INSTITUTO NACIONAL DE PS-GRADUAO - INPG

GILMAR RODRIGUES DA ROCHA

PETRLEO E GS:
O NOVO MARCO REGULATRIO PROPOSTO
PARA EXPLORAO E PRODUO NAS REAS DO PR-SAL

Caraguatatuba - SP
2009
 GILMAR RODRIGUES DA ROCHA

PETRLEO E GS:
O NOVO MARCO REGULATRIO PROPOSTO
PARA EXPLORAO E PRODUO NAS REAS DO PR-SAL

Trabalho de Concluso de Curso apresentado ao

Instituto Nacional de Ps-Graduao, como requi-
sito parcial obteno do ttulo de Especialista em
Gesto e Engenharia de Petrleo e Gs.

Caraguatatuba - SP
2009
 GILMAR RODRIGUES DA ROCHA

PETRLEO E GS:
O NOVO MARCO REGULATRIO PROPOSTO
PARA EXPLORAO E PRODUO NAS REAS DO PR-SAL

Trabalho de Concluso de Curso apresentado ao Instituto Nacional de Ps-

Graduao, como requisito parcial obteno do ttulo de Especialista em Gesto
e Engenharia de Petrleo e Gs, com nota final igual a ____________, conferida
pela Banca Examinadora formada pelos professores:

Orientador: Prof. Fernando Jos da Rocha Camargo

Professor Membro

Professor Membro

Caraguatatuba, _____de ___________de 2009.

Dedico o presente trabalho a meu pai Joo
Claro da Rocha e a minha me Nair Rodrigues
da Rocha, em agradecimento pelo grande amor
que sempre me dedicaram, pelo incessante
estmulo e o inestimvel apoio. Que Deus os
abenoe sempre e a cada dia um pouco mais!
 AGRADECIMENTOS

Agradeo a todos os professores e colegas do curso de Ps-

Graduao em Gesto e Engenharia de Petrleo e Gs pelos bons momentos que
passamos juntos, ensinando, aprendendo, crescendo em conhecimento, sabedoria,
amizade e companheirismo.
ROCHA, Gilmar Rodrigues da. Petrleo e Gs: O novo marco regulatrio proposto
para explorao e produo nas reas do Pr-Sal. 2009. 63 p. Trabalho de Conclu-
so de Curso de Ps-Graduao em Gesto e Engenharia de Petrleo e Gs. Insti-
tuto Nacional de Ps-Graduao - INPG, Caraguatatuba, 2009.

RESUMO

O presente trabalho tem por objetivo analisar as alteraes propostas pelo governo
federal para a legislao do setor de petrleo, consubstanciadas nos projetos de lei
encaminhados ao Congresso Nacional em 31 de agosto de 2009, em especial no
Projeto de Lei no 5938/2009, que dispe sobre a explorao e a produo de petr-
leo, de gs natural e de outros hidrocarbonetos fluidos sob o regime de partilha de
produo, em reas do pr-sal e em reas estratgicas, altera dispositivos da Lei no
9.478, de 6 de agosto de 1997, e d outras providncias e suas conseqncias pa-
ra o pas. A metodologia utilizada compara os regimes de concesso de que trata a
legislao em vigor e o regime de partilha proposto, tendo por base os referenciais
de outros pases nos quais os referidos regimes so adotados, concluindo sobre .
Como concluso, verificar-se- at que ponto os regimes adotados para o setor
energtico de petrleo e gs nesses pases tem refletido positiva ou negativamente
na vida de suas populaes e qual deles o mais vantajoso para o Brasil.

Palavras-chave: Petrleo. Gs. Lei. Legislao. Pr-Sal. Brasil.

ROCHA, Gilmar Rodrigues da. Oil and Gas: The new regulation proposed for the
exploration and production in the Pre-Salt regions. 2009. 63 p. Oil and Gas Man-
agement and Engineering Post-Graduation Work. Post-Graduation National Institute -
INPG, Caraguatatuba, 2009.

ABSTRACT

This paper aims to analyze the changes proposed by the Federal Government of
Brazil in the oil sector legislation contained in the bills sent to the Congress on
August 31th, 2009, more specifically the Bill 5938/2009, which deals with the
exploration and production of oil, natural gas and other hydrocarbon fluids under
production sharing agreement in the pre-salt regions and other strategic areas,
changing the provisions of Law Nr. 9478 of August 6th, 1997, and establishing other
provisions, as well its consequences for the Country. The used methodologie
compares the granting system covered in current legislation with the sharing model
proposed, based on benchmarks of other countries where the reported systems are
already adopted. In conclusion, the extent to which the models adopted for the oil
and gas energy sector in these countries will be examined to determine if has
affected positively or negatively the lives of their people and wich of them is the more
advantageous to Brazil.

Keywords: Oil. Petroleum. Gas. Law. Legislation. Pre-Salt. Brazil.

 LISTA DE FIGURAS

Figura 1 - A Provncia do Pr-Sal. ............................................................................. 10

Figura 2 Preo mdio do petrleo* de 1900 a 2008 e os choques do petrleo ...... 20

Figura 3 Pases que adotam o regime de partilha de produo ............................. 30

Figura 4 Arrecadao e distribuio de royalties no Brasil de 1995 a 2007 ........... 35

Figura 5 Distribuio dos royalties oriundos do setor petrolfero em 2007 ............. 36

Figura 6 Principais pases produtores, seus regimes e respectivos IDHs .............. 57

 LISTA DE ABREVIATURAS OU SIGLAS

ADI Ao Direta de Inconstitucionalidade

AEPET Associao dos Engenheiros da Petrobras
ANP Agncia Nacional do Petrleo
CENPES Centro de Pesquisa e Desenvolvimento
CF Constituio Federal
CNP Conselho Nacional do Petrleo
CNPE Conselho Nacional de Poltica Energtica
CPI Comisso Parlamentar de Inqurito
EUA Estados Unidos da Amrica
FS Fundo Social
IBP Instituto Brasileiro do Petrleo
IDH ndice de Desenvolvimento Humano
IPEA Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada
MME Ministrio das Minas e Energia
ONU Organizao das Naes Unidas
OPEP Organizao dos Pases Exportadores de Petrleo
PETROBRAS Petrleo Brasileiro S.A.
PROLCOOL Programa Nacional do lcool
STF Supremo Tribunal Federal
TRANSPETRO Petrobras Transporte S.A.
UERJ Universidade Estadual do Rio de Janeiro
UFRJ Universidade Federal do Rio de Janeiro
UnB Universidade de Braslia
USP Universidade de So Paulo
 SUMRIO

1 INTRODUO .................................................................................................. 10

2 BREVE HISTRIA DO PETRLEO NO BRASIL ............................................. 13

2.1 OS REGIMES DE EXPLORAO

E PRODUO NA HISTRIA DO BRASIL ......................................................16

2.2 A PETROBRAS E O MONOPLIO ESTATAL............................................ 18

3 O FIM DO MONOPLIO ESTATAL E O REGIME DE CONCESSO .............. 23

3.1 A EMENDA CONSTITUCIONAL no 9, DE 9 DE NOVEMBRO DE 1995 ..... 23

3.2 A LEI no 9.478, DE 6 DE AGOSTO DE 1997 .............................................. 24

3.3 O REGIME DE CONCESSO .................................................................... 25

4 O NOVO MARCO REGULATRIO PROPOSTO PELO GOVERNO ............... 30

4.1 O REGIME DE PARTILHA DE PRODUO .............................................. 30

4.2 A CRIAO DE UMA NOVA EMPRESA ESTATAL ................................... 32

4.3 A CRIAO DE UM FUNDO SOCIAL ........................................................33

4.4 O PROJETO DE CAPITALIZAO DA PETROBRAS ...............................33

4.5 A MUDANA NA FORMA DE DISTRIBUIO DOS ROYALTIES............. 34

5 AS VANTAGENS E AS
DESVANTAGENS DO NOVO MODELO PROPOSTO ..................................... 37

6 OS REGIMES DE EXPLORAO E A CONSTITUIO FEDERAL ............... 43

7 CONCLUSES E RECOMENDAES ........................................................... 49

 10

1 INTRODUO

No dia 31 de agosto do corrente ano a Presidncia da Repblica enviou ao

Congresso Nacional, para anlise e votao, quatro projetos de lei versando sobre
assuntos relacionados poltica energtica do setor de hidrocarbonetos no Brasil.
Os projetos alteram substancialmente a legislao que atualmente disciplina o setor
de Petrleo e Gs, estabelecendo novos padres de explorao e produo para a
provncia do Pr-Sal, que abriga imensas jazidas de petrleo e gs recentemente
descobertas em uma rea com cerca de 112 mil quilmetros quadrados, que se es-
tende do litoral do Estado do Esprito Santo at o litoral do Estado de Santa Catari-
na. Referida provncia, segundo as atuais expectativas, abrigaria mais de 50 bilhes
de barris de petrleo, volume este que corresponde a quatro vezes as reservas at
ento conhecidas do pas.

Figura 1 - A Provncia do Pr-Sal.

Fonte: Ministrio das Minas e Energia.
 11

Cumpre esclarecer que, na indstria de petrleo e gs, o termo explorao

se refere s atividades iniciais de pesquisa (sondagens, testes, avaliao da quanti-
dade e qualidade dos hidrocarbonetos eventualmente encontrados, bem como da
viabilidade econmica do processo de produo e comercializao dos produtos a
serem extrados), e o termo produo abrange as atividades posteriores explo-
rao; a fase em que os hidrocarbonetos so efetivamente extrados dos reserva-
trios naturais e destinados a outros processos como armazenagem, transporte, re-
fino e comercializao.
Os referidos projetos de lei em tramitao no Congresso Nacional so:
- O Projeto de Lei no 5938/2009, que dispe sobre a explorao e a produ-
o de petrleo, de gs natural e de outros hidrocarbonetos fluidos sob o
regime de partilha de produo, em reas do pr-sal e em reas estratgi-
cas, altera dispositivos da Lei no 9.478, de 6 de agosto de 1997, e d ou-
tras providncias;
- O Projeto de Lei no 5939/2009, que autoriza o Poder Executivo a criar a
empresa pblica denominada Empresa Brasileira de Administrao de Pe-
trleo e Gs Natural S.A. _ PETRO-SAL, e d outras providncias;
- O Projeto de Lei no 5940/2009, que Cria o Fundo Social - FS, e d outras
providncias;
- O Projeto de Lei no 5941/2009, que autoriza a Unio a ceder onerosamen-
te Petrleo Brasileiro S.A. - PETROBRAS o exerccio das atividades de
pesquisa e lavra de petrleo, de gs natural e de outros hidrocarbonetos
fluidos de que trata o inciso I do art. 177 da Constituio, e d outras provi-
dncias.
O presente trabalho ter maior foco no Projeto de Lei no 5938/2009, que altera
o regime de concesso vigente no pas desde o advento da Lei no 9.478, de 6 de
agosto de 1997, conhecida como Lei do Petrleo, e prope a adoo do regime de
partilha para a explorao e produo de petrleo e gs natural nas reas do Pr-
Sal e em outras que o governo federal venha a considerar estratgicas.
As alteraes propostas nos referidos projetos de lei reavivam uma velha
guerra na qual se perfilam, de um lado, os defensores do intervencionismo estatal e,
de outro, os adeptos do livre mercado, uma queda-de-brao, que j se encontra in-
corporada Histria da explorao e produo de petrleo no pas.
 12

Petrleo e gs, assim como os demais minrios, em geral sempre foram con-
siderados bens da Unio Federal e sua explorao e produo sempre esteve con-
dicionada a autorizao ou concesso desta. Em 1953 foi criada a empresa estatal
Petrleo Brasileiro S/A. PETROBRAS, que passou a exercer, em nome da Unio,
o monoplio da explorao e produo de petrleo, gs natural e demais hidrocar-
bonetos. Porm, com a promulgao da Emenda Constitucional no 9, de 9 de no-
vembro de 1995, com o objetivo de se alcanar a autonomia energtica do setor,
considerada de importncia estratgica aps o primeiro choque do petrleo
(1973/1974), referido monoplio foi extinto, abrindo-se o setor aos investimentos pri-
vados.
Alcanada a auto-suficincia em petrleo em 2009 e descobertas novas jazi-
das bastante promissoras na provncia do Pr-Sal, o governo federal houve por bem
retomar a bandeira do nacionalismo estatizante e propor um novo modelo de explo-
rao e produo destas, sob rigoroso controle estatal, a pretexto de reverter po-
pulao, por meio de um fundo social, os benefcios que delas vier a auferir.
Dentre os pases do mundo que j adotam o novo modelo proposto, desta-
cam-se Angola, China, Equador, ndia, Iraque, Lbia, Moambique, Turquia e Vene-
zuela. O regime de concesso, atualmente adotado no Brasil, o mesmo que ado-
tam a frica do Sul, Argentina, Canad, Estados Unidos, Holanda, Nambia, Norue-
ga, Peru, Portugal e Reino Unido. H pases que adotam um sistema misto contem-
plando ambos os regimes, como a Arglia, a Bolvia, o Cazaquisto, a Dinamarca, a
Nigria, o Paquisto e a Rssia. Outros h que preferem o regime de prestao de
servios, como o Ir e o Mxico.
Cada um dos referidos regimes possui caractersticas especficas, com suas
respectivas vantagens e desvantagens, que sero melhor detalhadas ao longo do
presente trabalho que, na medida do possvel, abordar as implicaes das novas
medidas propostas pelo governo brasileiro, os problemas e interesses em jogo, bem
como as vantagens e desvantagens do novo marco regulatrio proposto.
Visto se tratar de assunto que ainda se encontra em discusso no Congresso
Nacional e tambm no seio da sociedade, a respeito do qual as informaes dispo-
nveis so poucas, no raro desencontradas e at mesmo distorcidas por correntes
ideolgicas antagnicas, no se tem aqui a pretenso de apresentar concluses de-
finitivas, mas apenas a de trazer a lume alguns aspectos considerados relevantes e
esclarecedores.
 13

2 BREVE HISTRIA DO PETRLEO NO BRASIL

A Histria da explorao e produo do petrleo no Brasil tem sido marcada

por uma constante e acirrada disputa entre os que defendem o monoplio estatal e
aqueles que preferem o regime de livre concorrncia, com a abertura do mercado s
empresas privadas, o que no de se estranhar, conquanto em todos os pases do
mundo, quase sempre o ouro negro tem jorrado em meio a velados ou explcitos
atos de violncia e derramamento de sangue. Esta no , diga-se, uma caractersti-
ca exclusiva do setor de hidrocarbonetos. A histria da humanidade traz inmeros
exemplos que demonstram a prevalncia da lei do mais forte quando est em jogo a
disputa por recursos naturais escassos. Um exemplo ainda atual se evidencia na in-
vaso e ocupao militar do Iraque pelos Estados Unidos da Amrica (EUA) em
2003, contrariando at mesmo deciso do Conselho de Segurana da Organizao
das Naes Unidas ONU. No se pode dizer que esta atitude encerre apenas um
episdio isolado, como esclarece Igor Fuser (2005, p. 310):

O exame das aes e dos documentos da poltica externa dos EUA no

perodo posterior II Guerra Mundial revela a existncia de um forte
vnculo entre a busca da segurana energtica e o envolvimento mili-
tar no Golfo Prsico.

Em face do exposto, tornou-se alvo de preocupao nos meios militares naci-

onais a reativao da IV Frota da Marinha Norte-americana para patrulhamento do
Atlntico Sul logo aps a descoberta de extensas jazidas de petrleo e gs natural
na provncia do Pr-Sal. Trata-se de uma regio de explorao econmica exclusiva
do Brasil, porm ainda no reconhecida internacionalmente como integrante de seu
territrio. A preocupao expressa por militares e outros segmentos da sociedade
brasileira faz sentido. Para comandante da referida frota, que fora desativada logo
aps o trmino da II Guerra Mundial, foi nomeado o contra-almirante Joseph D. Ker-
 14

nan, que at o incio de julho de 2008 ocupava o Comando de Tticas Especiais de

Guerra Naval e fez carreira no grupo Seal - fora especial de elite da Marinha - com
homens especializados em operaes clandestinas, frente do qual participou, por
exemplo, de misses de preparao das invases do Afeganisto e do Iraque (OLI-
VEIRA; PASSOS, 2008).
A m fama da indstria de hidrocarbonetos tem sua origem em aes pouco
ortodoxas praticadas pelo oligoplio formado pelas sete irms, como foram apeli-
dadas as companhias petrolferas que se uniram, formaram e mantiveram durante
vrias dcadas um cartel com o objetivo de dominar o mercado petrolfero internaci-
onal, no qual teve especial destaque a americana Standard Oil.
Essa mancha da indstria petrolfera trazida luz com bastante clareza por
Gian Danton (2003, p. 5; 14), que relata a saga de Monteiro Lobato e outros precur-
sores da explorao e produo de petrleo no Brasil. Explica ele que Lobato sem-
pre insistiu no fato de que o Brasil possua petrleo em seu subsolo, tendo escrito
artigos em jornais e at um livro desmascarando a campanha das companhias ame-
ricanas para impedir que o Brasil descobrisse o seu petrleo. Na poca, poucos lhe
deram o devido crdito, porque as sete irms disseminaram a idia de que no Bra-
sil no havia petrleo e que, se houvesse, os americanos j o teriam descoberto.
Danton informa sobre uma srie de misteriosos assassinatos ligados aos primrdios
da histria do petrleo em nosso pas:

Em 1918 um sbio alemo chamado Bach foi parar em Alagoas.

Achou que a regio poderia ter petrleo e fez estudos. Aqui h petr-
leo para abastecer o mundo, concluiu. E formou uma empresa para
explorar a mina.
Sbito morreu. Quando atravessava uma lagoa com um canoeiro que
no era o habitual, a canoa virou. L se foi o sbio para o fundo, en-
quanto canoeiro nadava tranqilamente para a margem...
Mesmo com essas estranhices, Lobato inventou de formar uma empre-
sa exploradora de petrleo. Com o dinheiro do petrleo entraria de so-
la no projeto de fabricar ao por um novo processo mais econmico e
ecolgico.

O jornal ltima Hora1 (1953, apud PENNA, 2004, p. 13), publicou notcia
acerca de informaes divulgadas em 31 de agosto de 1953 pela Rede Continental
de radiodifuso, por meio da qual se fica sabendo que:

1
O PETRLEO e as foras secretas. ltima Hora. [Rio de Janeiro], 1 setembro 1953.
 15

Mais tarde, um senhor de Macei adquire da viva Bach os estudos e

direitos do infeliz gelogo, e associa-se com um brasileiro de vistas
amplas chamado Pinto Martins. Este segue para Londres. Negocia. E
volta para o Rio de Janeiro, onde se hospeda num quarto de hotel.
Mas... as Foras Secretas esto sempre de tocaia. E uma bala de revl-
ver liquidou Pinto Martins! Era o segundo mrtir do petrleo brasilei-
ro... Mais tarde, em Mato Grosso, o engenheiro Barzaretti encontrou
petrleo e conseguiu contratos de terras. Anuncia, ento, que vai ser
explorado o petrleo de Pantanal. Mas, de repente, em Campo Grande,
uma bala de revlver liquida Barzaretti. Era o terceiro mrtir do petr-
leo brasileiro.

Quanto a Lobato, apesar de no ter sido assassinado acabou sendo preso, fi-
cando aprisionado por seis meses, por ousar acreditar na existncia de petrleo no
subsolo brasileiro e defender esta idia. o que informa Gian Danton (2003, p. 15):

Comearam as escavaes e com elas os problemas. Surgiram mais e

mais dificuldades jurdicas, a maior parte delas provocada pelos r-
gos do governo que deveria incentivar a descoberta de petrleo. Um
amigo de Lobato, que tambm estava engajado na campanha pelo pe-
trleo, foi misteriosamente assassinado.
Lobato escreveu uma carta ao presidente Getlio Vargas denunciando
as sabotagens do Conselho Nacional de Petrleo e sugerindo uma ao
decisiva do governo em favor do petrleo nacional. O que conseguiu
com isso? Ser preso por injria ao presidente.

Danton informa ainda que Lobato, aps uma srie de desventuras como em-
presrio precursor da explorao e produo de petrleo no Brasil, conseguiu afinal
vislumbrar a razo do mistrio todo que envolvia o petrleo brasileiro e porque to-
dos que se envolviam com o assunto eram misteriosamente acidentados, suicida-
dos, ou iam passar uns tempos na priso. Um amigo seu lhe confidenciou que, em
visita ao Rio de Janeiro se dirigiu at uma distribuidora de gasolina da Standard Oil,
onde foi recebido por um diretor, que se alegrou em poder lhe contar umas verda-
des, conforme segue:

- Vocs partem do ponto de vista de que o petrleo um negcio na-

cional, de cada pas. No . O petrleo um negcio internacional da
Standard. Ela criou esse negcio no mundo e o mantm contra tudo e
contra todos. Contra a vontade da Standard pas nenhum tira petrleo
que haja em suas terras.
Contou tambm que os melhores campos petrolferos j estavam sen-
do estudados e comprados pela Standard. Na poca os EUA era um
dos principais produtores mundiais de petrleo e o Brasil um grande
comprador. No interessava, portanto, que o petrleo brasileiro fosse
 16

descoberto. Era mais negcio ir comprando as terras e esperar at que

o petrleo americano acabasse para comear a tir-lo do Brasil.
Todos os principais funcionrios do Conselho Nacional de Petrleo
recebiam soldo da Standard para evitar que o Brasil descobrisse seu
petrleo.
Com isso, at Lobato desistiu. Estava desconsolado, triste com a vida.
Para esquecer, traduzia: A traduo minha pinga. Traduzo como o
bbedo bebe: para esquecer, para atordoar. Enquanto traduzo, no
penso na sabotagem do petrleo.

Fatos como esses, que acabaram vindo a pblico, explicam o clima naciona-
lista e anti-imperialista que preponderou no incio dos anos 50 do sculo passado,
no bojo do qual se desenvolveu a clebre campanha pela estatizao e nacionaliza-
o da explorao e da produo de petrleo no Brasil denominada O Petrleo
Nosso. Que, por sua vez, culminou com a instituio do monoplio da Unio e a cri-
ao da Petrobras para o seu efetivo exerccio.
Philomena Gebran (2004, p.5) confirma que a histria do petrleo no Brasil
comeou pela luta contra a explorao de Companhias internacionais e, principal-
mente, contra o devastador imperialismo norte americano, assim como as polmi-
cas ideolgicas travadas entre a direita e a esquerda que dividiam as opinies pela
defesa dos recursos econmicos e pela defesa da soberania nacional:

Foi uma luta rdua que os comunistas travaram contra o "entreguismo"

da explorao do petrleo pela livre iniciativa de particulares, sobre-
tudo internacionais em defesa do patrimnio nacional. Luta essa, que
comeou com a descoberta do petrleo na Bahia e culminou com a cri-
ao da Petrobras em abril de 1954 (...).

2.1 OS REGIMES DE EXPLORAO E PRODUO NA HISTRIA DO BRASIL

Wladmir Tadeu Silveira Coelho (2007, p. 48) informa que no incio da explora-
o do petrleo no Brasil, no sculo XIX, predominou o liberalismo que, amparado
pela Constituio de 1824, teria possibilitado ao capital privado a oportunidade de
promover o desenvolvimento econmico mantendo o Estado distante das atividades
empresariais.
Paulo Csar Ribeiro Lima (2008, p. 3) esclarece que, nesse mesmo perodo,
o regime de explorao do petrleo era o dominial, ou seja, a explorao podia ser
feita por quem obtivesse da Coroa a outorga desse direito. As primeiras outorgas pa-
ra explorao de petrleo no pas foram expedidas em 1864, sendo seu primeiro be-
 17

neficirio o ingls Thomas Denny Sargeant, ao qual foi outorgado, por meio do De-
creto Imperial no 3.352, o direito de extrair turfa, petrleo, ferro, cobre e quaisquer
outros minerais nas Comarcas de Camamu e Ilhus, na Provncia da Bahia.
Em 1891 a Constituio Republicana adotou um novo regime ainda mais libe-
ral, denominado fundirio, que mantinha os direitos do proprietrio de terra em toda
a sua plenitude, salvo a desapropriao por necessidade ou utilidade pblica, medi-
ante indenizao prvia. (LIMA, 2008, p.3). Nesse regime o proprietrio do solo era
tambm proprietrio das riquezas porventura existentes no subsolo.
A Constituio Federal de 1934, que se seguiu Revoluo Constitucionalista
de 1932 sob o governo de Getlio Vargas, solidificou alguns princpios de cunho na-
cionalista e estatizante. Foi abolido o regime fundirio at ento vigente e estabele-
cido que as minas e demais riquezas do subsolo constituam propriedade distinta da
do solo para o efeito de explorao ou aproveitamento industrial, que somente po-
deriam ser exercidos mediante competente autorizao ou concesso federal, na
forma da lei. A Carta Magna estabeleceu ainda que as referidas autorizaes ou
concesses fossem expedidas exclusivamente a brasileiros ou a empresas organi-
zadas no Brasil, cabendo ao proprietrio a preferncia na explorao ou co-
participao nos lucros. (BRASIL, 1934).
Referida modalidade, denominada regime dominial, teve continuidade na
Constituio Federal de 1937. Esta, no entanto, trouxe importantes alteraes de
contedo nacionalista e estatizante como a proibio da participao de estrangeiros
e a mudana do sistema de concesso para o de mera autorizao. (BRASIL,
1937). Sob sua gide foi promulgado o Decreto-Lei no 395, de 29 de abril de 1938,
que declarou de utilidade pblica a produo, a importao, o transporte, a distri-
buio e o comrcio de petrleo bruto e seus derivados, e bem assim a refinao de
petrleo importado ou de produo nacional, qualquer que seja neste caso a sua
fonte de extrao, que nacionalizou a indstria da refinao do petrleo e criou o
Conselho Nacional do Petrleo - CNP. (BRASIL, 1938).
A Constituio Federal de 1946, ainda que sem fazer referncia explcita ao
petrleo, eliminou a participao do proprietrio nos lucros, conservando apenas o
direito de preferncia. (LIMA, 2008, p. 4).
Em 1951, Getlio Vargas veio a ocupar novamente o cargo de Presidente da
Repblica, desta vez eleito pelo voto popular. Durante seu mandato deu-se o pice
das discusses entre os defensores da explorao do petrleo brasileiro mediante a
 18

atrao de capital privado e estrangeiro, e os adeptos do monoplio estatal. Preva-

leceu a opinio esposada por estes, que se viu coroada com a promulgao da Lei
no 2004, de 3 de outubro de 1953, que estabeleceu o monoplio da Unio para a
pesquisa e a lavra das jazidas de petrleo e outros hidrocarbonetos fludos e gases
raros, existentes no territrio nacional, assim como o seu refino e transporte, e auto-
rizou a criao da Petrobras como empresa estatal que viria a se responsabilizar pe-
lo efetivo exerccio do monoplio at 1997. (BRASIL, 2004).

2.2 A PETROBRAS E O MONOPLIO ESTATAL

O nome de Getlio Vargas, que promulgou a referida lei estabelecendo o mo-

noplio estatal da explorao e produo de petrleo e criando a Petrobras, co-
mumente associado ao nacionalismo estatizante. Luis Carlos dos Passos Martins
(2008, p.2), no entanto, informa que o que acabou acontecendo no espelhava ne-
cessariamente a viso do estadista:

Quando Getlio apresentou, no dia 6 de dezembro de 1951, seu pro-

grama do petrleo, props, ao invs do monoplio estatal, a criao de
uma empresa de economia mista que, embora estivesse sob o controle
da Unio, permitia a participao de acionistas privados, inclusive es-
trangeiros, na composio de seu capital.
Conforme WIRTH (1973), uma das razes que levaram Vargas a no
incluir o monoplio em seu programa foi a preocupao de evitar uma
discusso ideolgica sobre o assunto no Congresso. O prprio autor
argumenta que a frmula encontrada para a Petrobras (empresa de
economia mista) correspondia melhor ao modelo de desenvolvimento
de Getlio que, longe de ser antiimperialista ou autctone, como de-
fendeu parte da historiografia, no exclua a participao do capital
privado estrangeiro e nem pregava a vocao industrial do Estado. De
tudo isso importa ressaltar que no houve uma necessria vinculao
entre o projeto petrolfero de Vargas e o monoplio estatal [...]

O clamor da sociedade organizada em conjunto com as foras polticas domi-

nantes poca que tornaram realidade o estabelecimento do monoplio estatal da
pesquisa e lavra, refino e transporte do petrleo e seus derivados no Brasil.
Promulgada a lei, a Petrobras foi instituda. Recebeu e passou a gerenciar to-
do o acervo do CNP - que se manteve como rgo fiscalizador da atividade -. Rece-
beu e passou a operar os campos de petrleo e uma refinaria existentes na Bahia,
uma refinaria e uma fbrica de fertilizantes, ambas em fase de construo, em Cuba-
 19

to, a Frota Nacional de Petroleiros, com 22 navios, e os bens da Comisso de In-

dustrializao do Xisto Betuminoso.
A produo de petrleo nessa poca era de apenas 2.700 barris dirios e cor-
respondia a 27% do consumo brasileiro. O parque de refino atendia a uma pequena
frao do consumo nacional de derivados, que se situava em torno de 137 mil barris
por dia, a maior parte importada.
No incio, os brasileiros foram aprendendo a exercer a atividade na prtica,
sendo que o governo colocou disposio da Petrobras todos os meios e facilida-
des para expandir a indstria petrolfera no pas, o que possibilitou o aumento da
produo, a ampliao do parque de refino, a melhoria da capacidade de transporte
e o incremento pesquisa. Ao mesmo tempo, a nova empresa procurou formar e
especializar seu corpo tcnico, para atender s exigncias da nascente indstria
brasileira de petrleo. (PETROBRAS, 2009a)
Em 1960 foi criado o Ministrio das Minas e Energia - MME, ao qual a Petro-
bras passou a se subordinar. Em 1962 a empresa conseguiu atingir a produo de
cem mil barris dirios. Em 1963 o governo instituiu tambm o monoplio estatal da
importao de petrleo e seus derivados, com o objetivo de reduzir o custo das im-
portaes. Nesse mesmo ano foi criado o Centro de Pesquisa e Desenvolvimento -
CENPES, reunindo todas as atividades de pesquisa tecnolgica na Petrobras, que
desenvolveu os processos de explorao e produo em guas profundas. Em 1968
a empresa fez a primeira descoberta de petrleo sob o leito do mar, no campo de
Guaricema, litoral do Estado de Sergipe. Essa descoberta representou um importan-
te passo para a gerao do conhecimento e da tecnologia de que hoje dispe a Pe-
trobras, bem como o seu sucesso exploratrio na atividade offshore. Em 1964 a Pe-
trobras atingiu a auto-suficincia na produo de gasolina, leo diesel e querosene.
(PETROBRAS, 2009b).
A Constituio Federal de 1967, promulgada em 15 de maro do referido ano,
voltou a assegurar ao proprietrio do solo a, participao nos resultados da lavra e
estabeleceu de forma explcita, no Art. 162, que a pesquisa e a lavra de petrleo em
territrio nacional constituem monoplio da Unio, nos termos da lei. (BRASIL,
1967). Enfim, o monoplio estatal deixava de ser objeto de mera legislao ordinria,
sendo ento alado condio de norma constitucional.
No final da dcada dos 60, em decorrncia do incremento do parque de refino
nacional pela Petrobras, as importaes de derivados foram sendo gradualmente
 20

diminudas. Em 1969 o Brasil passou a importar 92% de leo cru e apenas 8% de

derivados. Nesse mesmo ano a Organizao dos Pases Exportadores de Petrleo -
OPEP, que congrega os pases detentores das maiores reservas mundiais, produziu
uma reviravolta no mercado de petrleo, criando mega-estatais para gerir a explora-
o e produo desses recursos naturais em seus respectivos territrios e triplicando
os preos do petrleo bruto. Este fato se constituiu em grande abalo no domnio do
cartel das sete irms e decretou o fim da era do petrleo barato. (PETROBRAS,
2009b).

Figura 2 Preo mdio do petrleo* de 1900 a 2008 e os choques do petrleo

Fonte: Duke Energy

Pode-se dizer que este ato da OPEP representou o incio da gestao do pri-
meiro choque do petrleo, que veio a se consolidar em 1974, quando foram quadru-
plicados os preos do ouro negro. Isso obrigou a Petrobras a aumentar sobrema-
neira seus esforos no sentido de elevar a participao do petrleo nacional no con-
sumo brasileiro. As pesquisas na plataforma continental passaram a merecer espe-
cial ateno, tendo como resultado mais de 20 descobertas de pequeno e mdio
portes no litoral de vrios estados na dcada dos 70. Para alvio das finanas naci-
onais, em 1974 foi descoberto o campo de Garoupa, no litoral do Estado do Rio de
Janeiro, que marcou o incio de uma nova fase para a produo no pas, resultando
 21

em grande sucesso de explorao e produo na Bacia de Campos, que se trans-

formou na mais importante regio produtora do Brasil.
Em 1979 os pases da OPEP decretaram o segundo choque do petrleo, com
nova e substancial elevao do preo do produto. O mercado internacional se viu
outra vez conturbado, instvel e incerto no apenas quanto ao preo, mas tambm
quanto garantia de continuidade de suprimento desse recurso natural.
Como conseqncia o Brasil se viu obrigado a adotar medidas com vistas
reduo do consumo de derivados, a aumentar a oferta interna de petrleo e a in-
crementar a pesquisa de fontes alternativas de energia. Nesse campo merecem des-
taque a adoo do lcool carburante como combustvel automotivo e a criao do
Programa Nacional do lcool - PROLCOOL. Tambm foram priorizados os inves-
timentos em explorao e produo, o que veio a resultar no aumento da produo
de petrleo nacional. (PETROBRAS, 2009c).
A vulnerabilidade brasileira, provocada pelas crises internacionais do petrleo,
levou o governo militar da poca a adotar, em 1975, os contratos de risco, ou seja,
contratos de prestao de servios que foram firmados entre a Petrobras e empre-
sas privadas internacionais detentoras de tecnologia, com o objetivo de intensificar a
pesquisa de novas jazidas. Esta medida, de certa forma, veio a significar a primeira
flexibilizao do monoplio da explorao e produo de petrleo no Brasil, que at
ento era exclusivo da Petrobras.
Nos anos 80 teve incio a primeira fase de produo da Bacia de Campos,
que permitiu ao pas aumentar substancialmente sua produo de petrleo e reduzir
em cerca de 70% as divisas despendidas com a compra de petrleo e derivados.
Merece destaque a descoberta, na referida bacia, dos campos de Marlim e Albacora,
os primeiros campos gigantes em guas profundas e o incio da produo no campo
de Marimb, a 492 metros de profundidade. A produo onshore (em terra) tambm
foi elevada com a descoberta e incio de produo do Campo de Rio Urucu, no Alto
Amazonas. Essa dcada tambm foi marcada por uma maior ateno para com o
meio ambiente nas atividades exploratrias, produtivas e de transporte. (PETRO-
BRAS, 2009d).
Paulo Csar Ribeiro Lima (2008, p. 4-5) destaca que a Carta Magna de 1988,
em seu art. 176, deixou clara a opo pelo regime dominial e pela concesso admi-
nistrativa para explorao dos recursos minerais, reservando ao art. 177, transcrito
a seguir, o regime especial de aproveitamento e as disposies relativas, diretamen-
 22

te, ao setor petrolfero, reafirmando dessa forma o monoplio da Unio na explora-

o e produo do setor:

Art. 177. Constituem monoplio da Unio:

I - a pesquisa e a lavra das jazidas de petrleo e gs natural e outros
hidrocarbonetos fluidos;
II - a refinao do petrleo nacional ou estrangeiro;
III - a importao e exportao dos produtos e derivados bsicos re-
sultantes das atividades previstas nos incisos anteriores;
IV - o transporte martimo do petrleo bruto de origem nacional ou de
derivados bsicos de petrleo produzidos no Pas, bem assim o trans-
porte, por meio de conduto, de petrleo bruto, seus derivados e gs na-
tural de qualquer origem;
V - a pesquisa, a lavra, o enriquecimento, o reprocessamento, a indus-
trializao e o comrcio de minrios e minerais nucleares e seus deri-
vados.
1 O monoplio previsto neste artigo inclui os riscos e resultados
decorrentes das atividades nele mencionadas, sendo vedado Unio
ceder ou conceder qualquer tipo de participao, em espcie ou em va-
lor, na explorao de jazidas de petrleo ou gs natural, ressalvado o
disposto no art. 20, 1.

Lima observa que os Constituintes de 1988 fizeram questo de impedir a ces-

so ou concesso, por parte da Unio, de qualquer atividade do setor petrolfero
exceo das atividades de distribuio, mantendo, no entanto, a possibilidade desta,
nos termos da Lei no 2.004/53, continuar a exercer o monoplio estatal do petrleo
por meio da Petrobras.
A dcada dos 90 foi marcada pelo desenvolvimento tecnolgico, com a ado-
o do sensoriamento remoto, a perfurao horizontal de poos, a robtica submari-
na e a produo de petrleo em guas ultraprofundas. Em janeiro de 1999 a Petro-
bras se superou passando a produzir a 1.853 metros de profundidade no campo de
Roncador, na bacia de Campos. Alm disso, as pesquisas desenvolvidas pelo CEN-
PES permitiram empresa aumentar o fator de recuperao do petrleo das jazidas,
o desenvolvimento de novas tecnologias para adequao do parque de refino ao
perfil da demanda nacional de derivados e a formulao de novos produtos e aditi-
vos que melhoraram a qualidade dos combustveis e lubrificantes que produz. Essa
dcada tambm foi marcada pela flexibilizao do monoplio estatal do petrleo,
que trouxe novas perspectivas de negcios e maior autonomia empresarial, que ele-
varam a Petrobras condio de 14a maior empresa de petrleo do mundo e a sti-
ma maior entre as empresas de capital aberto. (PETROBRAS, 2009e).
 23

3 O FIM DO MONOPLIO ESTATAL E O REGIME DE CONCESSO

Sob os governos de Fernando Henrique Cardoso foram promulgados dois

atos administrativos que flexibilizaram o monoplio estatal das atividades de pes-
quisa, lavra, refino, importao, exportao e transporte de petrleo bruto, gs natu-
ral e outros hidrocarbonetos fluidos e seus derivados. So eles:

3.1 A EMENDA CONSTITUCIONAL NO 9, DE 9 DE NOVEMBRO DE 1995

A Emenda Constitucional no 9, de 9 de novembro de 1995, promoveu a alte-

rao do texto do art. 177 da Constituio de 1988, flexibilizando o monoplio da
Unio. Estabeleceu no pargrafo 1o do referido artigo a possibilidade desta contra-
tar com empresas estatais ou privadas a explorao e a produo de petrleo e gs
natural, observadas as condies estabelecidas em lei. (BRASIL, 1995).
O ex-presidente Fernando Henrique Cardoso (2006, p. 453) oferece a seguin-
te verso a respeito da flexibilizao do monoplio estatal por ele proposta e imple-
mentada:
Houve muito mal-entendido a respeito do que significava a "flexibili-
zao" desejada para o monoplio que a Unio exerce sobre o petr-
leo. No se tratava de tirar da Unio a propriedade exclusiva das re-
servas de petrleo e gs natural. Apenas se permitia que terceiras em-
presas, alm da Petrobras, concorressem pelas concesses da Unio
para explor-las. Petrobras se reservavam direitos de explorao em
amplas reas j mapeadas e que pareciam ter probabilidades de conter
leo. No esperava outra coisa que no os acirrados debates que se
travaram, pois a Petrobras, como sabido, tornou-se h dcadas uma
espcie de smbolo de "emancipao nacional".
Como dito em captulo anterior, tudo isso me tocava poltica e emoci-
onalmente. Racionalmente, entretanto, eu estava convencido de que a
flexibilizao traria maiores recursos para acelerar a explorao do pe-
trleo, assegurando dessa maneira mais depressa a auto-suficincia.
 24

Alm do mais, acreditava que ela seria um instrumento para obrigar a

Petrobras, at ento monopolista, a ser mais transparente, mostrando
para a sociedade seus nmeros e procedimentos, obscuros mesmo para
o principal acionista, o Tesouro Nacional.

3.2 A LEI NO 9.478, DE 6 DE AGOSTO DE 1997

Com base na alterao introduzida pela Emenda Constitucional no 9, foi apro-

vada e promulgada a Lei no 9.478, de 6 de agosto de 1997, conhecida como Lei do
Petrleo, que ps fim ao monoplio at ento exercido pela Petrobras, instituiu o
Conselho Nacional de Poltica Energtica - CNPE e a Agncia Nacional do Petrleo -
ANP, e estabeleceu a atual poltica do setor de hidrocarbonetos do Brasil.
A referida lei assim dispe sobre o exerccio do monoplio da Unio:

Art. 3 Pertencem Unio os depsitos de petrleo, gs natural e ou-

tros hidrocarbonetos fluidos existentes no territrio nacional, nele
compreendidos a parte terrestre, o mar territorial, a plataforma conti-
nental e a zona econmica exclusiva.
Art. 4 Constituem monoplio da Unio, nos termos do art. 177 da
Constituio Federal, as seguintes atividades:
I - a pesquisa e lavra das jazidas de petrleo e gs natural e outros
hidrocarbonetos fluidos;
II - a refinao de petrleo nacional ou estrangeiro;
III - a importao e exportao dos produtos e derivados bsicos resul-
tantes das atividades previstas nos incisos anteriores;
IV - o transporte martimo do petrleo bruto de origem nacional ou de
derivados bsicos de petrleo produzidos no Pas, bem como o trans-
porte, por meio de conduto, de petrleo bruto, seus derivados e de gs
natural.
Art. 5 As atividades econmicas de que trata o artigo anterior sero
reguladas e fiscalizadas pela Unio e podero ser exercidas, mediante
concesso ou autorizao, por empresas constitudas sob as leis brasi-
leiras, com sede e administrao no Pas.

Paulo Csar Ribeiro Lima (2009, p.5) observa que existe uma diferena entre
o art. 177 da Constituio Federal e a Lei no 9.478/1997:

Enquanto a Constituio dispe que a Unio poder contratar a pes-

quisa e a lavra das jazidas, a Lei no 9.478/1997, conforme mostrado,
estabelece que a pesquisa e a lavra sero reguladas e fiscalizadas pela
Unio e podero ser exercidas por empresas mediante concesso ou
autorizao.

Ressalta, no entanto, que o art. 23 da citada lei dispe de modo diferente, tan-
 25

to de seu art. 5o quanto da Constituio Federal:

Art. 23. As atividades de explorao, desenvolvimento e produo de

petrleo e de gs natural sero exercidas mediante contratos de con-
cesso, precedidos de licitao, na forma estabelecida nesta Lei.

Enfatiza, portanto, que o art. 23 da lei, ao invs de usar a expresso pesqui-

sa e lavra de jazidas, consagrada no art. 177 da CF e reiterada em seu prprio art.
4o, utiliza a expresso explorao, desenvolvimento e produo, e estabelece que
tais atividades sero exercidas mediante contratos de concesso e que, ao dispor
dessa maneira, contraria o que se encontra estabelecido no 1o do art. 177 da Carta
Magna, que traz a expresso A Unio poder contratar. Assim, de acordo com o
texto da lei, a contratao de empresas estatais ou privadas passaria a ser obriga-
tria. Ou seja, deixa de ser opcional, uma vez que o art. 23 da Lei n o 9.478/1997
obriga a Unio a conceder as reas a serem exploradas.
Lima assinala ainda que o art. 26 da Lei no 9.478/1997 estabelece que do
concessionrio o petrleo ou gs natural extrados, concluindo que a referida lei li-
mitou o monoplio da Unio na explorao e produo de petrleo e gs natural
uma vez que, para pesquisar e lavrar tais recursos naturais, fica legalmente obriga-
da [...] a assinar contratos de concesso, e o produto da lavra passa a ser proprie-
dade do concessionrio. Ressalta ainda que falta na referida lei dispositivo que con-
temple a unitizao de campos que se estendam de reas concedidas para reas
no licitadas.

3.3 O REGIME DE CONCESSO

O regime de concesso atualmente vigente no Brasil prev a concesso por

parte do governo a empresas, mediante contrato, do direito de explorao e produ-
o em reas pr-estabelecidas, reunidas em blocos. A assinatura do contrato ga-
rante s empresas concessionrias o direito de propriedade sobre toda a produo
de petrleo e gs que vier a ser extrada das jazidas eventualmente descobertas nos
referidos blocos. Como contrapartida, pagam ao governo royalties, participaes es-
peciais e demais impostos legalmente estabelecidos sobre a produo.
Disseminou-se a idia de que este regime adotado em pases cujas reas
de explorao apresentam maiores riscos geolgicos. Por isso, a remunerao aos
 26

respectivos governos mais baixa.

Esse o modelo vigente em pases como frica do Sul, Argentina, Canad,
Estados Unidos, Holanda, Nambia, Noruega, Peru, Portugal e Reino Unido.
Fernando Henrique Cardoso (2009), que assinou a promulgao da Lei no
9.478/1997, tece as seguintes consideraes a respeito desta e do regime de con-
cesso por ela introduzido no pas:

A chamada Lei do Petrleo, de 1997, preservou o monoplio da Unio

sobre o subsolo, mas autorizou a concesso da explorao, da distri-
buio, do refino e do transporte do petrleo e seus derivados a em-
presas privadas, alm da Petrobrs, que antes detinha a exclusividade
das operaes nessas reas.
Para regular o setor criou-se a Agncia Nacional do Petrleo (ANP).
No mesmo arcabouo aparece o Conselho Nacional de Poltica Ener-
gtica (CNPE), rgo de assessoramento da Presidncia da Repblica.
Esse marco institucional, o governo determina o ritmo da abertura de
novas reas de explorao. Outro aspecto importante da legislao
atual a existncia de critrios que, nos leiles, favorecem as empre-
sas que se comprometem a comprar produtos nacionais para os proje-
tos de explorao.

Sobre a eficcia do regime de concesso, assim se manifesta:

muito bem-sucedida a experincia de mais de dez anos de funcio-

namento desse modelo. Em 1993 produzamos 693 mil barris de pe-
trleo por dia; em 2002 alcanamos 1,5 milho de barris; em 2009
atingimos 2 milhes de barris. O maior salto na produo se deu entre
1997 e 2002. Os recursos obtidos pela Unio foram substanciais e
muito maiores do que os dividendos distribudos aos acionistas priva-
dos. A Unio recebeu em 1999, como pagamento de bnus de assina-
tura, royalties ou participaes especiais, cerca de R$ 2 bilhes. Em
2007 foram mais de R$ 17 bilhes, a maior parte deles decorrente de
participaes especiais, passveis de ser aumentadas por um simples
decreto.

E, criticando as mudanas propostas pelo atual governo, indaga:

Ento, por que mudar o regime agora?

No mesmo sentido a manifestao de Antonio Dias Leite (2009), professor

emrito da UFRJ que foi Ministro das Minas e Energia de janeiro de 1969 a maro
de 1974, segundo o qual o governo, ao invs de reformular ou complementar o sis-
tema que j existe, preferiu comear tudo de novo, trazendo com isso graves riscos
 27

polticos para a administrao pblica e para a Petrobras, em especial no que tange

preservao da sua competncia tcnica especifica nesse segmento de suas ml-
tiplas atividades:

O sistema de concesso ora em vigor funciona a contento. Na sua vi-

gncia, o Brasil passou de importador a exportador e a Petrobras se
consolidou internacionalmente como grande e respeitada empresa no
domnio da explorao do petrleo e de sua extrao. A empresa ne-
gociou valiosas parcerias livremente com congneres. A Petrobras no
necessita da compulsoriedade dos 30% de participao prevista na no-
va legislao. Alm disso, pode se tornar um erro atribuir-lhe, tam-
bm, de forma compulsria, a operao de todos os campos a serem
desenvolvidos no pr-sal. Seria conden-la a um gigantismo adminis-
trativo, ainda maior que o atual, ampliando o exorbitante espao que
j ocupa na economia brasileira, e que pode vir a ser prejudicial sua
prpria eficincia.

Joo Victor Campos (2009), diretor da Associao dos Engenheiros da Petro-

bras - AEPET, entretanto, expressa opinio completamente divergente e bastante
plausvel, segundo a qual o crescimento da produo de petrleo, gs e seus deri-
vados no fruto do regime de concesso estabelecido em 1997, e sim o resultado
do empenho da Petrobras desde a poca de sua criao:

O anncio feito pelo governo FHC, em 1995, de que iria "flexibilizar"

o monoplio estatal e criar a agncia reguladora levou o corpo tcnico
da Petrobrs a trabalhar intensamente na seleo das melhores reas
durante os dois anos seguintes, na premissa de requerer as melhores
reas para explorao, direta ou em parceria, com outras empresas. A
ANP foi instalada em 19 de janeiro de 1998.
A Lei 9478, de 6 de agosto de 1997, determinou que a Petrobrs deve-
ria submeter ANP seu programa de explorao, desenvolvimento e
produo de petrleo, o qual foi entregue ao Ministrio de Minas e
Energia (MME) em 15 de outubro de 1997 na forma de 391 relatrios,
sendo 133 para reas de explorao, 52 para reas em desenvolvimen-
to e 206 relativos a reas em produo.
As 133 reas (ou blocos) de explorao requisitadas pela Petrobrs es-
tavam distribudas em 21 das 29 bacias sedimentares terrestres e mar-
timas brasileiras e consistiam, entre outros, na perfurao de 246 po-
os em prospectos j definidos pela ssmica. A Lei 9478 estipulou o
prazo de um ano para que a ANP avaliasse esse programa e outorgasse
contratos de concesso para as reas em que a empresa tivesse satisfei-
to os requisitos legais.
Na Bacia de Santos, a Petrobrs requisitou 8 blocos, sendo que no
Bloco BS-300, para explorao direta, j havia um prospecto definido
na sua parte sudoeste, que visava testar um proeminente alto estrutu-
ral, com mais de 1.000 km de fechamento estrutural, interpretado
 28

como seo rifte (pr-sal). Ressalte-se que, nesta poca (1997), a

equipe tcnica da Petrobrs j vislumbrava o alto potencial explorat-
rio da rea, inclusive a anlise econmica do prospecto indicava a
possibilidade de se encontrar expressivos volumes de hidrocarbonetos.
A perfurao permitiria tambm obter informaes sobre a(s) rocha(s)
geradora(s) ainda no amostradas na bacia.
A explorao do Bloco BS-300 era uma proposta ousada, tanto em
termos de lmina dgua (mais de 2.000 m) como pela oportunidade
de se conhecer convenientemente a seo rifte da bacia, aps atraves-
sar quase 2.000 m de seo evaportica. Era uma nova fronteira explo-
ratria e um grande desafio tecnolgico.
A anlise tcnico-econmica do Bloco ANP BS-300, que possibilitou
as referncias acima descritas, foi entregue ao MME em 15 de outubro
de 1997, constituindo o processo No. 48000.003575/97, portanto antes
da criao da ANP.
Na chamada "Rodada Zero" da ANP, consolidada em agosto de 1998,
ficou definida a participao da Petrobrs no novo cenrio criado aps
a promulgao da Lei 9478/97. A partir dos relatrios de anlise dos
blocos feitos pela UFBA (Universidade Federal da Bahia), com a par-
ticipao de consultores contratados, foram assinados os Contratos de
Concesso entre a ANP e a Petrobrs, sobre 115 blocos dos 133 origi-
nalmente requeridos. A rea da Bacia de Santos que ficou posterior-
mente conhecida como "cluster", abrangia o Bloco BS-300 e no fora
includa na "Rodada Zero" pela ANP, desconhecendo-se as razes pa-
ra justificar esse procedimento. J na 2 Rodada de Licitaes, no ano
2000, no entanto, a ANP oferecia em leilo os blocos BM-S-7, 8, 9, 10
e 11, sendo que, com exceo do BM-S-7, os demais constituam o
antigo Bloco BS-300.
Conhecedora do potencial da rea, a Petrobrs, em parceria com ou-
tras empresas, arrematou todos os blocos oferecidos naquela licitao,
sendo que apenas no Bloco BM-S-7 a Petrobrs no era a operadora.
No Bloco BM-S-10 se situava a locao que a empresa havia proposto
quando requereu o antigo Bloco BS-300, em 1997. Portanto, antes da
criao da ANP. A perfurao desta locao redundou na descoberta
do pr-sal, no prospecto que foi denominada Paraty.
A Petrobrs levou cinco anos estudando a tecnologia necessria para
essa descoberta, ocorrida em 2006. A perfurao durou um ano, ao
custo total de US$ 260 milhes. Que outra companhia teria a coragem
de efetuar tal proeza, seno aquela que tinha conhecimento de causa?
E sabia o que queria?

Finalizando, Joo Vitor lana indagaes pertinentes e provocativas, assim

como afirmaes bastante desabonadoras ao ex-presidente Fernando Henrique
Cardoso:
Algum ainda acha que foi a criao da ANP que resultou na desco-
berta do pr-sal? E os outros 245 prospectos requeridos pela Petro-
brs? Que fim levaram?
 29

S se for o FHC, que teve a petulncia de escrever um artigo no dia 7

de setembro de 2008, publicado no Jornal O Globo, outorgando a si
este mrito, com a criao por ele da ANP. Esqueceu de dizer no arti-
go de seus compromissos assumidos com o Dilogo Interamericano,
em diversas reunies que compareceu desde 1982 e na ltima em
maro deste ano, na qualidade de Diretor.
Estes compromissos com o "Dilogo", que usava o FMI (Fundo Mo-
netrio Internacional) como executor, o levaram a quebrar o Monop-
lio Estatal do Petrleo, vender 36% das aes da Petrobrs na Bolsa
de Nova York por menos de 10% do seu valor real e tentar desnacio-
nalizar a empresa, visando a sua privatizao.
 30

4 O NOVO MARCO REGULATRIO PROPOSTO PELO GOVERNO

A nova legislao proposta pelo governo federal para disciplinar a explorao

e produo de petrleo, gs natural e outros carbonetos fluidos nas reas do Pr-Sal
tem por base contratual o regime de partilha de produo. O referido regime ado-
tado, dentre outros, pelos seguintes pases: Angola, China, Equador, ndia, Iraque,
Lbia, Moambique, Turquia e Venezuela.

4.1 O REGIME DE PARTILHA DE PRODUO

O regime de partilha de produo o assunto principal do Projeto de Lei no

5938/2009, que dispe sobre a explorao e a produo de petrleo, de gs natural
e de outros hidrocarbonetos fluidos sob o regime de partilha de produo, em reas
do pr-sal e em reas estratgicas, altera dispositivos da Lei no 9.478, de 6 de agos-
to de 1997, e d outras providncias.

Figura 3 Pases que adotam o regime de partilha de produo

Fonte: Agncia Estado

Referido regime prev a repartio entre a Unio e a empresa contratada, da

parte da produo que resultar da diferena entre o volume total produzido e o vo-
 31

lume correspondente ao custo em leo da explorao e da produo, bem como dos

royalties e da participao aos proprietrios do solo, quando for o caso.
Nos termos do projeto apresentado pelo governo, a Petrobrs ser a operado-
ra nica de todas as reas de explorao e produo contratadas sob o regime de
partilha, sendo-lhe assegurada uma participao mnima de 30% nos consrcios a
serem constitudos em parceria com as empresas vencedoras das licitaes. Ser
de sua responsabilidade o envio, ao comit operacional, de todos os dados e docu-
mentos relativos s atividades realizadas. O projeto tambm autoriza a Unio a ce-
lebrar contratos de partilha de produo diretamente com a Petrobrs, com dispensa
de licitao.
Para a gesto dos contratos de partilha de produo o projeto prev a criao
de uma empresa pblica denominada Empresa Brasileira de Administrao de Pe-
trleo e Gs Natural S.A. (Petro-Sal), que integrar os consrcios na qualidade de
representante dos interesses da Unio. A administrao dos consrcios ficar a car-
go de um comit operacional a ser composto por representantes da Petro-Sal e das
empresas consorciadas. Caber estatal a indicao de metade dos integrantes do
comit, inclusive de seu presidente, que ter poder de veto e voto de qualidade.
Como representante da Unio, celebrar com as consorciadas, nos casos em que as
jazidas do Pr-Sal e das reas estratgicas venham a se estender por reas no
concedidas ou no partilhadas, acordos de individualizao da produo, cabendo
ANP fornecer Petro-Sal todas as informaes necessrias a essa finalidade.
Caber ao comit operacional definir os termos do acordo de individualizao
da produo a ser firmado com o titular da rea adjacente e definir os programas
anuais de trabalho e de produo a serem submetidos anlise e aprovao da
ANP.
A Petro-Sal, representando a Unio, poder contratar diretamente a Petro-
brs, com dispensa de licitao, para a comercializao do petrleo e do gs natural
destinados Unio em decorrncia dos contratos de partilha de produo. A receita
oriunda da comercializao ser destinada a um fundo de natureza contbil e finan-
ceira (Fundo Social) com a finalidade de constituir fonte regular de recursos para a
realizao de projetos e programas nas reas de combate pobreza e desenvolvi-
mento da educao, da cultura, da cincia e tecnologia e da sustentabilidade ambi-
ental.
Ao MME caber propor ao CNPE, aps a oitiva da ANP, a definio dos blo-
 32

cos que sero objeto de concesso ou de partilha de produo, os critrios para de-
finio do excedente em leo que caber Unio e do percentual mnimo desse ex-
cedente, a participao mnima da Petrobrs nos consrcios, bem como os critrios
e percentuais mximos da produo anual que sero destinados ao pagamento do
custo em leo s empresas consorciadas. Ao MME garantido o acesso irrestrito e
gratuito ao acervo tcnico constitudo pelos dados e informaes sobre as bacias
sedimentares brasileiras, tambm considerado parte integrante dos recursos petrol-
feros nacionais, com o objetivo de realizar estudos e planejamento setorial, mantido
o sigilo a que esteja submetido.
Enquanto no for aprovada lei sobre a participao no resultado da lavra de
petrleo e gs natural, prevista no artigo 1o do artigo 20 da Constituio Federal, ha-
ver o pagamento da participao especial, prevista no art. 50 da Lei no 9.478/1997,
calculada sobre o excedente em leo, que ser deduzida e paga da parcela da pro-
duo atribuvel Unio. (LIMA, 2009, p. 6-8).

4.2 A CRIAO DE UMA NOVA EMPRESA ESTATAL

O Projeto de Lei no 5939/2009 autoriza o Poder Executivo a criar a empresa

pblica denominada Empresa Brasileira de Administrao de Petrleo e Gs Natural
S.A. - PETRO-SAL, e d outras providncias, qual compete praticar todos os atos
necessrios gesto dos contratos de partilha de produo celebrados pelo MME.
Dentre esses atos, conforme j assinalado, se destacam a representao da
Unio nos consrcios formados para a execuo dos contratos de partilha, a defesa
dos interesses da Unio nos comits operacionais, a avaliao tcnica e econmica
dos planos de explorao, avaliao, desenvolvimento e produo de petrleo e gs
natural, o cumprimento das exigncias contratuais referentes ao contedo local, o
monitoramento e a auditoria da execuo de projetos de explorao, avaliao, de-
senvolvimento e produo de petrleo e de gs natural e dos custos e investimentos
relacionados aos referidos contratos, a anlise dos dados ssmicos fornecidos pela
ANP e pelos contratados sob o aludido regime, bem como a representao da Unio
nos procedimentos de individualizao da produo e nos acordos decorrentes, nos
casos em que as jazidas da rea do Pr-Sal e das reas estratgicas vierem a se
estender por reas no concedidas ou no contratadas sob o regime de partilha de
produo.
 33

A Petro-Sal ter seu capital social representado por aes ordinrias nomina-
tivas e totalmente integralizado pela Unio. O estatuto da empresa fixar o nmero
mximo de empregados, de funes e de cargos de livre provimento. (LIMA, 2009c).

4.3 A CRIAO DE UM FUNDO SOCIAL

O Projeto de Lei no 5940/2009 prev a criao de um Fundo Social - FS com

os objetivos de constituir poupana pblica de longo prazo com base nas receitas
auferidas pela Unio, oferecer fonte regular de recursos para o desenvolvimento so-
cial por meio de projetos e programas de combate pobreza, de educao, cincia
e tecnologia, bem como mitigar os efeitos das flutuaes de renda e de preos na
economia nacional, decorrentes das variaes na renda nacional gerada pelas ativi-
dades de produo e explorao de petrleo e de outros recursos no renovveis.
Constituiro recursos do FS uma parte do valor do bnus de assinatura que
lhe for destinada pelos contratos de partilha de produo, a parcela dos royalties que
cabe Unio, deduzidas aquelas destinadas aos seus rgos especficos, conforme
estabelecido nos contratos, a receita advinda da comercializao do petrleo e do
gs natural da Unio e os resultados de aplicaes financeiras sobre suas disponibi-
lidades. (LIMA, 2009c).

4.4 O PROJETO DE CAPITALIZAO DA PETROBRAS

O Projeto de Lei no 5941/2009 autoriza a Unio a ceder onerosamente Pe-

trleo Brasileiro S.A. - PETROBRAS o exerccio das atividades de pesquisa e lavra
de petrleo, de gs natural e de outros hidrocarbonetos fluidos de que trata o inciso I
do art. 177 da Constituio, e d outras providncias.
A cesso prevista est limitada ao volume mximo de 5 bilhes de barris
equivalentes de petrleo e, pela cesso, o pagamento a ser feito pela Petrobrs po-
der ser mediante ttulos da dvida pblica mobiliria federal, observado o valor de
mercado destes. A Petrobrs ter a propriedade dos volumes de petrleo e gs na-
tural cedidos pela Unio, cuja autorizao ter validade pelo prazo de doze meses,
contado da data de publicao da lei. O contrato que formalizar a cesso dever
conter a identificao e a delimitao geogrfica das respectivas reas, os respecti-
vos volumes de barris equivalentes de petrleo, a proporo mnima entre o valor
 34

dos bens produzidos e dos servios prestados no pas para execuo das atividades
de pesquisa e lavra, o valor dos bens utilizados e dos servios prestados para essa
finalidade, o valor e as condies do pagamento, bem como as condies para sua
reviso, considerando-se os preos de mercado e a especificao do produto da la-
vra. Sero devidos royalties sobre o produto da lavra, conforme os termos da Lei no
9.478/1997. Os royalties sero pagos pela Petrobrs e distribudos de acordo com
os termos especificados na referida lei. O projeto de lei estabelece ainda que a Uni-
o fica autorizada a subscrever aes do capital social da Petrobrs e a integraliz-
las com ttulos da dvida pblica mobiliria federal. (LIMA, 2009c).

4.5 A MUDANA NA FORMA DE DISTRIBUIO DOS ROYALTIES

Embora os projetos de lei submetidos apreciao do Congresso Nacional

no faam meno a mudana na forma de distribuio dos royalties decorrentes
das atividades do setor atualmente utilizada, esta uma questo que est sendo
bastante discutida entre os congressistas e governadores dos Estados. A Presidn-
cia da Repblica, em atendimento aos apelos feitos por governadores de Estados
produtores, em especial do Esprito Santo, Rio de Janeiro e So Paulo, houve por
bem manter as regras de distribuio previstas na Lei no 9.478/1997, deixando que o
nus de eventual mudana seja assumido pelos congressistas. Como no Congresso
Nacional a representao dos referidos estados minoritria e a base aliada do go-
verno majoritria, esta provavelmente far prevalecer o que o governo federal de
fato pretende, que distribu-los entre todos os Estados da Federao.
Antes do envio dos projetos de lei ao Congresso Nacional, foi amplamente di-
vulgado pela imprensa, com base em informaes prestadas por autoridades do go-
verno federal, que a proposta inicial do governo estabeleceria uma nova regra para a
distribuio dos royalties oriundos das atividades de produo nas reas do Pr-Sal,
segundo a qual cessaria a exclusividade que atualmente contempla os estados pro-
dutores e respectivas cidades produtoras, alm da Unio. Estes continuariam a re-
ceber, segundo as regras da legislao atual os royalties das reas j licitadas. Po-
rm, da receita oriunda da atividade de produo nas reas do Pr-Sal apenas uma
parte seria reservada aos estados produtores, sendo a maior parte dividida de forma
igualitria entre todos os Estados da Federao. Os novos critrios de distribuio
tambm seriam aplicveis aos municpios produtores e no produtores.
 35

Figura 4 Arrecadao e distribuio de royalties no Brasil de 1995 a 2007

Fonte: ANP

Atualmente a distribuio dos royalties se encontra disciplinada nos artigos

47, 48 e 49 da Lei no 9.478/97 que prevem, dentre outras disposies, que estes
sero pagos mensalmente, em moeda nacional, a partir da data de incio da produ-
o comercial de cada campo, em montante correspondente a dez por cento da pro-
duo de petrleo ou gs natural, reservando ANP e Presidncia da Repblica
algumas prerrogativas em relao ao arbitramento desse montante. Metade dos dez
por cento citados destinada a distribuio segundo critrios estabelecidos na Lei no
7.990, de 28 de dezembro de 1989, sendo a outra metade dividida segundo os crit-
rios estabelecidos no mencionado art. 49.
A legislao atual estabelece, para os royalties oriundos da produo na pla-
taforma continental, na qual se situam as reas do Pr-Sal, a seguinte distribuio:
22,5% para os Estados confrontantes, 22,5% para os Municpios confrontantes, 15%
para a Marinha do Brasil; 7,5% para os Municpios afetados pelo embarque e de-
sembarque do petrleo e gs natural, 7,5% para os demais estados e municpios e
25% para o Ministrio da Cincia e Tecnologia.
No que diz respeito s participaes especiais, a lei prev 40% para os Esta-
dos confrontantes, 10% para os Municpios confrontantes, 40% para o Ministrio das
Minas e Energia e 10% para o Ministrio do Meio Ambiente.
Apesar de disciplinada em lei, a distribuio de royalties aos Estados, Munic-
 36

pios e Unidades Administrativas da Unio ainda se encontra envolta em uma aura de

mistrio, sendo pouco transparentes os critrios efetivamente utilizados. Esta foi, in-
clusive, uma das razes que levaram O Congresso Nacional a instituir recentemente
a CPI da Petrobras, cujos propositores alegaram o favorecimento de alguns Muni-
cpios em detrimento dos demais beneficirios, dentre outras supostas irregularida-
des.
A comisso especial da Cmara que analisa o projeto sobre a adoo do sis-
tema de partilha na explorao do Pr-Sal aprovou, em novembro ltimo, o relatrio
do deputado Henrique Eduardo Alves destinando aos estados produtores em 25%
do que vier a ser arrecadado. Segundo a proposta aprovada pela referida comisso,
a fatia destinada aos municpios com instalaes caso dos municpios de Caragua-
tatuba e So Sebastio, no litoral norte do Estado de So Paulo, - passaria de 2%
para 3%, enquanto que a destinada Unio recuaria de 30% para 22%.
A ilustrao a seguir mostra a distribuio, por Municpios, dos royalties ori-
undos do setor petrolfero em 2007 (valores em R$).

Figura 5 Distribuio dos royalties oriundos do setor petrolfero em 2007

Fonte: IPEA
 37

5 AS VANTAGENS E AS DESVANTAGENS DO NOVO MODELO PROPOSTO

As regras contempladas na legislao atualmente em vigor foram estabeleci-

das com o objetivo de estimular investimentos de risco em explorao sob condies
adversas e nem sempre rentveis. O governo federal tem justificado a mudana da
legislao alegando que a explorao do Pr-Sal apresenta condies de menor ris-
co exploratrio, com base nas feies geolgicas j detectadas e no resultado obtido
nos poos j perfurados que confirmam a presena de leo leve, no mais se justifi-
cando a adoo, nas referidas reas, das atuais regras. Segundo esse entendimen-
to, havendo menor risco, h que se majorar os ganhos da Unio, j que a ela per-
tencem os recursos naturais em apreo.
Segundo o Ministro das Minas e Energia Edison Lobo o governo considera
imprescindvel a atualizao da legislao do setor devido exatamente descoberta
das reservas do Pr-Sal. Segundo ele, nesse novo contexto o modelo regulatrio
vigente no permite ao governo exercer uma gesto estratgica, sendo necessrio
remover todos os obstculos ao desenvolvimento pleno. O ministro esclarece ain-
da que os atuais contratos em regime de concesso sero respeitados e que esse
regime continuar sendo adotado na explorao em blocos fora do Pr-Sal (RO-
DRIGUES; CUCOLO; FALCO, 2009a).
A ministra-chefe da Casa Civil Dilma Roussef, na cerimnia de apresentao
dos projetos de lei, rebateu as crticas feitas ao governo federal em face do vis es-
tatizante das propostas apresentadas, manifestando-se da seguinte forma: No
Estado mnimo nem mximo. o Estado necessrio [...]. No mesmo diapaso,
aprofundando crticas ao liberalismo econmico, o Assessor Especial da Presidncia
Marco Aurlio Garcia assim se manifestou (apud QUADROS, 2009):

Mas o Estado voltou. Ele aparece como a nica resposta confivel

irracionalidade econmica para a qual foi conduzida a humanidade
 38

"pelos mercados". Seus detratores prostram-se, humildes, diante dele,

mas no querem admitir sua contrio [...] As advertncias sobre o
papel que o Estado assumir na economia a partir de agora no podem
servir de biombo para um constrangido conservadorismo que no quer
admitir suas responsabilidades na construo da desordem mundial em
que se encontra hoje mergulhada a humanidade [...]

O diretor-geral da ANP, Haroldo Lima, explica que o atual modelo de contra-

tos de concesso indicado quando existe um risco razovel para as empresas,
mas no quando o risco praticamente zero, como no caso do Pr-Sal: como o
Brasil no tinha muito petrleo, optou pelos contratos de concesso. Agora que tem
muito petrleo, bom examinar o que vai fazer. Segundo ele os grandes produtores
de petrleo utilizam o modelo de partilha de produo como alternativa ao de con-
cesses. Lima afirma que a camada Pr-Sal deve conter entre 50 e 80 bilhes de
barris de petrleo, o que permitir ao Brasil se tornar exportador de petrleo. Sua
expectativa de que, em dez anos, sejam investidos cerca de 400 bilhes de dla-
res nessa rea. (CMARA, 2009a).
O ex-presidente da repblica Fernando Henrique Cardoso (2009) v com
bons olhos a criao de um Fundo Soberano nos moldes do existente na Noruega,
cujo modelo teria inspirado o novo marco regulatrio proposto para o Brasil. Critica,
no entanto, a formatao do Fundo Social proposto no projeto do governo:

H um ponto a respeito do qual parece haver convergncia: sendo vul-

tosa a renda adicional a ser gerada pela explorao do pr-sal, grande
parte dela em dlar, prudente criar-se um Fundo Soberano. Isso para
minimizar dois efeitos negativos: um gasto indiscriminado que impe-
disse as geraes futuras de se beneficiarem dos frutos de uma riqueza
natural comum e uma valorizao enorme do real, em detrimento da
competitividade de nossa economia, em geral, e da indstria e das ex-
portaes, afora o petrleo, em particular.
O melhor fazer no Brasil algo nos moldes do que faz a Noruega,
com o seu Fundo Soberano. Aqui, por que no deixar sua gesto em
mos do Tesouro Nacional e do Banco Central, que possuem equipes
altamente especializadas, sob a superviso de um pequeno grupo de
pessoas designadas pelo presidente e aprovadas pelo Senado, que
prestassem contas anuais ao Congresso e ao Tribunal de Contas da
Unio (TCU)? A legislao relativa ao fundo poderia prever a destina-
o de suas receitas financeiras rea da educao, em especial a pes-
quisas para o avano cientfico e tecnolgico, particularmente em
energias limpas e tecnologias poupadoras de gs carbnico.
No por a, porm, que vai o projeto do governo. Para a gesto do
fundo a proposta cria um conselho com pessoas nomeadas pelo presi-
dente da Repblica. Submetido ao Executivo, sem regras claras, o
 39

fundo poder aplicar seus recursos em ativos no Brasil ou no exterior,

recursos que podero acabar por alimentar os oramentos anuais e plu-
rianuais da Unio, o que abre espao ingerncia poltica na sua des-
tinao. No esse, seguramente, o modelo noruegus.

Cardoso tambm assume posio contrria criao de uma nova empresa

estatal, apontando risco de manipulao e aparelhamento poltico do Estado:

O risco maior de politizao, todavia, est na criao de uma nova

empresa estatal, a Petro-Sal, diretamente subordinada ao Ministrio de
Minas e Energia. Ser o Ministrio que indicar ao Conselho Nacional
de Poltica Energtica as reas nas quais se aplicar o regime de parti-
lha (mesmo fora do pr-sal). Ser o Ministrio tambm que indicar a
direo executiva da nova empresa. Petro-Sal caber a presidncia
do comit gestor que supervisionar cada projeto de explorao, sob o
regime de partilha. Em suma, o novo arranjo reduz ao mnimo o papel
da ANP, cria uma outra estatal, sem que se saiba de onde vir a sua
competncia tcnica, e d muitos poderes ao Ministrio de Minas e
Energia.

O professor e ex-Ministro das Minas e Energia Antonio Dias Leite (2009) ex-
pressa opinio similar:

A instituio pblica a ser superposta Petrobras e Agncia Nacio-

nal do Petrleo, desnecessria. Alm disso, seria ela equipada com
profissionais novatos, ainda que contratados por concurso, para os
quais no haveria tempo de oferecer o treinamento de que foram tradi-
cionalmente objeto os quadros da Petrobras.

A respeito da obrigatoriedade de participao mnima da Petrobrs em todos

os consrcios que sero formados para a execuo dos contratos de partilha de
produo e sua atuao como operadora nica das reas do Pr-Sal, bem como do
comit gestor dos referidos contratos, Fernando Henrique Cardoso (2009) afirma
que:
Petrobrs so reservados 30% de participao mnima obrigatria
em qualquer consrcio, bem como o status de operadora nica dos
campos do pr-sal. Com isso se fora a empresa a fazer investimentos
que podem no lhe convir (uma das razes pelas quais a Unio busca
tortuosamente capitaliz-la), fecha-se o espao maior participao
privada e ampliam-se os incentivos a relaes privilegiadas entre for-
necedores e a estatal.
E a partilha? Como os custos de operao sero ressarcidos pelo go-
verno, no afetando o lucro operacional das empresas, que depender
exclusivamente do volume da produo e do preo do barril in natura
 40

comprado pelo governo, haver menor incentivo eficincia nos pro-

jetos de explorao.
Haver ainda, na melhor hiptese, uma tenso permanente entre o co-
mit gestor dos projetos, de um lado, interessado no menor custo de
produo possvel, e as empresas (inclusive a Petrobrs), de outro, no
necessariamente interessadas. Ainda assim, admitindo que a partilha
resulte em maior renda para o Tesouro, o que ainda no ficou provado,
resta o problema da comercializao dos barris in natura pelo governo,
mais um ponto de potenciais imbrglios poltico-empresariais.

O deputado Antonio Carlos Mendes Thame (PSDB-SP) tambm discorda da

necessidade de um novo modelo de explorao para o Pr-Sal. Segundo ele pos-
svel aumentar o lucro do Estado mesmo dentro do modelo de licitaes. (CMARA,
2009a):

O atual marco regulatrio excepcional, porque permite licitao

aberta, o que no existe em outros pases. Tambm permite que a par-
ticipao do governo seja crescente: quanto mais se explora, maior a
percentagem que cabe ao governo.
Os resultados em royalties, em participaes e em impostos so fan-
tsticos e crescentes. Portanto, fica a pergunta: para que mudar?

No mesmo sentido o parecer de Saul Suslick , do Centro de Estudos do Pe-

trleo da Universidade de Campinas UNICAMP. Suslick explica que a atual legis-
lao j dispe de mecanismos que fazem com que a tributao seja progressiva, ou
seja, quanto mais rentvel um poo, maior o volume de taxas que recolhido pela
empresa que o explora. Segundo ele, mesmo assim, se o governo julgar que as atu-
ais alquotas so insuficientes, bastaria aument-las (SOARES; GUANDALINI,
2009):

O atual regime, de contrato de concesso, perfeitamente adequado

explorao de novas reservas. [...] No vamos alcanar a eficincia
necessria se alterarmos o marco regulatrio a todo momento. Isso
afugenta investimentos.

Vasconcelo Quadros (2009) informa que o Deputado Luiz Paulo Velozzo Lu-
cas (PSDB-ES), acredita que o governo est, em verdade, pretendendo impor ao
pas um falso debate sobre o papel do Estado na economia:

Em todos os setores tem mercado e tem Estado. O importante saber

se o mercado saudvel, se as polticas pblicas funcionam e se h
crescimento [...]
 41

O governo criou uma grande confuso ao impor o regime de partilha

num momento em que, pela concesso, a Unio aumentou de R$ 200
milhes para R$ 25 bilhes a arrecadao em 12 anos. O projeto do
governo vai desorganizar um setor que est funcionando bem.

Para o ex-ministro da Fazenda, Malson da Nbrega (QUADROS, 2009) a

proposta de um novo marco regulatrio para o setor de hidrocarbonetos no passa
de uma armadilha engendrada pelo governo e pelo Partido dos Trabalhadores (PT)
para tentar repetir o embate nacionalistas versus neoliberais e privatistas ocorrido
durante os debates entre os candidatos presidncia da repblica em 2006, e dele
auferir os mesmos resultados:

O modelo do pr sal um equvoco e reflete uma viso de mundo in-

fluenciada pela ideologia estatista, interpretada pela ala do governo,
majoritria, que interpreta que as crises so resultado da ausncia de
Estado [...] o governo deveria cuidar da regulao do mercado e con-
solidar as instituies.
Mas h a questo eleitoral. Uma propaganda diabolicamente compe-
tente impedir que a oposio seja contra.

Segundo Nbrega o modelo proposto ao Congresso uma vitria da buro-

cracia estatista, representada pela Petrobrs e pelo Banco Nacional de Desenvol-
vimento Econmico e Social.
David Fleischer, cientista poltico da Universidade de Braslia (UnB) expressa
opinio similar do ex-ministro. Sob sua tica, uma estatal para a explorao do
pr sal um importante mote eleitoral e ideolgico: O nacionalismo e a defesa da
ptria ainda fazem parte de um discurso forte e vai ser usado para justificar a pre-
sena do Estado na economia. (QUADROS, 2009).
Em face de todo o debate provocado pela urgncia com que o governo fede-
ral pretende ver aprovados os projetos de lei do novo marco regulatrio que enviou
ao Congresso Nacional, as expectativas nacionais esto voltadas para a nova e
grande reserva de combustveis fsseis representadas pelo Pr-Sal. Cabe ressaltar,
portanto, que comeam a fazer sentido preocupaes quanto a um possvel retro-
cesso no desenvolvimento de esforos para a obteno de fontes alternativas de
energia, como o caso do lcool carburante. Joo Sampaio (2009), economista e
empresrio do setor agrcola, atual Secretrio de Agricultura e Abastecimento do Es-
tado de So Paulo, alerta para o risco do pas dar excessiva ateno s possibilida-
des futuras do Pr-Sal, relegando a um segundo plano todo um trabalho j desen-
 42

volvido no Brasil e que o coloca na vanguarda mundial do uso de biocombustveis.

Sampaio v no zoneamento agro-ecolgico da cana-de-acar, recentemente
lanado pelo governo, uma atitude irracional, tendenciosa e perigosa, que segundo
ele vai na contra-mo do bom senso:

A artilharia contra a cadeia produtiva da cana-de-acar, incluindo a

insinuao de que o pr-sal pode significar a obsolescncia do etanol,
parece inserir-se num olhar distorcido pelo comprometimento ideol-
gico do governo com o MST, que nem existe juridicamente, a CUT e
movimentos de intenes dbias.
Por causa disso, produtores rurais em geral tm sido ameaados por
propostas como o exagerado aumento da produtividade mnima das
fazendas e a reforma do Cdigo Florestal, alm de prejudicados por
medidas como as sanes relativas s reservas legais e reas de pre-
servao permanente.
Criou-se um clima de instabilidade para o agronegcio, numa atitude
de desrespeito ao setor e sociedade, a maior prejudicada pelos equ-
vocos e desmandos das polticas pblicas.

O alerta pertinente. Seja qual for o regime adotado para a explorao e pro-
duo de hidrocarbonetos no pas e o volume das potenciais reservas, h que se ter
sempre em mente que estes so recursos naturais finitos e cuja queima tem, segun-
do os cientistas reunidos no Painel Intergovernamental para as Mudanas Climticas
(IPCC), a principal causa de emisso de gases de efeito estufa para a atmosfera e,
em conseqncia, do aquecimento global verificado nas ltimas dcadas. Portanto,
no se deve descuidar da pesquisa e desenvolvimento de fontes alternativas e reno-
vveis de energia, que sem dvida sero aquelas com as quais a humanidade pode-
r contar no futuro, quando do esgotamento das reservas de combustveis fsseis.
 43

6 OS REGIMES DE EXPLORAO E A CONSTITUIO FEDERAL

De acordo com o parecer de Luiz Antnio Lemos, scio do escritrio Tozzini-

Freire Advogados, o modelo de partilha de produo proposto pelo governo federal
inconstitucional. Para ele as mudanas propostas no podem ser efetivadas median-
te a aprovao de meros projetos de lei ordinria, sendo necessria, para essa fina-
lidade, a aprovao de projeto de emenda constitucional. (BATISTA, 2009).
Lemos afirma que, dentre as relaes que a Constituio Federal permite que
o Estado tenha com a iniciativa privada figuram a concesso, a autorizao e a per-
misso, mas no h nada que se parea com o que o governo est propondo, com
o modelo de partilha. Segundo seu parecer,

[...] o mais grave que a leitura combinada dos artigos 176 e 177 da
Constituio indicam que a rea de explorao de lavras de jazidas,
no s de petrleo, mas de riquezas minerais em geral, podem ser
concedidas e que o produto da explorao pertence empresa privada.
O artigo 176 claro, o produto da lavra da concessionria. No o
que o governo quer com o modelo.
Na partilha, o petrleo, mesmo depois de retirado da jazida, da Uni-
o, que depois remunera a empresa, pelos seus custos e por parte do
lucro, e em petrleo mesmo. uma espcie de escambo de luxo.

Lemos argumenta que o Supremo Tribunal Federal j decidiu, em ao pro-

posta pelo governo do Estado do Paran, que os referidos artigos, embora no se-
jam especficos do setor de hidrocarbonetos, se aplicam tambm a ele.
Embora assista razo a Lemos no que diz respeito deciso do STF, cumpre
esclarecer que, na ao a que ele se refere a Ao Direta de Inconstitucionalidade
ADI 3.273 / DF -, o ministro relator Carlos Britto, embora com voto vencido, conside-
rou inconstitucionais diversas disposies da Lei no 9.478/1997, no que foi acompa-
nhado pelo ministro Marco Aurlio Mello que, reportando-se s disposies do Art.
 44

177 da Constituio Federal, assim se expressou:

Sendo o petrleo um bem pblico especial, o Estado no pode dele

dispor ao livre arbtrio. Primeiro, em razo de possuir destinao es-
pecfica, que atender s necessidades de consumo do mercado inter-
no, conforme previso expressa do artigo 177, 2o, inciso I, da Cons-
tituio Federal. Segundo, pelo fato de o petrleo no se caracterizar
como uma simples mercadoria, uma commodity, porque um bem es-
tratgico que se traduz em soberania.
O principal argumento que justificou a edio da Emenda Constituci-
onal no 9/95 foi a necessidade de investimentos externos para financiar
as atividades de explorao. Tais investimentos so realmente neces-
srios e bem-vindos. Entretanto, vincular a participao das empresas
privadas entrega da propriedade do bem desconhecer como o mer-
cado internacional de petrleo opera e operou ao longo desse tempo,
esvaziar totalmente o instituto do monoplio, tornando-o ausente de
qualquer significado, um mero penduricalho constitucional desprovido
de substncia. Cabe frisar mais uma vez: mundialmente, o regime de
concesses vem sendo progressivamente abandonado, porque signifi-
ca perda da propriedade e, conseqentemente, de soberania.

Em relao ao Art. 176 da CF, o ministro Marco Aurlio Mello fez, dentre ou-
tras, as seguintes consideraes:

Da mesma forma, no cabe argumentar que o artigo 176, que prev a

possibilidade de o concessionrio ficar com a propriedade da lavra dos
recursos minerais, tambm se aplica ao petrleo. Esse tipo de interpre-
tao mostra-se impossvel e iguala-se a dizer que verde amarelo.
Ainda que admitamos, em exerccio de retrica, a convivncia de v-
rias escolas de interpretaes diferentes, simplesmente esse tipo no se
encaixa em nenhuma delas.

E, proferiu sua deciso quanto ao sob julgamento:

Defiro o pleito formulado na inicial para declarar a inconstitucionali-

dade da expresso "conferindo-lhe a propriedade desses bens, aps ex-
trados", contida no artigo 26, cabea, bem como do 3o do mesmo
artigo, dos incisos I e III do artigo 28, do pargrafo nico do artigo 43
e do pargrafo nico do artigo 51, todos da Lei no 9.478/97.

No Acrdo proferido pelo STF ficou consignado seu entendimento majoritrio

consubstanciado, dentre outros, nos seguintes pontos:

7. A propriedade dos produtos ou servios da atividade no pode ser

tida como abrangida pelo monoplio do desenvolvimento de determi-
nadas atividades econmicas.
 45

8. A propriedade do produto da lavra das jazidas minerais atribudas

ao concessionrio pelo preceito do art. 176 da Constituio do Brasil
inerente ao modo de produo capitalista. A propriedade sobre o pro-
duto da explorao plena, desde que exista concesso de lavra regu-
larmente outorgada.
9. Embora o art. 20, IX, da CB/88 estabelea que os recursos minerais,
inclusive os do subsolo, so bens da Unio, o art. 176 garante ao con-
cessionrio da lavra a propriedade do produto de sua explorao.
10. Tanto as atividades previstas no art. 176 quanto as contrataes de
empresas estatais ou privadas, nos termos do disposto no 1o do art.
177 da Constituio, seriam materialmente impossveis se os conces-
sionrios e contratados, respectivamente, no pudessem apropriar-se,
direta ou indiretamente, do produto da explorao das jazidas.
11. A EC 9/95 permite que a Unio transfira ao seu contratado os ris-
cos e resultados da atividade e a propriedade do produto da explorao
de jazidas de petrleo e de gs natural, observadas as normais legais.

As lies do professor de Direito Administrativo da Universidade do Estado do

Rio de Janeiro UERJ Alexandre Santos de Arago, Doutor em Direito do Estado
pela Universidade de So Paulo USP e Mestre em Direito Pblico pela UERJ ex-
plicam os fundamentos implcitos na deciso do STF (ARAGO, 2006):

As jazidas so propriedade distinta da do solo por fora do art. 176,

caput, do texto maior. O solo, por fora do Cdigo Civil, compreende
espao areo e subsolo correspondentes. Entretanto, a Constituio
preceitua que, havendo solo e subsolo com jazida, est objeto de di-
reito distinto do objeto de direito denominado solo.
Com objeto diverso, h ainda a norma do art. 177, I, que institui o
monoplio da explorao da jazida de petrleo para a Unio.
Essa fixao conceitual tem grande valia pela continuao do caput do
art. 176 da Constituio Federal, que diz que estas coisas (as jazidas),
em sentido jurdico, pertencem Unio. Ou seja, a jazida objeto
de direito de propriedade (direito real pblico, em emprego estrito e
tcnico do vocbulo propriedade) do sujeito denominado Unio. O
que se defere ao concessionrio o direito de propriedade do produto
da lavra, a qual onticamente uma atividade, que no se identifica
com a jazida, que, nos termos da lei reservatrio ou depsito j
identificado e possvel de ser posto em produo (art. 6, XI da Lei
n 9.478/97).
[...]
Foi a Emenda Constitucional n 9/95 que, em relao ao petrleo,
permitiu a contratao de outros agentes para exercer esta atividade
configurada antes como monoplio indelegvel. Trata-se, portanto, de
matria contratual obrigacional, no de matria respeitante titulari-
dade da jazida. S a Unio proprietria da jazida, do bloco e da pla-
taforma continental, mesmo que conceda a outros o poder de, atravs
do contrato de concesso, exercer a atividade de lavra.
 46

A opinio majoritria do STF, expressa no Acrdo proferido nos autos da

ADI 3.273 / DF expressa, portanto, que o modelo de concesso previsto na Lei no
9.478/1997 compatvel com as disposies constitucionais por fora das alteraes
introduzidas pela Emenda Constitucional no 9/1995, que flexibilizaram o monoplio
estatal da explorao e produo de petrleo, gs natural e outros hidrocarbonetos
fludos. Por outro lado, se infere tambm do parecer expresso por dois de seus mi-
nistros que o modelo de partilha de produo seria mais compatvel com o esprito
da Constituio Federal de 1988, que emanou do poder constituinte outorgado pelo
povo brasileiro, e que, portanto, seria dotado de maior legitimidade.
A Comisso de Trabalho, de Administrao e Servio Pblico do Senado Fe-
deral, ao indeferir em setembro de 2008 um projeto de lei de autoria do deputado
Eduardo Valverde (PT-RO), de dezembro de 2007, que propunha a alterao da Lei
do Petrleo e institua o regime de partilha de produo para a explorao e produ-
o do setor petrolfero do pas, perfilou-se ao lado daqueles que nele vem proble-
mas de inconstitucionalidade. Naquela ocasio, o relator do processo, deputado Ro-
berto Santiago (PV-SP), sustentou ser impossvel a instituio do modelo de partilha
de produo no pas tendo em vista que, nos termos do artigo 176 da Constituio, o
produto da explorao direito do concessionrio e no da Unio. Segundo o rela-
tor, por fora desse dispositivo constitucional no seria possvel manter uma parcela
da produo, mesmo que a ttulo de reembolso, sob propriedade da Unio. (MACI-
EL, 2008).
O advogado Gasto Alves de Toledo, mestre e doutor em Direito, embora por
motivo diverso, tambm defende ponto de vista segundo o qual a formulao dos
projetos de lei sobre a partilha de produo, atualmente em tramitao no Congres-
so Nacional, esbarra em bices jurdicos relevantes. Segundo ele o governo federal
viciou de inconstitucionalidade a sua proposta ao desprezar os preceitos constituci-
onais que regem a matria, especialmente os voltados para estabelecer o mbito de
atuao das empresas estatais. (TOLEDO, 2009).
Toledo afirma que os privilgios reservados Petrobras no novo marco regu-
latrio proposto, fere as seguintes disposies constitucionais que disciplinam a atu-
ao da administrao pblica e das empresas pblicas e sociedades de economia
mista:
 47

Art. 37 - A administrao pblica direta, indireta ou fundacional, de

qualquer dos Poderes da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos
Municpios obedecer aos princpios de legalidade, impessoalidade,
moralidade, publicidade e, tambm, ao seguinte:
[...]
XXI - ressalvados os casos especificados na legislao, as obras, ser-
vios, compras e alienaes sero contratados mediante processo de
licitao pblica que assegure igualdade de condies a todos os con-
correntes, com clusulas que estabeleam obrigaes de pagamento,
mantidas as condies efetivas da proposta, nos termos da lei, o qual
somente permitir as exigncias de qualificao tcnica e econmica
indispensveis garantia do cumprimento das obrigaes.
[...]
Art. 173 - Ressalvados os casos previstos nesta Constituio, a explo-
rao direta de atividade econmica pelo Estado s ser permitida
quando necessria aos imperativos da segurana nacional ou a rele-
vante interesse coletivo, conforme definidos em lei.
1 - A empresa pblica, a sociedade de economia mista e outras en-
tidades que explorem atividade econmica sujeitam-se ao regime jur-
dico prprio das empresas privadas, inclusive quanto s obrigaes
trabalhistas e tributrias.

Toledo argumenta no sentido de que a exceo legal que a proposta gover-

namental reserva Petrobrs no encontra justificativa jurdica ou ftica que a legi-
time, sobretudo ao desprezar o princpio da isonomia, que ilumina todo o ordena-
mento jurdico e se constitui num dos pilares do Estado Democrtico de Direito, ra-
zo pela qual aduz:

Por isso, inadmissvel uma lei que dispense a Unio de licitar a ou-
torga de direitos exploratrios a uma empresa governamental subme-
tida, por fora da Constituio, ao mesmo regime jurdico das empre-
sas privadas, com as quais deve competir. H, pois, flagrante discor-
dncia com ambos os preceitos, isto , o que estabelece a igualdade de
tratamento e o que exige licitao por parte dos rgos pblicos.

O jurista Carlos Roberto Siqueira, que assessorou o governo federal por oca-
sio da tramitao da ADI 3.273-9 / DF, faz coro com Toledo. Segundo ele, a deci-
so proferida nos autos pelo Supremo Tribunal Federal em 2005, deixou claro que a
explorao e a produo de petrleo e gs tm natureza de atividade econmica
em sentido estrito, e no de prestao de servio pblico, razo pela qual no po-
de ser contratada pelo governo sem licitao. (LACERDA et al, 2009). Siqueira
afirma que, nesse sentido, a preferncia pela Petrobras como operadora violaria a
lei e que o mesmo argumento se aplica contra a incluso da Petro-Sal nos consr-
 48

cios que exploraro as reas do Pr-Sal.

No mesmo sentido o parecer do Instituto Brasileiro do Petrleo IBP, que
congrega as maiores empresas do setor petrolfero em operao no Pas, inclusive a
Petrobrs, o qual tambm alerta para a inconstitucionalidade de algumas mudanas
propostas pelo governo no novo marco regulatrio, dentre elas a contratao direta
da Petrobrs para a explorao em algumas reas. Segundo o IBP, embora o artigo
177 da Constituio Federal permita que o governo contrate uma empresa direta-
mente para a explorao de uma jazida, o artigo 173 remete ao fato de que qual-
quer contratao desse tipo tem necessariamente de passar por licitao. (LIMA,
2009a).
Verifica-se, portanto, que no pacfico entre juristas e empresas, e nem
mesmo entre os ministros do STF, o entendimento quanto constitucionalidade do
regime de concesso vigente, podendo-se dizer o mesmo a respeito do novo modelo
de partilha de produo proposto pelo governo federal. de se esperar, portanto,
que as discusses em curso no Congresso Nacional possam se prolongar ainda por
algum tempo no mbito do Poder Judicirio, sobretudo em virtude da disciplina con-
tida nos artigos 176 e 177 da Constituio Federal.
 49

7 CONCLUSES E RECOMENDAES

A legislao que atualmente disciplina a explorao e a produo de petrleo,

gs natural e outros hidrocarbonetos fludos no Brasil adota o regime de concesso.
As recentes descobertas de grandes jazidas de petrleo e gs natural na pro-
vncia do Pr-Sal, que resultaram de anos de trabalho da Petrobras, levou o Poder
Executivo Federal a propor ao Congresso Nacional a alterao da referida legisla-
o, de modo a possibilitar que a Unio celebre contratos de partilha de produo
para as reas situadas na referida provncia e ainda no licitadas, bem como de ou-
tras reas que venha a considerar estratgicas.
A proposta, consubstanciada em quatro projetos de lei, prev tambm a cria-
o de uma nova empresa estatal para atuar como representante da Unio nos con-
tratos de partilha de produo, nos consrcios que vierem a ser formados para esse
fim e nos processos de individualizao de jazidas que se estenderem alm da rea
objeto dos contrato de concesso em vigor ou de partilha de produo a serem ce-
lebrados. O novo marco regulatrio proposto estabelece que a Petrobrs assumir a
operao de todos os blocos que vierem a ser contratados sob o novo regime de
explorao e produo, sendo-lhe assegurada uma participao mnima de 30%
nos consrcios que forem constitudos para a execuo dos contratos partilha de
produo nas referidas reas e autoriza a Unio a ceder onerosamente Petrobrs
o exerccio das atividades de pesquisa e lavra de petrleo e gs natural em reas
no concedidas localizadas no Pr-Sal, assim como a subscrever aes do capital
social da Petrobrs e a integraliz-las com ttulos da dvida pblica mobiliria federal.
Cria ainda um Fundo Social constitudo com os recursos financeiros auferidos pela
Unio em decorrncia dos contratos de partilha de produo, com o objetivo de
constituir uma poupana pblica de longo prazo que ser utilizada como fonte regu-
lar de recursos para investimento em desenvolvimento social e para a mitigao de
 50

eventuais efeitos negativos provocados pela entrada excessiva de capital externo no

pas, de modo a preservar a economia nacional.
O potencial de riqueza que se vislumbra com a descoberta das jazidas petrol-
feras do Pr-Sal e os benefcios econmicos e sociais que o Brasil poder auferir de
sua extrao, refino e comercializao, podem mudar de forma significativa o perfil
scio-econmico, de modo que a utilizao eficiente desses recursos naturais, de fa-
to, est a exigir mudanas na legislao que disciplina sua explorao e produo.
O modelo de concesso vigente merece ser revisto, uma vez que foi concebi-
do em um momento no qual a produo do setor petrolfero do pas era nfima se
comparada atual, assim como o volume de suas reservas confirmadas. A tecnolo-
gia empregada poca para a prospeco era muito menos eficaz do que a que
atualmente se dispe e a Petrobras no dispunha do capital financeiro, tecnolgico e
humano de que atualmente dispe. O preo do barril equivalente de petrleo e o ris-
co de insucesso no retorno do investimento, quela poca, eram muito menores do
que atualmente.
Toda essa mudana de cenrio est a clamar por mudanas, visto que o
mundo capitalista costuma remunerar melhor os investimentos de maior risco e me-
nor liquidez e menos os de menor risco e de liquidez maior. Havendo menor risco e
necessidade de menor investimento na explorao das reas do Pr-Sal, visto que
significativa parte do investimento necessrio j foi feito pela Petrobras que, em
1977, por fora da mudana operada na legislao, se viu obrigada a entregar
ANP todo o seu acervo tcnico-exploratrio, justifica-se plenamente que as empre-
sas interessadas em dar continuidade explorao e produo nessas reas pa-
guem Unio um valor proporcionalmente maior do que os que foram estabelecidos
na legislao em vigor, que espelha o cenrio da poca de sua concepo que, evi-
dentemente, no igual ao atual. Este, h que se reconhecer, hoje muito mais fa-
vorvel ao pas, que deve aproveitar ao mximo esta sua nova chance de se desen-
volver e ampliar sua participao no cenrio mundial, em benefcio de sua popula-
o.
Merece ser ressaltado que o desenvolvimento do pas e a melhoria das con-
dies de vida de sua populao devem ser as principais premissas a orientar toda a
discusso que ora se processa, independentemente de se continuar com o regime
de concesso atualmente vigente, adequando-o nova realidade, ou de se adotar o
novo regime proposto pelo governo federal. So essas as recomendaes que ori-
 51

entam as concluses do presente trabalho. Objetivando colaborar com a reflexo

acerca do assunto, apresenta-se, a seguir, algumas consideraes sobre as diferen-
as essenciais que caracterizam ambos os regimes de explorao e produo e, na
medida do possvel, evidenciando as vantagens e as desvantagens de um ou de ou-
tro.
No modelo de concesso todo o risco e custo da explorao e produo da
empresa concessionria, que paga Unio o bnus de assinatura de contrato fixado
em contrato, mediante licitao. Caso venha a ser bem-sucedida em sua empreita-
da, a concessionria ter direito propriedade do hidrocarboneto extrado, pagando
Unio compensaes financeiras (royalties e participaes especiais). Sendo mal-
sucedida, arcar totalmente com os custos, sem nus para a Unio. Este um dos
grandes benefcios dos contratos de concesso. No h risco para a Unio, visto
que este assumido integralmente pela empresa concessionria. Em contrapartida,
como assume o risco sozinha, a concessionria costuma pagar proporcionalmente
menos Unio pela celebrao do contrato e pelo produto extrado.
No modelo de partilha de produo a Unio outorga os direitos de execuo
das atividades de explorao e produo empresa petrolfera que lhe oferecer a
maior percentagem do produto a ser extrado, que arca com todo o risco e, prelimi-
narmente, com todo o custo da atividade. Sendo bem-sucedida, esta reter para si
uma parcela do volume do produto extrado, como forma de reembolso dos valores
despendidos com a explorao e a produo, e dividir com a Unio o volume exce-
dente do produto, ou pagar a esta o valor de mercado correspondente, de acordo
com a percentagem estabelecida em contrato. Sendo mal-sucedida, a empresa arca-
r totalmente com os custos, sem nus para a Unio. Porm, as prospeces j rea-
lizadas pela Petrobras indicam claramente que esta , nas reas do Pr-Sal, uma
possibilidade bastante remota. E, em sendo assim, justifica-se que a Unio aumente,
em medida proporcional diminuio do risco, o preo cobrado pelo produto de sua
propriedade a ser extrado.
Do ponto de vista da arrecadao, desde que devidamente ajustados reali-
dade atual, nenhum dos modelos parece ser melhor ou pior que o outro.
No regime de concesso, de acordo com os termos da Lei no 9.478/1997, a
empresa concessionria paga Unio (BARROS, 2008):
a) bnus de assinatura cujo valor mnimo por esta fixado nos editais de lici-
tao (Art. 46);
 52

b) royalties em valor correspondente a 10% da produo de petrleo ou gs

natural, a partir da data de incio da produo comercial de cada campo,
podendo ser reduzido a 5%, a critrio da ANP (Arts. 47, 48 e 49);
c) participao especial nos casos de grande volume de produo, ou de
grande rentabilidade (Art. 50);
d) ocupao ou reteno de rea, com valor fixado por quilmetro quadrado
ou frao da superfcie do bloco sob concesso (Art. 51).
No regime de partilha de produo, nos termos do Projeto de Lei no
5.938/2009, a empresa concessionria pagar Unio:
a) bnus de assinatura cujo valor ser por esta fixado no edital de licitao e
no integrar o custo em leo (Arts. 15 e 42);
b) royalties em valor que, enquanto no for estabelecido em legislao espe-
cfica para os contratos de partilha de produo, ser o mesmo constante
da legislao em vigor, ou seja, 10% da produo de petrleo ou gs natu-
ral, a partir da data de incio da produo comercial de cada campo, po-
dendo ser reduzido a 5%, a critrio da ANP, e no integrar o custo em
leo (Arts. 42 e 50);
c) excedente em leo estabelecido em contrato, cujo percentual mnimo ser
fixado no edital de licitao.
Se do ponto de vista da arrecadao a diferena entre ambos os regimes po-
de ser efetivamente pouca, no se pode dizer o mesmo quanto ao ponto de vista da
praticidade. Neste quesito, o modelo de concesso apresenta maior simplicidade de
operao que o de partilha de produo. Excetuada a atividade fiscalizatria da Uni-
o, que imprescindvel a ambos os regimes para garantir que as compensaes
financeiras ou a partilha de produo sejam feitas com base na produo efetiva e
no em nmeros fictcios, o regime de concesso implica, para a Unio, apenas no
estabelecimento dos valores dos bnus de assinatura e das compensaes financei-
ras a serem pagos pelas concessionrias.
No regime de partilha de produo, alm do estabelecimento do bnus de as-
sinatura e da percentagem do produto (excedente em leo) a ser paga pela empresa
contratada, ser necessrio calcular o custo em leo das atividades de explorao
e produo, para ressarcimento empresa contratada dos valores despendidos nas
atividades de explorao e produo. Alm das naturais dificuldades implcitas nes-
se tipo de avaliao, em especial no que tange exata quantificao do material e
 53

da mo-de-obra empregados, bem como das horas trabalhadas, que oferecem grave
e temerrio risco de manipulao, caso a Unio venha a ser paga com o produto ex-
trado e no com o seu valor correspondente em moeda corrente, arcar tambm
com o nus das atividades necessrias sua comercializao e, eventualmente, de
outras atividades-meio tais como as de estocagem e transporte, as quais so de
responsabilidade exclusiva da empresa contratada no regime de concesso.
Neste aspecto, portanto, o regime de concesso se afigura como mais vanta-
joso Unio. Caso se entenda e parece ser este o motivo aparente das alteraes
propostas que os valores e propores fixados na atual legislao j no so os
mais vantajosos para a Unio, nada impede que esta reveja os clculos e proponha
alteraes na legislao que contemplem, nas licitaes das futuras concesses, va-
lores de bnus de assinatura e de compensaes financeiras que entender mais
adequados e compatveis com o potencial de produo de cada rea a ser licitada.
Ainda que para isso haja necessidade de alteraes na legislao, no haveria ne-
cessidade de mudana do regime dos contratos de explorao e produo e tam-
pouco dos atuais procedimentos de fiscalizao, monitoramento e controle da pro-
duo, o que resultaria em economia para os cofres da Unio.
No que diz respeito ao estabelecimento de novas regras para a distribuio
dos royalties oriundos da atividade produtiva do setor para beneficiar todos os Esta-
dos e Municpios do pas e no mais apenas aqueles considerados produtores, que
possuam instalaes ou estejam em rea de influncia destas, afigura-se como jus-
ta, visto que os hidrocarbonetos so, constitucionalmente, patrimnio da Unio e,
portanto, pertencem nao brasileira e no apenas a este ou aquele Estado ou
Municpio produtor, que sirva de base ou que sofra influncia da atividade. Assim
como tambm justo que essa diviso reserve a estes uma parcela maior do que
aos demais, como forma de compens-los pelos transtornos e prejuzos que, em ge-
ral, sofrem em decorrncia da atividade, particularmente no que se refere aos aspec-
tos ambiental e urbanstico. Faz-se necessrio, portanto, avaliar em maior profundi-
dade a ocorrncia dessas interferncias, com coleta de novos dados e/ou sistemati-
zao daqueles que, em geral se encontram disponveis, porm esparsos, nos di-
versos rgos da Unio, dos Estados e dos Municpios, para uma repartio mais
justa. Nesse processo de avaliao ser preciso levar em considerao que, ainda
que as reas do Pr-Sal se encontrem distantes da costa em cerca de trezentos qui-
lmetros, no apresentando, de imediato, maiores riscos aos Municpios do primeiro
 54

grupo do que aos demais, conforme usualmente se tem comentado na imprensa, o

mesmo no se pode dizer daqueles que possuem instalaes integrantes da cadeia
logstica do processo de produo, ou que sofram influncia das atividades decor-
rentes das referidas instalaes. Nem se poderia equiparar, para efeito de compen-
sao financeira, os municpios da regio costeira que so mais diretamente afe-
tados pela atividade produtiva no Pr-Sal - aos municpios situados no interior do ter-
ritrio nacional com pouca ou nenhuma interferncia dela decorrente.
Quanto criao da nova empresa estatal, a Petro-Sal, mostra-se absoluta-
mente desnecessria sob o aspecto administrativo, onerando de forma injustificvel
errio, haja vista que as funes a ela reservadas so similares s da ANP e podem
ser perfeitamente cumpridas por esta. Sua criao aparenta ter sido planejada com a
exclusiva e inconfessada finalidade de acomodao de interesses polticos do atual
governo, por meio da distribuio de cargos aos partidos de sua base aliada. Sua
criao pode servir aos interesses deste, mas representa um desservio aos interes-
ses do pas. Se for o caso, j que alguns lderes sindicais acusam a ANP de estar a
servio de empresas internacionais do setor petrolfero, abrigando at mesmo pre-
postos destas em sua direo, que seja reformulada e seus cargos preenchidos se-
gundo critrios estritamente tcnico-administrativos.
A criao de um Fundo Social com as receitas provenientes de compensa-
es financeiras pela explorao e produo de hidrocarbonetos afigura-se como in-
teressante no apenas para investimentos objetivando reduzir as desigualdade soci-
ais e proporcionar populao em geral acesso s oportunidades de forma mais
igualitria, mas tambm para evitar a incidncia da chamada doena holandesa cu-
jo principal agente causador seria o ingresso excessivo de divisas no pas. Est a
merecer especial ateno o estabelecimento de regras para a sua gesto eficiente e
eficaz, que contemplem a transparncia administrativa e a participao de represen-
tantes da sociedade civil organizada. Recomenda-se que dentre essas regras esteja
prevista a utilizao, para a realizao de sua atividade-fim, apenas dos rendimentos
das aplicaes financeiras, preservando e capitalizando as receitas diretamente ad-
vindas da produo petrolfera.
A capitalizao da Petrobras medida que se impe com o objetivo de forta-
lecer a participao do capital nacional e estatal em sua composio acionria. A
proposta do governo, porm, com o intuito de, ao que se depreende, reestatiz-la
prev apenas a participao da Unio na referida capitalizao. Esta reestatizao
 55

tem sido uma reivindicao constante da Federao nica dos Petroleiros (FUP),
que congrega os empregados da Petrobras e da Transpetro, bem como de alguns
partidos ditos de esquerda. Recomenda-se, portanto, que, ainda que restrita ao
aporte de capital exclusivamente nacional, a referida capitalizao seja estendida a
outros investidores, como os trabalhadores aos quais no passado recente foi permi-
tido o uso do Fundo de Garantia por Tempo de Servio (FGTS), e cujo investimento
teve pleno xito tanto para a empresa quanto para os que nela investiram. E, j que
o governo federal tem estimulado o reuso do mote O Petrleo Nosso, que permi-
ta tambm aos brasileiros investir na empresa petrolfera nacional que vem se ele-
vando categoria de uma melhores do mundo, tornando-se scios dela.
A proposta em tramitao no Congresso Nacional prev que a Petrobras ter
participao mnima de 30% na explorao e produo de todos os blocos da pro-
vncia do Pr-Sal, ficando sob sua responsabilidade a gesto destas, a contratao
de bens e servios, o controle de custos das operaes e o desenvolvimento da
produo. Nos termos propostos pelo projeto ser obrigada a participar de consr-
cios com outras empresas em projetos que uma anlise de viabilidade econmico-
financeira isenta talvez lhe indicasse no ser sua participao conveniente. Reco-
menda-se, portanto, que se reserve Petrobras o direito de, a seu exclusivo critrio
e no interesse de seus acionistas aceitar ou recusar a participao, o que se eviden-
cia como mais lgico e muito mais prudente.
A proposta em apreo prev que a Petrobras ser a operadora nica de todos
os blocos do Pr-Sal. A explorao e produo dessa importante provncia petrolfe-
ra, portanto, ficaro dependentes da capacidade econmico-financeira da empresa,
condio esta que poder causar problemas caso os investimentos necessrios vie-
rem a ser superiores s possibilidades da empresa. Sabe-se que, para contorn-los
ou super-los esta poder recorrer a emprstimos, mas sabe-se tambm que recor-
rer a esse expediente, em geral, deve ser sempre uma das ltimas opes a ser co-
locada em prtica, em vista dos riscos e encargos dele decorrente.
Finalizando o presente trabalho, cumpre observar que o modelo de conces-
so o mais adotado nos pases mais desenvolvidos do mundo e tambm nos
principais pases em desenvolvimento -, nos que apresentam maior maturidade insti-
tucional e maior ndice de Desenvolvimento Humano (IDH).
O IDH calculado anualmente pelo Programa das Naes Unidas para o De-
senvolvimento (PNUD) e serve de indicador para o bem-estar humano. uma medi-
 56

da comparativa de riqueza, alfabetizao, educao, esperana de vida, natalidade

e outros fatores para os diversos pases do mundo, constituindo-se em uma maneira
padronizada de avaliao e medida do bem-estar de uma populao, especialmente
bem-estar infantil. usado para distinguir se o pas desenvolvido, em desenvolvi-
mento ou subdesenvolvido, e para medir igualmente o impacto de polticas econmi-
cas em sua qualidade de vida. O ndice foi desenvolvido em 1990 pelo economista
paquistans Mahbub ul Haq e pelo economista indiano Amartya Sen. Os pases so
divididos em trs grandes categorias baseadas em seu IDH: elevado (de 0,8 a 1,0),
mdio (entre 0,5 e 0,8) e baixo (abaixo de 0,5) desenvolvimento humano.
Embora o IDH no deva ser o nico critrio comparativo a ser observado, se
percebe que os mais altos ndices de desenvolvimento humano so encontrados em
pases que adotam o regime de concesso, dentre os quais se destacam os relacio-
nados na Tabela I abaixo, fato este que tambm milita em favor dessa modalidade
de contrato de explorao e produo de hidrocarbonetos.

PASES IDH 2007

Noruega 0,971
Canad 0,966
Holanda 0,966
Estados Unidos 0,956
Reino Unido 0,947
Portugal 0,909
TABELA I Alguns pases que adotam regime de concesso e respectivos IDHs

Diante do exposto, conclui-se que, em essncia, o que se encontra em dis-

cusso no Congresso Nacional sob a forma de projetos de lei, muito mais do que a
simples adoo de um novo marco regulatrio para a explorao e produo de hi-
drocarbonetos no Brasil, com a finalidade de estender a todo o povo brasileiro os
benefcios destas decorrentes. Trata-se de uma proposta de revigoramento estatal
em aparente resposta ao liberalismo e s privatizaes que permearam a adminis-
trao federal na ltima dcada do sculo passado e nos primeiros anos do presente
sculo.

O regime de partilha atualmente em discusso no Congresso Nacional, que

se faz acompanhar da criao de uma nova empresa estatal e de um fundo social,
ambos sob estrito controle do governo federal, mais do que ter a pretenso de distri-
buir a riqueza oriunda da explorao e produo de hidrocarbonetos, aparenta des-
tinar-se a concentrar maior poder de deciso nas mos do governo federal, reesta-
 57

tizao da Petrobras e a retomada do pleno monoplio estatal na explorao, produ-

o e refino do petrleo, do gs natural e de outros hidrocarbonetos fludos. E, para
essa finalidade, tanto o regime quanto as regras propostas so os mais apropriados.

Figura 6 Principais pases produtores, seus regimes e respectivos IDHs

Fontes: MME e Wikipedia
 58

A anlise das diversas variveis envolvidas no debate a respeito da legislao

disciplinadora das atividades de explorao e produo de petrleo, gs natural e
outros hidrocarbonetos fludos no pas levam concluso de que o regime de con-
cesso, de uma maneira geral apresenta mais vantagens que o regime de partilha
de produo.
O regime de concesso atualmente adotado pela legislao vigente, mais do
que ser substitudo, haveria que ser aperfeioado, de modo a ser compatibilizado
com a nova realidade do Brasil e do mundo, da qual se encontra defasado. Assim
como se diz a respeito da democracia, pode-se dizer que no um modelo perfeito,
mas o melhor dentre aqueles de que dispomos.
Talvez seja at mesmo o caso de se adotar, para o Brasil um regime misto,
que contemple os dois regimes, mas com maior flexibilidade, de modo que se possa
adotar, caso a caso, rea por rea, bloco por bloco, aquele que melhor atenda aos
interesses do pas e de sua populao.
Cumpre destacar que os artigos 176 e 177 da Constituio Federal estabele-
cem que as jazidas de recursos minerais e os potenciais de energia hidrulica per-
tencem Unio, qual reserva o monoplio da pesquisa e lavra das jazidas de pe-
trleo, gs natural e demais hidrocarbonetos fluidos.
Referidas jazidas, que constituem verdadeira riqueza nacional pertencem,
portanto, por disposio constitucional, ao povo brasileiro, incumbindo Unio o de-
ver de zelar e agir no sentido de seu gerenciamento luz dos princpios constitucio-
nais de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficincia.
Que o povo brasileiro esteja, portanto, sempre alerta a tudo quanto se relaci-
ona industria do petrleo, do gs natural, de outros hidrocarbonetos fludos, assim
como a outros tipos de minrios e de energias e tambm manuteno da qualida-
de das guas e do meio ambiente, tendo sempre presente no apenas o interesse
da nao brasileira, mas o bem-estar de todas e de cada uma das pessoas que a
compem. E, neste aspecto, tambm das pessoas que habitam lugares que esto
alm das fronteiras nacionais que, afinal de contas, no passam de meros marcos
fictcios a dividir um mundo que , sob muitos aspectos, indivisvel.
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