Escola da Magistratura do Estado do Rio de Janeiro

A Crise da Democracia Representativa e a Ascenso da Democracia Participativa

Leonardo de Almeida Fragoso

Rio de Janeiro
2014
 LEONARDO DE ALMEIDA FRAGOSO

A Crise da Democracia Representativa e a Ascenso da Democracia Participativa

Artigo Cientfico apresentado como

exigncia de concluso de Curso de Ps-
Graduao Lato Sensu da Escola de
Magistratura do Estado do Rio de Janeiro.
Professores Orientadores:
Mnica Areal
Nli Luiza C. Fetzner
Nelson C. Tavares Junior

Rio de Janeiro
2014
 2

A CRISE DA DEMOCRACIA REPRESENTATIVA E A ASCENSO DA

DEMOCRACIA REPRESENTATIVA

Leonardo de Almeida Fragoso

Graduado em Direito pela Universidade

Estcio de S Campus Tom Jobim.
Advogado.

Resumo: A democracia, assim como seu conceito, sofreu grande transformao durante sua
histria, desde sua origem em Atenas, na Grcia Antiga, at os dias de hoje. Atualmente a
democracia representativa enfrenta uma forte crise de legitimidade, provocada pelo
afastamento entre as decises e atitudes dos representantes da vontade do povo representado.
A soluo para essa crise o aperfeioamento e a ampliao dos mecanismos de democracia
participativa.

Palavras-chave: Constitucional. Democracia. Democracia Participativa.

Sumrio: Introduo. 1. Aspectos gerais sobre democracia. 2. O enfraquecimento da

representao. 3. Democracia participativa como soluo da crise. Concluso. Referncias.

INTRODUO

O artigo cientfico busca tratar da evoluo da crise que o modelo de democracia

representativa vem enfrentando e trazer como soluo a esta crise o aperfeioamento e a
ampliao dos mecanismos em que o povo exerce o poder diretamente.

A palavra democracia tem etimologia grega, sendo formada pela juno de duas
palavras: demos e kratos. Seu significado denotativo o poder do povo. Ou seja, o regime
de governo no qual os cidados tm a responsabilidade de exercer o poder, tomar decises
polticas. Tal conceito de democracia vem sofrendo alteraes com a evoluo histrica da
sociedade, assim como seu modo de exerc-la.

Esse regime de governo pode existir nos sistemas de governo presidencialista,

parlamentarista, monrquico constitucional e republicano.

A democracia pode ser exercida de forma direta ou indireta. Nesta, os cidados elegem
seus representantes para que estes tomem decises em nome de seus eleitores. J na
 3

democracia direta, participativa ou pura, o prprio povo quem exerce o poder por meio do
voto direto, em assuntos delimitados.

A forma de democracia mais adotada pelos Estados a representativa. Estas, porm,

vem sofrendo forte crise atualmente, que se explica pelo distanciamento entre a concepo
ideal de qualquer modelo de democracia representativa, como pensada no momento de sua
criao, da realidade de hoje, tornando-se arcaica e ultrapassada perante a complexidade da
sociedade contempornea.

A principal imagem a que se remete quando se fala de crise da democracia

representativa a deficincia que existe nos representantes em representar o povo. Tais
representantes so vistos hoje como polticos profissionais, pois agem especificamente
conforme a vontade do partido, que oferecem propostas de governo que vo em direo
oposta vontade dos cidados que os elegeram. Alm disso, tais representantes tm como
prtica o uso da coisa pblica como se privada fosse.

O distanciamento entre essas decises e a vontade popular retira a legitimidade dos

nossos governantes e de suas escolhas.

Diante dessa crise, surge como melhor soluo a alternativa de ampliar as formas de
participao do representado, dando maior importncia democracia direta, participativa ou
pura.

Os princpios que norteiam e compem a estrutura constitucional da democracia

participativa so: o princpio da dignidade da pessoa humana, o princpio da soberania
popular, o princpio da soberania nacional e o princpio da unidade da Constituio.

Alm das formas de participao popular previstas na Constituio da Repblica, h

tambm, outras que se consolidaram no ordenamento jurdico estrangeiro, que seriam
perfeitamente aceitas pelo ordenamento jurdico brasileiro.

A principal dificuldade da democracia participativa materializ-la e coloc-la em

prtica, uma vez que isso depende de pessoas eleitas que no representam a vontade popular,
e querem se perpetuar no poder, concentrando-o em suas mos.

Diante desse quadro, o presente trabalho tem como escopo a busca de instrumentos
que melhorem e ampliem a democracia brasileira e, consequentemente, o Direito
Constitucional.
 4

1. ASPECTOS GERAIS SOBRE DEMOCRACIA

O termo democracia vem do grego antigo e significa governo do povo, detentor da

soberania e do poder poltico. O sistema de governo da democracia grega serviu de modelo
para todos os Estados Modernos, cujos povos tenham optado por livre manifestao histrica
e cultural, adotar um sistema poltico democrtico.

A Grcia antiga, mais especificamente Atenas, foi o ventre de onde nasceu a

democracia. Este sistema de governo surgiu no sculo VI a.c. com as reformas de Slon. Seu
propsito era se um sistema de governo dedicado ao povo. Para tanto, ampliou o poder da
Assembleia popular da cidade, a ekklesia, que representava um tipo de governo da poca, e
criou a Bul, que consistia em um conselho formado por quinhentos homens atenienses
escolhidos por sorteio.1

Neste momento histrico comea a nascer o conceito de povo cidado. Em Atenas,

eram considerados cidados os homens maiores de 18(dezoito) anos. As mulheres no podiam
participar da vida poltica na Assembleia, assim como os escravos e os estrangeiros, pois estes
eram de outro pas, o que se justifica pelo fato dos atenienses terem em sua concepo que
apenas eles eram os verdadeiros filhos dos Deuses e heris gregos, portanto, apenas eles
poderiam desfrutar da democracia.2

A ekklesia era a principal Assembleia da democracia ateniense na Grcia antiga. Era

uma Assembleia popular aberta a todos os cidados do sexo masculino, com mais de dezoito
anos que tivessem prestado pelo menos dois anos de servio militar e que fossem filhos de pai
e me naturais da plis. Sua atuao era no mbito da poltica externa e detinha poderes
equiparados aos dos Poderes Legislativo, Judicirio e Executivo. Tambm fiscalizava todos
aqueles que exerciam cargos de poder, de modo que no abusassem do mesmo e
desempenhassem as suas incumbncias com maior eficincia.3

Durante a guerra do Peloponeso, foi atribuda uma remunerao chamada misthos

ecclesiastiks, aos cidados da ekklesia, uma vez que as reunies se realizavam com
frequncia de cerca de quatro vezes por ms e podiam demorar um dia inteiro. Estas reunies

1
SCHILLING, Voltaire. Os Gregos e a Democracia. Disponvel em:
http://educaterra.terra.com.br/voltaire/politica/democracia.htm Acessado em: 29 set. 2013.
2
Ibid. p.1.
3
Ibid
 5

eram realizadas em Atenas e durante o sculo V a.C., na colina da Pnix, diante da Acrpole,
tendo tambm ocorrido na gora e no teatro de Dionsio.4

Nesse sculo, era eleito um prinateu para chefiar cada reunio, denominando-se este
cargo de epstata. A tribuna, a partir da qual se faziam os discursos, denominava-se bema, e
nestas Assembleias os pritanes, cinquenta membros de cada tribo que pertenciam ao
Conselho dos quinhentos, detinham o poder mximo.5

O Bul, Conselho dos quinhentos, era uma instituio poltica responsvel por
administrar eventos pblicos e organizar reunies da ekklesia. Esse Conselho tambm era
formado por cidados escolhidos aleatoriamente de acordo com um sistema estabelecido pelo
prprio Slon. Os cargos eram rotativos e os membros do Conselho duravam apenas um ano
no cargo.6

Outra clebre instituio poltica da democracia ateniense era o conjunto dos jris
populares. No havia nada que se assemelhasse a um juiz na democracia ateniense. Os casos
de ofensa, sacrilgio, inconstitucionalidade e outros crimes eram julgados por um jri
escolhido sorte dentr um grupo de cidados que se candidatavam para esse servio. Os
litigantes realizavam sua defesa sem auxlio de advogados e aguardavam uma deciso
peremptria dos jurados.7

Clstenes, conhecido como o pai da democracia ateniense, outorgou um poder

ainda maior ao corpo de cidados de Atenas.8

A democracia ateniense, no seu auge, consistia, basicamente, na soberania da

Assembleia popular, na qual todos os cidados tinham direitos iguais de voto e fala, a
despeito de suas condies econmicas ou de sua instruo. A Assembleia ateniense decidia
tudo em sua democracia.9

Os maiores oficiais do Estado, os estrategos, eram eleitos para permanecer no cargo

apenas por um ano, no havendo possibilidade de reeleio. Quase todos os outros cargos
pblicos da plis eram preenchidos por cidados escolhidos por sorteio, de forma que todos
os atenienses eram obrigados a participar da vida poltica da cidade. Com efeito, os gregos

4
Ibid. p.2.
5
Ibid. p.2.
6
Ibid. p.3.
7
Ibid. p.3.
8
Ibid. p.3.
9
Ibid. p.4.
 6

acreditavam que o mtodo de escolha pela sorte era essencialmente democrtico, deferente
das eleies, que se baseavam num princpio aristocrtico, na escolha dos melhores.10

O enfraquecimento da plis levou o conceito de democracia a cair em relativo desuso

e a proximidade de ser extinto das discusses polticas, principalmente durante a Idade Mdia
e o Feudalismo, que tinham no poder absoluto do Papa e do Rei a sua sustentao.11

Maquiavel, no sculo XV, em seu famoso livro, O Prncipe, iniciou a retomada e

reinsero da democracia nas discusses polticas, ainda que em parte do Ocidente. A partir
do sculo XVII, Locke, Hobbes, Rousseau, Montesquieu, entre outros, consolidaram as bases
da democracia que temos atualmente.12

John Locke (1632-1704), considerado o pai da Teoria Poltica Liberal dos sculos
XVII e XVIII, foi um dos primeiros a afirmar que o poder dos governos s existe em livre
acordo poltico e que o Poder Executivo deveria atuar em concomitncia ao Poder
Legislativo, sendo este um contraponto e fiscalizador daquele.13

Para ele, o Estado um acordo jurdico-poltico entre os membros da sociedade e que

possui existncia abstrata, mas que tambm tem leis que lhe obrigam a determinadas aes
scio-polticas direcionadas para o bem comum. Essas leis devem refletir a cultura e a
vontade da sociedade.14

Thomas Hobbes( 1588 1679), em Leviat, argumenta que o fim ltimo do homem,
ao ter se organizado na forma de Estado, seria o cuidado com a prpria conservao. A nica
forma para que seja estabelecido um poder em comum capaz de defender a multido de outras
que lhe sejam hostis e dela mesma, em brigas internas, seria garantir um sistema de segurana
eficiente, por todos assim reconhecido e, que, alm disso, lhe garantisse melhores condies
de vida.15

A multido confere todo seu poder a uma pessoa ou a uma Assembleia de pessoas,
que passa a exercer o poder conferido, em nome dela, que unida num s corpo e mente
constitui-se no grande Leviat, que se legitima pela vontade da maioria.16

10
Ibid. p.4.
11
Ibid. p.4.
12
GALVO, Carlos Fernando, e MEFFE, Corinto. Democracia Do Conceito Prtica Da Representao
Participao. So Paulo: Claridade, 2010. p.20.
13
Ibid. p.21.
14
Ibid. p.22.
15
Ibid. p.26.
16
Ibid. p.26.
 7

Jean Jacques Rousseau (1712 1778), o fundador da democracia, em Contrato

Social, definiu este como uma proposta de encontrar uma forma de associao que defenda e
proteja as pessoas e os bens de cada associado com toda fora comum, e pela qual cada um,
unindo-se a todos, s obedece, contudo, a si mesmo, permanecendo assim to livre quanto
antes.17

Apenas a vontade geral podia dirigir as foras do Estado e dar-lhe uma finalidade
que levasse ao bem comum. A oposio de interesses particulares tornou necessrio o
surgimento do Estado e o Pacto Social entre suas partes o possibilitou. Diante disso, se no
fosse o exerccio da vontade geral, a soberania no podia ser alienada e o soberano seria
representado por si mesmo. O poder pode ser transmitido ou conquistado, mas no a vontade
geral.18

Baro de Montesquieu (1689 - 1755), em Do Esprito Das Leis, argumenta que os

homens, quando esto em sociedade, perderiam sua franqueza natural, igualdade dentre eles
desapareceria e um estado de guerra comearia. Quando uma sociedade se sentisse mais forte,
iniciaria uma guerra contra outras. O indivduo que se sentisse mais forte em uma sociedade
tentaria amealhar para ele as vantagens que pudesse auferir. Nesse sentido, as leis humanas
existiriam para regular as relaes sociais e evitar as guerras internas e externas.19

Na democracia, parece muitas vezes que o povo faz o que quer, mas a liberdade
poltica no consistia nisso, uma vez que numa sociedade baseada em leis, h limites ao
das indivduos e dos grupos sociais.20

A concepo moderna de democracia comea a nascer no sculo XVIII, com o fim

do regime absolutista, alcanado pelas revolues burguesas, em especial a Revoluo
Americana de 1776 e a Revoluo Francesa de 1789.

Isso ocorreu porque, com o fim do Absolutismo, os homens deixaram de ser sditos,
subordinados a vontade de um Rei e se transformaram em cidados, recuperando assim, o
princpio democrtico.

A Revoluo Americana de 1776 culminou na separao da Gr Bretanha e a criao

de um governo central para os novos Estados Unidos, tornando-se o primeiro Estado
importante a ser uma Repblica. Importante tambm foi a separao entre governo e religio,

17
Ibid. p.26.
18
Ibid. p.27.
19
Ibid. p.27.
20
Ibid. p.27.
 8

sendo o primeiro pas a ser considerado laico, previsto na prpria Constituio Americana,
que probe o governo de adotar uma religio.21

Surge com os Estados Unidos a democracia americana, talvez no no sentido

perfeito, mas de uma forma mais completa que outros grandes Estados da poca. As palavras
iniciais da Constituio so Ns, o Povo. Desde ento, a democracia se espalhou mais, e
mais profundamente, na vida americana. A ela estava ligada a desconfiana por um governo
central e, assim, a democracia foi acompanhada por um grau inigualvel de liberdade poltica
e prtica dos cidados americanos na sua vida diria.22

A Revoluo Francesa de 1789, insculpida com a influncia e os ideais democrticos

de Rousseau, principalmente em seus dogmas de igualdade e supremacia da maioria, surgiu
tambm com importncia relevante para a democracia.

Dentro dessa Revoluo, pode-se destacar como relevante o fim dos privilgios
feudais, a transio e transformao do pas em uma Repblica, a Declarao dos Direitos dos
Homem e do Cidado, a promulgao da Constituio de 1791, que foi marcada pela insero
do voto no Estado francs.

O privilgio do voto restringia-se aos que pagassem um imposto direto equivalente a

trs dias de salrio, enquanto a elegibilidade para os cargos importantes era limitada aos
cidados de certas posses.23

Quanto estrutura do governo, a caracterstica principal era a separao dos poderes.

Os fundadores do novo sistema haviam feito suas as ideias de Montesquieu sobre a
independncia do legislativo, do executivo e do judicirio.24

O poder de fazer leis era confiado a uma Assembleia Legislativa eleita indiretamente
pelo povo, de acordo com um processo semelhante quele que se adotou originalmente para a
escolha do presidente dos Estados Unidos.25

O rei foi privado do controle que havia exercido sobre o exrcito, a igreja e a
administrao local. Proibia-se aos seus ministros comparecerem Assembleia e, ele prprio,

21
J.M. Roberts, A Europa Conquista do Mundo. Disponvel em:
http://srec.azores.gov.pt/dre/sd/115152010600/depart/dcsh/era.pdf. Acesso em 13 jan. 2014.
22
Ibid. p.1.
23
BURNS, Edward McNall, Histria da Civilizao Ocidental. Traduo de Lourival Gomes Machado, Lourdes
Santos Machado e Leonel Vallandro. Disponvel em: http://www.consciencia.org/a-revolucao-francesa-1789-
1799-historia-da-civilizacao-ocidental. Acessado em: 13 jan. 2014.
24
Ibid. p.1
25
Ibid.
 9

no tinha qualquer interferncia no processo da legislao, salvo o veto suspensivo podia ser
anulado pelo voto da Assembleia em trs sees consecutivas.26

Destarte o novo sistema, ainda que muito afastado da monarquia absoluta,

decididamente no era um governo que as massas pudessem considerar como seu.

Para Jrgen Habermas, o que afirma a atualidade da Revoluo Francesa o Estado

democrtico de direito. A democracia e os direitos formam o ncleo universalista do Estado
constitucional, que resultou de mltiplas variantes dessas Revolues.27

Na opinio do autor, a Revoluo Americana resultou, de certa forma, dos

acontecimentos, ao passo que os protagonistas da Revoluo Francesa tinham conscincia de
estarem fazendo uma revoluo.28 Para ele, a Frana o pas que descobre a cultura
democrtica atravs da revoluo e que revela ao mundo uma das conscincias mais
fundamentais do agir histrico29.

O conceito de democracia dinmico, sofreu, e vem sofrendo, grande mutao com

o passar da histria. Era conceituada, em sua origem, como o governo do povo, governo do
cidado. Assim, papel rduo encontrar um conceito para democracia, e impossvel
estabelecer um que seja definitivo.

Habermas trata a democracia como princpio, sendo a reformulao da tica do

Discurso no que diz respeito ao princpio democrtico, que introduz uma distino entre o
princpio moral e o princpio da democracia, objetiva uma fundamentao do direito a partir
da Teoria do Discurso.

O princpio da democracia, destina-se a amarrar procedimentos de normatizao

legtima do direito. Ele significa que, somente podem pretender validade legtima, as leis
jurdicas capazes de encontrar o assentimento de todos os parceiros do direito, num processo
jurdico de normatizao discursiva.30

Pressupondo que possvel uma formao poltica racional da opinio e da vontade,

o princpio da democracia afirma como atravs de um sistema de direitos garantidor da
simetria de participao de todos em processos de normatizao jurdica, condio

26
Ibid. p.1.
27
HABERMAS, Jrgen. Direito e Democracia entre facticidade e validade. Vol II. Traduo de Flvio Beno
Siebeneichler. Rio de Janeiro. Tempo Brasileiro. 1997, p. 252.
28
Ibid. p.252.
29
Ibid.
30
Ibid. p.242
 10

anteriormente estabelecida pelos pressupostos comunicativos implicados nesta mesma

normatizao jurdica, pode ser institucionalizado.

Efetivamente, temos aqui a possibilidade da deciso racional de questes prticas,

ou seja, a possibilidade de todas as fundamentaes, passveis de realizao discursiva e
negociveis procedimentalmente, de onde depender a legitimidade das leis.

O que mostra a dimenso performativa da prtica da autodeterminao dos membros

da comunidade de direito, os quais, reconhecendo-se mutuamente como iguais e livres numa
associao livremente estabelecida, podem conferir o assentimento necessrio validao
legtima das leis. Dessa forma, o princpio da democracia no apenas estabelece em processo
legtimos de normatizao, como tambm orienta a produo do prprio medium do direito.

Habermas diz que certamente a fonte de toda a legitimidade est no processo

democrtico da legiferao; e esta apela, por seu turno, para o princpio da soberania do
povo31 A ideia mostrar que a legitimidade da lei baseada na racionalidade imanente
prpria lei, que por sua vez dependente e aberta para as dimenses de uma racionalidade
comunicativa subjacente ao medium do direito, de tal forma que, nas sociedades modernas, a
lei possa cumprir o papel de estabilizao de expectativas pela preservao de uma conexo
interna com as foras socialmente integradoras da ao comunicativa.

Habermas pretende haver reconciliado democracia e direitos individuais de tal forma

que nenhum dos dois se subordine ao outro. O sistema de direitos no pode ser reduzido nem
a uma perspectiva moral dos direitos humanos, nem a uma perspectiva tica da soberania
popular, porque a autonomia privada dos cidados no deve ser posta nem acima, nem
subordinada sua autonomia poltica. A co-originariedade do sistema de direitos e do
princpio da democracia reflete a mtua pressuposio da autonomia pblica e privada dos
cidados, que por sua vez derivada da interpenetrao da forma legal e do princpio do
discurso que deve acontecer se os cidados regulam sua vida em comum pelos meios do
direito positivo.

Assim, Habermas pretende a condio de universalidade para este sistema de

direitos no sentido de apresentar um esquema geral pressuposto pelas matrias legais, sem
contudo afirmar um conjunto pr-estabelecido de direitos naturais.

O sistema de direitos deve ser desenvolvido de forma politicamente autnoma pelos

cidados no contexto de suas prprias e particulares tradies e histria. Os direitos que

31
Ibid p. 98
 11

garantem a autonomia pblica, como aqueles que garantem a autonomia privada, devem
assumir a forma de liberdades individuais do sujeito. Isto significa que repousa sobre os
prprios cidados a escolha sobre o exerccio de sua liberdade comunicativa.

H de se observar que a juridificao da liberdade comunicativa revela o fato de que

a liberdade legal no est garantida pela forma da lei sozinha, mas depende das fontes sob o
seu controle, isto , a realizao de processos de formao racional da opinio pblica e da
vontade no seio da esfera pblica autnoma.

Norberto Bobbio traz uma definio mnima de democracia. Para ele a democracia
um conjunto de regras e procedimentos para a formao de decises coletivas, em que est
prevista e facilitada a participao mais ampla possvel dos interessados.32

O Autor diz que a democracia pode ser considerada um conjunto de regras,

primrias ou fundamentais, que estabelecem quem est autorizado a tomar as decises
coletivas e com quais procedimentos.33 Este conjunto de regras e procedimentos visa a
promover a convivncia pacfica entre grupos diferentes: por Estado democrtico entendo
aquele Estado que est baseado num pacto de no-agresso entre diferentes grupos polticos e
na estipulao, entre estes mesmos grupos, de um conjunto de regras que permitam a soluo
pacfica dos conflitos que podero surgir entre eles.34

Para o jurista Dalmo de Abreu Dallari35, para se ter um Estado Democrtico ideal e
real devero ser atingidos determinados pressupostos: A) A eliminao da rigidez formal. No
haveria um Estado Democrtico com uma forma pr-estabelecida. Para que o Estado seja
democrtico, ele deve atender a concepes de valores fundamentais de certos povos em
determinada poca, logo deve existir uma certa flexibilidade do Estado para se adaptar a cada
exigncia de cada circunstncia. Sendo assim, no podemos fixar um modelo democrtico
vlido para todas as pocas e todos os tempo; B) A supremacia da vontade do povo. Deve-se
prevalecer a vontade do povo sobre a de qualquer indivduo ou grupo. A Democracia
implicaria em autogoverno, exigiria que os prprios governados decidam sobre as diretrizes
polticas fundamentais do Estado. E pelo fato de o povo ser uma unidade heterognea, temos
que ter a certeza que sua vontade fora livremente formada, e depois de formada essa vontade
deve ser livremente externada, ou seja, livre de qualquer tipo de coao ou vcio de qualquer

32
BOBBIO, Norbeto. O Futuro da Democracia- Uma Defesa das Regras do Jogo. Traduo de: NOGUEIRA,
Marco Aurlio. Rio de Janeiro. 6. ed. Paz e Terra 1997, p. 22.
33
Ibid. p. 30.
34
Ibid. p. 202.
35
DALLARI, Dalmo de Abreu. Elementos da Teoria Geral do Estado. 25. ed. So Paulo: Saraiva, 2005, p.148.
 12

espcie. E pelo fato de todo homem ser dotado de inteligncia e ser, portanto, um animal
racional, inerente se pensar que a convivncia humana traz muitas divergncias entre os
semelhantes, assim, deve-se ter o direito de divergir; C) A preservao da liberdade. O
homem sendo um ser social, ou melhor, zoopoltico, no consegue viver isolado, salvo certos
casos como um acidente, que separara um homem da sociedade, a debilidade mental ou o
ermito que se encontra em um nvel parte da sociedade. Sendo assim, a liberdade humana
uma liberdade social que traz consigo os deveres e as responsabilidades.; e D) A preservao
da igualdade. Seria a concepo de uma igualdade de possibilidades, pois ela admite relativas
desigualdades, decorrentes de mrito individual, aferindo-se este atravs da contribuio de
cada um sociedade.

2. O ENFRAQUECIMENTO DA REPRESENTAO

Em uma acepo ampla, o sistema representativo se refere sempre a um conjunto de

instituies que definem uma certa maneira de ser ou de organizao do Estado.36

A concepo de representao, quando elucidada pelos dicionaristas e publicistas,

sempre coincidem em indicar que mediante a representao se faz com que algo que no
esteja presente se ache de novo presente.

A expresso "democracia representativa", conforme os ensinamentos de Norberto

37
Bobbio , significa genericamente que as deliberaes coletivas, isto , as deliberaes que
dizem respeito coletividade inteira, so tomadas no diretamente por aqueles que dela fazem
parte mas por pessoas eleitas para esta finalidade.

O sistema representativo se explica por duas doutrinas: A doutrina da duplicidade

e a doutrina da identidade.

A doutrina da duplicidade, alicerce do antigo sistema representativo na poca do

liberalismo, toma o representante politicamente por uma nova pessoa, portadora de uma
vontade distinta daquela do representado, que voltada, de maneira permanente, para o bem

36
BONAVIDES, Paulo. Cincia Poltica. 10. ed.So Paulo: Malheiros 2000. p. 258.
37
BOBBIO, op. cit., p.44.
 13

comum e faz dele rgo de um corpo poltico espiritual - a nao - cujo querer simboliza e
interpreta, quando exprime sua vontade pessoal de representante.38

Esta corrente se caracteriza pela defesa da total independncia do representante, o

sufrgio restrito, a essncia do chamado mandato representativo ou mandato livre, a
separao dos poderes, a publicidade e o livre debate no plenrio das assembleias.39

Dentre os autores polticos que defendem esta doutrina esto Montesquieu, Burke,
Blackstone e John Milton.

Montesquieu foi o primeiro que apresentou na Europa a verso continental do

sistema representativo, afirmando que a maior vantagem dos representantes que eles, em
substituio do povo, so aptos a discutir os negcios. Dos eleitores bastava o representante
trazer uma orientao geral. Nada de instrues particulares acerca de cada assunto, como se
praticava nas dietas da Alemanha.40

A Revoluo Francesa consolidou esta doutrina, tendo Sieys afirmado em presena

da assembleia constituinte francesa que para a utilidade comum que os cidados nomeiam
representantes, bem mais aptos que eles prprios a conhecerem o interesse geral e a
interpretar sua prpria vontade. 41

Sieys v nos cidados deficincia de tempo e instruo, inabilitando-os ao exerccio

imediato do poder e justificando a adoo das formas representativas. Segundo Sieys, falta-
lhes instruo para compreender os projetos de lei e lazer para estud-los.

A independncia do representante o conceito-chave da doutrina dualista, doutrina

ao redor da qual gravitam teses que o liberalismo ao estabelecer-se, do sculo XVIII ao sculo
XIX, forcejou por tornar vlidas: a publicidade, o livre debate no plenrio das assembleias, o
bem comum fortalecido pelas inspiraes da razo, o culto da verdade, o princpio de justia.

A corrente doutrinria da duplicidade vigorou durante os sculos XVIII e XIX,

apresentando declnio somente no sculo XX, quando as constituies se mostram cada vez
mais hbridas, como a de Weimar em 1919, que trazia a implementao da democracia
semidireta, ocorrncia simultnea de um sistema representativo e mecanismos de democracia
direta.

38
BONAVIDES, op. cit., p. 260.
39
Ibid. p. 260.
40
Ibid. p. 261.
41
Ibid.
 14

O Brasil pautava suas Constituies na doutrina da duplicidade. A Constituio

Brasileira de 1967 e sua emenda constitucional de 1969, porm, golpearam fundo a tradio
representativa das Constituies antecedentes. Com efeito, abriu-se ali largo espao adoo
eventual do Estado partidrio e seus anexos plebiscitrios.

J a doutrina da identidade, retira do representante todo o poder prprio de

interveno poltica animada pelos estmulos de sua vontade autnoma e o acorrenta sem
remdio vontade dos governados, escravizando-o a um escrpulo de fidelidade ao
mandante.42

A aspirao bsica desta doutrina consiste, essencialmente, em estabelecer a

identidade e suprema harmonia da vontade dos governantes com a vontade dos governados.
Consiste tambm em fazer, com o mximo respeito aos princpios democrticos, que aquelas
vontades coincidentes venham, a rigor, apagar as distines entre o sujeito - povo - e o objeto
do poder poltico - governo. De modo que a soberania popular, tanto na titularidade como no
exerccio, seja pea nica e monoltica, sem a contradio e contraste dos que na sociedade
mandam e dos que nessa mesma sociedade so mandados.43

Esta doutrina impregnou todo o sistema representativo durante o sculo XX,

coadunando com as tendncias contemporneas da sociedade de massas, que se inclinam a
subtrair as faculdades do representante, unindo-as a organizaes partidrias e profissionais
ou aos grupos de interesses e fazer do mandato cada vez mais imperativo.

A doutrina da identidade se harmoniza com a doutrina de Rousseau da soberania

popular. Esta doutrina afirma que a soberania est para o cidado assim como dez mil para um
e que admitida essa proporo, a ttulo ilustrativo, cada membro do Estado possui a dcima
milsima parte da autoridade soberana, sua doutrina da soberania popular abriria logicamente
a porta ao advento de um sufrgio universal, que o liberalismo, com no menos congruncia,
iria fortemente atacar.44

A doutrina rousseauniana deu origem ao sufrgio universal e ao mandato imperativo.

A adoo constitucional destes institutos desmascarou uma das escamoteaes tericas do
liberalismo, qual seja, o seu consrcio com a democracia, a liberal-democracia, como verdade
nica de um governo constitucional e democrtico.

42
Ibid. p. 274.
43
Ibid.
44
Ibid. p.275.
 15

A crtica de juristas e socilogos polticos mostrou com clareza que longe de

idnticos ou pelo menos anlogos, o liberalismo e a democracia, na essncia, eram distintos,
seno opostos. Esta oposio mais sentida e identificada na medida em que os princpios
liberais buscavam por objeto supremo atender sustentao de privilgios de classe, numa
sociedade classista, onde a burguesia dominava o poder poltico desde a Revoluo
Francesa.45

A doutrina da identidade, porm, mesmo antes de ver seus louros com sua
institucionalizao em sede constitucional, j se acha ultrapassada nos fatos pela pulverizao
da suposta vontade popular, canalizada e comunicada oficialmente sociedade atravs dos
grupos de presso, e estes, por sua vez, alienando-se na fechadssima minoria tecnocrtica,
titular em ltima instncia de vastos poderes de representao, dos quais se investe de maneira
no raro usurpatria46.

Estes grupos de presso, em alguns sistemas, so mais importantes que os partidos

polticos e se fazem portadores verdadeiros e inevitveis daquela vontade, convertida, atravs
de atos legislativos, em suposta expresso do bem comum, da vontade popular, do
interesse geral.

Os grupos de presso se distinguem dos grupos de interesses, uma vez que estes so
organizaes da esfera intermediria entre o indivduo e o Estado, nas quais um interesse se
incorporou e se tornou politicamente relevante. So grupos que procuram fazer com que as
decises dos poderes pblicos sejam conformes com os interesses e as ideias de uma
determinada categoria social. So as foras sociais, profissionais, econmicas e espirituais de
uma nao, enquanto aparecem organizadas e ativas.47

Os grupos de interesses podem existir organizados e ativos sem contudo exercerem a

presso poltica. So potencialmente grupos de presso e constituem o gnero do qual os
grupos vm a ser a espcie. O grupo de presso se define em verdade pelo exerccio de
influncia sobre o poder poltico para obteno eventual de uma determinada medida de
governo que lhe favorea os interesses.

Os grupos de presso, que nos Estados Unidos se cristalizaram em organizaes

estveis, os chamados lobbies, autnticos escritrios com sua atividade regulada em lei,
buscam uma deciso favorvel e usam dos meios mais variados para alcanar este fim. Sua

45
Ibid. p.276.
46
Ibid. p.278.
47
Ibid. p.558.
 16

tcnica de ao compreende desde campanhas publicitrias, da simples persuaso at a

corrupo e, se necessrio, a intimidao.

No Brasil, isto pode ser visto com o aumento significativo de casos de escndalos
envolvendo multinacionais e contratos licitatrios fraudulentos, e at mesmo promulgao de
leis que beneficiam estas empresas.

O trabalho dos grupos de presso tanto se faz de maneira direta como de maneira
indireta e oculta. A presso deles recai principalmente sobre a opinio pblica, os partidos, os
rgos legislativos, o governo e a imprensa. O exemplo mais conhecido pode ser visto no
lobby armamentista em favor do governo Bush nos Estados Unidos, o qual foi retratado e
denunciado nos documentrios Fahrenheit 9/11 e Tiros em Columbine produzidos por
Michael Moore.

No Brasil, um bom exemplo de lobby o que aconteceu entre o governo e a Ambev

na questo da venda de bebidas alcolicas nos estdios de futebol durante a Copa do Mundo
de 2014. Havia uma lei que proibia a comercializao de bebidas nos estdios. Depois da ao
dos lobbystas, a lei foi afastada e h uma movimentao poltica em prol da liberao, onde a
maioria dos polticos que lutam contra esta comercializao so aqueles que no foram
contemplados com os favorecimentos do lobby.

A opinio pblica modulada ou, at mesmo, criada, para dar respaldo de

legitimidade pretenso do grupo, que esperava ver facilitada sua tarefa e por essa via
indireta lograr o deferimento dos favores impetrados junto dos poderes oficiais competentes.

Dobrar a opinio e, em casos mais agudos, dar no pblico uma lavagem cerebral se
consegue mediante o emprego dos instrumentos de comunicao de massas. O grupo mobiliza
rdio, imprensa e televiso e por meios declarados ou sutis exterioriza a propaganda de seus
objetivos, quer pela publicidade remunerada, quer pela obteno da condescendncia e
simpatia dos que dominam aqueles meios. Produzido o clima de apoio, ao grupo se lhe depara
a autoridade pblica j favoravelmente predisposta aos seus interesses.48

A presso sobre os partidos visa de preferncia aos parlamentares de modo

individual. O lobbyist ou agente parlamentar do grupo procura convencer o deputado das boas
razes de um projeto de lei, oferece-lhe farto material demonstrativo de que se trata de
matria de superior interesse pblico, ministra-lhe os argumentos para o debate ou a

48
Ibid. p.565.
 17

justificao de voto e torna claras as implicaes que a posio por ele adotada poder ter no
futuro de sua carreira parlamentar.49

possvel notar que diante da atuao desses grupos de presso perante os rgos
polticos do pas, comeou a nascer uma crise de legitimidade. As Casas Legislativas e os
palcios do Poder Executivo enfrentam, perante o regime representativo, a sua pior crise de
legitimidade.

O afastamento entre as decises tomadas pelos representantes e a vontade dos

representados abriu uma ferida na democracia brasileira. Esta crise de legitimidade vem
aumentando com o passar dos anos, sendo hoje representada por manifestaes de
movimentos populares descontentes com a atuao dos candidatos por eles eleitos.

Legitimidade a confiana da sociedade nas autoridades e instituies polticas e

condio necessria, embora no suficiente, para a estabilidade poltica. A legitimidade
depende diretamente da governana efetiva, ou seja, as formas e os resultados da ao
governamental nas suas diferentes funes.50

Governana abarca a capacidade de executar polticas e a eficcia de atingir os

resultados de interesse da coletividade. Os modelos mais simples associam dficit de
governana, perda de bem-estar, percepo de custos de manuteno do status quo, protestos
populares e instabilidade poltica. O modelo pode ser linear na sequncia de causalidade que
tem como ponto de partida o dficit de governana. Por outro lado, o modelo circular implica
que a instabilidade gera perda de bem-estar e agrava o dficit de governana.51

Nestes modelos a questo central reside na definio e na quantificao das variveis

independentes que afetam a governana, a percepo de custos crescentes de manuteno do
status quo, e das variveis que operam como catalisadores.

Inmeros fatores endgenos e exgenos influenciam a governana. Estes fatores

envolvem processos histricos, como a herana colonial, a transio democrtica e o nvel de
desenvolvimento econmico, questes estruturais, como dotao de recursos, qualidade e
fragmentao das elites, e fatores conjunturais, como a presso internacional.

49
Ibid. p.566.
50
GONALVES, Reinaldo. Dficit de Governana e Crise de Legitimidade no Brasil. Disponvel em:
http://www.ie.ufrj.br/hpp/intranet/pdfs/texto_deficit_de_governanca_e_crise_de_legitimidade_r_goncalves_13_
07_13.pdf Acessado em: 10 abr. 2014. p.2.
51
Ibid. p.3.
 18

A percepo de custos de manuteno do status quo influenciada pela liberdade de

imprensa, nvel de organizao da sociedade civil, represso estatal e histrico de protestos e
conflitos violentos. Estas variveis tambm aparecem como catalisadores que fazem com que
a percepo de custos crescentes de manuteno do status quo se materialize em protestos
populares.52

O fato crucial que gerou a percepo da crise de legitimidade no Brasil foram as

manifestaes de junho de 2013. O povo foi s ruas demonstrar seu descontentamento com a
conduta dos seus representantes.

Um dos fatos que exps essa ferida na democracia, essa crise de legitimidade, foi a
Ao Penal 470, apelidada de Mensalo- pretenso esquema de propinas pagas regularmente
a parlamentares federais, com dinheiro pblico desviado, para que votassem a favor do
governo.

O Mensalo demostrou que os representantes eleitos se distanciaram do povo que

os elegeu. Ao passo que a nossa Constituio da Repblica estabelece no pargrafo nico do
artigo 1 que todo poder emana do povo, em prol deste que o poder deve ser exercido. No
entanto, prticas com essa esclarece que a vontade do povo no est traduzida nas atitudes e
maneira como est sendo conduzido o mandato.

Muitos dos representantes exercem o poder em benefcio prprio ou de um pequeno

grupo. Na maioria das vezes, este pequeno grupo formado por representantes das elites, que
financiam a chegada dos representantes ao poder, recebendo em troca benefcios e
favorecimentos, que podem ser de cunho econmicos, polticos e at legislativos.

Outros fatores que levaram ecloso dessa crise que foram possveis de serem
visualizados nas manifestaes de junho de 2013, e que geraram a insatisfao popular, foram
o baixo crescimento da renda, aumento da inflao, reajuste das tarifas de transporte, PEC 37,
demora na punio efetiva dos condenados no caso do mensalo, desperdcio de recursos com
a Copa e as Olimpadas, aumento das evidncias de enriquecimento de dirigentes polticos e
promiscuidade com grandes empresrios, etc. Entretanto, na raiz desses fatores h graves
problemas estruturais. A degradao na educao e a tragdia na sade so processos
evidentes. A indignao e o desconforto da populao decorrem tambm da hipocrisia e da
inoperncia dos grupos dirigentes, do abuso do poder econmico das grandes empresas e da

52
Ibid.
 19

impunidade. H tambm clara percepo de crise tica associada fragilidade e degradao

das instituies.53

Quanto ao plano da disputa poltico-partidria, de uma maneira geral, a oposio

to maculada quanto a situao. Esta uma razo adicional que mostra que a crise sistmica
e, no por outra razo, que os manifestantes dispensam e, at mesmo rejeitam os partidos
polticos e as lideranas tradicionais. No Brasil a promiscuidade epidmica, que envolve
dirigentes e grandes empresas e no implicava risco moral, parece ter alcanado ponto de
saturao. Diante disso, h crise de legitimidade do Estado e de representao.

3. DEMOCRACA PARTICIPATIVA COMO SOLUO DA CRISE

Paulo Bonavides54, citando Lincoln, que disse que democracia o governo do povo,
para o povo, pelo povo. Dessa mxima lapidar infere-se que o povo e sujeito ativo e passivo
de todo esse processo, mediante o qual se governam as sociedades livres.

Infere-se tambm que a participao ocupa, ai, um lugar decisivo na formulao do

conceito de Democracia, em que avulta, por conseguinte, o povo - povo participante, povo na
militncia partidria, povo no proselitismo, povo nas umas, povo elemento ativo e passivo de
todo o processo politico, povo, enfim, no poder.55 Assim descrita a democracia em sua
essncia.

No h democracia sem participao. De sorte que a participao aponta para as

forcas sociais que vitalizam a democracia e lhe assinam o grau de eficcia e legitimidade no
quadro social das relaes de poder, bem como a extenso e abrangncia desse fenmeno
politico numa sociedade repartida em classes ou em distintas esferas e categorias de
interesses.56

Na clssica democracia representativa o povo simplesmente adjetivava a soberania,

sendo soberano apenas na exterioridade e na aparncia, na forma e na designao. J com a
democracia participativa, o povo passa a ser substantivo por significar a encarnao da

53
Ibid. p.10.
54
BONAVIDES, Paulo. Teoria Constitucional da Democracia Participativa. So Paulo: Malheiros. 2001. p.50.
55
Ibid. p.51.
56
Ibid.
 20

soberania, mesma em sua essncia e eficcia, em sua titularidade e exerccio, em sua

materialidade e contedo, e, acima de tudo, em sua intangibilidade e inalienabilidade.57

A principal ideia da democracia participativa dar ao povo poder de inferir

politicamente em sua prpria vida. um regime onde se pretende que existam efetivos
mecanismos de controle da sociedade civil sob a administrao pblica, no se reduzindo o
papel democrtico apenas ao voto, mas tambm estendendo a democracia para a esfera social.

considerada um modelo ou ideal de justificao do exerccio do poder poltico

pautado no debate pblico entre cidados livres e em condies iguais de participao. A
legitimidade das decises polticas advm de processos de discusso que, orientados pelos
princpios da incluso, do pluralismo, da igualdade participativa, da autonomia e da justia
social, conferem um reordenamento na lgica de poder poltico tradicional.

H diversos mecanismos que possibilitam a participao direta do povo na poltica,

dentre os quais se destacam como mais utilizados e conhecidos no mundo: o plebiscito, o
referendo, a iniciativa popular, o recall e o veto popular.

Inserido na iniciativa popular existe ainda a discusso da possibilidade de iniciativa

popular de propor Emendas Constitucionais.

A Constituio da Repblica traz em seu artigo 14 apenas trs possibilidades de

participao popular na poltica brasileira, quais sejam, plebiscito, referendo e iniciativa
popular.

O plebiscito uma consulta prvia populao sobre determinada questo de

interesse coletivo.

A Lei n 9.709/98, prev que o plebiscito poder versar sobre matria de acentuada
relevncia constitucional, administrativa ou legislativa, podendo, inclusive, ser utilizado para
aprovar ou no atos normativos.

O primeiro plebiscito em mbito federal foi realizado em janeiro de 1963, para a

manifestao popular acerca do sistema de governo, se seria presidencialista ou
parlamentarista, j que o sistema parlamentarista havia sido institudo com o intuito de
impedir o governo do ento presidente Joo Goulart, que possua tendncias socialistas, fato
que assustava no s os militares como tambm os detentores do poder poca.

57
Ibid. p.44.
 21

Por meio de uma manobra poltica, Joo Goulart conseguiu conclamar o plebiscito
com o objetivo de trazer de volta o sistema presidencialista ao Brasil, a fim de governar com
mais liberdade. As urnas foram favorveis proposta e o presidencialismo foi vitorioso com
80% dos votos. Todavia, aps apresentar suas Reformas de Base, o que despertou o medo
do comunismo, o presidente Joo Goulart foi deposto em 1964 pelo chamado Golpe
Militar.

O plebiscito encontrado na Constituio da Repblica em cinco artigos: o artigo 14,

I, prev o exerccio da soberania popular tambm por meio de plebiscito; o artigo 18
possibilita a incorporao, subdiviso e desmembramento de Estados entre si; o artigo 18,
4, dispe sobre a criao, incorporao, fuso e desmembramento de Municpios; o artigo
49, XV, estabelece a competncia exclusiva do Congresso Nacional para convocao de
plebiscitos; e o artigo 2 do Ato das Disposies Constitucionais Transitrias determinou a
realizao de plebiscito para a escolha da forma e do sistema de governo em 07 de setembro
de 1993.58

Somente em 18 de novembro de 1998, dez anos aps a promulgao da Constituio

Federal, foi promulgada a Lei 9.709/98, com o intuito de regulamentar os mecanismos de
participao popular no Brasil, previstos nos incisos I, II e III, do artigo 14 da Constituio
Federal. Essa norma legal prev que o plebiscito ser convocado com anterioridade ao ato
legislativo ou administrativo e que caber ao povo aprovar ou denegar, pelo voto, o que lhe
foi submetido.

O artigo 3 da referida lei estabelece que, para questes de relevante interesse

nacional, a convocao do plebiscito ser feita pelo Congresso Nacional, mediante decreto
legislativo, com proposta de, no mnimo, 1/3 dos integrantes de qualquer uma das Casas, ou
seja, esse dispositivo legal retira das mos do povo a possibilidade de decidir qual assunto
considera relevante para ser discutido e consultado no mbito nacional, j que restringe ao
Congresso Nacional a prerrogativa de deliberar o que dever passar ou no pelo crivo popular.
No mbito estadual e municipal, o plebiscito ser convocado em conformidade com a
respectiva Constituio Estadual e com a Lei Orgnica Municipal.

O plebiscito no Brasil poder abranger duas formas: a ampla e a orgnica. A ampla

versa sobre qualquer questo de relevncia nacional, de competncia dos Poderes Legislativo
ou Executivo. o caso descrito no pargrafo anterior. A orgnica est relacionada com a

58
MENDES, Gilmar. Curso de Direito Constitucional. 9. ed. So Paulo: Saraiva, 2014. p.882.
 22

incorporao, subdiviso e desmembramento de Estados ou fuso, incorporao, criao e

desmembramento de Municpios. Em relao aos Estados, necessria, segundo o artigo 4
da Lei n 9.709/98, a aprovao da populao diretamente interessada por meio de plebiscito,
o qual dever ser realizado em data e horrio coincidentes em cada Estado, bem como a
aprovao do Congresso Nacional, por meio de lei complementar, depois de ouvidas as
respectivas Assembleias Legislativas. J em relao aos Municpios, a Lei n 9.709/98 prev,
em seu artigo 5, a convocao do plebiscito pela Assembleia Legislativa do Estado, em
conformidade com a legislao federal e estadual.

de responsabilidade da Justia Eleitoral os trmites administrativos do plebiscito,

tais como data, cdula de votao e instrues para realizao, entre outros. Se o assunto a ser
consultado constar de projeto de lei em tramitao, ou de medida administrativa no efetuada,
ambos tero sua tramitao sustada at a apurao do resultado da consulta. O plebiscito ser
aprovado ou rejeitado por maioria simples, de acordo com o resultado homologado pelo
Tribunal Superior Eleitoral.59

Referendo um mecanismo de consulta popular para a confirmao ou rejeio de

determinada lei, projeto de lei ou emenda constitucional. Consiste em submeter ao crivo do
povo determinada espcie normativa, fator que enseja a participao popular direta na
construo de seu ordenamento jurdico, e por isso amplia espaos democrticos
paralelamente ao sistema poltico representativo.60

O referendo entrou para o ordenamento jurdico brasileiro apenas com a Constituio

da Repblica de 1988. Est regulado na Lei n 9.709/98, juntamente com o plebiscito e a
iniciativa popular. Tal lei bastante reticente em relao ao referendo, tanto que muitas de
suas regras so as mesmas que servem de parmetro para o plebiscito, apesar de serem
institutos diferentes, que no podem ser confundidos.

O artigo 2 da referida lei diz que plebiscito e referendo so consultas formuladas

ao povo para que delibere sobre matria de acentuada relevncia, de natureza constitucional,
legislativa ou administrativa, todavia, conforme o 2 do dispositivo mencionado, o
referendo convocado com posterioridade a ato legislativo ou administrativo, cumprindo ao
povo a respectiva ratificao ou rejeio.

59
Ibid. p.883.
60
Ibid. p.882.
 23

A diferenciao feita pela legislao est basicamente relacionada ao aspecto

temporal desses institutos, pois o plebiscito convocado com anterioridade ao ato legislativo
ou administrativo, objeto de consulta, ao passo que a convocao do referendo posterior.

A lei no especifica qualquer detalhe sobre o significado do verbo convocar,

utilizado para ambos institutos, apesar de a Constituio da Repblica, em seu artigo 49, XV,
estabelecer que da competncia exclusiva do Congresso Nacional autorizar referendo e
convocar plebiscito. Pela forma como o assunto est regulado, tudo indica que a lei no abre
espao para que o povo, pautando-se em um determinado nmero de assinaturas, possa dar
incio a uma consulta popular, mesmo sobre um assunto que considere de relevante interesse
social. Tal fator enfraquece o prprio escopo dos mecanismos de participao popular, qual
seja o de resgatar a fora da soberania popular nos sistemas de democracia representativa, j
enfraquecidos pela crise de legitimidade.

Apesar da Constituio da Repblica silenciar a respeito da possibilidade ou no de

conclamao de referendo para aprovao de emenda constitucional, uma interpretao
sistemtica do artigo 2 da Lei n 9.709/98, que se reporta expresso matria de acentuada
relevncia de natureza constitucional, juntamente com os princpios de nossa atual
Constituio Federal, dentre os quais o da soberania popular, aponta para a possibilidade de
submeter aprovao popular questo regulada por emenda constitucional.61

Essa espcie normativa, considerada uma manifestao do Poder Constituinte

Derivado Reformador, deve passar pela aprovao popular para obter legitimidade caso
regule matria de acentuada relevncia. o caso, por exemplo, da emenda constitucional n.
41, de 19 de dezembro de 2003, que alterou regras importantes sobre a Previdncia Social, e
deveria ter sido submetida a referendo aps sua aprovao, dada sua relevncia social.
Todavia, a consulta no foi prevista nem h sinais de que ela poder ocorrer, o que demonstra
que a implementao da consulta popular no Brasil ainda frgil.62

Tanto o plebiscito quanto o referendo so aprovados ou rejeitados por maioria

simples, de acordo com o resultado apurado pelo Tribunal Superior Eleitoral. Incumbe
Justia Eleitoral fixar a data da consulta popular, tornar pblica a cdula de votao, expedir
instrues para a realizao da consulta e assegurar um horrio gratuito nos meios de
comunicao em massa para os grupos debatedores esclarecerem a populao sobre o assunto
a ser consultado, conforme os artigos 8 e 10 da Lei n 9.709/98.

61
NOVELINO, Marcelo. Manual de Direito Constitucional. 9.ed. So Paulo: Mtodo, 2014. p.223.
62
Ibid. p.224.
 24

Conforme o artigo 11 da Lei n 9.709/98: O referendo pode ser convocado no prazo

de trinta dias, a contar da promulgao da lei ou da adoo de medida administrativa, que se
relacione de maneira direta com a consulta popular. Tal dispositivo abre espao para
algumas indagaes. Primeiramente, no indica se durante esse prazo a lei ou a medida
administrativa entrar em vigor. Se entrar, e, posteriormente, o referendo rejeitar a questo,
ser necessrio regular os efeitos jurdicos consequentes de sua anulao.

A outra indagao suscitada pelo artigo 11 est relacionada ao prazo previsto para
convocar a consulta. Esse um prazo preclusivo, no sentido de que se a consulta no for
prevista nesse perodo, no mais poder ser realizada. No entanto, ponderando que este lapso
temporal demasiadamente curto para que se tenha uma opinio slida sobre a necessidade
ou no da realizao do referendo. A fixao de um prazo preclusivo para a conclamao do
referendo medida necessria para garantir certeza e estabilidade ao ordenamento jurdico,
pois caso contrrio, uma lei ou medida administrativa j consolidada poderia ser questionada
a qualquer momento, como submeter a referendo, hoje, a parte geral do Cdigo Penal,
modificada em julho de 1984 pela Lei n 7.209, o que no teria cabimento e s acarretaria
incerteza e insegurana jurdica.63

A iniciativa popular se auto define pelo exerccio da soberania popular, ao permitir o

acesso de um grupo de cidados, na elaborao de um projeto de lei, submetendo-o
apreciao do Poder Legislativo, desde que cumprido os pressupostos legais. A Constituio
da Repblica acolheu seu uso conforme disposto no artigo 14, inciso III, e artigo 61, 2.

A iniciativa popular pode ser exercida pela apresentao Cmara dos Deputados de
projeto de lei subscrito por, no mnimo, um por cento do eleitorado nacional, distribudo pelo
menos por cinco Estados, com no menos de trs dcimos por cento dos eleitores de cada um
deles. O nmero elevado de assinaturas e sua distribuio pelos Estados so fatores que, de
certa forma, dificultam o exerccio desse direito.

Somente aps dez anos da promulgao da Constituio Federal foi promulgada uma
lei infraconstitucional para regular a iniciativa popular , Lei n 9.709/98. Esta, no entanto,
cuidou de tal instituto apenas nos artigos 13 e 14. A lei infraconstitucional no desce a muitos
detalhes sobre o procedimento para a realizao da iniciativa popular. Todavia, vale destacar
o disposto no artigo 13, 1 e 2.

63
Ibid. p.230.
 25

Essas disposies legais facilitam a redao do projeto de lei a ser apresentado para o
Congresso, que dever ser fiel ao esprito popular quando da elaborao final da lei a ser
promulgada. Seria praticamente impossvel exigir do povo todos os requisitos formais
relacionados tcnica de redao legislativa, o que inviabilizaria por completo o instituto.

Assim, geralmente os projetos de lei advindos de iniciativa popular so apresentados

em forma de moo ou de articulado. Por meio da moo, o povo apresenta ao Congresso
uma redao simples expondo o assunto que deseja ver regulado. J pelo articulado, apresenta
um conjunto de itens, que guiar os parlamentares quando da elaborao da norma.64

Uma questo polmica relacionada iniciativa popular diz respeito a se tal instituto
pode ou no ser utilizado pelos cidados para propor ao Congresso Nacional proposta de
emenda Constituio.

Esta prerrogativa seria muito importante para o fortalecimento da soberania popular.

No entanto, no h previso expressa nem na Constituio nem na Lei n 9.709/98 quanto a
essa possibilidade, tanto que ambos os diplomas normativos utilizam em seus dispositivos a
expresso projeto de lei, e em nenhum momento se reportam expresso projeto de
emenda constitucional. O mesmo acontece no artigo 60 da Carta Magna, que, ao regular os
trmites para a aprovao de emenda Constituio, se silencia quanto possibilidade de
iniciativa popular. Apenas uma interpretao sistemtica dos princpios constitucionais,
colocando em relevo o princpio da soberania popular, poderia abrir uma porta nesse
sentido.65

A legislao tambm deixa uma lacuna em relao obrigatoriedade ou no de o

Congresso Nacional votar o projeto o projeto de lei advindo de iniciativa popular, e em qual
prazo. Tambm no esclarece se o presidente da Repblica, aps os trmites legais da votao
do projeto pelos parlamentares, poder ou no exercer o seu poder de veto. H, no entanto, o
aspecto moral que atrela tanto o Poder Legislativo quanto o Poder Executivo para a
promulgao de lei originria de iniciativa popular, pois, caso contrrio, cairiam em
descrdito frente a seus eleitores.66

No cenrio do federalismo brasileiro, as Constituies Estaduais e as Leis Orgnicas

Municipais tambm dispem acerca da iniciativa popular. Alguns Estados foram mais
abrangentes, permitindo emendar as Constituies por meio da iniciativa popular, como o

64
Ibid. p.2052.
65
Ibid. p.2483.
66
Ibid. p.2484.
 26

caso de So Paulo e do Rio Grande do Sul. Outros apenas adotaram as disposies contidas
na Constituio Federal.67

Diante disso, perceptvel que os institutos de democracia participativa previstos na

Constituio da Repblica e no ordenamento jurdico brasileiro, alm de escassos, so de
difcil acesso do povo. Desta maneira, importante fomentar o acesso do povo a estes
dispositivos e criar novos mecanismos para a democracia participativa ser mais completa no
pas.

Uma medida que seria de grande utilidade e aumentaria a participao popular na

poltica e tomada de decises a adoo do recall.

O recall um mecanismo de participao popular tipicamente norte-americano. Sua

forma de aplicao mais conhecida aquela que possibilita aos cidados revogarem o
mandato poltico de determinado representante se estiverem insatisfeitos com sua atuao.
Faz-se, ento, uma consulta opinio pblica, solicitada por um certo nmero de eleitores,
para que seja decidido se o candidato eleito deve permanecer ou ser destitudo de seu cargo,
com o direito de o impugnado apresentar ampla defesa em favor da manuteno de seu
mandato poltico. Nos Estados Unidos, o mecanismo de remoo de autoridades em nvel
estadual surgiu, pela primeira vez, em 1911, na Califrnia. Desde ento, quatro governadores
foram removidos por meio do recall.68

Doze Estados-membros da Unio americana aplicam o recall, que tem mais voga na
esfera municipal do que na estadual. Cerca de mil municpios americano o adotam. A
instituio inexiste no plano federal.69

O recall tem sido aplicado no s para membros do Executivo, mas tambm para os
do Legislativo e do Judicirio, inclusive. Existindo cerca de 20 a 25 % a favor do recall ele
pode ser requerido. O indivduo recalled pode se apresentar reeleio, bem como fazer
imprimir na cdula de votao, guisa de se defender, os motivos de sua justificao.70

67
Ibid. p.2293.
68
RAMOS, William Junqueira. O Instituto do Recall ou Revogao do Mandato Eletivo. Disponvel em:
http://www.ambito-juridico.com.br/site/index.php?n_link=revista_artigos_leitura&artigo_id=2948. Acessado
em: 03 jun. 2014.
69
Ibid.p.1.
70
Ibid.
 27

Caso seja confirmada a continuidade do sujeito no Poder, as despesas decorrentes da

eleio correro por conta dos peticionrios. Isso evita, ao Errio, gastos decorrentes de erro
ou de convenincias polticas daqueles que propem o recall.71

No Brasil, tempos atrs, existiu um sistema parecido com recall americano. Tratava-
se de instituto que, aliado ideia do mandado imperativo que era muito utilizado na idade
mdia, foi aplicado apenas uma nica vez, de junho de 1822 a abril de 1823, Sob a influncia
de Jos Bonifcio, que a poca era vice-presidente de So Paulo, o Decreto de 16 de fevereiro
de 1822, que criou o Conselho dos Procuradores-Gerais das Provncias do Brasil, estabeleceu
a possibilidade de destituio dos eleitos, por iniciativa dos eleitores, caso no cumprissem
suas obrigaes. Era um misto das ideologias traado pelo mandato imperativo como as do
recall, propriamente dito, mas que viria a ser instalado nos Estados Unidos. Este mecanismo
foi a primeira forma de interveno direta do eleitor na representao poltica de que se tem
notcia.72

As primeiras constituies republicanas de alguns Estados , como Rio Grande do

Sul, Gois, Santa Catarina e So Paulo, expressamente introduziram o princpio do recall. A
exemplo da primeira experincia, duraram muito pouco, no sendo, ao que se sabe, utilizados
concretamente.73

Em meio s discusses travadas na Assembleia Constituinte de 1987, a tentativa de

incorporao do recall na Constituio da Repblica, que na ocasio levou o nome de voto
destituinte, foi, mais uma vez, frustrada.74

Atualmente, existe um projeto de Emenda Constitucional (PEC 00073/2005 de

09/12/2005) de autoria do Senador Eduardo Suplicy.

CONCLUSO

Restou demonstrado que o exerccio da democracia sofreu grandes mudanas desde a

Grcia Antiga. Em Atenas, ventre da democracia, era esta exercida apenas pelos homens,
cidado de ao menos 18 anos, com dois anos de servios militares prestados. Mulheres,
estrangeiros e escravos no tinham direito a deliberao.

71
Ibid.p.2
72
Ibid.
73
Ibid.p.3
74
Ibid.
 28

A democracia caiu em desuso durante a Idade Mdia e o Feudalismo, vindo a

ressurgir nas discusses com o advento do Iluminismo, tendo como principais autores,
Maquiavel, Locke, Hobbes, Montesquieu e principalmente Rousseau.

As Revolues Americana e Francesa regataram definitivamente, consolidando a

democracia no mbito da poltica.

Evidenciou que o conceito de democracia tambm sofreu grande alterao com o

curso da histria. Inicialmente, a democracia era o poder do povo, o poder da maioria.
Atualmente, as escolhas da maioria devem respeitas os direitos das minorias, no podendo
estes serem suprimidos pelas deliberaes.

Mostrou que existe uma crise de legitimidade dos representantes. Estes,

influenciados por grupos de presso ou lobbistas, tem seus atos distanciados e, muitas vezes
contrrios vontade do povo, dos representados.

Esta crise se manifestou nos protestos de junho de 2013, onde o povo de todo o pas,
descontente com as atitudes e atos de seus representantes, foram s ruas reivindicar uma
postura mais adequada dos eleitos.

Demonstrou que os mecanismos de democracia participativa existentes no

ordenamento jurdico brasileiro se mostram deficientes e ineficientes, sendo o principal
problema o difcil acesso destes mecanismos pelo povo.

Por fim, trouxe ainda como proposta a insero do recall na Constituio da

Repblica, mecanismo tipicamente norte-americano que se caracteriza pela destituio do
representante de seu mandato.

REFERNCIAS

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