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El Poder Legislativo en Mxico:

entre la fortaleza constitucional


y la debilidad poltica
Josafat Cortez Salinas

Para una mejor comprensin del sistema presidencial del siglo XIX en Mxico permite reconocer dos ideas cen-
mexicano es necesario distinguir y aclarar ciertas ideas de trales: 1) en la divisin de poderes, subsiste una dinmica
sentido comn que permean la vida poltica mexicana. conflictiva entre el Poder Ejecutivo y el Poder Legislativo;
El Poder Legislativo despus del proceso de cambio pol- 2) el diseo del Poder Legislativo en las primeras constitu-
tico enfrenta ideas preconcebidas y mitos a su alrededor. ciones mexicanas fue fuerte con atribuciones importantes
Uno de ellos es sealar al Poder Legislativo como una por encima del Poder Ejecutivo. A continuacin se revisan
institucin dbil. La pregunta que gua este trabajo es: El ejemplos emblemticos de la fortaleza constitucional del
Poder Legislativo mexicano ha sido dbil en la historia de Legislativo.
nuestro pas? La Constitucin de 1824 fue signada por el efmero
A partir de esa pregunta el objetivo de estas lneas es imperio de Iturbide. Para Rabasa, el suceso marc la vida
sealar que la historia del Congreso mexicano se puede poltica de la nacin, ya que se destruy la idea democrtica
abordar ubicando momentos de fortaleza constitucional de raz al atentar contra la representacin nacional.2 Desde
y debilidad poltica. El fin es desterrar la idea que seala entonces, los constituyentes veran con recelo los abusos
que el Congreso siempre ha sido dbil y supeditado hacia del Poder Ejecutivo y se apegaron a la idea francesa de la
la figura presidencial. En las siguientes lneas se comentar supremaca del Poder Legislativo, como el rgano ms
brevemente la historia poltica y el diseo institucional para representativo y depositario de la soberana. Las condicio-
apuntar que la institucin se encuentra en la lgica de la nes polticas de Mxico a principios del siglo XIX orillaron
debilidad y la fortaleza. a los constituyentes mexicanos a buscar lmites y trabas
al Poder Ejecutivo.3 Los controles los encontraron en el
La fortaleza constitucional bicameralismo y en las provincias por ese entonces en vas
de constituirse en estados.4
Desde que Mxico logr su independencia, se busc cons- La divisin de poderes plasmada en la Constitucin de
tituir una divisin de poderes a travs de un documento 1824 tuvo muchas deficiencias. El desequilibrio entre los
nico que estableciera las reglas formales a seguir. El debate poderes se hizo evidente. El predominio del Poder Legisla-
se centr en la bsqueda de la mejor forma de gobierno, y tivo sobre los otros dos poderes fue una de las principales
en este sentido preocupaban las caractersticas del arreglo caractersticas, lo que orill al Poder Ejecutivo a salirse de
constitucional.1 Los constituyentes mexicanos del siglo XIX su rbita, oscilando as entre la anarqua y la dictadura. La
enfrentaron el problema de crear y limitar el poder poltico Constitucin le otorg al Poder Legislativo grandes faculta-
con tres referentes vitales: El modelo francs de 1789-1791, des en el ejercicio del gobierno. Tanto la de Cdiz como la
la Constitucin de Cdiz de 1812 y la Constitucin de mexicana de 1824 le otorgaron al Congreso el poder de la
los Estados Unidos de 1787. La ingeniera constitucional bolsa, lo que le permita fijar gastos, establecer impuestos,

tiempo  LABERINTO
contribuciones y determinar su inversin. El Poder Legisla- haba una ausencia en el equilibrio de poderes, pues se
tivo mexicano tena la facultad de crear o suprimir empleos, contino con un Poder Ejecutivo sujeto al Poder Legis-
determinar el valor de la moneda, adoptar un sistema de lativo. Fueron varios factores los que generaron un Poder
medidas y pesos, as como determinar la cantidad de las Legislativo tan fuerte. Uno de ellos fue el diseo unicameral,
fuerzas armadas de mar y tierra adems de reglamentar su suprimiendo al Senado como Cmara colegisladora y repre-
organizacin.5 sentante de los Estados. El Poder Legislativo poda alargar
Los diez aos de vigencia de la Constitucin de 1824 los periodos ordinarios de sesiones hasta un mes, el primero,
se caracterizaron por 18 sustituciones del cargo presiden- y hasta quince das en el segundo. El Congreso poda fijar
cial tomando en cuenta los interinatos y repeticiones de a voluntad la convocatoria, la declaracin y la duracin del
Santa Anna. El nico Presidente que termin su periodo programa de sesiones. De acuerdo con la fraccin XXX del
fue Guadalupe Victoria, con una poltica de amalgama artculo 72, autorizaba al Congreso para expedir todas las
que aglutinaba a las distintas fuerzas polticas del pas. Los leyes que sean necesarias y propias para hacer efectivas las
militares y el Congreso intervinieron en muchos casos facultades antecedentes (las del Congreso mismo) y todas
para avalar designaciones presidenciales, sin respetar los las otras concedidas por esta Constitucin a los Poderes de
resultados electorales. El Congreso aprob la imposicin la Unin.8 Con esta atribucin poda expedir leyes sobre
de Guerrero en 1829 y lo declar incapacitado en 1831, las facultades del Presidente. La herramienta constitucional
legitimando el golpe de Estado del vicepresidente Anastasio ms importante con la que cuenta el Poder Ejecutivo en
Bustamante. La Constitucin de 1824 fracas por muchos los sistemas presidenciales es el veto. Con esta arma puede
factores, pero uno de ellos y de vital importancia fue el defenderse del Congreso y detener el proceso de creacin
desequilibrio de poderes establecido en ella.6 de ley. Los constituyentes de 1857 no le otorgaron al Presi-
Tras la Constitucin de 1824, los constituyentes haban dente la facultad de veto. En las reformas de 1874 se otorg
aprendido que no bastaba dividir el poder para evitar el esta facultad, pero limitada, porque poda ser superado por
abuso de ste. El lograr que los Poderes permanecieran la mayora de los votos presentes.9 El Poder Ejecutivo qued
dentro de sus funciones sin invadir atribuciones de uno indefenso frente a los legisladores y a su disposicin en el
u otro no se haba logrado en el primer ensayo constitu- proceso de creacin de ley. Era tal el poder de accin del
cional. Antes bien, haban testificado los abusos del Poder Poder Legislativo contra el Poder Ejecutivo, que en 1861
Legislativo y de las usurpaciones del Poder Ejecutivo. En el Congreso pidi al Presidente Jurez que se retirara del
la Constitucin de 1836 se continu con la divisin de gobierno para dejar en su lugar al general Gonzlez Ortega.
poderes, pero esta vez con una figura que se encargara de El proceso se realiz por una peticin firmada por 51 dipu-
mantener a las instituciones en su lugar: El Supremo Poder tados. A la peticin se sum otra respaldando al Presidente
Conservador. Jurez firmado por 54 diputados.10
La Segunda Ley de la Constitucin centralista consisti Para Emilio Rabasa, la dictadura se volvi necesaria para
en la creacin de un Supremo Poder Conservador. El ob- sostener a los gobiernos, ante los defectos en el diseo de
jetivo de ste poder, segn David Pantoja, fue el crear un nuestras instituciones, ya que nunca se cumpli la Cons-
equilibrio entre los poderes para evitar que alguno tuviera titucin en la organizacin de los poderes pblicos, por
ms fuerza que otro. El carcter regulador de este cuarto lo que se gobern fuera de ella. Prueba de ello fueron los
poder con fuerza moral consista en arbitrar cualquier mal gobiernos de Comonfort, de Jurez, Lerdo y Daz. Todos
en las instituciones polticas. Deba de ser obedecido y sus hicieron a un lado la Carta Magna para gobernar.
decisiones respetadas como las del orculo social. Este Los constituyentes de 1857 obraron bajo el principio de
Poder sera el garante de la Constitucin y de la armona la soberana del pueblo ejercida por medio de sus delegados,
en las relaciones entre los Poderes de a Unin.7 por lo que con frecuencia equipararon al Legislativo con el
La Constitucin de 1857 signific un cambio profundo pueblo. El Poder Ejecutivo era asociado con la tirana, ms
en el Mxico del siglo XIX. A partir de entonces, no se volvi aun con la actuacin de Santa Anna a cuestas.
a cuestionar el rgimen poltico, la forma de gobierno y La crtica a este arreglo institucional no tard demasia-
la Carta Magna. En los siguientes planes revolucionarios do. Jurez y Lerdo de Tejada fueron los primeros crticos
y revueltas se dej de convocar a un nuevo constituyente. con la Circular de Ley de Convocatoria del 14 de agosto
Emilio Rabasa consider que en la Constitucin de 1857 de 1867. En ella se solicitaba reformar la Constitucin en

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los puntos siguientes: el establecimiento de dos cmaras, el El siglo XIX mexicano estuvo marcado por luchas in-
veto del Presidente subordinado al voto de dos tercios de testinas para constituirse como nacin. En este contexto,
representantes, informes por escrito y nunca verbales del las constituciones mexicanas tuvieron defectos graves en
Ejecutivo ante las cmaras, restriccin a la facultad de la los diseos del rgimen. En los ensayos constitucionales
Comisin Permanente para convocar a sesiones extraordi- del siglo XIX el Poder Legislativo fue diseado como una
narias, sustitucin provisional del Presidente, en caso de institucin fuerte por encima del Poder Ejecutivo. Lo que
faltar tambin el Presidente de la Suprema Corte. Lerdo en muchos casos oblig en la prctica poltica al Poder
y Jurez llamaron al arreglo constitucional de 1857 y a la Ejecutivo a ponerse encima de las instituciones.
supremaca del Congreso una convencin.11 Para los constituyentes el Congreso era el espacio de
La moda liberal del siglo XIX de la lucha contra el representacin de la nacin depositario de la soberana
despotismo, la influencia del concepto de soberana y el nacional. Entonces el mito se tiene que repensar ya que la
naturaleza y el espritu de nuestra tradicin constitucional
en el siglo XIX fue edificar un Congreso slido y fuerte.

La debilidad poltica

La historia del Congreso en el siglo XX es otra, vemos


como se pensaron las instituciones y como inici la relacin
de poderes. El Poder Legislativo en Mxico durante gran
parte del siglo XX estuvo contenido en sus atribuciones
constitucionales y polticas debido al presidencialismo.
Este fenmeno se caracteriz por una figura presidencial
muy fuerte y por en un partido hegemnico (PNR. PRM,
PRI). La combinacin de ambos factores vulner los pesos
y contrapesos del sistema presidencial, tanto horizontales
(ejecutivo, legislativo y judicial) como verticales (poderes
locales). En las siguientes lneas se precisa la manera en
efmero imperio de Iturbide, generaron en los constitu- que se edific el presidencialismo mexicano y la inevitable
yentes la idea de un Poder Legislativo fuerte y supremo en debilidad del Congreso mexicano.
la conduccin de la vida poltica. La ingeniera defectuosa En la construccin de la Constitucin de 1917 estaban
en las constituciones mexicanas fue una de las causas de presentes las ideas de Emilio Rabasa, en torno a la debili-
inestabilidad poltica del siglo XIX. Tanto que entre 1821 dad del Poder Ejecutivo en la Constitucin de 1857 y la
y 1857 existieron 23 congresos y 52 ejecutivos, contando inevitable consecuencia de la dictadura porfirista. Carranza
los periodos de Iturbide como regente y como emperador. seal:14
Estos datos indican que el nmero de asambleas fue menor
al de cambios en el Ejecutivo. La primera mitad del siglo ...el poder legislativo, que por la naturaleza propia de sus
XIX muestra una clara estabilidad y continuidad de los funciones, tiende siempre a intervenir en las de los otros, es-
taba dotado en la Constitucin de 1857 de facultades que le
congresos sobre la figura del Presidente.12
permitan estorbar o hacer embarazosa y difcil la marcha del
Los ensayos constitucionales se acabaron con la Cons-
Poder Ejecutivo, o bien sujetarlo a la voluntad caprichosa de
titucin de 1857, y los conflictos entre poderes se termi- una mayora fcil de formar en las pocas de agitacin, en que
naron con la llegada al poder de Porfirio Daz. ste logr regularmente pueden dominar las malas pasiones y los intereses
construir una estructura poltica que le permiti gobernar bastardos.15
al pas con estabilidad y desarrollo econmico. Al igual que
sus sucesores, ignor la Constitucin de 1857 y gobern La Constitucin de 1917 dise una institucin presi-
alejado de ella, por medio de la creacin de reglas informales dencial fuerte pero el poder que adquiri el Presidente
entre los actores polticos, es decir, un sistema poltico que hasta anular la divisin de poderes no tiene su origen en
sostendra los defectos del rgimen.13 el texto constitucional. El presidencialismo no surgi con

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la Constitucin, los presidentes que gobernaron a partir impide al legislador hacer carrera poltica por su cuenta,
de 1917 tuvieron que lidiar con varios factores adversos y ya que su suerte dependa del partido y la mxima autori-
con un Congreso activo como rgano de representacin de dad en el organismo era el Presidente, por lo que deban de
los intereses locales. Venustiano Carranza (1917-1920) se congraciarse con el Poder Ejecutivo en el Congreso.19
enfrent con un Congreso fuerte y slido que no le permiti Benito Nacif establece que la reforma de 1933 permiti
mucha libertad de accin. Slo el 35% de sus proyectos al PNR establecer un sistema de rotacin de cargos, ya que
de ley fueron aprobados por la Cmara de Diputados, el CEN del partido poda castigar o premiar a los polticos
en parte porque la mayora la mayor de las iniciativas con distintos cargos o hacerlos a un lado en la vida poltica.
generadas provenan de los diputados.16 El general lvaro La reforma inhibi a los partidos de oposicin para conse-
Obregn (1920-1924) pese a las facultades que le dio la guir candidatos para presentarlos en los distintos distritos
Constitucin, gobern en materia hacendaria con faculta- electorales ya que no era posible hacer carrera legislativa.
des extraordinarias, concedidas por el Congreso. El 80% Es decir, los partidos de oposicin ofrecan pocos estmu-
de los proyectos aprobados durante ese periodo, fueron los para reclutar cuadros polticos para participar en las
propuestas de la Cmara de Diputados y menos del 20% elecciones.20
de los proyectos de ley propuestos por el Poder Ejecutivo, El sexenio del general Lzaro Crdenas es un periodo
fueron aprobados en ese periodo.17 clave en la formacin del sistema poltico mexicano en el
La Revolucin Mexicana implic la descentralizacin siglo XX. Durante su gobierno, las instituciones polticas del
del poder poltico, concentrndose en las distintas entida- pas se redefinieron asumiendo nuevos papeles dentro del
des del pas. Muchos generales y hombres fuertes locales rgimen. Las dos instituciones fundamentales fueron: un
que crecieron al amparo de la lucha armada, se negaban a Presidente de la Repblica con respaldo social de campesi-
abandonar su poder en beneficio de las instituciones. Estos nos y obreros organizados, y un partido oficial disciplinado
hombres tenan recursos para desafiar al poder central, que se trasform en PRM para dar cabida a las masas.
pero tambin eran capaces de controlar y pacificar sus Jeffrey Weldon considera cuatro condiciones para expli-
regiones.18 car el presidencialismo: un sistema presidencialista basado
Frente a la dispersin del poder creado por la Revo- en la Constitucin, un gobierno unificado, disciplina al
lucin, el Congreso se convirti en la institucin donde interior del partido en el gobierno y un Presidente que
las fuerzas locales se reagrupaban y enfrentaban en ambas es el lder reconocido del partido gobernante. Para este
cmaras. Fue el espacio de expresin de los grupos polticos autor, si una de las anteriores condiciones deja de existir,
conformados por partidos polticos personalistas y con el presidencialismo comenzara a desmoronarse.21 Desde
escasa presencia nacional y social. La ley electoral dejaba el sexenio del general Crdenas, el Poder Legislativo estuvo
en manos de las autoridades estatales y municipales la pre- contenido en sus funciones polticas y constitucioanles de-
paracin de las elecciones, lo que permita que los estados bido a la unin entre el presidente y un modelo de partido
manipularan las elecciones para senadores y diputados. De hegemnico.
esta forma, los jefes polticos organizaban a sus hombres
para enviarlos a las cmaras como representantes de sus Rumbo a un Congreso fuerte
intereses y en oposicin al gobierno federal.
Uno de los pilares del presidencialismo se apoy funda- La transicin democrtica en nuestro pas erosion al
mentalmente en la reforma de 1933, que prohibi la reelec- presidencialismo propiciando la pluralidad poltica y la
cin inmediata de diputados y senadores. La medida debilit fragmentacin del poder, lo que restableci los pesos y con-
al Congreso en la divisin de poderes. La reforma obedeci trapesos contenidos en la Constitucin de 1917. De esta
a una poltica de centralizacin en las decisiones con el fin forma, el Poder Legislativo cobr relevancia en los procesos
de debilitar a los poderes locales. El Poder Legislativo como polticos en el pas a partir de 1988 cuando el PRI no gan
contrapeso al Poder Ejecutivo fue vulnerado polticamente la mayora calificada. Desde entonces, el rgano legislativo
y constitucionalmente con la prohibicin de la reeleccin se volvi un actor de mayor peso y presencia en el rgimen
inmediata de diputados y senadores. Daniel Coso Villegas mexicano al convertirse en un espacio de expresin de la
afirm que la causa de subordinacin del Poder Legislativo pluralidad. En las elecciones intermedias de 1997 el partido
al Presidente obedece al principio de no reeleccin. Se hegemnico perdi la mayora absoluta en la Cmara de

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9 Ibid.
Diputados, lo que transform la lgica interna y oblig a
10 Ibid. p. 168.
la edificacin de una Ley Orgnica del Poder Legislativo
11 Vase la Circular de la Ley de Convocatoria del 14 de agosto de
en 1999. Ahora bien, fue hasta el sexenio de Vicente Fox
1867, en Tena Ramrez, Felipe: Leyes Fundamentales de Mxico,
Quesada que el Congreso asumi y ejerci sus facultades
1808-2002, Mxico, Porra, pp. 689-696.
constitucionales participando como un contrapeso a la 12 Luis Medina, Op. cit., pp. 36-40.

figura presidencial y al ejercicio del poder. En este sexenio, 13 Esta es una idea central del texto de Luis Medina. Para l la primera

la historia del Poder Legislativo se transforma ya que logra mitad del siglo XIX trascurre en la bsqueda de un rgimen, sin
conjuntar el ejercicio de sus facultades constituciones en pensar en las reglas informales o en el sistema poltico. Mientras que
un ambiente de pluralidad y se convierte en un rgano Daz logra lo que sus antecesores no haban logrado: crear un cmulo
de reglas informales que permitiera gobernar. Op. cit., p. 36.
poltico con fuerza ya que su actuar es un factor determi-
14 En ese sentido vease el trabajo Martnez Bez, Antonio, Influencia
nante en la vida democrtica del pas. El Poder Legislativo
de Don Emilio Rabasa en la Constitucin de 1917, en Obras. Ensa-
mexicano no siempre ha sido dbil: ha sido una institucin yos Histricos. Vol. II, Mxico, unam. 1996, pp. 171-180. Tambin
fuerte constitucionalmente y dbil polticamente, pero en a Aguilar Villanueva, Luis: El presidencialismo y el sistema poltico
la actualidad es un rgano vital en el rgimen mexicano ya mexicano. Del presidencialismo a la presidencia democrtica, en
que legisla, representa a la Nacin y controla el ejercicio Alicia Hernndez (coord.): Presidencialismo y sistema poltico. Mxico
gubernamental. y los Estados Unidos, Mxico, 1994, fce-colmex., pp. 44-46. Esta
idea tambin la tiene Jos de Jess Orozco Henrquez en El sistema
presidencial y su evolucin posterior en El sistema presidencial en
Notas
el Constituyente de Quertaro y su evolucin posterior, Mxico, iij-
1 Medina Pea, Luis: Invencin del sistema poltico mexicano. Forma
unam, pp. 19-22.
de gobierno y gobernabilidad en Mxico en el siglo xix, Mxico, fce, 15 Mensaje del Primer Jefe ante el Constituyente de 1916 en Tena
2004. 415p.
Ramrez, Felipe: Op. cit., p. 758.
2 Rabasa, Emilo: La Constitucin y Dictadura. Estudio sobre la orga-
16 Marvn, Ignacio: Ejecutivo fuerte y divisin de poderes: el primer
nizacin poltica de Mxico, Mxico, conaculta, 2002, pp.
ensayo de esa utopa de la Revolucin Mexicana, en Casar, Ma.
3 El Poder Ejecutivo se dise unipersonal en teora, pero se le
Amparo y Marvn, Ignacio (coordinadores): Gobernar sin mayora.
agreg la figura de una Vicepresidencia que sera el segundo lugar
Mxico 1867-1997, Mxico, cide-Taurus, 2002, pp. 127-156.
en las elecciones, situacin que propiciaba que ste se convirtiera
Tambin Jeffrey Weldon: Las fuentes polticas del presidencialis-
en el principal rival del Presidente en turno: sera su segundo en
mo en Mxico, en Mainwaring, Scott y Sobert Shugart, Matthew
la institucin y su posible sustituto. La Constitucin mexicana de
(comps.): Presidencialismo y democracia en Amrica Latina, Buenos
1824 cre el Consejo de Gobierno. Este rgano funcionaba durante
Aires, Paids, pp. 178-185.
los recesos del Congreso, siendo compuesto por la mitad de los 17 Goospeed, Sthephen: El papel del jefe del Ejecutivo en Mxico,
individuos del Senado, uno por cada Estado. Era presidido por el
en: Problemas Agrcolas e Industriales de Mxico, Mxico, paim, Vol.,
Vicepresidente de la Repblica y entre otras funciones tendra la de
VII, Nm. 1, enero-marzo de 1955, 70-71. Igualmente Weldon,
velar sobre la observancia de la Constitucin y de las leyes; hacer
Jeffrey: Op. cit., pp. 178-185.
observaciones al Presidente para el mejor cumplimiento de las leyes: 18 Hernndez Rodrguez, Rogelio: La participacin de los diputados
poda convocar a propuesta del Presidente o por s solo al Congreso
en una poca de reeleccin, en Gil Villegas, Francisco y Hernndez
a sesiones extraordinarias; prestar su consentimiento para el uso del
Rodrguez, Rogelio: Los legisladores ante las reformas polticas de
ejrcito, as como para que el Presidente pudiera mandar en persona
Mxico, Mxico, El Colegio de Mxico, 2001, p. 57.
a las fuerzas de mar y tierra. Este rgano acot profundamente la 19 Coso Villegas, Daniel: El sistema poltico mexicano, Mxico,
autoridad y atribuciones del Poder Ejecutivo. Vese a Pantoja Mo-
Joaquin Mortiz, 1972, p. 29.
rn, David: El diseo constitucional del Ejecutivo en Mxico y sus 20 Nacif, Benito: La no reeleccin consecutiva y la persistencia
problemas, en Foro Internacional, Mxico, Colegio de Mxico, Vol.
del partido hegemnico en la Cmara de Diputados de Mxico,
XXXVIII, abril-septiembre 1998, Nm. 2-3, p 251.
en Gil Villegas, Francisco y Hernndez Rodrguez, Rogelio, Los
4 Medina, Luis, Op. cit., p. 74.
legisladores ante las reformas polticas de Mxico, Mxico, El Colegio
5 Pantoja Morn, David: El Supremo Poder Conservador. El diseo
de Mxico, 2001, pp. 83-128
institucional en las primeras constituciones mexicanas, Mxico, El 21 Weldon, Jeffrey: Op. cit. pp. 174-211.
Colegio de Mxico. El Colegio de Michoacn, 2005, p 26-28
6 Ibd, pp. 255-256.

7 Pantoja Morn, David: El Supremo Poder Conservador. El diseo ins-

titucional en las primeras constituciones mexicanas, Op. cit., p.357. Josafat Cortez Salinas es Licenciado en Ciencia Poltica en la
8 Esta explicacin se basa totalmente en la obra de Emilio Rabasa,
fcpys de la unam. Estudiante de la maestra en Derecho en la
Op. cit., p. 173. unam.

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