasto en Obras Publicas come porcentaje del presupuesto nacional Afios Porcentaje 1899 10,30 1900 757 1901 674 1902 7.24 1903 11,35 1905 12,95 1906 18,25 1907 16,40 1908 18,80 1909 24,86 1910 25,09 1911 24,87 1912 21,70 1913, 18.51 1916 92 Fuente: Cuentas de Inversin en las Memorias de Hacienda, (Los gastos en oro han ‘ido convertidos en moneda nacional de acuerdo con los tablas de cotizaciones promedio anuales contenidas en el Censo Nacional de 1914, tomo X) Cabe llamar la atencién sobre el hecho de que Ia evolucién del gasto militar, contra lo que podria pensarse (la finalidad “progreso” encarnada en las obras piblicas, desplazando a la variable “orden” que tiene en los gastos militares un componente esencial seria una induccién lineal y Verosimil) la curva de evolucién del gasto militar no es demasiado diferente réspecto de la de obras piblicas. El gasto militar registra dos puntos altos, uno que coincide con la implementacién del servicio militar ‘obligatorio y el punto Algido del conflicto fronterizo con Chile, ya que se produce en el afio 1902, y otro, de intensidad algo menor,’en torno al Centenario, Parecta darse la razén a quienes criticaban Ia inflexibilidad a 3la baja del presupuesto de las instituciones armadas aunque no hubiese coyunturas bélicas a la vista. come porcentaje del presupuesto nacional Afios Millones min % Gastos 1891 18.90 1461 1894 27.76 19.47 1896 63.57 27,54 1897 38.87 21,79 1899 34.40 20,39 1900 29.01 18,25 1901 27.34 16,73 1902 54.44 27,25 1903 25.31 1421 1905 31.24 9.58 1906 56.12 22,9 1907 31.57 14,66 1908 36.13 1432 1909 43.27 11,03 I9t0 86.89 2113 191 96.36 231 1912 71.88 17,83 1913 68.41 16,94 1916 52.63 14,03 Fuente: Cuentas de Inversién del Ministerio de Hacienda, Los gastos en educacién también ocuparon una porcién creciente, si bien con altibajos, en el presupuesto nacional, desde el 5,8 % de 1891, hasta el 14,9 de 1916, con un pico de algo més del 20% en 1911 (ver Anexo lll) Otro ramo que implicaba un rubro importante del presupuesto era el pago de la deuda publica, sobre todo externa, que siempre estaba por encima del 10% Agricultura, en cambio, tuvo una insercién dificultosa en elaparato estatal, y no lleg6 a absorber porcentajes significativos del gasto. 32 ———— ee 4d) Los impuestos El recurso tributario fundamental del Estado nacional, desde los albores de a independencia nacional, y al menos hasta 1930, fue el impuesto aduanero, dirigido principalmente a gravar lasimportaciones. Ello implicaba colocar a los consumidores del mercado interno como los mayores contribuyentes al sostenimiento del aparato estatal, al mismo tiempo que se liberaba de todo tributo significative a los productores de bienes exportables.”* En estos afios, aunque limitado por las caracteristicas y consecuencias estructurales del sistema oligérquico, el Estado procura diversificar las fuentesy aumentar el monto delos recursos fiscales disponibles, morigerando fa cuasi-exclusiva dependencia de los gravamenes a la importacion. A partir de 1890, la tarea de expansién del ingreso torna la urgencia dada por la forzada reduccién de las importaciones necesarias para enjugar el déficit comercial, Pero para ello se escogen siempre las vias necesarias, por tortuosas que sean, para dejar a la clase dominante libre de imposicio- nes directas* de cualquier tipoyy se suprime gradualmence la carga tributaria sobre la exportacién que pueda perjudicar lo que hoy llamariamos la “competitividad” de los exportables nacionales. Recién después de 1890 comienza un timido proceso de diversificacién Impositiva, al abrirse paso los “impuestos Interns al consumo” en una coyuntura forzada por fa disminucién de importaciones y los elevados requerimientos fiscales en funcién del pago de la deuda externa. El Estado. resuelve su momento de crisis mas aguda, pero exhibiendo claramente los limites de su accionar frente a los grandes capitales; respecto de los % En Chile, donde el recurso exportable provenia en esta etapa de una explota- cidn minera de enclave (el saltre) en manos de empresas extranjeras, ocurrla lo contrario. Los impuestos a la exportacién eran el recurso principalisimo y habilitaban clerto rol regulador del Estado en a dstribucién general de ingresos. > En el lenguaje de las finanzas piblicas. se llama impuestos directos a los que ‘gravan patrimonios personales, capitales de empresas y ganancias de personas. fisicas ojurfdicas. Eladjetivo "directo" apuntaala dficultad de trasladarlos sobre otro sector social. En cambio, aquellos que gravan los bienes de consumo son designados como “indirectos” porque, aunque sean pagados por comerciantes © productores, su costo efectivo estd incluido en el precio de las mercanclas, recayendo asi sobre los que hoy llamamos “consumidores finales” 33acreedores externos, esto se manifesta en que no les suspende los pagos sino que ehcara una refinanciacién, Con respecto a las clases alts locales, Fecurren 4 nuevas fuentes de impuestos a través de gravamenes al consumo, que terminan recayendo sobre las clases populares. Los impuestos internos se introducen en 1891 (ley n° 2274) como parte de up plan financiero en el cualfiguraban iniciativas importantes como la fundacién del Banco de Ia Nacién Argentina, Ia creacién de nuevos derechos de importacién y la duplicacin de las tarifas aduaneras. (José A. Terry, 19}1: 28)" Por lo tanto, el propésito era puramente fiscal, generando recursos diferentes a los tributos aduaneros en circunstanclas, de emergehcia inanciera en las que, entre otras cosas, se necesitaba reducir las importaciones. Serd el ministro Vicente F. Lépez quien precisé las ideas directrices de lainiciativa, en una conferencia pronunciada en la Facultad de Ciencias Econémicas: “"Considero que nosotros debernos camblar nuestro sistema impositivo ‘no fundando en los derechos deaduana el gran recurso dela Naclén; que debemjos buscar la renta permanente en otra materia Imponible para dejar al goblerno [..] en absoluta libertad de poder elercer la politica ‘comercial que convenga al pals [.] Ya he establecido que las industrias protegldas, cuya proteccién la paga todo el pals, concurran con algo {mpuestos sobre productos) a las necesidades generales.” (Citado por Dorfnjan, 1986: 185.) De esa manera, el planteo inicial era que las industrias que recibian protecciéni a través de altas barreras tarifarias “devolvieran” los recursos perdidos por el Estado a causa de las mercancias que dejaban de ingresar. Netese, sin embargo, que eran impuestos faciles de trasladar al precio de esos bienes y, por lo tanto, terminaban gravando al consumidor, y por el » Terry explica asta reforma impositiva introducida en 1891: “Para completar el plan finahciero [J propuso aumento y creacién de impuestos, lustificando esta ‘medida tn el pleno descrédito de a circulacién duciaria, en el agoramiento del tencaje de los bancos oficiales y an el servicio de la deuda externa, deudsa llevada aun “exeeso abrumador”.” Se recarga el derecho de importacién de aleoholes y tabaeds, se establece el pago a oro del total de los derechos aduaneros, £@ Crean lof impuestos internos al consumo y aumenta el de sellas”. (Terry, 191 |: 28) 34 modo en que se fijaban las alicuotas, como veremos, caian con mayor fuerza sobre el consumider modesto que sobre el de altos ingresos. En la primera ley de impuestos internos se gravaba el alcohol, la cerveza y los fésforos. A partir de 1892 se agregan otras bebidas alcohdlicas, y los naipes, en 1895 se incorporan los cigarrillos, 1896 es el inicio del impuesto sobre elazticary de 1899 datael que afectalla venta de sombreros. En las primeras leyes se gravaba solamente a los articulos de produccién nacional dentro de cada rubro, pero en Ia ley n® 3221 (1894) se extiende el gravamn a la produccién importada : En 197 se establece por medio de la ley n® 3649 el impuesto interno alanicar, que era de 6 centavos por kilo, y recaia sobre los consumidores. Su producido se destinaba a subsidiar las exportaciones azucareras a razon de 12 centavos por kilo hasta el 35% de la produccién. (Giménez Zapiola, 1975: 102.) En el caso del azticar, con dinero extraido a los consumidores, el erario subvencionaba las exporcaciones de los productores, que busca- ban colocar su produccién excedente en el mercado europeo pero no tenian una estructura de costos que lo permitiera sin auxilio estatal.” Posteriormente se agregan los articulos de tocador, los especificos medicinales y las aguas minerales, en 1898. La suma recaudada por impuestos internos evolucioné de 2.500.000 pesos en 1891 a 21,5 millones en 1898 (después de un brusco aumento de tasas),y en 1910 asciende a 50 millones. (Dorfman, 1986: 186.) En 1915 todavia los impuestos aduaneros {(importacién y adicional del 2%) eran el 41.2% del total recaudado, mientras, {que los impuestos internos al consumo representaban alrededor del 25%. (Ver Anexo correspondiente). En cuanto a los impuestos directos, la situacién de bala incidencia de los mismos no se modifica en todo el periodo, y asi vemos que para el afio 1915 no se perciben mas que un 5% de los ingresos tributarios en forma de gravamenes directos. Este sistema impositivo que aplicaba proporcionalmente menos im- puestos a los consumos suntuarios y prescindia casi completamente de los gravamenes que recaian sobre el patrimonio, el capital de las sociedades y las ganancias de empresas e individuos, recibié las més variadas criticas y motivé proyectos para su correccién siquiera parcial. Sin embargo, los sectores que poselan poder econémico significative lograron derrotar las 3 Una accién anti-dumping, concertada entre varios palses europeos, dejé defin!- ‘ivamente fuera del mercado internacional el azicar argentino en los primeros aos del siglo. 35