17 - Real Dato - Visiones Sobre El Papel de Los Actores No Gubernamentales en Las Políticas Públicas PDF

VII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administracin Pblica, Lisboa, Portugal, 8-11 Oct.
2002
Visiones sobre el papel de los actores no gubernamentales en las polticas pblicas
Jos Real Dato

Universidad de Granada
Comunicacin presentada para el VII Congreso del CLAD
Lisboa, octubre de 2002
En un artculo titulado "Pluralismo, pluralismo reformado y neopluralismo: el papel de los

grupos de presin en la elaboracin de polticas", publicado originalmente en 1990, Martn J. Smith
afirmaba lo siguiente: "Los grupos son slo un factor en la determinacin de la poltica, y en qu
medida son importantes hay que valorarlo slo mediante la investigacin emprica" (Smith 1994: 152).
Partiendo del acuerdo con esta afirmacin cabe sealar que, no obstante, la tarea de valoracin de la
importancia del papel desempeado por los grupos de presin y los actores no gubernamentales en
general, depende de los instrumentos terico-analticos utilizados. Esto significa que la teora sobre la
intermediacin de intereses o sobre el proceso de las polticas pblicas, la lente conceptual que se
utilice influir en el rango de fenmenos a los que el investigador prestar atencin.
Para mostrar este hecho, en las pginas siguientes se pretende repasar varias de las
aproximaciones terico-analticas al objeto de estudio aparecidas en la ciencia poltica en los ltimos
cincuenta aos. No obstante, ha de advertirse sobre el carcter no exhaustivo de dicha revisin. En
primer lugar, la limitacin de espacio obliga a seleccionar aquellas aportaciones sobre las que existe un
consenso general dentro de la literatura politolgica acerca de su relevancia. En segundo lugar, dicha
falta de exhaustividad responde tambin a las propias limitaciones del que escribe estas lneas. En este
caso, lo nico que cabe esperar es la comprensin del lector.
ACTORES NO GUBERNAMENTALES
Con la expresin "actores no gubernamentales" (a partir de ahora, ANGs) se est aludiendo, a

grandes rasgos, al conjunto de actores designados generalmente en la literatura politolgica como
"grupos de presin" o "grupos de inters". Sin embargo, si sobre algo hay acuerdo en este campo es,
paradjicamente, sobre el desacuerdo existente en cuanto a "qu se estudia cuando se estudian los
grupos de presin" (Jordan / Maloney / McLaughlin 1992). No es el propsito de este trabajo aadir
ms confusin al ya de por s enmaraado debate terminolgico. Lo que se pretende nicamente es
establecer una definicin precisa y explcita del objeto de estudio a fin de dotar de claridad a la
exposicin.
Tampoco es ste el momento preciso para realizar una revisin exhaustiva de los diferentes
significados con los que distintos autores han utilizado los conceptos "grupo de inters", "grupo de
presin" y otros muchos trminos creados ex profeso para referirse a fenmenos ms o menos
similares1. Lo que s se observa en esta ingente terminologa es el hecho de que los conceptos utilizados
son en unas ocasiones demasiado amplios y, en otras, demasiado limitados para el objeto de este
trabajo. En el primer caso, tenemos por ejemplo la definicin de Lindblom, para quien son actividades
de los grupos de inters "todas las interacciones a travs de las cuales individuos y grupos privados que
no ostentan autoridad gubernamental buscan influenciar las polticas, junto con aquellas de los
miembros del gobierno [en sentido amplio] que van ms all del uso directo de su autoridad" (1980:
85). En cuanto a las definiciones restringidas, un ejemplo es la de Graham K. Wilson: "organizaciones,
separadas del gobierno aunque a menudo en cercana asociacin con este, que intentan influir las
polticas pblicas" (Wilson 1990).
Se han escogido estas dos definiciones porque enlazan directamente con el concepto de actores
1
Para dicha revisin, se recomienda el trabajo citado de Jordan / Maloney / McLaughlin (1992).
VII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administracin Pblica, Lisboa, Portugal, 8-11 Oct. 2002
no gubernamentales que aqu se pretende utilizar. La de Lindblom hace referencia a lo que aqu se
entender por ANGs: "individuos y grupos privados que no ostentan autoridad gubernamental [y que]
buscan influenciar las polticas". No obstante, tambin considera a los actores gubernamentales que
participan en el proceso de las polticas pblicas ms all del ejercicio de las funciones que
estatutariamente les estn asignadas, los cuales no encajan dentro del concepto aqu propuesto. Por su
parte, la definicin de Wilson incluye nicamente a los actores organizacionales que, pese a constituir
una categora fundamental dentro del conjunto de participantes en las polticas pblicas, no es la nica
dentro del concepto de ANGs, donde, por ejemplo, tambin se encuentran expertos, lderes de opinin
y otros participantes individuales.
En definitiva, en este trabajo, cuando se hable de "actores no gubernamentales" de las polticas
pblicas, se estar haciendo referencia a "aquellos individuos y grupos privados no dotados de
autoridad gubernamental y no pertenecientes al entramado institucional del Estado (gobierno,
administracin, parlamento, partidos, tribunales) que influyen o buscan influir de influenciar de manera
activa, independientemente de los medios utilizados, en el proceso de las polticas pblicas".
PLURALISMO: IDEOLOGA, GENERALIZACIONES Y TEORA
A la hora de abordar el papel que en la literatura politolgica se concedi a los ANGs durante
las dcadas de los cincuenta y sesenta del siglo XX, resultara sencillo referirse a la corriente pluralista
en los siguientes trminos: "Los pluralistas consideran a los grupos de inters como si todos tuvieran la
misma influencia, que el acceso al Estado est siempre abierto y que el Estado es neutral en sus
relaciones con los grupos de inters" (Smith 1994: 138). Asimismo, respecto al papel de los grupos en
el proceso de las polticas pblicas, se suele acudir a citas como la de Latham en las que se afirma que
"Lo que puede ser llamado poltica pblica es el equilibrio alcanzado en esta contienda (entre grupos de
inters) en cualquier momento, y representa un balance que las facciones de grupos contendientes
tratan constantemente de inclinar a su favor" (1952: 37, citado en Jordan 1999: 40). No obstante, el
debate es mucho ms complejo que esto. Las generalizaciones sobre el papel que la teora pluralista
concede a los ANGs responden en muchas ocasiones ms a la versin ideolgica del pluralismo que
a lo que que escribieron los autores pluralistas. Lowi, por ejemplo, es consciente de este hecho, y
cuando en The End of Liberalism (1979) se refiere al liberalismo de los grupos de inters (interest-
group liberalism)2 lo considera en todo momento un constructo ideolgico ms que una constatacin
emprica del funcionamiento real del sistema poltico estadounidense3. De ah que sea necesario
prestar atencin a lo que dicen los propios autores pluralistas.
Por un lado, dentro de la teora clsica de grupos (Molins 1998), considerada claro exponente
del pensamiento pluralista, no debe confundirse la referencia a la importancia del papel desempeado
por los "grupos" con el de lo que aqu se denomina ANGs. Es esta una confusin fundamentalmente
terminolgica. As por ejemplo, para Truman, considerado uno de los autores clave dentro de esta
corriente, el concepto grupo de inters hace referencia a "cualquier grupo que, sobre la base una o
ms actitudes compartidas realiza cierto tipo de demandas sobre otros grupos en la sociedad", de tal
modo que, segn esto "todos los grupos son grupos de inters porque son grupos de actitudes
compartidas" (1971: 33). La existencia de estas actitudes le lleva a emplear tambin el concepto de
2
Los rasgos de este liberalismo de grupos de inters seran: 1) Los intereses organizados son homogneos y fciles de
definir. Se entiende que la opinin del representante de un grupo de inters es la de todos sus miembros; 2) Los intereses
organizados emergen en todos los sectores sociales y representan adecuadamente la mayora de esos sectores. De este modo,
es posible encontrar siempre un grupo de inters contraponindose a otro; 3) el papel del gobierno es el de asegurar el
acceso de los intereses ms eficazmente organizados, y el de ratificar los acuerdos y ajustes producidos entre los lderes de
los grupos en competencia (Lowi 1979: 51).
3
El propio Lowi afirma que Un breve bosquejo del modelo de trabajo del liberalismo de grupos de inters resulta ser una
versin vulgarizada del modelo pluralista de la ciencia poltica moderna (1979: 51).
2
"grupo potencial", basndose en la existencia de actitudes compartidas en la sociedad pero no

actualizadas por los individuos a travs de interacciones especficas (1971: 34), incluyndolo dentro de
la categora general de "grupos de inters". En este sentido, la organizacin formal no es necesaria para
la existencia de un grupo de inters (1971: 36). Por tanto, cuando Truman, afirmando la centralidad de
los grupos en el proceso poltico, escribe que "Tanto la forma como las funciones del gobierno de turno
son un reflejo de las actividades y demandas de tales grupos" (1971: 505) , no se est refiriendo
nicamente a la de los grupos de intereses organizados (incluidos aqu en la categora de ANGs), sino
ms bien al conjunto de agregaciones de intereses (actitudes compartidas) dentro de una sociedad4.
En segundo lugar, el papel desempeado por los grupos (an en el sentido amplio empleado por
Truman) no debe ser interpretado como el "nico" factor causal de las polticas. Pese a lo que puede
deducirse de la cita anterior sobre el hecho de que las funciones del gobierno son reflejo de las
actividades y demandas grupales, a lo largo de toda la obra parece filtrarse el hecho de que el estado no
tiene un papel de mero "espejo" de la batalla grupal, sino que goza de cierto grado de influencia sobre
la misma5, por ejemplo, para decidir a qu grupos garantizar el acceso6.
Otro de los lugares comunes del pluralismo es el de la dispersin del poder (manifestado en la
dispersin de recursos en la sociedad y en la pluralidad de puntos de acceso a las instituciones
estatales) y, por tanto, el no predominio estable de ningn grupo sobre el resto gracias al contrapeso
ejercido por otros grupos en competencia. En este sentido, en la teora de Truman, el papel de los
"grupos potenciales" sera fundamental para garantizar este equilibrio. No obstante, ello no quiere decir
que se admitiera que los grupos actuaban en igualdad de condiciones. El propio Truman, por ejemplo,
admita la posicin privilegiada de los grupos empresariales (1971: 249; 292; 354). Otro autor adscrito
usualmente a la corriente pluralista, Robert Dahl (1961), conceda la existencia de dispersin de
recursos de influencia en el sistema local de New Haven, pero que dicha dispersin no equivala a
igualdad de recursos sino a fragmentacin (1961: 227; citado en Jordan 1993).
Otro hito en la corriente pluralista a la hora de entender el papel de los ANGs es el artculo de
Charles Lindblom, "The Science of 'Muddling Through'" (1959), que estableci las bases de la teora
incrementalista de la toma de decisiones. Segn sta, la multiplicidad de participantes en el proceso de
las polticas pblicas hace que las decisiones sean el resultado del ajuste mutuo de intereses entre las
diferentes partes impidiendo su adopcin segn criterios de pura racionalidad econmica (Subirats
1989: 81).
Con lo anterior se ha querido mostrar lo impreciso de algunas generalizaciones sobre el papel de
los ANGs en la teora pluralista. Cabra suscribir las palabras de Smith cuando afirma que "la mayora
de pluralistas atribuiran a los grupos de presin un papel central en el proceso poltico. Los pluralistas
creen que los grupos poseen 'cantidades significativas' de poder y que por ello son importantes en la
determinacin de los resultados polticos" (1993: 138). A esto cabra aadir que es tambin lugar
4
Por ejemplo, en otro prrafo, refirindose a la influencia de los "grupos potenciales", afirma lo siguiente: "Interests that are
widely held in the society may be reflected in government without their being organized in groups. They are what we have
called potential groups. If the claims implied by the interests of tehse potential groups are quickly and adequately
represented, interaction among those people who share the underlying interests or attitudes is unnecessary. But the interest
base of accepted governmental forms and fuctions and their potential involvement in overt group activities are even present
when not patently operative" (1971: 506).
5
Esto parece desprenderse, por ejemplo, cuando Truman afirma que el acceso de los grupos organizados a las instituciones
gubernamentales depende, entre otros factores, del estatus o prestigio en la sociedad (1971: 506-507).
6
En el prlogo a la segunda edicin de The Governmental Process, Truman, refirindose a los autores que concedan todo el
protagonismo a los grupos, afirmaba que "A third weakness associated with this research vogue is a simplistic conception of
the process, one that assigns to interest groups a monopoly of political inititative. In this view governmental actors () are
no more than referees of group conflict () The obvious error of this superficial viewpoint is that it treats an extreme
situation as if it were typical () Locating the sources of initiative and identifying the variable roles of governmental actors
are among themost challenging assignments of the political scientist. Therefore, to assume these problems out of existence
is a kind of intellectual abdication" (1971: xxv, citado en Jordan 1993: 56).
3
comn (y no polmico) entre los tericos pluralistas la relativa facilidad y fluidez de acceso a las
instituciones gubernamentales, gracias a la fragmentacin y dispersin de los recursos y puntos de
acceso, lo que posibilita a los ciudadanos la participacin en el proceso poltico ms all de las citas
electorales, contribuyendo a la legitimacin del sistema. No obstante, no se garantiza que esa
participacin tenga lugar en igualdad de condiciones. Finalmente, las decisiones son resultado del
ajuste mutuo entre las distintas partes, ajuste que depender de la citada distribucin de recursos
(Dunleavy / O'Leary 1987).
Estudios llevados a cabo durante estos aos parecan confirmar los postulados pluralistas, como
es el caso de Freeman (1955) (Rhodes / Marsh 1992: 5). Este autor, precisamente, sera tambin el
precursor de un concepto clave en la literatura posterior sobre el papel de los ANGs en las polticas
pblicas: el de subsistema (sub-system) (Jordan 1990; Rhodes / Marsh 1992). Freeman mostr el
fenmeno de divisin del proceso de las polticas pblicas estadounidense en subunidades centradas en
torno a polticas concretas, donde interactuaban actores gubernamentales especializados (agencias
administrativas y comits del congreso) con los grupos interesados (Jordan 1990: 322). Los preceptos
pluralistas se confirmaban, dado que las decisiones finales respondan al juego variable de fuerzas entre
las coaliciones de actores dentro del subsistema (Baumgartner / Leech 1998: 122).
SUBGOBIERNOS Y TRINGULOS DE HIERRO
Freeman no fue el primer autor que observ subestructuras de interaccin entre actores
participantes en el proceso poltico. Dos dcadas antes, Griffith (1939) argument que las polticas
pblicas eran elaboradas a travs de "vorgines" (whirlpools) o centros de actividad informales en los
cuales aquellos interesados en un determinado asunto participaban (Jordan 1990: 321).
No obstante, el nfasis en este tipo de estructuras como herramientas heursticas del proceso de
las polticas pblicas estara fundamentalmente relacionado con la crtica a la visin pluralista, con
autores como Cater (1964) o McConnell (1966). El primero mostr como, en contraste con la divisin
formal de poderes en el sistema estadounidense, las polticas pblicas eran elaboradas por alianzas
("subgovernments") compuestas por expertos, ANGs y miembros del poder ejecutivo y del legislativo.
(Jordan 1990: 323). Por su parte, McConnell insisti en cmo la democracia estadounidense
experimentaba cada vez ms la influencia del poder de las grandes corporaciones empresariales,
reduciendo el impacto de la participacin poltica ciudadana y sesgando el proceso democrtico. La
propia dinmica de la administracin estadounidense, tendente a propiciar la existencia de agencias
gubernamentales independientes con el fin de impedir la influencia de la poltica partidista, haba
conducido, paradjicamente, a la "captura" o "conquista" de estas agencias por parte de las grandes
corporaciones empresariales. Aquellas agencias habran pasado a establecer una relacin de estrecha
colaboracin (incluso dependencia) de las organizaciones privadas que constituan su clientela o que
participaban en su gestin. De esta manera, para McConnell quedaba usurpada la autoridad pblica,
rompiendo con la imagen pluralista en la que el estado mediaba entre los diferentes intereses (Alford /
Friedland 1985: 148-151).
En la misma lnea que los anteriores, otro autor, Lowi (1964 a), en un trabajo sobre los grupos
agrarios estadounidenses, mostraba como las polticas en este sector eran elaboradas en una estructura
triangular que involucraba a una agencia gubernamental, un comit del congreso o un subcomit y los
comits locales de distrito de agricultores, asociados usualmente a alguna organizacin regional o
nacional (Jordan 1990: 323). En su obra de 1969, The End of Liberalism, al referirse a esta estructura
triangular en el sector de las polticas agrarias, Lowi hablar de "self-governing systems" (1979: 74). En
dicha obra, dentro de la crtica a lo que l denomina ideologa del "liberalismo de los grupos de inters"
(interest group liberalism) dominante en Estados Unidos, seala cmo la necesidad de especializacin
de la administracin, derivada de la expansin de la intervencin pblica, contribua a fragmentar el
mbito de las polticas pblicas. De este modo, la representacin de intereses en torno a un determinado
4
sector o agencia administrativa tienden a reducirse a aquellos grupos tambin ms especializados, lo

cual anula la premisa pluralista de la "competencia" entre grupos de intereses como eje de la
elaboracin de las polticas pblicas. Estos grupos en el entorno de la agencia administrativa "acaban
por aprender que la confrontacin directa conduce a prdidas netas por parte de todos los
competidores". De ah que "ms que un poder de contrapeso haya ms probablemente una
acomodacin de poderes" (Lowi 1979: 58).
La visin triangular de Lowi dara lugar a uno de los conceptos ms conocidos para designar la
estructura bsica en la que se desarrollaba la elaboracin de polticas pblicas en Estados Unidos: los
"tringulos de hierro" (iron triangles). En el seno de estas estructuras funcionales se desarrollaba una
relacin simbitica. Por un lado, el grupo de presin necesitaba a la agencia para poder prestar
servicios a sus miembros y tener al tiempo un punto de acceso al gobierno. Por otro lado, la agencia
necesitaba al grupo para obtener apoyo para sus programas, y el comit del congreso requera de la
capacidad del grupo para movilizar electoralmente a sus miembros (Peters 1986: 24; citado por Rhodes
/ Marsh 1992: 6).
La constatacin de la existencia de estas estructuras cerradas en la elaboracin de las polticas
pblicas chocaba con uno de los puntos bsicos de la teora pluralista, el de la relativa accesibilidad del
proceso poltico para los ANGs. Los "subgovernments" y los "tringulos de hierro" muestran, por el
contrario, un panorama mucho menos acorde con aquel ideal. Conectando con desarrollos tericos
como el de Olson y su The Logic of Collective Action (1965), donde se mostraban los problemas que
encontraban los individuos cuando queran asociarse voluntariamente en la produccin de bienes
pblicos, los tericos de los "subgovernments" ponan en entredicho que las polticas pblicas fuesen
resultado del "ajuste mutuo" entre intereses compitiendo que compiten entre s. Los tringulos de hierro
aparecen como estructuras cerradas a los forasteros, alejadas del escrutinio pblico y con pautas de
interaccin dotadas de una cierta estabilidad. No obstante, pese a que la nocin de "captura" de la
agencia gubernamental por el ANG pareca estar en un primer momento asociada al concepto, los
estudios realizados posteriormente no llegaban a un acuerdo sobre el grado de apertura del sistema y el
nivel de conflicto interno (Baumgartner / Leech 1998: 122-123)7. La fuente de esta discrepancia sobre
las pautas predominantes dentro de los subsistemas se deba, fundamentalmente al carcter de "estudio
de caso" que tenan todas estas investigaciones8. La tendencia a observar estructuras cerradas en el
proceso de elaboracin de las polticas pblicas era producto del sesgo de eleccin de los casos
estudiados, que primaban los issues fuera de la agenda poltica nacional, menos visibles al pblico y,
por tanto, capaces de interesar slo a aquellos ANGs con intereses en esas polticas especficas
(Baumgartner / Leech 1998: 123).
NEOCORPORATISMO
Si la literatura estadounidense sobre subsistemas contribuy a poner en entredicho la teora

pluralista sobre representacin de intereses, en Europa dicha labor correra a cargo fundamentalmente
de la corriente acadmica neocorporatista. Precisamente, en un artculo seminal del que se considera
uno de los "padres fundadores" de esta corriente, Philippe C. Schmitter presentaba el neocorporatismo
como un paradigma alternativo al pluralismo (1979: 14).
Schmitter concibi el corporatismo como un sistema de intermediacin de intereses, "un modo
7
As, por ejemplo, Redford (1969) conceba los subsistemas de polticas pblicas no como rgidos "tringulos de hierro"
sino como estructuras estables de interaccin, donde el conflicto segua presente y continuaban existiendo vas de acceso
para los actores externos (citada en Baumgartner / Leech 1998: 123).
8
En este sentido cabe sealar el intento realizado por Lowi de elaborar un marco tipolgico capaz aportar comparatividad a
los estudios sobre polticas pblicas (Lowi 1964 b). Su distincin entre arenas de polticas distributivas, redistributivas y
regulatorias permita el desarrollo de hiptesis en cuanto a la estructura de las relaciones entre los actores intervinientes.
(vase esquema en Lowi 1964 b: 713).
5
de arreglo institucional para ligar a los intereses asociacionales organizados de la sociedad civil con las
estructuras decisionales del estado" (Schmitter 1979: 9)9. La emergencia de este arreglo institucional
estara basada en ciertos "imperativos bsicos o necesidades del capitalismo para reproducir las
condiciones de su existencia y continuamente acumular nuevos recursos" (1979: 24). El
neocorporatismo aparecera as en un contexto en el que el estado se ha convertido en garante
indispensable del capitalismo a travs de la expansin de su actividad regulatoria. Para cumplir con esta
funcin, el estado necesitara cada vez ms de "la experiencia profesional, la informacin especializada,
la agregacin previa de opiniones, la capacidad contractual y la legitimidad participativa diferida que
solo monopolios singulares, jerrquicamente ordenados y consensualmente establecidos pueden
proporcionar" (1979: 27). A cambio, el estado devolvera o compartira con esas asociaciones gran
parte de la autoridad decisional adquirida, producindose una suerte de "devolucin de autoridad a los
intermediarios" (Schmitter 1985: 460). De este modo, parte del monopolio estatal sobre determinadas
polticas es cedido a las organizaciones10.
Esta visin del neocorporatismo se centra, por tanto, ms en el intercambio entre organizaciones
de intereses y estado que en la participacin de las primeras en el proceso de las polticas pblicas. En
este sentido, Lehmbruch, otra figura clave dentro de la literatura neocorporatista, proporciona mayor
apoyo. Para este autor neocorporatismo es concebido como un "patrn institucionalizado de formacin
de las polticas pblicas en el cual grandes organizaciones de intereses cooperan unas con otras y con
las autoridades pblicas no solo en la articulacin (o incluso en la intermediacin) de intereses, sino -en
sus formas desarrolladas- en la 'asignacin autoritaria de valores' y en la implementacin de tales
polticas" (1979: 150)11. Por tanto, segn Lehmbruch, no habra que confundir neocorporatismo con la
simple consulta y cooperacin entre gobierno e intereses organizados, algo que considera comn en
todas las democracias occidentales, sino caracterizarlo por "el alto grado de colaboracin entre estos
grupos en la formacin de las polticas econmicas" (1979: 150). La funcionalidad de esta versin del
neocorporatismo sera, junto con la manifestada por Schmitter, conseguir un consenso especfico entre
las organizaciones representantes del trabajo y el capital de cara a la formulacin e implementacin de
la poltica macroeconmica en los aos setenta (Lehmbruch 1979: 151 y ss.).
Schmitter y Lehmbruch insisten sobre todo en el papel desempeado por las asociaciones
representando a las dos principales categoras funcionales de la actividad productiva. Pero, qu
suceda con las organizaciones fuera del espectro econmico? Atenderan en su relacin tambin a
patrones neocorporatistas? Una de las principales crticas vertidas sobre este enfoque ha sido su sesgo
"macro" y el centrarse solamente en las relaciones a nivel de la sociedad en su conjunto (Estado-
grupos). Esto supona el peligro dejar de lado la diversidad de estructuras en las relaciones entre ANGs
y autoridades pblicas que los estudios empricos descubran, comprometiendo a su vez el valor del
neocorporatismo como categora aplicable a toda un sistema poltico. De ah que autores como Cawson
9
En su definicin, convertida en la "definicin tpica-ideal" del neocorporatismo, Schmitter lo caracteriza del siguiente
modo: "Corporatismo puede ser definido como un sistema de representacin de intereses en el cual las unidades
constituyentes estn organizadas en un limitado nmero de categoras singulares, obligatorias, no competitivas,
jerrquicamente ordenadas y funcionalmente diferenciadas, reconocidas o autorizadas (cuando no creadas) por el estado y a
las cuales se le ha concedido un monopolio representacional dentro de sus respectivas categoras a cambio de observar
ciertos controles sobre la seleccin de sus lderes y la articulacin de demandas y apoyos" (1979: 13).
10
Por ejemplo, en el caso de las organizaciones empresariales esto podra consistir en la administracin por parte de estas de
ayuda estatal regional, de programas de formacin ocupacional, o incluso la capacidad para regular determinados aspectos
de un sector productivo (lo que se ha denominado "gobiernos de intereses privados"). Vase Schmitter / Streeck 1999; Grant
/ Coleman 1987.
11
La definicin de Cawson es bastante similar a la de Lehmbruch: "Corporatismo es un proceso socio-poltico especfico en
el cual las organizaciones representantes de intereses funcionales monopolsticos se asocian en intercambio poltico con las
agencias estatales sobre los productos de las polticas pblicas, y que involucra a aquellas organizaciones en un papel que
combina la representacin de intereses y la implementacin de polticas pblicas a travs de la autoejecucin delegada"
(1986: 38).
6
prefiriesen "ir distinguiendo entre diferentes niveles segn el alcance de las asociaciones de intereses
implicadas" (1994: 114). Para este autor, "cuando [las relaciones estado-grupo] estn confinadas a un
sector especfico de la produccin () las prcticas corporatistas pueden desarrollarse donde no hay
ninguna base de clase necesaria para la organizacin de intereses, y donde no hay necesidad de
colaboracin transclasista. Este nivel de interaccin entre agencias estatales y las asociaciones de
intereses organizados puede ser tilmente identificado como mesocorporatismo" (Cawson 1994: 116
[cursivas en el original]). No obstante, habra que advertir que aunque Cawson dota al corporatismo de
un carcter nicamente sectorial, otros autores admiten tambin la existencia de estructuras
mesocorporatistas territoriales12.
Este descenso de nivel permita la compatibilidad del neocorporatismo como categora analtica
aplicable empricamente y la existencia de otras estructuras de interaccin entre ANGs y estado. En
este sentido, para el propio Cawson, existiran dos esferas dentro de toda sociedad democrtica
avanzada: por un lado, una esfera corporativa, donde intervendran grupos corporativos asociados a
intereses econmicos; y, por otro, una esfera competitiva, con un funcionamiento acorde con los
parmetros pluralistas, donde intervendran el resto de grupos y en la que se debatiran problemas
morales e ideolgicos (1994: 119-120). Aunque la relacin no es determinista, dado que el sistema
democrtico permitira en ocasiones que los grupos de la esfera competitiva pudiesen hacer prevalecer
sus demandas en el sistema poltico, Cawson sostiene que, en el largo plazo, "los requerimientos del
diseo y la ejecucin de las polticas pblicas tienden a generar relaciones de apoyo mutuo y exclusivo
entre e Estado y los intereses organizados de los productores [la esfera corporativa]" (1994: 121).
EL CONTRAATAQUE PLURALISTA
Tanto la literatura sobre subsistemas como el neocorporatismo mostraron las flaquezas de la

teora pluralista a la hora de analizar el papel de los ANGs en el proceso de las polticas pblicas. Ante
esto, a finales de los aos setenta se produjo lo que algn autor ha denominado "el contraataque
pluralista" (Jordan 1990: 328)13. Se trataba, ante todo, de demostrar por un lado la compatibilidad de
los presupuestos pluralistas (tras aadir las necesarias reformas, claro est) con las observadas pautas
de fragmentacin, encapsulamiento y ausencia de competencia en las polticas; y, por otro, de tener en
cuenta el papel destacado desempeado por los ANGs vinculados al mbito de la produccin.
En 1978, Hugh Heclo publica "Issue Networks and the Executive Establishment" como crtica a
la inadecuacin del concepto de "tringulo de hierro" para comprender los cambios que haban tenido
lugar en la poltica federal norteamericana durante los aos setenta (Heclo 1978: 88). Dichos cambios
hacan referencia, primero, al crecimiento de la intervencin gubernamental y, en segundo lugar, al
paralelo incremento del nmero y categoras de actores que trataban de influir en el proceso de las
polticas pblicas. De este modo, frente a la figura del "tringulo de hierro", que presuma un pequeo
y estable nmero de participantes, aislados y autnomos respecto al entorno, Heclo elabora el concepto
de "issue network", para dar cuenta del gran nmero de actores que pululaban en torno a las polticas,
con grados variables de compromiso o dependencia mutua, movindose constantemente dentro y fuera
de la red resultante. Al mismo tiempo, ninguno de estos actores consegua el control total de las
polticas, y el papel de los intereses econmicos era tan importante como el de los compromisos
ideolgicos o emocionales (Heclo 1978: 102).
La nueva conceptualizacin de Heclo estaba asociada con el fenmeno observado en la
sociedad estadounidense desde finales de los aos setenta del surgimiento de multitud de grupos y
organizaciones vinculados a la defensa de intereses no econmicos (grupos feministas,
12
Vase la compilacin de trabajos a cargo de Carlota Sol (1987).
13
"Faced with such a critique, it is not surprising that the pluralists hit back in the late 1970" (Rhodes / Marsh 1992: 6)
[cursivas aadidas].
7
medioambientalistas, tnicos, de defensa de los derechos y libertades civiles, etc.)14. No obstante,

tambin habra que mencionar cambios dentro del propio sector de los ANGs empresariales, donde se
ha incrementado la diversidad y las divisiones debido a las crecientes complejidades del mercado, al
cambio tecnolgico y a la naturaleza cambiante de la competencia (Baumgartner / Leech 1998: 112).
Dentro de esta reaccin pluralista cabra tambin incluir la "teora del poder tridico" de
Andrew McFarland (1987). Segn este autor, el proceso de las polticas pblicas puede ser
contemplado en trminos de reas especficas de polticas. En estas los ANGs econmicos se organizan
para tratar de influir en la agencia gubernamental, frente a los cuales aparecen otros actores
organizados ("countervailing interests") representando intereses (fundamentalmente no econmicos)
contrarios a los primeros. En este contexto, la agencia gubernamental conserva la autonoma suficiente
como para que la decisin no se incline siempre a favor de los ANGs econmicos15.
En Europa, los protagonistas del contraataque pluralista fueron inicialmente Jeremy Richardson
y Grant Jordan (1979) y su idea de las "policy communities"16. Como uno de los propios autores seala,
el concepto haca referencia a la tendencia observada en el Reino Unido a la sectorializacin, as como
a la existencia de una relacin cercana entre grupos y gobierno en la elaboracin de las polticas
pblicas (Richardson 1999: 3). Ms exactamente: "El mapa de la elaboracin de polticas pblicas es
en realidad una serie de compartimentos verticales o segmentos, cada uno habitado por un conjunto
diferente de grupos organizados y generalmente impenetrable para los 'grupos no reconocidos' "
(Richardson / Jordan 1979: 74; citado por Rhodes / Marsh 1992: 9).
Tal como seala el propio Jordan, el concepto en s no supona una novedad respecto a
elaboraciones anteriormente citadas (1990: 326). En este sentido, el contraataque parecera estar ms
orientado contra la corriente politolgica que a finales de los aos setenta tenda a observar patrones de
organizacin neocorporatista en el Reino Unido. Frente al enfoque de los autores vinculados a aquella
corriente, centrado en caracterizar el sistema poltico considerndolo como un todo (enfoque macro),
Richardson y Jordan volvan la mirada al nivel del detalle, contemplando las diferentes subdivisiones o
"segmentos" que conformaban las polticas pblicas britnicas y el comportamiento de los actores
involucrados. Paralelamente, la defensa de la postura pluralista se llev a cabo a travs del
cuestionamiento de la validez y oportunidad de todo el complejo terico-conceptual neocorporatista
para comprender unos fenmenos de los que las herramientas del pluralismo podan dar perfecta
cuenta17.
VISIONES COMPLEJAS DEL POLICY PROCESS: POLICY NETWORKS Y OTROS

DESARROLLOS TERICOS
Como se ha visto, las investigaciones de finales de los aos setenta ponan el acento en los
procesos de fragmentacin/segmentacin de las polticas pblicas, y en la tendencia a la especializacin
en la elaboracin de las polticas pblicas. Estos fenmenos son consecuencia de la expansin de la
responsabilidad gubernamental y a la creciente complejidad de los asuntos pblicos (Smith 1997).
Kenis y Schneider (1991) ofrecen algunos de los rasgos de esta nueva realidad de las polticas
14
Vase Berry 1977.
15
Evidentemente, esta es una versin simplificada. No son tenidos encuenta otros factores sealados por McFarland, como
el signo poltico del gobierno en el poder, el grado de regulacin de la actuacin de la agencia gubernamental, la pertenencia
de la decisin al mbito de la "rutina" o al de la "alta poltica", etc. Para una visin ms completa, vase McFarland 1987:
142-147.
16
El concepto fue utilizado por vez primera por Jack Walker (1974) (Jordan / Maloney 1997: 558). Posteriormente fue
empleado por Heclo y Wildavsky (1974).
17
Uno de los principales valedores del "pluralismo" frente al "neocorporatismo" ha sido el propio Grant Jordan. Vase
como ejemplos Jordan 1981; 1984)
8
pblicas18. Los resultados de estas tendencias son, por un lado, la difuminacin en muchas ocasiones de
los lmites entre lo privado y lo pblico y, por otro, las cada vez mayores dificultades del estado para
movilizar recursos en la sociedad (lo que se ha dado en llamar problema de la "sobrecarga" del
gobierno). Por ltimo, cabe aadir el hecho de que el aumento de la complejidad y la interdependencia
hacen fundamental el acceso a la informacin por parte de los decisores, lo que ha llevado a una
vinculacin cada vez mayor de las polticas pblicas con el conocimiento tcnico-cientfico (proceso de
cientifizacin de las polticas) (Kenis / Schneider 1991: 34-36).
Este panorama obliga necesariamente a adaptar los instrumentos de anlisis de las polticas
pblicas al nuevo contexto19. En las siguientes pginas se abordarn los enfoques que ms han
destacado en los ltimos aos: el de las policy networks, el de la eleccin racional institucional
(institutional rational choice) y el de la coalicin de apoyo (advocacy coalition framework)20. Un
rasgo comn a todos ellos es su concepcin de las polticas pblicas como resultado de los procesos de
interaccin de un conjunto ms o menos limitado de actores pblicos y privados, actuando en una
diversidad de niveles de gobierno, que dan lugar estructuras de accin ms o menos estables con un
grado variable de autonoma unas respecto a otras. El resultado es una visin policntrica del policy-
making, en unos casos fragmentada y en otros segmentada, donde la jerarqua como principio
coordinador pierde gran parte de su eficacia tradicional y en donde la imagen del estado como actor
intencional o como unidad de accin se desintegra (Jordana 1995: 85).
En cuanto al papel de los ANGs, hay que considerarlo dentro de las mencionadas estructuras de
interaccin. En todos los enfoques mencionados se les considera como participantes activos del proceso
de las polticas pblicas. La importancia del papel que desempean, el grado en que influyen en el
resultado final, depender de factores tales como la voluntad de influir en el proceso, el grado de
dependencia de los actores pblicos en la elaboracin o implementacin de los recursos controlados por
los ANGs (desde informacin hasta consentimiento) o el grado de afinidad personal o ideolgica (aqu
en el sentido amplio de "concepcin del mundo") entre ANGs y decisores. En este sentido, un lugar
comn en estos enfoques parece ser el de la existencia de un cierto grado de consenso dentro de los
ncleos de actores donde se deciden las polticas, bien en cuanto a la definicin y posibles soluciones
de los problemas, bien respecto a los comportamientos y procedimientos aceptables a la hora de
participar en el proceso poltico.
El enfoque de las policy networks en el Reino Unido
Como seala Richardson, gran parte de la literatura europea continental y britnica sobre el rol
de los ANGs en el proceso de las polticas pblicas se centra en su participacin en las policy networks
(redes de polticas pblicas) (Richardson 1999: 2).
18
Entre ellos destacan, el crecimiento del nmero y categoras de actores que participan en las polticas pblicas, producto
de la emergencia de la sociedad organizada y del consiguiente incremento del nmero de actores colectivos, as como de las
tendencias hacia la sectorializacin y la diferenciacin funcional de la sociedad. Al mayor grado de complejidad e
interdependencia que esto supone hay que aadir, por su parte, el aumento de la intervencin pblica, cada vez en mayor
nmero de sectores, que conduce a su vez a la fragmentacin y descentralizacin del estado (funcional y territorial)
acompaada tambin de una creciente transnacionalizacin de las polticas pblicas (Kenis / Schneider 1991).
19
Aunque tambin sucede que es el policy process el que es modificado por los instrumentos de anlisis (Sabatier / Jenkins-
Smith 1999).
20
Esta seleccin es, en cierto modo, voluntariamente limitada y puede que algn lector la juzgue arbitraria. Existen otras
teoras del proceso de las polticas pblicas quiz tan relevantes como las mencionadas, tales como la del "equilibrio
puntuado" (punctuated equilibrium) de Baumgartner / Jones (1993) o la de las "corrientes mltiples" (mltiple streams) de
Kingdom (1984). No obstante, se ha decidido limitar la revisin tanto por razones de espacio, como por considerar que los
enfoques tratados son una muestra representativa de la variedad de visiones actualmente reinante sobre el proceso de las
polticas pblicas y, en particular, sobre el papel desempeado por los ANGs.
9
La genealoga de este enfoque enlaza con la literatura estadounidense sobre subsistemas21 y a

las teorizaciones de Heclo sobre issue networks. En Europa, influenciados por los estudios provenientes
de USA y por la teora interorganizacional alemana el enfoque fue desarrollado en el Reino Unido a
partir de los mencionados trabajos de Richardson y Jordan sobre las policy communities. Asimismo, en
la Europa continental tambin arraig el enfoque de las policy networks, fundamentalmente en
Alemania y Holanda, sobre la base tambin de la literatura en torno a las relaciones
interorganizacionales (Marsh 1998; Kenis y Schneider 1991).
Quiz sea en el Reino Unido donde el enfoque ha tenido mayor predicamento. En este pas, el
concepto de policy network ha sido utilizado ms como herramienta descriptivo-heurstica que como
modelo explicativo (Marsh 1998; Peters 1998; Dowding 1995). Durante los aos ochenta inspir dos
importantes proyectos de investigacin. Uno, el de Wilkes y Wright (1987 a), centrado en las
relaciones entre gobierno e industria en varios pases, enfatizaba el carcter interpersonal de las
relaciones dentro de la red ms que las relaciones estructurales, as como la necesidad de dirigir la
mirada al nivel subsectorial de las polticas pblicas22. El otro proyecto dirigido por Rhodes (1981),
inspirado ms en la literatura europea sobre relaciones interorganizacionales que en la estadounidense
sobre subsistemas (Marsh 1998: 7), concentr su atencin en las relaciones interinstitucionales entre los
niveles gubernamentales local y central en el Reino Unido23.
El modelo de Rhodes fue posteriormente desarrollado por el propio autor y David Marsh
(Marsh / Rhodes 1992 a). Esta nueva elaboracin trata de subsanar las carencias de la anterior, sobre
todo su incapacidad para explicar el cambio (Rhodes / Marsh 1992: 14), haciendo mayor hincapi en el
papel de los ANGs en las polticas pblicas. Los autores continan utilizando en concepto policy
network como concepto genrico y, al igual que en el anterior modelo, establecen un continuum
conceptual entre dos tipos ideales extremos: policy community e issue network. Cada uno de ellos
responde a una combinacin de las caractersticas extremas dentro de una serie de dimensiones:
nmero de participantes, tipo de intereses presentes, frecuencia de la interaccin, continuidad en el
21
Algn autor incluso se remonta al propio Truman (1971), que para mostrar el carcter fluido y horizontal de las relaciones
entre grupos y administracin ya se haba referido a la telaraa de relaciones en el proceso administrativo" ("The Web of
Relationships in the Administrative Process", ttulo del captulo XIV de su libro) (Kenis / Schneider 1991: 27).
22
En el modelo elaborado por ambos autores, distinguen policy community y policy network , como dos categoras
conceptualmente diferentes y referentes a fenmenos distintos (Wilkes / Wright 1987 b: 295). Parten del establecimiento de
distintos niveles de desagregacin de las polticas pblicas, diferenciando as entre "reas o funciones de polticas pblicas"
(policy areas or functions) (industria, salud, trasporte, vivienda, control presupuestario, etc.) que encierran, a modo de
mueca rusa, otros niveles cada vez ms concretos: sectores y subsectores de policas pblicas (policy sector y policy
subsector). En las interacciones entre sectores y subsectores surgiran los policy issues. La diferencia entonces entre policy
community y policy network estara en el nivel de referencia. La primera designara a aquellos actores y actores potenciales
que comparten un mismo inters en un sector o subsector de las polticas pblicas22 (1987 b: 298), mientras que la policy
networks describira un complejo de organizaciones conectadas por relaciones de dependencia de recursos, distinguidas de
otras por rupturas en la estructura de dependencias, y constituidas alrededor de un issue o conjunto de issues (Wilkes /
Wright 1987 b: 299).
23
El modelo inicial de Rhodes se basaba en cinco proposiciones bsicas: la dependencia de recursos de unas organizaciones
respecto a otras; el intercambio de recursos como va para la consecucin de los objetivos de las organizaciones; la
existencia de una coalicin dominante que influencia decisivamente en la definicin de los problemas y los recursos
necesarios; la existencia de unas reglas de juego conocidas que regulan los procesos de intercambio; y la dependencia del
potencial relativo de poder de las organizaciones del nivel de recursos, las reglas del juego imperantes y el proceso de
intercambio (Rhodes / Marsh 1992: 10-11). En este contexto, Rhodes se centra en el nivel "meso" de anlisis (relaciones
entre administraciones) y usa la definicin de Benson de policy network tambin empleada por Wilkes y Wright. Las
diferentes estructuras de intercambio de recursos y el tipo de actores intervinientes dan lugar a un continuum de cinco tipos
de policy networks, ordenados de mayor a menor grado de integracin: policy communities, redes (networks) profesionales,
redes intergubernamentales, redes de productores e issue networks. Analizando los extremos, las policy comunities se
caracterizaran por su estabilidad en las relaciones, continuidad, nmero restringidos de miembros, interdependencia vertical
y aislamiento; a su vez, los issue networks estaran formadas por un nmero elevado de participantes y un grado limitado de
interdependencia (Rhodes / Marsh 1992: 12-14).
10
tiempo de la red, presencia/ausencia de conflicto/consenso, distribucin de los recursos en la red,

distribucin de recursos entre los participantes y relaciones de poder. De este modo, el tipo ideal de
policy community se caracterizara por tener un nmero limitado de miembros, fundamentalmente
representando intereses econmicos, con una frecuencia de interaccin alta, continua en el tiempo y
donde los participantes comparten unos valores y una visin comunes de los problemas. En cuanto a
los recursos, todos los participantes tendran recursos, distribuidos jerrquicamente, estando basadas las
relaciones en su intercambio. En este sentido, las relaciones de poder tenderan a estar equilibradas
dentro de la policy community. La distribucin de las dimensiones de la issue network sera la opuesta
(Marsh / Rhodes 1992 b: 249-251)24.
Por su parte, Jordan desarroll tambin el concepto de policy community ms all de su
colaboracin con Richardson. Frente al nfasis en las issue networks desde el pluralismo
estadounidense, Jordan subraya la tendencia de las polticas pblicas a generar estructuras estables de
interaccin entre ANGs y decisores (1990; Jordan / Maloney 1997). Jordan contempla as las policy
communities como un tipo de red, caracterizada por la estabilidad en los intercambios entre ANGs y
actores pblicos. Esta relacin est caracterizada por la mutua interdependencia entre ambos grupos,
aunque se reconoce la existencia de una asimetra ltima a favor de los actores gubernamentales
(Jordan 1990: 333). El autor define as la policy community como "un tipo especial de red estable con
ventajas para pontenciar la negociacin en la resolucin de polticas pblicas () existente donde hay
visiones comunitarias efectivamente compartidas sobre un problema. Donde no hay tales actitudes
compartidas no existe tal policy community"25 (Jordan 1990: 327)[cursivas en el original]. Los rasgos
bsicos son: la interdependencia entre ANGs y decisores; la segmentacin y la especializacin de los
actores; la confianza y el aprecio compartido entre los actores; su carcter dinmico dentro de la
estabilidad y la tendencia a desagregar las cuestiones problemticas; estabilidad, orden y rutina en la
toma de decisiones con el fin de buscar la predecibilidad; acceso restringido, muchas veces fruto de la
propia "autoseleccin" de los ANGs motivada por el alto nivel de especializacin (cada ANG tiende a
especializarse en un nicho propio, relacionado con un issue o problema muy concreto26 (Jordan /
Maloney 1997: 565-576). La generacin de estas estructuras est relacionada con el "sentido comn de
la elaboracin de las polticas pblicas" (Jordan / Maloney 1997: 580;), dada su funcionalidad a la hora
de conseguir una efectiva acomodacin de intereses dentro de la complejidad ambiental existente. La
policy community contribuye as a aislar a los participantes interesados y con visiones similares sobre el
problema y sus formas de solucin, incrementando las probabilidades de resolucin efectiva y
satisfactoria.
Esta literatura sobre policy networks no ha estado exenta de crticas. Por un lado, se le ha
acusado de constituir una herramienta fundamentalmente heurstica o descriptiva, pero sin suficiente
poder explicativo (Dowding 1995; Peters 1999). Segn Marsh y Rhodes, el "enfoque estructural"
propio del estudio de los diferentes tipos de policy networks podra contribuir a explicar los diferentes
resultados de polticas, especialmente su continuidad/discontinuidad (1992 b: 262)27. Esto, como se
ver ha sido cuestionado desde el mbito de la "eleccin racional institucional".Otras crticas vertidas
sobre el enfoque de las policy networks son: los problemas para identificar la red y encuadrarla en una
u otra categora definitoria; la dificultad para explicar los procesos de cambio, tanto dentro de las redes
como en las redes en s; o la falta de ligazn explcita entre los modelos de policy networks y los
24
Otros intentos de clasificacin de las policy network son los llevados a cabo, por ejemplo, por Van Waarden (1992) o por
Jordan y Schubert (1992) (vase para un tratamiento completo sobre la clasificacin de Van Waarden en Jordana 1995: 79).
25
Conviene sealar que Richardson no est de acuerdo con esta visin de la policy community como "conjunto de actitudes
compartidas" (1999: 8)
26
Vase a este respecto Browne 1991; Baumgartner / Leech 2001.
27
As, por ejemplo, segn Marsh y Rhodes, las policy communities tenderan a producir una continuidad en las polticas
producidas, basndose en la existencia de un ncleo de valores y actitudes compartidos en su seno (1992 b: 262).
11
modelos del proceso de las polticas pblicas28.
El enfoque del "anlisis estructural de redes" (structural network analysis)
La literatura proveniente de Estados Unidos se ha caracterizado por hacer hincapi en las

interacciones en el nivel individual entre actores clave ms que en las relaciones estructurales entre
instituciones (Marsh 1998: 6), as como por el empleo de sofisticados mtodos de anlisis cuantitativos
basados en la teora sociolgica del anlisis estructural de redes sociales. Los ejemplos ms
sobresalientes son los trabajos de Laumann y Knoke (1987) y los de Heinz, Laumann, Nelson y
Salisbury (1993). El primero es un estudio sobre las estructuras de elaboracin de las polticas pblicas
de los sectores sanitario y energtico. Partiendo de una concepcin del sistema poltico de las
sociedades industriales avanzadas como un complejo de organizaciones formales en conflicto unas con
otras sobre la asignacin de recursos sociales escasos. A travs del uso de las relaciones de poder
dentro y entre redes interorganizacionales, los gestores estatales y los lderes de los grupos de inters
compiten para movilizar recursos polticos para dar forma a polticas que beneficien los objetivos de
sus organizaciones, incluyendo la supervivencia de la propia estructura de poder (Laumann / Knoke
1987: 8). Los autores se centran en lo que denominan "dominios de polticas pblicas" (policy
domains), definidos como "un conjunto de actores con importantes intereses sobre un rea sustantiva de
polticas pblicas, cuyas preferencias y acciones deben ser tenidas en cuenta por los otros participantes
en el dominio" (1987: 10). Dentro de estos dominios Laumann y Knoke tratan de descubrir los patrones
estables y recurrentes de relacin que enlazan unos actores con otros y constituyen la estructura
relacional (la red) del dominio (1987: 12-13), y cmo esas pautas relacionales influyen en el proceso de
las polticas pblicas (reconocimiento del problema, generacin de opciones de polticas pblicas, la
ordenacin de la agenda y la decisin final) (1987: 14-18). Asimismo, los autores no slo se preocupan
de cmo la estructura de interacciones afecta a la poltica pblica, sino tambin como la ordenacin de
"eventos" (definidos como "cuando una proposicin concreta para una accin de autoridad es situada
ante un cuerpo decisional" [1987: 17]) y los mbitos institucionales en los que esos eventos tienen
lugar influyen en las relaciones entre los actores (1987: 29-32)29.
El trabajo de Heinz et al. (1993) explora la estructura de representacin de intereses privados en
cuatro dominios de la poltica federal estadounidense: energa, salud, laboral y agricultura. Los autores
se centran en el estudio de los factores (variables) que inciden sobre la labor de los representantes de
las organizaciones de intereses y en las pautas de interaccin dentro esta lite poltica. Las variables
estudiadas van desde las caractersticas sociodemogrficas hasta el tipo de relacin mantenida con otros
actores (fundamentalmente capacidad de acceso a actores gubernamentales). El trabajo es interesante
sobre todo porque trata de demostrar empricamente sobre qu variables descansa en xito/fracaso de
estos ANGs .En este sentido, los resultados obtenidos muestran la segmentacin existente en las
polticas pblicas, la tendencia de los ANGs a la especializacin en pequeos nichos de problemas
para evitar el conflicto con otros participantes, y la debilidad de las variables estructurales frente a las
propias del contexto de negociacin para explicar las decisiones resultantes30.
El empleo del anlisis estructural de redes en el estudio del proceso de las polticas pblicas
tiene como virtud principal el hecho de que trata de superar el uso meramente metafrico del concepto
28
Para un examen exhaustivo de estas crticas, vase Peters 1998. Y un intento de responder a las mismas y mejorar el
modelo con aportaciones procedentes de otros mbitos tericos ("institutional rational choice", anlisis estructural de redes
y enfoque de la interaccin personal) en Marsh / Smith 2000.
29
"Para comprender cmo se desarrollan las polticas pblicas nacionales, uno debe tener en cuenta como las
organizaciones perciben y responden a la estructura de oportunidades que afectan a los productos (outcomes) polticos,
creada por la secuencia temporal de eventos relevantes en el campo de las polticas pblicas" (Laumann / Knoke 1987: 30)
30
Vase especialmente el captulo 11 "Participacin y xito en las decisiones" (Heinz / Laumann / Nelson / Salisbury 1993:
313 y ss.)
12
de policy network, tratando de identificar empricamente a travs de sofisticadas tcnicas sociomtricas

y estadsticas las pautas de interaccin existentes entre los actores componentes de esas redes y sus
propiedades estructurales.
Entre las principales crticas est lo que se podra denominar la "falta de eficiencia" de este
enfoque. Como seala Dowding, existe una clara desproporcin entre el esfuerzo requerido para la
recoleccin y el anlisis de los datos31 y los resultados obtenidos, muchas veces similares a aquellos a
los que se habra podido llegar empleando una metodologa cualitativa (1995: 156). De este modo, lo
que se obtiene frecuentemente es ms un mero "mapa" de la estructura de relaciones entre los actores
intervinientes en el proceso de las polticas pblicas que una explicacin en s "estructural" de dicho
proceso (Dowding 1995: 156-157)32. As, en estudios como los de Heinz et al. se asemejan a una
detallada instantnea de una parte del proceso de las polticas pblicas, en la que sin embargo no es
posible atisbar los elementos de cambio.
La corriente europea continental del enfoque de las policy networks
Lo que Marsh denomina "literatura europea" (y aqu se denominar "corriente europea

continental) de las policy networks (Marsh 1998: 7) hace referencia al conjunto de autores,
fundamentalmente alemanes y holandeses, que han utilizado el enfoque fuera de las islas britnicas. La
diferencia fundamental respecto a los autores britnicos es que en la literatura europea continental las
policy networks son algo ms que un modelo de representacin de los grupos de intereses: constituyen
una forma de ordenacin social, de governance 33 (Marsh 1998: 8). En este sentido, la gobernanza a
travs de las redes aparece como alternativa a los otros dos modos de ordenacin social, el mercado y
la jerarqua. El grado de dinamismo, diversidad y complejidad (Kooiman 1993) de las actuales
sociedades dificulta la coordinacin social a travs de estos modos tradicionales. La coordinacin a
travs de redes o auto-coordinacin negociada u horizontal (Scharpf 1993: 137) es considerada como la
alternativa para garantizar la gobernabilidad de las actuales sociedades. El desarrollo de redes
cooperativas entre actores individuales contribuira as a reducir los costes de transaccin propios de
otro tipo de relaciones (indiferencia o competencia) al mismo tiempo que evitara los "fallos" propios
de las formas de coordinacin jerrquicas (Scharpf 1993)34. Dichas redes estaran basadas en la
"confianza" (trust) existente entre el grupo de actores, una especie de acuerdo tcito que asegura que
ningn actor tomar ventaja oportunista en algn momento de su relacin con otro/s.
Eleccin racional institucional (institutional rational choice)
Este ltimo enfoque permite enlazar con la visin de los autores integrados dentro de lo que se
ha dado en llamar "eleccin racional institucional" (institutional rational choice). Estos tratan de
explicar los procesos sociopolticos a partir del comportamiento de los individuos. Frente a la
concepcin clsica de la teora de la eleccin racional, que asuma que los actores tienen informacin
completa y un conjunto completo y ordenado de preferencias, su versin "institucional" ofrece una
31
Como ejemplo, obsrvese la laboriosidad del procedimiento de elaboracin de la muestra en el trabajo de Heiz et al.
(1993).
32
En este sentido, dos autores dentro de la corriente del anlisis estructural de redes, John y Cole son de la opinin de que la
aplicacin de tcnicas sociomtricas ha de ser contemplada ms como un "complemento" que como una "alternativa"
(replacement) a los estudios de caso (John / Cole 1998: 133).
33
"Modo de coordinacin" es utilizado aqu como sinnimo de governance. Por "governance" se entiende "los modos
estructurados y los medios en los que las preferencias divergentes de actores interdependientes son traducidas en elecciones
de polticas pblicas, de tal modo que la pluralidad de intereses es transformada en accin coordinada y el acatamiento de
los actores es logrado" (Eising / Kohler-Koch 1999: 5)
34
No obstante, hay autores que estas policy networks, aunque horizontales y descentralizadas, nunca operan completamente
fuera de las relaciones de poder-dependencia (Marin / Maintz 1991: 16).
13
imagen ms compleja de los individuos. Los autores dentro de la "eleccin racional institucional"
consideran que los clculos de coste y beneficio en las acciones de los individuos estn influidos no
slo por la experiencia que dichos actores tienen de otros individuos, tambin calculadores, sino
tambin por el conjunto de las reglas vigentes, las condiciones fsicas y materiales y la cultura o valores
compartidos que afectan a los contextos de accin donde aquellos individuos interactan (Ostrom
1999). Los individuos, por tanto, son falibles y estn en un constante proceso de aprendizaje. De este
modo, teniendo en cuenta esta serie de presupuestos sobre el comportamiento individual, pueden
elaborarse modelos matemticos a partir de los cuales extraer inferencias ms o menos consistentes
sobre los resultados de los procesos de interaccin entre actores.
Esta supuesta superior capacidad explicativa de la teora de la eleccin racional institucional ha
estado en la base de las crticas vertidas desde esta perspectiva sobre en enfoque de las policy networks.
En este sentido, autores como Dowding (1995) sostienen lo superfluo y el escaso valor cientfico que
tiene el acudir a metforas estructurales para explicar el proceso de las polticas pblicas, tal y como
hacen los representantes del enfoque de las policy networks. Para Dowding, dichas estructuras pueden
ser vistas perfectamente como juegos de negociacin. En estos juegos los actores involucrados pueden
disponer de cinco tipos de recursos: conocimiento o informacin; autoridad legtima; incentivos no
condicionales capaces de afectar a los intereses de otros; incentivos condicionales (amenazas, ofertas);
y reputacin. Estos recursos son puestos en juego por los actores a la hora de elaborar estrategias de
accin que les permitan afectar a las preferencias de los otros y obtener resultados lo ms ptimos
posible de acuerdo con su propia estructura de preferencias (Dowding 1995: 144-146).
El enfoque de la "coalicin de apoyo" (advocacy coalition framework)
Concebido durante la dcada de los ochenta por Paul Sabatier y Hank Jenkins-Smith35, este
enfoque un puesto de considerable relevancia dentro de las teoras de las polticas pblicas actualmente
en boga, sobre todo entre aquellas que tratan de explicar los procesos de cambio. Sin entrar en una
crtica de las debilidades de este enfoque (que, por otra parte, pueden verse explicitadas en la revisin
crtica de Sabatier / Jenkins-Smith 1999), sus rasgos principales seran los siguientes.
Cinco son las premisas de las que parte este enfoque. En primer lugar, la idea de que las teoras
del cambio en las polticas pblicas han de dar cuenta del papel desempeado por la informacin de
carcter tcnico. Una segunda premisa es que la comprensin del proceso de cambio requiere una
perspectiva temporal de una dcada o ms. Tercero, la unidad de anlisis bsica son los subsistemas (o
dominios) de polticas pblicas, consistentes en aquellos actores pblicos y privados que estn
activamente interesados con un problema o issue. En cuarto lugar, la concepcin de los subsistemas
debe ampliarse respecto a la tradicional de los "tringulos de hierro", ampliando las categoras de
actores comprendidos para incluir as a dos nuevos grupos: periodistas, investigadores y analistas de
polticas pblicas, y a los actores en cualquier nivel de gobierno con un papel activo en la formulacin
e implementacin de polticas. Por ltimo, la quinta premisa, es que las polticas pblicas incorporan
teoras implcitas sobre cmo alcanzar sus objetivos, pudiendo as ser concebidas como sistemas de
creencias (Sabatier / Jenkins-Smith 1999: 118-119).
Por tanto, este enfoque tiene en comn con otros vistos hasta ahora la concepcin fragmentada
de las polticas pblicas, dentro de subsistemas de actores ms o menos estables. Estos son concebidos
como agregados de coaliciones de actores, cada una de ellas caracterizada por estar compuesta tanto
por actores gubernamentales como por ANGs, que comparten un sistema de creencias y envueltos en
actividades de cooperacin a lo largo del tiempo (Sabatier / Jenkins-Smith 1999: 120)36.
35
Sobre el proceso de gestacin de este enfoque, vase Sabatier / Jenkins-Smith 1999: 117-118.
36
Los comportamientos dentro de estos subsistemas son influidos a su vez por dos grupos de variables exgenas. Por una
parte, un grupo estable compuesto por los atributos bsicos del problema, la distribucin de recursos naturales, la estructura
social y los valores culturales predominantes y la estructura constitucional bsica. Por otra, sobre el subsistema influyen
14
La visin de las coaliciones como "sistemas de creencias" es especialmente importante a la hora

de explicar la elaboracin de las polticas pblicas y su cambio. Cada sistema de creencias est dividido
en tres niveles. Existe, por un lado, un "ncleo duro" (deep core) formado por las nociones ontolgicas
y normativas bsicas. En un segundo nivel estn las "creencias polticas bsicas" (policy core beliefs)
donde se incluyen los compromisos normativos bsicos de la coalicin y sus percepciones causales
dentro del subsistema. Y en un nivel ms superficial se encuentran los "aspectos secundarios"
(secondary aspects), que comprenden un amplio conjunto de creencias concernientes a la gravedad del
problema, medidas especficas a adoptar en la poltica, etc. (Sabatier / Jenkins-Smith 1999: 121-122).
En funcin de su sistema de creencias, cada coalicin de actores adopta una estrategia propia
con el fin de convertirse en la "coalicin dominante" del proceso o, al menos, influir en su resultado
final37. Al mismo tiempo, la estabilidad de dichas estrategias est sometida a un proceso de continua
revisin por parte de los actores, fruto de la retroalimentacin producida por la experiencia acumulada
o del acceso a nueva informacin, fundamentalmente tcnica. La importancia de este tipo de
informacin hace que el papel desempeado por los cientficos y los analistas de polticas pblicas sea
considerado fundamental en este enfoque.
Este aprendizaje38 (dentro de la propia coalicin, o entre coaliciones) puede resultar en un
cambio en las polticas, fruto de la modificacin producida en el sistema de creencias de la coalicin.
No obstante, los autores advierten que dicho proceso suele afectar nicamente a los "aspectos
secundarios" del sistema de creencias, mientras que los cambios sustanciales en los otros dos niveles
hay que explicarlos por la influencia de variables exgenas al subsistema, fundamentalmente cambios
en el "mundo real" (es decir, el entorno fsico o socieconmico) (Sabatier / Jenkins-Smith 1999: 122-
123).
En relacin con el comportamiento de las coaliciones, los autores sealan estabilidad en torno a
los ncleo duro y de creencias polticas bsicas (dicha estabilidad suele abarcar perodos de diez o ms
aos), mientras que los aspectos secundarios son ms maleables. Tambin se admite la diferencia de
comportamiento entre distintos tipos de actores: as, los actores gubernamentales tienden a defender
posturas ms moderadas que los ANGs (Sabatier / Jenkins-Smith 1999: 129) y, dentro de estos,
aquellos que representan intereses no econmicos suelen estar ms limitados en la expresin de sus
creencias y posiciones polticas (1999: 134). Otra pauta interesante en las interacciones dentro de una
coalicin es la de que sus miembros mostrarn mayor tendencia a colaborar si sus oponentes son
poderosos y pueden imponerles costes sustanciales en caso de derrota (1999: 140). Por ltimo, en la
interaccin entre coaliciones es frecuente que cada una trate de compensar el control que las otras
tienen de determinadas rutas de acceso y/o influencia (ejemplo, una agencia gubernamental) mediante
el control de otras rutas alternativas (ejemplo, grupo parlamentario o comisin legislativa), con lo cual
es posible que se den situaciones de estancamiento o tablas (stalemate) (1999: 145).
COMENTARIOS FINALES
Estas ltimas lneas se dedicarn a sealar las diferencias/semejanzas entre los diferentes
enfoques tratados. Para ello servirn de marco organizador las siguientes dimensiones no totalmente
excluyentes39: 1. competencia / captura-cooptacin; 2. fragmentacin / segmentacin; y 3. negociacin
/ acuerdo procedimental-valorativo bsico.
factores ms variables, como cambios socioeconmicos, cambios en la coalicin sistmica de gobierno o el impacto de otras
decisiones polticas tomadas en otros subsistemas (Sabatier / Jenkins-Smith 1999: 120-121).
37
Los autores subrayan la importancia del papel desempeado en muchas ocasiones por los "mediadores" (policy brokers),
encargados de encontrar un compromiso razonable entre las diferentes coaliciones.
38
La denominacin tcnica de este proceso es policy-oriented learning.
39
Es decir, se admite que los enfoques encuadrados en uno de los dos polos de cada dimensin pueden presentar, aunque en
menor medida, tambin rasgos propios del otro extremo.
15
La primera de las dimensiones (competencia/captura-cooptacin) hace referencia a las

relaciones entre ANGs y actores gubernamentales. Por un lado, diversos enfoques enfatizan la
competencia entre los ANGs por conseguir influir en los decisores pblicos, los cuales mantienen una
relacin, si no de total autonoma, s de cierta equidistancia respecto a los otros participantes. Aqu se
podra incluir a los pluralistas clsicos, el enfoque de las issue networks, las perspectivas de la eleccin
racional (donde los actores gubernamentales participan en los juegos como un actor ms) e incluso el
enfoque de la coalicin de apoyo, en tanto que este insina la importancia de los mediadores pblicos
entre las coaliciones enfrentadas.
Frente a estos, otras teoras enfatizan la posicin dominante de alguna categora de ANGs
(fundamentalmente econmica y/o tcnico-cientfica) respecto a los decisores pblicos, con los que
mantienen una relacin privilegiada, bien sea por la dependencia de los actores gubernamentales
respecto a sus socios, o porque desde el estado se concede un status superior a determinados ANGs.
Esto suele ir acompaado de la restriccin del acceso al resto de actores no gubernamentales, o la
reduccin del mismo a un hecho meramente simblico. Aqu se incluira a los primeros tericos de los
subsistemas, los representantes de la corriente de las policy networks centrados en las policy
communities, la teora neocorporatista y tambin el enfoque de la coalicin de apoyo, dada la
estabilidad en la permanencia de la coalicin dominante.
La dimensin fragmentacin/segmentacin se orienta hacia la organizacin de los dominios de
polticas pblicas. Una concepcin fragmentada del espacio de las polticas pblicas conlleva la
existencia de una dispersin (no confundir con igualdad) de recursos entre los ANGs, as como la
disponibilidad de mltiples vas institucionales de acceso para influir en la decisin. Un espacio de
polticas pblicas fragmentado suele ir asociado a pautas competitivas entre los actores, as como a un
cierto grado de permeabilidad entre los distintos dominios, en el sentido de que es habitual encontrarse
a actores actuando en varios dominios o, dentro de un dominio, participando en distintos issues. Entre
los enfoques que destacan esta visin de las polticas pblicas estn el pluralismo clsico y el enfoque
de los issue networks de Heclo.
El resto de enfoques tienden a resaltar una distribucin menos dispersa de los recursos, la
organizacin de los dominios en torno a ncleos decisores ms o menos aislados de la influencia de
otros. Esto restringe el nmero de vas de influencia a disposicin los ANGs, as como la permeabilidad
inter e intra dominios, dado que la autonoma de los ncleos decisores y la reduccin de las vas de
acceso conduce a una mayor especializacin los ANGs, tanto material como estratgica40. Esta visin
aparece en los tericos de los subsistemas, mesocorporatismo, el enfoque de las policy communities, el
anlisis estructural de redes, la teora de la eleccin racional institucional y el enfoque de la coalicin
de apoyo.
Por ltimo, la dimensin negociacin/acuerdo procedimiental-valorativo bsico hace referencia
al procedimiento de adopcin de decisiones. Aunque todos los enfoques hacen referencia a la
negociacin entre actores como rasgo bsico del proceso de las polticas pblicas, y aunque todos
insisten en la necesidad de un acuerdo normativo-valorativo mnimo sobre los procedimientos
legtimamente aceptados (formalizado o no), existen evidentes diferencias de grado. Enfoques como el
de la eleccin racional institucional, el pluralista clsico o el de las issue networks inciden en sealar la
importancia de la negociacin ad hoc entre actores, aunque en el caso de la eleccin racional
institucional se admita la existencia de cierto consenso previo en cuanto a las normas de procedimiento
o los valores sociales bsicos sobre los que se asienta la negociacin. El resto de enfoques no descartan
la existencia de negociaciones entre los actores, pero resaltan ms la afinidad en cuanto a visiones del
problema y de sus posibles soluciones polticas, como es el caso de la perspectiva de los subsistemas,
las policy communities o el enfoque de la coalicin de apoyo.
40
Esto no significa que disminuya la cantidad de estrategias a disposicin de los ANGs, sino que se incrementa la
preferencia por unas ms que por otras.
16
De acuerdo con lo que se dijo al principio de este trabajo, puede observarse cmo las
dimensiones que acaban de sealarse no son independientes entre s, sino que constituyen diferentes
manifestaciones de dos maneras bsicas de contemplar el proceso de las polticas pblicas: bien como
proceso fundamentalmente abierto y conflictivo, donde diferentes actores con diferentes intereses
entran en juego, y en el que la decisin poltica es resultado del equilibrio final de poder entre los
participantes; o como proceso donde las polticas son decididas por un conjunto limitado de actores,
con concepciones semejantes sobre el diagnstico de la situacin y sobre cul ha de ser la direccin de
las medidas a tomar.
En conclusin, y aceptando la afirmacin de Smith con que comenzaba este trabajo sobre el
hecho de que la determinacin del papel de los ANGs en la poltica es ante todo una cuestin emprica,
lo hasta aqu expuesto muestra cmo dicha tarea est condicionada por los instrumentos terico-
analticos que generan las hiptesis a comprobar. Por tanto si, como aqu se sostiene, teora e
investigacin emprica van unidas, es preciso demandar que las lentes conceptuales utilizadas permitan
enfocar la mayor variedad posible de estados del fenmeno estudiado, tratando de mantener al mismo
tiempo la consistencia interna que se requiere a toda elaboracin terica.
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NOTA BIOGRFICA: Jos Real Dato es licenciado en Ciencias Polticas y Sociologa por la
Universidad de Granada (Espaa). En la actualidad es miembro del Departamento de Ciencia Poltica y
de la Administracin de dicha Universidad, y trabaja en un proyecto de tesis doctoral sobre las
asociaciones empresariales en Andaluca y su papel como actores polticos.
20

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VII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administracin Pblica, Lisboa, Portugal, 8-11 Oct.

Visiones sobre el papel de los actores no gubernamentales en las polticas pblicas

Jos Real Dato

En un artculo titulado "Pluralismo, pluralismo reformado y neopluralismo: el papel de los

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