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DERECHO ADMINISTRATIVO - Gabino Fraga PDF
DERECHO ADMINISTRATIVO - Gabino Fraga PDF
auI BlBtlOTtCA
. . . 'ANT~ne CARRiLLO ROREf
Derecho Administrativo
POR
GABINO FRAGA
PROFESOR EMRITO DE LA UNIVERSIDAD NACIONAL DE MXICO, EX
MINISTRO DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIN, :,1JEM-
BRO FUNDADOR DEL INSTITUTO DE ADMINISTRACIN PBLICA DE
MXICO, MIEMBRO TITULAR DEL INSTITUT INTERNATIONAL DES
SCIENCES ADMINISTRATIVES, MIEMBRO DE NMERO DE LA ACADEMIA
MEXICANA DE JURISPRUDENCIA Y LEGISLACIN, EX MIEMBRO DE LA
COMISIN INTERAMERICANA DE DERECHOS HUMANOS, MIEMBRO DE
LA CORTE PERMANENTE DE ARBITRAJE
REVISADA Y ACTUALIZADA
POR
MANUEL FRAGA
PROFESOR TITULAR DE DERECHO ADMINISTRATIVO
DE LA UNIVERSIDAD NACIONAL DE MXICO
40" edicin
EDITORIAL PORRA
AY. REPBUCA ARGENTINA 15
MtXICQ,2000
Primera edicin, 1934
Derechos reservados
ISBN 970-07-0752-0
IMP~ EN MXICO
pRlNttD IN MEXICQ
~ BIBLiOTECA
. . . . 'ANTONI~ CARRILLO R.OREr
PRLOGO
\
Escribo estas notas cuando ha transcurrido ms de un ao de la muerte del
autor de esta obra, mi padre, el seor doctor Gabino Fraga.
He asumido la responsabilidad de esta edicin, porque el "Derecho Admi-
nistrativo" de Fraga ha sido por casi 50 aos obra de texto en numerosas Fa-
cultades y Escuelas de Jurisprudencia en nuestro pas y de amplia consulta en
Espaa y en Latinoamrica, y estudiantes y profesores la siguen solicitando des-
pus de que se agot en muy breve plazo la vigesimosegunda edicin, de fe-
brero de 1982.
En los ltimos meses se han introducido trascendentales reformas en diversas
de las materias de que trata este volumen, en especial en lo que toca a las atri-
buciones del Estado y a la organizacin de la Administracin Pblica, as como
a la responsabilidad de lo que ahora se llama "servidores pblicos".
He ocupado por 25 aos la misma ctedra que mi padre tuvo en la Facultad
Nacionai de lurisprudencia de la Universidad Nacional de Mxico. Es natural
que haya conocido su pensamiento y su estilo. Por eso, despus de meditarlo
mucho, entend que esta vigesimotercera edicin debera conservar ambos -peno
samiento y estilo-, sin ms modificaciones que las impuestas por las reformas
a los artculos 25, 26 y 28 constitucionales y otras leyes conexas. Es posible que
dada la gran cantidad de reformas que se han llevado a cabo pueda yo haber
incurrido en alguna omisin.
Recientemente se han celebrado bajo el patrocinio de muy respetables institu-
ciones, como El Colegio Nacional y otras ms, coloquios y mesas redondas acerca
de esas reformas, que conservan la estructura del Estado Mexicano como una
democracia social y un rgimen de Derecho, 'Y han erigido en concepto cardinal,
la rectora del Estado y la pkmeacin de la actividad administrativa r sectoria-
lizacin.
Dud mucho, por eso, si debera modificar sustancialmente el apartado e)
del numeral 6 del Captulo l, que se tiuda "Atribuciones del Estado para susti-
tuirse total o parcialmente a la actividad de los particulares, o para combinarse
con ell en la salisfaccin de una necesidad colectiva". Finalmente me resolv a
no hacerlo, pues se trata de una cuestin de la. mayor trascendencia acerca de la
que no me atrevera a exponer cul habra sido el pensamiento de Fraga, desde
el punto de vista jurdico y no de tcnica administrativa, pues don Cabina Fraga
concibi su obra como una exposicin sistemtica del Derecho Administrativo
Mexicarw y no de la Ciencia de la Administracin Pblica, disciplioo que en
4 PRLOGO
nuestro pas cultivan muchos estudiosos, de los (/le tal rez los ms entusiastas
trabajan r!l. el Instituto Nacional de la Administracin Pblica, y en los institutos
que existen ya en diversas Estados de la Repblica. 11 e respetado celosamente
este pensamiento del autor. por lo que, insisto, este libro sigue siendo exclusiva-
mente una obra de Derecho, como el doctor FraKa lo quiso desde 1933.
No ha terminado e/ procese de renovacin (/t nuestro Derecho Administrativo
y es posible que en los prximos aos nuevas normas surjan en campos que mi
padre reconocio ya que requeran modernizacin y sistematizacin. Yo solamente
he modijicado lo que el Poder Legislativo, en leyes promulgadas por el Presi-
dente de la Repblica, tanto de jerarqua constitucional como ordinarias, han
incorporado a nuestro orden jurdico.
Deseo, por ltimo, expresar mi agradecimiento por los homenajes que a la
memoria de Cabino Fraga se rindieron en Mxico y en el extranjero con motivo
de su muerte y, con autori;wcin de su autor, he -incluido en la parte final de
este libro, la Conferencia que en septiembre de 1982, apenas unas semanas despus
del fallecimiento de mi padre, ley ante el Instituto citado, el doctor Antonio Ca.
rrillo Flores, que profes amistad muy estrecha con l y que conoca muy a fondo
su pensamiento.
Mxico, D. F., a 15 de febrero de 1984. MANUEL FRAGA.
En esta nueva edicin quiero hacer notar que, con base en las modificaciones
constitucionales relativas a sus artculos, 25, 26 y 28, el Poder IJrgislativo ha
expedido, en vas de desarrollo de las mismas, importantes disposiJiOnes legales
como han sido la Ley Reglamentaria del Servicio Pblico de Bancos y Crdito (Da-
rio Oficial de 14 de enero de 1985), y se ha-ampliado la Ley de la Deuda Pblica
actual (Diario Oficial de 28 de diciembre de 1983), as como la Ley de la Admi.
nistracin Pblica, que en su artculo 39 denomina a la antigua Secretara de
Salubridad y Asistencia como Secretara de Salud, a la cual se le amplan sus
facultades.
Tambin sealo que sobre estas modificaciones en el caso especial del Art, 115,
de la Carta Magna, relativo al concepto del Municipio Libre, se han dado mwy
diversas e importantes opiniones; as mismo, en la actualidad se ha programaJo
por el Instituto de Investigaciones Jurdicas de la Universidad Nacional Autnoma
de Mxico un Seminario en donde se discutirn con el mayor rigor acadmico las
bases constitucionales del Derecho Administrativo Mexicano en relacin con. la
Rectora del Estado y Economa Mixta, participando en l muy respetables Maes.
tras y Funcionarios de la Administracin Pblica, y conclu.yendo, romo Encargado
de la Conferencia Magistral, don Antonio Carrillo Flores; y para el futuro con.
sidero que se harn muchos y amplios estudios en la materia.
Mxico, D. F., a 19 de abril de 1985. MANuEL F'RA8A.
PRLOGO 5
MANUEL FRAGA
Por otra parte " como ltima noticia sobemos que el Poder Ejecutivo ha
propuesto al H. Congreso de la Unin ampliar la Le" de la Administracin
Pblica creando una nueva Secretara de Estado que en su caso se llamara
Secretara de Desarrollo Social. Esto todava no aparece en Diario Oficial para
detallar su existencia legal " facultades.
A estas fechas, es a todas luces necesario el darse cuenta que, como se ha se-
alado en prlogos anteriores, existe una nutrida serie de modificaciones legales
que cambian la estructura de la organizacin administrativa anterior a 1988, y
que ahora se anuncia un cmulo enorme de reformas constitucionales bsicas y
otras que estn en proyecto, las cuales naturalmente requerirn para su aplica-
cion e interpreta~in el desarrollo de una legislacin secundaria muy baila.
PRLOGO 7
Por concepto de NOTA a este prlogo, se destacan simplemente todos los ar-
tculos constitucionales que han venido siendo reformados y adicionados hasta el
momento y que la mayora considero tienen relacin con el Derecho Administrati-
vo positivo que se menciona en esta obra.
De todas formas, se debe tomar en cuenta que todos y cada uno de los prin-
cipios tericos que regulan y que son base del Derecho Administrativo contenidos
en este libro, se sostienen inmutables, a pesar de que como se menciona el Dere-
cho positivo ha sido y es cambiante en lo que se refiere a la Administracin P-
blica, en su relacin tanto interna, como con los particulares.
Por todo lo anterior, es de considerarse que estamos en un perodo de cambio
y de ajuste, cuyos resultados, pasado algn tiempo, a la luz de la existencia se
podrn evaluar y detallar definidamente dentro de las anotaciones legales que se
hacen a estas Ediciones por cuanto al funcionamiento del Poder Ejecutivo.
Mxico, D. F., 6 de agosto de 1993.
MANUEL FRAGA.
Hasta el momento, se puede decir que continan por definirse muchos aspec-
tos relacionados con la administracin, competencia, facultades, etc. del Departa-
mento del Distrito Federal, que le dan ahora un carcter diferente, por lo que
slo se agrega a esta edicin la NOTA a pie de pgina en el captulo VI del T-
tulo Segundo (pg. 190).
Mxico, D. F., 25 de enero de 1997.
MANUEL FRAGA.
MANUEL FRAGA.
DERECHO ADMINISTRATIVO
LIBRO PRIMERO
NOCIONES PRELIMINARES
LA ACTIVIDAD DEL ESTADO, LA FORMA Y EL RGIMEN
DE LA MISMA
TITULO PRIMERO
LA ACTIVIDAD DEL ESTADO
CAPTULO I
LAS ATRIBUCIONES DEL ESTADu
servicio que el propio Estado presta al abrir una escuela oficial o-fundar
una casa de asistencia pblica.
Llamar servicio pblico a la primera categora de actividades es
desnaturalizar el lenguaje y adoptar una terminologa convencional que
slo puede producir confusiones.
No puede dejar de pensarse que, mientras la actividad de dar rde-
nes provoca principalmente problemas de carcter legal, la prestacin de
servicios suscita fundamentalmente problemas de economa y de eficien-
cia, y que en tanto que la primera puede ser discontinua, la segunda debe
ser esencialmente regular y continua y que por lo tanto, cada una de
ellas requiere un rgimen jurdico especial diferente.
En otros trminos, queremos significar que en nuestro concepto, como
lo afirmamos ms adelante, existen servicios pblicos a cargo del Esta-
do, pero no creemos que toda la actividad de ste pueda llamarse servicio
pblico.
Tambin, como indicamos, existen servicios pblicos manejados por
particulares ya que tradicionalmente se ha considerado que el Estado no
tiene el monopolio de la satisfaccin de las necesidades colectivas. As
por ejemplo, mientras que la distribucin del agua potable, de los serv-
cios de luz, transportes, telfonos, etc., constituyen en algunas ciudades
servicios pblicos manejados por empresas privadas, en otras se han
transformado en servicios estatales.
n. Coincidiendo con lo expuesto, la actual doctrina francesa con-
sidera que en realidad la accin administrativa se efecta no slo por
medio del servicio pblico cuyo procedimiento normal es la prestacin,
sino tambin por medidas de polica ,cuyo procedimiento tambin normal
es el mandato, la orden, la prescripcin, y por medio de una gestin pri-
vada que se caracteriza porque ella no tiene la preocupacin de satis-
facer las necesidades del pblico sino de administrar su patrimonio con
un fin puramente pecuniario.
12. Todo esto quiere decir que la doctrina del servicio pblico
como nocin nica para fundar la existencia del derecho administrativo
es inadmisible y, de acuerdo con Waline no se puede decir que "el dere-
cho administrativo sea el derecho de los servicios pblicos, como grandes
juristas, tales como Duguit y Jeze, lo haban enseado a principios del
siglo :xx". (Dr. Adm., pgs. 70 y 71, Corail, La Crise de la notion juridi-
que de service public en droit administratif francas.)
13. Por nuestra parte estimamos que el concepto de atribucin
que hemos definido en captulo anterior puede y debe servir de base
para la sistematizacin del derecho administrativo.
24 DERECHO ADMINISTRATIVO
Como es el uso del poder pblico de que el Estado dispone como dere-
cho OC' la soberana nacional.
Dentro de esta concepcin, la situacin de los agentes pblicos, la
de los bienes nacionales, el rgimen de los impuestos, de la expropia.
cin, de los contratos administrativos y el de los actos jurdicos admins-
trativos se regula por normas especiales de derecho pblico, en cuanto
se trata de situaciones y de actos que se encuentran ntimamente vincu-
lados al cumplimiento de las atribuciones del Estado.
TITULO SEGUNDO
CAPTULO I
LAS FUNCIONES DEL ESTADO
14. Las funciones del Estado y su relacin con las atribuciones del mismo.-15.
La teora de la divisin de Poderes.-16. El punto de vista formal y el punto de
vista material en la clasificacin de las funciones.-17. La teora de las funcio-
nes en relacin con la teora del acto jurdico.-18. El acto jurdico, el hecho
jurdico y el acto materiaI.-19. Clasificacin de los 'actos jurdicos por razn
del efecto jurdico que producen.-20. Clasificacin de los actos jurdicos por
razn del elemento voluntad.
27118
LAS FUNCIONES DEL ESTADO 29
que no nacen del contrato, sino que provienen de la ley y que, por lo
mismo, constituyen situaciones jurdicas generales.
Pues bien, esto demuestra que en carla caso hay necesidad de exami-
nar la naturaleza de las diversas situaciones que se originan a consecuen-
cia de un acto jurdico para poder determinar la clase del acto que puede
variarlas o extinguirlas.
En los casos que antes dejamos citados, la ley no podr variar el
objeto del trabajo, el lugar en que se ha de prestar; el derecho del mu-
tuante de exigir la devolucin del capital prestado o el derecho al cobro
de los intereses; pero s podrn modificarse por disposiciones legales
posteriores los derechos de los contratantes respecto a la duracin de la
jornada de trabajo, a los descansos, a las responsabilidades, a la va o
forma de juicio que haya de seguirse, porque en todos estos casos no hay
ataque a los derechos que puedan considerarse como formando parte del
patrimonio de los intervinientes.
Determinados los caracteres del orden jurdico y de las situaciones
que lo integran, es ya posible pasar al estudio de la clasificacin de los
actos jurdicos por razn del efecto que producen.
Desde este punto de vista, la doctrina ha agrupado a los actos jur-
dicos en las siguientes categoras:
a) En primer lugar, y siendo las situaciones jurdicas generales
una parte del ordenamiento jurdico existente, se encuentran los actos
que crean, modifican o extinguen una situacin jurdica general.
Estos actos constituyen, dentro de la' terminologa jurdica tradicio-
nal, el llamado derecho objetivo o simplemente el derecho, pues el tipo
de esta categora de actos es la ley. (Duguit, op. cit., 1. 1, pg. 222 Y
Bonnard, op, cit., pg. 35.)
Duguit llama a estos actos "actos-regla", dando a entender con esta
designacin que ellos constituyen normas de carcter general y abstracto.
Jze (op, cit., 'pg. 25) los designa simplemente "actos creadores de
situacin jurdica general, legislativos o reglamentarios".
b) En segundo lugar, y en relacin con la otra situacin que inte-
gra el orden jurdico, aparece el acto que crea, modifica o extingue una
situacin jurdica individual.
Como ejemplo de esta segunda categora de actos jurdicos, se seala
en primer lugar el contrato, ya que en l la determinacin de las pero
sonas que se obligan, el objeto de la obligacin, la extensin de sta, etc.,
se fijan por mutuo acuerdo de las partes y siempre de una manera
concreta. El principio de que la voluntad de las partes es la suprema
ley en los contratos significa precisamente que todos los elementos que
en ellos concurren se determinan por las intervinientes.
34 DERECHO ADMINISTRATIVO
CAPTULO II
LA FUNCION LEGISLATIVA
21. La funcin legislativa desde el punto de vista formal.-22. La funcin legis-
lativa formal en el derecho positive- mexicano.-23. Valor jurdico del acto Ir-
gislativo formal.-24. Actos administrativos en forma de ley.--25. Clasifica-
cin de las leyes por razn de su autoridad fonnal.-26. Las leyes orgnicas.--
27. Consecuencias del carcter formal de las leyes en lo que se refiere a su
vigencia.
que las separe de las ordinarias, ya que al igual que stas, son elabora-
das por el Poder Legislativo constituido siguiendo el procedimiento nor-
mal consagrado en el citado artculo 72 de la Constitucin.
De tal manera que por este concepto las leyes llamadas orgnicas y
las reglamentarias tienen la misma autoridad formal que las leyes ordina-
rias, sin que haya razn para darles preeminencia sobre estas ltimas.
Es cierto que algunos preceptos constitucionales, entre los cuales
pueden citarse los contenidos en los artculos r, 31, fraccin In, y 73,
fraccin IV, base 4,\ y fraccin XXIV, consignan la denominacin de ley
orgnica y que muchas leyes llevan esta denominacin; pero ello no pro-
porciona base para concluir que la ley orgnica tiene una autoridad for-
mal mayor que la ordinaria, pues es tanto como afirmar que aqulla est
sujeta en su formacin a un procedimiento ms complicado que la ltima,
lo cual no podr demostrarse con los textos constitucionales.
Lo ms que puede admitirse para no destruir la terminologa, es
considerar a las leyes orgnicas y a las reglamentarias como especies
dentro del gnero "leyes ordinarias", y aplicar respectivamente esas deno-
minaciones a las normas que regulan la formacin y funcionamiento de
rganos del Poder pblico o que concretan y desarrollan bases estable-
cidas en la Constitucin.
Pero tanto en el primer caso, en que la denominacin se atribuye
por el objeto de la ley, como en el segundo, en que la norma parte de
otra de un grado superior a la cual concreta y desarrolla, no puede en-
contrarse ms que diversidad de contenido, pero no diversidad de forma
con las leyes que emanan del Poder Legislativo ordinario y que ni orga-
nizan autoridades ni desarrollan bases constitucionales, sino que son
formuladas en uso de una facultad general.
Se dice, por otra parte, que hay una categora de leyes cuya calidad
de supremas es reconocida por el artculo 133 constitucional, al decir:
"Esta Constitucin, las leyes del Congreso de la Unin que emanen de ella
y todos los tratados que estn de acuerdo con la misma, celebrados y que
se celebren por el Presidente de la Repblica, con aprobacin del Senado,
sern la ley suprema de toda la Unin. Los jueces de cada Estado se arre-
glarn a dicha Constitucin, leyes y tratados, a pesar de las disposiciones
en contrario que pueda haber en las Constituciones o leyes de los Estados."
Sin embargo, la redaccin misma del precepto da idea muy clara de
que su alcance es el de resolver el conflicto entre las leyes federales y las
leyes locales que pudieran contradecirlas; pero no el de establecer una
categora especial de leyes emanadas de la Constitucin oponindolas a
leyes que no emanen de ella, pues el sistema de sta es que todos los aetos
de los poderes pblicos tengan su fuente en la propia Constitucin.
LA FUNCIX LEGISLATIVA 41
CAPTULO 111
LA FLNCI0N LECISLATI\ A
(Continuacin.)
28. La Iuuoiu legislutivu desde ('1 punto de vi-tu lllalfrial.--2l). Lo, "rmenln,
del acto legislativo. La generalidad de la \Py.-30. La <:f~aein dI" 1111 orden ju-
ridico nuevo.-31. La creacin de un ord .. n jurdico tf"mporal.-32. Carcter
imperativo de la J'y.-:n. La -uucin d.. la ley.
CAPTULO IV
LA FUNCION JURISDICCIONAL
50 DERECHO ADMINISTRATIVO
tes, hasta ese momento no hay ms que una simple operacin lgica de
formulacin de un silogismo en el que la mayor est representada por
la norma o situacin jurdica que se pretende afectada, la menor por el
hecho, estado o situacin, que se estima contrario a aqulla, y la conclu-
sin, por la declaracin de si existe o no tal contradiccin.
39. Si ahora se considera la finalidad de la funcin jurisdiccional,
se llega a conocer el otro elemento que la caracteriza.
La funcin jurisdiccional est organizada para dar proteccin al de-
recho, para evitar la anarqua social que se producira si cada quien
se hiciera justicia por su propia mano; en una palabra, para mantener el
orden jurdico y para dar estabilidad a las situaciones de derecho (Const.
Fed . Art. 17).
Si esto es as, la funcin jurisdiccional no puede limitarse a declarar
que hay una situacin de conflicto pues a esa conclusin puede llegar
cualquier particular sin que ni en este caso, ni en el de que conozca una
autoridad, se satisfagan los fines a que se acaba de hacer alusin. La
sentencia debe como consecuencia lgica de la declaracin que contiene
completarse con una decisin que haga cesar el conflicto y que ordene
restituir y respetar el derecho ofendido.
Esa decisin constituye el otro elemento esencial del acto jurisdiccio-
nal; forma un todo indivisible con la declaracin, pero, a diferencia de
sta, s produce un efecto de derecho, segn lo hemos demostrado antes
al referirnos a opiniones que niegan el carcter jurdico al acto juris-
diccional.
El efecto de derecho que produce la decisin vara segn el objeto
de la controversia.
As, por ejemplo, el objeto de sta es la regularidad de un acto
creador de situacin jurdica general, de un acto creador de una situacin
jurdica individual, o de un acto condicin, y si la declaracin resuelve
que existe la irregularidad, la decisin consecuencia lgica de aqulla,
,priva de efectos al acto irregular produciendo un efecto jurdico ya que
extingue para el futuro una situacin que vena produciendo hasta ese
momento consecuencias de derecho. Ahora bien, como los actos jurdicos
no pueden ser suprimidos, sino por otros de la misma naturaleza la de-
cisin tendr que revestir para operar la privacin de efectos referida
la misma naturaleza del acto al cual se aplica.
40. Otra consecuencia se deriva tambin de la finalidad del acto
jurisdiccional.
Si esta es la de hacer respetar el derecho, de darle estabilidad, el
acto con que trate de satisfacerse ese propsito debe tener el mismo
carcter fijo y estable. Esa fijeza. y estabilidad slo se logran dando a
LA FUNCIN ADMINISTRATIVA 53
CAPTULO V
LA FUNCION ADMINISTRATIVA
A pesar de los esfuerzos que Duguit hace para desbaratar esta obje-
cin no creemos que lo logre y como se desprende de la cita que de l hi-
cimos ms arriba, se ve obligado a recurrir a la nocin de fin para carac-
terizar la funcin jurisdiccional.
Por ltimo, ya en particular refirindose a la funcin administrati-
va, debemos decir que la definicin jurdica de ella prescinde de los actos
materiales que tienen un lugar tan importante en la referida funcin.
Duguit no deja de reconocer la importancia de los actos materiales
(op. cit., t. II. pg. 232); pero al hacerlo, est precisamente admitiendo
la insuficiencia del concepto exclusivamente jurdico.
47. Para suplir la deficiencia que presenta la teora de Duguit,
Jeze clasifica a los actos jurdicos en cuatro categoras segn hemos visto
anteriormente.
Para l, el acto creador de situaciones jurdicas generales es el con-
tenido de la funcin legislativa; los actos creadores de situaciones jurdi-
cas individuales y los que revisten a un individuo de un status, forman los
actos administrativos, y los que comprueban una situacin jurdica o un
hecho con fuerza de verdad legal constituyen la funcin jurisdiccional.
Aunque sea slo de paso, y repitiendo lo que ya hemos dicho, es
conveniente indicar que no hay propiamente un carcter intrnseco del
acto jurisdiccional que lo distinga en los dems, pues para ello sera
necesario que la fuerza de la verdad legal fuera una consecuencia de la
naturaleza del acto, no sta consecuencia de aqulla.
Por lo que hace a los actos materiales, Jeze hace un particular reco-
nocimiento de su importancia y trascendencia en la actividad del Estado.
Finalmente, en la teora de Bonnard, que tambin estudiamos ante-
riormente, se considera a los actos legislativos y administrativos como
actos encaminados a la elaboracin y realizacin del orden jurdico, in-
cluyendo los primeros los actos reglas y los segundos los actos subjetivos
y los actos condicin. La funcin jurisdiccional es considerada dentro de
su teora como anormal, por ser anormal la situacin contenciosa que con
ella se resuelve.
LA FUNCiN ADMINISTRATIVA 61
CAPTULO VI
LA FUNCION ADMINISTRATIVA
(Continuacin.)
CAPTULO VII
LAS FUNCIONES EN LA CONSTITUCION MEXICANA
Funcin administrativa.
"IV. Examinar, discutir y aprobar anualmente el Presupuesto de
Egresos de la Federacin, discutiendo primero las contribuciones que, a
su juicio, deben decretarse para cubrirlo, as como revisar la Cuenta P-
blica del ao anterior."
A reserva de hacer, en su oportunidad, un estudio detenido de esta
facultad, adelantaremos aqu que la aprobacin del presupuesto anual de
gastos es tambin una funcin administrativa.
"V. Conocer de las acusaciones que se hagan a los funcionarios p-
blicos de que habla esta Constitucin, por delitos oficiales, y, en su caso,
formular acusacin ante la Cmara de Senadores y erigirse en Gran Ju-
rado para declarar si ha o no lugar a proceder contra alguno de los fun-
cionarios pblicos que gozan de fuero constitucional, cuando sean
acusados por delitos del orden comn."
Se trata en el caso de un juicio previo en el que la comprobacin
que se haga de los hechos que se reputan ilegales motivar la decisin
respecto del fuero. Es, por lo tanto, un acto jurisdiccional.
"VI. Derogada."
"VII. Derogada."
55. Por lo que hace al Senado, el artculo 76 seala como facultades
que le son exclusivas:
"I. Analizar la poltica exterior desarrollada por el Ejecutivo Federal
con base en los informes anuales que el Presidente de la Repblica y el
Secretario del Despacho correspondiente rindan al Congreso; adems,
aprobar los tratados internacionales y convenciones diplomticas que ce-
lebre el Ejecutivo de la Unin."
Como los tratados pueden en algunos casos contener normas genera-
les y en otros ser meramente contractuales, la facultad consignada puede
ser, segn de lo que se trate, un acto legislativo o administrativo.
"H. Ratificar los nombramientos que el mismo funcionario haga de
ministros, agentes diplomticos, cnsules generales, empleados superiores
de Hacienda, coroneles y dems jefes superiores del Ejrcito, Armada y
Fuerza Area Nacionales, en los trminos que la ley disponga."
Es un acto de control sobre las facultades administrativas del Presi-
dente de la Repblica; se trata, por lo tanto, de un temperamento al
principio de divisin de Poderes.
"JII. Autorizarlo tambin para que pueda permitir la salida de
tropas nacionales fuera de los lmites del pas, el paso de tropas extran-
jeras por el territorio nacional y la estancia de escuadras de otras poten-
cias, por ms de un mes, en aguas mexicanas."
Como la autorizacin es condicin para la- actuacin legal del ejecuti-
vo, la funcin es materialmente administrativa.
"IV. Dar su consentimiento para que el Presidente de la Repblica
pueda disponer de la Guardia Nacional fuera de sus respectivos Estados,
fijando la fuerza necesaria."
Cabe repetir la observacin anterior.
"V. Declarar cuando hayan desaparecido todos los poderes consti-
LAS FUNCIONES EN LA CONSTITUCIN MEXICANA 75
Es funcin admirnstranva.
"III. Nombrar los empleados de su Secretara y hacer pI regla-
mento interior de la misma."
El acto de nombramiento es administrativo; el de hacer el reglamento
es legislativo.
"IV. Expedir convocatoria para elecciones extraordinarias con el
fin de cubrir las vacantes de sus respectivos miembros."
La convocatoria condiciona el ejercicio del derecho de voto que con-
ceden las leyes generales, en un caso concreto. Es, por lo mismo, una fun-
cin administrativa.
57. En cuanto al artculo 79, que seala las facultades de la Comi-
sin Permanente, de su examen resulta:
"1. Prestar su consentimiento para el uso de la Guardia Nacional
en los casos de que habla el artculo 76, fraccin IV."
Es administrativa, como lo es la facultad correspondiente del Senado
que arriba se dej asentada.
"JI. Recibir, en su caso, la protesta del Presidente de la Repblica y
de los Ministros de la Suprema Corte de la Nacin."
Funcin administrativa.
"Hl, Resolver los asuntos de su competencia; recibir durante el
receso del Congreso de la Unin las iniciativas de ley y proposiciones
dirigidas a las Cmaras, y turnarlas para dictamen a las comisiones de la
Cmara a la que vayan dirigidas, a fin de que se despachen en el inme-
diato perodo de sesiones."
Constituye un acto material de preparacin, siendo, por consecuencia,
funcin administrativa; por ms que puede indicarse que es un acto nti-
mamente relacionado con la funcin legislativa.
"IV. Acordar por s, o a propuesta del Ejecutivo, la convocatoria
del Congreso o de una sola Cmara a sesiones extraordinarias, siendo
necesario en ambos casos el voto de las dos terceras partes de los indio
viduos presentes. La convocatoria sealar el objeto u objetos de las se.
"iones extraordinarias."
Es tambin administrativa.
"V. Otorgar o negar su aprobacIn a Jos nomoramienns, de mmis-
tras de la Suprema Corte, as como a sus solicitudes de licencia que le
someta el Presidente de la Repblica."
Se trata de una funcin materialmente administrativa.
"VI. Conceder licencia por treinta das al Presidente de la Hep-
,len, y nombrar el interino que supla esa falta."
LAS FUNCIONES EN LA CONSTITUCIN MEXICANA 77
(art. 97); para conceder licencias a sus miembros por un trmino que
no exceda de un mes (art. 100).
Adems, en las leyes secundarias se encomienda al Poder Judicial
los actos llamados de jurisdiccin voluntaria, que constituyen tambin
actos materialmente administrativos.
TITULO TERCERO
EL REGIMEN DE LA ACTIVIDAD DEL ESTADO
dichas opiniones con las ideas aprovechables sustentadas por los otros
criterios que hemos examinado en este captulo, y los cuales. si bien han
sido objetados por su generalidad, no puede negarse que contienen una
parte de verdad.
En primer trmino, debemos observar repitiendo lo que ya antes
hemos dicho que referir el concepto de derecho privado a las relaciones
que derivan de la actividad individual y el de derecho pblico a las que
corresponden a la vida estatal es incurrir, respecto del primero en un
defecto, y .respecto del segundo en un exceso.
Ahora bien, como derecho pblico y derecho privado son las nicas
dos ramas del Derecho, lo que en esos conceptos falte al primero, tendr
que ser lo que hay de exceso en el segundo.
Por lo tanto, conviene estudiar cules son las relaciones que deben
caer bajo el rgimen del derecho pblico, pues as lograremos determinar,
por exclusin, el campo de aplicacin de las normas de derecho privado.
Para ese efecto, creemos necesario volver a recurrir aqu a la nocin
de atribuciones del Estado, y sustituir esa nocin a la de "relaciones coro
porativas y jerrquicas" de que trata una de las opiniones examinadas en
el punto anterior y a la de "vida social" que es el elemento de la segun-
da opinin que en el mismo punto dejamos examinada.
De conformidad con lo que sostiene Bonnard de quien como antes
decimos, hemos tomado la nocin de atribuciones, "dado el carcter de
esas atribuciones y las diferencias que existen entre ellas y las atribucio-
nes que incumben a las actividades de los particulares, ha parecido que
las reglas del derecho privado eran insuficientes para permitir al Estado
cumplir sus atribuciones de manera conveniente y que era necesario esta-
blecer reglas especiales adaptadas a las necesidades de las atribuciones
estticas" y que as se ha comprendido que en el ejercicio de sus atribu-
ciones, "el Estado no poda ser tratado como un patrn ordinario, como
un propietario ordinario, como un cocontratante ordinario" y que "por
estas razones se ha constituido al lado del derecho privado, otro dere-
cho, el derecho pblico compuesto de reglas relativas no slo a la orga-
nizacin, sino tambin a la actividad del Estado y de sus rganos".
(Prcis Elem. de Dr. Public., pg. 6.)
Lo anterior nos lleva a admitir que el criterio de distincin entre el
derecho pblico y el privado se encuentra en la diversidad de elementos
que concurren en las relaciones jurdicas. Cuando en ellas se interesa la
organizacin misma del Estado y el cumplimiento de las atribuciones que
se le han otorgado en razn de su prerrogativa de autoridad es natural
que existan normas jurdicas especiales que son las que constituyen el de-
recho pblico.
88 DERECHO ADMINISTRATIVO
68. Son muy variada" las definiciones que se han dado del derecho
administrativo.
As, en primer trmino, se le ha definido como el conjunto de nor-
mas jurdicas que regulan la organizacin y funcionamiento del Poder
Ejecutivo.
Esta definicin ha sido criticada, y con razn a nuestro modo de
ver, porque simplemente adopta un criterio formal y no precisa la natu-
raleza ni el contenido de las normas de tales organizacin y funciona-
miento.
Hauriou define el derecho administrativo como "la rama del derecho
pblico que regula: P La organizacin de la empresa de la administra-
cin pblica y de las diversas personas administrativas en las cuales ha
encarnado; 2'1 Los poderes y los derechos que poseen estas personas admi-
nistrativas para manejar los servicios pblicos; 3~ El ejercicio de estos
poderes y de estos derechos por la prerrogativa especial, por el procedi-
miento de accin de oficio y las consecuencias contenciosas que se siguen".
(op, cit., pg. 10.)
Como se ve, adems de definirse el derecho administrativo como
regulador de la organizacin y accin de las autoridades administrativas
en su consideracin formal, se agrega un elemento: el de reputar a dichas
autoridades como personas, y a las facultades que les estn atribuidas,
como derechos.
Contrariando este punto de vista subjetivo, la escuela realista niega
personalidad a la Administracin porque en ella slo ve individuos igua-
les a los particulares manejando los servicios pblicos, y niega tambin
la existencia de los derechos subjetivos por .ser .el concepto de stos de
92 DERECHO ADMINISTRATIVO
70. No habr, por lo dems, una seria discrepancia entre las mate-
rias que entren en el campo del derecho administrativo as concebido y
las que habran de corresponderle conforme a los otros criterios exami-
nados. A lo sumo, habr distinto modo de apreciar jurdicamente las
mismas instituciones.
Salvo, pues, algunas variantes, el derecho administrativo regular:
a) La estructura y organizacin del Poder encargado normalmente
de realizar la funcin administrativa.
Como ese Poder se integra por mltiples elementos, surgen necesa-
riamente variadsimas relaciones entre stos y el Estado, y entre ellos
mismos, siendo adems indispensable coordinarlos en una organizacin
adecuada para que puedan desarrollar una accin eficaz, sin perjuicio
de la unidad misma de la estructura que forman.
b) Los medios patrimoniales y financieros que la Administracin
necesita para su sostenimiento y para garantizar la regularidad de su
actuacin.
Tambin surgen, con motivo de la obtencin, administracin y dis-
posicin de esos medios, relaciones cuya naturaleza hemos de examinar
ms adelante pero que en principio requieren un rgimen jurdico ho-
mogneo que se amolde a los fines que 'persigue la Administracin.
e) El ejercicio de las facultades que el Poder Pblico debe realizar
bajo la forma de la funcin administrativa.
En el dominio de la Administracin, a diferencia de lo que ocurre
en la vida privada, es ms importante el captulo de ejercicio de los
derechos que el que se refiere al goce de los mismos.
Dentro del Estado, como hemos dicho antes, las atribuciones que
ejercita no son distintas segn el rgano que las realiza, de tal modo,
que no puede hablarse de atribuciones que sean especiales y exclusivas
de cada uno de los tres Poderes. En realidad todos ellos realizan las
mismas atribuciones, que son las atribuciones del Estado. Lo nico que
vara es la forma que se emplea para esa realizacin.
Pues bien, el derecho administrativo se limita a normal' el ejercicio
de las atribuciones del Estado cuando dicho ejercicio reviste la forma de
la funcin administrativa.
d) La situacin de los particulares con respecto a la Adminis-
tracin.
Siendo los particulares los que estn ohligados a obedecer las rde-
nes de los administradores o los que se beneficien de los servicios phlicos
que el Estado organiza, son numerosas las relaciones que surgen con tales
motivos.
94 DERECHO ADMINISTRATIVO
zar el patrimonio del Estado. De esta manera vemos que el derecho admi-
nistrativo posterior a la Constitucin de 1917 ha tenido necesidad de modio
ficarse en lo que se refiere a la actividad patrimonial del Estado, por
las prescripciones que el artculo 27 contiene respecto de la propiedad de
la nacin sobre las tierras, minerales, hidrocarburos, aguas, etc., etc.
En tercer lugar, las normas relativas al funcionamiento de la Admi-
nistracin tendrn que ser necesariamente influidas por la mayor o menor
extensin que dentro del sistema constitucional se d a las atribuciones
del Estado. As, el derecho administrativo mexicano ha tenido un consi-
derable desarrollo a partir de la Constitucin de 1917, porque ella se
separa de la doctrina liberal clsica que adopt la Constitucin de 1857, y
da mayores facultades al Estado en sus relaciones con los particulares.
Este somero examen demuestra que precisamente porque las distin-
ciones entre el derecho constitucional y el derecho administrativo son
nicamente de grado y no de esencia, las normas del derecho constitu-
cional, del cual se desprende el administrativo, constituyen las bases, o
como dicen algunos autores, los encabezados de captulo del derecho
administrativo.
73. Por lo que hace al derecho civil, el derecho administrativo
tiene tambin con l diferencias y relaciones.
Es bien conocida la tendencia de asimilar las instituciones del dere-
cho administrativo a las instituciones del derecho civil, y la terminologa
misma de aqul se resiente de esa influencia, como lo demuestran las
expresiones de dominio pblico, de dominio directo, de servidumbres
pblicas, de contratos administrativos, etc.
Pero esa terminologa no debe originar confusiones si se tiene un
concepto claro de lo que es el derecho pblico, cosa que no es frecuente
en nuestros juristas que han sido educados en una forma predominante
dentro de las nociones del derecho civil, notndose entre ellos la tendencia
marcada de hacer encajar las instituciones del derecho administrativo en
las bien conocidas de la legislacin civil.
Esta tendencia produce deformaciones que no solamente interesan
desde un punto de vista abstracto, sino que tambin se traducen en conse-
cuencias perjudiciales, pues pretender regir la vida del Estado por las
normas. que rigen relaciones entre particulares, es subordinarlo al cum-
plimiento de condiciones que son un obstculo para la eficaz satisfaccin
de las necesidades colectivas.
No hay que desconocer, sin embargo, que, como lo hemos indicado
anteriormente, algunas de las actividades del Estado quedan sometidas
al derecho civil.
EL DERECHO ADMINISTRATIVO Y SUS RELACIONES 97
CAPTULo-I
LA LEY
CAPTULO II
EL REGLAMENTO, LA COSTUMBRE, LA JURISPRUDENCIA
79. El reglamento como fuente de Derecho Administrativo.-80. Naturaleza ju-
rdica del reglamento. Sus diferencias con. la ley.-8l. Fundamento de la facultad
reglamentaria del Ejecutivo.-82. Los reglamentos autnomos.-83. Las circu-
lares.-84. La costumbre.-85. La jurisprudencia.-86. La codificacin del De-
recho Administrativo.
es posible hacer una diferencia entre las leyes y reglamentos por el he-
cho de que el reglamento no pueda tener por contenido materias reser-
vadas a la ley.
Por la misma razn es por lo que no puede encontrarse una dife-
rencia entre la ley y el reglamento en la circunstancia de que existen
requisitos diversos para su reforma y para su derogacin. Es cierto que
las disposiciones reglamentarias slo pueden ser modificadas o derogadas
por otras disposiciones del mismo carcter; es indudable que el regla-
mento tiene un procedimiento ms expedito que la ley para su formacin
y para su modificacin; pero esa facilidad, que precisamente representa
la ventaja de poder ir adaptando la ley a las necesidades prcticas siem-
pre cambiantes, obedece a que las leyes por razn de su autoridad formal
slo pueden ser modificadas por el autor de ellas y mediante el mismo
procedimiento que se ha seguido para su formacin.
81. Demostrado como queda que el reglamento es un acto material-
mente legislativo, es necesario buscar dentro del derecho positivo el fun-
damento para que un Poder distinto del Legislativo ejerza la funcin
legislativa.
Como hemos repetido en diversas ocasiones, el rgimen de separa-
cin de Poderes implica que todas las funciones de un mismo carcter
material formen parte de la competencia del rgano que recibe la deno-
minacin de la funcin misma, y que, cuando haya una excepcin a ese
rgimen, debe justificarse expresamente por un texto de la Constitucin.
Por lo mismo, para admitir que el Poder Ejecutivo tenga la facultad
reglamentaria es necesario que as se consigne en la Constitucin.
Se ha considerado que en realidad ese texto expreso no es indispen-
sable porque el Poder Ejecutivo tiene la facultad reglamentaria por un
simple acto de delegacin hecho en su favor por el Poder Legislativo.
Esta tesis es inexacta. Dentro de la prctica constitucional de nuestro
pas, es cierto que el Ejecutivo a veces expide disposiciones de carcter
general por virtud de delegacin de facultades legislativas; pero en este
caso se trata de facultades delegadas, no de la facultad reglamentaria
que es una funcin normal que al Poder Ejecutivo confiere directamente
la Constitucin.
En Mxico, el Poder Ejecutivo siempre ha tenido encomendada la
facultad reglamentaria, como lo demuestran los siguientes preceptos de
las diversas Constituciones que sucesivamente han estado en vigor:
"Sus atribuciones (del Ejecutivo), a ms de otras que se fijarn en
la Constitucin, son las siguientes: ... XIV. Dar decretos y rdenes para
el mejor cumplimiento de la Constitucin y leyes generales." (Acta Cons-
titutiva de 31 de enero de 1824, arto 16.)
EL REGLAMENTO, LA COSTUMBRE, LA JURISPRUDENCIA 109
"Las atribuciones del Presidente son las que siguen: 1. .. II. Dar
reglamentos, decretos y rdenes para el mejor cumplimiento de la Cons-
titucin, Acta Constitutiva y leyes generales." (Constitucin de 4 de octu-
bre de 1824, art. lID.)
"Son atribuciones del Presidente de la Repblica: I. Dar, con su-
jecin a las leyes generales respectivas todos los decretos y rdenes que
convengan para la mejor administracin pblica, observancia de la Cons-
titucin y leyes, y de acuerdo con el Consejo, los reglamentos para el
cumplimiento de stas." (Leyes constitucionales de 29 de diciembre de
1836. Ley 4\ art. 17.)
"Corresponde al Presidente de la Repblica, '" IV. Expedir rde-
nes y dar los reglamentos necesarios para la ejecucin de las leyes, sin
alterarlas ni modificarlas." (Bases Orgnicas de 12 de junio de 1843,
art. 85.)
En todas las disposiciones anteriores se ve claramente la facultad
expresa del Ejecutivo para expedir reglamentos, de tal manera que bajo
su vigencia en ninguna forma puede dudarse de que, aun siendo legisla.
tiva, poda desempearse por el Poder Administrativo.
El artculo 85, fraccin 1, de la Constitucin de 1857, que es exacta-
mente igual al 89, fraccin 1, de la Constitucin de 1917, dispone tex-
tualmente: "Las facultades y obligaciones del Presidente son las siguien-
tes: I. Promulgar y ejecutar las leyes que expida el Congreso de la Unin,
proveyendo en la esfera administrativa a su exacta observancia."
A pesar de haberse suprimido en el texto que se acaba de trascribir
la expresin clara y terminante que contienen las Constituciones anterio-
res, se ha estimado que el Ejecutivo, bajo la vigencia de las de 1857 y
1917, contina con la facultad reglamentaria, pues no se encuentra nin-
guna razn en los antecedentes histricos de ellas que pueda indicar que
la intencin del Constituyente haya sido diversa de la de los legisladores
precedentes.
Se poda fundar la facultad reglamentaria en el artculo 88 de la
Constitucin de 1857 y en el 92 de la de 1917, (ahora reformado) porque
en sus textos s se incluye la expresin "reglamentos" que parece ser neceo
saria para justificar la excepcin al principio de separacin de Poderes.
En efecto, dichos artculos disponen que "todos los reglamentos, de-
cretos y rdenes del Presidente debern estar firmados por el Secretario
de Estado o Jefe de Departamentos Administrativos a que el asunto corres-
penda, y sin este requisito no serio obedecidos ... "
En este precepto se ve que el Ejecutivo tiene facultades para exped ir
reglamentos; pero, sin embargo, solamente se est fijando un elemento
no DERECHO ADMINISTRATIVO
CAPTULO I
LOS aRCANOS DE LA ADMINISTRACION
CAPTULO JI
LOS TITULARES DE LOS ORCANOS DE LA ADMINISTRACION
CAPTULO III
LA RELACION DE LA FUNCION PUBLICA EN LA
LEGISLACION MEXICANA
Sin discutir las bases del acuerdo a que se acaba de hacer referen-
cia, por ser innecesario dada su efmera vigencia, s se acentu la ten-
dencia que vena formndose de tiempo atrs que reclamaba la expedicin
de medidas ms eficaces que garantizaran la estabilidad de la situa-
cin del servidor pblico y que impidieran que esa situacin estuviera
sujeta al capricho y arbitrariedad de las autoridades superiores.
Se lleg a pensar que dentro de la facultad del Ejecutivo para nom-
brar libremente a todos los empleados y funcionarios pblicos no cabra
el establecimiento del estatuto que definiera y garantizara los derechos
del servidor pblico, es decir, de una legislacin del Servicio Civil con
las debidas protecciones para aqul, pues se pensaba que ninguna garan-
ta tiene efectos serios y apreciables si discrecionalmente el Ejecutivo
puede remover al empleado.
La objecin as presentada careca de toda fuerza, pues el mismo
precepto que autoriza al Ejecutivo para nombrar y remover libremente
a sus empleados slo concede facultad discrecional absoluta para ese
nombramiento y para esa remocin respecto de los altos funcionarios
pblicos (Secretarios del Despacho, Procurador General de la Repblica
y del Distrito Federal y Gobernador del Distrito Federal) pero respecto a
los dems empleados la facultad de nombrar y remover libremente se
otorga siempre que el nombramiento o remocin no estn determinados
de otro modo en la Constitucin o en las leyes.
Dado que la Constitucin cuando habla de la ley siempre se refiere
a la que lo es formalmente, la restriccin a la facultad de nombrar y
remover libremente, no puede conseguirse por medio de un reglamento,
pues esa restriccin forma parte de lo que en otro lugar hemos llamado
la "reserva de la ley",
Fuera de esa consideracin, debe tenerse en cuenta que el regla-
mento es ms fcilmente modificable y que siendo obra de la misma auto-
ridad facultada para nombrar, y remover, existe el riesgo de que ella haga
modificaciones inspiradas en motivos circunstanciales o personales y que,
por lo mismo, a pesar de la generalidad de la disposicin no pudiera
evitarse la arbitrariedad. '
De tal manera que se lleg a la conclusin de que una ley del Ser-
vicio Civil que viniera a restringir la libertad de accin del Ejecutivo
sera perfectamente admisible por haber sido prevista en el mismo texto
constitucional.
100. Toda esta etapa de imprecisin concluy al ser expedido el
cinco de noviembre de mil novecientos treinta y ocho el Estatuto de los
Trabajadores al Servicio de los Poderes de la Unin, en el cual se define
en forma detallada el rgimen al que se sujetan los empleados. pblicos.
LA RELACIN DE LA FUNCIN PBLICA EN MXICO 137
CAPTULO IV
LA SITUACION LEGAL DE LOS SERVIDORES PUBLICOS
103. Los deberes que la funcin pblica impone.-l04. Sanciones.-I05. La
naturaleza de los derechos de los funcionarios y empleados.-l06. El derecho al
cargo. La inamovilidad.-I07. El derecho al ascenso.-I08. El derecho al sueldo
o salario.-I09. Rgimen de proteccin para el sueldo o salario.-llO. Otras
ventajas econmicas.-lll. La ley de Seguridad y Servicios Sociales.-1l2. Enti-
dades. organismos y personas a quienes se aplica.-113. Las prestaciones que
establece.-114. Beneficios.-1l5.El Instituto sucesor de la Direccin de Peno
sienes Civiles.-116. La organzacin econmica y financiera.-1l7. Las garan-
tas del patrimonio del Instituto.-1l8. Las garantas de las pensiones y jubi-
laciones.-1l9. Otros derechos otorgados por la ley. Estmulos y recompensas.
g) Seguro de invalidez.
h) Seguro por causa de muerte.
i) Seguro de cesanta en edad avanzada.
i) Indemnizacin global.
k) Servicios de atencin para el bienestar y desarrollo infantil.
l) Servicios de integracin a jubilados y pensionados.
m) Arrendamiento o venta de habitaciones econmicas pertenecientes
al Instituto.
n) Prstamos hipotecarios para la adquisicin en propiedad de te-
rrenos y/o casas, construccin, reparacin, ampliacin o mejoras de las
mismas; as como para el pago de pasivos adquiridos por estos conceptos.
o) Prstamos a mediano plazo.
p) Prstamos a corto plazo.
q) Servicios que contribuyan a mejorar la calidad de vida del ser-
vidor pblico y familiares derechohabientes.
r) Servicios tursticos.
s) Promociones culturales, de preparacin tcnica, fomento deporti.
vo y recreacin.
t) Servicios funerarios.
14. De las prestaciones sealadas se benefician las siguientes pero
sonas:
a) Del seguro de enfermedades no profesionales, el trabajador,
el pensionista y sus familiares, si dependen econmicamente de aqullos
(arts. 23 y 24).
b) Del seguro de maternidad, la mujer trabajadora, y la 'esposa o
concubina del trabajador o pensionista (art. 28).
e) De las prestaciones' sociales como son las de promocin para
el mejoramiento del nivel de vida, del nivel social y cultural, los traba-
jadores y sus familiares [arts, 137 a 141).
d) De la jubilacin, del seguro de vejez, de invalidez y de la in
demnizacin global, los trabajadores mismos.
Tienen derecho a la jubilacin los trabajadores con treinta aos/ o
ms de servicios e igual tiempo de contribucin al Instituto. La jubilacin
da derecho al pago de una cantidad equivalente al 100% del sueldo re-
gulador, o sea, el promedio de los sueldos disfrutados en los cinco lti-
mos aos de servicios (art. 6O).
A la pensin por vejez tienen derecho los trabajadores que habiendo
cumplido 55 aos de edad, tuviesen 15 aos de servicios como mnimo e
igual tiempo de contribucin al Instituto. El monto de esa pensin va
desde el 40% del sueldo regulador, cuando slo se han prestado 15 aos
de servicios, hasta el 95% cuando se han eumplido 29 aos .de dichos
servicios [arts, 61, 62,63).
LA SITUACIN LEGAL DE LOS SERVIDORES PBLICOS 151
La ley establece tambin una pensin por invalidez para los traba-
jadores que se inhabiliten fsica o mentalmente por causas ajenas al des-
empeo de su cargo si hubiesen contribuido al Instituto cuando menos
durante 15 aos. En estos casos la pensin se regular en los mismos tr-
minos que la pensin por vejez (art. 67).
Al trabajador que sin tener derecho a pensin por vejez o invalidez
se separe definitivamente del servicio, se le otorga una indemnizacin glo-
bal equivalente al monto de las cuotas-con que hubiere contribuido, bien
exclusivamente en caso de que haya prestado de uno a cuatro aos de ser-
vicio, bien con un mes o dos meses ms del ltimo sueldo bsico, si tuvie-
se de cinco a nueve aos o de nueve a catorce respectivamente (art. 87).
Finalmente, la muerte del trabajador por causas ajenas al servicio
y siempre que hubiere contribuido por ms de quince aos, as como la
de un pensionado por vejez o por invalidez, dan origen a las pensiones
por causa de muerte, que son las de viudez, de orfandad o a los ascen-
dientes, en su caso, debiendo calcularse la pensin en forma igual a la de
la pensin, de vejez en el primer ao posterior al deceso y durante los
cinco aos posteriores disminuir en un 10% hasta reducirla al 50% de
la cifra primitiva. Cuando fallece un jubilado o un pensionado por vejez
o invalidez, sus deudos percibirn durante el primer ao el 80% del
monto original, y del segundo en adelante se ir rebajando en un 10%
hasta llegar a la mitad de la pensin original (arts. 57, 63, 73 y 76).
d) Respecto de las habitaciones econmicas, de los prstamos hi-
potecarios, y del fondo de la vivienda que permite al trabajador obtener
crdito barato y suficiente para la adquisicin, construccin, reparacin,
ampliacin de sus habitaciones as como para financiar programas de
construccin de habitaciones para los trabajadores, de los prstamos a
corto plazo, la ley establece un sistema de proteccin en favor de stos
para librarlos de las operaciones usurarias (arts. 91 al 136).
115. Para el cumplimiento de la ley y para hacerse cargo de las
prestaciones referidas se transform la antigua Direccin de Pensiones
Civiles creada por Ley de 12 de agosto de 1925 en un organismo que se
denomina Instituto de Seguridad y Servicios. Sociales de los Trabajadores
del Estado, con una. personalidad y un patrimonio propios y teniendo el
carcter de organismo pblico descentralizado (art. 4).
116. De conformidad con el nuevo rgimen, la organizacin econ-
mica y financiera del sistema adoptado se basa, en primer trmino, en
las aportaciones que deben hacer los empleados, los pensionistas y los
organismos a los cuales se aplica la ley.
Segn el articulo 16, los trabajadores deben aportar al Instituto
como euota obligatoria el ocho por ciento del sueldo bsico que disfruten,
la cual. servir en un dos por ciento para cubrir el sepro de enfennedades
152 DERECHO ADMINISTRATIVO
CAPTULO V
LA SITUACION LEGAL DE LOS SERVIDORES PUBLICaS
(ContinuacionJ
120. La organizacin sindical de los empleados pblicos.-121. El sindicato de
acuerdo con el Estatnlo.-122. El derecho de hnelga.-12.~. El Tribunal de Ar-
bitraje.-124. Causas de interrupcin y de suspensin de la relacin del serv-
cio.-l25. Term inacin de los efeetos del nombramiento.
CAPTULO VI
FUNCIONARIOS DE HECHO
126. La doctrina de los funcionarios de hecho.-I27. La doctrina en el derecho
internacional. Gobiernos de jure y Gobiernos de jacto. El problema ante el dere-
cho constitucional. La incompetencia de origen.-I28. Los funcionarios de hecho
en el derecho administrativo.-I29. La doctrina en el sistema legal mexicano.-
130. Responsabilidades. Indemnizacin por servicios.
el justo motivo porque en tales casos valen los actos hechos por un juez
no verdadero, pero que comnmente fue reputado por tal; y consiste en
que el bien pblico exige imperiosamente que se sostengan por el tras-
torno general y daos gravsimos que se resentiran de invalidarlos; y
esta necesidad hace entender que la comunidad toda de ciudadanos inte-
resada en evitarlos suple a ese juez toda la jurisdiccin y autoridad que
realmente no tuvo en su principio." Y contina diciendo: "Por esto es
que los mismos autores, explicando esta regla general, ponen como indis-
pensables estas tres circunstancias: 1" que el acto sea de tal naturaleza
que pueda legitimarse por el concepto comn y cuyo valor no dependa
de otra cosa que de la voluntad general. .. 2\'- es igualmente necesario
que el error o concepto sea verdaderamente general de todo o de la mayor
parte del pueblo, sin que baste que lo sea slo de la menor o de una
pequea, y 3" que este error no sea demasiado craso o intolerable, sino
racional y fundado en motivos y antecedentes algo probables", y final-
mente agrega: "aunque todos los actos judiciales hechos o autorizados
por un poder ilegtimo pudiesen considerarse como nulos y de ningn
valor ni efecto atendidos los principios estrictos del derecho, el bien
esencial de la nacin y el sosiego y tranquilidad de todos sus sbditos
en un ramo tan importante como el judicial, exigen ciertamente que se
legalicen y se tengan por vlidos y subsistentes ... " (tomo 11, pgs. 78
y sguientes.]
En realidad es bien poco lo que puede agregarse a la doctrina as:
expuesta, pues basta con hacerla extensiva a autoridades distintas de las
judiciales a que el seor De la Pea se refera, para tenerla como perfec-
tamente aceptable en nuestros das.
Por esta razn nos vamos a limitar a sealar la divisin que en
nuestro concepto es la ms precisa para distinguir las diferentes clases
de funcionarios en razn de su investidura. Creemos que sobre este par-
ticular es completamente exacta la clasificacin de Jze que citamos ante-
riormente, o sea la que los coloca en tres categoras: el funcionario de
jure, el funcionario de facto y el usurpador.
130. Despus de analizar los diversos aspectos de los funcionarios
usurpadores y sus diferencias con los funcionarios de hecho, as como las
disposiciones legales y teoras concurrentes, es preciso examinar, por una
parte, las sanciones aplicables a cada tipo, y por la otra, los derechos
que puedan tener a una remuneracin cualquiera.
La situacin del usurpador en la legislacin mexicana ha sido defi-
nida por diversas disposiciones.
En la ley contra conspiradores dada por don Benito Jurez, el 25
de enero de 1872, puesta en vigor por decreto del Primer Jefe del Ejrcito
164 DERECHO ADMINISTRATIVO
Q
Constitucionalista, el 14 de mayo de 1913, se declara en el artculo 3 ,
entre los delitos contra la paz pblica y el orden, la rebelin contra las
autoridades legtimas establecidas, el atentado a la vida del Supremo Jefe
de la nacin o a la de los Ministros de Estado y el alzamiento sedicioso,
dictando alguna providencia propia de la autoridad; delitos que se san-
cionan en el artculo 19 de 18 misma Ley con la pena de muerte.
El Cdigo Penal para el Distrito Federal dispone: "Art. 250. Se
sancionar con prisin de un mes a cinco aos y multa de diez a diez mil
pesos: I. Al que, sin ser funcionario pblico, se atribuya ese carcter y
ejerza alguna de las funciones de tal."
Por su parte la Ley de Responsabilidades de Funcionarios y Emplea-
dos de la Federacin (D. O. 2 enero 1980) considera como delito oficial
la usurpacin de atribuciones.
Por lo que hace a la cuestin de si el usurpador o los funcionarios
de hecho devengan los sueldos inherentes al cargo que desempean, la
respuesta que se impone es la negativa, sobre todo tratndose del usuro
pador; y por lo que hace a los funcionarios de hecho, procede tener en
cuenta que, no debiendo entrar en juego el inters de terceros, ni radio
cando el problema de la remuneracin en el funcionamiento regular y
continuo de los servicios pblicos, slo queda en pie una investidura
irregular que ante -el Estado no pueden invocar en provecho propio los
individuos que detentan un cargo pblico.
TITULO SEGUNDO
CAPTULO 1
LA CENTRALIZACION. SU NATURALEZA JURIDICA
a) El apercibimiento.
b) El extraamiento, la amonestacin y la censura.
e) La multa.
d) La privacin del derecho de ascenso.
e) El descenso.
f) La suspensin temporal del empleo.
e). La privacin del empleo.
quico de aqulla; pero para este caso es necesaria una disposicin ex-
presa de la ley, la cual no se requiere para que el control de legalidad
se ejercite por la autoridad jerrquica superior.
Por ltimo, el poder jerrquico sobre los actos puede ejercitarse ofi-
ciosamente o a peticin de parte segn lo que disponga la ley. En este
ltimo caso se da lugar a un remedio del que ms tarde habremos de ocu-
parnos, que los particulares tienen contra actos de la Administracin,
y que es la revisin jerrquica. Su naturaleza jurdica, su alcance y sus
efectos sern motivo del estudio que habremos de realizar posteriormente.
136. Entre los diversos rganos ligados por la relacin jerrquica
pueden surgir conflictos de competencia, bien porque uno de ellos se atrio
buya facultad que otro reclame o bien porque ninguno se considere com-
petente para actuar en un caso especial.
Como esos conflictos de competencia pueden originar un desorden
en la Administracin o una paralizacin en su funcionamiento, es natu-
ral que en el rgimen de organizacin centralizada se considere que la
autoridad jerrquica superior tiene la facultad de resolver los conflictos
de competencia que surjan entre las autoridades inferiores que le estn
subordinadas.
Este es el fundamento de la disposicin contenida en la Ley de la
Administracin Pblica Federal que faculta al Presidente de la Repblica
para resolver por conducto de la Secretara de Gobernacin los casos de
duda que puedan surgir con motivo de la aplicacin de dicha ley sea-
l ando la dependencia a la que corresponda el despacho del asunto (ar-
tculo 24).
CAPTULO II
LA ADMINISTRACION CENTRALIZADA EN MEXICO
137. El Presidente de la Repblics --138. Situacin poltica y administrativa del
Presidente de la Repblica.-139. Sistema de la Constitucin mexicana.-140. Or-
ganes coordinados y subordinados directamente al Presidente de la Repblica.-
141. Los Secretarios de Estado y los Departamentos Administrativos. Su situacin
como rganos poIticos.-142. El refrendo ministeriaI.-I43. El refrendo en la Cons-
titucin mexicana.-144. Las funciones administrativas de los Secretarios de Estado.
-145. Los Reglamentos Interiores y los Manuales de Organizacin y de Procedi
mientos.-I46. Los Jefes de Departamentos Administrativos. Sus auxiliares.
CAPTULO III
LAS SECRETARIAS DE ESTADO Y DEPARTAMENTOS
ADMINISTRATIVOS EN LA LEY MEXICANA
pleja estructura que se haba creado con el crecimiento del aparato admi-
nistrativo. Se trata de adecuar la administracin pblica a las necesidades
y problemas que plantea la actual situacin del pas y del mundo; de es-
tablecer en forma clara y precisa las facultades de las distintas entidades
administrtivas; de evitar duplicacin de funciones de dichas entidades
para definir responsabilidades y permitir que las decisiones gubernamen-
tales se traduzcan en resultados satisfactorios para los gobernados. Se
persigue con la nueva ley la institucionalizacin de la programacin de
las acciones de la Administracin Pblica, el establecimiento de priorida-
des, objetivos y metas que resulten comprensibles y viables y que las de-
pendencias directas del Ejecutivo Federal se constituyan en unidades
responsables que se encarguen de. la coordinacin de los organismos des-
centralizados, empresas de participacin estatal y fideicomisos que se ubi-
quen en el mbito sectorial que habr de estar a su cargo.
En lo que se refiere a la Secretara del Estado, desaparece la de Pro-
gramacin y Presupuesto, fusionando las actividades que eran a cargo de
sta con las correspondientes a las de Hacienda y Crdito Pblico y Con-
tralora General de la Federacin (D. O. de 21 de febrero de 1992).
En lo que se refiere a la Secretara de Desarrollo Urbano y Ecologa,
sta cambia a la de Secretara de Desarrollo Social (D. O. de 25 de mayo
de 1992).
Actualmente en el D. O. del 28 de diciembre de 1994 se publican
cambios en nombres y facultades en las Secretaras de:
Energa, Minas e Industria Paraestatal: Contralora General de la Fe-
deracin; Agricultura y Recursos Hidrulicos y Pesca.
Por lo que de acuerdo a esta ltima Ley y sus reformas, las Secreta-
ras de Estado y Departamentos Administrativos han quedado en la for-
ma siguiente:
Secretara de Gobernacin
Secretara de Relaciones Exteriores
Secretara de la Defensa Nacional
Secretara de Marina
Secretara de Hacienda y Crdito Pblico
Secretara de Desarrollo Social
Secretara de Medio Ambiente, Recursos Naturales y Pesca
Secretara de Energa
Secretara de Comercio y Fomento Industrial
Secretara de Agricultura, Ganadera y Desarrollo Rural
Secretara de Comunicaciones y Transportes
Secretara de Contralora y Desarrollo Administrativo
Secretara de Educacin Pblica
186 DERECHO ADMINISTRATIVO
Secretara de Salud
Secretara de Trabajo y Previsin Social
Secretara de la Reforma Agraria
Secretara de Turismo
Departamento del Distrito Federal
La competencia de cada Secretara y Departamento es en trminos
generales la siguiente:
1. La Secretara de Gobernacin tiene a su cargo la realizacin de
las funciones polticas ms importantes del Poder Ejecutivo Federal. Es el
rgano de relacin de dicho Poder con los dems Poderes Federales y
con los Estados de la Federacin.
Entran en sus facultades: la iniciativa y publicacin de las leyes: la vi-
gilancia del cumplimiento de los preceptos constitucionales por parte de
las autoridades del pas, en lo que se refiere a las garantas individuales;
los nombramientos y movimientos de titulares del Poder Judicial, de las
Secretaras y Departamentos de los Procuradores de Justicia; la adminis-
tracin de las islas de ambos mares; cultos religiosos, poltica demogrfi-
ca, intervencin en funciones electorales, defensa y prevencin social
contra la delincuencia, expropiacin por causas de utilidad pblica no
atribuidas a otra Dependencia, Archivo General de la Nacin, Diario Ofi-
cial, indultos, y en general intervenir en la poltica interior que competa
al Ejecutivo y no se atribuya expresamente a otra dependencia; defensa y
prevencin de la delincuencia (art. 27).
2. La Secretara de Relaciones Exteriores tiene atribuida la compe-
tencia necesaria para intervenir en todos los asuntos de carcter interna-
cional; promoviendo y asegurando la coordinacin de acciones en el
interior de las dependencias y entidades de la Administracin Pblica Fe-
deral, conducir la poltica exterior para lo cual intervendr en toda clase
de tratados, acuerdos y convenciones en los que en el pas sea parte; en
asuntos de nacionalidad; para conceder a los extranjeros las licencias y
autorizaciones que requieran conforme a las leyes para adquirir el domi-
nio de tierras, aguas y sus accesorios o para obtener concesiones de ex-
plotacin de recursos naturales, para hacer inversiones en empresas
comerciales o industriales, as como para formar parte de sociedades me-
xicanas, civiles o mercantiles y para modificar o reformar las bases cons-
titutivas de estas sociedades y para aceptar socios extranjeros o adquirir
bienes inmuebles o derechos sobre ellos, etc. (art. 28).
3. A la Secretara de la Defensa Nacional corresponde el despacho de
los asuntos relacionados con la. defensa del territorio nacional y e conse-
cuencia, con la organizacin, administracin y preparacin del Ejrcito y
LA ORGANIZACIN CENTRALIZADA EN MXICO 187
sarrollo del pas, como por ejemplo se pueden citar los concejos de Po-
blacin, de Ciencias y Tecnologa, de Turismo, etc.
150. Respecto de las relaciones que existen entre las Secretaras y
Departamentos, la ley las fija en dos de sus preceptos; 1) al establecer
que dichos organismos tendrn igual rango y que entre ellos no habr,
por lo tanto, preeminencia alguna (art. 10), Y 2) al establecer que cuando
alguna Secretara o Departamento necesite informes, adems de la coo-
peracin tcnica de cualquier otra dependencia, sta tendr la obligacin
de proporcionarlos.
Por lo que hace al primer precepto indicado, debemos decir que su
inclusin en la ley viene a dilucidar la cuestin que con anterioridad se
planteaba respecto de la jerarqua que podra existir entre las diversas
Secretaras de Estado. Esa jerarqua se explicaba por la circunstancia de
que bajo la vigencia del artculo 81 reformado por la Constitucin de
1857, las faltas absolutas o temporales del Presidente de la Repblica de-
beran ser suplidas en forma interina, por el Secretario de Relaciones Ex-
teriores, o si no lo hubiere o estuviere impedido, por uno de los otros
Secretarios de Estado, siguiendo el orden numrico que la ley estableciera.
Sin embargo, en el rgimen constitucional vigente ha desaparecido
esa sustitucin por ministerio de la ley, establecindose que en todos los
casos de falta absoluta o temporal, el Presidente debe ser sustituido por
la persona que designe el Congreso.
CAPTULO IV
ADMINISTRACIN DEL DEPARTAMENTO DEL DISTRITO FEDERAL
~
15 I. Antecedentes sobre el rgimen jurdico del Departamento del Distrito Fe-
deral.-I52. Su naturaleza jurdica.-153. Las autoridades del Departamen-
to.-154. El territorio. Las delegaciones y los rganos de colaboracin.-155.
El rgimen patrimonial y financiero del Departamento.-156. Las atribuciones
del mismo Departamento.
En marzo de 1996, contina estudindose la forma en que ser electo eH Jefe del
Departamento del Distrito Federal y la manera en que se designarn a los Secretarios,
Oficial Mayor y Delegados.
ADMINISTRACIN DEL DEPARTAMENTO DEL DISTRITO FEDERAL 193
CAPTULO V
LA DELEGACION, LA DESCONCENTRACION y LA COORDINACION
ADMINISTRATIVAS
CAPTULO VI
LA ADMlNISTRACION PARAESTATAL
159. Entidades Jlarae8latales. Va!..r y alcance del vocablo l'arat'stalal.-I60. La
descentralizacin administrativa en la doctrina.-161. Los organismos deseen-
t~a~izados. Facultad del Ejecutivo para crearlos. Su objeto y fines.-161 bis. Su
rgimen patrimonial y financiero.-162. Las empresas de participacin estatal.-
163. Los fideicomisos.-1M. El Control sobre las paraestatales.-165. El problema
Constitucional.
Para llevar a cabo los programas de Gobierno, lograr una mayor co-
herencia operativa, evitar duplicaciones o contradicciones y con objeto de
coordinar, planear y evaluar las operaciones de las entidades de la admi-
nistracin paraestatal, el Presidente de la Repblica est autorizado para
agruparlas por sectores definidos a efecto de que sus relaciones con el
Ejecutivo se realicen a travs de la Secretara de Estado o Departamento
Administrativo que al efecto designe (arts. 50 y 51).
Por decreto publicado en el Diario Oficial de 21 de lebrero de 1992,
se hizo la distribucin sectorial de dichas entidades, quedando facultada
la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico para someter a la conside-
racin del Ejecutivo, previa la opinin del cordinador del sector corres-
pondiente, la modificacin, fusin o liquidacin de aqullas cuando no
cumplen sus fines u objeto social o cuyo funcionamiento no sea ya con-
veniente para la economa nacional o para el inters pblico.
CAPTULO VII
166. Sus diferencias con los otros dos tipos de descentralizacin-e-d'[. Los di-
versos caso!' de colaboracin.-I68. Las Cmaras de Comercio y las de Indus-
tria.-l69. Asociaciones Agrcolas.-170. Escuelas particulares incorporadas.-171.
Caracteres generales de la descentralizacin por colaboracin.-172. La autoriza-
cin administrativa.-173. Las facultades de vigilancia y control.
CAPTULO VIII
LA DESCENTRALIZACION POR REGION
174. Propsitos de esta forma de descentralizacin. Ventajas e inconvenientes.
-175. El Municipio en la Constitucin mexicana.-176. Los caracteres del r
gimen municipal en la doctrina clsica. La tesis de la escuela realista.-177.
La tesis de la Ley. La libertad del Municipio.-178. Los rganos de represen-
tacin del Municipio.-179. Las facultades de los Municipios.-l80. La Ley
General de Asentamientos Humanos.-181. La municipalizacin de los servicios
pblicos.
cin poltica, siendo los mismos los rganos administrativos y los rganos
polticos, lo que trae como consecuencia la intervencin de factores de
esa ndole en la Administracin, con perjuicio de sta.
Por ltimo, dndose cabida a factores polticos se ha demostrado en
la prctica que en las organizaciones descentralizadas por regin, el perso-
nal se nombra dentro de los elementos polticos o que tienen relaciones con
ellos, sin preocuparse por la competencia para los cargos, lo cual, natu-
ralmente, trae como resultado un deficiente funcionamiento de los ser-
VICIOS.
EL ACTO ADMINISTRATIVO
TITULO PRIMERO
CAPTULO I
CAPTULO II
LA CONCESION DE SERVICIO PUBLICO
197. La concesin de servicio pblico y la de explotacin de hienes del Estado.
Los caracteres del servicio phlico.-198. La legislacin mexicana.-199. Los prin-
cipios de continuidad, de adaptacin y de igualdad.-200. Los diversos servicios
phlicos.-201. La naturaleza jurdica de la concesin de servicio pblico. Tesis
contractual.-202. Antecedentes en Mxico.-203. La tesis del acto mixto.-204.
El otorgamiento de la concesin.-205. La publicacin de la concesin.-206. La
ejecucin de la concesin.-207. La expropiacin.-208. La propiedad del conee-
sionario.-209. El rgimen financiero de la concesin. Las tarifas.-210. La legis-
lacin mexicana.-21l. La fuerza mayor.-212. La agravacin de las cargas por
la autoridad concedente. La agravacin por medidas legislativas.-213. La agrava-
cin por causas anormales. La teora de la imprevisin.-214. Las relaciones del
concesionario con el pblico. La tesis de la legislacin mexicana.-215. La dura-
cin de las concesiones. El rescate.-216. El derecho de reversin.-217. La cesacin
del objeto de la concesin.-218. La caducidad y la rescisin.
los bienes al Estado. (Ley de Vas de Com., art. 92; Ley del D. F.,
arto 72, frac. II.)
Finalmente, el concesionario est obligado a mantener en buen es-
tado los bienes durante el plazo de la concesin, llegndose hasta autori-
zar al Gobierno para intervenir la empresa si durante la ltima parte de
la vigencia de la concesin el concesionario no mantiene los bienes en
buen estado. (Ley de Vas de Com., arto 89; Ley del D. F., arto 72, frac.
VIII.)
209. El rgimen financiero del servicio concesionado, es indepen-
diente del rgimen financiero del Estado.rde tal manera que el concesio-
nario debe obtener los fondos indispensables para la instalacin del
propio servicio y mantener para ste un presupuesto fuera del control
de la Administracin concedente. (Ley del D. F., arto 72, frac. V.)
Sin embargo, a pesar de que el concesionario soporta el riesgo de
la empresa, l no controla ni las cargas ni los provechos de la misma,
ya que por una parte, es la Administracin la que regula unilateralmente
el funcionamiento del servicio y, por la otra, es la propia Administra-
cin la que debe tambin aprobar las tarifas que constituyen la remu-
neracin de los gastos de organizacin y funcionamiento.
Estudiaremos, pues, para formar una idea del rgimen financiero
de la concesin, el carcter de las tarifas del servicio y, en seguida, la
forma de compensar la agravacin de las cargas en la ejecucin de
la concesin.
Las tarifas constituyen, como dice Comte (op. cit., pg. 79), el ele-
mento esencial de la economa financiera de la explotacin. Su naturaleza
jurdica es muy discutida. Se ha sostenido que la regulacin de las tari-
fas constituye uno de los elementos contractuales de la concesin, de tal
manera de considerar que el concesionario tiene un verdadero derecho
para percibir las cuotas que se fijen convencionalmente y para que aque-
lla regulacin no se modifique sino por medio de otro acto contractual.
En nuestro concepto las tarifas no forman parte de las clusulas
contractuales de la concesin, porque ellas constituyen un elemento esen-
cial de la reglamentacin del servicio pblico concedido; pero tampoco
podemos admitir que las cuotas que las mismas consignan sean estable-
cidas en forma arbitraria y discrecional que slo haya de guiarse por el
propsito de hacer ms barato el uso del servicio, sino que tiene que con-
siderarse controlado o limitado por la necesidad de mantener el equilibrio
financiero de la concesin y, consecuentemente, por la necesidad de que
el servicio subsista, y de que subsista en las mejores condiciones para
beneficio del pblico.
LA CONCESIN DE SERVICIO PBLICO 251
Para este caso la doctrina ha llegado a la conclusin de que el con-
cesionario debe seguir ejecutando la concesin, pero slo tendr derecho
a ser compensado si la medida general, de que se trata equivale "a una
modificacin directa del acto de concesin, porque las condiciones de
sta han sido establecidas teniendo en cuenta y tomando, entre otras, por
elemento la situacin legal o reglamentaria que ha sido modificarla"
(Bonnard, op, cit., pg. 565).
213. Finalmente, puede ocurrir que acontecimientos externos, que
no dependen de ninguna manera de las partes, vengan a hacer ms one-
rosa la situacin del concesionario.
La solucin que impone la tesis contractual cuando se produce la
ocurrencia sealada, es la de. que el concesionario, no estando frente a
una causa de fuerza mayor, contina obligado a la ejecucin de sus com-
promisos sin ningn derecho a compensacin por las prdidas sufridas.
Sin embargo, el nuevo concepto de la concesin y principios bien
claros de equidad han hecho que sobre todo la doctrina y la jurispru-
dencia francesas construyan para el evento que se examina toda una
teora que ha sido llamada la "teora de la imprevisin".
Conforme a ella, cuando ocurren acontecimientos excepcionales y
anormales, imprevisibles y extraos a las partes, que vienen a hacer ms
onerosa la situacin del concesionario al grado de romper la 'economa
de la concesin, entonces se produce propiamente un estado extracon-
tractual, es decir, que ya no es la situacin prevista por la concesin,
y que produce las consecuencias siguientes: obligar al concesionario a
continuar haciendo funcionar el servicio y a darle derecho a cierta como
pensacin de parte de la Administracin, no por la ganancia omitida,
sino por las prdidas sufridas por l a consecuencia del trastorno de la
economa de la concesin; pero sin que sea la Administracin la nica
que reporte las cargas excepcionales, bastando slo con que haya una
reparticin razonable de ellas (Bonnard, op. cit., pgs. 567 y ss.).
De acuerdo con la misma doctrina esta teora se justifica jurdica.
mente porque, por una parte, el concesionario no puede dejar la explo-
tacin del servicio sino por una causa de fuerza mayor, y por la otra,
porque no podra evidentemente ser la intencin de las partes la de que
si esos acontecimientos externos y anormales se verifican, subsistiera nte-
gramente el rgimen de la concesin primitiva.
214. El concesionario de un servicio pblico tiene relaciones jur-
dicas no slo con la Administracin concedente sino tambin con el p-
blico que se aprovecha de las prestaciones de dicho servicio.
La tesis de nuestra legislacin no es muy clara al respecto. Por una
parte, existen disposiciones que establecen expresamente la obligacin
252 DERECHO ADMINISTRATIVO
CAPTULO III
EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO
219. El procedimiento administrativo, el legislativo y el judicial.-220. El pro-
cedimiento administrativo en la legislacin mexicana.-22l. Los antecedentes
sobre la sistematizacin del procedimiento administrativo.-222. Los elementos
bsicos para esa sistematizacin.-223. Procedimientos de oficio y peticin de
parte. El silencio de la Administracin. La garanta de audiencia y de legalidad.-
224. Las formalidades esenciales del procedimiento.-225. La conclusin del pro-
eedimiento.-226. El procedimiento de oposicin.-227. Otros procedimientos.
que antes se hace referencia, la ley debe prevenir de una manera precisa
la forma de hacer las notificaciones a los interesados y los plazos en
que dichas notificaciones surtan sus efectos.
El Cdigo Fiscal de la Federacin que aunque en una materia espe-
cial es el ordenamiento ,en que existe una mejor sistematizacin del pro-
cedimicnto administrativo, establece que las notificaciones se harn a
los particulares personalmente, mediante oficio. entregado por mensa-
jero o por correo certificado con acuse de recibo; por medio de edicto,
cuando se desconozca el domicilio y en otros casos por medio de oficio
o telegrama (arts. 98 y 99) Y se previene que las notificaciones surten
sus efectos: las personales a contar de la fecha en que fueron practi-
cadas y las dems el da siguiente a aquel en que se reciban o en que
se haga la ltima publicacin de edictos, o bien desde la fecha en que el
interesado se hace sabedor del acuerdo respectivo, siempre que sea con
anterioridad al da en que la notificacin debe surtir sus efectos (arts. 103
y 104). Igualmente se establece un recurso de nulidad de las notificacio-
nes que se hagan en forma distinta de la prevenida (arts. 160 y 166).
En cuanto a los medios de prueba, la prctica constante que debe
ser recogida por la Ley que llegare a dictarse, consiste en admitir toda
clase de pruebas, si bien tambin en la prctica se ha exceptuado la de
confesin de las autoridades, ya que la actuacin de stas normalmente
es por escrito. Como formalidad esencial del procedimiento es necesario
que en los casos de afectacin a particulares se fije en la ley un trmino
adecuado para que puedan ofrecerse y desahogarse las pruebas per-
tinentes.
En la ley espaola de procedimientos administrativos se consigna el
derecho de audiencia en los trminos siguientes: 1. Instruidos los expe-
dientes e inmediatamente antes de redactar la propuesta de resolucin
se pondrn de manifiesto a los interesados para que en un plazo no
menor de diez das ni superiores a quince, aleguen y presenten los docu-
mentos y justificaciones que estimen pertinentes. .. 3. Se podr pres-
cindir del trmite de la audiencia cuando no figuren en el expediente ni
sean tenidos en cuenta otros hechos ni otras alegaciones que las aduci-
das por el interesado (art. 91).
La conclusin del procedimiento tendr que ser el acto o la reso-
lucin administrativa expresa o presunta en caso de silencio de la au-
toridad respectiva, o bien el sobreseimiento por desistimiento o cualquiera
otra causa.
Dictada la resolucin y de acuerdo con su naturaleza debe proce-
derse a su ejecucin voluntaria o forzada o bien P. hacer una revisin de
ella ya de oficio o ya a peticin de parte.
264 DERECHO ADMINISTRATIVO
CAPTULO IV
ELEMENTOS DEL ACTO ADMINISTRATIVO
11
274 DERECHO ADMINISTRATIVO
CAPTULO V
LOS EFECTOS DEL ACTO ADMINISTRATIVO
235. La fuerza obligatoria y la presuncin de legitimidad del acto administrat-
vo, La modificacin del orden jurdico existente. Carcter personal de los dere-
chos y obligaciones que el acto produce. Naturaleza de dichos derechos de acuerdo
con el rgimen a que estn sometidos.-236. Los derechos reales administrativos.
237. Los efectos con relacin a terceros. El concepto de tercero en el derecho
civil y en el derecho administrativo.
CAPTULO VI
LA EJECUCION DEL ACTO ADMINISTRATIVO
CAPTULO I
LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS IRREGULARES.
INEXISTENCIA
ticular o por un organismo sin existencia legal o tambin por una inva-
sin de un agente administrativo en las atribuciones del Poder Legisla-
tivo o del Poder Judicial". (op. cit., pg. 212.)
A nuestro modo de ver, la inexistencia puede producirse en los si-
guientes casos: a) cuando falta la voluntad; b) cuando falta el objeto;
c) cuando falta la competencia para la realizacin del acto, y d) cuando
hay omisin de las formas constitutivas del acto.
Un ejemplo muy importante del primer caso lo encontramos en los
actos de una Administracin usurpadora.
En efecto, como lo indica un autor: "Desde el punto de vista poltico
conviene declarar desprovisto de toda existencia jurdica el acto realizado
por un individuo no investido regularmente de la funcin. En un Estado
civilizado y ordenado, lo que da a los agentes pblicos la autoridad y el
prestigio necesario a la buena marcha de los servicios pblicos es la cir-
cunstancia de obrar en virtud de la ley y conforme a sus prescripciones.
Reconocer un valor cualquiera a lo que fuera de la ley se hace es abrir
las puertas a la violencia, a la revolucin y a la anarqua. Poco importa la
pureza de las intenciones, El orden slo descansa en el respeto a la ley."
(Jze, op, cit.; pg. 287.)
Y el mismo autor categricamente afirma: "La inexistencia jurdica
de esos actos (los provenientes de un usurpador) no es discutible ni dis-
cutida, hyanse realizado en poca normal o en tiempo de crisis poltica
o social."
La tesis de la jurisprudencia americana est orientada en el mismo
sentido. En ella se ha sostenido que "cuando sin ninguna apariencia de
autoridad, asume un individuo un cargo, actuando como funcionario, si el
pblico conoce el hecho o razonablemente est informado de que dicho
individuo es un usurpador, los actos que ste realiza son ahsolutamen-
te nulos a todos respectos. La mera circunstancia de que, abstraccin
hecha de la usurpacin, sus actos oficiales, por decirlo as, eran leales
y honrados, no puede conferirles ni validez ni eficacia". (Goodnow, Ca-
ses on Administrative Laso.)
245. Siendo imposible concebir que un acto pueda producir algn
efecto, si las situaciones jurdicas, si los derechos que est destinado a
engendrar, no tienen objeto sobre el cual recaigan, parece que tambin
debe admitirse la inexistencia de los actos administrativos por falta de
objeto. .
Creemos encontrar dentro del derecho mexicano esta causa de inva-
lidez, como se desprende del fallo de la Suprema Corte de Justicia en que
declar que "para que pueda otorgar y subsistir una de las llamadas con-
cesiones confirmatorias de derechos petroleros, es requisito indispensable
294 DERECHO ADMINISTRATIVO
que existan los derechos cuya confirmacin se pide; pues de otra manera
no habra derecho que confirmarse, y tanto el acuerdo en que se ordenara
la confirmacin como el ttulo que se expidiera, seran inexistentes jur-
dicamente hablando. . . Es inconcuso que al haberse declarado caduco el
contrato que el causante del quejoso celebr para colonizar los terrenos,
volvieron al dominio de la Nacin los derechos que se haban transferido
al concesionario y, entre ellos, el relativo al subsuelo petrolfero; y en
consecuencia, el quejoso no puede tener derecho alguno sobre el subsuelo
petrolfero, o en otros trminos, carece ce derechos que pudieran confir-
marse; y la confirmacin de un derecho inexistente que se haga o se pre-
tenda hacer, resulta legalmente imposible, y el acuerdo que la ordene es
inexistente en absoluto ... " (Amp. promovido por W. Craig Hulme. Sent.
de 25 de mayo de 1932, citado en el informe del Presidente de la Corte
al terminar el ao de 1932.)
Dentro de la misma categora de actos inexistentes por razn del oh-
jeto se pueden clasificar aquellos en que el objeto no es posible ni lcito;
por ejemplo un ttulo de baldos expedido sealando una extensin que
rebase la parte de tierra firme del territorio o los lmites de ste, caso
que no por absurdo ha dejado de presentarse en la prctica.
Cuando el Poder pblico, por medio de un acto enajena una facultad
de la soberana, comprometindose, por ejemplo, a no legislar, a no rea-
lizar funciones de polica, etc., el acto no tiene ninguna existencia legal.
Cuando la Administracin celebra un contrato obligndose a desig-
nar a una persona determinada para un puesto pblico que pueda cubrir
discrecionalmente o que debe hacerlo mediante ciertos requisitos (aptitud,
examen, etc.), o bien se compromete a pagar mayor sueldo del que seala
el Presupuesto para el cargo, indudablemente est realizando un acto
cuyo objeto es incompatible con la norma jurdica respectiva, faltando, en
consecuencia, un elemento esencial para que pueda surtir algn efecto.
246. Es tambin una causa de inexistencia la falta de competencia.
La falta de competencia constitucional viene a traducirse en una falta de la
voluntad creadora del acto jurdico.
Si, por ejemplo, fuera de cualquiera posible excepcin al sistema de
separacin de Poderes, el Congreso o el Ejecutivo resolviera un litigio
civil sobre divorcio, o si el Poder Judicial otorgara una concesin de
aguas, de petrleos o de minas, o expidiera una ley, indudablemente que
ninguno de esos actos necesitara de una resolucin judicial para privarlos
de sus efectos, pues ninguno de orden jurdico podran producir, y cuando
ms, si hubiera algn efecto material que se derivara de esos actos, sera
motivo, no de un procedimiento de nulidad, sino de un juicio de respon-
sabilidad civil o penal segn el caso.
NULIDAD DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS 295
CAPTULO 11
NULIDAD DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS
248. Caracteres de la nulidad en derecho administrativo.-249. Causas principales
de nulidad. Vicios de voluntad. Irregularidad u omisin de formas.-2S0. Inexis-
tencia de motivos o defectos en su apreciacin.-251. Ilegalidad de los fines del
acto.-252. A qu autoridad compete declarar la nulidad? Efectos del acto vi,
ciado de nulidad.
248. Al lado de los actos inexistentes que como hemos visto son
los que carecen de sus elementos esenciales y que, por tanto, no pueden
engendrar ningn efecto jurdico, es indudable que en derecho adminis-
296 DERECHO ADMINISTRATIVO
sionario a quien la ley otorgue esa facultad, existe una falta de motivo,
cuya consecuencia es la nulidad del acto.
Cuando se impone una pena disciplinaria por un hecho que no cons-
tituye propiamente una falta de esa ndole; cuando se decreta la caduci-
dad de una concesin por un acto que no ha sido realizado por el conce-
sionario en la forma en que lo estima la autoridad decretante, hay una
irregularidad en la apreciacin del motivo cuya subsistencia sera injus-
tificable.
Por ltimo, cuando un acto del concesionario es, por ejemplo, motivo
para la aplicacin de una sancin pecuniaria, pero a pesar de ello se de-
creta la caducidad de la concesin, entonces el motivo existe, la aprecia-
cin de su ilegalidad es correcta, pero la decisin que se adopta no es la
adecuada. Para este caso, como para los anteriores, debe ser procedente
la nulidad, puesto que el motivo legal existente amerita la resolucin
q~e Ialey o el acto han fijado como adecuada.
CAPTULO III
LA REVOCACION DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS
un acto que cumpli con todos los requeridos por la ley que rigi su for-
macin, el acto que en su origen fue oportuno por coincidir con el inters
pblico existente en ese momento, s puede posteriormente tornarse en
inoportuno, porque el inters pblico cambia con frecuencia, de manera
que, cuando el cambio ocurre, el acto original no sirve ya para satis-
facerlo, y aun puede llegar a contrariarlo.
Es en este momento en que se ha roto la coincidencia original del
acto con el inters pblico cuando surge la cuestin de si debe preferirse
la continuidad del acto o si debe preferirse la satisfaccin de las nuevas
exigencias del inters pblico. Las siguientes palabras de Fleiner condeno
san el sentido de la respuesta que ha dado la doctrina jurdica. Dice as:
"la actividad de la Administracin no tiene por finalidad la de procurar
la certidumbre jurdica --esto es misin de la sentencia civil-, sino al-
canzar un resultado material til para el Estado en los lmites del Dere-
cho. De la misma manera que el particular en la gestin de sus negocios
adapta sus disposiciones a sus intereses cambiantes, as la Administracin
pblica debe poder dar satisfaccin a nuevas necesidades. Lo que es hoy
favorable al inters general puede serle contrario poco tiempo despus
porque las circunstancias hayan cambiado en el intervalo. . . si la autori-
dad estuviese ligada a sus resoluciones, no podra ~p.pararse de ellas cuan-
do el inters pblico exigiera que se dictara otra resolucin. Ahora bien,
un estado contrario al inters pblico no debe subsistir ni un solo da. Por
esta razn la autoridad administrativa no puede estar ligada a sus propias
decisiones como el tribunal a su sentencia ... " {op, cit., pg. 125.)
El principio general sobre el cual ha de reposar la procedencia de la
revocacin de un acto administrativo debe ser, en vista de lo que llevamos
expuesto, el de que la autoridad creadora del acto debe tener facultad
para eliminarlo cuando en un momento posterior a la emanacin se pro-
duce una divergencia o incompatibilidad entre el acto y el inters pblico,
y de esta manera "la facultad de revocar un acto administrativo por razo-
nes de oportunidad superveniente no viene a ser sino una aplicacin
especial de la facultad de la Administracin Pblica de apreciar el inte-
rs pblico y de actuar para satisfacerlo ... " (Alessi, op. cit., pg. 42.)
CAPTULO 1
LOS INGRESOS DEL ESTADO
263. Los ingresos del Estado se originan normalmente por los im-
puestos que decreta, por los derechos, los productos y aprovechamientos
que obtiene por sus actividades, y excepcionalmente por los financia-
mientos que contrata dentro o fuera del pas.
Los impuestos son considerados por el Cdigo Fiscal vigente (D.O. de
31 de diciembre de 1981, y varias adiciones, siendo la ltima en el D.O.
del 29 de diciembre de 1993). como las prestaciones en dinero o en es-
pecie que fija la ley con carcter general y obligatorio, a cargo de perso-
nas fsicas y morales para cubrir los gastos pblicos. y los derechos como
las contraprestaciones establecidas> por el Poder pblico conforme a la
ley, en pago de un servicio; los productos, como los ingresos que percibe
la Federacin por actividades que no corresponden al desarrollo de sus
funciones propias de derecho pblico o por la explotacin de sus bienes
patrimoniales y los aprovechamientos, como los recargos, las multas y los
dems ingresos de derecho pblico no c1asificables como impuesto, dere-
chos o productos.
Los financiamientos provienen de la contratacin de crditos, em-
prstitos o prstamos derivados de: 1) la suscripcin de bonos o emisin
de ttulos de crdito o cualquier otro documento pagadero a plazo; II) la
adquisicin de bienes o contratacin de obras o servicios pagaderos a
plazo; III) los pasivos contingentes relacionados con los actos anteriores
y IV) la celebracin de actos jurdi-cos anlogos a los mencionados y
todos los pasivos creados por esas operaciones constituyen la deuda
pblica estatal (arts. P y 2 9 , Ley General de Deuda Pblica, D. O., 31
de diciembre de 1976).
CAPTULO 11
presupuesto anual de gastos ... ", pero en las reformas de esos dos pre-
ceptos (D. O., Dic. 6, 1977), se resumi en el citado artculo 74 todo el
sistema en materia presupuestal al determinar que la Cmara de Dipu-
tados deber examinar, discutir y aprobar el Presupuesto, cuya iniciativa
debe serle enviada por el Ejecutivo.
La ley orgnicadel presupuesto establece algunas restricciones a las
que debe someterse la Cmara de Diputados, como son la que a nin-
guna proposicin para modificar los proyectos del Ejecutivo se dar curso
:no DERECHO ADMINISTRATIVO
pensable para que haya acto legislativo, en tanto que s debe afirmarse
que, como determina la aplicacin de una regla general a un caso espe-
cial en cuanto al concepto, al monto y al tiempo, est realizando un acto
administrativo, con todos los caracteres que a ste reconocimos en su lugar
oportuno.
A pesar de lo anterior no es extrao que en el presupuesto ade-
.ns de las partidas de gastos que autoriza, se contengan disposiciones de
carcter general para su aplicacin, en cuyo caso, tales disposiciones
s tendran el carcter de actos legislativos materiales aunque por razn
de su contenido sigan siendo de la competencia de la Cmara de Dipu-
~Rclos.
CAPTULO III
CAPTULO I
BIENES DE DOMINIO PUBLICO Y BIENES DE DOMINIO
PRIVADO DE LA FEDERACION
285. Divisin de los bienes conforme a las leyes mexicanas. Jurisdiccin sobre
elIos.-286. La propiedad sobre los bienes de uso comn.-287. Clasificacin
de los bienes de uso comn.-288. Distincin entre dominio natural y dominio
artificiaI.-289. Inalienabilidad. Su alcanee.-290. Bienes destinados a un ser.
vicio pblico.-291. Los bienes de dominio privado.-292. Los muebles del do-
minio de la Federacin.
287. Los bienes de uso comn pueden clasificarse desde' dos puntos
de vista diferentes: 1 9 desde el punto de vista de la naturaleza de los
propios bienes, y 2 9 desde el punto de vista de la forma de su incorpo-
racin al dominio pblico.
Partiendo del primer criterio, se pueden agrupar los bienes en las
siguientes categoras:
descubiertas., ya que desde antes de serlo tenan como titular a los re-
yes de Espaa.
Estos haban adquirido su derecho a todas las tierras descubiertas )'
por descubrir, entre otros ttulos, por la Bula de Alejandro VI de 4 de
mayo de 1493, segn la cual se da, concede y asigna perpetuamente a los
Reyes de Castilla y de Len y a sus sucesores, "con libre, llano y absoluto
poder, autoridad y jurisdiccin", "todas las Islas y tierras firmes, halla-
das y que se hallaren descubiertas y que se descubrieren hacia el Occi-
dente y Medioda, fabricando y componiendo una lnea del Polo Artico,
que es el Septentrin, al Polo Antrtico, que es el Medioda; ora se hayan
hallado Islas y tierras, ora se hayan de hallar hacia la India o hacia otra
cualquier parte, la cual lnea dista de cada una de las Islas que vulgar-
mente dicen de los Azores y Cabo Verde, cien leguas hacia el Occidente
y Medioda y de cuyas tierras no hubiere tomado posesin ningn otro
rey o Prncipe Cristiano hasta el da de Navidad del ao de 1492".
Adems, la donacin se entendi en su tiempo no en favor del Estado
Espaol, sino directamente en beneficio de la Corona de Espaa. (Ley 1,
tt. 1, Lib. III, y Ley XIV, tt. XII, Lib. IV. Recopilacin de Indias.]
As es que, como una consecuencia de que la propiedad de las tierras
descubiertas corresponda a los Monarcas Espaoles, ningn particular
pudo tener derecho alguno sobre ellas sin un ttulo que emanara de la
Corona marcndose as una profunda diferencia entre la propiedad que
estableci la legislacin colonial espaola y la reconocida por las legisla-
ciones que aceptaron el concepto de la propiedad romana, diferencia que
se acentu con otras caractersticas peculiares que asumi la propiedad
colonial.
En efecto, la propiedad mercedada no fue una propiedad absoluta.
Estaba sujeta a la condicin suspensiva de su ocupacin y a varias condi-
ciones resolutorias, como eran las de no tener pobladas y cultivadas las
tierras y la de enajenar dichas tierras a iglesias, monasterios o personas
eclesisticas. (Leyes, 1, 111 y X, tt. XII, Lib. IV. Rec. de Indias.)
295. Fue tambin caracterstica del rgimen colonial de la propie-
dad la posibilidad constante de revisin de los ttulos que la amparaban.
Pasada la primera preocupacin de las autoridades de poblar y poner
en produccin las tierras descubiertas, se trat de ordenar la titulacin de
la propiedad que haba llegado a un alto grado de confusin, por la mul-
tiplicidad de autoridades que intervenan en los repartos y mercedacio-
nes y para tal efecto se expidieron diversas disposiciones, de las que sin
duda la ms importante es la consignada en la Real Instruccin de 15 de
octubre de 1754 que precis las autoridades que deben de intervenir en
la venta y composicin de las tierras y baldos pertenecientes a la Corona
BIENES DE PROPIEDAD ORIGINARIA 355
y que estableci las bases para determinar la legalidad de los diversos
ttulos que hubieren sido extendidos antes y despus de la propia Real
Instruccin.
Una caracterstica muy importante del rgimen que se viene exami-
nando consisti en la preocupacin tomada por los monarcas espaoles
para limitar la extensin de las tierras que poda concederse por virtud de
mercedacin real, para evitar la concentracin de las mismas en pocas
manos y la amortizacin de la propiedad raz, como lo demuestran las
leyes en las que se prevena que las tierras se repartieran "sin exceso";
que ellas no podan transmitirse, pena de perderlas "a iglesias ni monas-
terios ni a otra persona eclesistica" y que no se podan repartir en otro
lugar, si no fuere dejando la primera residencia y pasndose a vivir a la
tierra que de nuevo se poblare, salvo si en la primera hubiese vivido los
cuatro aos que tienen obligacin para el dominio. (Ley 11, Tt. XII,
Lib. IV, Rec. de Indias.]
Especial cuidado mereci dentro de la legislacin colonial el rgimen
de propiedad de las tierras de los indios, come lo demuestran las mlti-
ples disposiciones que se dictaron al respecto.
Ellas pueden clasificarse en dos grupos: las que se referan a las
propiedades que los indios tenan desde antes de la conquista y las que
provean a la formacin de nuevas poblaciones.
Respecto del primer grupo, es notable el celo que pusieron los gober-
nantes para que en todos los casos, aun en los de formacin de nuevos po-
blados de espaoles, se tuviera especial cuidado de respetar y conservar la
propiedad de los indios. (Ley V del ru, XII, Lib. IV, Rec. de Indias.]
En la Ley IX del mismo Ttulo de la citada Recopilacin, se afirma
la proteccin dada a la propiedad de los indios, al disponer "mandamos
que las estancias y tierras que se dieren a los espaoles sean sin perjui-
cio de los indios y que las dadas en su perjuicio y agravio se vuelvan
a quien de derecho pertenezcan".
En forma que no deja lugar a duda respecto de la intencin del Go-
bierno espaol sobre la proteccin que mereca la propiedad de los indios,
la Ley XVIII del mismo Ttulo, Libro y Recopilacin orden: "que la
venta, beneficio y composicin de tierras, se haga con tal atencin, que a
los indios se las dejen con sobra todas las que les pertenecieren, as en
particular como en comunidades, y las aguas y riegos y las tierras en que
hubieren hecho acequias u otro cualquier beneficio, con que por industria
personal suya se hayan fertilizado, se reserven en primer lugar y por
ningn caso se les puedan vender ni enajenar".
En cuanto al segundo grupo, o sea el de las disposiciones legales que
proveyeron a la formacin de nuevas poblaciones, fue preocupacin es-
.156 DERECHO ADMINISTRATIVO
pecial del Gobierno espaol que los grupos de naturales que no tenan
asiento definido, fueran reducidos a poblaciones fijas empleando para
ello "la mayor suavidad y dulzura", a fin de evitar que viviesen separa-
dos por las tierras y los montes, privados de todo beneficio espiritual.
Para la formacin de los nuevos pueblos, se dispuso que ellos fue-
ran dotados de un fundo legal y de las tierras necesarias para sus ha-
bitantes.
En este sentido, la Ordenanza de 26 de mayo de 1567, expedida por
el virrey Marqus de Falces, dispuso que los pueblos tuvieran su fundo
legal, es decir, el espacio para construir las habitaciones, fijndolo en
una extensin de quinientas varas por cada viento, a contar desde la
puerta de la iglesia, y aunque hubo varias modificaciones en la medida
y forma de fijarlos, se estableci en definitiva que el fundo legal tuviera
una amplitud de seiscientas varas contadas desde el centro de los pueblos,
es decir, desde la iglesia de ellos y no desde la ltima casa.
Adems, la Ley VIII, Ttulo rn del Libro VI de la Recopilacin oro
den que "los sitios en que se han de formar pueblos y reducciones tengan
comodidad de aguas, tierras y montes, entradas y salidas, labranzas y
un ejido de una legua de largo donde los indios puedan tener sus ganados
sin que se revuelvan con otros de espaoles".
Por ltimo, durante la poca de la dominacin espaola los pueblos
recibieron donadas por la Corona otras extensiones de tierras que se lla-
maron tierras de parcialidades o de comunidades de indgenas, que si-
guieron poseyendo en comn despus de la Independencia y, aunque en
forma excepcional, se llegaron a constituir propiedades particulares en fa-
vor de algunos indios.
296. El rpido bosquejo que aqu se ha hecho de la legislacin co-
lonial demuestra que ella adopt un avanzado concepto del derecho de
propiedad sobre la tierra, con caracteres bien definidos para distinguirlo
del concepto de propiedad romana adoptada por otras legislaciones.
En efecto, mientras que en stas la propiedad se conceba como un
derecho absoluto nicamente instituido en favor de su titular y que le
otorgaba la facultad amplsima de usar, disfrutar y disponer libremente
de aqulla, en la propiedad colonial, "sobre el dominio individual flot
siempre el dominio del Monarca", en forma tal que la propiedad de las
tierras constitua una verdadera funcin social, puesto que ella slo se
conservaba mediante el cumplimiento de determinadas obligaciones, en-
tre otras, las de hacer producir y poblar las tierras, que eran impuestas
para preservar el inters general.
297. Al consumarse la Independencia, se consider que la pro-
piedad territorial que constituy parte del Real Patrimonio fue adqui-
,
Finalmente las demasan son los terrenos posedos por particulares con
ttulo primordial en extensin mayor de la que ste determine, pero
dentro de los linderos .demarcados por el ttulo y por lo mismo, confun-
didos en su totalidad con la superficie titulada (arts. 3 9 , 4\ 59 Y 6 9 ) .
La ley establece la posibilidad de enajenar a ttulo oneroso o gratui-
to, de arrendar los terrenos nacionales y para entrar en composicin con
los poseedores de las demasas, pero prohbe cualquiera de esas operacio-
nes respecto de los terrenos baldos (art. 7 9 ) . Adems, determina que la
adquisicin de los baldos, nacionales y demasas slo puede efectuarse
en los trminos y requisitos que seala la ley y que en ningn caso podrn
prescribirse ni ser objeto de embargos ni de procedimiento alguno de ad-
judicacin por parte de los particulares, de los gobiernos locales o de las
autoridades municipales (arts. 86 y 89).
Las enajenaciones a ttulo oneroso se harn slo por el mximo de
superficie que la ley fija, sobre la base de los precios de avalo comercial,
mediante contratos de compraventa, y en caso de que el pago se haga a
plazos, el ttulo se expedir cuando haya sido cubierto el precio total y el
comprador compruebe que tiene el terreno acotado y lo est aprovechan-
do en un 30ro por lo menos de la superficie susceptible de aprovecha-
miento [arts. 10 a 14).
Las enajenaciones a ttulo gratuito se autorizan en favor de mexi-
canos, mayores de edad, con capacidad fsica para la agricultura y legal
para contratar, que carezcan de tierras y no tengan elementos para com-
prarla. Igualmente se autoriza al Ejecutivo de la Unin para hacer cesin
gratuita de terrenos nacionales para el fundo legal y para los servicios
pblicos de las nuevas poblaciones que se erijan en la Repblica, as como
para el establecimientos de viveros, campos experimentales, postas zootc-
nicas, campos de ensayo y experimentacin agrcola, etc. (arts. 26, 36
y 77).
CAPTULO Ill
BIENES DE DOMINIO DIRECTO
298. Sistemas adoptados en legislaciones extranjeras sobre la propiedad mine-
ra.-299. Sistemas, de las leyes mexicanas.-300. Naturaleza jurdica del dominio
directo.-301. La propiedad de las aguas.
299. En nuestro pas deben separarse dos perodos: uno que com-
prende la legislacin colonial, que rigi hasta el ao de 1884, y otro que
parte del Cdigo de Minera expedido en dicho ao.
Durante la legislacin colonial, el rgimen de la propiedad minera
puede concretarse en las disposiciones de las Ordenanzas de Aranjuez
del ao de 1783, en las que se dispuso que las minas son propias de la
Real Corona, as por su naturaleza y origen como por su reunin dis-
puesta en la Ley IV, Ttulo XIII, Libro VI, de la Nueva Recopilacin,
disponindose que "sin separarlas de mi real patrimonio las concedo a
mis vasallos en propiedad y posesin", en el concepto de que "esta con-
cesin se entiende bajo de dos condiciones: la primera que hayan de
contribuir a mi real hacienda la parte de metales sealada y la segunda
que han de labrar y disfrutar las minas cumpliendo lo prevenido en estas
ordenanzas, de tal suerte que se entiendan perdidas siempre que se falte
al cumplimiento de aquellas en que as se previniera y puedan concedr-
sele a otro cualquiera que por este ttulo las denunciare".
En el Cdigo de Minera de 1884, se continu reconociendo el do-
minio directo de la Nacin sobre las sustancias minerales; pero se esta-
bleci que el dueo del suelo era el propietario y poda disponer Ibre-
mente de los yacimientos carbonferos y petrolferos que se encontraren
en el subsuelo.
En la ley minera de 1892, aunque se estableca un rgimen seme-
jante, sin embargo, se hizo una variacin por lo que hace al petrleo,
respecto del cual se declar simplemente que el dueo de la superficie
tenia el derecho de explotar el petrleo sin necesidad de concesin es-
pecial.
A su vez la ley minera de 1910 reproduce en sus trminos las dis-
posiciones de la ley de 1884, declarando que son propiedad del dueo
del suelo los yacimientos petroleros del subsuelo.
De manera que mientras la legislacin colonial estableci un rgi-
men contrario al de la accesin, las disposiciones de las leyes mineras
de 1884, 1892 y 1910, vinieron a reconocer, por lo que se refiere al pe-
trleo, la unidad entre el suelo y el subsuelo.
Por ltimo, el prrafo 41' del artculo 27 de la Constitucin Federal
de 1917, volviendo a la tradicin espaola, estableci el dominio direc-
to de la Nacin sobre las sustancias minerales, incluyendo, como antes se
dijo, los carburos de hidrgeno.
300. Para explicar la naturaleza de ese dominio directo han exis-
tido muy diversos criterios que con el objeto de analizarlos podemos
reducirlos a cuatro fundamentales. En primer lugar, se dice que el do-
362 DERECHO ADMINISTRATIVO
JI
~64 DERECHO ADMINISTRATIVO
de propiedad pblica la de los ros, sin exigir que stos fueran de carc-
ter permanente o que tuvieran alguna otra caracterstica especial.
Posteriormente, en los aos de 1894 y 1896, se expidieron las bases
para el otorgamiento de concesiones sobre las corrientes consideradas
como vas generales de comunicacin, y ese rgimen qued completado
en el ao de 1902 con las disposiciones que la ley de Inmuebles Federa-
les consignaba para los aprovechamientos exclusivos de los bienes del
dominio pblico.
La Constitucin de 1857 fue reformada en el sentido de autorizar al
Congreso para definir cules corrientes deberan ser de jurisdiccin fede-
ral, y con fundamento en tal precepto constitucional se expidi la ley de
13 de diciembre de 1910, en la que se hizo una clasificacin perfecta-
mente determinada de las corrientes que deban considerarse como fede-
rales, siguindose el criterio de considerar con ese carcter no solamente
las flotables y navegables que haba tomado en cuenta la ley de 1888,
sino, adems, todas aquellas corrientes o depsitos de agua que se en-
contraren en los lmites de dos o ms Estados de la Federacin o que
pasasen de uno a otro. En dicha ley se consideraba que las aguas de juris-
diccin federal constituan parte del dominio pblico y eran inalienables
e imprescriptibles.
Vino, por ltimo, la Constitucin de 1917 que en el prrafo quinto
de su artculo 27 establece, como acabamos de ver, la propiedad de la
Nacin sobre las corrientes y depsitos de agua que el mismo prrafo
enumera, no dejando esta tarea, como lo hizo la Constitucin de 1857,
a la ley secundaria, y estableciendo que la propiedad de la Nacin es
inalienable e imprescriptible y que slo mediante concesin pueden hacer
aprovechamientos los particulares.
Adems de ese precepto, el mismo artculo 27, en su prrafo pri-
mero habla de la propiedad originaria que corresponde a la Nacin so-
bre las tierras yaguas de la Repblica y establece que slo mediante
ttulo de aqulla se puede obtener su propiedad por los particulares.
De aqu se desprende que en nuestro actual sistema legislativo, las
aguas estn sujetas a dos regmenes: uno que permite su adquisicin por
particulares, y otro que establece la propiedad de la Nacin con el ca-
rcter de inalienable. La misma Constitucin se encarga d prevenir que
las aguas que no estn dentro de la enumeracin que seala en el prrafo
quinto el artculo 27, se consideran como aguas susceptibles de propie-
dad privada.
En todo caso, el rgimen sobre esta propiedad inalienable de la Na-
cin, es, del mismo medo que la propiedad sobre las sustancias mine-
rales, un rgimen de derecho pblico, en el que se reconoce que hay una
LA CONCESIN DE EXPLOTACIN DE BIENES DEL ESTADO 367
CAPTULO IV
LA CONCESION DE EXPLOTACION DE BIENES DEL ESTADO
302. El rgimen de concesin.-303. La concesin de explotacin y la con-
cesin de servicio pblico.-304. Los efectos de la concesin de explotacin
segn las leyes. La oposicin.-305. Naturaleza jurdica de esos efectos. Tesis
civilistas. Las tesis de derecho pblico.-306. La concesin y los derechos reales.-
307. La solucin de la ltima Ley de Bienes Nacionales.-30B. Examen de la
naturaleza jurdica del acto de concesin de explotacin.
regula no slo por las estipulaciones del acto de concesin sino por la ley
y por los reglamentos sobre la materia.
As, la Ley Federal de Aguas previene que "es causa de caducidad
de las concesiones, dejar de explotar, usar o aprovechar durante dos aos
consecutivos las aguas objeto de las mismas" (art. 140). La Ley Minera,
por su parte, impone al concesionario la obligacin de ejecutar y com-
probar los trabajos de explotacin que sealen la ley y sus disposiciones
reglamentarias [art. 6S) y considera como causa de caducidad la falta
de cumplimiento de esta obligacin.
Lo expuesto hasta aqu no significa que la concesin no produzca,
adems, una situacin jurdica individual para el titular. Si el Estado se
vale de la concesin como un medio para explotar las riquezas naturales
en beneficio de la colectividad, no pierde de vista por ello que esa ex-
plotacin se realiza por los esfuerzos y capitales que aporta el concesio-
nario, de tal manera que para hacer atractiva la inversin se establece en
beneficio de la empresa explotadora la ventaja de apropiarse los produc-
tos por un perodo de tiempo determinado. De esa manera se logra sub-
sanar la imposibilidad del Estado para comprometer cuantiosos fondos
en la explotacin de la riqueza pblica; se satisface el espritu lucrativo
del capital privado y se da satisfaccin a los intereses colectivos.
No creemos, sin embargo, que la facultad del explotador para apro-
piarse los productos pueda considerarse como una contraprestacin civil
de la obligacin de explotar, ni tampoco puede pensarse que el Estado
quede obligado a garantizar la amortizacin de las inversiones y el lucro
esperado, pues para ello se necesitara que hubiera una correlacin mi-
nuciosa entre el monto de las cargas que impone la concesin y las venta-
jas que de ella derivan. Lo que ocurre simplemente es que aun cuando
frente al Estado la facultad de aprovechamiento est subordinada al cum-
plimiento de la obligacin de explotar, frente a los terceros y en el campo
de la vida econmica, esa facultad representa un bien apreciable en di-
nero, como otros muchos bienes de esa naturaleza que se originan en el
campo del derecho administrativo, y que, como dice Hauriou, se super-
ponen a los bienes de la vida civil {op. cit., pg. 48).
La ventaja, pues, de que venimos hablando representa un derecho
creado en beneficio del titular por el acto mismo de la concesin. No im-
porta que su subsistencia dependa del cumplimiento de la obligacin de
explotar, puesto que lo ms que esto significa es que se trata de un dere-
cho que tiene una causa de caducidad; pero mientras sta no ocurra,
aqul tiene una existencia regular.
304. Aunque toda concesin se otorga siempre sin perjuicio de
derechos de tercero, en repetidas ocasiones la ley establece un proce-
LA CONCESIN DE EXPLOTACIN DE BIENES DEL ESTADO 371
CAPTULO V
LA EXPROPIACION POR CAUSA DE UTILIDAD PUBLICA
309. Carcter de la expwpiacin.-31O. La expropiacin y las modalidades a la
propiedad privada.-31l. Bases legales de la expropiaen.-312. Autoridades
que intervienen en la expropiacin.-313. Fijacin de las causas d.: utilidad po
hlica.-314. Alcance y objetos susceptibles de la expropiaein.-315. Proced-
miento.-316. La indemnizacin. Epoca de pago.-317. Especie en que debe ha-
cerse el pago. Su monto.-318. Autoridades llamadas a fijar la indemnizacin.
CAPTULO 1
LOS CREDITOS DEL ESTADO. LA DEUDA PUBLICA
319. Origen de los crditos del Estado. El Estado acreedor y deudor.-320. Pre-
rrogativas especiales del Estado.-321. El rgimen de la deuda pblica.
CAPTULO II
que importa para conservar la naturaleza civil del acto es que los efec-
tos que produce, la regulacin de los derechos y obligaciones que origine
y la interpretacin de sus clusulas queden subordinadas a los preceptos
comunes al rgimen contractual del derecho civil.
325. Si pues no basta que el Estado intervenga para que se califi-
que la naturaleza jurdica del contrato, debemos buscar otro elemento que
sirva para distinguir las dos categoras en que la doctrina ms general-
mente aceptada agrupa los contratos que el Estado celebra: contratos civi-
les y contratos pblicos o administrativos.
El criterio para hacer la distincin entre esas dos categoras es de
los ms discutidos e imprecisos, pues vara desde la equiparacin sustan-
cial de las dos clases de contratos, con slo diferencias de carcter
formal o externo hasta la negativa de que el llamado contrato admins-
trativo sea realmente un verdadero contrato.
La distincin entre contratos civiles y contratos administrativos tiene
importancia para nosotros para sealar doctrinalmente el rgimen que a
cada uno conviene.
La existencia de una categora especial de contratos, los administra-
tivos, slo puede justificarse por la circunstancia de que ellos estn suje-
tos a un rgimen jurdico exorbitante del constituido por el derecho civil.
La afirmacin anterior podra conceptuarse como la correcta solucin
del problema que venimos estudiando, puesto que ella implica un criterio
preciso para hacer la distincin de las dos categoras de contratos que
puede celebrar la Administracin: los contratos civiles y los administra-
tivos; los primeros, sujetos al rgimen de derecho civil aplicable a las re-
laciones privadas, y los segundos, sujetos a rgimen jurdico diferente.
Pero bien vistas las cosas, el problema, aunque teniendo ya una base
para su solucin, queda desplazado a la investigacin de las siguientes
cuestiones: a) Por qu en algunos contratos, los que llamamos adminis-
trativos, existe un rgimen exorbitante del derecho civil?, y b) En qu
consiste ese rgimen especial? (v. Lauhadre, Trait thorique et pratique
des Contrats Administratifs. Dr. Am., 1967, t. 1, pg. 295.)
326. Sin pretender agotar en una enumeracin todas las opiniones
que los autores han sustentado sobre el primer punto, vamos a referir-
nos a las que consideramos de mayor importancia histrica y doctrinal.
Se ha sostenido que la diferencia de rgimen entre 10$ contratos ad-
ministrativos y los contratos civiles celebrados por la Administracin obe-
dece a que en los primeros sta obra ~omo Poder, mientras que en los
segundos acta como simple persona jurdica.
;W8 DERECHO ADMINISTRATIVO
Gastn Jze, a quien tanto nos hemos referido en este captulo, plan-
tea y resuelve, en los trminos siguientes, una parte de esta cuestin:
"En qu consisten exactamente, dice, las reglas especiales aplicables a
la ejecucin de las obligaciones respectivas de las partes contratantes que
resultan de los contratos administrativos propiamente dichos? Se pueden
a este respecto formular las proposiciones siguientes: 19 Hay principios
de justicia y de equidad que dominan todos los contratos, de cualquier
naturaleza que sean, de derecho privado o de derecho pblico. Estos prn-
cipios derivan de algunas ideas fundamentales: la palabra dada debe ser
respetada; el que comete una falta en la ejecucin de sus obligaciones
debe soportar las consecuencias; las clusulas de un contrato deben ser
interpretadas y ejecutadas razonablemente, segn la intencin de las par-
tes, sin atenerse muy estrechamente al sentido literal de los trminos em-
pleados; las obligaciones de las partes no son slo las que estn formal-
mente expresadas en el contrato, sino todas las que resulten de la
naturaleza del contrato y de los usos admitidos para estos contratos, etc.
Estos principios se aplican indiscutiblemente a los contratos administra-
tivos propiamente dichos. Sin embargo, es preciso observar que las frmu-
las por las cuales los cdigos de derecho privado han traducido ms o
menos felizmente estos principios, no se aplican a los contratos adminis-
trativos. Estas frmulas tienen fuerza obligatoria para las relaciones
contractuales a que se refieren: las que resultan de los contratos de dere-
cho privado. Las frmulas no rigen a los contratos administrativos, lo
que les es aplicable son las ideas que expresan esas frmulas: se podr
sacar argumento de la idea, pero no del texto.. En efecto, la idea general
de justicia y de equidad puede, en las relaciones del contratante y de la
Administracin, implicar consecuencias diferentes de las que el derecho
privado ha formulado para las relaciones de particular a particular; hay
un elemento esencial que el derecho privado no tiene en cuenta: las nece-
sidades del funcionamiento regular y continuo del servicio pblico (las
necesidades del cumplimiento eficaz de las atribuciones del Estado, dira-
mos nosotros); 2 9 Hay reglas tcnicas en los cdigos de derecho privado
(Cdigo Civil, Cdigo de Comercio) para tal o cual contrato (venta,
arrendamiento, fletamiento, transportes, etc.). El derecho privado cons-
truye tipos de contratos civiles o comerciales, de convenciones celebradas
en ciertas materias entre particulares. Estas reglas se aplican indiscuti-
blemente a los contratos celebrados por la Administracin, aun para ase-
gurar el funcionamiento de los servicios pblicos. Pero no hay que apli-
carlos por analoga a contratos administrativos que a primera vista se
asemejan a ciertos contratos de derecho privado, pero que en realidad son
contratos diferentes." Y concluye diciendo: "Es pues, un error' grosero,
402 DERECHO ADMINISTRATIVO
blecindose adems que los contratos slo podrn celebrarse con las per-
sonas registradas en el Patrn de Contratistas de Obras Pblicas (art. 19)
y esto a pesar de que otro precepto de la misma ley previene que todo
interesado que satisfaga los trminos de la convocatoria tendr derecho
a presentar proposiciones (art. 32).
La ley declara que los contratos que se celebren con base en ella se
considerarn de derecho pblico, siendo los tribunales federales los com-
petentes para resolver las controversias que ellos susciten (art. 50 y Ley
Orgnica del Tribunal Fiscal, arto 23, fr. VII).
Como consecuencia del carcter que se da a los contratos de obras
pblicas la ley establece que ellos podrn ser modificados cuando no se
impliquen alteraciones de ms de un 20% en el plazo o en el monto
ni variaciones sustanciales en el proyecto (art. 41): que podrn ser revi-
sados cuando durante su vigencia por circunstancias imprevistas y sin que
haya dolo, culpa o negligencia o ineptitud de cualquiera de las partes,
se origine un aumento o reduccin en un cinco por ciento o ms en los
costos de los trabajos aun no ejecutados (art. 46); que por causa justifi-
cada podr suspenderse en todo o en parte la obra contratada (art. 43)
y que podrn ser rescindidos administrativamente.
La Ley establece varias excepciones al rgimen general que establece
cuando existan razones de seguridad nacional, o circunstancias extraordi-
narias o imprevisibles o cuando el costo de la obra no justifique el pro-
cedimiento ordinario, casos en los cuales previa resolucin fundada, la
convocatoria se har a las personas que cuenten con la capacidad y recuro
sos para respuesta inmediata. Tambin se excepta el caso de que el con-
LOS CONTRATOS ADMINISTRATIVOS 405
trato slo pueda celebrarse con una determinada persona por ser titular
de las patentes necesarias para realizar la obra (arts. 13 y 56).
Finalmente, se autoriza la ejecucin de las obras por administracin
directa cuando ellas estn comprendidas en el programa de inversiones
autorizado por la Secretara de Programacin y Presupuesto; cuando se
tengan los estudios, proyectos, programas, etc., y siempre que las depen-
dencias y entidades que las vayan a ejecutar posean la capacidad tcnica
y los elementos necesarios para el caso (arts. 29 y 51).
CAPTULO I
LOS DERECHOS DE LOS PARTICULARES
CAPTULO II
LOS DERECHOS DE LOS PARTICULARES
(Continuacin.)
CAPTULO III
OBLIGACIONES DE CARACTER PUBLICO A CARGO
DE LOS PARTICULARES
345. La naturaleza de las obligaciones.-346. El acto administrativo interme-
dio.-347. Obligaciones contradas voluntariamente. Referencias a la prctica
adrt.instrativa en Mxico.-348. Clasificacin de contenido: obligaciones de po-
lica.-349. Obligaciones cvicas.-350. Obligaciones polticas.
en una disposicin legal, pues todo el desarrollo que hemos dado al prin-
cipio de la legalidad tiende a demostrar que precisamente de acuerdo con
ste ninguna obligacin puede imponerse a un particular si ella no est
autorizada por una norma legal. Lo que se quiere indicar es que hay
casos en que de sta deriva inmediatamente, ipso jure, la obligacin sin
que sea necesario ningn acto intermedio, en tanto que en otros la
obligacin no nace sino despus de que sobre la base de la ley inter-
viene una determinacin de la autoridad administrativa.
346. El reconocimiento de la necesidad de un acto administrativo
intermedio para que en algunos casos la ley pueda imponerse al particu-
lar es lo que ha servido de base a la Suprema Corte de Justicia para
precisar cundo es procedente el juicio de amparo contra la ley.
En unos casos se ha dicho que "el amparo slo procede contra una
ley en general cuando los preceptos de ella adquieren por su propia pro-
mulgacin el carcter de inmediatamente obligatorios, por 10 que pueden
ser el punto de partida para que se consumen otras violaciones de garan-
tas" (S. ]. de la F., t. 11, pgs. 1020 y 1421; t. VII, pg. 807; 1. IX,
pg. 282; t. XII, pg. 66, etc., etc.).
En otros casos se ha establecido que el "amparo contra una ley pro-
cede si sta lleva en s misma un principio de ejecucin (S. ]. de la F.,
1. XVIII, pgs. 411 y 1355; t. XVI, pg. 2314; 1. XXIII, pg. 689).
Tambin se ha sostenido que "el amparo contra una leyes improce-
dente, a menos que aqulla, por s misma, entrae no un principio de eje-
cucin", segn frase consagrada por la jurisprudencia anterior de la
Corte, "sino un perjuicio real" o "una ejecucin con slo el mandamien-
to ... "; si la ley reclamada en amparo slo regula los actos de los fun-
cionarios de la Administracin, sin que sea un mandato para los particu-
lares, el amparo contra la leyes improcedente (Informe del Presidente
de la Segunda Sala de la Suprema Corte, correspondientes a los aos de
1930 y 1932).
Nuestra opinin sobre los tres criterios relatados, es la de que los
trminos de que se valen son confusos ya que, por lo que hace a la pri-
mera, debe decirse que todos los preceptos de una ley salvo reserva expre-
sa en cuanto a su vigencia adquieren el carcter de inmediatamente ohli-
gatorios por el solo hecho de su promulgacin, sin que quepa distinguir
por este concepto entre los que obligan directamente a los particulares
y los que para engendrar una obligacin a cargo de stos, presuponen un
acto intermedio de la autoridad administrativa.
La misma observacin cabe respecto de la segunda forma de la tesis,
pues es indudable que estando destinada toda ley a ser ejecutada, en
cualquier caso que se suponga puede decirse que lleva en s misma un
428 DERECHO ADMINISTRATIVO
CAPTULO 1
LOS RECURSOS ADMINISTRATIVOS
quince das que la ley seala para promover el juicio de amparo, ya que
ste slo procede cuando se han agotado todos los recursos ordinarios.
En una primera poca se sostuvo por la Corte que "siendo prctica
constante de las oficinas administrativas admitir a reconsideracin las
resoluciones que dicten, no debe decirse que un negocio est resuelto en
definitiva mientras no se le comunique al interesado lo que se haya re-
suelto respecto de la reconsideracin". (S. J. de la F., 1. XI, pg. 1021;
1. XIII, pg. 428; t. XIV, pg. 1615; t. XV, pgs. 249 y 1160.)
Posteriormente, se oper un cambio radical en la tesis de la jurispru-
dencia, pues ya en la sentencia de 19 de enero de 1929, se sostuvo que
"como la reconsideracin de actos o resoluciones administrativas. .. no
es un recurso legal de que puedan hacer uso los interesados, ni es su-
ficiente para darle ese carcter el hecho de que sea una prctica admi-
nistrativa o una costumbre muy generalizada que los que se crean per-
judicados con una resolucin administrativa pidan reconsideracin de ella
ante la misma autoridad que la pronuncie, prctica por dems viciosa y
que pugna contra la teora de fijeza de las resoluciones administrativas
y, por tanto, contra la estabilidad misma de la propiedad y de los inte-
reses particulares, es evidente que la reconsideracin. .. no puede tener
por efecto interrumpir el trmino de quince das que la Ley Orgnica
del Amparo. .. seala para interponerlo" (S. J. de la F., t. XXV, p-
gina 183; t. XXVI, pgs. 468, 827, 1722 y 1869).
Esta ltima jurisprudencia ha sido criticada, sostenindose: a) que
la reconsideracin, en principio, es legal; quien la pide ejercita un justo
derecho de peticin, y el Ejecutivo, al hacer un nuevo estudio de sus
actos y reconsiderarlos, lejos de apartarse de la ley, cumple con ella,
cuando dichos actos son irregulares; b) que la solicitud de reconside-
racin destruye la presuncin de conformidad con el acto, y e) que la
reconsideracin alivia las labores del Poder Judicial y, entendida con
ciertas limitaciones, ayuda al Administrativo a la correccin rpida de
sus errores en beneficio, y no en perjuicio, de los derechos de los particu-
lares (Trinidad Carca, La Reconsideracin Administrativa. "Rev. Gen.
de Derecho y Jurisprudencia", 1930, pg. 113).
Pero, a pesar de ello estimamos que la jurisprudencia est bien fun-
dada en lo sustancial, pues si la reconsideraein como simple ejercicio
del derecho de peticin no es un recurso, puesto que la solicitud respec-
tiva no obliga a la autoridad a revisar nuevamente su acto, puede afir-
marse que cuando no cabe ningn otro remedio, salvo el de reconsidera-
cin fundado en el derecho de peticin que otorga el artculo 8" consti-
tucional, se est frente a un acto respecto del cual se han agotado todos
440 DERECHO ADMINISTRATIVO
r.
EL CONTROL JURISDICCIONAL DE LA ADMINISTRACIN 443
CAPTULO 11
EL CONTROL JURISDICCIONAL DE LA ADMINISTRACION
360. La insuficiencia del control administrativo. Los sistemas de control jurs-
diccional.-361. El contencioso-administrativo.-362. El contencloso-admnstra-
tivo material.-363. El carcter con que debe intervenir la Administracin y el
particular.-364. El principio de separacin de Poderes y los tribunales adm-
nistrativos.-365. El principio de separacin de Poderes y los tribunales ordinarios.
CAPTULO III
EL CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO EN MEXICO
de los actos de los Poderes pblicos, no est en juicio el Poder mismo ni,
mucho menos la Federacin, sino simplemente el acto recurrido, respecto
del cual dicha Federacin, es decir, el Estado, tiene el mismo inters que
el particular, o sea el de que se respete el principio de la legalidad.
En ese caso, por tanto, la Federacin no puede ser parte, pues nece-
sitara para ello un inters contrario al del particular.
CAPTULO IV
EL CONTENCIOSOADMINISTRATIVO EN MEXICO
(Continuacin.)
nistrativa a los lugares donde surgen los conflictos y lograr que el control
de legalidad que el Tribunal ejerce se reahce en forma ms inmediata al
contribuyente."
376. Vienen a asegurar la independencia del Tribunal frente a la Ad-
ministracin activa las normas adoptadas en la ley como garantas para
los magistrados que lo integran.
De acuerdo con el mismo artculo 2? los magistrados deben ser
nombrados por el Presidente de la Repblica, con aprobacin del Senado
y en sus recesos, de la Comisin Permanente.
De esta manera se ha pensado que al sujetar sus nombramientos
11 la aprobacin del Senado, los Magistrados del Tribunal se sentirn
con la confianza de que ocupan sus puestos no por voluntad exclusiva del
Ejecutivo sino por la de ste y uno de los elementos del Congreso de la
Unin.
En el mismo precepto se establece que los magistrados durarn en su
encargo seis aos y no podrn ser removidos sino en los casos en que
pueden serlo constitucionalmente los funcionarios del Poder Judicial
de la Federacin.
Finalmente, se completa el sistema de garantas estableciendo que
los emolumentos de los magistrados del Tribunal no podrn reducirse
durante el trmino de su encargo (art. 7 Q ) .
377. A la Sala Superior se le atribuye la competencia: de fijar la
jurisprudencia del Tribunal; de resolver los recursos en contra de resolu-
ciones de las Salas Regionales; de conocer de las excitativas de justicia;
de calificar las recusaciones, excusas o impedimentos de los magistra-
dos; de resolver los conflictos de competencia entre las Salas Regionales;
de establecer las reglas para la distribucin de asuntos entre las Salas
Regionales cuando haya ms de una en la circunscripcin territorial
as como entre magistrados instructores y ponentes; de designar al Pre-
sidente del Tribunal Fiscal que lo ser tambin de la Sala Superior;
de sealar la sede de las Salas Regionales; de fijar y cambiar la adscrip-
cin de los magistrados de las Salas Regionales; de nombrar al Secretario
General de Acuerdos, al Oficial Mayor y actuarios de la Sala Supe-
rior; de proponer anualmente al Ejecutivo Federal el proyecto de pre-
supuesto del Tribunal; de expedir el reglamento interior de ste, etc., etc.
La nueva Ley modifica la integracin del Tribunal Fiscal de la
Federacin disponiendo que estar constituido por una Sala Superior
y por once Salas Regionales compuestas por nueve magistrados la pri-
mera y por tres cada una de las segundas. Al mismo tiempo y por ley
de la misma fecha se modificaron las disposiciones del Cdigo Fiscal
462 DERECHO ADMINISTRATIVO
SEORAS y SEORES:
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Universidad de Oviede, a cargo de Sabino
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Alvarez Gendn, (o de 1934, pg. 234
GENY, Bernard. La coUaboration des par-
NDICE DE AUTORES CITADOS
LIBRO PRIMERO
NOCIONES PRELIMINARES
La actividad del Estado, la forma y el rgimen de la mz.sma
TITULO PRIMERO
CAPTULO i
Las atribuciones del Estado
1 Los elementos fundamentales del concepto de derecho administra-
I tivo. 2. La actividad del Estado y el concepto de las atribuciones del
'l mismo. 3. La extensin de las atribuciones del Estado. 4. Las atribuciones
actuales del Estado. 5. Las atribuciones del Estado en relacin con los par
ticulares. 6. La legislacin mexicana 13
CAPTULO 11
Poder soberano, servicio pblico y atribucin
7. El papel que desempea el concepto de Poder en el desarrollo de
, la teora del derecho administrativo. eS, La doctrina francesa sobre el servi-
-; cio pblico.9. Definiciones del servicio pblico dentro de esa doctrina.
.. Objeciones. 10. Las actividades fundamentales del Estado.n. Los servicios
pblicos en la reciente doctrina francesa. 12. La crisis de la doctrina del ser-
vicio pblico. 13. Ventajas de sustituir el concepto de atribucin al de servicio
pblico 20
TITULO SEGUNDO
La forma de la actividad del Estado
CAPTULO 1
Las funciones del Estado
14. Las funciones del Estado y su rela~Mn con las atribuciones del
mismo. 15. La teora de la divisin de Poderes. 16. El punto de vista foro
DERECHO ADMINISTRATIVO
CAPTULO II
La funcin legislativa
CAPTULO III
La funcin legislativa
(Continuacin )
CAPTULO IV
La funcin jurisdiccional
CAPTULO V
La funcwn administrativa
41. La funcin administrativa. Punto de vista formal y punto de vista
material. 42. La funcin administrativa definida por su finalidad. 43. La
funcin administrativa consiste simplemente en la ejecucin de las leyes?
44. Otras definiciones basadas en el criterio del fin. 45. La. funcin admi-
nistrativa como accin del Estado.et.6. La funcin administrativa dentro de
las teoras del acto jurdico. 47. Deficiencia de la teora tripartita ..... 53
NDICE GENERAL +95
CAPTULO VI
La funcin administrativa
(Continuacin)
CAPTULO VII
Las funciones en la Constitucin Mexicana
TITULO TERCERO
El rgimen de la actividad del Estado
LIBRO SEGUNDO
Concepto del Derecho Administrativo
TITULO PRIMERO
El Derecho Administrativo y sus relaciones
TITULO SEGUNDO
Fuentes de Derecho Administrativo
CAPTULO I
La Ley
CAPTULO II
El reglamento, la costumbre, la jurisprudencia
79. El reglamento como fuente de derecho administrativo. 80. Natu-
raleza jurdica del reglamento. Sus diferencias con la leYe81.Fundamento
de la facultad reglamentaria del Ejecutivo. 82. Los reglamentos autnomos.
83. Las circulares. 84. La costumbre. 85. La jurisprudencia. 86. La codi-
ficacin del derecho administrativo 104
LIBRO TERCERO
La organizacin administrativa y sus elementos
TITULO PRIMERO
La Administracin Pblica
CAPTULO 1
Los rganos de la Administracin
CAPTULO II
Los titulares de los rganos de la Administracin
La teora civilista. Refutacin. 96. Las tesis publicistas. La teora del servicio
obligatorio. La teora contractual.-g7. Refutacin de la teora contractual.
98. La tesis aceptada del acto condicin 128
CAPTULO III
La relacin de la funcin pblica en la legislacin mexicana
-'
CAPTULO IV
La situacin legal de los servidores pblicos
103. Los deberes que la funcin pblica impone. 104. Sanciones.
105. La naturaleza de los derechos de los funcionarios y empleados. 106.
El derecho al cargo. La inamovilidad. 107. El derecho al ascenso. 108. El
derecho al sueldo o salario. 109. Rgimen de proteccin para el sueldo o
salario. 110. Otras ventajas econmicas. 111. La Ley de Seguridad y Ser-
vicios Sociales. 112. Entidades, organismos y personas a quienes se aplica.
113. Las prestaciones que establece. 114. Beneficios. 115. El Instituto
sucesor de la Direccin de Pensiones Civiles. 116. La organizacin econ-
mica y financiera. 117. Las garantas del patrimonio del Instituto. 118. Las
garantas de las pensiones y jubilaciones. 119. Otros derechos otorgados por 11
la ley. Estmulos y recompensas 138
CAPTULO V
La situacin legal de los servidores Pblicos
(Continuacin)
CAPTULO VI
. Funcionarios de hecho
TITULO SEGUNDO
Formas de organizacin administrativa
CAPTULO I
La centralizacin. Su naturaleza jurdica
131. La organizacin administrativa, Sus formas.132. La Ley Orgnica
de la Administracin Pblica Federal. 133. La centralizacin. Elementos que
la caracterizan. La relacin de jerarqua. 134. La responsabilidad discipli-
n ari l.eI35. El control jerrquico de los actos de los inferiores. 136. Corttlictos
dt> .ompetencia .................................................. I I'?S
CAPTULO II
La administracin centralizada en ]U xico
CAPTULO III
Las Secretarias de Estado y Departamentos Administrativos en la Ley mexicana
CAPTULO IV
Administracin del Departamento del Distrito Federal
CAPTULO V
La delegacin y la desconcentracin administrativa
CAPTULO VI
La Administracin paraestatal
CAPTULO VIII
LIBRO CUARTO
El acto administrativo
TITULO PRIMERO
La creacin de los actos administrativos
CAPTULO 1
Los diferentes actos administrativos
CAPTULO 11
La concesin de servicio pblico
CAPTULO III
El procedimiento administrativo
219. El procedimiento administrativo, el legislativo y el judicial.220.
El procedimiento administrativo en la legislacin mexicana .221. Los an-
tecedentes sobre la sistematizacin del procedimiento administrativo. 222.
Los elementos bsicos para esa sistematizacin. 223. Procedimientos de ofi-
cio y a peticin de parte. El silencio de la Administracin. La garanta de
audiencia y de legalidad. 224. Las formalidades esenciales del procedimien-
to. 225. La conclusin del procedimiento.226. El procedimiento de opo-
sicin. 227. Otros procedimientos 25t,
CAPTULO IV
Elementos del acto administrativo
228. El sujeto y la competencia. Su diferencia con la capacidad del dere-
cho civil. 229. La voluntad. 230. El objeto. 231. El motivo. 232. La finalidad.
233. El formalismo del acto administrativo. Su valor. 234. El silencio de la
Administracin '26 7
CAPTULO V
Los efectos del acto administrativo
235. La fuerza obligatoria y la presuncin de legitimidad del acto adm-
nistrativo. La modificacin del orden jurdico existente. Carcter personal
de los derechos y obligaciones que el acto produce. Naturaleza de dichos
derechos de acuerdo con el rgimen a que estn sometidos. 236. Los de-
rechos reales administrativos. 237. Los efectos con relacin a terceros. El
concepto de tercero en el derecho civil y en el derecho administrativo 27S
CAPTULO VI
La ejecucin del acto administrativo
238. El procedimiento para la ejecucin de las resoluciones adminis-
trativas. La ejecucin en materia civil y la ejecucin en materia admi-
nistrativa. 239. El procedimiento de accin directa frente al rgimen de
separacin de Poderes y a los artculos 14 y 17 constitucionales. 240. La
accin directa en la legislacin positiva. 241. Los medios indirectos de
ejecucin , 28 J
TITULO SEGUNDO
La extincin de los actos administrativos
CAPTULO I
Los actos administrativos irregulares. Inexistencia
242. Grados de invalidez tl el derecho civil.243. Teora de la in-
validez en el derecho administrativo. 244. lA inexistencia. Sus C8US48. La
502 DERECHO ADMINISTRATIVO
CAPTULO II
Nulidad de los actos administrativos
CAPTULO III
La revocacin de los actos administrativos
LIBRO QUINTO
El rgimen financiero y patrimonial del Estado
TITULO PRIMERO
El rgimen financiero del Estado
CAPTULO 1
Los ingresos del Estado
CAPTULO 11
!,os eguW1.' del E.,tado
272 Necesidad del Presapuesto de Egresos. ~73. La Ley del Presupuesto.
274. Preparacin del Presupuesto..275. Iniciativa del Presupuesto. Aproba-
NDICE GENERAl. 503
CAPTULO 111
La ejecucin de la Ley de Ingresos y del Presupuesto de Egresos
TITULO SEGUNDO
El rgimen patrimonial del Estado
CAPTULO 1
Bienes de dominio pblico y bienes de dominio privado de la Federacin
CAPTULO 11
Bienes de propiedad originaria
CAPTULO 111
Bienes de dominio directo
CAPTULO IV ..
La concesin de explotacin de bienes del Estado
CAPTULO V
La expropiacin por causa de utilidad Pblica
TITULO TERCERO
CAPTULO I
Los crditos del Estado. La deuda pblica
CAPTULO 11
Los contratos administrativos
LIBRO SEXTO
La situacin jurdica de los particulares frente a la Administracin
TITULO PRIMERO
Los derechos y obligaciones de los particulares frente a la Administracin
CAPTULO I
Los derechos de los particulares
331. El problema. Su importancia. 332. Nocin del derecho subje-
tivo. Opiniones doctrinales. Opinin aceptable. 333. El poder de exigir.
334. La obligacin del sujeto pasivo. El poder discrecional. Su justifica
cin. 335. El inters como condicin del derecho subjetivo. 336. Cla-
sificacin del derecho subjetivo en razn de su origen. 337. Clasificacin
en razn del contenido. 338. Los derechos de libertad y los derechos sociales.
339. Los derechos polticos. 340. Los derechos cvicos . . . . . . . . .:.09
CAPTULO II
Los derechos de los particulares
(Continuacin)
CAPTULO III
Obligaciones de carcter pblico a cargo de los particulares
345. La naturaleza de las obligaciones. 346. El acto administrativo
intermedio. 347. Obligaciones contradas voluntariamente. Referencias a
la prctica administrativa en Mxico. 348. Clasificacin de contenido:
~~ligaciones de polica. 349. Obligaciones cvicas. 350. Obligaciones po.
lticas ....................... , , " .. 426
. TITULO SEGUNDO
La proteccin jurdica de los administrados frente a la Administracin
CAPTULO I
Los recursos administrativos
351. El derecho a la legalidad. 352. Medios indirectos de proteo-
cin jurdica a los derechos de los particulares. 353. Medios directos. El
506 DERECHO ADMINISTRATIVO
CAPTULO Il
El control jurisdiccional de la Administracin
CAPTULO In
El contencioso-admitustratioo en Mxico
CAPTULO IV
El contencioso-adtuinistrativo en Mxico
(Contin uacin)
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OFFSET UNIVERSAL, S. A.
Calle 2, 113-3, Granjas San Antonio,
09070, Mxico, D, F.
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"ANTONIO CARRILLO FL'oRES"
FECHA DE DEVOLUC!ON
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