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2 Revista Peruana de Derecho Internacional
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REVISTA PERUANA
DE
DERECHO INTERNACIONAL
ÓRGANO DE DIFUSIÓN DE LA SOCIEDAD PERUANA
DE DERECHO INTERNACIONAL

TOMO LIX SETIEMBRE 2008 / SETIEMBRE 2009 N° 139
LIMA - PERÚ
4 Revista Peruana de Derecho Internacional
5

SOCIEDAD PERUANA
DE
DERECHO INTERNACIONAL
CONSEJO DIRECTIVO
Presidente Tesorero
Luis Marchand Stens Claudio E. Sosa Voysest
Vice Presidente Vocales
Roberto Mac Lean Ugarteche
Ignacio Basambrío Zender Hubert Wieland Alzamora
Secretario Armando Nieto Vélez
Manuel Augusto Roca Zela Elizabeth Salmón Gárate

MIEMBROS EMÉRITOS
Javier Pérez de Cuéllar
Gonzalo Fernández Puyó 

COMISIÓN DE LA REVISTA
Ignasio Basombrío Zender Claudio E. Sosa Voysest
Armando Nieto Vélez Armando Nieto Vélez

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Alzamora Traverso, Carlos Marchand Stens, Luis
Bákula Patiño, Juan Miguel Mariátegui Arellano, José Carlos 
Belaunde Moreyra, Antonio Mercado Jarrín, Edgardo
Couturier Mariátegui, Hernán Morelli Pando, Augusto
Chávez Soto, Jorge Nieto Vélez, Armando
Deustua Caravedo, Alejandro Osterling Parodi, Felipe
De la Puente Radbill, José Palma Valderrama, Hugo
De la Puente Raygada, Oscar Revoredo de Mur, Delia
Fernández Puyó, Gonzalo  Roca Zela, Manuel Augusto
Ferrero Costa, Eduardo Rodríguez Cuadros, Manuel
Ferrero Costa, Raúl Solari Tudela, Luis
García Montúfar, Guillermo  Sosa Voysest, Claudio E.
García Belaúnde, José Antonio Soto Polar, Alvaro de
García-Sayán, Diego Trazegníes Granda, Fernando de
Guillén Salas, Fernando Tudela van Breugel-Douglas, Francisco
Luna Mendoza, Ricardo Ugarte del Pino, Juan Vicente
Llosa Larrabure, Eduardo  Valdez Carrillo, Jorge
Llosa Pautrat, Jorge Guillermo  Villarán Koechlin, Roberto
Mac Lean Ugarteche, Roberto Wagner Tizón, Allan
Maúrtua de Romaña, Oscar Wieland Alzamora, Hubert
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MIEMBROS ASOCIADOS
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Alcalde Cardoza, Javier Kisic Wagner, Drago
Althaus Guarderas, Miguel de Lázaro Geldres, Jorge
Alvarez Brun, Félix Lévano Torres, Oscar (*)
Alvarez Vita, Juan Lozada Tamayo, Samuel
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Basombrío Zender, Ignacio (*) Pardo Segovia, Fernando (*)
Belaunde Moreyra, Martín Pérez Sánchez-Cerro, José Luis
Beleván-McBride, Harry Pinto-Bazurco Rittler, Ernesto
Brousset Barrios, Jorge Rodríguez Mackay, Miguel Ángel
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Delgado Aparicio, Luis Salmón Gárate, Elizabeth
Echeverría Herrera de De Pury, María E. (*) Sandoval Aguirre, Oswaldo (*)
Espinosa Saldaña, José  Schiappa-Pietra Cubas, Oscar
Fernández de Paredes C., Enrique Tudela Barreda, Felipe
García Belaunde, Domingo Velásquez Rivas-Plata, Elvira (*)
García Calderón Moreyra, Gonzalo Vera Esquivel, Germán (*)
García-Corrochano Moyano, Luis (*) Yrigoyen Yrigoyen, Martín
(*) PARA CEREMONIA DE INCORPORACION FORMAL

MIEMBROS CORRESPONDIENTES
Buergenthal, Thomas (Estados Unidos) Gros Espiel, Héctor (Uruguay)
Cho, Key Sung (Corea) Jiménez Veiga, Danilo (Costa Rica)
De Guzmán Polanco, Manuel (Ecuador) Llanos Mansilla, Hugo (Chile)
Furnish, Dale Beck (Estados Unidos) Maekelt, Tatiana B. de (Venezuela)
Galer, Julio (Argentina) Wolff, Francis (Francia)
Zanotti, Isidoro (Brasil)

COORDINADOR GENERAL
Alexander A. Antialón Conde
7

Totus Orbis Qui Aliquo Modo
Est Una Res Publica
El Mundo Todo Que Al Fin Y Al Cabo
Es Una República

Francisco de Vitoria
8 Revista Peruana de Derecho Internacional

REVISTA PERUANA DE DERECHO INTERNACIONAL
TOMO LIX SETIEMBRE 2008 / SETIEMBRE 2009 N° 139

Hecho el Depósito Legal N° 99-1510

La responsabilidad de las ideas y opiniones
sustentadas en los artículos y notas corresponde
exclusivamente a sus autores

Sociedad Peruana de Derecho Internacional
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Lima 1 - Perú
Teléfono: 719-4413; 719-4414; 719-4415
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Apartado 686 - Lima 1

Impresión
EDICIONES MISKY
«edicionesmisky@hotmail.com»

Impreso en el Perú
Printed Peru
Tiraje 500 ejemplares
9

SUMARIO
Pág.

ARTÍCULOS
- La interrelación jurídico-política entre las Naciones Unidas
y la Organización de los Estados Americanos, en asuntos
de seguridad y paz, arreglo pacífico de las controversias,
alcances jurisdiccionales, acuerdos regionales,
derechos humanos y democracia
Luis Marchand Stens 13
- Diplomacia y cooperación descentralizada
Manuel Rodríguez Cuadros 49
- El medio ambiente: un derecho humano
Elsa Roca Salonen 98
- El derecho a la información pública: un cambio
revolucionario para la cultura de un Continente
Rosa Esther Silva y Silva 124
10 Revista Peruana de Derecho Internacional

- La migración de América Latina en el mosaico
cultural de Canadá
Librado Orozco Zapata 163
- El régimen jurídico de pesca de la Zona Económica
Exclusiva y su compatibilidad con las actividades de
pesca del dominio marítimo peruano
Eduardo Ramos Ferretti 183

DOCUMENTOS
- Minuta de la entrevista entre el Ministro de Relaciones
Exteriores del Perú, Embajador Manuel Rodríguez Cuadros,
y el Ministro de Relaciones Exteriores de Chile
Señor Ignacio Walker
(Hotel Copacabana, Río de Janeiro, 3 de noviembre de 2004) 207

***
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ARTÍCULOS
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13

LA INTERRELACIÓN JURÍDICO-POLÍTICA ENTRE LAS
NACIONES UNIDAS Y LA ORGANIZACIÓN DE LOS
ESTADOS AMERICANOS, EN ASUNTOS DE SEGURIDAD Y
PAZ, ARREGLO PACÍFICO DE LAS CONTROVERSIAS,
ALCANCES JURISDICCIONALES, ACUERDOS REGIONALES,
DERECHOS HUMANOS Y DEMOCRACIA

Luis Marchand Stens*

I. FUNDAMENTOS JURÍDICOS

Principios de la ONU

La Carta de las Naciones Unidas enuncia, en su capítulo inicial,
los propósitos de la Organización: mantener la paz y la seguridad
internacionales, y con tal fin, tomar medidas colectivas para prevenir y
eliminar amenazas a la paz; fomentar entre las naciones relaciones de
amistad basadas en el principio de la igualdad de derechos y la libre
determinación de los pueblos; realizar la cooperación internacional en la
solución de problemas internacionales de carácter económico, social,
cultural o humanitarios, y en el desarrollo y estímulo de respeto a los
derechos humanos y a las libertades fundamentales.

* Embajador en el Servicio Diplomático de la República. Ex Canciller del Perú.
Miembro Titular de la Sociedad Peruana de Derecho Internacional.
14 Revista Peruana de Derecho Internacional

En consecuencia con tales propósitos, el artículo 2 señala los
principios que deben enmarcar la conducta de la Organización y de sus
miembros: la igualdad soberana de los Estados; el fiel cumplimiento de
las obligaciones contraídas; el arreglo pacífico de las controversias; la
prohibición de la amenaza o el uso de la fuerza contra la integridad
territorial y la independencia política de cualquier Estado; el compromiso
de los miembros de prestar a la Organización toda clase de ayuda en
cualquier acción que ejerza de conformidad con la Carta; la reafirmación
del principio de no intervención, con la salvedad de que este enunciado
no se opone a la aplicación de las medidas coercitivas prescritas en el
Capítulo VII de la Carta.
En relación con los propósitos y principios mencionados, es
apropiado mencionar que el preámbulo de la Carta contiene un elevado
marco declarativo de la voluntad de la voluntad común de los pueblos de
la Naciones Unidad de preservar a la Humanidad del flagelo de la guerra;
de la fe en los derechos fundamentales del ser Humano y de la igualdad
de derechos de hombres y mujeres; de mantener la justicia y el respeto a
las obligaciones emanadas de los Tratados y de otras fuentes del derecho
internacional; de promover el progreso social y elevar el nivel de vida
dentro de un concepto más amplio de la libertad.

Principios de la OEA

Sobre esta misma materia –propósitos y principios– en el Preámbulo
de la Carta de la OEA, los Estados miembros reafirman su adhesión a
los principios y propósitos de las Naciones Unidas y manifiestan que la
organización jurídica es una condición necesaria para la seguridad y la
paz, fundadas en el orden moral y en la justicia.
El artículo 1° reafirma lo anterior señalando que los Estados
Americanos consagran a través de la Carta Constitutiva de la OEA, que
la Organización internacional que han desarrollado tiene por objeto lograr
un orden de paz y de justicia, fomentar su solidaridad y defender su
soberanía, su integridad territorial y su independencia. Se precisa, también,
15

que dentro de las Naciones Unidas, la OEA constituye un organismo
regional.
Consecuente con lo anterior, cabe añadir que el artículo 2 establece,
entre los propósitos esenciales de la Organización, el afianzar la paz y la
seguridad en el continente (inciso a).
En lo tocante a los principios consagrados en el artículo 3 de la
Carta, debe puntualizarse que figuran, entre otros enunciados, el fiel
cumplimiento de los tratados internacionales (inciso b); la buena fe como
elemento rector de las relaciones de los Estados entre sí (inciso c); la
condena a la guerra de agresión (inciso f); la solidaridad continental y la
seguridad colectiva (inciso g); la no intervención (inciso e).
Entre los derechos y deberes de los Estados, la Carta conceptúa el
respeto a la potestad de que disfrutan los países de acuerdo con el derecho
internacional (art. 10) y que aquellos derechos que revisten carácter
fundamental no son susceptibles de menoscabo en forma alguna (art.
11). Se reafirma, asimismo, la obligación de no recurrir al uso de la fuerza,
salvo en caso de legítima defensa, de conformidad con los tratados
vigentes o en cumplimiento de dichos tratados (art. 21).
Es importante destacar que el inciso g) del artículo 2 de la Carta
establece, también, como propósito esencial de la OEA: alcanzar una
efectiva limitación de armamentos convencionales que permita dedicar
el mayor número de recursos al desarrollo económico y social de los
países miembros.
Como se puede apreciar, salvo algunas diferencias formales en la
fraseología enunciativa, ambas Cartas Constitutivas guardan plena
consonancia jurídica(1).

(1) Es útil puntualizar que la sistematización jurídico-política del Sistema
Hemisférico se concretó en 1948 al adaptarse, en Bogotá, la Carta de la
Organización de los Estados Americanos, después de un largo proceso que tiene
sus orígenes -a nivel interamericano- en la última década del siglo pasado.
16 Revista Peruana de Derecho Internacional

Es interesante recordar que en la época en que se estructuró la
Carta de las Naciones Unidas, los países latinoamericanos representaban,
prácticamente, un tercio del total de los Estados que participaron en su
elaboración, lo cual facilitó no sólo armonizar la Carta de San Francisco
con determinados enunciados principistas consagrados a nivel
interamericano, sino también propiciar el desenvolvimiento de los
Sistemas Regionales para cuyo efecto se estructuró el Capítulo VIII de la
Carta de la ONU.

El Capítulo VIII de la Carta de ONU: Acuerdos Regionales

En efecto, el citado Capítulo VIII reconoce la existencia de acuerdos
u organismos regionales cuyo fin “sea entender en los asuntos relativos
al mantenimiento de la paz y la seguridad internacionales y susceptibles
de acción regional siempre que dichos acuerdos y organismos y sus
actividades sean compatibles con los propósitos y principios de las
Naciones Unidas”.
Asimismo, dicho Capitulo recomienda a los miembros de las
organizaciones regionales que efectúen “todos los esfuerzos posibles”
para lograr el arreglo pacífico de las controversias de carácter local por
medio de tales acuerdos u organismos regionales antes de someterlas al
Consejo de Seguridad. Precisa, también, que el mencionado Consejo
promoverá el desarrollo de dicho arreglo pacífico por medio de los
aludidos acuerdos y organismos.
Más adelante, retomaremos los dispositivos del citado Capítulo
VIII, al abordar lo pertinente a la responsabilidad que compete a las
Naciones Unidas y a la OEA en materia de preservación de la paz y la
seguridad internacionales, las acciones previstas en casos de
quebrantamiento de la paz, el arreglo pacífico de las controversias y la
cuestión jurisdiccional.
Resulta ilustrativo recordar que en la Conferencia de San Francisco
“los países latinoamericanos perseguían dos objetivos básicos: que la
acción regional fuera una especie de primera instancia en el arreglo
17

pacífico de las controversias de carácter local, y que mediante dicha acción
se pudieran tomar medidas, incluso las llamadas ‘coercitivas’, sin la
autorización del Consejo de Seguridad. El segundo de esos objetivos se
logró, para el caso de ‘ataque armado’, gracias a la inclusión del artículo
52, que ni siquiera figuraba en las Propuestas de Dumbarton Oaks, y para
el caso de otras formas de agresión o de otros hechos o situaciones que
afectaran la paz y la seguridad regionales, gracias a la disposición por la
cual sólo para la aplicación de las ‘medidas coercitivas’ el órgano regional
competente requeriría de la autorización del Consejo de Seguridad. El
segundo objetivo tampoco se logró plenamente, sino en la forma y con el
alcance que se aprecian en las disposiciones del artículo 52 de la Carta.
De ahí que en Río de Janeiro (1947) y en Bogotá (1948), los países
latinoamericanos, ahora juntamente con Estados Unidos, incorporaran al
Tratado Interamericano de Asistencia Recíproca (TIAR), así como a la
Carta de la OEA y al Tratado Americano de Soluciones Pacíficas,
disposiciones más acordes con su posición regionalista”(2).
En relación con el párrafo, transcrito que aparece en la publicación
Sistema Interamericano - Volumen 1: Asuntos Jurídico-Políticos,
compilación anotada por F. V García Amador, considero útil señalar, con
afán de precisión, que el “ataque armado” configura el ejercicio del
derecho inmanente de “legítima defensa” individual o colectiva el cual
aparece tipificado en el citado artículo 51 de la Carta de la ONU, en los
numerales 21 y 28 de la Carta de la OEA y en el precepto 3 del TIAR.

Proceso regional en torno al marco internacional competente

El mencionado asunto de la competencia de las organizaciones
regionales para conocer, en primera instancia, el arreglo pacífico de las
controversias de carácter local, así como los alcances de su autonomía
para adoptar medidas coercitivas al margen del artículo 53 de la Carta

(2) OEA. Sistema Interamericano - Volumen 1: Asuntos Jurídico-Políticos, pág. 926.
Compilación anotada por GARCÍA AMADOR, F.V.
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de la ONU o incluso para aplicar aquéllas que no conllevaran el uso de la
fuerza armada (como las previstas en el artículo 41 de la ONU y en el
artículo 8 del TIAR)(3), dio origen a prolongados debates y estudios.
Obviamente, en el trasfondo de tales ejercicios jurídico-políticos
subyacían, de un lado, la visión regionalista que durante la Conferencia
de San Francisco impulsaron los países latinoamericanos; y, de otro, la
visión universalista propugnada por las grandes potencias.
Sin embargo, ciertas contingencias producidas en el perímetro
continental generaron una gradual flexibilización de la posición
latinoamericana en la cuestión inherente a la jurisdicción internacional.
Una corriente de opinión mayoritaria impulsó la adecuación de
determinados textos estipulativos interamericanos a fin de que
observaran estricta correspondencia con el artículo 35 de las Naciones
Unidas, es decir, la potestad de los países del sistema regional para
optar por la jurisdicción internacional que juzguen apropiada. Bajo
esta inteligencia político-jurídica se estructuró, en San José de Costa
Rica, en 1975, el articulo 2 del Protocolo de Reformas al TIAR; y, en
Cartagena de Indias, en 1985, el artículo 23 del Protocolo de Reformas
a la Carta de la OEA.
Hemos traído a colación –tal vez de manera adelantada– la
cuestión jurisdiccional por cuanto configura un interesante elemento
demostrativo de un proceso regional promovido por países
latinoamericanos que condujo, gradualmente, a la precisión de una
apropiada interrelación jurídica que permite a los países del hemisferio
la escogencia del marco internacional que estimen más conveniente.
De modo general, es permisible indicar que, frente a eventuales
divergencias o dudas interpretativas, la óptica jurídica orientada a
esclarecer la interrelación jurídica entre el ordenamiento mundial y
el regional, no debería prescindir del umbral hermenéutico que

(3) Véase informe del doctor Alberto Lleras Camargo, ex-Secretario General de
la OEA. Instituciones de Derecho Internacional. Tomo II: Sistema Interamericano
de Seguridad y de Paz, Luis MARCHAND, Luis. Pág. 10.
conforman, de una parte, el arto 103 de la Carta de la ONU, que 19
estatuye la prevalencia de las obligaciones impuestas por dicha Carta;
y, de otra, el arto 136 del instrumento constitutivo de la OEA, en
cuanto preceptúa que ninguna de las estipulaciones del referido
instrumento constitutivo menoscaba los derechos y obligaciones de
los Estados miembros de acuerdo con la Carta de la Organización
Mundial.
En el contexto de la interrelación jurídico-política, las Naciones
Unidas deben tener siempre en cuenta la conveniencia de preservar
el nivel de autonomía que corresponde a las organizaciones regionales
para el mejor desempeño de sus cometidos, teniendo presente, en
todo momento, que “el artículo 52 de la ONU, en sus incisos 2 y 3
reconoce plenamente que a los organismos regionales incumbe, en
primer término, la responsabilidad de mantener la paz en sus
respectivas áreas geográficas. Esta circunstancia debe ser tomada en
cuenta, naturalmente, por los órganos de la ONU al decidir cuestiones
jurisdiccionales. Tal proceder está de acuerdo con el principio general
en que se funda el sistema de arreglo pacífico de la Carta de las
Naciones Unidas –a saber: que los Estados deben procurar ajustar
sus diferencias por medios de su elección antes de recurrir a los
órganos de la ONU– y, como ya se señaló, por regla general, se ha
observado”(4).

II. PRESERVACIÓN DE LA PAZ Y LA SEGURIDAD INTERNA-
CIONALES

La Carta de las Naciones Unidas: el Consejo de Seguridad

Como se ha mencionado, uno de los propósitos fundamentales
de las Naciones Unidas es el mantenimiento de la paz y la seguridad

(4) LEVIN, Aída Luisa. La OEA y la ONU: relaciones en el campo de la paz y la
seguridad, pág. 47.
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internacionales y, con tal fin, tomar las medidas colectivas eficaces
para prevenir y eliminar amenazas a la paz.
Los capítulos IV, V, VI y VII, relativos a la Asamblea General,
al Consejo de Seguridad, al arreglo pacífico de controversias, y a la
acción en casos de amenazas a la paz, quebrantamientos de la paz o
actos de agresión, contienen disposiciones específicas al respecto.
El artículo 24 confiere al Consejo de Seguridad la
responsabilidad primordial de mantener la paz y la seguridad
internacionales. El artículo 25 recoge la obligación de los Miembros
de aceptar y cumplir las decisiones del Consejo de Seguridad.
Es oportuno mencionar que con arreglo al artículo 27, inciso 3,
las decisiones del Consejo de Seguridad sobre todas las cuestiones
que no sean de procedimiento requieren el voto afirmativo de todos
los miembros permanentes. Este requisito –como es de amplio
conocimiento– confiere facultad de veto a las cinco potencias que
ostentan la referida calidad de miembros permanentes.
De conformidad con el artículo 39, corresponde al Consejo
determinar la existencia de toda amenaza o quebrantamiento de la
paz o acto de agresión, así como formular recomendaciones o decidir
qué medidas deben ser tomadas de conformidad con los artículos 41
y 42.
El primero de los indicados artículos se refiere a las medidas
que no implican el uso de la fuerza armada, las cuales pueden ser
tomadas por el Consejo para hacer efectivas sus decisiones. Estas
medidas van desde la interrupción total o parcial de las relaciones
económicas hasta la ruptura de relaciones diplomáticas.
El numeral subsiguiente se contrae al uso de la fuerza armada
para efectos de acciones de bloqueo u otras operaciones militares.
Sin embargo, antes de adoptar recomendaciones o decidir
medidas sustentadas en los artículos 41 y 42, el Consejo puede instar
21

a las partes involucradas a que observen determinadas medidas
provisionales que juzgue necesarias.
En relación con la Asamblea General es dable precisar que puede
considerar los principios generales de la cooperación para el
mantenimiento de la paz y la seguridad internacionales, incluso los
principios que rigen el desarme y la regulación de los armamentos.
Tiene, también, potestad para hacer recomendaciones sobre estos asuntos
a los miembros de la Organización y al Consejo de Seguridad (arts. 10 y
11, inciso 1).
Sin embargo, mientras el Consejo de Seguridad se encuentre
actuando en una controversia o situación, la Asamblea General no podrá
efectuar recomendación alguna (art. 12, inciso 1).
Sin perjuicio de la notada restricción, el parágrafo 2 del artículo
permite al Secretario General –con el consentimiento del Consejo–
informar a la Asamblea General sobre todo asunto relativo a la paz que
estuviere tratando el referido Consejo.
La Asamblea tiene competencia, así mismo, para llamar la atención
del Consejo hacia situaciones susceptibles de poner en peligro la paz.
Igualmente, puede discutir cualquier cuestión relativa a dicha materia
que someta a su consideración un Miembro de la Organización o el
Consejo de Seguridad (art. 11, incisos 2 y 3).
De otra parte, el Secretario General de las Naciones Unidas está
facultado para atraer la atención del Consejo de Seguridad hacia cualquier
asunto que, en su opinión, pueda poner en peligro la paz y la seguridad
internacionales (art. 99). En relación con las medidas que pueda determinar
el Consejo de Seguridad, el artículo 53 del Capítulo VIII señala que dicho
Consejo utilizará los Acuerdos u Organismos Regionales para aplicar
medidas coercitivas bajo su autoridad, pero que tales medidas no podrán
ser aplicadas en virtud de los precitados Acuerdos u Organismos
Regionales, sin autorización del Consejo de Seguridad.
22 Revista Peruana de Derecho Internacional

La anotada prohibición no menoscaba el derecho inmanente de
legítima defensa individual o colectiva, en caso de ataque armado contra
un miembro de la Organización, hasta tanto el Consejo de Seguridad
haya adoptado las medidas necesarias para mantener la paz.
Como resultado de interesantes estudios y debates sobre lo que
debía entenderse por medidas coercitivas, ha quedado afirmada la tesis
de que las medidas coercitivas son aquellas que conllevan el uso de la
fuerza armada, es decir, las previstas en el artículo 42. Por consiguiente,
las previstas en el artículo 41, o sea, las que van desde la interrupción de
las relaciones económicas hasta la ruptura de relaciones, no recaen bajo
la expresa prohibición contenida en el ya citado numeral 53.
Desde luego, tanto en el caso de aplicación de medidas de naturaleza
coercitiva en uso del derecho de legítima defensa colectiva como de
adopción de medidas que no revisten dicha naturaleza, las organizaciones
regionales deben mantener informado al Consejo de Seguridad teniendo
presente la responsabilidad primordial que ostenta conforme a la Carta
(art. 24), en materia de mantenimiento de la paz y la seguridad
internacionales. En todo caso los artículos 51 (segunda parte) y 54 de la
Carta de la ONU son suficientemente claros. Los numerales 5 y 10 del
TIAR y del Protocolo de Reformas de San José de Costa Rica,
respectivamente, guardan concordancia con los anotados preceptos de la
Carta de la ONU.

La Carta de la OEA

Antes de proseguir con estos comentarios respecto de la
interrelación jurídica entre la entidad mundial y el sistema regional,
considero oportuno destacar algunos enunciados contenidos en la Carta
de la OEA, sobre la temática que estamos tratando.
El inciso c) del artículo 2 de la Carta Regional establece como uno
de los propósitos esenciales de la OEA, el prevenir las posibles causas de
dificultades y asegurar la solución pacífica de las controversias que surjan
entre los Estados miembros.
23

El artículo 23, primer párrafo, reafirma dicho propósito señalando
que “las controversias internacionales entre los Estados miembros deben
ser sometidas a los procedimientos de solución pacífica” señalados en la
Carta(5). El segundo parágrafo del aludido artículo 23 preceptúa que
“esa disposición no se interpretará en el sentido de menoscabar los
derechos y obligaciones de los Estados miembros de acuerdo con los
artículos 34 y 35 de la Carta de las Naciones Unidas”.
Es de interés, igualmente, relevar el amplio alcance del inciso e),
artículo 2, que figura entre los ya mencionados propósitos esenciales de
la OEA: procurar la solución de los problemas políticos, jurídicos y
económicos que se susciten entre los países miembros(6).
De otra parte, la Asamblea General debe, entre sus atribuciones
principales, considerar cualquier asunto relativo a la convivencia de los
Estados miembros (artículo 53).
Asimismo, la Reunión de Consulta de Cancilleres está facultada
para tratar problemas de carácter urgente y de interés común (art. 60).
Actúa, dentro del marco del TIAR, como Órgano de Consulta competente
para tomar las decisiones y medidas obligatorias que fueren del caso
para el mantenimiento de la paz y la seguridad del Continente.
El Consejo Permanente, además de su competencia para actuar
provisionalmente como Órgano de Consulta en base al TIAR (articulo
82), tiene también la potestad de velar por el mantenimiento de las
relaciones de amistad entre los Estados miembros y de ayudarlos en la
solución pacífica de las controversias (artículo 83). Con tal finalidad, el

(5) Dichos procedimientos figuran en los artículos 23 y 24 de la Carta de la
OEA y en el Tratado Americano de Soluciones Pacíficas (Pacto de Bogotá).
(6) Es oportuno agregar que el artículo 29 de la Carta de la OEA establece que
los Estados miembros se comprometen a aunar esfuerzos para que “impere
la justicia social internacional en sus relaciones y para que sus pueblos alcancen
un desarrollo integral, condiciones indispensables para la paz y a seguridad”.
24 Revista Peruana de Derecho Internacional

Consejo Permanente puede establecer comisiones ad-hoc, con la anuencia
de las partes en la controversia (artículo 85).
Asimismo, podrá –por el medio que estime conveniente– investigar
los hechos relacionados con la controversia, inclusive en el territorio de
cualquiera de las Partes, previo consentimiento del Gobierno respectivo
(artículo 86).
Es oportuno, igualmente, señalar que el Protocolo de Reformas
a la Carta de la OEA, de 5 de diciembre de 1985, estatuye que el
Secretario General de la Organización está facultado para llevar a la
atención de la Asamblea General o del Consejo Permanente, cualquier
asunto que pudiese afectar la paz y la seguridad del continente (artículo
115).

El Órgano de Consulta previsto en el Tratado Interamericano de
Asistencia Recíproca y el Consejo Permanente de la OEA

En el Sistema Interamericano la responsabilidad de actuar en
los asuntos relativos a la preservación de la paz y la seguridad
hemisféricas recae –como se ha señalado– en la Reunión de Consulta
de Cancilleres y en el Consejo Permanente. Pero los Cancilleres –por
obvias razones derivadas de las actividades de sus cargos– se reúnen
coyunturalmente convocados ante una contingencia seria y por un
tiempo limitado.
Es importante destacar que tanto la Reunión de Consulta de
Cancilleres (convocada, en algunos casos, en su calidad de “Órgano
de Consulta” dentro del marco del TIAR, y, en otras situaciones, en
base al artículo 60 de la Carta de la OEA), así como el Consejo
Permanente, han cumplido una reconocida labor en pro del
mantenimiento de la paz en el hemisferio y de la armónica convivencia
entre los Estados miembros.
Cabe añadir que en razón de su continuidad operativa, ha sido
el Consejo Permanente de la OEA el que, por mandato de la Reunión
25

de Consulta de Cancilleres, ha hecho el seguimiento de asuntos
trascendentes o de situaciones críticas inherentes a la paz y seguridad
hemisféricas, y el que ha venido desarrollando, como se ha
mencionado, la tarea de velar cotidianamente por las relaciones de
amistad entre los Estados miembros. Ha actuado, también, en diversas
y delicadas situaciones, como Órgano provisional de Consulta de
conformidad con lo dispuesto en el Tratado Interamericano de
Asistencia Recíproca (TIAR). Pero, como puede inferirse de la lectura
de los dispositivos pertinentes, el Consejo Permanente no tiene ni la
amplitud de facultades ni el poder determinante de que está investido
el Consejo de Seguridad.
En relación con lo anteriormente expuesto, es importante
precisar que la OEA, en materia de seguridad, sólo puede adoptar
medidas vinculantes para los Estados miembros, dentro del marco
contractual del Tratado Interamericano de Asistencia Recíproca
(TIAR), adoptado en 1947, con “la sola excepción de que ningún
Estado estará obligado a emplear la fuerza sin su consentimiento”
(art. 20 del TIAR).

La inoperancia del Tratado Interamericano de Asistencia Recíproca
(TIAR)

Cabe aquí hacer mención respecto de una situación sui-generis
configurada en torno al TIAR, desde el año de 1982 en que se produjo
la guerra de Las Malvinas.
El citado conflicto –como todo enfrentamiento bélico– ocasionó
determinadas secuelas, entre ellas, la marginación política del TIAR
que, desde ese grave suceso, no volvió a ser invocado hasta el año
2001 en que se produjo el condenable acto terrorista en contra del
World Trade Center de Nueva York.
De manera tangencial por cuanto se trataba de un asunto
enmarcado en un contexto jurídica y políticamente ajeno al TIAR y
26 Revista Peruana de Derecho Internacional

precisando, además, que el suceso al que se hará mención se configuró
antes de la adopción del Protocolo de Washington de 1992, resulta
interesante en relación con las limitaciones de la Carta de la OEA para
decidir, en determinadas áreas medidas vinculantes, citar el caso haitiano
configurado en 1991, a raíz del derrocamiento del Presidente Arístide.
En efecto, el embargo económico decidido por la Reunión Ad-Hoc de
Cancilleres con miras a restablecer la democracia en ese país, no fue
acatado por la totalidad de los gobiernos del Hemisferio, por cuanto no
revistió carácter obligatorio ya que se enmarcó en la Resolución 1080
sobre Defensa de la Democracia adoptada en junio de 1991, en la
Asamblea General de la OEA, celebrada en Santiago de Chile, documento
de particular importancia pero sin fuerza legal obligatoria(7).
La anotada medida de embargo económico contra el Gobierno
haitiano sólo adquirió obligatoriedad cuando fue homologada por el
Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas, en base a una resolución
de dicho órgano mundial tipificando la cuestión haitiana como una
amenaza para la seguridad internacional. Durante las deliberaciones
previas a la adopción de dicha resolución, surgieron observaciones
respecto del precedente que podría significar en relación con el principio
de no intervención (Carta de la ONU, artículo 2, inciso 7).
Pero el punto central es que la decisión de la OEA, para adquirir
naturaleza obligatoria, tuvo que ser asumida por el Consejo de Seguridad
de la ONU.

(7) Es oportuno puntualizar una salvedad. El Protocolo de Washington, de 14 de
diciembre de 1992 ha introducido en la Carta Fundamental del Sistema, un
nuevo y sí obligatorio compromiso vinculado a la defensa de la democracia.
En efecto, una de las disposiciones del aludido instrumento, está contenida
en el nuevo artículo 9° de la Carta el cual establece que un miembro de la
Organización cuyo Gobierno, democráticamente constituido, sea derrocado
por la fuerza, podrá ser suspendido del ejercicio del derecho de participación
en las sesiones de la Asamblea General, de la Reunión de Consulta, de los
Consejos de la Organización, de las Conferencias Especializadas y demás
cuerpos deliberantes. La decisión correspondiente requiere el voto afirmativo
de los dos tercios de los Estados miembros.
27

La situación descrita, al margen de la interrelación jurídica que
hemos señalado en asuntos de paz y seguridad entre la ONU y la OEA,
pone de relieve una manifiesta dependencia, ya que las medidas
sancionatorias no contempladas en el artículo 9° de la Carta y que pudieran
ser necesarias –como en el caso de Haití– para restaurar el Estado de
Derecho y, consecuentemente podrían ser adoptadas en base a la aludida
Resolución 1080, no revestirían carácter obligatorio y, por lo mismo, se
tendría que acudir al Consejo de Seguridad en procura que dicho órgano
les imprima dicho efecto obligatorio.

La seguridad colectiva en el ámbito regional

La seguridad colectiva se sustenta en el principio de solidaridad
continental, en virtud del cual toda agresión de un Estado contra la
integridad, la inviolabilidad del territorio o contra la soberanía o la
independencia política de un Estado americano será considerado como
un acto de agresión contra los demás Estados americanos (artículo 27 de
la Carta de la OEA).
Aparte de las disposiciones ya mencionadas sobre la preservación
de la paz y la seguridad que contiene la Carta de la OEA, y de lo previsto
en el TIAR y en la misma Carta para la reunión sin demora de la Reunión
de Consulta de Cancilleres o del Órgano de Consulta, según fuere del
caso, el mencionado Tratado de Asistencia Recíproca contempla
expresamente la hipótesis de conflicto entre dos o más Estados
americanos.
En efecto, el artículo 7 desarrolla la denominada acción
pacificadora, en base a la cual las Partes Contratantes, reunidas en
consulta, instarán a los Estados contendientes a suspender las hostilidades
y a restablecer las cosas al statu quo ante bellum y tomarán las otras
medidas necesarias para restablecer o mantener la paz y la seguridad
interamericanas y para la solución del conflicto por medios pacíficos. El
citado precepto determina que el rechazo de la acción pacificadora será
28 Revista Peruana de Derecho Internacional

considerado para la determinación del agresor y la aplicación inmediata
de las medidas que se acuerden a través del Órgano de Consulta.
El artículo 8 del mismo Tratado consigna las medidas que, para los
efectos de la solidaridad continental y la preservación de la paz y la
seguridad, puede tomar dicho Órgano de Consulta, las cuales comprenden
desde el retiro de los Jefes de Misión y la ruptura de las relaciones
diplomáticas, hasta el empleo de la fuerza armada.
En relación con el empleo de la fuerza armada, es oportuno reiterar
que únicamente se puede utilizar en el caso de legítima defensa, hasta
tanto el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas adopte las
decisiones que fueren del caso para mantener la paz y la seguridad. Los
artículos 21 y 28 de la Carta de la OEA y el numeral 51 de la Carta de las
Naciones Unidas se refieren expresamente a la legitima defensa. El
precepto de la organización mundial que se acaba de precisar determina
también –conforme se ha señalado anteriormente– la obligación de dar
cuenta al Consejo de Seguridad y reafirma su autoridad y responsabilidad
conforme a la Carta de la ONU, para ejercer, en cualquier momento, la
acción que estime necesaria.
La referencia que hemos venido haciendo al TIAR como sustento
jurídico vinculante para organizar y adoptar las acciones colectivas
obligatorias encaminadas a preservar la paz y la seguridad hemisféricas,
así como la anotación de su actual inefectividad, ameritan un breve
comentario.
Los órganos políticos del esquema regional vienen considerando
desde hace algunos años –por intermedio de la Comisión Especial de
Seguridad– la situación del TIAR, para efectos de determinar su
operatividad vis a vis de las nuevas tendencias de seguridad sustentadas
en un marco acorde con la multidireccional de las cuestiones que hoy
debe abarcar el concepto integral de seguridad. Sin embargo, hasta donde
se tiene conocimiento, no se han adoptado decisiones al respecto.
29

La jurisdicción internacional

Otro tema que también motivó amplios debates –el cual cumplimos
con retomar con afán de mayor especificidad– fue la cuestión de la facultad
de los Estados partes del Sistema Hemisférico, para optar el ámbito
jurisdiccional que considerarán acorde con sus intereses, vis a vis de los
artículos 34 y 35 de la Carta de San Francisco: “El Consejo de Seguridad
podrá investigar toda controversia o situación susceptible de conducir a
fricción internacional o dar origen a una controversia ... ” (art. 34). “Todo
miembro de las Naciones Unidas podrá llevar cualquier controversia, o
cualquier situación de la naturaleza expresada en el artículo 34, a la
atención del Consejo de Seguridad o de la Asamblea General” (art. 35).
El “Protocolo de Buenos Aires, de 27 de febrero de 1967, que
introdujo reformas a la Carta de 1948, no alteró el artículo 20 del aludido
instrumento constitutivo adoptado en Bogotá. El tenor del citado artículo,
concebido con inteligencia mandatoria, es el siguiente: “Todas Ias
controversias internacionales que surjan entre los Estados miembros serán
sometidas a los procedimientos pacíficos señalados en esta Carta, antes
de ser llevadas al Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas”. En
relación con el texto transcrito, cabe añadir que el Art. II del Tratado
Americano de Soluciones Pacíficas y el numeral 2 del TIAR contienen
análogas estipulaciones.
Un sector de los países de la OEA mantenía una opinión favorable
respecto de la obligación de respetar la jurisdicción regional prescrita en
el aludido arto 20 de la Carta de Bogotá. Esa tesis prevaleció –como se
ha señalado– al adoptarse el año· de 1967 el Protocolo de Reformas en
Buenos Aires, instrumento que mantuvo ad-íntegrum el ya citado precepto.
Sin embargo, ocho años después, al adoptarse en San José de Costa
Rica, el Protocolo de Reformas al TIAR, se modificó el ya citado artículo
2 del aludido instrumento adoptado en Río de Janeiro en 1947, de la
siguiente forma:
“Las Altas Partes harán todos los esfuerzos posibles para lograr el
arreglo pacífico de las controversias, por medio de los procedimientos y
30 Revista Peruana de Derecho Internacional

mecanismos previstos en el Sistema Interamericano, antes de someterlas
al Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas.
Esta disposición no se interpretará en el sentido de menoscabar los
derechos y obligaciones de los Estados Partes de acuerdo con los artículos
34 y 35 de la Carta de las Naciones Unidas”.
Resulta interesante observar que la expresión utilizada al comenzar
este artículo, “harán todos los esfuerzos posibles”, ha sido extraída del
artículo 52, inciso 2, de la Carta de la ONU. Es conveniente, asimismo,
hacer notar que, salvo la mención a los artículos de la ONU, la parte final
es análoga al artículo 137 de la Carta actual de la OEA, texto que se ha
mantenido sin variación desde 1948.
El Protocolo de Reformas a la Carta de la OEA, adoptado en 1985,
en Cartagena de Indias, recogió la renovada inteligencia jurídica emanada
de la Conferencia de San José de Costa Rica y decidió sustituir el precepto
adoptado en Bogotá, en 1948, y mantenido en Buenos Aires, en 1967. En
efecto, el texto sustitutorio adoptado en Cartagena de Indias interpreta
correctamente la interrelación jurídica entre el Capítulo VI de la Carta
de la ONU y el Capítulo V de la Carta de la OEA, relativos ambos a la
solución pacífica de controversias. El texto concertado en Cartagena es
el siguiente:
“Art. 23 - Las controversias entre los Estados miembros deben ser
sometidas a los procedimientos de solución pacífica señalados en esta Carta.
Esta disposición no se interpretará en el sentido de menoscabar los
derechos y obligaciones de los Estados miembros de acuerdo con los
artículos 34 y 35 de la Carta de las Naciones Unidas”.
El efecto en el ámbito interno de la anotada interrelación jurídica
es la facultad de los Estados que son miembros de la ONU y que, al
mismo tiempo, integran un Acuerdo Regional –en este caso, la OEA– de
optar soberanamente por la jurisdicción internacional que juzguen
apropiada a sus intereses nacionales. Es decir, no están obligados a
someterse, en primera instancia, al Acuerdo Regional.
31

III. El arreglo pacífico de las controversias

La Carta de la ONU

El Capítulo VI de la Carta de la ONU contiene un conjunto de
disposiciones sobre el arreglo pacífico de las controversias.
El precepto inicial de dicho Capítulo establece, de modo general,
que las partes de una controversia cuya continuación sea susceptible de
poner en peligro el mantenimiento de la paz y la seguridad internacionales,
tratarán de buscarle solución, ante todo, mediante la negociación, la
investigación, la mediación, la conciliación, el arbitraje, el arreglo judicial,
el recurso a organismos o acuerdos regionales u otros medios pacíficos
de su elección (art. 33).
La norma subsiguiente determina que el Consejo de Seguridad
podrá investigar toda controversia o toda situación susceptible de conducir
a fricción internacional o dar origen a una controversia, a fin de determinar
si la prolongación de tal controversia o situación puede poner en peligro
el mantenimiento de la paz y seguridad internacionales (art. 34).
El derecho de los miembros de la ONU para llevar cualquier
controversia o situación de la naturaleza contenida en el artículo 34 a la
atención del Consejo de Seguridad o de la Asamblea General está
expresamente estatuido en el artículo 35.
Otro de los artículos del Capítulo VI determina que el Consejo de
Seguridad podrá, en cualquier estado en que se encuentre una controversia
o situación susceptible de poner en peligro la paz y la seguridad,
recomendar los procedimientos o métodos de ajuste que sean apropiados
(art. 36).
El artículo 37 establece que si las partes en una controversia de la
naturaleza definida en el artículo 33 (es decir, “cuya continuación sea
susceptible de poner en peligro el mantenimiento de la paz y la seguridad
internacionales”) no lograren arreglarla por los medios indicados en dicho
artículo, la someterán al Consejo de Seguridad (art. 37).
32 Revista Peruana de Derecho Internacional

El segundo parágrafo de este artículo confiere al Consejo la facultad
de decidir si ha de proceder de conformidad con el artículo 36 o si ha de
recomendar los términos de arreglo que considere apropiados. El citado
numeral 36 se refiere a la autoridad de que está investido el Consejo para
recomendar procedimientos o métodos de ajuste. Agrega que deberá tomar,
también, en consideración que las controversias de orden jurídico, por
regla general, deben se sometidas por las partes a la Corte Internacional
de Justicia.
En efecto, el artículo 94 de la Carta de la ONU preceptúa la
obligación de cumplir la decisión de la Corte y el Art. 60 del Estatuto del
Tribunal prescribe el carácter definitivo e inapelable del fallo. El segundo
párrafo del referido numeral 94, establece que en caso de incumplimiento
de una de las partes, la otra tiene el derecho de acudir al Consejo de
Seguridad para que se lleve a efecto la ejecución del fallo. Según el artículo
en mención, el aludido Órgano de la ONU podrá, si lo cree necesario,
hacer recomendaciones o dictar medidas para dicha ejecución.
A nivel interamericano el Pacto de Soluciones Pacificas de 1948,
contiene, asimismo, disposiciones expresas para que los Estados partes
de dicho Pacto en caso de controversias, puedan acudir a la Corte de La
Haya (Artículos XXXI y III –Vía directa– y arto XXXII, cuando se trata
del procedimiento de Conciliación previsto en los arts. XV y siguientes
del Pacto).
También prevé el recurso al Consejo de Seguridad en caso de
incumplimiento de la sentencia, con una variante metodológica consistente
en que la parte o partes interesadas promuevan –antes de acudir al Consejo
de Seguridad– una reunión de consulta de Ministros de RR.EE. con el fin
de que acuerde las medidas que convenga tomar para que se ejecute la
decisión judicial o arbitral. Obviamente, el condicionamiento –como
recurso previo– a la Reunión de Ministros proveniente de una inicial y
acentuada corriente regionalista propiciada por algunos Estados, quedó
erosionada en los debates de la Conferencia de Costa Rica, celebrada en
1975 para reformar el TIAR y, finalmente, sin efecto al aprobarse en
1985, en Cartagena, el Protocolo de Reformas a la Carta de la OEA, uno
33

de cuyos artículos, el 23, consagra el derecho de los miembros del Sistema
para acudir a la jurisdicción internacional que juzguen apropiada a sus
intereses nacionales.
No obstante las aludidas disposiciones de la Carta de las Naciones
Unidas respecto al cumplimiento del fallo, algunos juristas opinan que el
mencionado artículo 94, deja a la consideración del Consejo de Seguridad,
si lo cree necesario, hacer recomendaciones o dictar medidas tendientes
a la ejecución del fallo, es decir, el tenor del artículo no resultaría lo
suficientemente preciso y, por lo mismo, no otorgaría a la parte que acude
a dicho Órgano, la plena seguridad de que la sentencia será debidamente
cumplida. Obviamente, el comentado tenor legal responde, en parte, al
propósito de no afectar el derecho de veto que ostentan los cinco miembros
permanentes del Consejo de Seguridad(7ª).
El Estatuto de la Corte en su Artículo 53, no descarta la posibilidad
de que una de las partes incumpla la obligación de comparecer o se
abstenga de defender su caso, pero en tal situación el citado numeral
prescribe que esa circunstancia no inhibe a la Corte para expedir un fallo
a favor de la parte concurrente.
La Corte ha registrado algunos casos de no comparecencia, entre
ellos: el caso de Francia, rechazando la competencia del Tribunal cuando
los ensayos nucleares (1974); el de los Estados Unidos de América en el
asunto de Nicaragua (1986); el de Irán en la cuestión del personal
diplomático y consular de los Estados Unidos en Teherán (1980); Turquía,
en el asunto de la plataforma continental en el Mar Egeo (1978); Albania,
en el Asunto del Estrecho de Corfú, en que se retiró en la etapa final del
juicio (1949); Islandia, sobre competencias en materia de pesquería
(1974).

(7ª) NÓVAK TALAVERA, Fabián y Luis GARCÍA-CORROCHANO MOYANO. Derecho
Internacional Público / Solución Pacífica de Controversias, Tomo III, pág. 153.
34 Revista Peruana de Derecho Internacional

De otra parte, en el Capítulo VIII –Acuerdos Regionales– se
especifica que los miembros de la ONU que sean partes en acuerdos u
organismos regionales, harán todos los esfuerzos posibles para lograr el
arreglo pacífico de las controversias de carácter local por medio de tales
acuerdos y organismos regionales antes de someterlas al Consejo de
Seguridad (art. 52).
Asimismo, cabe señalar que el inciso 3 del Articulo 52 que estamos
citando puntualiza que el Consejo de Seguridad promoverá el desarrollo
del arreglo pacifico de las controversias de carácter local por medio de
los acuerdos u organismos regionales, bien a iniciativa de los Estados
interesados o a instancia de dicho Consejo.
En relación con todo lo anterior es oportuno destacar que el último
parágrafo del mismo numeral 52 especifica que “este artículo no afecta
en manera alguna la aplicación de los artículos 34 y 35”. Los alcances de
ambos preceptos han sido ya comentados.

La Carta de la OEA

Con la finalidad de contar con una visión de conjunto, es necesario
referirnos, de manera sucinta, al contexto normativo básico del Capítulo
V de la Carta de la OEA, relativo al tema que nos ocupa.
Ya se ha señalado que, entre los propósitos esenciales de la OEA,
está el asegurar la solución pacífica de las controversias (artículo 2, inciso
c), lo cual queda reafirmado como principio en el inciso h, artículo 3:
“Las controversias de carácter internacional que surjan entre dos o más
Estados americanos deben ser resueltas por medio de procedimientos
pacíficos”.
El aludido Capítulo, en los artículos 23, 24 y 25 reafirma la
obligación de los Estados Partes de someter las controversias a los
procedimientos de solución pacífica y enuncia tales procedimientos. En
efecto, el artículo 24 señala que son procedimientos pacíficos: la
35

negociación directa, los buenos oficios, la mediación, la investigación y
conciliación, el procedimiento judicial, el arbitraje y los que especialmente
acuerden, en cualquier momento, las partes.
En general, es dable expresar que las disposiciones de la Carta de
la OEA, a las que se ha hecho alusión, guardan correspondencia con
determinadas atribuciones que el aludido instrumento constitutivo confiere
a los principales órganos políticos de la OEA.
Debe aquí mencionarse que el Tratado Americano de Soluciones
Pacíficas (Pacto de Bogotá) contiene un exhaustivo desarrollo de los
procedimientos de solución pacífica, incluyendo –como se ha
mencionado– el recurso a la Corte Internacional de Justicia, de
conformidad con lo dispuesto en Ios Artículos III, XXXI y XXXII, de
dicho instrumento multilateral. En relación con lo anterior –como también
se ha precisado– otro precepto del Pacto (Artículo L) establece el
procedimiento a seguir en el caso de que una de las Partes Contratantes
dejare de cumplir las obligaciones que le imponga un fallo del Tribunal
de La Haya.

La concurrencia jurisdiccional

De lo anteriormente expuesto, así como de los respectivos textos
estipulativos de la organización mundial y del sistema hemisférico, se
desprende claramente que las Naciones Unidas auspician el arreglo
pacífico de las controversias de carácter local por medio de las
organizaciones regionales. Algo más, el Consejo de Seguridad está
facultado para promover el desarrollo del arreglo pacífico a través de
dichas organizaciones.
Sin embargo, “en base a la práctica relativa a la ONU y la OEA
debe concluirse que, desde un punto estrictamente jurídico, no existe un
orden de prelación que obligue a la ONU a respetar la jurisdicción de los
36 Revista Peruana de Derecho Internacional

organismos regionales en primera instancia. En principio, ambos tipos
de organización son jurídicamente competentes para conocer de
controversias entre Estados que sean parte en un acuerdo regional”(8).
En todo caso y de conformidad con la interrelación jurídica
existente, de manera principal, entre los artículos 34, 35, 52 e 103 de la
Carta de la ONU, y los numerales 23 y 136 de la Carta de la OEA, los
Estados miembros –conforme se ha mencionado anteriormente– tienen
la facultad soberana de optar por la jurisdicción internacional que juzguen
apropiada a sus intereses nacionales.

IV. Los derechos humanos y la democracia en la Carta de San
Francisco y en la Carta de la OEA

La Carta de la ONU

Hemos tenido la oportunidad de mencionar en la primera parte de
esta exposición que, en el preámbulo de la Carta de San Francisco, los
Estados partes reafirman la fe en los derechos fundamentales del hombre,
en la dignidad y el valor de la persona humana, y en la igualdad de derechos
de hombres y mujeres.
Es necesario mencionar, también, que el inciso 3 del artículo 1
establece, entre los Propósitos y Principios de las Naciones Unidas,
realizar la cooperación internacional en la solución de problemas
internacionales de carácter económico, social, cultural o humanitario, y
en el desarrollo y estímulo del respeto a los derechos humanos y a las
libertades fundamentales de todos, sin hacer distinción por motivos de
raza, sexo, idioma o religión.
Entre las responsabilidades que corresponden a la Asamblea
General, el Capítulo IV consigna que dicho órgano promoverá estudios y
hará recomendaciones para varios fines, entre ellos, “ayudar a hacer

(8) LEVIN, Aída. Obra citada, pág. 47.
37

efectivos los derechos humanos y las libertades fundamentales de todos,
sin hacer distinción por motivos de raza, idioma o religión” (art. 13, inc.
b).
Al normar lo pertinente a la cooperación internacional económica
y social, la Carta establece que con el propósito de crear las condiciones
de estabilidad y bienestar necesarias para las relaciones pacíficas y
amistosas entre las naciones, basadas en el respeto al principio de la
igualdad de derechos y al de la libre determinación de los pueblos, la
Organización promoverá condiciones de progreso y desarrollo económico-
social, la solución de problemas internacionales de carácter económico,
social y sanitario, y, el respeto universal a los derechos humanos y a las
libertades fundamentales de todos, y la efectividad de tales derechos y
libertades (art. 55).
Dentro del mismo marco contractual relativo a la cooperación
internacional y, en relación con los propósitos enunciados en el párrafo
precedente, se dispone el compromiso de los Estados miembros para tomar
medidas, conjunta o separadamente, para la realización de tales propósitos
(art. 56).
Entre las funciones y poderes asignados al Consejo Económico y
Social (ECOSOC), figura el hacer recomendaciones con el objeto de
promover el respeto a los derechos humanos y a las libertades
fundamentales, y su efectividad (art. 62, inc. 2). El citado Consejo tiene,
asimismo, la facultad para establecer comisiones para la promoción de
los derechos humanos (art. 68).
En cumplimiento de dicho mandato, en 1946 se creó la Comisión
de Derechos Humanos y, al año siguiente, la Sub-Comisión para la
prevención de la discriminación y la protección de las minorías. Ambas
entidades, como es bien sabido, han cumplido una destacada actividad,
particularmente en relación con el Apartheid, la protección a las minorías,
la discriminación por diversas causas, la desaparición forzada de personas,
la tortura, etc. Análogo comentario corresponde hacer respecto de la
Comisión sobre el Status de la Mujer, instituida en 1947.
38 Revista Peruana de Derecho Internacional

Retomando el marco contractual de la Carta, puede apreciarse a
través de la lectura de los preceptos vinculados con los derechos humanos
que, reiteradamente se utilizan expresiones de alcance general, tales como
“desarrollo y estímulo del respeto a los derechos humanos”, “promoverá:
el respeto universal a los derechos humanos... ”.
En virtud del trabajo efectuado y la voluntad política asumida por
la Comisión de Derechos Humanos, las Naciones Unidas adoptaron, en
1948, la “Declaración Universal”. Algunos lustros después, en 1966, la
Asamblea General aprobó las Convenciones sobre los derechos civiles y
políticos, y sobre los derechos económicos, sociales y culturales. La
primera de las citadas convenciones cuenta con un “Protocolo Opcional”,
adoptado de manera independiente y destinado a complementar la
Convención principal en materia de denuncias formuladas de manera
individual.
Las Naciones Unidas han adoptado, además, otras importantes
convenciones destinadas a la prevención y castigo del genocidio, a la
erradicación y castigo del Apartheid, a la eliminación de toda forma de
discriminación contra la mujer, y, también, para reprimir la tortura y otros
tratos crueles, inhumanos o degradantes.

Debemos, ahora, remitimos a la Carta de la OEA

El Preámbulo del citado instrumento enuncia que la misión histórica
de América es ofrecer un ámbito favorable para el desarrollo de la
personalidad del ser humano y la realización de sus justas aspiraciones, y
consolidar, dentro del marco de las instituciones democráticas, un régimen
de libertad individual y de justicia social, fundado en el respeto de los
derechos esenciales del hombre.
Entre los principios de la Organización, “Ios Estados americanos
proclaman los derechos fundamentales de la persona humana sin hacer
distinción de raza, nacionalidad, credo o sexo” (art. 3, inc. k).
39

En el contexto de los dispositivos dedicados al desarrollo integral,
los miembros asumen el compromiso de aplicar sus máximos esfuerzos a
la aplicación de principios y mecanismos que coadyuven a dicho
desarrollo. Entre ellos figura la reiteración del derecho de las personas al
bienestar material y a su desarrollo espiritual, en condiciones de libertad,
dignidad, igualdad de oportunidades y seguridad económica (art. 44, inc.
a).
Otro de los preceptos se refiere directamente a los Estados
miembros, estatuyendo que “darán importancia primordial, dentro de sus
planos de desarrollo, al estímulo de la educación, la ciencia, la tecnología
y la cultura, orientadas hacia el mejoramiento integral de la persona
humana y como fundamento de la democracia, la justicia social y el
progreso” (art. 46).
La preocupación de los países de la región sobre esta trascendente
materia quedó traslucida, también, en el TIAR. En efecto, en el penúltimo
parágrafo del Preámbulo se expresa que la comunidad americana afirma,
como verdad manifiesta, que la paz se funda en la justicia y en el orden
moral y, “por tanto, en el reconocimiento y la protección internacional de
los derechos y libertades de la persona humana, en el bienestar
indispensable de los pueblos y en la efectividad de la democracia, para la
realización internacional de la justicia y de la seguridad”.
Volviendo a la Carta de la OEA, cabe precisar que el Capítulo
XVI está dedicado a la Comisión Interamericana de Derechos Humanos
–constituida en 1959– asignándole, como función principal, la de
promover la observancia y la defensa de los derechos humanos y de servir
como órgano consultivo de la Organización en dicha materia. Se señala,
también, que una convención interamericana –la cual fue posteriormente
adoptada– sobre derechos humanos determinará lo pertinente a la
estructura y facultades de la mencionada Comisión, así como de los otros
órganos encargados de la indicada materia. No es el propósito de este
trabajo entrar en las cuestiones específicamente orgánicas de la Comisión
de Derechos Humanos; baste citar que la Convención sobre Derechos
Humanos dedica el Capítulo VII, Parte II a la Comisión en referencia y
40 Revista Peruana de Derecho Internacional

que su actual Estatuto fue aprobado en 1979 por la Asamblea General
celebrada en La Paz.
Además de las funciones de promoción y defensa de los derechos
humanos que incumben a la citada Comisión, la protección jurisdiccional
de tales derechos recaen en el ámbito de la Corte Interamericana de
Derechos Humanos creada por el Capítulo VII, Parte II de la Convención
Americana sobre Derechos Humanos que, como se ha precisado, fue
adoptada en San José de Costa Rica, el 22 de noviembre de 1969.
Aparte de la mencionada Convención sobre Derechos Humanos y
de la Declaración Americana de Derechos y Deberes del Hombre,
adoptada en la IX Conferencia Internacional Americana, en Bogotá, en
1948, con anterioridad a la “Declaración Universal”, los Estados miembros
han adoptado un Protocolo Adicional a dicha Convención en materia de
derechos económicos, sociales y culturales (Protocolo de San Salvador),
de fecha 17 de noviembre de 1988; una Convención para prevenir y
sancionar la tortura, suscrita en Cartagena, el 9 de diciembre de 1985; y
una Convención sobre desaparición forzada de personas. celebrada en
Belém, Brasil, el 9 de junio de 1994.
Resulta oportuno, asimismo, señalar que la materia relativa a los
derechos civiles y políticos está contenida en el Capítulo II de la
Convención sobre Derechos Humanos (Pacto de San José de Costa Rica).
Como se puede apreciar, la común preocupación de ambas
organizaciones en materia de derechos humanos se trasluce en la analogía
de los instrumentos pluripartitos adoptados para la promoción, respeto y
defensa de tales derechos.
Sin que ello sea una regla general, puede decirse que la Comisión
universal ha desarrollado una mayor actividad en otras áreas geográficas.
Esto –aparte del auspicio que la ONU dispensa a la actividad regional–
es natural consecuencia de la existencia en el ámbito americano de un
sistema vertebrado –que incluye un órgano judicial, la Corte de San José
de Costa Rica– producto de un prolongado proceso de decantación
doctrinaria. Baste una referencia: entre los primeros antecedentes de la
41

Declaración Americana adoptada en abril de 1938 figuran tres
resoluciones aprobadas en Lima, una década antes, en 1983, por la Octava
Conferencia Internacional Americana: la Declaración en defensa de los
derechos humanos; la Declaración de Lima en favor de los derechos de
la mujer; y la Libre Asociación y Libertad de Expresión de los Obreros(9).
De manera simplemente marginal, puede resultar útil acotar en
relación con la Declaración Universal, que una corriente doctrinaria
propicia la incorporación de las normas esenciales sobre derechos
humanos al marco del orden público internacional. Otra sostiene que
tales normas han adquirido categoría de derecho consuetudinario. Algunos
tratadistas consideran que la citada Declaración se ha convertido en un
instrumento con suficiente autoridad para interpretar las disposiciones
pertinentes de la Carta de la ONU(10).
En todo caso, estas fuentes doctrinarias y la anotada analogía
instrumental multipartita sustentan una convergente visualización jurídica
y la consiguiente operatividad –tanto a nivel mundial como regional– de
similares mecanismos y entidades dedicados a promover y preservar los
derechos fundamentales del ser humano.

La consolidación de la democracia

Antes de entrar al fondo de este tema, es útil comentar,
sucintamente, un aspecto importante vinculado con la composición
internacional de la ONU y de la OEA.
La naturaleza universal de la ONU tiene, como natural correlato,
la heterogeneidad de su composición, puesto que sus socios provienen
de todas las latitudes del planeta. Esta característica demanda un pausado
y complejo proceso de concertación, particularmente en materia política,

(9) Documentos Básicos en Materia de Derechos Humanos en el Sistema
Interamericano (Publicación de la OEA).
(10) Véase BUERGENTHAL, Thomas. Obra citada, pág. 31.
42 Revista Peruana de Derecho Internacional

lo cual requiere para efectos normativos, determinado grado de
flexibilidad, amplitud y gradualidad.
El sistema hemisférico –si bien ofrece, asimismo, diversidades
idiosincráticas entre sus asociados– tiene, sin embargo, mayor
homogeneidad no sólo porque su membresía es numéricamente mucho
más reducida que la de la ONU, sino también debido –fundamentalmente–
a que un número significativo de sus miembros comparte seculares valores
históricos, sociales y culturales. A lo anterior hay que agregar como factor,
igualmente sustantivo, que la experiencia acumulada durante más de un
siglo de esfuerzos encaminados a conformar una organización jurídica
interamericana, ha permitido a sus componentes decantar Iineamientos
básicos de convergencia internacional y adecuados métodos conducentes
al consenso político para la adopción de determinadas decisiones.
En el campo específico de la democracia, la aludida homogeneidad
ha facilitado que tanto en el Preámbulo de la Carta de la OEA, como en
el contexto estipulativo referido a los Principios de la Organización, se
enuncie, respectivamente, que “la democracia representativa es condición
indispensable para la estabilidad, la paz y el desarrollo de la región» y
que «la solidaridad de los Estados Americanos y los altos fines que con
ella se persiguen requieren la Organización política de los mismos sobre
la base del ejercicio efectivo de la democracia representativa”.
Estimo que puede ser de interés hacer un paréntesis cronológico
retroactivo para mencionar que durante el período de la guerra fría –y,
desde luego, dentro de un contexto mundial y regional distinto al actual–
el Sistema Interamericano aprobó numerosas resoluciones sobre “defensa
de la democracia contra el totalitarismo internacional”(11).
Prosiguiendo con la secuencia cronológica es oportuno mencionar
que, el 14 de diciembre de 1992, la OEA adoptó el llamado Protocolo de
Washington, el cual introdujo en la Carta de la Organización medidas

(11) MARCHAND, Luis. Obra citada, págs. 161 y ss.
43

para la defensa de la democracia las que están consignadas en el artículo
noveno de la Carta. El aludido Protocolo establece que un miembro de la
OEA, cuyo gobierno democráticamente constituido, sea derrocado por
la fuerza , podrá ser suspendido del ejercicio de derecho de participación
en las sesiones de los Órganos, Consejos, Conferencias Especializadas y
demás cuerpos deliberantes.
La Carta de las Naciones Unidas no incide de manera tan específica
en el régimen democrático, pero pone el acento en el concepto de la
libertad. Ello, en parte, se podría atribuir al momento histórico que
enmarcó la elaboración de dicha Carta caracterizado por la imperiosa
necesidad de garantizar una seguridad a nivel mundial que preservara “a
las generaciones venideras del flagelo de la guerra…” que “ha infligido
a la humanidad sufrimiento indecibles” (Preámbulo de la Carta).
No dejan de ser sugestivos, sin embargo, los comentarios que
hemos hecho sobre el caso haitiano, cuando desarrollamos lo pertinente
a la concurrencia jurisdiccional. Como anotamos en ese momento, el
Consejo de Seguridad respaldó la decisión de la OEA y, en consecuencia,
imprimió carácter obligatorio al embargo económico que había decretado
la Reunión Ad-Hoc de Cancilleres como medida encaminada a restaurar
la democracia en Haití. Trascendieron –como se ha dicho– las
preocupaciones expuestas por algunos miembros de la ONU, respecto
del precedente que podía conllevar vis a vis del principio de no-
intervención, la decisión del órgano mundial sobre dicha contingencia.
Este caso es particularmente importante respecto –como ya se ha
dicho- de la fluida y, por lo mismo apropiada interrelación político–
jurídica que debe funcionar, de manera permanente y sistemática, entre
la Organización mundial y el sistema regional.
Superado ese período y dentro de un contexto regional diferente
caracterizado por la confluencia de regímenes democráticos
latinoamericanos y la defensa de los Derechos Humanos, la OEA retomó
sus pronunciamientos en torno a los citados principios democráticos.
44 Revista Peruana de Derecho Internacional

Simplemente a modo de ilustración, es interesante recordar que en
julio de 1959, la V reunión de Consulta, adoptó una declaración precisando
los requisitos básicos inherentes al Estado de Derecho y a la vigencia de
los Derechos Humanos. Salvo la Carta Democrática Interamericana
adoptada el año 2001, ningún otro documento de la Organización contiene
precisiones análogas a las determinadas en la Declaración de 1959.
No obstante todo este proceso enunciativo, la OEA no dispuso de
un mecanismo apropiado para la preservación y defensa de la democracia
hasta junio de 1991, en que el Sistema Regional sancionó la Resolución
1080, “Democracia Representativa” y el 14 del diciembre de 1992 en
que se adopta el aludido “Protocolo de Washington”.
De manera tangencial, cabe recordar un antecedente sub-regional
andino de esta importante decisión de la Asamblea General de la OEA.
En efecto, la V Reunión del Consejo Presidencial Andino, reunido en la
capital de Venezuela, el 17 y 18 de mayo de 1991, adoptó la llamada
“Acta de Caracas”, cuyo punto 18, Reforma de la Organización de los
Estados Americanos”, expresa: “Señalar la necesidad de modernizar y
dinamizar la Organización de los Estados Americanos, con el objeto de
adaptar su funcionamiento a los cambios que se han producido en el
mundo y hacer de ella el foro hemisférico por excelencia donde los
representantes de los países latinoamericanos y del Caribe y los de
América del Norte dialoguen y procuren colectivamente la atención debida
a los problemas de orden político que los afectan.
Asimismo, comprometer su voluntad para la pronta adopción de
normas y decisiones que atribuyan a la Organización de los Estados
Americanos facultades para contribuir de manera ágil y eficiente a la
consolidación de la democracia. Al respecto, convenir en la necesidad de
reformar la carta de la OEA para que entre otros asuntos al ocurrir la
interrupción ilegal de un sistema constitucional en cualquier país miembro
de Ia Organización, se produzca de manera inmediata la suspensión
colectiva de relaciones diplomáticas con ese país; y para que, en tal caso,
el Secretario General debidamente facultado, convoque, dentro de los
quince días siguientes, una Reunión de Consulta de Ministros de
45

Relaciones Exteriores para decidir las medidas que contribuyan a la
restitución de la legalidad”.
En mi calidad, entonces, de Embajador del Perú ante la OEA, me
correspondió conjuntamente con el Representante de Venezuela, presentar
la aludida iniciativa andina ante la Asamblea General celebrada en
Santiago de Chile, dos semanas después de la adopción de la citada
iniciativa subregional.
La Asamblea General celebrada en Santiago de Chile, en junio de
1991, aprobó la Resolución 1080 –Democracia Representativa– la cual
contiene importantes disposiciones y medidas relacionadas con la
interrupción del proceso democrático en los países miembros de la OEA.
Entre otras precisiones se autoriza al Secretario General para que
convoque al Consejo Permanente a fin de que examine la situación, decida
y convoque una reunión ad-hoc de Cancilleres o un período extraordinario
de sesiones de la Asamblea General, todo ello en un plazo de 10 días.

Un comentario sobre el Protocolo de Washington

Como se ha mencionado, en diciembre de 1992, la OEA, como
consecuencia del golpe de Estado en Haití en 1991, del levantamiento en
Venezuela, en febrero de 1992, y del autogolpe en el Perú, en abril del
mismo año, adopta el Protocolo de Reformas de la Carta de la OEA,
introduciendo en su estatuto orgánico el aludido –como se ha mencionado–
artículo 9, conteniendo una disposición expresa contra el derrocamiento
de un Gobierno constitucional mediante la fuerza.
Antes de proseguir como simple acotación es interesante mencionar
que la actitud unas veces contemplativa, otras condescendiente, asumida
por la OEA, en algunos casos de quebrantamiento del orden democrático
en países miembros, entre ellos, la situación producida en el Perú a raíz
del auto-golpe de 1992, contrasta con la enérgica posición adoptada por
la XVII Reunión de Consulta de Cancilleres efectuada en 1978, para
considerar la grave situación surgida en Nicaragua como consecuencia
46 Revista Peruana de Derecho Internacional

de los enfrentamientos armados entre el Movimiento Sandinista y la
dictadura Somocista.
En esa oportunidad la Reunión de Cancilleres de la OEA, adoptó
una Resolución consistente en un verdadero ultimátum contra el Gobierno
del entonces Presidente Somosa. En efecto, el anotado documento
declaraba que la solución de la grave situación imperante en dicho país,
debía inspirarse en el reemplazo inmediato del Régimen Somocista, la
instalación de un gobierno democrático que garantizara el respeto a los
derechos humanos, que incluyera a los principales grupos de oposición y
que reflejara la libre voluntad de ese pueblo mediante la realización de
elecciones libres (Actas y documentos de la XVII Reunión de Consulta.-
Edición de la OEA).
Retomando lo pertinente al Protocolo de Washington, cabe anotar
que introdujo en la Carta de la OEA, en relación con la democracia,
nuevos e importantes artículos, entre ellos, el Articulo 2, inciso b, que
consagra la obligación del Sistema Regional de promover y consolidar la
democracia representativa dentro del respeto al principio de no
intervención; y el ya citado Articulo 9° que dispone que en el caso que el
gobierno democráticamente constituido en un país miembro, sea derrocado
por la fuerza, dicho país podrá ser suspendido del ejercicio del derecho
de participación en las sesiones de la Asamblea General, de la Reunión
de Consulta, de los Consejos de la Organización y de las Conferencias
Especializadas, así como de las comisiones, grupos de trabajo y demás
cuerpos que se hayan creado. La suspensión que fuera impuesta solo
podrá ser levantada por la Asamblea General con la aprobación de dos
tercios de los Estados Miembros.
El referido artículo contempla la interrupción de Estado de Derecho
en caso del derrocamiento de un Gobierno democrático por la fuerza, lo
cual conduciría a inferir que se trata de clásicos golpes militares o
hipotéticamente de un acto subversivo de elementos armados ajenos al
sector castrense, como sería el caso de una fuerza guerrillera. No parecería
contemplar otras modalidades que pudieran afectar gravemente el orden
democrático, configuradas por decisiones políticas lesivas del Estado de
47

Derecho, provenientes de la cúpula del poder constitucionalmente
instalado.
Los enunciados de la Resolución 1080 de 1991 y de la Carta
Democrática Interamericana de 2001, no se circunscriben al uso de la
fuerza. En efecto, se refieren: La Resolución de una interrupción abrupta
o irregular del proceso político institucional democrático y la Carta en
sus artículos 17, 18 y 20, a una alteración constitucional que afecte
gravemente el orden democrático.
Con la finalidad de evitar dudas o disímiles interpretaciones
respecto de los alcances del citado artículo 9 y los preceptos pertinentes
de la Carta Democrática, el Comité Jurídico Interamericano -órgano
consultivo de la OEA-, emitió el dictamen que se cita más adelante el
cual interpretó de manera cabal el artículo 9° de la Carta OEA, precisando
que los anotados preceptos 17, 18 y 20, pueden ser ubicados entre las
disposiciones obligatorias de la organización.

La Carta Democrática Interamericana

El proceso destinado al fortalecimiento, preservación y vigencia
de la democracia, ha quedado registrado en diversos documentos y
decisiones interamericanos, especialmente, en la Declaración de la Quinta
Reunión de Consulta de Cancilleres, aprobada el 13 de julio 1959, en la
Resolución N° 1080, de junio de 1991, en el Protocolo de Washington,
de 14 de diciembre de 1992, en la Resolución de Windsor, de 5 de junio
de 2000 y en la Declaración de Québec, de 22 de abril de 2001. Dicho
proceso culminó en virtud de una iniciativa del Perú, en la Carta
Democrática Interamericana, aprobada en Lima, el 11 de septiembre de
2001, por la Asamblea General Extraordinaria de la OEA.
La trascendencia de la Carta Democrática estriba en que, por
primera vez, a escala interamericana y posiblemente mundial, se ha
estructurado un Cuerpo de Doctrina sobre la Democracia, en su
multidimensionalidad, enhebrándola concomitantemente y con carácter
esencial respecto de una vasta temática socio-económica.
48 Revista Peruana de Derecho Internacional

Con el fin de dejar claramente sentado el carácter obligatorio de
las disposiciones pertinentes sobre la preservación de la Democracia
contenida en dicha Carta, el Comité Jurídico Interamericano de la OEA
del cual he sido miembro, el 16 de agosto de 2001, precisó lo siguiente:
“Las disposiciones de resoluciones de esta naturaleza tienen
generalmente por objetivo interpretar disposiciones convencionales,
constituir prueba de la existencia de normas consuetudinarias, dar debida
cuenta de principios generales de derecho, o proclamar aspiraciones
comunes, y pueden contribuir al desarrollo progresivo del derecho
internacional. Las disposiciones de algunas resoluciones de un órgano
de una Organización Internacional pueden tener efecto obligatorio dentro
de la organización cuando así lo dispone el instrumento constitutivo de
la misma”. (cjI/doc. 76/01, del 16-8-2001).
Evidentemente, y en razón de lo expuesto por dicho Comité, lo
prescrito en los artículos 17,18 y 20 de la Carta Democrática
Interamericana podría ser ubicado entre las disposiciones generales, con
carácter obligatorio dentro de la Organización por cuanto se sustentan en
las disposiciones vinculantes del aludido Protocolo Washington de 1992.
Cabe destacar que, conforme a la Carta, la Democracia y el
desarrollo económico-social son interdependientes y se refuerzan
mutuamente. De allí, el compromiso que consigna la Carta de luchar
para la reducción de la pobreza y la erradicación de la pobreza extrema,
así como la obligación de los Gobiernos para la generación de empleo
productivo.
La Carta Democrática constituye un notable avance por cuanto
estructura un Cuerpo de Doctrina que precisa y contiene los elementos
sustantivos inherentes e imprescindibles de toda Democracia. Todo ello,
además, con miras, llegado el caso, a ser invocados colectivamente contra
los Gobiernos que infrinjan el marco constitucional.
También, según la Carta, el Estado de Derecho debe garantizar la
probidad gubernativa, la transparencia y todos los derechos ciudadanos
fundamentales enmarcados en las respectivas Constituciones de los países.
49

DIPLOMACIA Y COOPERACIÓN DESCENTRALIZADA

Manuel Rodríguez Cuadros*

GLOBALIZACIÓN Y DESCENTRALIZACIÓN: ESTADOS,
REGIONES Y CIUDADES

La globalización como proceso económico y socio-político impulsa
un conjunto heterogéneo y múltiple de cambios. Entre ellos una variación
cualitativa de los conceptos de tiempo y espacio en el campo de las relaciones
internacionales. Desde el punto de vista de las comunicaciones, la transmisión
de las decisiones políticas, económicas, militares, estratégicas, culturales y
en general de la acción internacional el tiempo y el espacio se han comprimido
virtualmente. Los espacios se han hecho “más cortos” y los tiempos “más
reducidos”. Ello está teniendo efectos aún no del todo determinados en
conceptos y realidades básicas de las relaciones internacionales, como los
de “espacio”, “territorio”, “soberanía” y, especialmente, sobre el número y la
naturaleza jurídica y social de los “actores” o “sujetos” de la política
internacional. Las propias interacciones internacionales están mutando. Nunca
en la historia, como ahora, han emergido tantos actores internacionales
distintos a los estados especialmente los gobiernos subnacionales, las
organizaciones no gubernamentales y las empresas. Todo ello dentro de una

* Embajador en el Servicio Diplomático de la República. Ministro de Relaciones
Exteriores (2003-2005). Ex presidente de las Comisiones de Derechos
Humanos y Desarme de las Naciones Unidas. Presidente del Instituto
Latinoamericano de Derecho Internacional y Relaciones Internacionales.
Miembro Titular de la Sociedad Peruana de Derecho Internacional.
50 Revista Peruana de Derecho Internacional

realidad en la que las relaciones entre los estados continúan y
continuarán siendo los referentes directos y principales del sistema
internacional.
Como señala Joseph S. Nye Jr. “La potencia informática se ha
duplicado cada 18 meses los últimos 30 años, incluso más rápidamente
en la última época, y ahora cuesta menos de un 1% de lo que costaba al
principio de la década de 1970. Si el precio de los automóviles hubiera
caído tan deprisa como el precio de los semiconductores, hoy un coche
costaría 5 dólares. En 1930, una llamada trasatlántica por teléfono de 3
minutos costaba 250 dólares, ahora cuesta menos de 1 dólar”(1).
Nye escribió estas apreciaciones el año 2003. Hoy una llamada
por teléfono trasatlántica se puede hacer por menos de 20 centavos de
dólar y también sin costos a través de tecnologías informáticas como las
de Skype o Jajah. Este dinamismo de la revolución informática, de las
telecomunicaciones y el transporte está reduciendo virtualmente el
espacio y el tiempo en los contactos, interacciones y negociaciones
internacionales.
Para llevar a cabo una negociación diplomática, financiera,
comercial o de cualquier otra naturaleza ya no se necesita trasladarse
necesariamente al punto de destino, como era indispensable en 1980.
Hoy el internet, la telefonía y la trasmisión de imágenes y sonido en
tiempo real, permite hacer negociaciones virtuales. En todo caso la
consulta al centro nacional emisior de instrucciones se ha reducido al
tiempo real de una conversación telefónica o un diálogo a través de medios
informáticos. Algo nunca visto antes en la historia de la diplomacia y la
cooperación internacional.
Esta realidad emergente ha permitido que actores no
gubernamentales y estatales subnacionales, que no cuentan con aparatos
institucionales para dirgir sus procesos de concertación y negociación
internacional, emerjan en la escena internacional, con intereses propios

(1) NYE, Joseph S. Jr. La paradoja del poder norteamericano, Taurus, Madrid, 2003.
51

y con una creciente capacidad de acción “diplomática”. De esta manera,
los actores subnacionales y los no estatales han comenzado a influir, como
nunca antes, en la política internacional, aunque ésta sigue teniendo como
referentes principales y decisivos a los estados.
La movilización social de actores no estatales que llevó al bloqueo
de la conferencia de Seattle en 1999, se coordinó en gran medida por
internet. Y la mundialización de los mercados financieros ha sido también
impulsada por la web. Las cumbres de los pueblos, que se realizan
paralelamente a las cumbres de jefes de estado, no eran posibles en los
años 70, simplemente por razones que atañen al estado de las
comunicaciones y el transporte en esa época.
De esta manera, la revolución informática está modificando las
pautas de conducta de actores estatales y no estatales y está cambiando
los métodos de hacer política exterior. La globalización se expresa no
sólo en el ámbito económico, de la ciencia y la tecnología, sino en la
política. Cada vez más se politizan las decisiones sobre los intereses
sociales, individuales y colectivos.
Pero no sólo el proceso de innovación científico-tecnológica influye
en el proceso de descentralización de las relaciones internacionales. El
fenómeno se explica sustantivamente por las modificaciones que la
globalización acarrea en los procesos sociales y en las relaciones entre el
sistema global, los estados nacionales, las uniones regionales suprana-
cionales, las regiones y localidades al interior de las sociedades nacionales.
En este contexto, tres procesos sociales expresan con mayor
movilidad la dinámica multiple globalización-estado nacional-
regionalización.
En primer lugar, la cuestión de la soberanía. Algunos sectores
trasnacionalistas extremos afirman el fin de la soberanía de los estados.
Bastaría analizar los elementos ideológicos, jurídicos e históricos de las
políticas exteriores norteamericana, brasileña, india, rusa, pakistaní,
chilena, española o la gran mayoría de los países miembros de las Naciones
52 Revista Peruana de Derecho Internacional

nacional y la relación sociedad, nación y territorio no se diluyen
con la globalización. Se transforman y en cierto modo se refuerzan. Y de
manera desigual. Coexisten por un lado, un proceso de
desterritorialización de la economía y al mismo tiempo, el proceso
contrario de afirmación de la soberanía nacional y su ejercicio territorial
dentro de las nuevas competencias que asumen los Estados.
La cuestión de la soberanía y la territorialidad, en una perspectiva
constructivista, no sólo tiene que ver con las nociones materiales y jurídicas
de estos conceptos, sino con los sentimientos, los valores, las ideas y los
vínculos de solidaridad y pertenencia de las poblaciones organizadas en
gobiernos locales y regionales en relación a sus respectivos estados
nacionales. Está relacionada, también, con sentimientos y tendencias
autonomistas y regionalistas. La internacionalización por un lado globaliza
la producción, la circulación del dinero y el consumo, pero al mismo
tiempo impulsa procesos de reafirmación de identidad nacional, regional
y cultural. Esta contradicción es uno de los elementos de la fragmentación
que caracteriza al actual sistema internacional en transición.
En segundo lugar, la modernidad trae como consecuencia la
revalorización de los espacios regionales y locales al interior de los estados
y la creación de nuevos ámbitos institucionales que impulsan la
participación de regiones, ciudades, localidades y organizaciones no
gubernamentales en la política internacional y en las negociaciones
internacionales y en los flujos de inversión, comercio y cooperación.
Ugo Pipitone observa en este proceso de recomposición histórica
de las bases espaciales de la organización social y estructuración del
poder político, a nivel nacional e internacional, una evolución incesante
de los espacios institucionales. La evolución social de la humanidad habría
transitado, así, desde el rol protagónico de las ciudades en la Edad Media,
al papel hegemónico del estado nacional desde fines del Siglo XVI y de
éste, en la actualidad, a una nueva forma de institucionalidad política: la
región supranacional, que sería la modalidad de organización social y
política del futuro y cuyo proceso de formación ya estaría en curso, muy
particularmente con la evolución institucional de la Unión Europea
53

(espacio económico único, moneda única, mercado común, ciudadanía
europea, tribunales supranacionales).
Según Pipitone: “Un nuevo ciclo histórico parece recorrer sus fases
iniciales. La regionalización no abarcará ciertamente a todo el mundo
pero condicionará su futuro, como ciudades y naciones lo hicieron antes.
Y estamos más allá de un proceso exclusivamente económico. Que la
economía juegue un papel determinante está fuera de discusión, pero la
regionalización va más lejos, indicando espacios más amplios de la
identidad colectiva, abriendo áreas mayores de pluralidad
institucionalizada, empujando hacia formas inéditas de cooperación entre
países cercanos. Se nos abre en estos años un camino que más vale que
sea exitoso frente al tamaño de los retos globales...”(2).
Pero el proceso de reforzamiento de lo regional no sólo es
supranacional, es también intranacional. Estamos frente a un proceso de
revalorización de lo local y lo regional al interior de los estados nacionales,
aún en los casos en que éstos se encuentran insertos en un ambicioso proyecto
de regionalización supranacional, como es el caso de la Unión Europea. Nunca
como ahora desde el siglo XIX se han reforzado tanto identidades, economías
y gobiernos regionales, subnacionales y locales en todas las regiones del
mundo. Y ello es una expresión dialéctica de la globalización.
Con la mayor velocidad que adquiere el proceso de
internacionalización, el territorio, el lugar, recobra significado e
importancia. Para una empresa transnacional la inversión minera o
petrolera está más en función de las características geográficas,
económicas y socio-políticas del lugar específico donde se ubican los
yacimientos que del territorio del estado nacional. Al mismo tiempo las
poblaciones del “lugar” se encuentran en procesos de empoderamiento
de sus intereses y derechos y son crecientemente actores de la inversión
extranjera en áreas esenciales como los hidrocarburos, la minería, la
explotación forestal o la propia industria textil. Como señala Joan Nogué

(2) PIPITONE, Ugo. Ciudades, Naciones, Regiones. Los espacios institucionales en la
modernidad, FCE, México, 2003, pág. 23.
54 Revista Peruana de Derecho Internacional

“… los diversos procesos de globalización hoy existentes han
desencadenado una interesante e inesperada tensión dialéctica entre lo
“global” y lo “local” …Nos encontramos ante una excepcional
revalorización de los lugares en un contexto de máxima globalización
…La sensación de indefensión, de impotencia, de inseguridad ante este
nuevo contexto de globalización e internacionalización de los fenómenos
sociales, culturales, políticos y económicos, provoca un retorno a los
microterritorios, a las microsociedades, al lugar en definitiva”(3).
Álvaro Coronel ha descrito con pertinencia este proceso: “Por un
lado globalización y, por otro, descentralización. En el medio de estos
procesos se encuentran los estados. Combinados con los programas de
ajustes estructurales resumidos en la frase “más mercado y menos estado”,
ambos fenómenos reducen la capacidad de este último en diferentes áreas
estratégicas del desarrollo. Simultáneamente se produce la aparición de
las entidades subestatales como actores importantes dentro de la escena
internacional, lo cual tiene por lo menos dos fuerzas impulsoras. La
primera, desde el exterior, ya sea generada por las inversiones que quieren
evitar las intermediaciones burocráticas y de otro tipo de los gobiernos
centrales, como por las cooperaciones o ayudas internacionales que
quieren mayor y más rápido impacto evitando las mismas
intermediaciones. La segunda fuerza impulsora proviene de adentro, ante
ciertos reclamos populares, contando con las nuevas potestades y ante la
oferta de inversiones y cooperación, se genera un proceso de búsqueda
de esos recursos. Esto genera el surgimiento de unidades de relaciones
internacionales dentro de las entidades subestatales que actúan en el
exterior conformando la llamada “paradiplomacia” o
“postdiplomacia”…”(4).
En tercer lugar, las dinámicas globalización-regionalización y
estado nacional-gobiernos subnacionales están modificando el paradigma

(3) NOGUÉ, Joan. Nacionalismo y territorio, Editorial Milenio, Lleida, 1998, pág. 117.
(4) CORONEL, Álvaro. Breve Historia de la Cooperación Descentralizada. Una mirada
de desde Sudamérica, Edit. Observatorio de Cooperación Descentralizada
Unión Europea – América Latina, Montevideo 2006, pág. 21.
55

estatalista de las relaciones internacionales. La política internacional
incluye en nuestro tiempo interaciones de actores subnacionales y no
estatales, que la dotan de un carácter más descentralizado, de una
diferenciación más compleja de intereses y valores y de procesos de
cooperación y conflicto que en diverso grado implican interacciones entre
los estados, los gobiernos subnacionales, las empresas,las organizaciones
no gubernamentales y la sociedad civil.
La complejidad del actual sistema internacional global en transición
está cambiando el paradigma según el cual sólo los estados son actores
exclusivos de la política internacional. Y lo está haciendo no sólo en el
plano teórico sino en la acción internacional. La globalización, como se
ha visto, impulsa un conjunto heterogéneo y múltiple de cambios que
han producido una variación cualitativa en los conceptos de tiempo y
espacio. Desde el punto de vista de las comunicaciones, recordemos que
la transmisión de las decisiones políticas, económicas, militares,
estratégicas y culturales, el tiempo y el espacio se han comprimido. Los
espacios se han hecho “más cortos” y los tiempos “más reducidos”. Ello
está teniendo efectos aún no del todo determinados en algunos conceptos
básicos de las relaciones internacionales como los de “espacio”,
“territorio” y “soberanía”, en la estructura y función de los estados, así
como en la expansión sin precedentes de interacciones de actores
internacionales subnacionales y no estatales. Este proceso ha abierto los
escenarios de la política internacional a las relaciones externas de los
gobiernos subnacionales, estaduales, regionales y locales.

LA DESCENTRALIZACIÓN DE LAS RELACIONES
INTERNACIONALES

En el mundo actual se descentralizan las relaciones internacionales
y lo que es más importante la elaboración y gestión de las políticas
exteriores. Surge entonces la pregunta si todo flujo internacional no estatal
forma parte de la política internacional. La respuesta es que sí, siempre y
cuando incida en las relaciones entre los estados. Si esos flujos o
interacciones entre actores no estatales no tienen consecuencias en las
56 Revista Peruana de Derecho Internacional

relaciones interestatales no forman parte de la política internacional,
se trataría solo de hechos que son parte de la sociología de las relaciones
internacionales.
De esta manera, el sistema internacional contemporáneo ha
ampliado considerablemente –y es un proceso aún en desenvolvimiento–
la naturaleza y el número de los actores internacionales. Hoy, junto con
los estados, interactúan actores no estatales y subnacionales. Esta mayor
descentralización de las relaciones internacionales contemporáneas desde
el punto de vista de los actores, se da tanto en el funcionamiento del
sistema internacional (macro relaciones internacionales) como en el
ámbito de la elaboración y ejecución de la política exterior de los estados
(micro relaciones internacionales). El paradigma estado-centrista de las
relaciones internacionales ha sido superado por la realidad.
Como resultado de este proceso han surgido nuevas formas y
métodos de relacionamiento internacional que innovan las prácticas
diplomáticas tradicionales. La más importante de ellas es la diplomacia
descentralizada que refiere al conjunto de acciones, prácticas y procesos
internacionales distintos a los tradicionales entre estados o entre éstos y
organismos internacionales intergubernamentales.

LA DIPLOMACIA Y LA COOPERACIÓN DESCENTRALIZADA

La diplomacia descentralizada se puede definir como el conjunto
de interacciones internacionales que se realizan entre gobiernos nacionales
y gobiernos subnacionales, entidades de la sociedad civil de otros estados,
incluidas las empresas u organizaciones no gubernamentales; entre
gobiernos subnacionales(5) con gobiernos subnacionales extranjeros o

(5) Se entiende por gobierno subnacional al que ejerce el poder estadual, regional,
provincial o municipal al interior de un estado-nacional del cual forma parte,
sea éste de estructura federal (el gobierno del estado de California en relación
a los Estados Unidos o el del Acre en relación al estado federativo del Brasil) o
unitario (el gobierno regional del Cusco en relación al Perú o el gobierno
municipal de Montevideo en relación a la República Oriental del Uruguay).
57

con entidades de la sociedad civil u organizaciones no gubernamentales
extranjeras en función de intereses públicos; y, entre organizaciones no
gubernamentales de estados diferentes siempre en función de intereses o
bienes públicos(6).

RELACIONES INTERNACIONALES CONTEMPORÁNEAS -
PARADIGMA MULTICÉNTRICO

Para designar parte de este proceso de descentralización de las
relaciones internacionales y de la política, se utiliza también los conceptos
“diplomacia ciudadana”(7), “paradiplomacia” o “postdiplomacia”. Sara
Elisa Rosales define el concepto de diplomacia ciudadana como el
“derecho y a la capacidad que requieren materializar y desarrollar las
organizaciones ciudadanas, para penetrar en espacios que tradicionalmente
han sido privativos de organismos internacionales, gubernamentales y
de la cooperación externa…”(8). Por su parte Librado Orozco sintetiza
las diversas acepciones de las expresiones “paradiplomacia” o
“postdiplomacia”, al conceptualizarlas como “las relaciones
internacionales que tienen que ver con la capacidad de las entidades
subestatales (regiones, estados, provincias, municipios, entre otras) de

(6) Sobre el desarrollo de las relaciones externas de los gobiernos subnacionales
y los actores no estatales, entre otras, se pueden consultar las siguientes obras:
F. Aldecoa y M. Keating (editores), Paradiplomacy in Action. The Foreign
Relations of Subnacional Governmets, Frank Cass, Londres, 1999; M. Dunfor
y G. Kafkalas (editores), Cities and Regions in the New Europe: the Global-
Local Interplay and Spatial Development Strategies, Londres, Belhaven, Press,
1992; C. A. de Mattos et al (compiladores), Globalización y territorio. Impactos
y Perspectivas, Pontificia Universidad Católica de Chile y Fondo de Cultura
Económica, Santiago, 1998; L. Carrroué, Géographie de la mondialisation,
Armand Colin, Paris, 2002; L. Rhi-Sausi, “La cooperación descentralizada y
las relaciones económicas entre la Unión Europea y América Latina”, Síntesis,
Núm. 33-34, enero-diciembre de 2000.
(7) En: Revista Trimestral Latinoamericana y Caribeña de Desarrollo Sustentable,
2004,Vol. 2, p.1.
(8) ROSALES, Sara Elisa. Revista Trimestral Latinoamericana y Caribeña de
Desarrollo Sustentable, 2004, Vol. 2, pág. 1.
58 Revista Peruana de Derecho Internacional

establecer lazos directos con otros actores internacionales. Esta
actividad ha sido denominada paradiplomacia para diferenciarla de la
política exterior que es la prerrogativa de los gobiernos centrales”(9).
Parecería más apropiada la utilización de la expresión “diplomacia
descentralizada”, pues refleja de manera más directa la naturaleza
descentralizada de estas nuevas prácticas diplomáticas y no denota la
idea de carencia o ausencia de vinculación de ellas con la diplomacia es
decir con las relaciones interestatales. Para o post diplomacia tiene una
connotación de no vinculación con las interacciones estatales y en esa
medida no reflejan adecuadamente la realidad. Sin embargo, no tiene
mayor relevancia una discusión académica sobre la denominación de
esta nueva modalidad de relacionamiento internacional. Lo importante
es que todos estos nuevos conceptos, diplomacia ciudadana,
paradiplomacia o postdiplomacia son unívocos al hacer referencia a la
actividad de los nuevos actores no estatales o subnacionales en la política
internacional.
En principio, forma parte de la diplomacia descentralizada toda
acción o proceso internacional que se realice entre los actores
mencionados, independientemente de su naturaleza y alcance. La
especificidad del concepto no está determinada por la materia o el tipo
de relación social que es objeto de la interacción internacional (lucha
contra la pobreza, desarrollo local, seguridad, salud, telecomunicaciones,
comercio, etc.), sino por los actores que en ella intervienen.
Para estar frente a una relación de diplomacia descentralizada por
lo menos uno de los actores debe ser necesariamente un gobierno
subnacional (estadual, regional o local) o una organización no
gubernamental o entidad de la sociedad civil. Su carácter distintivo es de
esta manera el hecho de constituir un tipo de relación internacional en la

(9) OROZCO, Librado. “Paradiplomacia: Las relaciones internacionales de las
regiones”, en Revista Peruana de Derecho Internacional, T. LVIII, enero-abril
2008, número 137, Lima, 2008, p.83.
59

que los actores directos ya no son exclusivamente los estados nacionales.
Constituye, en ese sentido, un desarrollo institucional de la mayor
importancia en las relaciones internacionales y en la cooperación
internacional y presiona a favor de su creciente democratización.
Constituye el espacio más dinámico de la descentralización de la
diplomacia y del complejo relacional internacional.
Las actividades de la diplomacia descentralizada son crecientes y
múltiples. Establecer una clasificación del conjunto de estos flujos
descentralizados de las relaciones internacionales no es sólo un ejercicio
teórico necesario, sino una necesidad práctica en la medida que el
ordenamiento conceptual puede permitir una dinámica de acción mucho
más activa por parte de los actores.
Una primera aproximación permite sistematizar los flujos de la
diplomacia descentralizada en razón de la naturaleza jurídica de los
actores y diferenciar entre diplomacia descentralizada pública y
diplomacia descentralizada privada.
En el primero caso por lo menos uno de los actores es de naturaleza
pública, gobierno central o gobierno subnacional. En el segundo, todas
las partes intervinientes son privadas pero vinculadas por el tratamiento
de asuntos de interés o impacto público. Las relaciones descentralizadas
públicas vinculan a gobiernos subnacionales con gobiernos nacionales
y organismos internacionales (diplomacia descentralizada pública
indirecta); a gobiernos subnacionales con gobiernos subnacionales y
organismos internacionales (diplomacia descentralizada pública directa).
La diplomacia descentralizada privada con interés público vincula a ONGs
entre sí o a éstas con otras entidades de la sociedad civil. Finalmente, la
diplomacia descentralizada mixta vincula a gobiernos subnacionales con
ONGs o entidades de la sociedad civil.
Si se tiene en cuenta el número de actores que actúan en las
interacciones internacionales descentralizadas, éstas se pueden clasificar
en bilaterales o multilaterales. Las bilaterales tienen lugar entre dos actores
y las multilaterales entre más de dos actores o en el marco de conferencias
60 Revista Peruana de Derecho Internacional

internacionales o de organismos internacionales públicos o
entidades internacionales privadas.
Cada uno de estos tres tipos de diplomacia descentralizada (pública,
privada y mixta) dan lugar a múltiples y diversas relaciones de cooperación
e interacción, a relacionamientos de tipo político-institucional y a la
solución de conflictos. Una aproximación a la clasificación de las
relaciones internacionales descentralizadas ya no por el número de actores,
sino por el ámbito en el que operan, permite diferenciar entre la diplomacia
descentralizada strictu sensu y la cooperación descentralizada. Esta última
tiene como elemento distintivo la transferencia no reembolsable de
conocimientos técnicos y financiamiento. Es una modalidad específica
y nueva de la cooperación para el desarrollo. La diplomacia
descentralizada comprende todas las interacciones políticas,
institucionales o económicas que no tienen el componente de la
transferencia de cooperación técnica o financiera no reembolsable. Por
cierto la diplomacia descentralizada puede dar origen a proyectos o
programas de cooperación descentralizada y éstos a relacionamiento
políticos e institucionales(10).
Las acciones y procesos de la diplomacia y cooperación
descentralizada pueden ser, asimismo, objeto de una clasificación de tipo
operacional. A ese nivel es posible identificar las siguientes modalidades
de acción:
1) La diplomacia descentralizada como componente específico de
la política exterior de los estados.
2) La formación de bloques o esquemas de cooperación o
integración transfronterizas.
3) El hermanamiento de ciudades.

(10) La diplomacia descentralizada se desarrolla tanto en el ámbito bilateral como
multilateral, entre el 11 y el 13 de junio de 2008 tuvo lugar en La Haya,
Holanda, la Primera Conferencia Mundial de las Ciudades, una verdadera
cumbre de gobiernos subnacionales. La agenda incluyó temas de naturaleza
política como el aporte de las ciudades a la paz mundial.
61

4) Las relaciones externas de los gobiernos subnacionales y los
actores no estatales.
5) La cooperación descentralizada; y,
6) Las conferencias e instancias internacionales multilaterales de
o con participación de gobiernos subnacionales o entidades de la sociedad
civil.

LA COOPERACIÓN DESCENTRALIZADA, LA COHESIÓN
SOCIAL, LA LUCHA CONTRA LA POBREZA Y EL BUEN
GOBIERNO

La cooperación descentralizada es una rama o un sector de la
diplomacia descentralizada cuya rasgo distintivo es el hecho que en la
relación de cooperación por lo menos una de las partes es un gobierno
subnacional o no estatal. En ese sentido, nos encontramos frente a una
relación de cooperación descentralizada cuando los actores de los flujos
de cooperación son:
1) Un estado nacional y uno o más gobiernos subnacionales o
entidades no estatales.
2) Dos gobiernos subnacionales.
3) Gobiernos subnacionales con entidades no estatales
(organización no gubernamental por lo general).
4) Organismos internacionales intergubernamentales y gobiernos
subnacionales; y,
5) Organizaciones internacionales integradas por gobiernos
subnacionales o entidades no estatales.
El financiamiento de los flujos de cooperación descentralizados
puede provenir de una de las partes o de terceros intervinientes. Por
ejemplo, el financiamiento de un proyecto de construcciones de cobertizos
para protección del friaje que es financiado por Finlandia, el gobierno de
62 Revista Peruana de Derecho Internacional

Cataluña, o el Municipio de Nantes en beneficio de una comunidad
alto andina en Ayacucho, es representativo del financiamiento directo
entre las partes que intervienen en la relación de cooperación. Pero si el
acuerdo de cooperación es entre esa comunidad alto andina del Perú y el
gobierno holandés con financiamiento de la Unión Europea, nos
encontramos en el caso del financiamiento por terceros.
La cooperación descentralizada tiene, también, una especificidad
de carácter conceptual. Está alejada de la idea tradicional de la “ayuda”
o la “asistencia”, que supone un rol pasivo de quien recibe esa ayuda o
asistencia y en la que normalmente el donante define el objeto y fin de la
cooperación.
A diferencia de los conceptos de “ayuda” o “asistencia”, la
cooperación descentralizada se ubica en una visión del desarrollo humano
participativo y asume un enfoque de derechos que está dirigido a
empoderar a las poblaciones locales que forman parte de los proyectos
de cooperación.
El marco conceptual de la cooperación descentralizada parte de la
idea que el desarrollo local y el fortalecimiento de la capacidad institucional
de la gobernanza en regiones, provincias y municipios, es una tarea que
compromete a todos, al estado, a los mercados, a los gobiernos locales, a
sus instituciones, a los empresarios locales, a los sindicatos, las
asociaciones empresariales, profesionales, las juventudes y las familias.
Por ello, el concepto de beneficiario no se limita al gobierno local o a la
institución que es la contraparte del acuerdo de cooperación, sino a un
conjunta plural de instituciones, organizaciones y a los propios habitantes
de la circunscripción territorial. Esta visión de los beneficiarios supone
una gestión participativa en la elaboración y ejecución de los proyectos y
un empoderamiento de los derechos ciudadanos de la población.
La lucha contra la pobreza y la extrema pobreza, en una perspectiva
focalizada en términos territoriales y de derechos humanos, constituye
uno de los rasgos distintivos de la cooperación descentralizada. Otra
peculiaridad es que prioriza proyectos de lucha contra la pobreza y la
63

desigualdad en ámbitos espaciales locales. En ese sentido “busca fortalecer
las capacidades sociales locales, lo que es sustento de políticas de
desarrollo humano que tienen por objetivo la inclusión social basada en
un aumento de las capacidades sociales locales. Se está ante un círculo
virtuoso, en el sentido de que la cooperación descentralizada tiene en
cuenta una concepción de desarrollo humano que, a la vez, se corresponde
con los objetivos de combate a la pobreza e inclusión social de los
individuos”(11).
El enfoque de género, es también, un componente esencial de la
cooperación descentralizada, pues la superación de la situación de
marginalidad y discriminación de la mujer es un factor que limita
fuertemente el desarrollo humano local. La discriminación y marginación
de la mujer es también un factor de reproducción de la pobreza. Por el
contrario, la experiencia demuestra que en las circunscripciones
territoriales locales o regionales el empoderamiento de la mujer es un
factor de desarrollo social, tanto en la familia como en el grupo social.
La cooperación descentralizada está dirigida, también por otro lado
y esa es su gran diferencia con la “cooperación de asistencia” a fortalecer
con autonomía la capacidad institucional de los gobiernos regionales,
provinciales y locales. Su capacidad de adopción de decisiones, de
planeamiento estratégico de sus metas de desarrollo, de su capacidad de
legislación, gestión, inversión y rendición de cuentas.
La cooperación descentralizada por implicar necesariamente la
participación de gobiernos subnacionales o entidades no estatales, es una
modalidad de relacionamiento internacional distinta de la ayuda oficial
al desarrollo, la cooperación técnica internacional o la cooperación
internacional para el desarrollo, pues éstas están constituidas por los flujos
de cooperación de gobierno a gobierno que es una esfera de competencia
exclusiva del estado nacional.

(11) CORONEL, Álvaro. [4].
64 Revista Peruana de Derecho Internacional

LA DIPLOMACIA Y LA COOPERACIÓN DESCENTRALIZADA
COMO NUEVO COMPONENTE DE LA POLÍTICA EXTERIOR
DE LOS ESTADOS

La participación de los nuevos actores en el sistema internacional
(gobiernos subnacionales y entidades no estatales) se da en el mismo
escenario global, desigual y fragmentado de las relaciones interestatales.
Ello implica que sus relaciones externas pasan a ser una variable de la
política exterior de los estados. Con la globalización la diplomacia estatal
ya no se elabora sólo en función de interlocutores sólo estatales, sino en
razón de la multiplicidad de actores que interactúan en el complejo
relacional internacional contemporáneo. Definir políticas exteriores
competitivas implica, en ese sentido, una mirada hacia adentro para hacer
competitivo al estado nacional en su proyección externa y una mirada
hacia afuera para buscar la competividad en un escenario internacional
cada vez más descentralizado.
Un estado con mayor cohesión social, con reducidos espacios de
pobreza, con un desarrollo físico-social integrado y equilibrado, que
represente adecuadamente en las decisiones del gobierno central los
intereses de todos los sectores de la población, incluidos los regionales y
locales, será más competitivo en la arena internacional que aquel que se
encuentre fracturado por la pobreza, la desigualdad, las resquebrajaduras de
una cohesión social débil y que no represente adecuadamente en el
funcionamiento de la economía y la polítca los intereses regionales y locales.
En ese contexto, al modificarse el sistema internacional, el
escenario global en el que actúan los estados, las políticas exteriores
deben modificarse también y establecer las correlaciones necesarias entre
los requerimientos internos de la sociedad (que debe incluir los intereses
de los gobiernos subnacionales y de la sociedad civil), el estado nacional
y las tendencias de la globalización, tanto en sus componentes económicos,
como en los sociales, políticos y estratégicos.
Se trata de definir políticas exteriores que integren adecuadamente
la agenda interna y externa. Que actúen en el sistema internacional para
65

maximizar las tendencias que incidan positivamente en sus variables de
desarrollo interno y que minimicen o neutralicen aquéllas que puedan
tener un efecto negativo. Simultáneamente, las políticas exteriores, para
incrementar la capacidad de negociación de los países pequeños y
medianos, deben estar dirigidas a sumar fuerzas sobre bases regionales o
de coaliciones de ideas afines e intereses para influir en la gobernanza
mundial y regional de la globalización.
No hay una receta general. Cada inserción externa tiene elementos
de especificidad que se derivan del peso de la agenda interna y de la
“competitividad externa” de cada Estado. Por ello, las coaliciones son
más difíciles en la época de la globalización, pero al mismo tiempo
indispensables.
Los intereses nacionales no desaparecen con la globalización, se
reafirman en lo interno y en lo externo pero enfrentan cambios y
mutaciones. Ahora el concepto de interés nacional ya no se refiere sólo a
“los intereses” del aparato de gobierno o del estado representado por los
gobiernos. Esta visión que asimila el interés nacional exclusivamente a
las percepciones e intereses de los gobiernos o de quienes detentan el
poder al interior de los estados, está siendo superada progresivamente
por una visión más democrática, más sociológica y más representativa.
El concepto de interés nacional para que se sustente en un mínimo
de racionalidad y legitmidad, requiere representar las aspiraciones y
necesidades de los diversos grupos y sectores sociales y económicos de
una sociedad nacional. Que no se limite el interés nacional a los intereses
del gobierno central, sino que integre en su concepción una sumatoria de
intereses de gobiernos y poblaciones subnacionales y entidades de la
sociedad civil. El interés nacional se está volviendo menos estatista
centralizador y más estatal –regional– local y social. El impacto de este
cambio no sólo es teórico, sino práctico. Esta mutación en la percepción
del interés nacional de los estados, está produciendo una obsolencia del
concepto “gobierno”. La noción de “gobierno” ya es insuficiente para el
ejercicio del poder con legitimidad. Es necesario que las decisiones
estatales se originen en amplios niveles de participación ciudadana y que
66 Revista Peruana de Derecho Internacional

concilien o representen los plurales intereses y aspiraciones de
grupos sociales y ciudadanos. La gobernanza es un concepto que recoge
la idea de la acción de gobierno, pero la concilia con el origen y el
ejercicio legítimo del poder a partir de la representación de amplios
intereses sociales.
La gobernanza reconoce los procesos de empoderamiento de
identidades e intereses de estructuras de gobierno distintas al gobierno
central y de múltiples sectores y fuerzas sociales (los trabajadores, los
campesinos, los empresarios, los comerciantes, los financistas, las
juventudes, las mujeres, las minorías, las poblaciones), así como sus
legítimas aspiraciones a representar sus intereses en las decisiones que
afectan su vida cotidiana. Ya no basta con tener la legalidad como
fundamento de la acción de gobernar. Cada vez es más necesario contar
con la adhesión y aceptación de los gobernados e involucrar a éstos en el
buen gobierno. Los propios ciudadanos se comprometen cada vez más
en las decisiones políticas, así no participen en la política organizada.
Los movimientos sociales y regionales actúan crecientemente por
motivaciones vinculadas a su vida cotidiana, por la defensa o promoción
de sus intereses vitales y concretos (las matrículas escolares, el transporte,
la no contaminación, defensa de la propiedad, educación, salud, respeto
a los derechos humanos, aumentos de salarios, ocupación, vivienda, agua,
instalaciones sanitarias o en un segundo grado por intereses comunes
regionales o locales).
La noción tradicional de gobierno no involucra necesariamente a
los actores sociales en los procesos de toma de decisiones y en muchos
casos tiende a excluirlos. Las decisiones se perciben como competencia
exclusiva de la autoridad sustentada en el poder que confiere el cargo.
La gobernanza a diferencia del gobierno no se restringe a la decisión
amparada en la legalidad de la autoridad. A partir de ella, concibe el
proceso de toma de decisiones como una dinámica de consulta y
concertación que busca involucar a los diversos actores sociales en las
decisiones que afectan su vida cotidiana en lo local, lo regional, lo nacional
y lo internacional.
67

La gobernanza tiene el componente de legitimidad del ejercicio
del poder político a partir de prácticas democráticas de consulta,
participación y consenso. Por ello, en sí misma implica descartar una
visión del interés nacional que imponga los intereses de un grupo o una
región sobre el resto de la sociedad y, afirma una sumatoria razonable de
intereses plurales y diferenciados que la decisión de gobierno debe
representar en base al principio de la razonabilidad. La gobernanza es en
sí misma una práctica de prevención y solución de conflictos.
Como señalan Oliver Todt y Marta I. González, el “análisis de los
procesos de gobernanza revela que los mecanismos de decisión están
cambiando, en parte en respuesta directa a las demandas sociales… El
tipo de toma de decisiones característica para la gobernanza se puede
describir como pluricéntrico, estructurado en complejas redes mediante
las cuales se organizan las relaciones entre diversos actores…”(12).
En ese contexto, el paradigma exclusivamente estatalista de la
elaboración y ejecución de la política exterior ya es inadecuado para
representar la complejidad de los intereses nacionales y sociales en el
mundo global. El Estado ya no puede actuar en sus relaciones externas
sólo en función de los requerimientos del gobierno central, debe articular
consensos sociales y nacionales con los actores subnacionales y no
estatales, especialmente con las regiones, los gobiernos locales, las
empresas, los partidos y fuerzas políticas y una amplia diversidad de
instituciones de la sociedad civil. De otra forma, la política exterior
corre el riesgo de carecer de sustento social y nacional interno. Como
parte de este proceso de incorporar a la gobernanza políticas exteriores
abiertas a los nuevos actores internacionales, los estados y las uniones de
estados están desarrollando crecientemente estrategias nacionales de
diplomacia y cooperación decentralizada como un componente específico
de sus políticas exteriores.

(12) Ibíd.
68 Revista Peruana de Derecho Internacional

LA EXPERIENCIA EUROPEA EN MATERIA DE COOPERACIÓN
DESCENTRALIZADA

La Unión Europea es el agrupamiento de países que ha desarrollado
de manera más avanzada, a nivel conceptual y práctico, el nuevo
paradigma de las relaciones internacionales con multiplicidad de actores,
descentralización y cohesión social. La Unión ha incorporado a sus
relaciones externas los vínculos con gobiernos subnacionales y ONGs y
estimula en sus propias regiones la puesta en marcha de relaciones externas
descentralizadas. Particular mención merece los avances efectuados por
los países europeos en el ámbito de la cooperación descentralizada.
La actual política de coperación para el desarrollo de la Unión, cuya
concepción estratégica, metas y objetivos comprende a la cooperación
descentralizada, se orienta por cinco ámbitos de acción prioritaria:
1) La inversión. Invertir en los ciudadanos, a través de un
financiamiento destinado a mejorar las condiciones de vida de la gente,
en áreas focalizadas como la salud, la educación, el fomento de la igualdad
entre los sexos y otros aspectos del desarrollo social, como el fomento
del empleo digno y productivo, la cohesión social o la lucha contra el
trabajo y la violencia infantil.
2) El medio ambiente y la gestión sostenible de los recursos
naturales, con énfasis en el agua y la energía.
3) El fortalecimiento de los agentes no estatales y las autoridades
locales o gobiernos subnacionales, incluyendo iniciativas de co-
financiamiento de iniciativas de los gobiernos locales y la sociedad civil.
4) La seguridad alimentaria, focalizada en el objetivo de aumentar
la seguridad alimentaria de la población en pobreza y extrema pobreza.
La Unión Europea y los estados miembros contribuyen con más
del 56 % de toda la ayuda oficial al desarrollo. El año 2006 el valor total
de la ayuda al desarrollo ascendió a la suma 47 000 millones de euros.
No obstante, la región aún está lejos de cumplir con la obligación
internacional de destinar a la cooperación para el desarrollo el 0.7 % del
69

PBI de cada uno de sus miembros. Actualmente, el promedio alcanca al
0.42%, aunque hay países que sí cumplen con el 0.7% como Dinamarca,
Holanda, Suecia y Luxemburgo. Aproximadamente un 20 % del monto
total de la cooperación para el desarrollo corresponde a flujos de
cooperación descentralizada.
Es interesante analizar el comportamiento de la cooperación para
el desarrollo. La cooperación descentralizada, es decir originada en
gobiernos subnacionales, es una práctica generalizada en la región. Así,
el año 2003, el número de países que recibieron cooperación proveniente
de gobiernos locales alemanes fue de 137, belgas 106, franceses 92,
españoles 79 e italianos 69. En el caso del Japón se observa una mayor
concentración pues la cooperación otorgada por sus gobiernos locales se
focalizó solo en 38 países beneficiarios.
Los gobiernos subnacionales donantes tienden a concentrar el
destino de la cooperación por regiones, en función también de los objetivos
y prioridades de las políticas generales de sus gobiernos centrales o de la
densidad de relaciones existentes en los flujos de diplomacia
descentralizada. El área geográfica de concentración de sus actividades
de cooperación descentralizada tiende a coincidir con el destino de los
flujos globales de la cooperación para el desarrollo de sus respectivos
países, aunque en proporciones distintas. España, presenta una
cooperación focalizada en América Latina. Al año 2003, del total de
flujos de la cooperación para el desarrollo el 35 % se destinó a países
latinoamericanos. Si se toman en cuenta solo los flujos de cooperación
descentralizada otorgados por los gobiernos subnacionales españoles, la
concentración en América Latina considerablemente va ascendiendo al 64%.
En el caso de Alemania, tanto la cooperación para el desarrollo
global como la cooperación descentralizada se concentran en el Asia con
41% y 53%, respectivamente. En el caso de América Latina el total de la
cooperación para el desarrollo dirigida a la región es del 11%, mientras
que el flujo de cooperación originada de gobiernos subnacionales
alemanes asciende al 7%.
70 Revista Peruana de Derecho Internacional
71

La Unión Europea posee un programa específico dirigido al
fomento del intercambio de experiencias entre los gobiernos
subnacionales de Europa y América Latina denominado URB-AL. El
programa se lanzó en 1995 y tiene por finalidad desarrollar redes de
cooperación descentralizada entre gobiernos subnacionales, en torno a
una agenda focalizada en el desarrollo local urbano.
La ejecución del programa ha dado resultados bastantes positivos.
Entre sus impactos positivos está el de haber articulado a más de 680
colectividades locales en torno a proyectos específicos de participación
ciudadana, la lucha contra la pobreza, el transporte, la seguridad, el
urbanismo, el desarrollo económico, la sociedad de la información, el
fortalecimiento de la democracia y el buen gobierno. En el marco del
programa se han realizado cerca de 40 reuniones internacionales con la
asistencia de más de 10,000 delegados de gobiernos subnacionales. El
carácter movilizador del proyecto se expresa en el hecho de que a través
de 13 redes temáticas se coordinen a más de 2500 colectividades locales,
asociaciones, ONGs o empresas de las regiones. Estas entidades participan
en proyectos e iniciativas de desarrollo social, económico y cultural;
desarrollo de capacidades institucionales a través de la formación de
recursos humanos; promoción de los vínculos de asociación entre
colectividades locales e instituciones de la sociedad civil; y, el incremento
de la participación de gobiernos subnacionales y locales en la esfera
internacional. El programa cuenta hasta el 2012 con un financiamiento
de cincuenta millones de euros.
Un elemento importante de difusión del buen gobierno es la labor
que realiza el centro de documentación de URB-AL, que cataloga de
manera sistemática los proyectos comunes y selecciona las mejores
prácticas con la finalidad de proyectarlas y emularlas. Entre estas prácticas
de excelencia se encuentran el proyecto sobre red internacional de
bibliotecas municipales llevado a cabo por la Municipalidad de Miraflores,
Perú; el proyecto contra la pobreza urbana desarrollado por la ciudad de
San Paulo; y, el de intervención para disminuir la delincuencia juvenil de
72 Revista Peruana de Derecho Internacional

la Municipalidad de Calama, Chile. Actualmente, se vienen
ejecutando 186 proyectos comunes en trece áreas temáticas: Droga y
ciudad, conservación de los contextos históricos urbanos, la democracia
en la ciudad, la ciudad como promotora del desarrollo económico, políticas
sociales urbanas, gestión y control de la urbanización, control de la
movilidad urbana, financiamiento local y presupuesto participativo, lucha
contra la pobreza urbana, vivienda en la ciudad, promoción de las mujeres
en las instancias de decisión locales, ciudad y sociedad de la información
y seguridad ciudadana.
En el caso específicamente del Perú, la Unión Europea realiza un
importante programa de cooperación (incluyendo proyectos de
cooperación descentralizada), que en el período 2002-2006 alcanzó un
presupuesto de 86 millones de euros. Este programa significó un
relanzamiento de la cooperación que había sido prácticamente congelada
entre 1999 y el 2000 por la alteración del orden democrático en el Perú.
Las áreas prioritarias están constituidas por proyectos de desarrollo
socio-económico (60%), integración regional (25%) y apoyo del estado
de derecho y reforma institucional (15%). La cooperación proveniente
de la Unión Europea representa en el Perú “… poco más del 0.4% del
PBI, cerca del 2.4 % del presupuesto nacional, alrededor del 14% de la
inversión publica y 2.6% de la inversión privada y casi el 7% del gasto
en educación salud y asistencia social”(13).
Existen más de 324 de proyecto activos por un monto superior de
más 1300 millones de euros. De esta suma corresponde a España,
Alemania, la Comisión Europea e Italia, la erogación de cerca del 90%
de los recursos. Desde el punto de vista de la focalización territorial, la
cooperación tiene un enfoque descentralizado y regional. Más del 55%
del total de recursos son destinados a proyectos de ámbito subnacional
(regionales o locales) y a proyectos nacionales con enfoque regional.

(13) UNIÓN EUROPEA, Balance de la cooperación de la Unión Europea en el Perú,
Lima, 2006, pág. 4.
73

Las regiones que focalizan la cooperación son las que presentan
mayores indicadores de pobreza y pobreza extrema. Especialmente
Cajamarca, Puno, Loreto y Ayacucho(14). De 532 proyectos ejecutados
entre el año 1995 y el 2006, cuyo ámbito de acción corresponde a los
gobiernos subnacionales del Perú, al gobierno central con enfoque regional
o a proyectos multinacionales transfronterizos, más del 90% no son
ejecutados por los gobiernos regionales ni éstos constituyen contraparte
de los proyectos. Este indicador muestra que si bien es cierto más del
55% de los proyectos tienen un enfoque subnacional desde el punto de
vista territorial, su concertación, negociación y ejecución es
extremadamente centralizada y excluyente de la participación de los
gobiernos regionales. Ello muestra, también, una debilidad institucional
de los gobiernos regionales y locales en la relación de sus relaciones
externas, particularmente en el ámbito de la cooperación descentralizada.
La mayoría de estos gobiernos subnacionales no tienen programas ni
políticas de relaciones externas, ni estructuras institucionales encargadas
de estas funciones. Existe, asimismo, una marcada carencia de
participación de los gobiernos regionales y municipales en la elaboración
y ejecución de la diplomacia descentralizada del gobierno central.
Tampoco tienen mayor participación en las políticas de cooperación e
integración transfronterizas bilaterales y multilaterales.

LA DIPLOMACIA Y LA COOPERACIÓN DESCENTRALIZADA
EN AMÉRICA LATINA

El actual comportamiento económico de la región caracterizado
por el crecimiento sostenido y su previsible mantenimiento en los
próximos años, aunque a tasas menores, a pesar de la crisis financiera
internacional, así como la estabilidad monetaria y fiscal de las economías
latinoamericanas en general, crea una enorme oportunidad histórica para
enfrentar de una vez por todas y de manera decidida el déficit de bienestar

(14) Ibíd, pág. 5.
74 Revista Peruana de Derecho Internacional

y el superávit de pobreza y desigualdad y exclusión que existe.
Concurren en la actual situación dos requisitos indispensables para
acometer con éxito esa tarea: el crecimiento sostenido por encima del
4% anual y la estabilidad macro económica.
En este contexto favorable, es indispensable que la democracia
pueda desarrollar una suerte de competitividad social, revalorar el
concepto del interés público –distinto a la intervención del Estado- y
otorgar una nueva y relevante prioridad al desarrollo social –con un
enfoque de derechos humanos –, con la triple finalidad de acelerar la
disminución de la pobreza, asumir como prioridad de las políticas públicas
y la cohesión social y fortalecer la institucionalidad democrática,
dotándola de una mayor calidad a sus mecanismos de representatividad
y vinculación con la vida política ciudadana en los niveles, nacional,
regional y local.
El impacto de la pobreza y la desigualdad en el funcionamiento de
la democracia, tiene un doble contenido. Uno objetivo, que se refiere al
hecho que los pobres no ejercen o ejercen una ciudadanía disminuida por
la exclusión que sufren y, otra de carácter subjetivo, subproducto de la
anterior, que se expresa en la debilidad o incluso inexistencia de un
sentimiento de pertenencia a la democracia como sistema político y como
forma de organización social. La conjunción de estos dos factores produce
una débil cohesión social y nacional y al mismo puede generar las
condiciones para la convulsión social o las tentaciones autoritarias.
Por ello, es necesario en la región un nuevo pacto social basado en
la cohesión social y un enfoque de derechos humanos, en el que se otorgue
a los derechos económicos y sociales una importancia y relevancia similar
a los derechos civiles y políticos. No basta con políticas sociales sectoriales
que pueden relativamente ser neutrales a la satisfacción de las demandas
de inclusión en las dimensiones que se requieren para cerrar las brechas
de la desigualdad y la ausencia de ciudadanía de vastos sectores de la
población. Es indispensable un nuevo enfoque basado en la cohesión
social y los derechos humanos.
75

La cohesión social puede definirse como el proceso orgánico y
funcional de satisfacción de las necesidades humanas, especialmente de
alimentación, empleo, salud, educación, vivienda seguridad y participación
política de los sectores más pobres y excluidos de la sociedad, de manera tal
que la integración social sea una realidad objetiva, en la que los sentimientos
de pertenencia y solidaridad de los individuos y grupos sociales con el
conglomerado social y la democracia sean sólidos y estables.
Una estrategia de lucha contra la pobreza y la exclusión a partir de
la cohesión social y un enfoque de derechos humanos tienen tres ventajas
notorias.
1. La integralidad de las estrategias que rompen con los enfoques
y crea sinergias de mutuo impacto entre un sector social y otro.
2. La direccionalidad del enfoque dirigido a disminuir pobreza
aumentando inclusión económica, política, social y cultural; y,
3. La capacidad de actuar simultáneamente en los tres ámbitos
esenciales de la dinámica social exclusión-inclusión: a) los indicadores
de pobreza y marginalidad; b) los ámbitos institucionales; y, c) los
sentimientos subjetivos, individuales y colectivos de pertenencia.
Adicionalmente, tal como lo ha hecho la Unión Europea, el combate
de la pobreza y la exclusión a través de la cohesión social, permite la
construcción de indicadores que posibilitan establecer metas y acciones
mensurables, un monitoreo efectivo. La CEPAL ha elaborado cuadro de
indicadores (ver página siguiente) que podría utilizarse como marco
referencial de método.
En América Latina el desarrollo de la diplomacia y la cooperación
descentralizada ha evolucionado de manera simultánea a la creación de
espacios de descentralización en la estructura administrativa y política
del Estado, así como en función del fortalecimiento de la gestión de los
gobiernos subnacionales. La región tiene una tradición centralista. En
América Latina existen actualmente 100 estados o provincias en los países
federales, 250 regiones o departamentos y más de 16,000 gobiernos locales
76 Revista Peruana de Derecho Internacional

(municipios, distritos o cantones)(15). Es una realidad bastante
heterogénea, que muestra tendencias a una excesiva fragmentación de
los gobiernos locales de primer grado (municipalidades). Brasil tiene 5562
municipios, México 2438 y el Perú más de 2000. Sin embargo si la
fragmentación plantea problemas de eficacia en la distribución y
administración de recursos, desde el punto de vista de las prácticas
democráticas y el acercamiento de los ciudadanos a la solución de sus
propios problemas tiene un sentido positivo y constructivo.
Los problemas esenciales que enfrentan los gobiernos
subnacionales de la región, vinculados además a su capacidad para
fortalecer su capacidad de acción en el ámbito de la diplomacia y la
cooperación descentralizada, son los correspondientes a la distribución
de los recursos financieros nacionales, a la eficiencia y rendición de
cuentas y a la existencia en muchos casos todavía de zonas grises en
cuanto a sus competencias y facultades, incluida especialmente la
concerniente al cobro directo de impuestos.
En el caso de los estados federales Argentina, Brasil y México esta
capacidad está ampliamente reconocida través de modalidades fiscales
de co-participación con el gobierno central. Esto permite tener ingresos
importantes de los impuestos y tasas internas. En el caso de los estados
unitarios descentralizados, los gobiernos regionales dependen
financieramente de las transferencias del gobierno central, que en casi
todos los casos son manifiestamente insuficientes y tiende a ejercerse
teñidas de riesgo de control político.
La descentralización es un proceso dinámico e irreversible en la
región que evoluciona de manera desigual, según países y gobiernos.
Pero, las tendencias generales indican que a pesar de sus insuficiencias
la descentralización avanza en la región con resultados globalmente
positivos. Los gobiernos regionales y locales, empiezan a emerger como

(15) Cf. Decentralization and local democracy in the world: First global reporting by
United Cities and Local Governments, Barcelona, 2008,p.167.
77

instancias territoriales y circunscripciones político-administrativas más
aptas para impulsar un tipo de desarrollo, democrático, equitativo y
sustentable, especialmente a partir del primer grado, es decir, de los
gobiernos locales. Constituyen también, crecientemente, instrumentos
adecuados y eficaces para la lucha contra la pobreza, el empoderamiento
ciudadano, la promoción de los derechos humanos y el impulso de
prácticas democráticas participativas.

Ello les permite un mayor poder de negociación con el gobierno
central y posibilita visiones comparadas de la gobernanza. A nivel de los
gobiernos locales o municipales, las asociaciones nacionales son amplias
y fuertemente institucionalizadas, en la mayor parte de los casos
reconocidas legalmente por los ordenamientos jurídicos internos, pero
sus facultades y recursos son desiguales y como tendencia insuficientes
para una adecuada proyección internacional.
Existen asociaciones nacionales de municipalidades en la mayor
parte de los países de la región, en algunos como son los casos de Brasil,
78 Revista Peruana de Derecho Internacional

México, Perú y Venezuela existen dos o más asociaciones
nacionales(16). Se han establecido, asimismo, asociaciones regionales y
subregionales, que constituyen espacios institucionales de la diplomacia
y cooperación descentralizada. Las más representativas son la Federación
Latinoamericana de Ciudades, Municipalidades y Asociaciones de
Gobiernos Locales (FLACMA), establecida el año 2003, la Federación
de Municipalidades del Istmo Centroamericano (FEMICA), constituida
en 1991; Mercociudades, creada el año 1995 en el ámbito del Mercosur
y la Red Andina de Ciudades (RAC).
Estos espacios multilaterales de la diplomacia y la cooperación
descentralizada se proyectan en tres líneas de trabajo esenciales: 1) Las
relaciones externas entre gobiernos subnacionales, con énfasis en sus
vínculos interinstitucionales. 2) La cooperación descentralizada entre
ellos y el intercambio compartido de prácticas de excelencia,
especialmente en el desarrollo equitativo y sustentable y el buen gobierno.
3) La participación de los gobiernos subnacionales en las decisiones que
los afectan en el marco de los procesos de integración subregional, la
integración fronteriza, su participación en el sistema de las Naciones

(16) Las principales asociaciones nacionales son: Argentina: Federación Argentina
de Municipalidades; Bolivia: Federación de Asociaciones Municipales de
Bolivia; Brasil: Asociación Brasileña de Municipalidades, Confederación
Nacional de Municipalidades, Frente Nacional de Prefectos; Colombia:
Federación Colombiana de Municipalidades; Costa Rica, Unión Nacional
de Gobiernos Locales; Chile, Asociación Chilena de Municipalidades;
Ecuador: Asociación Ecuatoriana de Municipalidades; El Salvador:
Corporación de Municipalidades de la República de El Salvador; Guatemala:
Asociación Nacional de Municipalidades de Guatemala; Honduras:
Asociación de Municipalidades de Guatemala; México, Asociación de
Autoridades Locales de México; Nicaragua, Asociación de Municipalidades
de Nicaragua; Panamá, Asociación de Municipalidades de Panamá; Paraguay:
Organización Paraguaya Intermunicipal de Cooperación; Perú: Asociación
de Municipalidades del Perú, Asociación Nacional de Distritos Mayores .
Red de Municipalidades Rurales del Perú, Junta de Coordinación Interregional
del Norte y Oriente del Perú, Junta Interregional Centro Sur del Perú;
República Dominicana, Federación Dominicana de Municipalidades;
Uruguay, Congreso Nacional de Intendentes; Venezuela: Asociación
Venezolana de Alcaldes, Asociación Bolivariana de Alcaldes.
79

Unidas y, finalmente, la búsqueda de una mayor participación en la
elaboración de la demanda y oferta de cooperación para el desarrollo de
sus respectivos estados nacionales.
En ese contexto, los gobiernos subnacionales de la región asumen
progresivamente, más en el Cono Sur y América Central, un papel activo
en materia de diplomacia y cooperación descentralizada. Ciertamente, la
acción exterior de los gobiernos subnacionales de la región, aún la
cooperación descentralizada que los toca más directamente, no es aún
una práctica generalizada ni homogénea, más bien puntual y selectiva.
Sin embargo, los buenos resultados de la cooperación descentralizada
como factor complementario a la lucha contra la pobreza, el desarrollo
sustentable con equidad y la mejora de la gestión y transparencia en la
gobernanza , es un factor que impulsa un involucramiento cada vez mayor
de los gobiernos subnacionales en proyectos y acciones de relaciones
externas.
A ello contribuyen, también, los crecientes niveles de organización
y asociación de los gobiernos subnacionales latinoamericanos a nivel
nacional, subregional, regional y mundial. Las experiencias y el
conocimiento que se adquiere en la diplomacia descentralizada
multilateral repercuten positivamente en la conciencia de muchos
gobernantes regionales sobre las potencialidades de las relaciones externas
de sus unidades territoriales. Los organismos o asociaciones
internacionales de gobiernos subnacionales son espacios de intercambios
de experiencias y escenarios óptimos para compartir prácticas de
excelencia en diversos campos de la gestión gubernativa.
En la región se han desarrollado con fuerza las asociaciones nacionales
de gobiernos subnacionales. Ello les permite un mayor poder de negociación
con el gobierno central y posibilita visiones comparadas de la gobernanza,
de problemas y soluciones. A nivel de los gobiernos locales o municipales,
las asociaciones nacionales son amplias y fuertemente institucionalizadas,
en la mayor parte de los casos reconocidas legalmente por los ordenamientos
jurídicos internos, pero sus facultades y recursos son desiguales y como
tendencia insuficientes para una adecuada proyección internacional.
80 Revista Peruana de Derecho Internacional

En Argentina se ha incorporado a las actividades del Ministerio de
Relaciones Exteriores, en el ámbito más amplio de la cooperación
internacional, la dimensión de la cooperación descentralizada de manera
consistente desde el 2005. El programa de cooperación descentralizada de
la cancillería argentina persigue cuatro objetivos básicos: 1) Mantener la
presencia del Ministerio de Relaciones Exteriores en las tareas de
vinculación y acceso a la cooperación técnica internacional. 2) Establecer
contactos con responsables de entidades territoriales (gobiernos
subnacionales) para posibilitar el desarrollo de acciones de cooperación
internacional con los gobiernos locales y sus organizaciones. 3) Articular
e informar a los gobiernos locales acerca de la cooperación internacional y
la cooperación descentralizada. 4) Fomentar el desarrollo de la cooperación
descentralizada como una nueva herramienta importante para el
fortalecimiento de las capacidades locales. Los resultados de esta estrategia
son concretos y positivos. Es el caso del proyecto ejecutado en La Matanza
(Buenos Aires), para el diagnóstico de un programa de desarrollo social-
urbano, y en las provincias de Misiones, Corrientes, Chaco, Santiago del
Estero, Tucumán, Catamarca y Jujuy(17) ambos con el financiamiento de
la Junta de Galicia, España. La Argentina ha asumido, por otro lado, la
responsabilidad de otorgar cooperación internacional descentralizada a
través del Fondo Argentino de Cooperación Internacional (FO-AR).
Las acciones internacionales de las provincias argentinas están
amparadas jurídicamente por el Art. 124 de la Constitución, conforme al
cual “Las provincias podrán crear regiones para el desarrollo económico
y social y establecer órganos con facultades para el cumplimiento de sus
fines y podrán también celebrar convenios internacionales en tanto no
sean incompatibles con la política exterior de la Nación y no afecten las
facultades delegadas al Gobierno federal o el crédito público de la Nación,
con conocimiento del Congreso Nacional”(18). El Art. 126 específica

(17) Cf. Ministerio de Relaciones de la República Argentina, Dirección General
de Cooperación Internacional, Distribución de la Cooperación Técnica
Internacional, 2008.
(18) Constitución de la República Argentina, artículo 124.
81

que los convenios que pueden firmar los gobiernos subnacionales
excluyen aquellos de naturaleza política(19). Desde el punto de vista de
la gestión institucional, poseen Secretarías de Relaciones Internacionales.
En el caso de Chile se da un proceso sui géneris, pues el proceso
de descentralización no es muy profundo ni implica la transferencia de
facultades importantes del estado central a las regiones. No obstante ello,
el propio gobierno central ha impulsado recientemente una interesante e
innovadora estructura para propender a una gestión eficaz y transparente
de la diplomacia y cooperación descentralizada. En vez de contar sólo
con una oficina encargada sectorialmente del tema, en el Ministerio de
Relaciones Exteriores, como es el modelo generalizado en la región, se
ha creado un sistema integrado de alcance multisectorial que tiene la
doble ventaja de reconocer a las regiones su calidad de agentes externos
directos y de articular sus demandas de cooperación con todos los
organismos del estado competentes, directa o indirectamente.
Este órgano es la Dirección de Coordinación Regional (DICORE),
que tiene a su cargo el apoyo a los procesos y actividades internacionales
que se originan o inciden en las regiones. Coordina las relaciones entre
el gobierno central y las regiones en materia de relaciones externas o del
impacto que en ellas tiene la política exterior del estado. Asimismo,
coordina con las regiones la incorporación de sus demandas de
cooperación internacional en la política general de cooperación y
promueve la participación de las delegaciones empresariales regionales
en la búsqueda de mercados en el exterior. Coordina también programas
de especialización, formación y generación de capacidades de gestión
internacional en las regiones y facilita la vinculación de éstas con las
embajadas y consulados de Chile en el exterior.
En los Estados Unidos, donde las constituciones de los estados
federados les reconocen amplias competencias en materia de relaciones
externas, la diplomacia y la cooperación descentralizada posee un espacio
jurídico y político de gran amplitud. Con diversos grados y matices los

(19) Ibid, Art. 126.
82 Revista Peruana de Derecho Internacional

estados federados poseen jurídicamente amplias facultades en
materia de relaciones externas, tanto en los ámbitos económico y
comercial como en los institucionales y en algunos casos en el dominio
político(20).
Entre esas facultades, se encuentran las de abrir oficinas en el
exterior para promover las relaciones económicas, comerciales y
financieras, otorgar cooperación internacional, recibir ministros de
relaciones exteriores y mandatarios extranjeros, suscribir acuerdos
internacionales y ejercer el control presupuestario de sus acciones
externas. Usualmente, como es la tendencia universal, los estados más
activos en relación a la “política exterior”, son aquellos que tienen
fronteras internacionales. En este caso con Canadá y México o aquellos
como Florida o New York que están expuestos permanentemente a
procesos internacionales. Las negociaciones internacionales del estado
de La Florida con todos los estados latinoamericanos y del Caribe para
obtener la sede institucional del ALCA para Miami es un ejemplo
emblemático de naturaleza política. En el ámbito multilateral, la expresión
más importante de la diplomacia y la cooperación descentralizada en la
región es la Zona de Integración del Centro Oeste Sudamericano
(ZICOSUR). Se trata del primer foro internacional latinoamericano
constituido exclusivamente por gobiernos subnacionales, con una
dinámica participación empresarial (actor no estatal). Este foro está
dirigido a propiciar la integración económica y física del centro oeste
sudamericano, con la finalidad de propender al desarrollo sustentable de
la subregión.
ZICOSUR se constituyó institucionalmente a través del Protocolo
de Campo Grande, suscrito el 21 de noviembre de 2005. Conforme a su
instrumento constitutivo, ZICOSUR es un foro de carácter internacional
integrado por provincias de Argentina, estados de Brasil, departamentos
de Bolivia y Paraguay y regiones de Chile. Su estructura de gobierno

(20) Cf. LUCAS MCMILLAN, Samuel. “Sub national Foreign Policy Actors: How
and why Governors Participate in U.S. Foreign Policy”. En: Foreign Policy
Analysis, Volume 4, Issue 3, Page 227.253, July 2008.
83

incluye un plenario de autoridades, integrado por gobernadores, prefectos
e intendentes regionales, un comité coordinador de gobernadores y una
secretaría ejecutiva pro témpore. Su agenda de trabajo es relevante y
ambiciosa. Incluye el establecimiento de redes ferroviarias, viales e
hidrovías que interconecten la región, el desarrollo del potencial energético
y la promoción de la inversión y el comercio. A ello se añaden metas
específicas en el ámbito del desarrollo social, la preservación del medio
ambiente, el turismo, la educación, y la cultura. La viabilidad del proyecto
reside en el hecho que las vías ferroviarias y viales existentes ya aseguran
el tránsito de personas y mercaderías, De lo que se trata es de completarlas
y extenderlas. Y ello es factible.
ZICOSUR, promueve, por otro lado, a partir de iniciativas del sector
privado y los poderes públicos regionales la inserción competitiva de la
subregión en el escenario internacional, el desarrollo del comercio exterior
en los mercados regionales e internacionales. Entre sus metas de corto y
mediano plazo se encuentran desarrollar el transporte multimodal, la
utilización del Corredor Bioceánico Norte-Pacífico-Atlántico; la
coordinación de esfuerzos para optimizar la capacidad de producción
del norte argentino, la zona colindante de Paraguay, el sur de Bolivia, el
sudoeste de Brasil y el norte de Chile, especialmente a través de los
corredores bioceánicos. La utilización intensiva de los puertos de las
regiones de Chile; y, la promoción de la interconexión de las hidrovías
Paraguay-Paraná y Paraná-Tieté con la red de comunicaciones
bioceánicas.

UN NUEVO PARADIGMA PARA LAS RELACIONES EXTERNAS
DEL PERÚ: INCORPORAR EN LA POLÍTICA EXTERIOR LOS
INTERESES DE LOS GOBIERNOS REGIONALES Y
LOCALES, PROMOVER Y RESPALDAR LA DIPLOMACIA Y
COOPERACIÓN DESCENTRALIZADA

En el caso del Perú, la descentralización de la política exterior fue
objeto de una iniciativa temprana y precursora en 1991, la primera en la
región. Ese año se produjo una reestructuración funcional del Ministerio
84 Revista Peruana de Derecho Internacional

de Relaciones Exteriores, en cuyo marco me correspondió proponer
un esquema descentralizado de la elaboración y ejecución de la política
exterior (antes del proceso de descentralización del estado) a través de la
creación e implementación al interior del país de Direcciones Regionales
del Ministerio de Relaciones Exteriores(21).
La idea central era incorporar a las autoridades y a las empresas
regionales a la promoción y gestión de las relaciones económicas
internacionales del Perú, incluida la cooperación internacional. El
proyecto, sin embargo, no pudo ejecutarse debido a los estragos
institucionales que causó el golpe militar del presidente Fujimori contra
el congreso y la institucionalidad democrática en el país, así como por la
resistencia de un sector de la burocracia a una iniciativa necesariamente
innovadora.
Al año 2001, en un contexto nacional e internacional distinto, ya
maduro para la iniciativa, la retomé. Primero como Vice Ministro de
Relaciones Exteriores y luego como jefe de la diplomacia peruana. Se
incorporó a la administración y gestión de la política exterior el enfoque de la
diplomacia y la cooperación descentralizada. En esta ocasión de la mano del
proceso de regionalización del país y con el respaldo de los funcionarios,
ya abiertos a las nuevas tendencias de las relaciones internacionales
contemporáneas. Entre el 2001 y el 2005 se crearon siete oficinas
descentralizadas del Ministerio de Relaciones Exteriores en las regiones de
Arequipa, Cusco, Iquitos, Piura, Puno, Tacna y Tumbes. Se otorgaron las
facultades y competencias necesarias, por modificación legislativa, a la
Dirección General de Coordinación de la Cancillería. La misma que asumió
la responsabilidad de dirigir las acciones de diplomacia y cooperación
descentralizada, en trabajo armonizado con la Dirección General de
Desarrollo Fronterizo. Se incorporó al discurso de la política exterior las
variables de la diplomacia descentralizada y la diplomacia social:

(21) A la época desempeñaba el cargo de Director de Planeamiento de la Cancillería
peruana.
85

“Antes, pensábamos que la política exterior respondía
exclusivamente al interés nacional, entendiendo por interés nacional el
interés del Perú representado en el del estado centralista. Una visión que,
en la práctica, era la de una parte del Perú, la del Perú centralista, que no
miraba hacia el interior de nuestras mayores riquezas sociales, culturales
y poblacionales, que están, ciertamente, en las provincias, en las regiones, en
el Perú profundo. En la globalización, los intereses nacionales son
descentralizados. Ya no corresponden solamente al estado central, deben
incorporar los intereses y aspiraciones de los gobiernos regionales y locales
y los de la sociedad civil. Por eso, cuando la Cancillería –el estado
peruano– tiene que negociar en el exterior, el interés nacional no solo debe
estar constituido por los intereses necesariamente temporales del gobierno,
sino comprender una amalgama de intereses amplios y plurales que
corresponden a los gobiernos subnacionales. Un interés nacional que
sintetice y concilie los intereses y aspiraciones de las regiones, los gobiernos
provinciales y distritales, las empresas, las ONGs y las instituciones de la
sociedad civil. Hoy tenemos esa visión descentralizada de la política exterior,
hacia dentro y hacia fuera. Hacia fuera significa que no solo debemos
relacionarnos con los estados sino también con los gobiernos federales y
las regiones y gobiernos locales de otros países. Es el caso, por ejemplo,
del acuerdo que suscribí con Roberto Formigoni, Presidente de la región
italiana de la Lombardía, para financiar un proyecto de modernización
productiva y competitividad para la industria del calzado en Trujillo,
como complemento a un acuerdo inicial de cooperación técnica suscrito
por el propio presidente de la región el año 2002”(22).
El año 2002 se concretó una de las primeras negociaciones de
diplomacia descentralizada al suscribirse, con el apoyo y patrocinio de
la cancillería, el Protocolo de Entendimiento de Cooperación en Calzados
y Textiles entre el Prsidente de la Lombardía y el Presidente de la CTAR,
Región La Libertad. A través de este instrumento jurídico se acordó la

(22) Discurso del Ministro de Relaciones Exteriores del Perú, embajador Manuel
Rodríguez Cuadros, en la Municipalidad del Cusco, 14 de febrero 2005.
86 Revista Peruana de Derecho Internacional

transferencia de conocimientos y experiencias de los pequeños y
medianos industriales lombardos en el sector calzado, en el que poseen
una calidad y competitividad mundial. El protocolo estableció diversas
modalidades de cooperación en materia de innovación tecnológica y la
promoción y en la elaboración de un programa de inversiones encaminado
a facilitar proyectos que beneficien el desarrollo tecnológico regional(23).
De manera coherente al esquema de diplomacia y cooperación
descentralizada se realizó un esfuerzo por incorporar a los gobiernos
regionales en el manejo de la política exterior de las zonas de integración
fronteriza, así como en la elaboración y ejecución de la estrategia nacional
de desarrollo fronterizo 2004-2021. Se complementó el concepto de
frontera línea, de frontera “separación”, que hace relación a las cuestiones
de soberanía, con la noción de frontera zona, que pone énfasis en los
intereses comunes, los problemas y aspiraciones compartidas y que posee
las potencialidades de movilizar recursos compartidos para el desarrollo
local,la lucha contra la pobreza y el buen gobierno. Se elaboró la Estrategia
de Desarrollo Fronterizo hasta el año 2021. Dentro del espacio fronterizo
se diferenció el área de frontera (zona adyacente al límite fronterizo y
por su relación de vecindad paso de frontera), la Zona de frontera, definida
como una unidad geo-económica, con asentamientos y ejes físicos,
económicos y humanos de articulación, espacio prioritario de las políticas
de desarrollo, soporte de las áreas de frontera y nexo articulador con la
región administrativa; y la región fronteriza, que constituye el ámbito
subnacional de las estrategias y gestión del desarrollo (región fronteriza,
en el caso de la frontera norte: departamento)(24). El siguiente gráfico
muestra la ariculaciónde los diversos espacios fronterizos tomando como
referencia la frontera norte del Perú.

(23) “Acuerdo entre la región de La Libertad del Perú y la región de Lombardía,
Italia, suscrito el 21 de enero de 2002 en la ciudad de Milán”, en: Ministerio
de Relaciones Exteriores, Boletín Trimestral, 2002, enero-febrero, Vol. 1, Pág.
160. Lima, 2002.
(24) MINISTERIO DE RELACIONES EXTERIORES, Estrategia Nacional de Desarrollo
Fronterizo, Lima, 2004.
87

Dentro del enfoque de diplomacia y cooperación descentralizada,
la estrategia nacional de desarrollo fronterizo identificó formalmente como
actores de los procesos de desarrollo e integración vecinal en las áreas de
fronteras, a:
a) El gobierno nacional (Ministerio de Relaciones Exteriores,
Consejo Nacional de Desarrollo Fronterizo, los sectores de la
administración pública y las Comisiones Macro-Regionales de Desarrollo
Fronterizo;
b) Los gobiernos subnacionales (diez gobiernos regionales y 79
gobiernos locales); y,
c) Los actores no estatales, representados por los gremios
empresariales regionales, las cámaras de comercio, las universidades,
las organizaciones no gubernamentales, las comunidades nativas y otras
instituciones de la sociedad civil.
La estrategia planteó articular a toda esta gama de pluralidad de
actores en la elaboración y ejecución de una visión compartida del
desarrollo sostenible en las áreas de frontera, asegurando la sostenibilidad
económica, ambiental, política y de integración fronteriza, tanto en las
políticas estrictamente nacionales, como en las externas y las bi o
trinacionales. Los siguientes gráficos muestran la metodología utilizada
para la elaboración de la estrategia:
La estrategia incluye en su formulación de metas y políticas a
cuatro ejes fundamentales: 1) El desarrollo sostenible con equidad en las
zonas de fronteras. 2) El desarrollo de obras de infraestructura física,
especialmente el transporte multimodal interno y el correspondiente a
los ejes viales de interconexión bioceánica. 3) El fortalecimiento del
proceso de integración fronteriza. 4) La organización terriorial de las
acciones de desarrollo. Se establecieron cinco áreas de integración
fronteriza en las fronteras con el Ecuador, con Colombia, con Brasil, con
Bolivia y con Chile. La importancia social, económica y política de las
áreas de integración fronteriza se expresa cuantitativamente en algunas
cifras básicas: la superficie territorial que comprenden las áreas de frontera
88 Revista Peruana de Derecho Internacional

equivale al 61% del territorio nacional, al 25 % de la población y
al 16 % del PBI nacional.
La estrategia de desarrollo fronterizo, articulada a la diplomacia
social y a la diplomacia y cooperación descentralizada, se ejecutó como
parte de las relaciones limítrofes bilaterales y multilaterales.
Con el Brasil se realizaron una serie de acciones de la mayor
trascendencia vinculadas a los intereses o a la participación de los
gobiernos regionales, así como a la satisfacción de aspiraciones y
demandas de la población que no habían sido atendidas. Especialmente
el establecimiento de la alianza estratégica entre ambos países, el acuerdo
para interconectar sus mercados interfronterizos a través de los corredores
bioceánicos y otras obras viales, la decisión interna del gobierno peruano
de construir la carretera transoceánica con ramales en toda la macro región
del Sur, la suscripción de un acuerdo de libre comercio en el marco de la
ALADI y la puesta en práctica, por primera vez en la historia de las
relaciones bilaterales, de políticas y acciones de diplomacia y cooperación
descentralizada entre los gobiernos estaduales de Amazonas, Acre,
Rondonia y Río Grande do Sul por la parte brasileña; y los gobiernos
regionales de Ucayali, Iquitos, Madre de Dios, Cusco, Arequipa,
Moquegua y Tacna, por el Perú. Los presidentes de estas regiones tuvieron
una participación decisiva en el proceso que llevó al gobierno nacional a
los acuerdos de integración con el Brasil y a la construcción de la carretera
transoceánica.
El 22 de abril de 2004, por invitación del gobernador Jorge Viana,
realicé una visita oficial al Estado del Acre. La primera presencia de un
canciller peruano en el territorio de un gobierno subnacional del Brasil. La
reunión dio lugar al primer encuentro de autoridades y empresarios del Acre
y los gobiernos regionales de Ucayali, Arequipa, Puno y Moquegua. El
gobernador Viana asistió con las más altas autoridades de su gobierno en
materia de aduanas, agricultura, infraestructura, comercio y policía, pues
nuestra intención era tomar decisiones. Como resultado de este primer
encuentro de diplomacia y cooperación descentralizada, al más alto nivel, se
adoptaron las siguientes decisiones:
89

1. El inicio de la construcción del puente binacional sobre el Río
Acre, entre las localidades de Assis -Brasil e Iñapari en el Perú, con el
financiamiento del Estado de Acre. Se acordó que los trabajos se inicien
en los siguientes treinta días. La construcción significaba concretar un
anhelo de las poblaciones fronterizas de ambos países, de sus empresarios
y comerciantes, de la población y las autoridades.
2. El gobierno de Acre se comprometió a suministrar energía
eléctrica a las poblaciones fronterizas peruanas, como el inicio de un
programa de interconexión eléctrica.
3. Instalación de puertos secos en las ciudades de Río Branco e Iñapari
hasta la instalación definitiva de un centro binacional de atención fronteriza.
Esta medida estuvo dirigida a satisfacer la necesidad comercial y migratoria
de contar alrededor del puente con los servicios aduaneros, sanitarios y de
migraciones indispensables para facilitar el comercio y el tránsito de personas.
4. Para agilizar y promover el comercio agrícola, se acordó que las
autoridades peruanas directamente verifiquen las condiciones sanitarias de
los productos cárnicos y derivados procedentes del Acre y que, en
contrapartida, las autoridades estaduales del Acre realicen directamente la
certificación de productos vegetales y naturales provenientes del Perú(25).
El puente sobre el Río Acre fue construído a un costo de 12 millones
de dólares por el gobierno de Acre e inaugurado por los presidentes Lula
y Toledo el 21 de enero de 2006. Une las localidades de Iñapari (Perú) y
Assis (Brasil) y se conecta por el lado peruano con los mercados de Pûerto
Maldonado, Cusco, Juliaca y los puertos de Matarani e Ilo; y por el lado
Brasileño al puerto de Santos en el Atlántico. En el sur del Perú se
benefician más de cinco millones de personas con nuevas oportunidades
comerciales, de inversión y turismo. Como ha señalado la Iniciativa para
la Integración de la Infraestructura Sudamericana (IIRSA), el puente tiene
“la función estratégica de abrir nuevas posibilidades para el desarrollo

(25) Cf. Ministerio de Relaciones Exteriores, Nota de Prensa 207-04 del 26 de
abril de 2004.
90 Revista Peruana de Derecho Internacional

socioeconómico de la macro región Sur del Perú y los Estados de
Acre y Rondonia del Brasil a través de su vinculación conjunta, y facilitar
el acceso de dichos estados brasileños así como de la sierra y amazonía
peruanas hacía los mercados internacionales, en especial de la Cuenca
del Pacífico, impulsando así el proceso de integración regional”(26).
Es una de las iniciativas de diplomacia y cooperación
descentralizada más importantes realizadas en Sudamérica, en torno a la
cual se llevó a cabo un dinámico proceso de encuentros descentralizados
entre los gobiernos subnacionales del área de frontera y del propio
gobierno peruano con las regiones concernidas(27).
Criterios de diplomacia descentralizada se aplicaron asimismo en
las relaciones con Chile, alrededor de proyectos e intereses de las
autoridades, empresarios e instituciones de cada lado de la frontera.
Especialmente en relación a la promoción del turismo transfronterizo, el
repoblamiento de machas y el desarrollo de la acuicultura en la zona,
acciones conjuntas de prevención del VIH/SIDA y la tuberculosis, el
intercambio de información y experiencias entre las zonas francas de
Tacna e Iquique y la efectiva puesta en práctica del transporte de pasajeros
entre Tacna y Arica.
Una exitosa iniciativa que provino del gobierno regional de Tacna
y de las diversas instituciones de la sociedad civil fue la relativa a la

(26) Cf. Comunicado de prensa: www.acre.gov.br Nota de prensa IIRSA http://
www.iirsa.org/BancoConocimiento/N/noticia_puente_sobre_rio_acre/
noticia_puente_sobre_rio_acre.asp
(27) Entre otros, el Acta de intención para el desarrollo del eje comercial Pucallpa -
Cruzeiro do Sul, suscrita el 12 de marzo de 2004 por el Gobernador del Estado
de Acre, Jorge Viana y el Presidente de la Región Ucayali, Edwin Vásquez
López; las reuniones de concertación que efectúe como canciller con las
autoridades regionales y los empresarios de Ucayali, Arequipa y Puno el año
2004; la visita oficial que efectué al Estado de Amazonas el 15 de setiembre de
2004; y, la gira que hicieron por el sur autoridades, empresarios, inversionistas y
periodistas del Estado de Matto Grosso a las ciudades de Puno, Arequipa,
Moquegua y Tacna, entre el 16 y el 18 de febrero de 2005, encabezados por el
gobernador del estado Blairo Borges Maggi.
91

supresión de visas en el tránsito de personas entre el Perú y Chile. Esta
iniciativa regional fue negociada de gobierno a gobierno y se concretó a
través del Acuerdo para el ingreso y tránsito de nacionales chilenos y
peruanos en calidad de turistas con sólo documento de identidad, que
negocié y suscribí en Lima con el Canciller Ignacio Walker, el 5 de julio
de 2005. Entró en aplicación el 6 de agosto del mismo año. El tránsito
sólo con documento de identidad ha facilitado la vida cotidiana de más
de 10,000 personas que a diario cruzan de Tacna hacia Arica.
En la frontera con el Ecuador, la política de desarrollo regional
fronterizo se concentró en la ejecución del Plan Binacional de Desarrollo
de la Región Fronteriza Perú-Ecuador, que es una estrategia conjunta
diseñada por Perú y Ecuador con la finalidad de desarrollar actividades y
ejecutar proyectos que permitan integrar económicamente la región,
acelerar su desarrollo productivo y social, y superar la situación de atraso
respecto al resto de los territorios de ambos países.
La ejecución del Plan Binacional está prevista para un período de
10 años (2000-2009). La inversión se viene ejecutando en el marco de
cuatro programas: programa binacional de proyectos de infraestructura
social y productiva, con un monto referencial de US$ 1498 millones;
programas nacionales, peruano y ecuatoriano, de construcción y
mejoramiento de la infraestructura productiva en las regiones fronterizas
con un costo de US$ 400 millones; programas nacionales de construcción
y mejoramiento de la infraestructura social y aspectos ambientales en las
regiones fronterizas en el orden de US$ 500 millones; y, programas de
promoción de la inversión privada calculada en US$ 602 millones. Entre
los proyectos que se vienen ejecutando en el mismo Plan, están los
relativos al reordenamiento y manejo de la cuenca binacional Catamayo-
Chira; el manejo de la cuenca binacional Puyango-Tumbes; el Eje Vial
Nº 1 Huaquillas-Aguas Verdes y el proyecto de salud y desarrollo rural,
financiados por España, el Banco Mundial, la Unión Europea e Italia,
respectivamente.
El destino de los proyectos corresponde a un criterio definido de
diplomacia descentralizada pues beneficia a la población del gobierno
92 Revista Peruana de Derecho Internacional

regional y los gobiernos locales, pero la gestión de los mismos no
cuenta aún con la dirección y participación activa, directa y sistemática
de los gobiernos subnacionales del norte del Perú. Es una tarea pendiente.
Una de mis últimas decisiones como Ministro de Relaciones Exteriores
fue dar un paso adelante en ese sentido y aprobé la norma legal que
dispuso que la Oficina del Plan Binacional de Desarrollo-Capítulo Perú,
que funciona inexplicablemente en Lima, se trasladara a Piura.
Lamentablemente esta decisión se dejó de aplicar(28).
La estrategia de desarrollo e integración fronteriza con Colombia
se focaliza en el proyecto binacional de desarrollo de la cuenca del río
Putumayo, que abarca una extensión de 160,500 kilómetros cuadrados y
está dirigido al manejo compartido de las actividades pesqueras y de los
bosques Tarapacá y Flor de Agosto, con la finalidad de crear trabajo
productivo y sustentable en beneficio de las poblaciones fronterizas.
Con Bolivia, en una zona de integración que comprende a las
regiones de Puno y Madre de Dios, se priorizó el manejo del Sistema
Hídrico del Lago Titicaca, se transfirió al gobierno regional y a la autoridad
autónoma las competencias y los recursos que aseguren una
administración descentralizada. En la zona de integración fronteriza se
identificaron 104 proyectos, los mismos que fueron entregados a Bolivia
para su respectiva compatibilización con las iniciativas de ese país. Los
principales ejes de acción identificados fueron: a) Eje vial multimodal
(ferroviario, carretero y lacustre); b) Manejo y gestión de recursos
hídricos, desarrollo integral de especies hidrobiológicas nativas e
introducidas en el Lago Titicaca; c) Programa de transferencia tecnológica
productiva y defensa del medio ambiente; d) Turismo (infraestructura,
promoción y capacitación); f) Programas de servicios básicos (educación,
salud y cultura); g) Fortalecimiento institucional para el desarrollo y la
integración; y, h) Implementación del CEBAF-Desaguadero.

(28) Cf. MINISTERIO DE RELACIONES EXTERIORES. Nota de Prensa 500-04, 2004.
93

Con la finalidad de ordenar las acciones de diplomacia y
cooperación descentralizada y dotarlas, al mismo tiempo, de un marco
jurídico e institucional que les otorgue sostenibilidad, el 24 de noviembre
de 2004 suscribí con los presidentes regionales de Arequipa, Daniel Vera
Ballón; de Puno, David Jiménez Sardón; de Tacna Julio Alva Centurión
y el Vicepresidente de la Región de Madre de Dios, José de la Rosa del
Maestro Ríos, un convenio de cooperación interinstitucional entre la
Cancillería y la macro región del sur(29). Un convenio análogo firmé el
4 de febrero de 2005 con la Presidenta Regional de Tumbes y Presidenta
de la Secretaría Pro Témpore de la Junta de Coordinación Interregional
del Norte y Oriente Rosa Medina Feijoo y los presidentes regionales de
Lambayaque, Yehude Simon; de Piura, César Trelles; de Cajamarca, Juan
Pita Gastelumendi; de San Martín, Max Ramírez García y el Vice-
Presidente de la Región Amazonas, Rómulo Merino Izquierdo(30).
Ambos instrumentos permiten “vincular la política exterior del
Estado, con las necesidades de los gobiernos regionales y la realización
de sus propias relaciones externas, así como con las empresas y las
organizaciones de la sociedad civil de cada región, en un esfuerzo
compartido y concertado de promoción de las exportaciones, las
inversiones, el turismo, así como para la captación de cooperación
internacional a favor de estas regiones y pone a disposición de los
gobiernos subnacionales las distintas dependencias de la cancillería, así
como las embajadas y consulados del Perú para canalizar sus relaciones
externas. Los convenios, finalmente, establecen el compromiso del
Ministerio de Relaciones Exteriores y las regiones para impulsar con un
enfoque descentralizado los acuerdos y programas de integración
fronteriza”(31). De manera complementaria la Cancilllería puso a
disposición de los gobiernos regionales los planes estratégicos de apoyo

(29) Cf. MINISTERIO DE RELACIONES EXTERIORES. Nota de Prensa 574-04, de 24
de noviembre de 2004.
(30) Cf. MINISTERIO DE RELACIONES EXTERIORES. Nota de Prensa 048-05 de 4 de
febrero de 2005.
(31) Ibíden
94 Revista Peruana de Derecho Internacional

a la inserción internacional de los gobiernos regionales del Sur y
el Nor Oriente.
En el ámbito multilateral se promovió y respaldó el relacionamiento
externo de las regiones y gobiernos locales, especialmente su participación
en la Red Interamericana de Desarrollo de Gobiernos Regionales, Locales
y Participación Ciudadana (RIAD-OEA).
Estas son las primeras y principales líneas de acción que realizaron
la Cancillería peruana y los gobiernos regionales dentro del contexto de
la diplomacia y la cooperación descentralizada. Fue un esfuerzo inicial
con resultados concretos y que tuvo la virtud de crear un marco jurídico-
institucional. Sin embargo, este impulso se ha detenido desde julio de
2006 con la asunción del nuevo gobierno del Presidente Alan García. Es
indispensbale retomar el esfuerzo como una política de estado.
El encuadre conceptual y metodológico de la diplomacia y la
cooperación descentralizada obliga a un cambio en la manera de elaborar
y de ejecutar la política exterior, que ha retomado una visión centralista.
Esta es una tarea del gobierno. Pero, al mismo tiempo, los gobiernos
regionales con autonomía deberían plantear la incorporación de los
intereses, aspiraciones y requerimientos externos de sus estrategias de
desarrollo en la elaboración y ejecución de la política exterior del estado.
Es indispensable, también, una presencia directa de los gobiernos
regionales en todos los mecanismos institucionales de cooperación e
integración fronteriza. Estos mecanismos, como por ejemplo la Comisión
Mixta Permanente de Fronteras, la Comisión de Vecindad, los Comités
técnicos bilaterales de facilitación del comercio, pesquería, asuntos
indígenas, educación, salud, protección ecológica, energía y minas que
existen en la relación bilateral fronteriza con el Ecuador, deberían contar
con una representación directa –no marginal– del gobierno regional y los
gobiernos locales concernidos. Y en todos los casos en los que las
decisiones dependan básicamente de las competencias del gobierno
regional, estos mecanismos, comisiones o grupos de trabajo deberían ser
presididos o dirigidos por funcionarios regionales. No es razonable ni
eficiente para una gestión en beneficio de la población y los proyectos de
95

desarrollo económico y social en las zonas de frontera, que los gobiernos
regionales no participen o lo hagan marginalmente en proyectos que impactan
directamente en sus políticas de gobierno y en la vida diaria de la gente.
Los gobiernos regionales deberían, asimismo, elaborar y aprobar
anualmente su propia demanda consolidada de cooperación para el desarrollo
y cooperación descentralizada y negociar con la Agencia Peruana de
Cooperación Internacional para su incorporación a la demanda nacional que
negocia el gobierno central. La elaboración y negociación de los proyectos
lo pueden hacer, también y es lo deseable, directamente los gobiernos
regionales con las fuentes cooperantes gubernamentales y no gubernamentales.
Generar estas capacidades de gestión institucional internacional
es particularmente importante en aquellas regiones que presentan los
mayores índices de pobreza y pobreza extrema. Esto es más urgente aún
si se tiene en cuenta que la mayor parte de la cooperación internacional
que recibe el Perú no se destina a las regiones más pobres. Siendo el Perú
un país de renta media baja la cooperación internacional no reembolsable
disminuirá como tendencia; la manera de impedir o aliviar esta situación
es justamente focalizándo la cooperación en las poblaciones y regiones
con mayor pobreza, pobreza extrema y desnutrición, como Ayacucho,
Apurimac, Cusco y Puno y provincias de otras regiones que presentan
indicadores similares a las de los países menos avanzados del Africa(32).
Del mismo modo, en todos los proyectos de cooperación
internacional que se apliquen en la circunscripción territorial de las
regiones, los gobiernos regionales, las ong´s regionales o las instituciones
regionales concernidas deberían ser la contraparte de la fuente cooperante
o constituir la entidad responsable de la ejecución de los proyectos. En
todo caso no pueden seguir estando al margen de la gestión de dichos
proyectos. Del total de proyectos de cooperación internacional que se
ejecutan en el país a través de la Unión Europea en la circunscripción

(32) Cf. APCI, Situación y Tendencias de la Cooperación Internacional en el Perú,
Lima, 2004.
96 Revista Peruana de Derecho Internacional

territorial de los gobiernos regionales (proyectos de impacto
descentralizado por el destino de los recursos), en más del 85% los
gobiernos regionales no son contrapartida u órgano de ejecución(33).
Otra tarea aún pendiente es un desarrollo más sistemático de las
propias relaciones externas de los gobiernos regionales y locales, con
otros gobiernos subnacionales, con gobiernos centrales, con
organizaciones no gubernamentales, otras instituciones de la sociedad
civil y con empresas extranjeras, especialmente aquellas que ejecutan
proyectos de inversión en sus circunscripciones territoriales.
La diplomacia y la cooperación descentralizadas emergen de esta
manera como un instrumento complementario a los esfuerzos de los
gobiernos regionales en la elaboración y aplicación de sus estrategias y
planes de desarrollo sustentable local con un enfoque de derechos
humanos y cohesión social, a sus programas de lucha contra la pobreza,
la desigualdad, la exclusión y la discriminación, a sus estrategias de
promoción de las exportaciones, las inversiones y el turismo en los
mercados regionales y locales, a la modernización y mejora de sus
capacidades para elaborar proyectos, y sus acciones para empoderar
derechos ciudadanos y, finalmente, al fortalecimiento de sus capacidades
institucionales para el buen gobierno, la rendición de cuentas y la
transparencia.
Para utilizar y aprovechar todo este potencial, los gobiernos
regionales y locales deben fortalecer sus estructuras institucionales y
funcionales en materia de relaciones externas y del relacionamiento con
el gobierno central en el ámbito de la política exterior del estado. Es
necesario que cuenten con gerencias o unidades de relaciones externas
según sea el caso. Dotadas de los conocimientos, métodos y técnicas más
modernas y adecuadas para el análisis de las variables externas, así como
para la gestión de la negociación internacional, la captación de

(33) Cf. Matriz de la Cooperación de la Unión Europea con el Perú, Delegación de la
Comisión Europea en el Perú, Lima, 2006.
97

cooperación descentralizada, el relacionamiento institucional con otros
gobiernos subnacionales extranjeros, la participación multilateral en las
diversas organizaciones internacionales de gobiernos subnacionales, la
promoción regional de las inversiones, el comercio y el turismo, la
elaboración de proyectos y su ejecución con eficacia, transparencia y
adecuada rendición de cuentas. Parece un interés manifiesto, por ejemplo,
que la región Tacna y aún Arequipa negocien su incorporación a la Zona
de Integración del Centro-Oeste Sudamericano ZICOSUR para no quedar
al margen de un amplísimo mercado regional transfronterizo que se está
formando con un formidable dinamismo.
Los gobiernos regionales y locales tienen el desafío de generar y
consolidar esas capacidades institucionales para insertarse positivamente
en la globalización y hacer de la diplomacia y la cooperación
descentralizada no sólo un valioso instrumento complementario a sus
estrategias de desarrollo sustentable con cohesión social, sino un factor
de formación de capital social, regional y local.

***
98 Revista Peruana de Derecho Internacional

EL MEDIO AMBIENTE: UN DERECHO HUMANO
Elsa Roca Salonen*

La concepción de lo que son los derechos humanos nace con el
hombre; sin embargo, su reconocimiento y aplicación han evolucionando
porque la humanidad ha ido redescubriendo el goce de sus derechos a
través del tiempo.
La Revolución Francesa marca un hito en la historia cuando
proclama y define los derechos del hombre y del ciudadano en los
principios de: LIBERTAD-IGUALDAD y FRATERNIDAD. Las
Naciones Unidas, un siglo y medio más tarde, en 1948 aprueba la
Declaración Universal de los Derechos Humanos. Desde entonces, la
Comunidad Internacional ha logrado importantes progresos en la dación
y goce de estos derechos. Así tenemos los Pactos Internacionales de
Derechos Civiles, Políticos, Económicos, Sociales y Culturales hasta el
reconocimiento de los Derechos de Solidaridad.
Los estudiosos que investigan la esencia de los derechos humanos,
reconocen la existencia de categorías de derechos interdependientes sin
que éstos pierdan la idea de su unidad, integridad e indivisibilidad, y sin
dar prioridad a ninguno de ellos, ya que el ser humano es uno e indivisible
como son el goce de sus derechos. Karen Vasak, en los años 1977 y 1980,
da la idea específica al respecto, ubicando los derechos humanos en tres

* Doctora en Derecho. Presidenta de la Academia Interamericana de Derecho
Internacional y Comparado.
99

categorías o generaciones. Sitúa en la primera categoría o generación a
los derechos civiles y políticos; en la segunda a los derechos económicos,
sociales y culturales; y en la tercera a los derechos de solidaridad, que
comprenden: el derecho al desarrollo, al medio ambiente sano, a la paz y
al derecho a beneficiarse del patrimonio común de la humanidad(1).
Raúl Ferrero, en un interesante estudio sobre esta novedosa
denominación, manifiesta también que “…estas tres etapas (generaciones
de los Derechos Humanos), en cierta forma se equiparan a los tres
principios fundamentales que consagró la Revolución Francesa de 1789:
Libertad, Igualdad y Fraternidad. Los primeros derechos en ser
reconocidos, es decir, los civiles y políticos, son aquellos basados en la
“Libertad” de la persona. Los derechos económicos y sociales que se
imponen en una segunda época, podemos muy bien decir que se basan en
la “Igualdad” del ser Humano. Los derechos de solidaridad que
responderían a una tercera etapa todavía en proceso de maduración, son
los basados en la “Fraternidad” entre los hombres y entre los pueblos”(2).
Juan Alvarez Vita reconoce también las tres categorías o
generaciones de derechos humanos mencionados. Ubica en la primera
generación a los derechos civiles y políticos: a los derechos económicos,
sociales y culturales en la segunda generación… “Estos aparecen después
de los derechos civiles y políticos, sin que ello haya significado nunca ni
el olvido ni la sustitución o eliminación de los derechos humanos
consagrados con anterioridad”… “a estos dos grupos de derechos se suman
actualmente los llamados derechos de la tercera generación, nuevos
derechos o derechos de solidaridad, entre los que ya se han identificado
el Derecho al Desarrollo, el Derecho a la Paz, el Derecho al Medio
Ambiente Sano y ecológicamente Equilibrado y el Derecho a Beneficiarse
del Patrimonio Común a la Humanidad” (3)

(1) VASAK, Karen. Los Derechos Humanos de la Tercera Generación, Publicación
del Instituto de Derechos Humanos, Strasburgo 1982, Pág. 25.
(2) FERRERO, Raúl. El Nuevo Orden Económico Internacional y la Promoción de los
Derechos Humanos. Editorial Eufonía, Lima 1983, Pág. 70.
(3) ÁLVAREZ VITA, Juan. El Derecho al Desarrollo, Cult. Cuzco S.A., Lima 1988.
Pág. 25.
100 Revista Peruana de Derecho Internacional

La protección y reconocimiento de los derechos humanos de
solidaridad mencionados, dado el momento histórico en el que vivimos,
deben tener prioridad y vigencia permanente en la mente de gobernados
y gobernantes y en la comunidad internacional, porque el bienestar integral
de la humanidad así lo impone.

EL DERECHO AL MEDIO AMBIENTE SANO ES UN DERECHO
HUMANO DE SOLIDARIDAD

Dentro de los Derechos Humanos de Solidaridad se ubica
actualmente el derecho al medio ambiente sano y ecológicamente
equilibrado, facultad que se deriva del deber de solidaridad que los seres
humanos tienen, de compartir la cooperación y responsabilidad a fin de
mantener la tierra que es nuestro hogar común, en condiciones viables
para preservar nuestra existencia.
“Es derecho de solidaridad porque importa una conducta fraterna
de los sujetos ínter vivientes: los hombres, las empresas, los estados y la
comunidad internacional. En este sentido se establecen nuevos deberes
para los Estados: el de informar, planificar, tomar medidas preventivas,
consultar y el de acatar los tratados internacionales”(4).

CAUSAS DEL DETERIORO DEL MEDIO AMBIENTE SANO

Como principal consumidor de los recursos naturales de la tierra,
el hombre es a la vez agente de desarrollo y víctima de la degradación
ambiental. Y, potencialmente, es también el medio de conservación. Esto
nos hace pensar que el mundo actual se encuentra en una paradoja. Por
un lado los esfuerzos que realiza el hombre están desafiando la industria
y el comercio; por otro, las actividades Industriales y mercantiles que
efectúa y que son motor de la economía mundial, son también una de las
causas de degradación ambiental. ¿Qué hacer? ¿Cómo preservar y mejorar

(4) SOBERÓN, Ricardo. Boletín, Comisión Andina de Juristas, Lima Nov. 1988
Pág. 10.
101

el ambiente sin comprometer el desarrollo? ¿Acaso debemos aprender a
convivir sin causar daño a nuestro prójimo y sin arruinar la naturaleza?
Estas y otras preguntas nos planteamos en estos momentos, en esta década
del siglo XXI y en una gigantesca carrera por salvar a nuestro Planeta y
salvarnos a nosotros mismos.
Mario Burga indica “Debemos aprender a que el ser humano es
parte de la naturaleza, de modo que al dañar a ésta se daña a sí mismo.
Debemos aprender a administrar sabiamente la naturaleza. Lo que en
definitiva, es administrarnos a nosotros mismos”(5).
Realmente es dramático lo que está pasando con nuestro medio
ambiente, y es nuestro deber cuidarlo y nuestro derecho exigir que no se
deteriore más. Maurice Strong, Secretario General de la Conferencia de
las Naciones Unidas para el Medio Ambiente y Desarrollo, en una de las
sesiones preparatorias para la Cumbre de la Tierra, manifestó: “Lo que
hemos estado haciendo es administrar la Tierra sin tener en cuenta la
depreciación, la amortización y el mantenimiento. Si se hiciera esto con
una empresa, se podría generar cantidad de dinero en efectivo y tal vez
fuera posible engañarse y pensar que se trataba de ingresos. Pero lo que
se está haciendo es dilapidar el capital que a la larga se llega a la quiebra.
Lo mismo sucede con la Tierra S.A. Ella ya no es viable en términos
económicos, vamos a la bancarrota y ésta es lo razón del por qué
necesitamos un desarrollo sostenible que cuente con una base mundial” (6).
El deterioro del medio ambiente causado por la emanación de gases,
la destrucción de los bosques naturales, la desertificación, el calentamiento
de la tierra, la destrucción de la capa de ozono relacionado con el avance
tecnológico de los países ricos en contraste con el estancamiento del
progreso de los países pobres, tienen como base la brecha abierta que
lamentablemente conduce a una gran desigualdad en el disfrute del
desarrollo y goce de un medio ambiente sano.

(5) BURGA, Mario. Revista Dominical de «El Comercio». Lima. Mayo 1992.
(6) STRONG, Maurice. Cumbre para la Tierra, Programa 21, Programa de Acción
Naciones Unidas, Marzo 1998, Pág. 16.
102 Revista Peruana de Derecho Internacional

En estos tiempos, primera década del Siglo XXI ¿Cuál es la
situación de la Tierra? ¿Se está cumpliendo el programa de la Conferencia
de Río sobre las medidas tomadas para la protección de los recursos
naturales que la humanidad usa?, como son:
- El agua. Las desigualdades se manifiestan en el uso de uno de
los recursos más elementales que posee el hombre como es el agua. Se
dice que en la tierra abunda el agua, pero existe un derroche y éste es uno
de los factores de su escasez. Estadísticamente, los países desarrollados
consumen más agua que los países del Tercer Mundo. Casi la cuarta parte
de la población mundial carece de agua potable suficiente, según
estimaciones de la OMS. La demanda de agua dulce supera las reservas
y se predice que para el año 2,025 las dos terceras partes del total de la
población padecerán escasez de agua. Este panorama se agrava por la
constante contaminación originada por los residuos industriales y
humanos, por los nitratos de los fertilizantes, por la lluvia ácida y la
filtración de los residuos tóxicos. Estos problemas hacen que la Tierra
así como la humanidad se perjudique y frene su desarrollo.
- El aire que respiramos y que constituye el elemento vital para
nuestra existencia, no es limpio pues está saturado de anhídrido carbónico
y altos niveles de azufre. Estas contaminaciones dañan el organismo
humano y el medio en el que vive, ya que los efectos de la contaminación
atmosférica van más allá del daño a la salud.
- La merma de los bosques en la Tierra es un ejemplo notable de
los difíciles esfuerzos por equilibrar entre sí la naturaleza y las necesidades
humanas. Según informes de las Naciones Unidas, para el año 2010 la
mitad de la cobertura forestal del mundo habrá desaparecido. Los bosques
son un recurso natural vital, son los pulmones del Planeta porque
transforman el anhídrido carbónico en oxígeno y, en consecuencia,
desempeñan un papel importante porque detienen el recalentamiento del
Planeta.
103

Destruir los bosques para el cultivo comercial, la obtención de
madera y el pastoreo, o para abastecer a los mercados en las zonas
industrializadas, constituye una amenaza para la biodiversidad.
Los bosques evitan la erosión del suelo, proporcionando uno de
los sistemas naturales de control de aguas, jugando así un rol importante
en la estabilidad del clima.
- La pobreza y la extrema pobreza que existe en las naciones en
vías de desarrollo, son otra de las causas del deterioro del medio ambiente.
Por tal motivo es necesario luchar a fin de conseguir condiciones de vida
dignas para todos los habitantes del Planeta. La ministra noruega
Brundtland indica que “... un mundo donde la pobreza es endémica será
siempre propenso a sufrir una catástrofe ecológica”.

DIMENSIONES DEL DERECHO AL MEDIO AMBIENTE

Considerado el Derecho al Medio Ambiente Sano como uno de los
derechos de solidaridad, su ámbito es muy amplio. Como todo derecho
humano, éste es muy complejo, como lo es el Derecho al Desarrollo. Al
igual que los otros derechos de la tercera generación, su estudio requiere
el dominio de numerosas disciplinas; por eso, la única forma posible de
conocerlo es acudiendo al auxilio de otras disciplinas, “sin perder de
vista que el ser humano es un todo y con una vasta gama de
complejidades”.
Los problemas ambientales son problemas sociales porque en su
mayoría son producto de actividades humanas que afectan la conducta
humana, y porque su solución depende del ser humano, de los Estados,
de la Comunidad Internacional.
Dentro de esta perspectiva, el Derecho al Medio Ambiente Sano
es complejo e interdisciplinario y se relaciona con todas la disciplinas
como: la Psicología, Sociología, Economía, Derecho, etc.; pero su relación
más afín está con el desarrollo, los Derechos Humanos, la Economía y el
Derecho.
104 Revista Peruana de Derecho Internacional

MEDIO AMBIENTE Y DERECHOS HUMANOS

El hombre exige y demanda a los Estados y a la comunidad
internacional defender la naturaleza, porque la humanidad se desarrolla
dentro de ella y porque ella es un bien jurídico que pertenece a todos.
Naturaleza y ser humano son elementos inseparables que necesitan
defenderse cuando su existencia es amenazada; y todo cuanto se haga
para el desarrollo sostenible servirá para dar vigencia a los derechos
humanos.

MEDIO AMBIENTE Y ECONOMÍA

Se ha dicho que el medio ambiente es una cuestión económica y
que la economía una cuestión ambiental.
Estas tres últimas décadas han servido para acrecentar la interacción
entre la economía y el medio ambiente. Los países tienen más conciencia
del efecto perjudicial de ciertas actividades económicas incontroladas
sobre la tierra, el mar y el aire, como la deforestación, la contaminación
de las aguas, la pesca, etc. Que deterioran el medio ambiente poniendo
en peligro los medios de subsistencia de vastos sectores poblacionales.

MEDIO AMBIENTE Y DERECHO

El Derecho, como el conjunto y sistema de normas provistas de
sanciones que rigen las relaciones del hombre con la sociedad, que regulan
la conducta humana sea en forma bilateral o multilateral, no está ajeno a
las regulaciones que en materia ambiental se están generando con mucha
fuerza. Existe ahora lo que se llama el Derecho Ambiental.
En resumen, “el derecho como uno de los sistemas de control social
frene a la crisis ambiental y como consecuencia de los nuevos paradigmas
que se han desplegado desde el campo de las ciencias y la cultura
contemporánea, se siente impactado en cuanto a su concepción, contenido,
funcionamiento e institucionalidad y desde esa perspectiva también
105

procura adoptar nuevos esquemas o paradigmas, a partir de los cuales
puede ofrecer elementos de apoyo que coadyuven a las tareas de construir
progresivamente sociedades sostenibles”(7).

DEFENSA DEL DERECHO HUMANO AL MEDIO AMBIENTE
SANO EN LAS NORMAS INTERNACIONALES

El reconocimiento al Medio Ambiente Sano, como derecho humano
y su relación con e derecho de desarrollo, data desde décadas. Con la
dación de numerosas disposiciones tanto de carácter interno, como
internacionales, bilaterales, multilaterales, ese reconocimiento ingresa
al derecho positivo y al Derecho Internacional.
Desde este punto, el estudio y aplicación del derecho humano de
solidaridad ha evolucionado junto a los avances de la ciencia, tecnología,
industria, comercio, etc. De tal modo que el mundo empezó a reconocer
y disfrutar no sólo de los derechos humanos que atañen a los derechos
civiles, políticos, sociales, económicos y culturales sino que también a
los derechos humanos de Solidaridad. Hoy en día se concibe la necesidad
de defender y respetar el ecosistema y medio amiente, la capacidad del
planeta, la capa de ozono, etc., a fin de alcanzar un desarrollo sostenible
como consecuencia del belicismo y de la degradación cada vez mayor
del medio ambiente y recursos naturales. La preocupación por defender
la naturaleza y medio ambiente empieza a plasmarse en documentos
nacionales e internacionales, como un recurso para salvar la humanidad.
Debemos afirmar, sin embargo, que la preocupación por el medio
ambiente se hace por partes, hasta llegar a una preocupación y
reconocimiento global del problema. La Conferencia de Río sobre el
Medio ambiente y Desarrollo, en 1992, es quizás, la primera reunión
donde se trató globalmente los problemas del medio ambiente, pero para
ello han tenido que pasar muchos pero muchos años.

(7) FOY VALENCIA, Pierre. Revista del Foro, Lima 1992. Pág. 287.
106 Revista Peruana de Derecho Internacional

Desde la Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano
en 1789, hasta 1992, año en que la Comunidad Internacional reconoce el
derecho al medio ambiente sano y su relación con el desarrollo como
derecho humano de solidaridad, transcurrieron 203 años. Estos
principios, especialmente el de Fraternidad, han tenido y tienen vigencia
permanente, puesto que dos siglos más tarde, el reconocimiento de los
derechos humanos de solidaridad se hace presente para bien de la
humanidad.
El recorrido es largo. La Comunidad Internacional a través de las
Naciones Unidas, la OEA y la Comunidad Europea, están trabajando en
forma enérgica y específica a fin de dar solución a uno de los problemas
más graves que afecta al hombre, cual es la degradación de su medio
ambiente.
Al hacer un estudio y balance de los instrumentos internacionales
emitidos desde entonces, se observa que la mayoría son declaraciones
sólo con un compromiso moral de adhesión a sus principios, pero no son
jurídicamente vinculantes. Pocos documentos tienen fuerza de ley para
los Estados que lo ratifiquen. Los Instrumentos Internacionales que tienen
expresa relación con los derechos humanos de solidaridad son:
La Declaración Universal de los Derechos Humanos, proclamada
por las Naciones Unidas en 1948, hace más de cuatro décadas. Desde
entonces, este documento ha desplegado su influencia en todo el mundo,
inspirando constituciones y leyes nacionales, así como convenciones sobre
diversidad de derechos, ejerciendo gran autoría en el desarrollo del
derecho internacional contemporáneo.
Luego de la Declaración Universal de los Derechos Humanos, las
Naciones Unidas se dedicaron a perfeccionar los principios declarativos
de varios instrumentos, en tratados o convenciones, de manera que
establecieron obligaciones jurídicas a los Estados que los ratificasen. Es
así que dieron origen a los Pactos Internacionales de Derechos Humanos
relativos a los Derechos Civiles, Políticos, Económicos, Sociales y
107

Culturales. En 1966, la Asamblea General aprobó los Pactos Interna-
cionales de Derechos Humanos que entraron en vigor a partir de 1976.
Los Pactos Internaciones de Derechos Civiles, Políticos,
Económicos, Sociales y Culturales, con relación al desarrollo y medio
ambiente, en sus artículos 11-12 y 3 y 25, se refieren al reconocimiento y
protección de toda persona humana, a gozar de un nivel de vida adecuado
un mejoramiento de las condiciones de existencia, un desarrollo pleno y
un disfrute y plena utilización de sus riquezas y recursos naturales.
Específicamente, el artículo 12, parte 2-b expresa “El mejoramiento de
todos sus aspectos de la higiene del trabajo y del medio ambiente”(8).
La Proclamación de Teherán: Instrumento declarativo dado en
1968. En un avance para el reconocimiento de los derechos de solidaridad,
el preámbulo del documento expresa conceptos que el mundo experimenta
un cambio en la historia por el rápido adelanto de la ciencia y tecnología
y que para conseguir el bienestar común de la humanidad, es necesario
estar unidos y solidarios.
El Art. 12 de la parte declarativa manifiesta que “la creciente
desigualdad entre países económicamente desarrollados y los países en
desarrollo impide la realización de los derechos humanos en la comunidad
internacional»; y en una clara alusión al reconocimiento y goce de los
Derechos Humanos de Solidaridad entre los que se halla el derecho al
medio ambiente sano, exhorta a la humanidad a reiterar sus esfuerzos a
fin de ofrecer “a todos los seres humanos una vida libre y digna que les
permita alcanzar un estado de bienestar físico, mental, social y
espiritual”(9).
La Declaración de Estocolmo: En 1972, durante la Conferencia
sobre el Medio Ambiente Humano realizada en Estocolmo, se suscribió

(8) ORGANIZACIÓN DE LAS NACIONES UNIDAS. Derechos Humanos. Recopilación
de Instrumentos Internacionales, New York 1998. Pág. 25 y ss.
(9) ORGANIZACIÓN DE LAS NACIONES UNIDAS. Derechos Humanos, Recopilación
de Instrumentos Internacionales, New York 1998, Pág. 32
108 Revista Peruana de Derecho Internacional

la Declaración del mismo nombre, conocida también como la
Declaración de Estocolmo, un documento declarativo. Allí se establecen
importantes principios sobre la protección del medio amiente, la
responsabilidad del ser humano para que preserve la flora y la fauna,
proeja la calidad de vida y bienestar de la humanidad, etc.
En Estocolmo se llevó a cabo el primer foro donde los dirigentes
mundiales discutieron por primera vez en forma global formas de
desarrollo que son sostenibles desde el punto de vista ecológico. La
Declaración contiene 26 principios entre los que destacan: el principio
de desarrollo sustentable, el de la soberanía estatal sobre los recursos
natrales, el de la no interferencia, el de la cooperación internacional,
entre otros. Exhorta a las naciones a que, al mismo tiempo de posibilitar
el progreso económico, hagan factible también la satisfacción de las
necesidades del presente sin poner en peligro la capacidad de satisfacción
de las generaciones futuras.
Durante la Conferencia se aprobó un Plan de Acción con
recomendaciones a los Estados para que éstos ejecuten planes internos
de protección del medio ambiente. Se creó el Programa de las Naciones
Unidas para el Medio Amiente –PNUMA o UNEP– como organismo
especializado y principal agente catalizador de la cooperación
internacional en materia de temas ecológicos. Su sede está en Nairobi,
Kenya.
La Declaración sobre el Nuevo Orden Económico Internacional
–NOEI–: Proclamada por la Asamblea General de las Naciones Unidas
en Mayo de 1974. El documento da énfasis a la soberanía, disfrute y
protección de los recursos naturales, habla de una “necesidad de que
todos los Estados pongan fin al despilfarro de sus recursos naturales,
incluidos los productos alimenticios”, “... a la necesidad de que los países
en desarrollo consagren todos sus recursos a la causa del desarrollo”(10).

(10) ORGANIZACIÓN DE LAS NACIONES UNIDAS. Declaración sobre el Nuevo Orden
Económico y Social, New York 1987, Resolución 2626, Párrafo 4.
109

El Nuevo Orden Económico Internacional –NOEI–, es pues, un
documento principista que ha dado las pautas necesarias para alcanzar el
desarrollo integral del ser humano dentro de los fundamentos de los
derechos humanos.
La Carta de Deberes y Derechos Económicos de los Estados:
Aprobada por la Asamblea General de las Naciones Unidas en diciembre
de 1974, sus principios declarativos constituyen el inicio en la lucha por
la defensa del medio ambiente en forma global al enunciar con lenguaje
directo el contenido de este derecho. Recomienda a los Estados el deber
de reconocer y defender el derecho a medio ambiente para lograr el
desarrollo y “contribuir a la creación de condiciones favorables para la
protección, la conservación y el mejoramiento del medio ambiente”(11).
En el capítulo I de los principios fundamentales, se establece la
importancia que tiene para el logro del bienestar común de la humanidad,
al fomentar la justicia social y la cooperación internacional para el
desarrollo, y que para la defensa del medio ambiente se deben de conservar
los recursos naturales, los fondos marinos y oceánicos así como el subsuelo
porque son patrimonio común de la humanidad.

NUESTRO FUTURO COMÚN O INFORME BRUNDTLAND

En 1987 la Comisión Mundial de las Naciones Unidas sobre medio
ambiente y desarrollo, revitalizó el concepto de desarrollo cuando publicó
el documento “Nuestro Futuro Común”, más conocido como el Informe
Bundtland en honor de la Primera Ministra noruega, señora Gro Marlem
Brundtland quien presidiera la Comisión.
Este informe, de importancia histórica, demuestra la necesidad de
poner en práctica formas de desarrollo sostenible en todos los países del
orbe sin discriminación alguna. Señala que las circunstancias distintas
en las que los países deben llevar a cabo la transición al desarrollo

(11) ORGANIZACIÓN DE LAS NACIONES UNIDAS. Declaración sobre el Nuevo Orden
Económico y Social, Resolución 2626, New York 1987, Pág. 181.
110 Revista Peruana de Derecho Internacional

sostenible, imponen desventajas especiales a los pobres y
responsabilidades especiales a los ricos. Aconseja realizar reuniones
regionales y mundiales para promover la integración del medio ambiente
y el desarrollo económico.
En Abril de 1992, en las proximidades a la conferencia de Río, la
Comisión Brundtland se reunión para revisar y reajustar el informe de
1987 a fin de instar a los dirigentes del mundo asistentes a la conferencia
de Río a tomar medidas “claras e ineludibles” sobre nuestro futuro común
en la Tierra. Entre las importantes recomendaciones dadas, figuran: firmar
la convención General sobre los Cambios Climáticos; iniciar
negociaciones sobre los acuerdos referidos a los bosques y desertificación;
realizar acciones más enérgicas contra la pobreza general; reducir la deuda
a los bancos comerciales; tomar medidas para ampliar el comercio e
incremento de fondos para el desarrollo sostenible. La Primera Ministra
Brundtland expresó que “desperdiciar la oportunidad que brinda la
UNCED –United Nations Conference of Environment and Developement
ó Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y
Desarrollo– equivale a una abdicación de obligaciones, sin precedentes
en la historia”(12).
La Nueva Convención sobre el Derecho del Mar que, aprobada
en 1982, establece normas para la defensa del medio marino y sus recursos,
de la contaminación marina.
El Convenio de Viena, suscrito en 1985 con el objeto de detener
la destrucción de la capa de ozona principalmente por la acción de los
clorofluorcarbonos o CPC.
El Protocolo de Montreal de 1987, cuyo objetivo principal es
reducir en un plazo de 10 años, hasta 1997, los gases de invernadero que
recalientan la atmósfera y que constituyen un peligro porque destruyen
la capa de ozono. Según estadísticas, la acumulación de la contaminación
atmosférica derivada de los combustibles fósiles y que resulta en una

(12) ORGANIZACIÓN DE LAS NACIONES UNIDAS. Documentos Oficiales, Cumbre para
la Tierra, New York 1992, Pág. 142 y ss.
111

destrucción de la capa de ozono, puede llegar a producir miles de casos
de cáncer a la piel.
Ante la agonía de la capa de ozono, en Montreal los países firmantes
acordaron también realizar varias enmiendas al Protocolo. La primera
enmienda se realizó en 1990, donde se establece la reducción de los
clorofluorcarbonos o CPC. Los países contratantes invocan que la única
solución para terminar con la amenaza de destrucción de la capa de ozono
es la supresión y eliminación de los clorofluorcarbonos o CPC. Estados
Unidos, Suecia y Noruega ya emprenden esta tarea.
Plataforma de Tlatelolco (México) sobre el Medio Ambiente y
Desarrollo: En 1991, la Comisión Económica para América Latina
–CEPAL– aprobó la norma en la que reafirma que mientras no se resuelva
el problema de la deuda, no podrá haber un desarrollo ecológicamente
sostenible en la región.
La Conferencia Internacional sobre “El Programa Científico para
el Medio Ambiente y el Desarrollo en el Siglo XXI”, celebrada en Viena
en noviembre de 1991, aprobó un documento en el que se propone realizar
acciones concretas en materia científica para el desarrollo sostenible.
El Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente, en
la “Conferencia sobre la Mujer y el Medio Ambiente”, celebrada en
Miami en 1992, manifestó que “es hora de que la mujer sea materna con
la Tierra”.
En Ginebra, 1991, en un programa importante sobre “Las Mujeres
y los Niños ante todo”, se examinaron los graves defectos que tiene la
degradación ambiental y la pobreza en las mujeres y en los niños,
exhortando a que la mujer participe, en todos los niveles, en la toma de
decisiones.
El Fondo de Cohesión, creado en el Tratado de Maastricht, 1992,
canaliza proyectos de medio ambiente para los cuatro países más pobres
de la Comunidad Europea: España, Portugal, Grecia e Irlanda, a fin de
remover un crecimiento económico y defensa del medio ambiente.
112 Revista Peruana de Derecho Internacional

La Conferencia de Río ECO-92 sobre el Medio Ambiente y
Desarrollo: ECO-92 se celebró en un momento crítico para nuestro Planeta
y sus habitantes, en un momento en que nos urge tomar medidas decisivas e
inmediatas a nivel mundial para proteger el equilibrio del medio ambiente y
garantizar a los habitantes del mundo, un futuro justo y sostenible.
Los Jefes de Gobierno asistentes, discutieron los mecanismos sobre
cómo hacer para detener la destrucción de nuestro Planeta, lograr un
desarrollo económico sostenible, evitar el deterioro y agotamiento de los
recursos naturales: agua, aire, tierra, etc., elementos de los cales
dependemos para supervivir.
El principal objetivo de ECO-92 fue establecer las bases para
alianza mundial entre los países en desarrollo y los más desarrollados,
una sociedad que tenga como base intereses comunes a fin de encontrar
un equilibrio viable y equitativo entre medio ambiente y desarrollo.
Dentro del vasto temario, se analizaron los esquemas de desarrollo
subyacentes que provocan tensión en el medio ambiente, la pobreza, los
niveles de vida, de crecimiento económico, protección de los recursos
naturales, los insostenibles patrones de consumo, las presiones
demográficas, el impacto de la economía internacional, entre otros.
Según los analistas, la Conferencia de Río fue tan sólo un punto de
partida que quizás ayude a alcanzar un nuevo modelo de progreso en el
que los recursos sean racionalmente administrados y donde el desarrollo
económico no sea sinónimo de devastación ni de injusticia. Esperemos
que este esfuerzo mundial sea una realidad.
Las medidas de protección, que se adoptaron sobre medio ambiente
y desarrollo, son muy importantes. Cinco son los documentos
Internacionales aprobados en ECO-92:
- Dos declaraciones de Principios: La Declaración de Río y los
Principios relativos a los Bosques
- Dos Convenciones: Convención sobre los Cambios Climáticos y
sobre la Biodiversidad.
113

- Un Plan de Acción o agenda XXI
LA DECLARACIÓN DE RÍO SOBRE EL MEDIO AMBIENTE Y
DESARROLLO

Por desacuerdos habidos entre las naciones desarrolladas y en vías
de desarrollo no se concretó la dación de la “Carta de la Tierra” como
estaba previsto; en su lugar, y como una transacción, se aprobó la
“Declaración de Principios” o “Declaración de Río”.
Ese documento, con un breve preámbulo y 27 principios es un
conjunto de normas declarativas y reiterativas de otros documentos
relacionados con el medio ambiente y desarrollo, como: la Declaración
de Estocolmo, la Declaración de Teherán, la Declaración sobre los
Deberes y Derechos de los Estados, el Nuevo Orden Económico
Internacional, la Declaración del Derecho al Desarrollo, etc. Son
declarativas porque no tienen fuerza de ley para los Estados.
La Declaración de Río sobre el Medio Ambiente y Desarrollo refleja
dos importantes preocupaciones: por un lado el deterioro del medio
ambiente y su capacidad para sostener la vida, con problemas cada vez
mayores; y, por el otro, entender que la necesidad de proteger el medio
ambiente y el progreso económico a largo plazo son aspectos
interdependientes.
Entre los temas más importantes del documento internacional,
figuran: la insistencia en considerar la erradicación de la pobreza como
requisito indispensable para el desarrollo sostenible, principio 5; la
obtención de una verdadera cooperación entre países ricos y pobres a fin
de lograr la solidaridad mundial, y de esta forma “proteger, conservar y
restablecer la salud e integridad del ecosistema de la Tierra”. En este
sentido, los principios 5 y 7 se refieren a los postulados que proclaman
los Derechos Humanos de Solidaridad a que nos hemos referido en este
trabajo, dentro de los que está el Derecho al Medio Ambiente Sano.
Otro tema importante es el “principio de Precaución”, que regula
el principio 15, que consiste en la obligación que tienen los Estados de
114 Revista Peruana de Derecho Internacional

adoptar medidas inmediatas para impedir un grave daño ambiental o
extinción de especies aún cuando no se tenga la evidencia científica del daño.
Los principios 11 y 12 exhortan a todos los países a preocuparse
por su desarrollo y promulgar leyes que protejan en forma eficaz el medio
ambiente, y así cooperar en la promoción de un sistema económico
internacional encarando en la mejor forma posible los problemas de la
degradación ambiental. Es una Declaración sin fuerza de ley(13).
Principio Relativo a los Bosques:Esa Declaración aprobada en
Río de Janeiro en Junio de 1992, ha tenido problemas similares a los de
la Declaración de Río. Estaba prevista la firma de un convenio referente
a la protección de los bosques; pero, hubo desacuerdos referentes a
problemas de deforestación, tala y financiamiento, para mantener este
elemento importante que protege la capa de ozono.
Su extenso preámbulo y 15 principios contienen propuestas y metas
importantes para la conservación de los bosques. Establece que éstos
deben ser preservados y aprovechados en forma racional porque son
recursos indispensables para el desarrollo económico y el mantenimiento
de todas las formas de vida. Regula las políticas y estrategias nacionales
para la conservación de los bosques a fin de promover un ambiente
económico internacional propicio para el desarrollo sostenido y
ecológicamente racional de los bosques de todos los países. Señala,
también, que los países en desarrollo que tengan importantes zonas
forestales deben establecer programas de conservación forestal, para lo
cual los países industrializados facilitarán a dichos países los recursos
financieros suficientes y un acceso a tecnologías tecnológicamente
racionales para proteger sus bosques, y de esta forma, emprender una
labor de reverdecimiento de la Tierra. Es una declaración sin fuerza de
ley. (14)

(13) ORGANIZACIÓN DE LAS NACIONES UNIDAS. Texto definitivo de Acuerdos logrados
por los Gobiernos en la Conferencia de Río de 1992, marzo 1998, Págs. 9 y 11.
(14) ORGANIZACIÓN DE LAS NACIONES UNIDAS. Texto definitivo de Acuerdos logrados
por los Gobiernos en la Conferencia de Río de 1992, Marzo de 1998, Pág. 323.
115

Convención sobre el Cambio Climático: Este Convenio
Internacional importante que tiene fuerza de ley para los Estados que lo
ratifique, fue aprobado durante la conferencia de Río, en Junio de 1992.
Hasta Diciembre de 1992, 158 países ya lo habían firmado, incluyendo
los países de la Comunidad Europea. Para que entre en vigor, es necesaria
la ratificación de 50 países. Actualmente está en vigor.
Con un extenso preámbulo y 26 artículos dispositivos, sus normas
se basan en la Declaración de Estocolmo sobre el Medio Humano, el
Convenio de Viena sobe la Protección de la Capa de Ozono y el Protocolo
de Montreal relativo a las sustancias que agotan la capa de ozono.
Uno de los objetivos principales del documento es hacer que los
países estabilicen, antes de la finalización del presente decenio, las
concentraciones de gases de efecto invernadero en la atmósfera a un nivel
que impida interferencias peligrosas en el sistema climático. Para lo
cual, se pide a los Estados comprometerse a: comunicar periódicamente
cuáles son sus niveles de emisiones de gases, y sus esfuerzos por frenar
el cambio climático; formular y actualizar, periódicamente, programas
nacionales sobre los cambios climáticos; difundir en el público los efectos
de los cambios climáticos, además de formar especialistas, tanto en el
ámbito científico como en el técnico, para promover programas de
educación y sensibilización del público sobre los cambios climáticos y
sus efectos.
La mística de la convención está en el desafío de acciones para
mejorar las condiciones de una buena respiración de la humanidad. En
estos momentos, la Tierra enfrenta el problema de decidir qué recursos
naturales se deben seguir produciendo, y qué tipo de aire saludable se
debe mantener en las próximas dos o tres décadas, ya que el
adelgazamiento de la capa de ozono está recalentando la Tierra con efectos
graves, traduciéndose éstos en cambios bruscos del clima que ya se están
operando en nuestro Planeta.
Con el objeto de que los países en desarrollo puedan cumplir con
las obligaciones impuestas por la convención, los países desarrollados
116 Revista Peruana de Derecho Internacional

han aceptado aportar asistencia financiera. La ayuda será canalizada por
un “Fondo Especial para el Medio Ambiente Mundial”, fondo que será
administrado conjuntamente por: El Banco Mundial, el Programa de las
Naciones Unidas para el Desarrollo –PNUPD– y el Programa de las
Naciones Unidas para el Medio Ambiente –PNUMA–(15).
Convenio sobre la Diversidad Biológica: El Convenio sobre la
diversidad Biológica es quizás el documento internacional más importante
de los que se dieron en la conferencia de Río, por la naturaleza del tema:
la biodiversidad. Este documento internacional, una vez ratificado por
los Estados, obliga a éstos a proteger la vida, entendida ésta en la acepción
más amplia y que comprende a todas las especies vivas del Planeta: la
flora; y la fauna, con el sinnúmero de especies y clases, incluidos los
microorganismos.
El Convenio fue abierto para la firma de los países en la Conferencia
de Río en Junio de 1992. La firmaron 157 países, menos EE UU y para
ser jurídicamente vinculante o entrar en vigor, necesita ser ratificado por
30 países.
Consta de un preámbulo y 42 artículos, y tiene como principal
objetivo asegurar una acción internacional eficaz para detener la
destrucción de especies biológicas, de habitats y ecosistemas(16).
Plan De Acción o Agenda XXI – ECO 92: Este documento es un
programa de acción global que describe las medidas que los gobiernos,
agencias de desarrollo, organismos de las naciones Unidas y sectores
independientes toarán para ejecutar los acuerdos aprobados en defensa
del medio ambiente. Su implementación demanda reordenar y modificar
las actividades humanas a fin de darle un nuevo significado al término
“desarrollo”.

(15) Se sugiere revisar el Texto de la Convención. Dpto. De Información de las
Naciones Unidas., New York. Noviembre 1992.
(16) Se sugiere revisar el Texto de la Convención. Dpto. De Información de las
Naciones Unidas., New York. Noviembre 1992.
117

Un aspecto fundamental en el Programa 21 o Plan de Acción, es
habernos dado cuenta de que la humanidad se encuentra en un momento
decisivo en su historia. O se siguen con las actuales políticas que perpetúan
las diferencias económicas entre los países, con consecuencias como el
momento de la pobreza, el hambre, las enfermedades y el analfabetismo, lo
que origina un continuo deterioro de los ecosistemas o elementos de los que
dependemos para sostener la vida del Planeta; o se decide a cambiar de curso,
mejorando los niveles de vida para los necesitados, protegiendo el ecosistema
y buscando un futuro más prospero para la humanidad.
La Agenda XXI es considerada un Plan de Acción para el nuevo
milenio, porque las medidas propuestas abarcan no sólo el cumplimiento
de acciones para el presente decenio, sino que se extiende al siglo XXI.
Su ejecución y cumplimiento tendrá un costo aproximado de 600 mil
millones de dólares, cifra que se traducirá en acciones para el Tercer
Mundo. Los países desarrollados se comprometen a apartar 125 mil
millones de dólares anuales. Asimismo, tratará de lograr un crecimiento
económico sostenido sin que ello signifique la devastación de los
ecosistemas planetarios.
El documento es voluminoso, consta de 900 páginas y de 40
capítulos. Está dividido en cuatro grandes áreas:
I. De las Dimensiones Sociales y Económicas
Comprende medidas para fomentar: Las políticas internacionales
encaminadas a acelerar el desarrollo sostenible de los países en desarrollo, la
lucha contra la pobreza y el cambio de las modalidades de consumo, el estudio
de la dinámica demográfica y sostenibilidad, la protección de la salud, el
desarrollo de los asentamientos humanos con sentido de equidad y justicia.
II. De la Conservación y Gestión de los Recursos para el
Desarrollo
Con medidas para: la protección de la atmósfera, el enfoque
integrado de la utilización de los recursos de tierras, la lucha contra la
deforestación, la desertificación, la protección de los ecosistemas de
montaña, entre otros.
118 Revista Peruana de Derecho Internacional

III. Del Fortalecimiento del Rol de los Grupos Principales
Con medidas mundiales a favor de la mujer, la juventud y las
poblaciones indígenas.
IV. Medios para el cumplimiento del plan – Recursos y
Mecanismos Financieros
Dentro de este rubro, se indican cuáles serán los recursos con que
contará la ejecución del Plan y qué mecanismos se emplearán. Contiene,
también, medidas para fomentar la investigación científica con fines de
desarrollo sostenible, énfasis para el fomento de la conciencia ambiental,
fomentar el conocimiento y aplicación de los instrumentos jurídicos
internacionales que a la fecha se han dado. (17)
Protocolo de Kyoto: Dado en diciembre de 1997 para reducir las
emisiones del efecto invernadero. El Protocolo de Kyoto, un acuerdo
internacional que tiene por objeto reducir las emisiones de gases que
provocan el calentamiento global, en especial el dióxido de carbono (CO2)
y otros gases.
Este instrumento internacional se encuentra en la Convención
Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (Río 1992).
Su objetivo es disminuir el cambio climático de origen
antropogénico. Actualmente está en vigor. Firmado y ratificado por la
mayoría de los países del mundo, entre ellos Canadá, parte de Africa,
Unión Europea. Estados Unidos ha firmado pero no ha ratificado.

CUMBRE MUNDIAL SOBRE EL DESARROLLO SOSTENIBLE–
JOHANNESBURGO SUDÁFRICA 26 AGOSTO– 4 SETIEMBRE 2002

En Johannesburgo, Sudáfrica, se desarrolló una Cumbre mundial
muy interesante relacionado con los problemas del Medio Ambiente y
Desarrollo Sostenible.

(17) Departamento de Información Pública de las Naciones Unidas. New York,
Marzo 1998.
119

Hace 34 años en Estocolmo el mundo se puso de acuerdo en que
era apremiante la necesidad de abordar el problema del deterioro
ambiental. Luego de ello, hace 14 años en la Conferencia de las Naciones
Unidas sobre el Medio Amiente y Desarrollo celebrada en Río se convino
en que la protección del medio ambiente y desarrollo social eran
indispensables para lograr el desarrollo. En Río de Janeiro se firmó un
interesante programa denominado el “Programa XXI” y dos Convenciones
importantes con carácter vinculante.
El mundo observa que su casa la Tierra se está deteriorando a pasos
agigantados pese a la preocupación en conferencias internacionales de
impedirlo. Continúa la pérdida de la biodiversidad; siguen agotándose
las poblaciones de los peces; la desertificación avanza; ya se hacen
evidentes los efectos adversos del cambio climático y los desastres
naturales son más frecuentes.
En este sentido, la Cumbre de Johannesburgo centró su atención en la
universalidad de la dignidad humana, adoptando decisiones sobre objetivos
de colaboración para proteger los servicios básicos, como el suministro de
agua potable, el saneamiento, una vivienda adecuada, atención de salud,
seguridad alimentaria y protección de la biodiversidad, entre otros.
Principios Fundamentales de la Cumbre Mundial de
Johannesburgo: Dentro de estos principios cabe destacar:
- La reafirmación de luchar contra el hambre crónico, la mal
nutrición, conflictos armados, tráfico ilícito de drogas, delincuencia
organizada, corrupción, los desastres naturales, tráfico ilícito de armas,
trata de personas, terrorismo y la incitación al odio racial étnico-religioso.
- El compromiso de asegurar que la protección y emancipación de
la mujer y la igualdad de género se integren en todas las actividades que
abarca el programa XXI y el Plan de Aplicación de las decisiones de la
Cumbre.
- La reafirmación de que la sociedad mundial tienen los medios y
los recursos para la erradicación de la pobreza, porque unidos se redoblará
120 Revista Peruana de Derecho Internacional

los esfuerzos para que los recursos disponibles sean aprovechados
en beneficios de todos.
-Apoyar la creación de agrupaciones y alianzas regionales con el
título de “nueva alianza para el desarrollo” a fin de promover la
cooperación regional e internacional.
- Reafirmarse en el rol vital de participación de las poblaciones
indígenas en el desarrollo.
- Prestar asistencia a fin de aumentar las oportunidades de empleo
remunerado, teniendo en cuenta la aplicación completa de los principios
de la Organización Internacional del Trabajo que muchos países a veces
se olvidan de hacerlo.
- Fortalecer y mejorar la gobernabilidad en todos sus aspectos a
fin de lograr la aplicación efectiva del Programa XXI de Río, los objetivos
del desarrollo del milenio y el Plan de Aplicación de las Decisiones de la
Cumbre.
- Aunar esfuerzos para salvar a nuestro Planeta, promoviendo el
desarrollo humano, a fin de lograr la prosperidad y la paz universales.
- Compromiso efectivo a cumplir el Plan de Aplicación de las
Decisiones de la Cumbre Mundial y Desarrollo Sostenible. Un llamado a
todos los gobernantes del mundo y sociedad civil.
Plan de Aplicación de las Decisiones de la Cumbre Mundial de
Johannesburgo
1. Erradicación de la pobreza
Constituye el mayor desafío que enfrenta el mundo en la actualidad.
Programa de aplicación está en el Programa XXI de Río y en la
Declaración del Milenio de las Naciones Unidas donde se indica que hay
que reducir hacia el 2015 la pobreza.
2. La salud y el desarrollo sostenible
En la Conferencia de Río (1992) sobre el Medio Ambiente y
Desarrollo, se afirmó que los seres humanos constituyen el centro de las
121

preocupaciones y que tienen derecho a una vida saludable y productiva
en armonía con la naturaleza. Por ello se debe enfatizar en la prestación
de servicios a todos, en forma eficiente y accesible para tratar las
enfermedades. Mejoramiento del desarrollo y gestión de los recursos
humanos en los servicios de atención a la salud.
3. Iniciativas de desarrollo sostenible para América Latina y el
Caribe
Los dirigentes de la región están interesados para hacer cumplir la
plataforma de acción de Río de Janeiro y de la Cumbre de Johannesburgo.
Se reconoce la importancia que cuenta los puntos de vista comunes y la
diversidad cultural de la región, con el objetivo de adoptar medidas
concretas en los diferentes ámbitos del desarrollo sostenido como la
diversidad biológica, los recursos hídricos, aspectos sociales incluyendo
salud y pobreza. Prevé también que los países de la región elaboren
medidas que promuevan la cooperación Sur-Sur con el apoyo de
organizaciones multilaterales y regionales.
4. Iniciativas de desarrollo sostenible para Asia y el Pacífico
En la plataforma regional se determinaron iniciativas: creación de
capacidad para el desarrollo; reducción de la pobreza; conservación de
la diversidad biológica; protección de los recursos hídricos; medidas sobre
la atmósfera y cambio climático, entre otros.
5. Iniciativas de desarrollo sostenible en la región de Asia
Occidental
Esta región se conoce pos su escasez del agua y sus limitados
recursos de tierras fértiles. En su desarrollo se priorizará: la erradicación
de la pobreza, el alivia de la deuda ecológica, ejecución de programas
contra la desertificación y lucha contra la contaminación de la tierra y el
agua.
6. Iniciativas de desarrollo sostenible en la Comisión Económica
para Europa
En esta área se han emprendido actividades en los planes regionales,
sur regionales y transregionales con el llamado proceso Medio Ambiente
122 Revista Peruana de Derecho Internacional

para Europa. En este sentido se han desarrollado Conferencias
en Kiev en mayo del 2003, se ha elaborado una estrategia ambiental para
los doce países de Europa Oriental, Cáucaso y Asia: la estrategia sostenible
de la Unión Europea y las Convenciones Internacionales como la
Convención de Aarhus, la Convención Alpina, el Programa XXI del
Báltico y el Programa XXI del Mediterráneo.
En Johannesburgo estuvieron presentes más de 102 estados
incluyendo la Comunidad Europea y muchos representantes de las
organizaciones gubernamentales y no gubernamentales.
La organización de estas dos grandes reuniones multinacionales
de las Naciones Unidas, se comprometen a asumir la responsabilidad
general de supervisar y vigilar la aplicación del Plan de Acción o Agenda
XXI y el Plan de Aplicación de la Cumbre Mundial. Corresponde a los
gobiernos hacer cumplir también, en sus países, los documentos adoptados
porque, como dijo el Secretario General de las Naciones Unidas, Kofi
Annan: «Es necesario que el mundo proteja su Planeta “la muy frágil
Tierra». Ese es un reto que la humanidad impone. Lamentablemente,
no hemos avanzado mucho en la realización del ambicioso proyecto del
Programa XXI y otros acuerdos internacionales. No es secreto que la
comunidad mundial aún no ha demostrado la voluntad de poner en práctica
de las decisiones que han adoptado. Esta cumbre mundial adopta como
lema las personas, el planeta y la prosperidad”(18).
El Secretario General de la Cumbre Mundial sobre el Desarrollo
Sostenible, Sr. Nitin Desai manifestó también que los fondos para el Medio
Ambiente Mundial se inviertan en un mediano plazo hasta el año 2015
en los problemas de la pobreza, educación, salud y desarrollo. Dijo: «es
importante que nos concentremos en solucionar los problemas actuales
de importancia, especialmente en las esferas del agua, el saneamiento, la
energía, la salud, la agricultura y la biodiversidad(19).

(18) ORGANIZACIÓN DE LAS NACIONES UNIDAS. Informe de la Cumbre Mundial sobre
Desarrollo Sostenible, octubre 2002, Pág. 175.
(19) ORGANIZACIÓN DE LAS NACIONES UNIDAS. Informe de la Cumbre Mundial sobre
Desarrollo Sostenible, octubre 2002, Pág. 175.
123

El Sr. Klaus Topfler, Director Ejecutivo del Programa de las
Naciones Unidas para el Medio Ambiente, manifestó «nuestro mundo se
caracteriza por ciudades divididas y no funcionales, pocos suministros
de agua, pérdida acelerada del capital ecológico que sostiene la vida
sobre la tierra. Estamos afectados por problemas de dimensiones
planetarias, que requieren respuestas de alcance mundial. Invertir en el
desarrollo sostenible es invertir en la seguridad futura de todos
nosotros”(20).

¿DESPUÉS DE RÍO Y JOHANNESBURGO, QUÉ?

Luego de las Conferencias de Río, Eco-92, El Protocolo de Kyoto,
1997 y la Cumbre Mundial de Johannesburgo Septiembre del 2002 sobre
el Desarrollo Sostenible y sosegadas las mentes de los que allí estuvieron,
nos preguntamos ¿y después, qué? ¿Se cumplirá, acaso, todo lo que se
dijo, escribió y proclamó en Río de Janeiro y Johannesburgo?

Esperamos que los gobiernos de todo el mundo, las organizaciones
civiles, en especial lo que atañe a nuestra América Latina tomen conciencia
de la importancia de estos documentos y los ponga en aplicación para en
alguna forma proteger a esa capa de ozono que cada día aumenta su
deterioro.
Se insta para que la Federación Interamericana de Abogados – FIA
impulse el cumplimiento real de los acuerdos que al respecto se han dado
tanto desde el punto de vista nacional e internacional, porque el peligro
de la degradación del planeta es inminente sino se actúa con rapidez.
Las noticias que nos llegan por ejemplo que el agua elemento principal
del ser humano, se agotará como se dijo ya no el 2025, sino el 2012.
¡Protejamos pues con la rapidez que urge, nuestra casa que
es la Tierra!

(20) ORGANIZACIÓN DE LAS NACIONES UNIDAS. Informe de la Cumbre Mundial sobre
Desarrollo Sostenible, octubre 2002, Pág. 180.
124 Revista Peruana de Derecho Internacional

EL DERECHO A LA INFORMACIÓN PÚBLICA:
UN CAMBIO REVOLUCIONARIO PARA
LA CULTURA DE UN CONTINENTE
Rosa Esther Silva y Silva*

INTRODUCCIÓN

El tema del acceso a la información pública, es un tema
relativamente nuevo a nivel continental y prioritario a nivel mundial. Su
importancia radica en el hecho concreto que la democracia se encuentra
asociada a la participación y control activo de la ciudadanía de la gestión
de gobierno, y para ello debe encontrarse garantizado, necesariamente,
el acceso a la información pública.
El acceso a la información es un derecho imprescindible que sin
duda impulsa la construcción de sociedades más justas y equitativas en
el manejo de los asuntos públicos y que coadyuva al fortalecimiento del
patrimonio social y de la vida democrática en el país. El reconocimiento
efectivo de dicho derecho, consagrado por nuestra Constitución y
numerosos tratados internacionales, no sólo permite alcanzar mayores
niveles de transparencia, sino que constituye un elemento esencial en la
mejora de la calidad institucional.

* Embajadora en el Servicio Diplomático de la República.
El Texto Único de la Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública
cumple en el 2008 un lustro de vigencia en el Perú.
125

A pesar de los primeros intentos por establecer el acceso a la
información en Latinoamérica(1), no siempre se realizó con éxito, incluso
en la actualidad muchos países de la región se encuentran abocados con
intensidad en discusiones legislativas en los parlamentos o entre los
representantes de los poderes del Estado con el fin de establecer una
norma jurídica que enmarque y garantice el derecho ciudadano al acceso
a la información pública.
En este intento por proclamar el derecho a la información pública
como un derecho humano, han transcurridos décadas. Sin embargo, en
los últimos 10 años existe un avance significativo en el reconocimiento y
consolidación de este derecho en el ámbito hemisférico.
Específicamente mediante la vigencia de tratados sobre el tema
–como la Convención Interamericana para Prevenir la Corrupción– o
resoluciones particulares de la Asamblea General y de la Comisión
Interamericana de Derechos Humanos. Además, los mecanismos y órganos
institucionales de la Organización de Estados Americanos (OEA) han
manifestado la preocupación y el interés por establecer y consolidar en la
región un régimen de acceso a información pública, reconociendo su valor
como uno de los derechos fundamentales de las sociedades democráticas
abiertas, al favorecer la libre circulación de las ideas, el debate público
informado, la rendición de cuentas y la transparencia dentro del Estado.
Compartiendo esa perspectiva, diversos países de la región han
mostrado interés y se encuentran comprometidos en el desarrollo de iniciativas
legislativas y políticas públicas destinadas a perfeccionar las prácticas estatales
y reconocer el derecho de acceso a la información pública, algunas de las
cuales, consideran la promulgación de leyes de acceso a información pública
que incluyen, como el caso de México, Honduras y Chile, la creación de
instituciones promotoras y protectoras del derecho(2).

(1) En Latinoamérica el primer intento de establecer una Ley de Transparencia
fue en Paraguay en el año 2001.
(2) En México en el año 2002, mediante la promulgación de la Ley Federal de
Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, se creó el
126 Revista Peruana de Derecho Internacional

Es destacable también, que los avances logrados han contado con
una activa participación de las organizaciones de la sociedad civil de la
región vinculadas a la libertad de expresión y al ejercicio del periodismo
que han mostrado una creativa capacidad de incidencia, monitoreo, control
social y litigio estratégico de impacto local y regional y el apoyo de los
medios de comunicación social, particularmente la prensa escrita.
Por ello, el desarrollo del derecho de acceso a la información
pública presenta nuevos desafíos para la región y, en particular para la
Comisión Interamericana de Derechos Humanos. Por estas razones
mencionaré casos continentales que han trascendido como el caso Claus
vs Chile, una visión del Vicepresidente y abogado general del diario The
New York Times, David McCraw sobre el acceso a la información en
EE.UU. o casos más cercanos como los de Paraguay y Argentina que nos
dan una luz de la actualidad de este tema tan valioso para las democracias
modernas.
Igualmente un comentario sobre el Poder Judicial del Perú y el
avance de la implementación de la Ley Nº 27806, Ley de Transparencia
y Acceso a la Información Pública. Finalmente, algunas propuestas para
mejorar el sistema de administración pública en torno al acceso a la
información en beneficio de la nación.

LA INFORMACIÓN COMO DERECHO HUMANO

En los últimos años, varios países de la región han adoptado leyes
de acceso a la información pública (Trinidad y Tobago, México, Panamá,
Perú, Jamaica, Ecuador, República Dominicana, Honduras y Chile) o

viene de la pág. 125.
Instituto Federal de Acceso a la Información Pública. En Honduras en el año 2003,
por intermedio de Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública se
creó el Instituto de Acceso a la Información Pública. En Chile en el 2008, a
través de la promulgación de la Ley de Transparencia y Acceso a la Información
se creó el Consejo para la Transparencia.
127

han establecido instancias legales para proteger este derecho (Argentina).
Esto significa un avance para el real ejercicio del derecho al acceso a la
información. Sin embargo, algunos Estados aún no asumen un verdadero
compromiso que permita el goce de este derecho por parte de los
ciudadanos. Ciertas legislaciones no cumplen con los estándares
internacionales mínimos y no asignan los recursos suficientes a las
instituciones encargadas de implementar los sistemas de acceso a la
información pública.
En el Perú el contenido del derecho al acceso a la información
pública ha sido desarrollado por la Constitución Política(3), los
instrumentos internacionales sobre derechos humanos y las leyes
orgánicas y ordinarias, en especial la Ley Nº 27806. Observando dichas
normas, debe tomarse en cuenta que de acuerdo a la Cuarta Disposición
Final y Transitoria de la Constitución, los derechos fundamentales deben
ser interpretados a la luz del artículo 19° del Pacto Internacional de
Derechos Civiles y Políticos, y del artículo 13° de la Convención
Americana sobre Derechos Humanos.
En ese sentido, los instrumentos internacionales sobre derechos
humanos garantizan los estándares internacionales y regionales que
reconocen el derecho de todas las personas al acceso a la información en
poder de las autoridades públicas. Asimismo, señalan diversos requisitos
para que puedan ser adoptadas determinadas limitaciones al ejercicio de
los derechos humanos, a fin de no desnaturalizar su esencia. Su trasgresión
genera una violación de los instrumentos internacionales y origina
responsabilidad internacional por parte del Estado infractor.
Por ello, los instrumentos internacionales exigen que las
restricciones a los derechos humanos se encuentren establecidas mediante

(3) La Constitución Política del Perú dispone en el artículo 2, inciso 5, el derecho
a “solicitar sin expresión de causa la información que requiera y recibirla de
cualquier entidad pública, en el plazo legal, con el costo que suponga el pedido.
Se exceptúan las informaciones que afectan la intimidad personal y las que
expresamente se excluyan por ley o por razones de seguridad nacional”.
128 Revista Peruana de Derecho Internacional

leyes, lo cual demuestra la importancia del principio de legalidad
y de la reserva de ley, elementos esenciales para que los derechos del
hombre puedan existir en la realidad y se encuentren protegidos
jurídicamente.
En esto cobra importancia, de acuerdo a la Corte Interamericana
de Derechos Humanos, la aprobación de las normas jurídicas de carácter
general, ya que debe hacerse de acuerdo con los procedimientos y por los
órganos establecidos en la Constitución de cada Estado, debiendo todas
las autoridades públicas ajustar sus conductas a ese principio.
A raíz del sometimiento a las normas internacionales y sus
principios, un hecho trascendente es la sentencia emblemática de la Corte
Interamericana de Derechos Humanos sobre el caso Marcel Claude Reyes
y otros vs. el Estado de Chile, mediante la cual se reconoció el acceso a
la información pública como un derecho humano. En el año 2006, de
acuerdo al artículo 13° de la Convención Americana de Derechos
Humanos, se condenó al Estado de Chile por violar el acceso a la
información pública.
El fallo resulta emblemático por ser la primera vez que un tribunal
internacional se pronuncia respecto de este derecho, estableciendo un
importante precedente para consolidar su reconocimiento y respeto a nivel
regional(4).

(4) La Corte Interamericana de Derechos Humanos constató las prácticas estatales
de reserva al señalar que los “funcionarios públicos no responden efectivamente
a las solicitudes de información”, y por ello no sólo obliga al Estado de Chile
a entregar la información requerida por las víctimas, sino que además ordena
realizar cambios normativos y suprimir las prácticas de los órganos del Estado
que violen esta garantía, señalando que Chile debe de adoptar las medidas
necesarias para garantizar la protección al derecho de acceso a la información
bajo el control del Estado, dentro de las cuales debe de garantizar la efectividad
de un procedimiento administrativo adecuado para la tramitación y resolución
de las solicitudes de información…”, obligándolo a realizar “capacitación a
los órganos, autoridades y agentes públicos encargados de atender las
solicitudes de acceso a la información….”.
129

Es destacable, entonces, el aporte del Ministerio de Relaciones
Exteriores del Perú y de su Representación Permanente ante la
Organización de los Estados Americanos en la promoción del derecho de
acceso a la información pública en el ámbito interamericano y es
significativo la continuidad de esta labor para el fortalecimiento de este
proceso, convocando a participar a otros Estados miembros en iniciativas
que lo consoliden.
En ese desempeño, la Cancillería impulsó las resoluciones Acceso
a la información pública: Fortalecimiento de la democracia, adoptadas
por la Asamblea General de la Organización de los Estados Americanos
en los años 2004, 2005, 2006 y 2007, las cuales instan a los Estados
miembros a respetar y hacer respetar el derecho ciudadano a acceder a la
información pública, así como a elaborar marcos jurídicos pertinentes
asegurando en el proceso, la participación de la sociedad civil.
Por lo cual es necesario que los poderes públicos, la sociedad civil
y la prensa establezcan alianzas para promover la transparencia en la
administración pública y el efectivo derecho ciudadano a la información.
De este modo, es menester que los Estados de la región promuevan la
adopción de disposiciones legislativas y de control para asegurar el
reconocimiento e implementación efectiva de los mecanismos que
aseguren el ejercicio del derecho. Asimismo, apremia la adopción de
políticas públicas destinadas a crear y mantener registros públicos de
manera seria y profesional para que el derecho a la información pueda
ejercerse a plenitud.
Del mismo modo, en el ámbito del Poder Judicial es importante
recordar que la información sobre la actuación de los poderes del Estado
es de interés público, ya que resulta indispensable la publicidad y
transparencia de los procesos judiciales y el conocimiento de las
controversias que se ventilan ante los tribunales, por lo que las excepciones
a dicha publicidad sólo se justifica para preservar los derechos de las
partes o la eficacia del proceso.
130 Revista Peruana de Derecho Internacional

Para el progreso del tema en el continente, se debe continuar las
recomendaciones de las resoluciones Acceso a la información pública:
Fortalecimiento de la democracia, de la Organización de Estados
Americanos que incluya el reconocimiento por parte de los Estados del
derecho al acceso a la información como un derecho fundamental, el
apoyo a los Estados para adecuar su legislación a los estándares
internacionales sobre acceso a la información pública, así como
capacitación de funcionarios públicos en el manejo de las leyes,
estándares, y mejores prácticas internacionales sobre acceso a la
información pública.

DERECHO A LA INFORMACIÓN: UNA PERSPECTIVA
INTERNACIONAL

Entendida la importancia esencial de la libertad del acceso a la
información como derecho fundamental garantizado por los tratados
internacionales y regionales sobre derechos humanos; es necesario
reconocer la necesidad de que exista una mayor transparencia en los países
del continente americano, y erradicar la existencia de una cultura del
secreto imperante en gran parte de la región. Por ello, la necesidad de
que todos los Estados adopten legislaciones que establezcan normas claras
y efectivas para el ejercicio del derecho a la información .
De acuerdo a la Addenda a la Declaración del Seminario Socius
Perú 2003: Acceso a la Información, Lineamientos para la legislación
de acceso a la información: Los Estados deben adoptar leyes integrales
que garanticen a todas las personas el derecho a la información en poder
de las autoridades públicas, sobre la base del principio de máxima
revelación. Este principio establece la presunción de que todas las
personas tienen derecho al acceso a la información completa y
oportunamente, y que éste está sujeto únicamente a un régimen limitado
de excepciones. No se debe exigir expresión de causa a los solicitantes
de información y las solicitudes deben poder hacerse en una variedad de
formas, incluyendo las orales, las escritas y las electrónicas. Ante cualquier
131

negativa a proporcionar información, la responsabilidad recae en la parte
que busca negar el acceso. El principio de máxima revelación también
requiere que las autoridades públicas produzcan información de acuerdo
con sus obligaciones internacionales y nacionales asegurando que dicha
información esté sujeta al principio de revelación de acuerdo con estos
lineamientos.
Esto está íntimamente vinculado con el bagaje de ideas, opiniones
e informaciones que fluye a través del ejercicio del derecho a la libertad de
expresión, que constituye un pilar fundamental del sistema democrático
regional y mundial. Así lo sustenta la Declaración de Chapultepec, cuando
establece que sólo mediante la libre expresión y circulación de ideas, la
búsqueda y difusión de informaciones, la posibilidad de indagar y
cuestionar, de exponer y reaccionar, de coincidir y discrepar, de dialogar
y confrontar, de publicar y transmitir, es posible mantener una sociedad libre.
Sólo mediante la discusión abierta y la información sin barreras
será posible buscar respuestas a los grandes problemas colectivos, crear
consensos, permitir que el desarrollo beneficie a todos los sectores, ejercer
la justicia social y avanzar en el logro de la equidad. Por esto expresa la
Declaración de Chapultepec, “rechazamos con vehemencia a quienes
postulan que la libertad y el progreso, la libertad y el orden, la libertad y
la estabilidad, la libertad y la justicia, la libertad y la gobernabilidad son
valores que se anteponen”.
Sin embargo, no todas las democracias, por más consolidadas que
estén pueden expresar un respeto absoluto a la libertad de información.
Entre 1789 y 1966, la información sobre actos del gobierno federal de
los Estados Unidos de América (EE.UU.) no estaba al alcance de los
ciudadanos. A pesar que los EE.UU. instauró el derecho a la información
mediante el Freedom of Information Act o Ley de Libertad de Información
de 1966, éste no se ejerce a plenitud. Desde la expedición del Freedom
of Information Act miles de solicitudes son enviadas cada año al gobierno
federal, buscando la apertura de determinados archivos que permanecían
vedados al público.
132 Revista Peruana de Derecho Internacional

Ello lo confirma, David McCraw, Vicepresidente y Abogado
General de The New York Times Company(5), para quien el sistema
judicial de los EE.UU. no es un sistema perfecto y – asegura- que para
muchos periodistas estadounidenses sus leyes de libertad de información
son ineficaces e inútiles. McCraw mencionó que en el 2004, dos reporteros
del The New York Times, David Barstow y Lowell Bergman, ganaron el
Premio Pulitzer por una serie de historias sobre las peligrosas condiciones
de trabajo en las fábricas de una corporación llamada McWane Company.
McWane manufacturaba tuberías. El The New York Times reveló
que docenas de trabajadores en McWane habían sido heridos o habían
muerto en el trabajo y las agencias del gobierno que debieron haber
vigilado las fábricas y asegurarse que los lugares de trabajo estén con la
debida seguridad, no habían hecho absolutamente nada. Luego que el
Times publicara la historia, las agencias del gobierno se sentían
avergonzadas como para tomar acción, y cargos criminales fueron
aplicados contra la compañía y sus ejecutivos.
Sin embargo, surgieron problemas cuando se solicitó obtener los
registros del gobierno federal acerca de las condiciones de seguridad en
fábricas americanas. El Departamento de Trabajo solicita a las grandes
fábricas que creen un archivo con el registro del número de heridos y
muertes que ocurren en su fábrica anualmente. Durante nueve meses se
requirió información para conocer a las compañías americanas con los
peores récords de seguridad de un total de 13,000, pero no se entregó la
información, incumpliendo lo que establecía la ley.
De acuerdo a la Ley de Libertad de Información en EE.UU., las
agencias deben responder a una solicitud dentro de 20 días útiles,
suministrando el material o explicando la razón legal por la cual la agencia
no puede brindar apoyo.

(5) David McCraw, participó en el Seminario Internacional Prensa, Litigio y El
Derecho a la Información Pública, organizado por el Programa de las Naciones
Unidas para el Desarrollo – PNUD, en Lima el 28 de noviembre del 2007.
133

Posteriormente a la fecha que establecía la norma, el Departamento
de Trabajo respondió que no podía dar una respuesta oficial a la petición
hasta la confirmación con las 13,000 compañías si la información podía
ser considerada un secreto o información de negocios confidencial.
Asimismo, dicho Departamento argumentó que cuando terminara el
proceso podría dar una respuesta. El proceso duraría aproximadamente:
30,290 horas, aproximadamente 15 años, si el Departamento asignaba a
una persona que trabaje jornada completa en el proyecto.
El gobierno desestimó el caso de inmediato. Los abogados del
Gobierno de los EE.UU. señalaron que de acuerdo a la Ley de Libertad
de Información los periodistas no podían demandar al menos que la
solicitud hubiese sido denegada. Se explicó al juez que no se había negado
la información al New York Times (NYT). Que el NYT solo necesitaba
paciencia y esperar 15 años y si en ese momento el Departamento negaba
la solicitud entonces –y sólo en ese momento– el NYT podría demandar.
La juez no se sorprendió por la respuesta del Gobierno, y concluyó
que se trataba de una solicitud denegada. Entonces, ordenó al
Departamento de Trabajo que los periodistas tuvieran acceso a la
información demandada.
Esa experiencia da luz sobre la libertad del sistema de información
en los Estados Unidos, ambos, su fuerza y su debilidad. Para entender
cómo funciona el sistema, se debe comenzar por un principio legal
fundamental: En los Estados Unidos de América, no existe un derecho
constitucional para obtener información de una agencia gubernamental.
El derecho a conseguir información acerca de una agencia existe sólo
como resultado de las leyes de información, que han sido implementadas
tanto por el Congreso para el Gobierno Federal y por las Legislaturas
Estatales para gobiernos locales y Estatales.
Mientras que las Cortes han reconocido que la primera Enmienda
le da al periodista americano gran libertad para publicar información, las
Cortes han negado insistentemente la idea de que la primera Enmienda
crea un derecho para obtener información. Sólo hay una excepción para
esa regla: los Procedimientos Judiciales.
134 Revista Peruana de Derecho Internacional

De acuerdo a lo que explica David McCraw, las Cortes
norteamericanas han reconocido que existe derecho en la primera
Enmienda para informar sobre procesos judiciales. Mientras que en
algunas circunstancias, poco comunes, los procesos judiciales también
pueden estar cerrados al público- como en casos de seguridad nacional o
para proteger la identidad de un informante de la policía. Esto sólo es
legal si las partes están de acuerdo en que existe una razón convincente
para esto, en cuyo caso será lo más limitado posible.
De este modo explica que las leyes de libertad de información son
bastante simples:
Establecen, primero, que el público tiene el derecho a la
información gubernamental. Luego, las leyes tienen una serie de
“excepciones” simplemente por razones legales para que la agencia
gubernamental retenga algunas categorías de información.
Algunas de las excepciones comunes son: la información está
siendo usada en una investigación criminal confidencial, la información
proveerá datos personales privados de un ciudadano, la información es
parte de discusiones para una política confidencial dentro del gobierno.
La información que es designada dentro de ésta y otras categorías
puede ser mantenida en secreto. Pero es la agencia la que tiene que
demostrar que la excepción es válida, no es el ciudadano quien debe
demostrar que el documento debe ser público.
La ley sobre libertad de información en EE.UU. establece un
procedimiento a través del cual los ciudadanos pueden solicitar
información a una agencia. De acuerdo a la ley federal de libertad de
información, no se necesita más que presentar una solicitud escrita
señalando los documentos que se requieren. En 20 días útiles, la agencia
gubernamental debe dar el material o explicar el porqué la agencia no
puede revelar esos documentos. Si se niega el acceso, se puede presentar
un recurso administrativo y si éste también es negativo, entonces se puede
demandar en los tribunales.
135

Un estudio de un grupo de periodistas estadounidenses encontró
que a fines del 2006, de todas las solicitudes para libertad de información
presentadas durante ese año, el 39% no habían sido procesadas. En decir,
que las agencias federales no cumplían el plazo estipulado por la ley en
dos de cada cinco casos. Otro estudio demostró en el 2005 que para
solicitudes más “complicadas” –la mayoría presentada por periodistas
de investigación– el tiempo promedio que una persona debía esperar para
una respuesta era de más de 250 días.
Todo ello, a pesar que en EE.UU. se cuenta con leyes de libertad
de información desde hace 40 años.

AVANCES Y RETROCESOS DE CASOS REGIONALES SOBRE
ACCESO A LA INFORMACIÓN

De igual modo que en EE.UU., que a pesar de contar con jueces y
fiscales independientes, se tiene serios problemas para hacer cumplir a
cabalidad las normas sobre acceso a la información; algunos países de la
región como Paraguay y Argentina, atraviesan condiciones político-
sociales que convierten al tema de acceso a la información, trascendente
para el fortalecimiento de la democracia en el continente.
En el caso particular de la República del Paraguay, tras la elección
del ex Obispo Fernando Lugo como nuevo presidente del país, el 27 de
abril del 2008, se terminó con 60 años de hegemonía en el poder del
Partido Colorado, lo que crea nuevas perspectivas a la ciudadanía guaraní.
Paraguay fue el primer país de América Latina en aprobar una ley
en materia de acceso a la información pública. Sin embargo, también fue
el primero que la derogó en un período de dos meses, por no satisfacer
las expectativas de diversos grupos de la sociedad, particularmente de
los sectores vinculados a los medios de comunicación.
Es así que la Constitución Nacional de Paraguay de 1992, garantiza
la participación de los ciudadanos en el gobierno, así como el Derecho
de Información mediante el artículo 28, Derecho a Informarse, el que
136 Revista Peruana de Derecho Internacional

establece que se reconoce el derecho de las personas a recibir
información veraz, responsable y ecuánime. Las fuentes públicas de
información son libres para todos. La ley regulará las modalidades, plazos
y sanciones correspondientes a las mismas, a fin de que este derecho sea
efectivo. Toda persona afectada por la difusión de una información falsa,
distorsionada o ambigua tiene derecho a exigir su rectificación o su
aclaración por el mismo medio y en las mismas condiciones que haya
sido divulgada, sin perjuicio de los demás derechos compensatorios.
Entonces, con esa base constitucional, se dispuso desarrollar el
espíritu del artículo 28 de la Carta Magna, mediante la Ley Nº 1728 de
Transparencia Administrativa, promulgada el 16 de julio del 2001. No
obstante, los resultados de dicha ley fueron poco afortunados por varias
causas.
De acuerdo al doctor Benjamín Fernández Bogado, Doctor en
Derecho y Ciencias Sociales, el congreso paraguayo aprobó la Ley de
Transparencia Administrativa en el que de sus 15 artículos, en 10 se
encargaba de reglar con una minuciosidad exagerada las dificultades que
debería superar alguien interesado en saber cómo administran sus bienes
sus representantes. Eso equivale a que el mandatario ponga la mayor
cantidad de trabas a su demandante para que no sepa lo que está realizando
en su nombre o algo peor, pero igual, disuadirlo a querer conocer algo
legítimamente suyo.
La Ley de Transparencia Administrativa consiguió lo opuesto a lo
que el artículo 28 de la Constitución había deseado. Aparte de los graves
errores conceptuales y falta de adecuación histórica –algo fundamental
en la redacción de cualquier ley–, lo que sí se observaba era un declarado
interés en imposibilitar o trabar a quien desee acceder a información del
Estado. Y lo hacía a través de obstáculos y vallas que se transformaban
en coartadas perfectas para no dar la información y para no transparentar
la administración del Estado.
En concreto, los legisladores hicieron una ley contraria al deseo
de la Constitución y fundamentalmente al derecho ciudadano de acceder
137

a una información suya e impedido, por ello, de participar informadamente
de la administración pública.
Lo que establecía esta ley, era que la información seguía siendo un
patrimonio de los administradores y no un bien del ciudadano.
Confirmaba que el espíritu del artículo 28 era una mera declamación con
una Ley que volvía imposible que alguien sepa algo de su competencia y
patrimonio. Estas eran las vallas que debía superar cualquier ciudadano
de este país que quisiera saber lo que hacen sus empleados.
Según Fernández Bogado, Algunos obstáculos son los referentes a:
El que deseara acceder a una información pública debería tener la
paciencia de esperar 20 días hábiles, luego otros 20 días más prorrogables,
que ya completaban dos meses. Si no se lo entregaban en ese plazo, podía
recurrir al Tribunal de Cuentas que correría traslado al responsable de la
repartición, quien tenía otros 15 días para contestar, y posteriormente el
Tribunal, previa vista del fiscal, tenía 15 días más para resolver. Esto
último generaba otro mes y medio. El poder administrador tenía en total
tres meses y medio para ganar por cansancio a quien osara preguntar
algo que le compete saber como ciudadano. La información «oportuna»
que implantaba la Constitución no se cumplía.
El presidente, vía decreto, podía establecer que una información
podría perjudicar a la defensa nacional, la seguridad del Estado o a las
relaciones internacionales para que la misma no pueda ser conocida por
el ciudadano. Así, por ejemplo, la compra de combustibles para ejercicios
aéreos, cuánto gasta un tanque en sus movilizaciones, o algún acuerdo
con países extranjeros en un tiempo de integración no serían posibles de
ser informados nunca con la simple firma de un decreto. Las razones del
porqué no nombraron a embajadores/as, ascendieron o no a militares no
podrían ser conocidas hasta que la “dependencia pública” lo considere
oportuno en un plazo no mayor a 40 años “posteriores a la fecha de su
creación o de su obtención por parte de la administración pública”. El
objetivo de la norma, no guardaba relación con el espíritu de la
Constitución.
138 Revista Peruana de Derecho Internacional

La gratuidad. Esta ley decía que era gratuita la petición, pero habría
que pagar el costo de la fotocopia, el tiempo de trabajo de un empleado
y las tasas que determinara la ley. No era la información ecuánime de la
que habla la Carta Magna paraguaya.
La ciudadanía en general espera que con este nuevo régimen
presidencial, se consoliden los intentos que desde el 2004, un grupo de la
sociedad civil de Paraguay realiza para presentar un proyecto de Ley
sobre la materia y se logre al fin la tan esperada Ley de Transparencia y
Acceso a la Información en este país.
Otro caso eminente en la lucha por obtener este derecho ciudadano
en el continente es el referido a la Argentina. El caso argentino es particular
debido a que aún no tienen una Ley de Transparencia y Acceso a la
Información que entre en vigor a nivel nacional. No obstante, de las 24
jurisdicciones argentinas,15 provincias han reglamentado en el orden
jurídico provincial el Derecho al Libre Acceso a la Información Pública
por medio de leyes o decretos. Asimismo, cinco municipios de diferentes
distritos del país han dictaminado a favor del libre acceso a la información
pública y otros tres están llevando adelante proyectos de ordenanzas que
van en el mismo sentido. Muchas de estas leyes y ordenanzas fueron
sancionadas hace poco tiempo.
Esto es una muestra de la necesidad de la sociedad civil en la
Argentina de acceder a la información que está en manos del Estado. En
ese sentido, la participación de entidades civiles ha sido fundamental
para el desarrollo de políticas que promuevan el derecho ciudadano a la
información del Estado.
Sobre el particular, entre los años 2000-2003 se establecieron
alianzas con organizaciones no gubernamentales provinciales o regionales
que brindaron su apoyo para impulsar dicho tema. Las actividades
desarrolladas destinadas a capacitar a la sociedad sobre la importancia
del acceso a la información lograron, en muchos casos, que desde las
propias organizaciones se impulsara normativa local para regular este
derecho.
139

Un hecho significativo fue que en diciembre de 2003, el entonces
Presidente de la Nación argentina Néstor Kirchner emitió el Decreto Nº
1172/03 Mejora de la Calidad de la Democracia y de sus Instituciones
que regula en el ámbito del Poder Ejecutivo el acceso a la información
pública, la gestión de intereses y una serie de acciones y mecanismos que
promueven la transparencia en los asuntos públicos de esta esfera de los
poderes del Estado.
La normativa de acceso a la información entró en vigencia el 23 de
abril de 2004, desde entonces la subsecretaría de Reforma Institucional
y Fortalecimiento de la Democracia –organismo estatal argentino
encargado de aplicar la norma– llevó adelante acciones a favor de crear
las condiciones necesarias para lograr una implementación efectiva. Todos
los organismos bajo la órbita de la Administración Pública Nacional
designaron una persona especial encargada de aplicar el decreto en sus
oficinas.
Estas personas se reunían semanalmente con los funcionarios de
la autoridad de aplicación para detectar fallas, problemas, inquietudes y
otras observaciones. De esta forma, se llevó a cabo medidas tendientes a
que las condiciones de aplicación sean las óptimas.
Sin embargo, durante los primeros meses de ejercido este
mecanismo de control, aparecieron inconvenientes, muchos de ellos
relacionados a falta de capacitación de los empleados públicos acerca de
la información con la que cuentan, de cómo la tienen que brindar, de qué
información está excluida, entre otras cosas. Este caso, como en todos
los países en los que existen marcos jurídicos relacionados a la
transparencia, es muy difícil revertir una cultura de secretismo.
Para superar dichos inconvenientes el Instituto Nacional de la
Administración Pública-INAP, dispuso la creación de cursos con la
finalidad de mejorar el nivel de los funcionarios encargados de responder
las solicitudes de información o resolver las dudas en torno a las normas
que amparan dichos pedidos. El 29 de abril del 2008, se inició un curso
de capacitación sobre acceso a la información pública.
140 Revista Peruana de Derecho Internacional

Las capacitaciones sobre este tema se realizan regularmente desde
el año 2005 habiendo alcanzado ya a más de 800 funcionarios. En el
2008 se esperaba llegar a 200 funcionarios más.
Asimismo para el cumplimiento de dicha norma, el 22 de abril del
2008, se formalizó el procedimiento de tramitación de las denuncias por
incumplimiento del Reglamento General de Acceso a la Información
Pública, contenido en el Decreto Nº 1172/2003.
La Resolución Conjunta Nº 1/08 de la Secretaría de Gabinete y
Relaciones Parlamentarias (la 3/08 de la Fiscalía de Control
Administrativo de la Oficina Anticorrupción–(OA) dio por aprobados
los requisitos formales para la presentación y tramitación de las
denuncias.El procedimiento define con claridad las responsabilidades
de la Subsecretaría (SRIFD) y la OA en la tramitación de las denuncias.
Sobre este punto, es importante señalar que todos los ciudadanos
argentinos –sin necesidad de recurrir a un abogado– pueden denunciar
a las autoridades pertinentes cuando sus solicitudes de información no
han sido satisfechas. Las denuncias se deben presentar ante la OA, que
se ocupará de “formular e informar a las autoridades responsables” al
respecto. La SRIFD es la autoridad de aplicación: recibe las denuncias
de parte de la OA y actúa para verificar y exigir el cumplimiento de la norma.
El procedimiento aprobado por la resolución conjunta establece
claramente funciones y permite coordinar el trabajo común de las dos
áreas, optimizando tiempos y generando un adecuado sistema de
control para una tramitación más eficiente.
Es importante agregar que el diseño del procedimiento fue producto
de una mesa de trabajo entre la SRIFD, la OA, representantes de
organizaciones de la sociedad civil, Enlaces Jurisdiccionales y
Responsables de Acceso a la Información Pública. Durante el encuentro
–que tuvo lugar el 19 de marzo de 2008– se analizaron las
recomendaciones de los participantes sobre el primer proyecto. Esas
discusiones están reflejadas en el inicio del expediente de Jefatura de
Gabinete que tramitó la Resolución Conjunta del 22 de abril del 2008.
141

Además de mecanismos internos para fortalecer las normas sobre
transparencia estatal, en Argentina también se busca experiencias externas
que conduzcan al desarrollo de tan trascendental tema. Entre el 29 de
marzo y el 3 de abril, una comitiva argentina compartió con funcionarios
y expertos de distintos países experiencias sobre la implementación del
acceso a la información pública.
El “Programa de Estudios en Transparencia y Rendición de
Cuentas: Acceso a la Información y a la Justicia” fue organizado en
Londres por el Consejo Británico (British Council) y contó con la
participación de especialistas mexicanos, brasileños, chilenos y
argentinos. Además, intervinieron activamente destacados expertos, desde
representantes de las organizaciones de la sociedad civil hasta integrantes
de organismos gubernamentales, ya sea del ámbito nacional argentino
como local y de los medios de comunicación. El Programa señalaba que
el acceso a la información es un cambio revolucionario en la manera en
que el gobierno se relaciona con la sociedad por lo que es preciso tener
persistencia en su implementación.
En efecto, la experiencia británica indica que la sanción de una ley
por si sola no hace más transparentes a los gobiernos sino que, como se
puso de manifiesto, la atención debe ser puesta en el cambio cultural y el
rol de la sociedad es fundamental en ese cambio.
En el Reino Unido, la Ley de Acceso a la Información fue
sancionada en el año 2000 y comenzó a implementarse en el año 2005.
El Ministerio de Justicia es el responsable de su implementación,
asesorando a los departamentos del gobierno central para poder dar el
trámite adecuado a las solicitudes de información, con la intención de
que sean contestadas con el enfoque pertinente. La mayoría de los
solicitantes de información son periodistas. En los casos de denuncia por
incumplimiento, interviene la Oficina de los Comisionados de
Información, cuya decisión puede ser apelada ante el Tribunal de
Información.
El caso argentino es un claro ejemplo que la promoción de la
transparencia es una labor compleja que requiere de innovaciones
142 Revista Peruana de Derecho Internacional

normativas, voluntad política y reformas administrativas, pero
también de acciones sobre prácticas arraigadas con la intención de crear
una nueva cultura política más participativa y abierta a la ciudadanía.
Por eso, las acciones para hacer efectiva la normativa deben operar sobre
diferentes aristas de la situación que pretenden modificar: administrativas,
culturales, educativas entre otras; y en un marco temporal extenso.
En Argentina, tanto los representantes de los poderes del Estado
como las organizaciones de la sociedad civil han contribuido y pueden
contribuir al efectivo ejercicio del derecho a la información, ya sea
incentivando la generación de condiciones para la implementación de la
normativa o mediante el monitoreo del cumplimiento del texto de la ley.
Los ciudadanos en general tienen un gran desafío por delante:
realizar un ejercicio responsable de este derecho capaz de demostrar que
la promoción de la transparencia puede cambiarle la vida a la gente. En
ese sentido, del caso argentino y su historia reciente, posterior a la
dictadura militar, cabe destacar que no sólo se debe aprender a ejercer el
derecho a la información, sino también aprender a hacer un uso
responsable y productivo de la información que sea proporcionada,
contribuyendo a que una nueva práctica cultural sea instalada en el país.
En el primer semestre del 2008, la demanda de una ley de acceso a la
información proviene de la base del gobierno nacional, que son los
municipios y provincias que dictaminan a favor de esta norma. Esperan que
una ley marco respalde su iniciativa y consolide este derecho en todo el país.

LA EXPERIENCIA PERUANA A TRAVÉS DE UN ESTADO
DEMOCRÁTICO, TRANSPARENCIA Y PUBLICIDAD DE LOS
ASUNTOS PÚBLICOS EN EL PODER JUDICIAL Y MINISTERIO
PÚBLICO

Un fundamento primordial de un Estado democrático es la
publicidad de sus actos y la transparencia de la administración estatal
sobre la gestión de los asuntos públicos. Ello implica que los funcionarios
y funcionarias del Estado rindan cuentas sobre las decisiones que adoptan
143

y que las personas puedan solicitar y acceder a la información que obra
en poder de las entidades estatales.
Así lo reconoce la Defensoría del Pueblo en su libro El Acceso a la
Información Pública: No a la Cultura del Secreto, en el que menciona
que un Estado democrático debe poner a disposición de la ciudadanía en
forma accesible todos los datos relacionados con la gestión de los asuntos
públicos y reconocer el derecho de las personas a solicitar y obtener la
información que obra en su poder. Así también lo reconoce en el Perú, el
artículo 2° inciso 5) de la Constitución. De este modo –continúa la
Defensoría del Pueblo– la transparencia en la actuación de la
administración pública contribuye a combatir la corrupción, promueve
la inversión privada al disminuir los costos de transacción en el mercado,
produce una mayor confianza de la ciudadanía en sus autoridades públicas
y fomenta la eficiencia en la prestación en los servicios públicos.
Asimismo, al facilitarse la fiscalización de la gestión pública, se logra
una participación informada y se fomenta una vigilancia ciudadana
conocedora de lo que ocurre en los poderes del Estado.
De acuerdo a las conclusiones del reporte 2005 del Centro de
Estudios para la Justicia de las Américas -CEJA –que evalúa el desempeño
del Poder Judicial y el Ministerio Público en un período de poco más de
un año de haber entrado en vigencia la Ley Nº 27806– la participación de
ambas instituciones es un elemento de valor para entender el complejo
tema de la transparencia en los actos del Estado y su difusión.
En ese sentido, desde el punto de vista normativo, es evidente la
falta de una coherencia en las normas que se aplican al acceso a la
información entre las instituciones estatales, y más aún lo era en el Poder
Judicial, toda vez que se evidenció en este reporte que, en aquella fecha
y aún en la actualidad, se mantienen en normas oficiales como el Texto
Único de Procedimientos Administrativos, referencias a normas derogadas
como el Decreto Supremo 018-2001-PCM que reguló por primera vez el
derecho al acceso a la información.
144 Revista Peruana de Derecho Internacional

En esta perspectiva el informe señala que este problema no es menor
y de ninguna manera se puede pretender pasarlo por alto (y con mayor
razón en el presente después de cinco años de promulgada la ley Nº 27806)
bajo el argumento de que existe una derogación tácita, por dos razones
fundamentales. En primer lugar, el proceso de internalización o
incorporación de este derecho novedoso por la sociedad y, en
consecuencia, por el Estado, implica que los órganos encargados de ceñirse
a esta nueva norma lo hagan públicamente. La publicidad de la norma,
no como concepto formal y restringido a su aparición en el Diario oficial,
sino más bien como evidencia de su vigencia es una señal muy importante
para la sociedad. El Poder Judicial y el Ministerio Público, como órganos
encargados de velar por el respeto de los derechos humanos deben tener
una posición de liderazgo en este tema.
En segundo lugar, las derogaciones tácitas no aclaran el panorama
a quienes desean claridad para actuar, como por ejemplo la administración
pública, y más bien lo ensombrecen. Puntualmente, en materia de acceso
a la información es necesaria una revisión y derogación expresa de todas
las normas que se oponen a esta ley. Es responsabilidad del Poder
Legislativo emitir una norma en este sentido, toda vez que no se puede
trasladar esta función a la administración. Ésta se rige por el principio de
legalidad, y la experiencia al redactar estas líneas, y antes también, revela
que las normas restrictivas del acceso a la información,
independientemente de su jerarquía, generalmente vienen acompañadas
de sanciones puntuales para su inobservancia que se hacen efectivas de
oficio. Por lo tanto, la administración prefiere acatarlas antes que a la ley
de acceso a la información pública.
Así, se han establecido excepciones por vía de reglamento a
disposiciones constitucionales y legales, como en el caso de las
restricciones establecidas a la publicación de las declaraciones juradas
de los funcionarios públicos que exigen los artículos 40 y 41 de la
Constitución Política. Las prácticas y las interpretaciones judiciales no
han tomado en cuenta la jurisprudencia del Tribunal Constitucional, a
pesar de que son de observancia obligatoria por el Poder Judicial, y ello
también ha tenido efectos similares cuando se trata del acceso a la
145

información de procesos en curso por la invocación preferente del
principio de legalidad.
En cuanto a la transparencia del sistema judicial, la conclusión a
la que se llega, según este reporte del Centro de Estudios para la Justicia
de las Américas-CEJA, es que a partir de la observación de las normas
internas es que se carece de ellas. Ni antes ni después de la existencia de
una ley general sobre acceso a la información, aplicable a toda la
administración pública, el Poder Judicial, el Ministerio Público y el
Consejo Nacional de la Magistratura emitió normas internas específicas
para adecuarse a su mandato. La única disposición que estas entidades
consideraron de carácter imperativo y obligatorio cumplimiento es la de
nombrar a un funcionario responsable de entregar información pública.
El denominador común en todas las entidades observadas es que
la puesta a disposición del público de información mínima no ha sido
encarada de manera normativa dentro de cada entidad. El problema pasa
de ser una cuestión de adecuación de las normas internas a los estándares
interamericanos en la materia, a un problema de carencia de normas que
regulen este aspecto. Si bien es cierto que todas las entidades públicas
deberían regirse por el mandato de la Ley de Transparencia y Acceso a la
Información Pública, lo cierto es que esto se lleva a la práctica a través
de normas internas y éstas no están producidas.
De la observación surge que, en general, las condiciones de acceso
a la información judicial son difíciles para el común de las personas. En
las instituciones del sistema judicial, no existen normas sobre
transparencia informativa destinadas a instruir al público sobre sus
derechos, las vías procesales existentes, las vías de queja, y en general,
sobre cómo ubicarse y desenvolverse dentro de estas entidades.
Tampoco existen normas que determinan cuál información es
privada o reservada o qué tipo de información se produce en cada entidad.
Esto explica por qué en cada una de ellas los funcionarios llenan estas
carencias de manera totalmente informal, según parámetros totalmente
empíricos. En la práctica, las reglas para publicar información
146 Revista Peruana de Derecho Internacional

administrativa se deja al libre albedrío del juez o del fiscal o del
auxiliar de justicia. En el caso de la información pública que está en los
expedientes judiciales o las investigaciones fiscales, sí debe existir un
control de legalidad a cargo del magistrado si es que opta por reconocer
la reserva relativa de esta información.
En consecuencia, en el caso peruano, en materia de acceso a la
información judicial, las conductas o prácticas de los funcionarios
deberían formalmente basarse en principios generales como el de
transparencia o publicidad que se encuentran en las normas específicas
de estas entidades, y en el mandato de la Ley de Transparencia y Acceso
a la Información Pública; pero en la práctica estas obligaciones colisionan
con las conductas asumidas por la tradición, las que deben compararse
con los estándares normativos de la ley nacional y los estándares
interamericanos.

PRAXIS Y MENTALIDAD DE FUNCIONARIOS

Durante una observación en el año 2004, a un año de promulgada
la Ley Nº 27806, precisamente, se resaltó la desconfianza por parte de
los auxiliares y personal de seguridad del Poder Judicial y del Ministerio
Público frente a cualquier persona que busque información de esas dos
instituciones sin tener un interés que sea considerado «legítimo», es decir,
sin ser parte en un proceso o estar a punto de iniciarlo. En otras palabras,
el mensaje de tal conducta es que si no se es litigante, no habría ninguna
razón por la cuál buscar información.
Asimismo, las carencias observadas en la capacidad de los
funcionarios y servidores públicos de informar, deslegitima a las entidades
involucradas en la administración de justicia, toda vez que no permiten a
los usuarios acercarse a ella con la debida confianza en que se la dará la
información necesaria para que pueda tomar buenas decisiones de acuerdo
con sus intereses. Es necesario hacer notar también que las personas ajenas
al mundo de la justicia normalmente no saben qué información solicitar
o qué información necesitan, para conducirse adecuadamente dentro de
147

ese ámbito. En el caso peruano, el sistema judicial no facilita esta
información mínima o de rutina de tal modo que su imagen es la de un
mundo en el que solamente pueden caminar con cierta seguridad los
abogados.
Así, la cultura de transparencia, choca, en primer término, con la
mentalidad común entre los funcionarios judiciales de mantener en reserva
la información, siendo esta práctica reforzada por la amenaza constante
de apertura de procesos disciplinarios por infidencia, si es que la
información de la entidad se hace pública sin el aval o autorización expresa
de la autoridad máxima.
Institucionalmente, las entidades del sistema judicial no están
adecuadas a la ley peruana en lo referente al cumplimiento del principio
de publicidad y tampoco cumplen con el principio de máxima revelación.
Tal como lo señalaron algunas asociaciones civiles y medios de
comunicación, cualquier pedido formal de información pierde sentido si
no se responde a él en un plazo razonable, las entidades no cumplen con
publicar o dar a conocer de algún modo los procedimientos o vías que
tiene toda persona para obtener información, y los ciudadanos no reciben
en las oficinas en las que hacen su consulta, una adecuada información
sobre las vías para obtener la información que solicitan. Evidentemente,
esto lleva a que el Poder Judicial y el Ministerio Público se enfrenten con
una visión muy negativa sobre la capacidad de estas entidades de producir
información.
A esto se suma el recelo excesivo por parte de los funcionarios
judiciales frente a los periodistas al momento que se les solicita la
información. Existe una demora en entregarla cuando lo hacen, y esta
demora muchas veces pareciera ser voluntaria. Se evidencia, además,
una falta grave de preparación de los funcionarios o servidores públicos
para determinar cuál información es secreta, reservada, confidencial y
cuál es pública.
En contraste, debidamente utilizada, la Ley de Transparencia y
Acceso a la Información Pública puede ser una herramienta interesante
148 Revista Peruana de Derecho Internacional

que puede servir para desmitificar al funcionario público como un ser
absolutamente ajeno a la transparencia, tal como lo han podido comprobar
algunas organizaciones civiles e individuos que han decidido ejercer su
derecho al acceso a la información a través del empleo riguroso de la ley.

CAMBIOS POSITIVOS

A partir de 2004 el Poder Judicial cuenta con un Código de Ética,
documento que se propone “servir de guía ética para mejorar el servicio
de justicia. Su finalidad es asistir a los jueces ante las dificultades de
índole ética y profesional que enfrentan, y ayudar a las personas a
comprender mejor el rol que corresponde a la judicatura”(6). El citado
Código de Ética contempla que los jueces deben ser transparentes en lo
relativo a su patrimonio, informando regularmente sobre sus bienes e
ingresos(7). Crea también el Comité de Ética Judicial conformado por
un vocal supremo titular en actividad (elegido por acuerdo de Sala Plena
de la Corte Suprema de Justicia de la República, quien lo presidirá) y
cuatro magistrados cesantes o jubilados de cualquier instancia, nombrado
por la Sala Plena de la Corte Suprema de Justicia de la República(8).
Con respecto a la política de rendición de cuentas, el Presidente del Poder
Judicial debe remitir un informe económico a la Contraloría General que
dé cuenta de todos los gastos efectuados.
En otro aspecto, por ley se regula la publicación de la Declaración
Jurada de Ingresos y de Bienes y Rentas de los funcionarios y servidores
del Estado. El Poder Judicial, a través de la Oficina de Control de la
Magistratura (OCMA), solicita cada año a magistrados y funcionarios de
la institución la declaración jurada de bienes y rentas para su evaluación.
Cabe destacar que en el estudio “Índice de Accesibilidad de la
Información Judicial en Internet 2006”, elaborado por el Centro de

(6) Artículo 1, en www.pj.gob.pe
(7) Idem, artículo 10.
(8) Idem, artículo 12.
149

Estudios de Justicia de las Américas, CEJA, el Poder Judicial obtuvo un
índice de 50,5% con relación al acceso a la información en Internet por
parte de los tribunales de justicia, ocupando el puesto 8 del total de países
evaluados, ubicación inferior a Costa Rica y Argentina, pero superior a
República Dominicana y Colombia. En comparación con 2004, el Poder
Judicial peruano presentó una variación positiva de 10,2%, habiéndose
ubicado en el citado año en el puesto 13.
De acuerdo al portal electrónico del Poder Judicial, la aceptación
ciudadana de esta institución durante el 2006 fue de 15%.

ANTECEDENTES DE LA LEY DE TRANSPARENCIA Y ACCESO
A LA INFORMACIÓN PÚBLICA EN PERÚ

La Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública fue
promulgada en el 2002, cuya versión modificada fue publicada en el diario
oficial El Peruano en febrero del 2003. Se estableció un plazo de 90 días
para que el Ejecutivo instale una comisión multisectorial encargada de
redactar el Reglamento de la Ley de Transparencia y Acceso a la
Información Pública, conformada por los representantes de los Ministerios
de Transportes y Comunicaciones; Justicia; Defensa; Economía y
Finanzas; Interior; la Presidencia del Consejo de Ministros y el Consejo
Nacional de Inteligencia (CNI).
Cuando la comisión se instaló a fines del mes de abril, instituciones
civiles, entre las que destaca el Consejo de la Prensa Peruana, se
comunicaron con el entonces Primer Ministro Luis Solari, bajo cuyo sector
recayó la coordinación de la redacción del Reglamento, para expresarle
el interés en contribuir con dicha labor, en seguimiento a la resolución
que nombraba a la comisión y alentaba la participación de la sociedad
civil en dicho ejercicio. Asimismo, incidieron en la importancia que el
reglamento no fuera a desvirtuar el espíritu de la Ley o que añadiera
excepciones al ejercicio del derecho, preocupación basada en el
nombramiento del representante del Consejo Nacional de Inteligencia
(CNI) a la presidencia de la comisión.
150 Revista Peruana de Derecho Internacional

En este sentido, representantes civiles estuvieron presentes en las
reuniones convocadas por la comisión de redacción del reglamento.
Asimismo, los miembros de dicha comisión acudieron a una mesa de
trabajo en la que también participaron periodistas de diversos medios de
comunicación y representantes de instituciones como la Defensoría del
Pueblo y el Instituto de Defensa Legal.
Simultáneamente, diversos medios de prensa escrita iniciaron una
campaña en los medios de comunicación alertando sobre la incongruencia
de este hecho, ya que el CNI era permanentemente cuestionado por su
escasa transparencia. Además, en ese momento tampoco cumplía con
actualizar su portal de transparencia según lo establecido por la ley vigente.
Cabe resaltar que ambas sugerencias fueron acogidas por la Comisión de
Redacción del Reglamento; así como la necesidad de que el trabajo final
de dicho grupo sea prepublicado previamente a su aprobación final.
Cabe mencionar que la primera versión del reglamento
prepublicado por la Comisión en junio, contenía serias omisiones que
fueron rechazadas públicamente por las instituciones civiles que le hacían
seguimiento al documento, en artículos aparecidos en diversos medios
de comunicación, entrevistas y foros públicos. Por ejemplo, se objetó
que el pre reglamento estableciera que las entidades públicas estaban
facultadas a que “en razón de sus funciones” aprueben procedimientos
específicos de acceso a la información en sus textos de procedimientos
administrativos (TUPA), lo que podría dar pie a que cada sector establezca
parámetros de acceso a la información contrarios a lo establecido por la
ley. Tampoco establecía la obligatoriedad de que las oficinas
descentralizadas de la administración pública nombren a un funcionario
responsable de atender las solicitudes ciudadanas de información en
detrimento del derecho a la información pública en provincias.
Finalmente, las propuestas de la Defensoría del Pueblo, fueron
incorporadas en el texto del Reglamento aprobado por el Consejo de
Ministros en julio del 2003; hecho que fue igualmente reconocido por la
prensa nacional en un comunicado público, que también resaltó que el
151

documento establecía lineamientos claros para la clasificación de
información restringida por razones de seguridad nacional.
Otro acontecimiento importante sucedido en este periodo, ocurrió
durante la Asamblea General de la OEA realizada a principios de junio
del 2003 ,en Santiago de Chile, que aprobó la resolución Acceso a la
Información Pública: Fortalecimiento de la Democracia promovida desde
principios de año, por la Cancillería Peruana y la Representación
Permanente del Perú ante la OEA, con la adhesión de Chile, Argentina y
Brasil. La resolución marca la pauta para el inicio del trabajo en defensa
del derecho a la información en la región y reconoce los aportes de la
sociedad civil al acceso a la información pública como son la Declaración
de Chapultepec, la Sociedad Interamericana de Prensa y Los Principios
de Lima.

EL ACCESO A LA INFORMACIÓN PÚBLICA EN EL PERÚ

Una de las características más importantes de un Estado
democrático es la transparencia de la administración de los asuntos
públicos. En este sentido, y con el ánimo de erradicar en el Perú la cultura
del secreto que predominó en la década de los 90, un conjunto de
instituciones civiles, con el apoyo de sectores gubernamentales que
ingresaban a la etapa de la renovación de la democracia en el país, realizó
uno de los aportes más importantes a nivel nacional e internacional en lo
que a materia de acceso a la información pública se refiere.
El 16 de noviembre del 2000, 13 organizaciones nacionales e
internacionales, suscribieron Los Principios de Lima, un conjunto de
recomendaciones sustentadas en la convicción que las libertades de
expresión e información son fundamentales para la existencia de una
sociedad democrática. Los Principios de Lima guiaron la redacción de
las normas sobre transparencia tanto en el Perú como en otros países de
la región. A partir del año 2001, con el impulso del gobierno de transición
del Presidente Valentín Paniagua, se trabajó el texto de la Ley de
Transparencia y Acceso a la Información Pública.
152 Revista Peruana de Derecho Internacional

De este modo, con la participación y el impulso del sector privado
y público, especialmente de la Defensoría del Pueblo, se logró el
compromiso de promover el tema de la transparencia y el acceso a la
información entre las autoridades de las entidades estatales y
principalmente, entre los funcionarios públicos encargados de responder
las solicitudes de acceso a la información.
Sin embargo, tras el monitoreo de su implementación por parte de
organizaciones civiles, las publicaciones, balances y seguimientos del
cumplimiento del TUO de Ley Nº 27806 desde su promulgación en abril
del año 2003, se considera que cinco años es un período muy breve para
afirmar que la costumbre del secreto ya se erradicó del país.
A pesar del trabajo realizado por parte de los gobiernos de Alejando
Toledo y Alan García por promover mecanismos de rendición de cuentas
como la creación del Sistema Electrónico de Adquisiciones y
Contrataciones del Estado (SEACE), el Sistema Integral de
Administración Financiera (SIAF) y la recientemente creada Comisión
Anticorrupción, queda mucho camino por recorrer para poder proclamar
que la cultura de la transparencia es una práctica general en el Perú.
No obstante, es importante permanecer en la búsqueda de erradicar
la práctica común que durante los diez años del régimen del ex presidente
Alberto Fujimori se arraigo entre las instituciones estatales, que fue la de
esconder información y eliminar documentos, ya que sirvió para ocultar
claras evidencias de corrupción. Esta es justamente una de las principales
virtudes de la Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública,
la prohibición de destruir documentos y la responsabilidad del Estado de
crear y mantener registros públicos de manera profesional. Aunque la
Ley no lo prevé, sería importante conocer el estado de la documentación
enviada por las entidades públicas al Archivo Nacional cada cinco años;
especialmente el registro de la información de los gobiernos regionales y
locales. Esta información constituye la historia del país.
Además de virtudes, también se encuentran vacíos en esta norma.
Instituciones como la Defensoría del Pueblo, el Consejo de la Prensa
153

Peruana y el Instituto Prensa y Sociedad consideran que la alusión a temas
de seguridad nacional es poco precisa y muy amplia. Si bien la Ley Nº
27927, subsanó muchas de las observaciones efectuadas sobre este tema,
especificando más las excepciones y la definición de información
reservada e información confidencial, no existe un solo criterio para la
definición y clasificación de la información considerada “secreta”.

ELIMINACIÓN DE IMPEDIMENTOS ADMINISTRATIVOS,
REDUCCIÓN DE COSTOS DE ACCESO Y PROMOCIÓN DEL
USO DE MEDIOS ELECTRÓNICOS PARA FACILITAR EL
LIBRE, OPORTUNO Y COMPLETO ACCESO A LA
INFORMACIÓN ESTATAL

Asimismo, no sólo se observa los vacíos en la Ley Nº 27806, sino
también las omisiones y las dificultades en el cumplimiento de la misma.
En ese sentido, sobre las trabas administrativas, reducción de costos de
acceso y promoción del uso de medios electrónicos, se considera que en
las oficinas el Estado se debe tener una adecuada infraestructura, así
como, personal profesional que organice, sistematice y publique la
información.
A ello, hay que agregar que a pesar de las denuncias presentadas
ante la Defensoría del Pueblo a nivel nacional (1,084 denuncias durante
el 2005, 1,126 en el 2006 y 1,111 hasta septiembre del 2007), se observa
una clara persistencia de las trabas administrativas que impiden el libre y
completo acceso a la información estatal.
El mayor número de quejas presentadas a nivel nacional, fueron
atribuidas al incumplimiento del plazo establecido por la ley (769 de
1,126). La Defensoría del Pueblo señala que las limitaciones de recursos
materiales y humanos fueron los causantes del incumplimiento del plazo
legal para la entrega de información.
Para mayor precisión, una característica predominante de los
gobiernos municipales es la impuntualidad en el cumplimiento de los
plazos que establece la Ley; por su lado, los gobiernos distritales tienen
154 Revista Peruana de Derecho Internacional

grandes dificultades en difundir información debido a la carencia
de recursos humanos, económicos, tecnológicos y logísticos. Muchas
municipalidades rurales y alejadas sólo cuentan con dos líneas telefónicas
o en el peor de los casos, una, en otras no hay luz, situación que les
impide contar con portales de información.
Ésta misma falta de infraestructura es argumentada como razón
para elevar el monto de la tasa por acceso a la información pública. Uno
de los principales motivos de incumplimiento de Ley de Transparencia
es el excesivo costo impuesto por las municipalidades provinciales y
distritales en particular, para atender solicitudes ciudadanas de
información.
Otro impedimento identificado es la dificultad para encontrar los
datos requeridos en los portales institucionales. Existen casos de portales
que contienen información incomprensible o desactualizada, así como
inexistencia de portales o carencia de medios idóneos a la realidad local
para acceder a la información.
La Asociación de Municipalidades del Perú, en un balance realizado
en agosto del 2007, señala que sólo un 30% de las 1,834 municipalidades
del país cuentan con un Portal de Transparencia.

CUMPLIMIENTO DE LA LEY

Además de lo mencionado, un hecho que llama la atención es que
el Congreso de la República no entregó, para los Informes sobre las
solicitudes y pedidos de información atendidos y no atendidos por las
entidades de la administración pública 2005 y 2006 de la Presidencia del
Consejo de Ministros (PCM), la información respectiva aduciendo que
lo dispuesto en el artículo 22 del TUO de la Ley no es aplicable al
Congreso de la República.
En cuanto a los gobiernos regionales, la PCM solo recibió en el
2006 información de 17 de los 25 gobiernos regionales. Los gobiernos
regionales que no presentaron información fueron los de Apurímac,
155

Arequipa, Madre de Dios, San Martín, Huanuco, Ica, Cajamarca y Puno.
En conjunto, los gobiernos regionales atendieron 1,184 solicitudes de
información de las 1251 solicitudes recibidas, lo cual representa un 94,6%.
Cabe resaltar sin embargo que los gobiernos regionales, plantearon
sugerencias para mejorar el proceso de acceso a la información: sugirieron
mantener informada a la ciudadanía sobre los derechos y obligaciones
que tienen respecto a la administración de los gobiernos regionales y
mostraron interés por conocer los ingresos que percibe cada gobierno
regional con relación a los Presupuestos Participativos.
Referente a los gobiernos locales, tan solo se recibió información
de 43 de las 194 municipalidades provinciales (22,2%), éstas informaron
haber atendido un total de 80,5% de solicitudes. Al igual que los gobiernos
regionales, los gobiernos locales sugirieron efectuar capacitaciones en
asuntos municipales a los servidores ediles, suprimir las tasas por atención
de solicitudes y pedidos de información, implementar unidades
permanentes para atención de solicitudes, homogeneizar las estadísticas
municipales en todos los distritos y consolidar las normas e información
institucional.
Finalmente, la Defensoría del Pueblo también documentó hechos
vulneratorios hacia la Ley de Transparencia y Acceso a la Información
Pública como la exigencia de requisitos ilegales, arbitrarios, de
justificación para acceder a la información, destrucción de información
e información no solicitada, incompleta, no comprensible y/o en formato
no requerido. Las organizaciones civiles, juntas vecinales, frentes de
defensa y ciudadanía en general, aseguran que pese a la ley, la rendición
de cuentas es mínima e insuficiente, ya que no hay una forma de medir su
eficacia.

CONCLUSIONES

A través de los casos expuestos y la normativa tratada queda en
evidencia que en los países de la región que ostentan una Ley de
Transparencia y Acceso a la Información Pública, ésta ha sido producto
156 Revista Peruana de Derecho Internacional

de una estrecha colaboración entre los representantes de los
gobiernos y la sociedad civil. En los casos en los que no se ha dado esta
colaboración se han presentado problemas de legitimidad de las normas.
Por lo tanto se hace necesario que los países de la región, que aún
no cuentan con una ley en esta materia, indaguen sobre normativa y
procesos en marcha dirigidos a recoger e implementar el derecho de acceso
a la información pública.
De igual modo es imperioso que se adopten instrumentos regionales
que recojan principios que deben ser tomados en cuenta en cada país.
Estos principios pueden tomar como base las redacciones de la
Declaración de Principios sobre la Libertad de Expresión de la Comisión
Interamericana de Derechos Humanos, la Declaración de Chapultepec,
los Principios de Johannesburgo, la Declaración de Socius 2003 y los
Principios de Lima.
Se debe evaluar también la conveniencia de promover en el marco
de la OEA una convención particular sobre la materia; una mayor
delimitación de las concordancias y distancias en los contenidos de
derechos humanos y de transparencia que contiene el derecho de acceso
a la información pública; y, un estadio más desarrollado del derecho que
incluya la obligación de generar información pública en casos en que se
encuentren comprometidos los derechos sociales, el interés público o el
bienestar de la población.
A ello se suman la necesidad de contar con un mayor compromiso
de otros actores sociales en su promoción y respeto, como es el caso del
sector privado, y favorecer su uso como una herramienta efectiva por
parte de los ciudadanos y comunidades alejadas.
Generar espacios de colaboración e intercambio entre las
instituciones de promoción y protección de este derecho en la región.
A nivel nacional, es necesario fortalecer la presencia del gobierno
electrónico en todas las entidades públicas del Perú (que las comunidades
que no cuentan con el presupuesto, las facilidades tecnológicas o
157

conectividad, cuenten con el apoyo del Gobierno Central para
implementarlo), mediante una política de acceso directo en línea, lo que
asegura que la información de las entidades públicas estará accesible de
manera universal y asegura una mayor posibilidad de difusión. Es más,
garantiza que la información de interés público estará disponible para el
ciudadano en cualquier momento del día y donde se encuentre. Es decir,
aumenta la visibilidad, el número de personas que pueden acceder es
mayor y el impacto de la administración de información mejora.
El impacto de las publicaciones de las entidades del Estado,
mediante el acceso digital, mejorará la relación con la ciudadanía, debido
a que sus artículos son localizados y descargados más fácilmente. Por
otro lado, disminuye la afluencia de público a las oficinas de trámite
documentario.
En países en desarrollo, la política de acceso directo a la
información es de capital importancia ya que promueve igualdad de
oportunidades de acceso en la comunidad.
Todo ello con el compromiso de la sociedad civil organizada y la
voluntad política de las autoridades públicas para la implementación plena
de las normas.
Entre los mecanismos que se pueden fomentar en el marco del
Poder Ejecutivo, Legislativo y Judicial están: las audiencias públicas sobre
la transparencia de las entidades estatales, la publicidad de la gestión de
intereses, la elaboración participativa de normas, las reuniones abiertas
de los entes reguladores de los servicios públicos y el acceso libre y
gratuito vía Internet a la edición diaria del diario oficial.
Involucrar a otros sectores de la sociedad como empresarios y
periodistas: la participación del sector empresarial en este tipo de
iniciativas es sumamente importante; por ejemplo, en relación a la
publicidad y transparencia de los procesos de compras y contrataciones
públicas.
158 Revista Peruana de Derecho Internacional

Fomentar la creación de un formato único de Portal de
Transparencia que promueva una misma terminología y distribución de
la información administrativa y financiera.
Corresponde a la Presidencia del Consejo de Ministros-PCM,
evaluar acciones concretas o implementar las sanciones dispuestas por la
Ley 27806, conducentes a disminuir el número significativo de entidades
de la administración pública, gobiernos regionales, provinciales y
municipales que no cumplen con enviarle la información que dicta la ley
para la elaboración del Informe sobre las solicitudes y pedidos de
información atendidos y no atendidos por las entidades de la
administración pública que realiza anualmente.
Asimismo, es necesaria la adopción de políticas públicas destinadas
a crear y mantener los registros públicos de todos los departamentos de
manera seria y profesional para que el derecho a la información pueda
ejercerse a plenitud.
Sobre transparencia judicial, corresponde al Poder Judicial el
acceso a la información en este tema, pues la ley no hace referencia al
libre acceso de materiales referidos a procesos concluidos, ni señala que
las sentencias, autos y dictámenes fiscales deban ser de conocimiento
sólo de los jueces, fiscales y abogados de los implicados en cada caso
para proteger la intimidad de las personas; la ley no alude a la prioridad
del bien común sobre las excepciones de caso ni se menciona el derecho
de revisar o conocer la información generada por los proyectos de
cooperación técnica y financiera.
En resumen se debe:
Eliminar las características de la cultura del secretismo:
1. Elevados costos por fotocopia simple o fedateada.
2. Normas secretas e internas.
3. No designación del funcionario responsable del acceso a la
información pública.
159

4. Interpretación extensiva de la Ley Nº 27806.
5. No contar con infraestructura adecuada para archivos físicos y
digitales.
6. Falta de implementación en TUPA´s (En zonas rurales).
7. Condicionamientos arbitrarios para entregar la información
(Título de profesión, título de propiedad, representante legal, justificación
del pedido.)
8. Centralización de información por la sede principal de una
institución.
9. Empresas privadas que brindan servicio público que no informan
de acuerdo a ley.
Impulsar las características de la cultura de la Transparencia:
1. Costos de acuerdo a lo que establece la Ley Nº 27806.
2. Cumplimiento de plazos para la entrega de la información
solicitada.
3. Contar con portal de transparencia.
4. Actualización de información administrativa y financiera en el
portal de transparencia.
5. Canales alternos de difusión de información (Trípticos, boletines,
revistas, etc.).
6. Convenios con instituciones para impulsar la transparencia.
7. Talleres de capacitación a funcionarios responsables de brindar
la información.
8. Presupuesto dedicado a los mecanismos de la transparencia.
Alcanzar las metas de:
160 Revista Peruana de Derecho Internacional

1. Cumplimiento de la Ley de Transparencia y Acceso a la
Información Pública.
2. Infraestructura adecuada (Archivo central).
3. Personal capacitado.
4. Convenios con instituciones para monitorear su calidad de
información.
5. Sanciones efectivas e inmediatas a los funcionarios que no
cumplan con la norma.
6. Participación en proyectos y programas que fomenten la cultura
de la transparencia.
7. Fomento del uso de las Nuevas Tecnologías de la Información.´
8. Información clara, puntual y a bajo costo.
Finalmente:
Otorgar estímulos para alcanzar óptimos niveles en el proceso de
Transparencia y Acceso a la Información Pública.
La democracia se encuentra asociada al control activo de la nación
en las gestiones del gobierno y las políticas de Estado, y para ello debe
encontrarse garantizado, necesariamente, el acceso a la información
pública.
Por ende, propongo la creación de una entidad pública especializada
en la Transparencia y el Acceso a la Información a nivel nacional, que
cumpla funciones de fiscalizar y promover el tema en el gobierno central
y dirigido a todas las instituciones estatales del país. Desde gobiernos
locales a gobiernos regionales, pasando por oficinas públicas
descentralizadas. Dicha entidad deberá ser independiente y no sometida
a la dirección de la Presidencia del Consejo de Ministros o incluida como
parte de la Oficina Nacional Anticorrupción.
161

Además, deberá contar con la representación de personalidades
expertas en el tema como:
· Samuel Abad, ex Defensor Adjunto del Pueblo.
· Salomón Lerner, ex Presidente de la Comisión por la Verdad y la
Reconciliación.
· Raúl Ferrero, Doctor en Derecho y Constitucionalista.
· Marcial Rubio, Doctor en Derecho y Catedrático de la Pontificia
Universidad Católica del Perú.
· Enrique Bernales, Doctor en Derecho y Director Académico de
la Comisión Andina de Juristas.
· Gustavo Gorriti, Presidente del Instituto Prensa y Sociedad – IPYS.
Por otro lado, para ejercer a plenitud el derecho de acceso a la
información en poder del Estado y brindar un mejor servicio a los
solicitantes o demandantes de información sugiero que se incluya en el
Reglamento de la Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública,
específicamente en el artículo º10, letras d y e (que si bien ya establecen
“la expresión concreta y precisa de la información”, así como la indicación
de la dependencia que posee la información “…en caso la conozca el
solicitante”.) se agregué el texto del numeral 7 del artículo º113 Requisitos
de los escritos, de la Ley del Procedimiento Administrativo General, que
señala expresamente “la identificación del expediente de la materia,
tratándose de expedientes ya iniciados”. Es decir, que el solicitante deberá
indicar el número de expediente o expresar claramente el tipo de
información que requiere, comunicando detalles de la información
solicitada.
Que esto último se incluya como una obligación del demandante
de información, que al igual que el funcionario responsable de brindar
información está obligado a cumplir con las especificaciones y detalles
de las normas, los solicitantes cumplan con señalar puntualmente sus
requerimientos.
162 Revista Peruana de Derecho Internacional

De igual modo y en beneficio de la celeridad del proceso es
conveniente impulsar programas de concientización de ciudadanos que
solicitan información en abundancia, lo que genera retrasos en el acopio
de la información instada.
Esto último considerando la vigencia, a partir del año 2008, de la
Ley de Silencio Administrativo que persuade a los funcionarios públicos
a cumplir con la entrega de información en 30 días. Además, del escaso
plazo que la Ley 27806 dispone para la entrega de información. No más
de 12 días hábiles para entregar la información.
En conjunto, todos los peruanos debemos aprender a hacer un uso
responsable y productivo de la información que nos sea proporcionada o
proporcionemos, contribuyendo a que una nueva cultura sea instalada en
el país.

***
163

LA MIGRACIÓN DE AMÉRICA LATINA EN EL MOSAICO
CULTURAL DE CANADÁ

Librado Orozco Zapata*

Dentro de las naciones receptoras de migrantes, Canadá posee
uno de los modelos más exitosos de inserción de las comunidades
extranjeras. Si bien las comunidades de América Latina en Canadá no
tienen aún una presencia e influencia del mismo nivel que las
provenientes de otras regiones –como las de Asia y Europa–, en los últimos
años han crecido significativamente. En este trabajo se exploran los rasgos
distintivos de la migración latinoamericana dentro del mosaico socio-
cultural en el que ha devenido la sociedad canadiense a partir de su modelo
migratorio.
El doctor Julio Montaner, inmigrante de origen argentino en
Canadá, expresa con nitidez la trayectoria exitosa de un gran número de
latinoamericanos que se han asentado en esta nación de América del Norte.
“Yo soy el sueño canadiense” –declaró el reputado científico en una
entrevista concedida al Globe and Mail, el diario más influyente de
Canadá, cuando fue elegido Presidente de la International AIDS
Society(1). “¿Qué otro país en el mundo podría haber ofrecido a un pobre
latino como yo las oportunidades que he tenido?”– se preguntaba con

* Ministro en el Servicio Diplomático de la República. Phd. en Historia
Contemporánea.
(1) GLOBE and MAIL. Canada’s man of action ready for the world stage, pág. A2,
11/08/2008.
164 Revista Peruana de Derecho Internacional

manifesto orgullo el doctor Montaner. El médico argentino había
llegado a Canadá en 1981 luego de haberse graduado en su país. Apenas
podía expresarse en el idioma inglés en ese entonces, pero su talento y
laboriosidad le permitieron escalar y llegar a los más altos puestos en el
sistema de investigación médica de Canadá. El Dr. Montaner encontró
en este país el medio apropiado para desarrollar al máximo su potencial
profesional.
Al igual que el Dr. Montaner un número significativo de inmigrantes
de América Latina se ha asentado en Canadá –sobre todo a partir de las
dos últimas décadas del siglo XX– y se ha integrado de manera armónica
en el mosaico cultural de este país. Ellos han seguido un camino similar
al de otros inmigrantes, venidos de diversas regiones del mundo, quienes
han desarrollado sus proyectos de vida en esta joven nación multicultural.
No obstante, este proceso no ocurre sin contradicciones y
dificultades. Muchos migrantes encuentran difícil y engorroso el largo
camino por el que deben pasar para lograr su plena inserción en la sociedad
canadiense. La mayor barrera que deben enfrentar es la relacionada con
la inserción económica y laboral. En diversos foros dedicados a abordar
la situación de los migrantes latinoamericanos en Canadá se perciben
opiniones que representan historias marcadamente distintas a la del Dr.
Montaner(2). Muchas de ellas son muy críticas de la política migratoria
canadiense que hace difícil a quienes poseen títulos académicos obtenidos
en sus países de origen trabajar en oficios calificados.

(2) A modo de ejemplo, cabe citar una de las opiniones en un foro dedicado a
analizar la migración peruana en Quebec: “Las historias que he escuchado de
profesionales que llegan dejando todo en sus países y luego se ven en la
necesidad de manejar taxis o lavar platos son muchas y muy tristes, y lo peor
es que muy poca gente se sincera y cuenta la verdad a sus familiares, dando
así la falsa ilusión del país perfecto”. (Blog: Yo también me llamó Perú. Tema:
“La verdad sobre Canadá”. Abril, 2008 http://blogs.elcomercio.com.pe/
yotambienmellamoperu/2008/04/la-verdad-sobre-quebec-y-
canad.html#more)
165

Las dos imágenes contrapuestas de la experiencia de los migrantes
latinoamericanos en Canadá se sintetizan en el rasgo que las define dentro
del conjunto de la sociedad canadiense: se trata de una comunidad
relativamente reciente que ha logrado, en general, una buena adaptación
al país receptor, aun cuando no ha alcanzado los niveles de inserción de
otras comunidades de origen extranjero en este país.

2. CANADÁ PAÍS DE INMIGRACIÓN

Canadá es uno de los principales países receptores de migrantes
en el mundo contemporáneo. A partir del siglo XVI el territorio canadiense
comenzó a ser explorado y colonizado por las potencias europeas. Desde
entonces ha devenido gradualmente en un espacio de encuentro de diversas
comunidades de migrantes. La conformación inicial de la nación estuvo
marcada por la presencia francesa y la colonización británica. A partir
de la segunda mitad del siglo XIX y hasta mediados del siglo XX, Canadá
recibió un importante influjo de migrantes de países europeos. A los grupos
básicos venidos de las Islas Británicas y Francia se fueron agregando
oleadas de migrantes del norte de Europa continental (alemanes,
holandeses y escandinavos), Europa oriental (principalmente de Ucrania)
y Europa del sur (italianos y portugueses). Toda esta migración se hizo
bajo una política de Estado centrada en recibir migrantes de Europa
destinados a colonizar y desarrollar el inmenso territorio canadiense.
A partir de los años 60 del siglo pasado la política migratoria
canadiense cambió radicalmente para abrir paso a la inmigración de otros
continentes y regiones no europeas. Así, el país se transformó radicalmente
para convertirse en una sociedad multicultural bajo un modelo en el que
el Estado buscaba que los diferentes grupos culturales se integren a la
nación, sin que ello significara que perdiesen sus raíces. Este esquema
de política migratoria se dio en denominar “social mosaic” (modelo del
mosaico social), por contraste con el melting pot de los Estados Unidos.
Así, las comunidades provenientes del Asia, el mundo árabe, Irán, la
India y Pakistán fueron las que más crecieron bajo este modelo.
166 Revista Peruana de Derecho Internacional

La presencia latinoamericana en el mosaico cultural de este país
ha sido relativamente tardía. Es minoritaria en relación a otras
comunidades y no tiene el papel preponderante de su similar en los Estados
Unidos. No obstante, viene creciendo de manera acelerada en los últimos
años. Se estima que el número de residentes en Canadá con raíces en
América Latina está en un rango de 500.000 a un millón de personas, de
las cuales los peruanos serían entre 30 y 40 mil. Los migrantes
latinoamericanos enfrentan una serie de obstáculos para su inserción
óptima en la sociedad canadiense: desde la adaptación al ambiente natural
y social hasta las dificultades derivadas de las normas migratorias del
Estado federal y de las provincias canadienses. Algunos de estos
obstáculos son comunes a otras comunidades de migrantes de países en
desarrollo. Sin embargo, es pertinente tener en claro cuáles son los
problemas específicos que enfrentan los latinoamericanos para su
inserción en la sociedad canadiense.
En las principales Provincias del Este de Canadá, a saber Ontario
y Québec, y en las del Oeste –Columbia Británica y Alberta– se
concentran las principales comunidades de migrantes latinoamericanos.
Existen rasgos comunes en las políticas migratorias de estas Provincias.
No obstante, en el caso de Québec hay un aspecto distintivo marcado por
la cuestión lingüística, dado que esta Provincia es la única en Canadá
donde la lengua oficial es el francés.
En general, señala Martin Boyd(3) “por tan multicultural y abierto
a la migración que sea este país, el adaptarse a la vida en Canadá no es
nada fácil. El largo invierno canadiense es el obstáculo más obvio para
muchos inmigrantes de los climas templados de América Latina”. Otra
dificultad –agrega– surge de la incongruencia patente entre la política
migratoria de Canadá que invita a los profesionales latinoamericanos y
las autoridades profesionales canadienses que no reconocen las

(3) BOYD, Martin. “Ojos al norte: los latinoamericanos en Canadá”. En: Revista
Diálogos. numero #3: verano 2007. http://www.dialogos.ca/revista/numero3/
articulo2.htm
167

credenciales extranjeras. “Los profesionales experimentados no
encuentran trabajo en sus campos debido a que muchas entidades
canadienses siguen atadas a una noción retrasada, pueblerina y
patentemente irrealista de que sólo es válida la experiencia profesional
canadiense - un obstáculo escandaloso para la supervivencia económica
de Canadá en el contexto mundial del siglo XXI”.

3. EL MODELO CANADIENSE EN EL CONTEXTO DE LAS
POLÍTICAS MIGRATORIAS DE LOS ESTADOS
RECEPTORES DE MIGRANTES.

Existe un consenso hoy en el sentido que el fenómeno migratorio
contemporáneo es una de las expresiones más características de la
globalización. Sin embargo, este proceso no se ha dado con la misma
fluidez con que se han globalizado los factores ligados al capital, los
bienes y los servicios. Estos se movilizan de manera más dinámica y con
cada menos restricciones en el escenario mundial.
En el caso del movimiento de personas, la tendencia
contemporánea, marcada por la migración del Sur hacia el Norte, se
enfrenta a las diversas barreras y restricciones que adoptan los países
desarrollados receptores de migrantes. No obstante, las políticas
migratorias de los países receptores no son homogéneas.
Dentro del abanico de políticas migratorias de los países receptores,
se puede ver que existen dos polos opuestos: en un extremo se encuentran
aquellas naciones que adoptan políticas cerradas a la migración y, en el
otro, aquellas que mantienen políticas de apertura total. En la práctica,
los Estados siguen políticas que se acercan a uno u otro de estos extremos.
Estas políticas varían también de acuerdo a la evolución del panorama
interno en el que los factores ligados a las problemáticas poblacional y
laboral tienen un impacto significativo en la actitud del Estado receptor
frente a los inmigrantes.
Los países que por presiones internas, de tipo laboral, poblacional
o cultural, adoptan políticas extremadamente cerradas a la migración, de
168 Revista Peruana de Derecho Internacional

alguna manera, tratan de poner un atajo a la dimensión del libre
movimiento de personas, que es una característica central de la
globalización. Sin embargo, dichas políticas, como se ve en el caso de
Estados Unidos, resultan ineficaces. El movimiento de personas de un
país a otro se ha acelerado con los cambios tecnológicos y sigue el paso
de la globalización existente en las diversas dimensiones del sistema
internacional. No resulta viable tratar el tema de la migración desde una
perspectiva centrada en lo policial.
Algunas naciones receptoras de migrantes han adoptado políticas
de migración selectiva y ordenada. Han tratado de reconciliar las variables
internas vinculadas a la demanda laboral y la estabilidad demográfica
con las variables externas vinculadas al aumento sin precedentes de
potenciales migrantes que, en la hora actual, provienen mayoritariamente
del Sur. En este contexto, dichos países han hecho ajustes en sus
sociedades y buscan establecer un modelo de inserción de los migrantes
basado en el multiculturalismo. Tal es el caso de naciones como Australia,
Canadá o Nueva Zelandia.
Como señalan Held, McGrew, Goldblatt y Perraton(4), en los países
de la OCDE, que en el actual ciclo de la migración contemporánea son
los mayores receptores de migrantes, se dan 4 modelos de políticas
migratorias. Estos son:
- Modelo ilusorio: las autoridades estatales actúan con una
negligencia deliberada ante las comunidades de inmigrantes. Este sería
el caso de Italia y Japón.
- Modelo excluyente: en este caso se reconoce la condición legal
de los inmigrantes, pero está subordinada a la de los ciudadanos de la
nación anfitriona. Este modelo prima en Alemania, Bélgica y Suiza.

(4) HELD, David; MCGREW, Anthony; GOLDBLATT, David; PERRATON, Jonathan.
Transformaciones Globales. Política Economía y Cultura. Oxford University
Press; pág. 385-386.
169

- Modelo imperial-republicano; este modelo permite la transición
de inmigrante a ciudadano con mayor facilidad que el excluyente. No
obstante, en él sigue primando una identidad en la que domina la cultura
metropolitana. Es un modelo propio de las ex potencias coloniales como
Gran Bretaña, Francia y los Países Bajos.
- Modelo Multicultural. Este es el caso ideal en el que la migración
en general es permanente, la transición a la ciudadanía está asegurada y
la cultura del migrante es respetada y asimilada en medio del mosaico
cultural de la nación receptora. Canadá, Australia y Suecia son los países
que se acercan más a este modelo.
En las naciones que mejor trayectoria presentan en la integración
de los migrantes, como Canadá, existen importantes comunidades de
diversas características lingüísticas y socioculturales, en general bien
integradas en el conjunto de la nación. Pese a que Canadá se formó con
una fractura de base –a saber el conflicto entre las poblaciones
descendientes de los colonialismos británico y francés– ha sabido integrar
de manera plural y cohesionada a los diferentes grupos de migrantes
mediante políticas de Estado efectivas y viables.

3.1 El modelo del mosaico cultural

El pasado 22 de febrero, en el contexto de la visita del Presidente
Barack Obama a Ottawa, el columnista del diario Toronto Star, Angelo
Persichilli, escribió un provocador artículo bajo el sugerente título:
“Melting pot 1, Multiculturalism 0”. En el texto, el autor, al hacer alusión
a que el Presidente norteamericano tenía raíces africanas como la
Gobernadora General de Canadá, Michaëlle Jean, señalaba que ello era
simbólico de los modelos sociales de ambos países en los que los
representantes de los grupos otrora discriminados podían llegar a los
puestos más altos. Sin embargo, dentro de su línea de argumentación, el
columnista señalaba que el modelo de los EEUU, pese a todas las críticas
170 Revista Peruana de Derecho Internacional

que genera en Canadá, ha permitido una mayor y mejor integración
de los migrantes dentro del país receptor(5).
Más allá de esta polémica apreciación, lo cierto es que Canadá ha
generado y llevado a la práctica un modelo de migración original
sustentado en el principio del respeto de las diferencias de cada una de
las culturas que componen la nación.
El modelo de Canadá es definido como “mosaico cultural” o
“multicultural” para diferenciarlo del melting pot de los Estados Unidos(6).
De lo que se trata, señalan los planificadores canadienses, es de que cada
comunidad mantenga su espacio, sin perder sus raíces, pero integrándose de
manera armónica a una realidad que trasciende los particularismos. De esta
manera, afirman, la sociedad en su conjunto se renueva y enriquece.
Este es el modelo que hasta el presente ha sido el más eficiente
para conciliar los diversos factores internos y externos que confluyen en
el fenómeno de la migración en la era de la globalización. No obstante, el
mismo no deja de presentar dificultades, limitaciones y falencias. En
Canadá se discute hoy si el modelo multicultural podrá a la larga ser
viable dado que las diversas comunidades extranjeras que se han formado
en los últimos años en el país no tienen el mismo grado de integración.
Los migrantes, por su parte, presentan diversas historias de inserción en
el país receptor. Un número creciente de ellos –especialmente aquellos

(5) “Looking at pictures of the meeting between Obama and Jean, I couldn’t
help but think about our multicultural policies and their supposedly
miraculous power to keep people and cultures together in harmony.
It is such a powerful policy that we brag about exporting it around the world,
even while we’re still unable to find a lasting compromise between the two
Canadian founding cultures. Since my arrival in Canada, I’ve been bombarded
with praise for multiculturalism and demonization of the American melting
pot”. (PERSICHILLI, Angelo. “Melting pot 1, Multiculturalism 0”. Toronto
Star. 22.02.09. http://www.thestar.com/article/590944).
(6) Siguiendo con las metáforas explicativas de la configuración de la sociedad a
partir de la migración, en Canadá a los modelos del “melting pot” y “cultural
mosaic”, se agrega el “salad bowl”, que reflejaría con mayor precisión la idea
de la variedad en la unidad. En Internet abundan debates sobre este punto.
Véase, a modo de ejemplo, “The melting pot vs the salad bowl”. http://
daggle.com/060503-010754.html
171

con mayor formación profesional– expresa insatisfacción frente a la
política migratoria de algunas Provincias que plantea cada vez mayores
regulaciones para la inserción laboral.
La evidencia empírica lleva a afirmar que las naciones receptoras
de migrantes que mayor éxito han tenido en la integración de estos últimos
son aquellas que siguen un patrón multicultural, pero entendido éste como
compatible con el pluralismo y la sociedad abierta a los que se refiere el
filósofo italiano Sartori(7) La integración de los migrantes en la sociedad
de acogida depende en gran medida de los patrones de organización socio-
política que le dan sustento y de la acción efectiva del Estado receptor.
Sociedades como la canadiense y la australiana tienen mejores condiciones
estructurales y han adoptado una gobernabilidad mucho más eficiente para
procesar los flujos migratorios. La integración de los migrantes en las
sociedades de acogida es un proceso largo en el que se dan diversos
escenarios y en donde el resultado final puede llevar al enriquecimiento y
evolución positiva de la propia sociedad de acogida. Pensar en una sociedad
congelada, inmóvil donde es necesario integrar lo más rápido posible a
los migrantes o rechazarlos para no alterar el patrón cultural dominante
es, además de irreal, contrario a una visión de sociedad abierta y plural.

4. MIGRACIÓN DE AMÉRICA LATINA HACIA CANADÁ

4.1 Evolución histórica

Para Fernando Mata(8) las comunidades hispanoamericanas en
Canadá representan un producto histórico de una serie de desplazamientos
humanos de un espacio social-económico y político (España, colonias
Españolas y América Latina) hacia otro (Canadá). Ese desplazamiento,
agrega, se manifiesta a través de la llegada al país en diferentes períodos

(7) SARTORI, Giovanni. La Sociedad Multiétnica. Pluralismo, Multiculturalismo y
Extranjeros. 2003. Taurus. Madrid.
(8) MATA, Fernando. “Olas Migratorias y Formación Comunitaria: Algunos
Principios Analíticos”. En: Social Development Canada / Carleton
University.12 diciembre 2005. http://especiales.elcorreo.ca/pdfs/olas.pdf
172 Revista Peruana de Derecho Internacional

históricos de sucesivas olas de inmigración. Cada una de ellas ha
tenido diferentes volúmenes, composiciones y tendencias para la ubicación
espacial en Canadá. Estas tendencias demográficas han generado los tipos
de formaciones sociales comunitarias que se ven hoy en Toronto,
Montreal, Vancouver y otras ciudades medianas de Canadá..
Bajo esta perspectiva, Mata divide la presencia hispanoamericana
en Canadá en cinco olas migratorias centrales. A saber:
1. La ola migratoria pionera, de los inmigrantes que comienzan a
arribar a Canadá durante los años 50. Eran fundamentalmente españoles
de varios orígenes geográficos, culturales y religiosos de la era post-
franquista. Ellos crean las primeras organizaciones comunitarias en
Canadá en la época de la post-guerra.
2. La primera ola propiamente latinoamericana de “arranque” se da
en los años 60. Mata la denomina eurolatina, puesto que ella atrae a muchos
latinoamericanos de ascendencia Europea de las mayores ciudades de América
Latina. Un gran número de ellos estaba de tránsito hacia los Estados Unidos
o Europa. Italo-argentinos, mejicano-holandeses, chileno-alemanes,
venezolano-ingleses, al igual que otras combinaciones étnicas euro-latinas
son típicos inmigrantes de este periodo evolutivo de la comunidad.
3. La ola andina (1973-75) trajo a Canadá muchos ciudadanos y
familias de Colombia, Ecuador y Perú que pudieron regularizar su
situación legal en el país en el contexto de la amnistía otorgada por el
gobierno Canadiense en 1973.
4. La ola migratoria golpista (1973-79) comenzó con la caída del
Presidente chileno Salvador Allende. Ella aportó muchos profesionales
y trabajadores de Chile, Argentina y Uruguay a Canadá.
5. Las guerras civiles en Nicaragua y El Salvador y la
intensificación de la crisis política en Guatemala generó las condiciones
para la aparición en Canadá de la ola centro-americana (1983-91). Miles
de familias de esta región devinieron en residentes de Canadá en el marco
de un sustancial flujo migratorio centroamericano orientado hacia las
grandes ciudades de los Estados Unidos.
173

6. La ola migratoria más reciente, es la denominada tecnológica o
profesional, que comienza hacia fines del siglo XX. Está todavía volcando
su capital humano y social sobre las grandes urbes canadienses.
Profesionales, técnicos y trabajadores de alta calificación provenientes
de Colombia, México, Perú y Venezuela son los típicos inmigrantes de
este periodo histórico que dura hasta hoy.
En opinión de Mata, la consolidación de la formación comunitaria
latinoamericana comenzó en algún momento durante la mitad de los años
70 en donde las olas andina y golpista convergen históricamente en
Canadá. La llegada y el asentamiento de los miembros de estas olas
permite un más alto nivel de consolidación demográfica e institucional
pero también una mayor visibilidad política en términos del publico y el
Estado canadienses. “Los “Hispanos” o “Latino-americanos” no son vistos
más como casos aislados e inclusive “exóticos” de la riqueza del
multiculturalismo sino que aparecen lentamente como segmentos
involucrados en la toma de decisión dentro del evolutivo mosaico
Canadiense. En su conjunto, estos resultados no hubiesen sido posibles
sin la previa contribución de las olas migratorias preparatorias
provenientes del mundo hispano, la contribución económica y social de
los eurolatinos y el valioso capital humano y social mas tarde aportado
por los miembros de las olas andina, golpista, centro-americana y
tecnológica durante diferentes puntos del tiempo y del espacio”(9).

4.2 Situación actual de las comunidades latinoamericanas en
Canadá

En un ensayo escrito en 2007, Daniel Schugurensky y Jorge
Ginieniewicz(10) dan cuenta de los rasgos generales de los migrantes

(9) Ibid.
(10) SCHUGURENSKY, Daniel y GINIENIEWICZ, Jorge. “La comunidad latinoamericana
en Canadá: algunos desafíos pendientes”. En: “Ojos al norte: los
latinoamericanos en Canadá”. Revista Diálogos. numero #3: verano 2007.
http://www.dialogos.ca/revista/numero3/articulo2.htm
174 Revista Peruana de Derecho Internacional

latinoamericanos en Canadá. En ese sentido, plantean que, de acuerdo
a los primeros datos del censo canadiense del 2001, residían en Canadá
aproximadamente 212.000 personas de origen hispano(11). Posteriormente,
respondiendo a una solicitud del Congreso Hispano Canadiense, Estadísticas
Canadá volvió a analizar los datos censales utilizando una nueva definición
de “hispano” que incluye tres criterios: a) origen étnico vinculado a un país
de habla hispana; b) español como primera lengua; y c) nacimiento (propio o
de sus padres) en país hispanoparlante. Cualquier persona que mencionó al
menos una de estas tres características fue considerada de origen hispano. A
partir de esta nueva categorización, Estadísticas Canadá realizó un nuevo
cálculo, de acuerdo al cual estimó que la cifra de hispanos residentes en
Canadá era de 520.260 personas.
Schugurensky y Giniewicz notan que esta definición de “hispano”
incluye a los inmigrantes españoles y excluye a los brasileños. “La categoría
“latinoamericano”, a la inversa, incluye a los inmigrantes de origen brasileño
y excluye a los españoles. Si bien las categorías “comunidad hispana” y
“comunidad latinoamericana” no son conceptualmente equivalentes,
demográficamente se superponen bastante: según el censo del 2001 existe
un número relativamente similar de inmigrantes de origen español y de origen
brasileño viviendo en Canadá”. (12).

(11) Existe una amplia base estadística migratoria que es formulada por el Estado
canadiense a través de su agencia Statistics Canada. Estos datos cuantitativos
dan algunas pautas sobre patrones de inserción de las comunidades de
migrantes en este país. No obstante, los datos deben ser manejados con cautela
pues, los mismos, no reflejan necesariamente el status de los migrantes. A
modo de ejemplo, puede citarse el caso del número de peruanos en Canadá.
De acuerdo a las cifras oficiales establecidas por esta institución dicho número
no sobrepasa los 20,000. Sin embrago, es posible que esta cifra no incluya a
un numeroso grupo de peruanos que han adquirido la nacionalidad canadiense
y que las encuestas, censos y evaluaciones no revelan su país de procedencia.
Igualmente, existe el problema a dilucidar de si también pueden considerarse
como latinoamericanos a los hijos de los migrantes que nacieron en Canadá.
Muchos de ellos poseen aún la nacionalidad de origen pero están
completamente asimilados a la cultura del país receptor e incluso no hablan
el idioma castellano. Por tanto, es necesario tener en cuenta estos elementos
al momento de evaluar y analizar los datos cuantitativos.
(12) SCHUGURENSKY, Daniel y GINIENIEWICZ, Jorge. [10].
175

Los autores destacan que esta cifra oficial de 520.260 excluye a
personas que no se auto-identificaron como “hispanos” en el censo y a
muchos que no completaron el censo por temor (particularmente aquellos
que carecen de documentos migratorios) o por otras razones. Los datos
posteriores al 2006 permiten concluir que la inmigración latinoamericana
ha aumentado significativamente en el último lustro. Los autores
calculaban que en el año 2007 la cifra de latinoamericanos en Canadá
podría estar en un rango entre 700,000 y un millón.
La mayoría de los inmigrantes latinoamericanos son de El Salvador,
México y Chile, seguidos por inmigrantes del Perú, Colombia, Guatemala,
Argentina y Ecuador y, en menor medida, del resto de los países de la
región. Más de la mitad de los inmigrantes latinoamericanos residen en
Toronto y Montreal o en localidades cercanas a estas dos ciudades. En
términos provinciales, las comunidades de origen latinoamericano tienen
una presencia relativamente significativa en cinco provincias canadienses:
Ontario, Quebec, Columbia Británica, Manitoba y Alberta.
La comunidad o comunidades latinoamericanas en Canadá son
relativamente nuevas y en pleno crecimiento. Hacia el año 2001, el 73%
de los inmigrantes latinoamericanos en Canadá habían llegado entre 1981
y 2001, y el 40% entre 1991 y 2001. No obstante, en la presente década
las cifras han aumentado considerablemente. “La comunidad
latinoamericana-canadiense está alcanzando un nivel de madurez,
organización y visibilidad cultural, social y política sin precedentes en la
historia de este país”(13).

4.3 Problemas de inserción de las comunidades latinoamericanas
en Canadá

Como ya se ha señalado, la presencia latinoamericana en el mosaico
cultural de Canadá ha sido relativamente tardía. De todas formas, las

(13) Ibid.
176 Revista Peruana de Derecho Internacional

comunidades con raíces en América Latina han venido creciendo
de manera acelerada en las últimas décadas. Los migrantes
latinoamericanos enfrentan una serie de obstáculos para su inserción
óptima en la sociedad canadiense: desde la adaptación al clima invernal
hasta las dificultades derivadas de la política migratoria del Estado federal
y de las provincias canadienses.
La inserción de las comunidades latinoamericanas en Canadá tiene,
fundamentalmente, 4 dimensiones, a saber:
- Económica, que tiene que ver con el empleo y la integración
laboral de los migrantes.
- Sociocultural; vinculada a las barreras culturales que enfrentan
los migrantes para asentarse en la sociedad canadiense.
- Educativa; básicamente conectada con la incorporación de los
migrantes al régimen educativo de Canadá y sus provincias, y;
- Política; estrechamente ligada a la participación de los miembros
de las comunidades de migrantes en la actividad política, ya sea a nivel
federal, provincial y municipal.
Siendo relativamente reciente dentro del mosaico socio-cultural
de Canadá, el grupo de migrantes de origen latinoamericano en Canadá
no ha logrado los niveles de inserción de otras comunidades, como las
del Asia y de Europa. De acuerdo a los datos de del censo del año 2006,
dados a conocer por la organización Statistics Canada a comienzos del
2009, los residentes de origen latinoamericano se encuentran en un nivel
por debajo del ingreso nacional promedio. Asimismo, los latinoamericanos
tienen una menor movilidad económica dado que “la menor riqueza se
pasa de una generación a otra”. Por el contrario, los migrantes de origen
chino poseen la mayor tasa de ingresos derivados de inversiones. La
comunidad china en Canadá se encuentra en el lugar más alto de ingresos,
como resultado del hecho de que una gran proporción de sus miembros
poseen negocios. Los canadienses chinos de segunda generación poseen
una alta movilidad socio-económica. En cierta medida, los inmigrantes
177

chinos han desplazado a los propios canadienses no inmigrantes en
términos de ingresos como resultado de inversiones(14).
De otra parte, los datos de Statistics Canada revelan que los
inmigrantes de Europa tienen mejores posibilidades de conseguir empleo
que los de otras regiones. Solo el 8.4% de inmigrantes europeos que
llegaron a Canadá entre los años 2001 y 2005 eran desempleados en 2006.
En el caso de los migrantes de otras regiones esa cifra se elevó a 10.5%
(latinoamericanos), 11.5% (asiáticos) y 20.8% (africanos)(15).
Schugurensky y Ginieniewicz notan que entre los principales
problemas que impiden una correlación más justa entre el nivel educativo
de la comunidad latinoamericana y su nivel de ingresos están la
acreditación profesional (en la cual las asociaciones profesionales juegan
un papel fundamental), las barreras idiomáticas y la discriminación.
“Muchos inmigrantes latinoamericanos que llegan con sus diplomas y
una larga experiencia profesional en una gran variedad de áreas (desde
enfermería hasta odontología, pasando por medicina, química, farmacia,
contabilidad y todas las ramas de la ingeniería, sólo por nombrar algunas)
no pueden encontrar trabajo en su área, sea porque su educación no es
reconocida en Canadá o porque no tienen la ya famosa “experiencia
canadiense”. Para sobrevivir, muchos deben hacer trabajos que poco tienen
que ver con su talento, su vocación y su formación profesional. Aquí
pierden todos: el país de origen pierde recursos calificados a través de la
fuga de cerebros, Canadá pierde la oportunidad de aprovechar tanto
talento, y los inmigrantes pierden su autoestima y la posibilidad de hacer
una contribución en sus especialidades después de tantos años de estudio
y trabajo. Como se dice en Canadá, se trata de una funesta combinación
de “brain drain” y “brain waste”. También está, no cabe duda, la
explotación de mano de obra inmigrante en varios sectores de la economía,

(14) GLOBE and MAIL. “Chinese Canadians lead in investments income, while
immigrants outpace non- immigrants”, pág. A4, 01/13/2009.
(15) METRONEWS.CA. “European arrivals finding more jobs”. 14/02/2008, pág. 6.
178 Revista Peruana de Derecho Internacional

siendo éste un tema importante que debe ser abordado en la
discusión sobre integración económica”(16).

5. LA SITUACIÓN SINGULAR DE QUÉBEC(17)

La Provincia de Québec ocupa el segundo lugar en atracción de
inmigrantes provenientes de América Latina, después de Ontario. Sin
embargo, la situación de la migración en Québec tiene un carácter especial
dado que es la única Provincia en donde el idioma preponderante es
diferente del inglés y existen problemas históricos derivados del pasado
colonial. Como recuerda Burgueño(18), la identidad de la nación
quebequense está definida básicamente por la lengua francesa, la religión
católica y las leyes civiles francesas que imprimieron su huella en esta
sociedad y la diferenciaron del Canadá inglés. «En el proceso histórico
de enfatizar la separación con relación a la cultura anglosajona, Québec
tuvo que lidiar con un fenómeno paralelo relacionado con las bases mismas
de su composición social que consistió en la llegada de distintos grupos
étnicos a su territorio. Al principio, la población quebequense reaccionó
con una actitud de ensimismamiento e indiferencia ante las comunidades
inmigrantes. Ello llevó a las poblaciones inmigrantes a acercarse a la
comunidad anglosajona minoritaria. La élite política francoparlante y la
opinión pública notaron este fenómeno y buscaron revertir la situación,
al tratar de acercar a la población inmigrante a la mayoría francoparlante
de Québec. Esta preocupación, a su vez, apareció con base en una
disminución del uso del francés y de la problemática de la baja tasa de
natalidad del pueblo francoparlante”(19).

(16) SCHUGURENSKY, Daniel y GINIENIEWICZ, Jorge. [10].
(17) El diagnóstico de la situación de los migrantes latinoamericanos en Quebec
está basado en el trabajo de BURGUEÑO ANGULO, Karla. “La migración
latinoamericana en Québec”. En: Revista Mexicana de Estudios Canadienses.
Junio 2005, número 9.
(18) Ibid.
(19) Ibid.
179

Así, el fenómeno de la dualidad lingüística se convirtió, en cierta
forma, en el primer obstáculo que debían enfrentar los inmigrantes en
general, así como los inmigrantes de origen latinoamericano, en particular,
en su integración a la sociedad y al medio de trabajo quebequense, sobre
todo en la ciudad de Montreal, donde se concentra más del 90 por ciento
de la inmigración a la provincia.
La dualidad lingüística afectó y condicionó las opciones y
elecciones de residencia, desempeño laboral, educación, amistades de
los inmigrantes. Esta situación impuso límites, ya que el uso de cada
lengua, inglés y francés, se inscribía dentro de dinámicas y procesos de
organización social y cultural distintas.
Al inicio de los años setenta, más del 85 por ciento de los
inmigrantes escogían las escuelas inglesas para sus hijos, al mismo tiempo
que usaban el idioma inglés como medio de trabajo y en los negocios.
Con la llamada ‘‘Revolución Tranquila’’ en los años setenta, se comenzó
a poner en marcha políticas para fomentar el uso del francés y programas
educativos que informar e instruir a los inmigrantes sobre la realidad y
especificidad de los quebequenses.
El reconocimiento de la diversidad étnica en la provincia por parte
de los francoparlantes surgió a partir del auge del nacionalismo
quebequense que trajo consigo la ‘‘Revolución Tranquila’’. En adelante,
la población inmigrante se convirtió para la sociedad en una fuerza
complementaria, con la capacidad potencial de contribuir a la preservación
de identidad de la nación quebequense.
Así, los inmigrantes pasaron a formar parte del juego de la lucha
lingüística entre ambos grupos. Se obligó a los allophone (personas cuya
lengua materna no es ni el inglés ni el francés) a asistir a escuelas de
habla francesa y se buscó incorporar a diferentes minorías étnicas a la
cultura mayoritaria francoparlante de Québec.
“Fue así que, en 1977, el gobierno de Québec adoptó la Carta de la
Lengua Francesa (Charte de la Langue Française) o Ley 101, la cual
estipula que todos los inmigrantes deben inscribir a sus hijos en escuelas
180 Revista Peruana de Derecho Internacional

francoparlantes. De esta manera, afirmó al francés como la lengua
de intercambio entre los quebequenses de todos los orígenes y, en
consecuencia, en el trabajo, el gobierno, las comunicaciones, el comercio
y los negocios. Para el inmigrante, el aprendizaje del francés se convirtió,
entonces, en un factor imprescindible en el proceso de integración,
participación e identificación con la sociedad. Con la legislación
lingüística, los inmigrantes latinoamericanos se integraron mejor a la
comunidad francoparlante de Québec. De esta manera, la política de
inmigración fue de la mano de la política lingüística, que buscó integrar
a los inmigrantes a la sociedad mayoritaria”(20).
No obstante, concluye Burgueño, los inmigrantes de origen
latinoamericano han tenido y deben aún lidiar con el fenómeno paralelo
el de la dualidad lingüística-cultural que afecta principalmente a la ciudad
de Montreal. Esta dualidad es el primer obstáculo que deben enfrentar
los inmigrantes latinoamericanos en su integración a la sociedad y en su
inserción laboral en Québec.
La autora destaca, asimismo, que el conflicto entre la comunidad
angloparlante y francoparlante de Québec ha llevado a los inmigrantes
latinoamericanos a buscar una mayor articulación con su comunidad
étnica. Esto es debido a que los grupos étnicos en Québec se encuentran en
medio de dos dinámicas; una situación que no tiene parangón en las otras
Provincias de Canadá. En este orden de ideas, la relación del migrante con su
comunidad cultural adquiere un carácter vital. Dentro de ella los inmigrantes
latinoamericanos encuentran apoyo en su proceso de adaptación a la
sociedad que los ha acogido. Al mismo tiempo, este proceso fortalece el
sentimiento de pertenencia étnica a la región de donde ellos provienen.

6. CONCLUSIONES

- El fenómeno migratorio contemporáneo es una de las expresiones
más características de la globalización. Sin embargo, este proceso no se

(20) Ibid.
181

ha dado con la misma fluidez con que se han globalizado los factores
ligados al capital, los bienes y los servicios. En este contexto, las políticas
de los países receptores de migrantes no son homogéneas. Ninguno de
los modelos migratorios de estas naciones está exento de problemas y
cuestionamientos. El problema mayor radica en la inserción económica
y cultural de los inmigrantes dentro de la sociedad de acogida.
- En este contexto, algunas naciones han desarrollado modelos
migratorios que –pese a sus falencias y limitaciones– han demostrado
ser más eficaces para posibilitar un flujo ordenado de inmigrantes y la
inserción constructiva de éstos dentro de su estructura social. Canadá es
una de estas naciones. Su modelo multicultural –del “mosaico social”–
ha posibilitado la inserción de diversas comunidades del mundo en su
territorio. La política migratoria ha variado en diversos períodos de su
historia. Desde fines del siglo XIX hasta mediados del siglo XX la misma
estuvo centrada en la atracción de inmigrantes principalmente de Europa.
A partir de los años 50-60 el Estado canadiense abrió las puertas a la
migración de personas de otros continentes y regiones. Así, la sociedad
canadiense devino en una nación diversa y multicultural.
- El flujo migratorio de Latinoamérica a Canadá comenzó hacia
fines de los años 50. A las olas iniciales de esa década –y principios de
los 60– les siguieron la ola andina de principios de los 70, la ola de los
golpes de estado en el cono sur de mediados de los 70, la ola
centroamericana de los conflictos armados de los 80, y la ola tecnológica
o profesional que comenzó en los 90. Esta última, que aún continúa, se
generó como resultado de la política del gobierno canadiense de atraer
inmigrantes calificados y de la agudización de los problemas
socioeconómicos en América Latina.
- Los estudios sobre la migración Latinoamericana en Canadá son
dispersos. No obstante han establecido un patrón de inserción de las
comunidades de países de América Latina que, en líneas generales, se
aplica a todas ellas. Existen elementos específicos derivados de la
extracción socioeconómica, la educación y el período de migración a
182 Revista Peruana de Derecho Internacional

Canadá que llevan a plantear puntos de coincidencia entre las diversas
comunidades de origen latinoamericano en Canadá.
- La migración latinoamericana en Canadá no ha logrado los niveles
de inserción en la vida socioeconómica de Canadá que han alcanzado
otras comunidades de origen extranjero. Los datos estadísticos muestran
que en términos de ingresos y empleo los latinoamericanos aún están por
debajo del promedio nacional y de algunos otros grupos de inmigrantes.
La mayor dificultad que enfrentan los migrantes latinoamericanos es la
relacionada con la integración al mercado laboral de acuerdo a sus
calificaciones. Las regulaciones y restricciones del gobierno federal y de
las Provincias hacen difícil la convalidación de sus grados y calificaciones.
- No obstante, en su mayoría los migrantes de América Latina han
logrado una inserción positiva, superando las barreras e integrándose de
manera armónica dentro del mosaico socio-cultural de Canadá.
- La inserción socioeconómica de los migrantes latinoamericanos
en Québec presenta algunas especificidades derivadas de factores
culturales propios de esta Provincia francófona y de su política migratoria
que tiene rasgos que la diferencian de las otras Provincias canadienses
de habla inglesa. Los inmigrantes de origen latinoamericano deben
afrontar el fenómeno paralelo de la dualidad lingüístico-cultural
–principalmente en Montreal– que es el primer obstáculo en su integración
a la sociedad y en su inserción laboral en Québec.

***
183

EL RÉGIMEN JURÍDICO DE PESCA DE LA
ZONA ECONÓMICA EXCLUSIVA Y SU
COMPATIBILIDAD CON LAS ACTIVIDADES DE PESCA DEL
DOMINIO MARÍTIMO PERUANO

Eduardo Ramos Ferretti*

PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA

La Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar
–aprobada en Montego Bay, Jamaica, en 1982– se encuentra en vigencia
desde 1994 al haberse depositado el sexagésimo instrumento de
ratificación. Actualmente, ya suman 155 de los más de 190 que integran
la Organización de las Naciones Unidas, los países que se han adherido a
este importantísimo tratado internacional, conocido también como la
“Constitución de los Océanos” o “Constitución de los Mares”, que además
de establecer los nuevos espacios marítimos, regula todos los derechos y
obligaciones que los Estados tienen respecto a dichos espacios, así como
lo concerniente a los diversos usos que se pueden realizar en ellos.
Pese a ello y al tiempo transcurrido, el Perú, básicamente por
motivaciones políticas, aún no decide su adhesión a la Convención sobre

* Abogado por la Universidad de San Martín de Porres. Ha realizado el Servicio
Civil para Graduandos (SECIGRA) en la Dirección de Soberanía Marítima
de la Dirección Nacional de Soberanía y Límites del Ministerio de Relaciones
Exteriores del Perú.
El presente trabajo está basado parcialmente, con las respectivas adaptaciones,
en la tesis de licenciatura del autor.
184 Revista Peruana de Derecho Internacional

el Derecho del Mar (o también denominada Convención del Mar o
CONVEMAR), dejando de lado aquellas consideraciones jurídicas que
le son inherentes respecto de los recursos naturales que se encuentran en
los espacios marítimos bajo jurisdicción nacional, como es el caso de la
Zona Económica Exclusiva, institución jurídica creada por la referida
Convención.
Esta situación se ha producido debido a que diversas organizaciones
sindicales del ámbito pesquero y algunos denominados movimientos
patrióticos, así como personajes públicos y académicos, sostienen y
propugnan la no adhesión del Estado Peruano a este instrumento
internacional. Los argumentos esgrimidos por estas agrupaciones,
denominados territorialistas, para no adherirnos a la Convención sobre
el Derecho del Mar, han sido siempre los mismos desde que se aprobó la
citada Convención. El principal argumento planteado por los territorialistas
es que la firma de la Convención del Mar constituye la reducción del
dominio marítimo peruano, que de 200 millas de mar territorial pasaría a
ser de 12 millas, lo cual significaría, entre otros, la pérdida de soberanía
y jurisdicción sobre los recursos marinos existentes en las 188 millas de
la zona económica exclusiva creada por la Convención.
De esta manera, el extinto doctor Alfonso Benavides Correa opina
que “la zona económica exclusiva no es mar territorial, es una zona
económica donde puede entrar a pescar cualquiera”, agregando que con
ello se “estaría sustituyendo un dominio uninacional exclusivo con
jurisdicción y soberanía por un condominio multinacional sin jurisdicción
y sin soberanía”(1). Asimismo, esta posición ha sido asumida por las
agrupaciones gremiales de pesca del litoral peruano, quienes han
expresado su negativa a la adhesión de la Convención del Mar. Así por

(1) BENAVIDES CORREA, Alfonso. “Límites marítimos con Chile son imperfectos”
(entrevista de Karla De Rojas Guedes. En Expreso, Lima, 05 de abril de 2004,
pág. 5. Del mismo autor pueden revisarse sus artículos publicados durante el
2004 en el Diario La Razón y recopilados en el 2005 bajo el título:
“Enfrentando a los auspiciadotes de la “Convención del Mar”, Lima, Comisión
Patriótica para la Defensa del Mar de Grau”.
185

ejemplo, en noviembre de 2005, el Frente Pesquero (conformado por
seis agrupaciones pesqueras) circuló un volante en la ciudad de Lima en
donde se señala que con la firma de la Convención del Mar “perdemos la
soberanía absoluta e inalienable del mar de Grau”(2).
En conclusión, lo que se estaría estableciendo –argumentan los
territorialistas– es que cualquier país extranjero o empresa transnacional
podría surcar las aguas jurisdiccionales de nuestro litoral y extraer la
mayor cantidad de recursos pesqueros que habitan en nuestro domino
marítimo sin que el Estado Peruano pudiera realizar algún tipo de control
y reclamo sobre esas extracciones. Nada más alejado de la realidad.
En contraposición, otra parte de la doctrina nacional, señala que el
Estado ribereño tiene soberanía sobre todos los recursos naturales
ubicados en la zona marítima adyacente de 200 millas marinas. Dicha
soberanía ha sido definida por el insigne internacionalista Alberto Ulloa
Sotomayor como una soberanía modal, la cual se encuentra estrechamente
vinculada con los derechos de pesca de los países costeros. Veamos lo
afirmado por el citado maestro:
“Los estados que reclaman la afirmación de los Derechos de los
Ribereños respecto de las Pesquerías, reclaman lo que se llama en
Derecho Internacional una “Soberanía Modal”; o sea la autoridad para
reglamentar y controlar las pesquerías en forma de que éste no se
convierta en una explotación indiscriminada y abusiva, en detrimento
de los Derechos Humanos y de los intereses económicos que la vecindad,

(2) Comunicado del Frente Pesquero, de 26 de noviembre de 2005. En
Documentos Básicos sobre la Adhesión del Perú a la Convención de las
Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar, Lima, 2006. El presente
documento es una recopilación de las comunicaciones oficiales entre las
entidades estatales y privadas con el Ministerio de Relaciones Exteriores del
Perú durante el año 2005 respecto de la Convención del Mar. Asimismo,
contiene boletines, artículos y ensayos publicados en el Perú durante ese mismo
período de tiempo sobre dicho tema. Dicho Documento fue elaborado por
el autor durante sus prácticas, en calidad de secigrista, en el Ministerio de
Relaciones Exteriores del Perú.
186 Revista Peruana de Derecho Internacional

por razones que vienen desde la génesis de los continentes y de los
mares, hasta la constitución política y territorial de los estados”(3).
Al comentar dicho concepto, otro internacionalista peruano, Alejandro
Deústua comenta que, tal como lo afirma el maestro Alberto Ulloa, en las
zonas marítimas el principio de soberanía ya no tiene carácter absoluto como
en el antiguo Derecho del Mar se le consideraba. Consecuentemente, durante
el siglo XX fue tomando fuerza en el Derecho Internacional el concepto de
soberanía relativa, el cual “reconoce sustanciales límites normativos a los
intereses externos de los Estados”. Dicho concepto no solo fue utilizado para
recusar el concepto de soberanía absoluta sino también para desarrollar la
noción de soberanía modal a fin de “ser aplicada a ciertas situaciones
excepcionales que requerían un cambio sustancial de las reglas de juego”
como es el caso de la protección de los recursos marinos de los Estados
ribereños hasta las 200 millas marinas(4).
Se trata, entonces, de una soberanía respecto de los recursos vivos
y no vivos y no sobre las aguas, el suelo y el subsuelo. El fundamento de
esta novísima noción es la protección de los intereses económicos y
sociales del país sobre el mar, es decir, un criterio SOCIO-ECONÓMICO.
Según la soberanía modal de Alberto Ulloa, lo relevante es que el Estado
costero tenga la capacidad, esto es, el derecho pleno para decidir sobre el
destino de los recursos vivos y no vivos del mar. Y ello se hizo pensando
en la necesidad de salvaguardar el interés que el Estado debía garantizar,
cual es asegurar que dichos recursos sean fuente de subsistencia de sus
poblaciones.

(3) Discurso del delegado del Perú, doctor Alberto Ulloa, en la Sexta Comisión
de la Asamblea General de la Organización de las Naciones Unidas, de 20 de
noviembre de 1958. En Revista Peruana de Derecho Internacional. Tomo
XVIII, Nro. 54. Lima, Sociedad Peruana de Derecho Internacional, Julio –
Diciembre 1958, pág. 227.
(4) DEUSTUA CARAVEDO, Alejandro. “Razones de Estado para la adhesión del
Perú a la Convención del Mar”. En Revista Peruana de Derecho Internacional.
Tomo LIV, Nro. 125. Lima, Sociedad Peruana de Derecho Internacional,
Mayo – Septiembre, 2004, págs. 60-61.
187

Por tanto, los opositores a la adhesión del Perú a la Convención del
Mar desconocen o interpretan de manera errónea e inexacta las disposiciones
de dicha Convención en lo referente a la regulación de las actividades de
pesca en los espacios marítimos, de manera particular, en la zona económica
exclusiva. Ignoran, los territorialistas, que en dicha zona, la denominada
“Constitución de los Mares” reconoce a los Estados ribereños derechos de
soberanía intactos sobre sus recursos naturales, entre los que se encuentran
los recursos pesqueros, para fines de exploración, explotación, conservación
y administración; es decir, otorga al Estado ribereño el derecho de controlar
y la obligación de preservar los recursos vivos en la zona económica exclusiva.
Más aún, la Convención del Mar no sólo reconoce derechos de soberanía
sobre sus recursos naturales a los Estados ribereños sino que también le otorga
jurisdicción con respecto a otros usos económicos como el establecimiento y
la utilización de islas artificiales, instalaciones y estructuras; la investigación
científica marina; y, la protección y preservación del medio marítimo.
Otro aspecto importante, que no quieren reconocer los territorialistas,
radica en el hecho de que la legislación pesquera nacional, al determinar el
régimen de pesca de su dominio marítimo, ya toma en consideración los
criterios de conservación y administración adoptados no sólo en el texto de
la Convención del Mar sino también en el “Acuerdo sobre la aplicación de
las disposiciones de la Convención relativas a la conservación y ordenación
de las poblaciones de peces transzonales y las poblaciones de peces altamente
migratorios” (aprobada en Nueva York en 1995); tal como veremos más
adelante al revisar las disposiciones de la Constitución Política del Perú, la
Ley General de Pesca y las de sus normas reglamentarias.
En base a las consideraciones expuestas, el presente ensayo postula la
compatibilidad que existe entre el régimen de pesca de la zona económica
exclusiva y el régimen de pesca del dominio marítimo peruano. En ese sentido,
se abordan los aspectos jurídicos de ambos regímenes, los cuales están
orientados a la conservación y explotación racional de los recursos pesqueros
consagrando, de esta manera, los derechos de soberanía y jurisdicción sobre
los recursos vivos del mar hasta las doscientas millas marinas. Para ello, se
ha realizado un análisis comparativo entre las disposiciones de la Convención
188 Revista Peruana de Derecho Internacional

sobre el Derecho del Mar y la Legislación Peruana respecto a las
competencias del Estado ribereño en el ámbito de sus aguas jurisdiccionales
sobre los recursos pesqueros.
En consecuencia, la adhesión del Perú a la Convención de las Naciones
Unidas sobre el Derecho del Mar consolidaría la posición jurídica asumida
en la legislación nacional en lo concerniente a los derechos y deberes de los
Estados, ribereños o no, en aspectos relacionados a su régimen de pesca; así
como, permitiría a nuestro país salir del aislamiento en que se encuentra e
insertarnos en el denominado “Sistema Internacional de Derecho del Mar”
con todos los beneficios que ello significa. Más importante aún, la ansiada
adhesión a este Tratado haría posible brindar la suficiente protección a los
intereses marítimos del Estado Peruano. Así también lo manifiesta el doctor
Miguel Angel Rodríguez Mackay, joven internacionalista peruano y
especialista en Derecho del Mar, quien expresa lo siguiente: “Ya agotado el
debate nacional sobre la conveniencia o no para el Perú de su adhesión a
este instrumento internacional del mar, y habiéndose constatado los grandes
beneficios que otorga la denominada “Constitución de los Océanos” a sus
Estados partes, estimo que sobre este asunto de estado el actual Gobierno
del Perú debería abordarlo con la responsabilidad histórica que merece el
tema a la luz de los intereses nacionales”(5).

COMPATIBILIDAD ENTRE EL RÉGIMEN DE PESCA DE LA
ZONA ECONÓMICA EXCLUSIVA Y EL RÉGIMEN DE PESCA
DEL DOMINIO MARÍTIMO PERUANO

En términos generales, al comparar las disposiciones sobre ambos
regímenes de pesca, apreciamos que la legislación interna se encuentra
en concordancia con las normas de la Convención del Mar, en tanto esta
última, resguarda claramente los intereses pesqueros nacionales.

(5) RODRÍGUEZ MACKAY, Miguel Ángel. “El Perú debe adherirse a la Convención
del Mar”. En Diplomacia & Negocios Internacionales, Nro. 20. Lima, Enero –
Febrero, 2007, pág. 37.
189

Asimismo, los objetivos trazados tanto en la Convención del Mar como
en la Legislación Pesquera Nacional son compatibles en cuanto a la
conservación y explotación de los recursos hidrobiológicos hasta la
distancia de 200 millas marinas. Y, aún cuando el Perú no se ha adherido
a la Convención del Mar, la terminología utilizada en la Ley General de
Pesca y su Reglamento, así como en otras normas sobre la materia, en
ciertos casos, es similar a la terminología utilizada en la Convención.
Sin embargo, en relación a la zona marítima de 200 millas, existe
una importante diferencia entre el régimen jurídico de la Convención del
Mar y el régimen jurídico de la Legislación Peruana, pues mientras la
Convención establece un mar territorial de 12 millas y una zona económica
exclusiva hasta las 200 millas, la legislación nacional ha establecido una
zona de dominio marítimo única de 200 millas(6).

(6) Para Eduardo Ferrero Costa, esta fue la razón principal por la cual el Estado
Peruano no suscribió, en su momento, la Convención de las Naciones Unidas
sobre el Derecho del Mar. Este reconocido internacionalista afirma que en el
Perú, la discusión sobre el tema de la Convención del Mar se politizó
internamente, en la cual “ciertos opositores de la Convención, con frecuencia
llevaron el análisis a aspectos adjetivos, descuidándose asuntos más sustantivos
de carácter técnico”. En realidad, agrega el referido autor, “parece ser que el
problema central que tuvo el Gobierno cuando decidió no firmar la
Convención, fue que ésta contempla un mar territorial de 12 millas y una
zona económica exclusiva de 200 millas”. Por tanto, “el problema se suscita,
pues, debido a que la Convención establece nuevos espacios marítimos no
previstos en nuestra legislación”. Asimismo, debe tenerse en cuenta, que existía
la errónea idea de que la tesis peruana de soberanía marítima era de mar
territorial de 200 millas. Bajo esta circunstancia, la Convención del Mar era
presentada como una marcha hacía atrás, un recorte del territorio nacional,
una renuncia de la autoridad marítima, todo lo cual era totalmente inaceptable
e incorrecto. Al respecto, el citado autor anota lo siguiente: “Esta
argumentación debe ser rechazada, pues la situación no es tal, ya que el Perú
nunca tuvo ni tiene en su legislación interna un mar territorial de 200 millas,
sino más bien, una zona de soberanía marítima de 200 millas establecida
justamente con la finalidad de explorar y explotar los recursos naturales hasta
dicho límite, que es lo que reconoce la Convención en la zona económica
exclusiva de 200 millas”. En FERRERO COSTA, Eduardo. El Perú frente a la
Convención sobre el Derecho del Mar. Lima, Centro Peruano de Estudios
Internacionales, Documento de Trabajo Nro. 5, 1986, pág. 23-24.
190 Revista Peruana de Derecho Internacional

A) Intereses económicos en la zona de 200 millas

La Convención del Mar establece que la Zona Económica Exclusiva
(también conocida con las siglas ZEE) es una área marítima cuya anchura
“no se extenderá más allá de 200 millas marinas” de donde se inicia la
costa, sobre ella, el Estado ribereño tiene “derechos de soberanía para
los fines de exploración y explotación, conservación y administración de
los recursos naturales, tanto vivos como no vivos, de las aguas
suprayacentes al lecho y subsuelo del mar, y con respecto a otras
actividades con miras a la exploración y explotación económicas de la
zona…”. Es decir, en la ZEE, los Estados ribereños ejercen su soberanía,
en primer lugar, para efectos de conservación y utilización de los recursos
pesqueros que se encuentran dentro de la zona de 200 millas.
De otro lado, la legislación nacional reconoce desde 1947, mediante
el Decreto Supremo Nro. 781, una zona marítima de 200 millas marinas
denominada “Dominio Marítimo de la Nación”. En dicha zona, decreta
el artículo 2 de la citada norma, el Estado Peruano ejerce “la soberanía y
la jurisdicción… para reservar, proteger, conservar y utilizar los recursos
y riquezas naturales de toda clase que en o debajo de dicho mar se
encuentren”. El espíritu de esta norma fue elevada a rango constitucional
en el artículo 98º de la Carta Magna de 1979; luego confirmada en la
Constitución Política del Perú de 1993, que, en su artículo 54°, señala
que el dominio marítimo del Estado “comprende el mar adyacente a sus
costas, así como su lecho y subsuelo, hasta la distancia de doscientas
millas marinas medidas desde las líneas de base que establece la ley”,
sobre el cual el Perú ejerce “soberanía y jurisdicción, sin perjuicio de las
libertades de comunicación internacional, de acuerdo con la ley y con los
tratados ratificados por el Estado”. La expresión “dominio marítimo” de
la Constitución no puede tener otro significado que el de la suma de
competencias e intereses del Estado sobre los recursos vivos y no vivos
que se encuentren en dicho espacio oceánico, el cual expresa un vínculo
jurídico, emanado de la soberanía del Estado y regulado por el Derecho
Internacional.
191

Por tanto, los primeros intereses marítimos del Perú son económicos
y están referidos al aprovechamiento de las riquezas naturales del dominio
marítimo peruano, o sea hasta las 200 millas de mar adyacente a sus
costas. Puede afirmarse entonces, según lo anotado por el doctor Manuel
Flores, que “la Convención consagra las facultades del Perú en su dominio
marítimo de 200 m.n. sobre todo nuestros recursos naturales otorgándole
seguridad jurídica frente a terceros Estados”(7).
La Zona Económica Exclusiva, creada por la Convención del Mar,
incorpora los principios sustantivos señalados por el Perú en su Decreto
Supremo, así como por Chile, Ecuador y Perú, en la Declaración de
Santiago de 1952 –a la que posteriormente se adhirió Colombia en 1979–,
que establecieron una zona marítima de 200 millas marinas para la
protección de sus riquezas naturales. Al respecto, Eduardo Ferrero Costa,
sostiene que “el fundamento esencial del Perú al proclamar su soberanía
marítima hasta la 200 millas y por el cual ha venido defendiendo su tesis
hasta la fecha, se encuentra plenamente reconocido en la Convención
sobre el Derecho del Mar, lo que es definitivamente un éxito histórico
para nuestro país y los otros países ribereños del Pacífico Sur que también
extendieron unilateralmente su soberanía marítima hasta las 200
millas”(8).
De igual manera, el Presidente de la Sociedad Peruana de Derecho
Internacional, Embajador Gonzalo Fernández Puyó, ha expresado lo
siguiente:
“En efecto, debemos tener claridad en que los primeros intereses del
Perú en su dominio marítimo son económicos (Fundamentos del Decreto
Supremo N° 781 y de la Declaración de Santiago) y están referidos a la
conservación, exploración y explotación de los recursos naturales hasta las
doscientas millas en beneficio y de su población.

(7) FLORES PALOMINO, Manuel. “La Convención del Mar y los Intereses Pesqueros
del Perú: Un Ensayo de Interpretación”. En Boletín, Volumen Extraordinario.
Callao, Instituto del Mar del Perú, 1988, pág. 367.
(8) FERRERO COSTA, Eduardo. Op. Cit., pág. 27.
192 Revista Peruana de Derecho Internacional

En ese sentido, la institución de la Zona Económica Exclusiva que
surge con la Convención del Mar, recoge los principales planteamientos de
los Estados ribereños que, como el Perú, extendieron sus zonas de soberanía
y jurisdicción hasta una distancia de 200 millas marinas, defendiendo el
aprovechamiento de los recursos vivos y no vivos del mar”(9).

B) Medidas de administración pesquera

Las medidas de administración pesquera de la ZEE se encuentran
consagradas en los artículos 61° y 62° de la Convención del Mar. El
artículo 61° establece que el Estado ribereño determinará la captura
permisible de los recursos vivos en su Zona Económica Exclusiva; y
asegurará, teniendo en cuenta los datos científicos más fidedignos de
que disponga, mediante medidas de conservación y administración, que
la preservación de dichos recursos no se vea amenazada por un exceso de
explotación. Asimismo, precisa que tales medidas tendrán la finalidad de
preservar o restablecer las poblaciones capturadas a niveles de producción
como el máximo rendimiento sostenible con arreglo a factores ambientales
y económicos pertinentes, incluidas las necesidades especiales de los
estados en desarrollo y teniendo en cuenta las modalidades de pesca, la
interdependencia de las poblaciones y cualesquiera otros estándares
mínimos internacionales generalmente recomendados, sean subregionales,
regionales o mundiales. En tanto, el artículo 62° dispone que el Estado
ribereño determinará su propia capacidad de captura de los recursos vivos
en la ZEE, así como promoverá el objetivo de la utilización óptima de
dichos recursos en la misma zona.
De otro lado, conforme a lo dispuesto en el artículo 66° de la
Constitución Política del Perú, “los recursos naturales, renovables y no
renovables, son patrimonio de la Nación”, para lo cual, “el Estado es

(9) FERNÁNDEZ PUYÓ, Gonzalo. “El Perú y la Convención del Mar: Análisis y
Perspectivas”. En Revista Peruana de Derecho Internacional, T. LIV, Nro.
125. Lima: Sociedad Peruana de Derecho Internacional, Mayo – Septiembre,
2004, pág. 39.
193

soberano en su aprovechamiento”. Con dicha finalidad, promoverá “el
uso sostenible de sus recursos naturales”, así como fijará “las condiciones
de su utilización y de su otorgamiento a particulares”. Conforme a estos
enunciados constitucionales, el artículo 2° de la Ley General de Pesca
señala que “son patrimonio de la Nación los recursos hidrobiológicos
contenidos en las aguas jurisdiccionales del Perú”, correspondiéndole
regular al Estado “el manejo integral y la explotación racional de dichos
recursos, considerando que la actividad pesquera es de interés nacional”.
Para tales efectos, el artículo 9° de la citada Ley dispone que el Estado
determinará, sobre la base de evidencias científicas y de factores
socioeconómicos, “los sistemas de ordenamiento pesquero, las cuotas de
captura permisible, las temporadas y zonas de pesca, la regulación del
esfuerzo, los métodos de pesca, las tallas mínimas de captura y demás
normas que requieren la preservación y explotación racional de los
recursos hidrobiológicos”.
En ese mismo sentido, el Reglamento de la Ley General de Pesca
establece en su artículo 5° que “el ordenamiento pesquero se aprueba
mediante reglamentos que tienen por finalidad establecer los principios,
las normas y medidas regulatorias aplicables a los recursos hidrobiológicos
que deban ser administrados como unidades diferenciadas”. Tales
reglamentos deberán considerar, a tenor de lo estipulado en el artículo 6°
del propio Reglamento, “entre otros, los objetivos del ordenamiento y,
según sea el caso, el régimen de acceso, capacidad total de flota y
procesamiento, temporadas de pesca, captura total permisible, artes,
aparejos y sistemas de pesca, tallas mínimas, zonas prohibidas,
requerimiento de investigación y acciones de control y vigilancia”.
Es decir, la legislación pesquera nacional ha adoptado los métodos
directos e indirectos para la administración de las pesquerías en su dominio
marítimo peruano, los cuales también se encuentran reconocidos en la
Convención del Mar. Es claro que la utilización óptima de los recursos
pesqueros es un mandato que privilegia la Convención del Mar hacia
metas más reales e inteligentes, enriqueciendo con ello, las normas
nacionales pesqueras. Ahora, la búsqueda de este objetivo no puede poner
194 Revista Peruana de Derecho Internacional

en riesgo la conservación de dichos recursos cuya necesidad se
deberá considerar al elaborar las medidas de administración pesquera(10).

C) Acceso de otros Estados a los excedentes pesqueros

El segundo párrafo del artículo 62° de la Convención del Mar dispone
que el Estado ribereño pueda determinar su capacidad de capturar los recursos
vivos de su Zona Económica Exclusiva. Agrega el citado párrafo que “cuando
el Estado ribereño no tenga capacidad para explotar toda la captura permisible,
dará acceso a otros Estados al excedente de la captura permisible”. Dicho
acceso se realizará teniendo especialmente en cuenta a los Estados sin litoral
y a los Estados en situación geográfica desventajosa, así como mediante
acuerdos u otros arreglos conforme a las modalidades y condiciones
establecidas por las leyes y reglamentos del Estado ribereño, tales como: la
concesión de licencias a pescadores, buques y equipos de pesca, incluidos el
pago de derechos; la determinación de las especies que pueden capturarse y
la fijación de cuotas de captura; la reglamentación de temporadas de pesca,
el tipo, tamaño y cantidad de aparejos y buques que pueden utilizarse; la
fijación de la edad y el tamaño de los peces que pueden capturarse; la
determinación de la información que deben proporcionar los buques
pesqueros; y, la descarga de dichos buques de toda la captura, o parte de
ellas, en los puertos del Estado ribereño, entre otras condiciones que
expresamente establece la Convención.
Desde el punto de vista científico, esta figura de la Convención
del Mar es perfectamente manejable para el Perú, más aún si se considera
que los requisitos que deben observar los Estados dan plena garantía de
protección del recurso pesquero y de regulación de su explotación(11).
Según lo manifestado por Ferrero Costa, “se ha pretendido presentar
ciertas críticas en relación a determinadas normas de la Convención sobre
pesca en la zona económica exclusiva de 200 millas, al otorgársele a

(10) FLORES PALOMINO, Manuel. Op. Cit., págs. 368-369.
(11) FLORES PALOMINO, Manuel. Op. Cit., pág. 370.
195

otros Estados la facultad de participar en los excedentes de pesca que no
aproveche el Estado ribereño. Sin embargo, esta situación en nada altera
los derechos de soberanía del Estado ribereño, pues es solamente éste
quien determina cual es su capacidad de captura de los recursos vivos en
su zona económica exclusiva. Asimismo, es el Estado ribereño quien
determina unilateralmente cuál es la captura permisible que no afecte la
conservación de las especies y, en consecuencia, cuánto es el excedente
sobre la capacidad de captura del Estado ribereño que puede conceder a
otros Estados para pescar, siempre sin afectar la conservación de las
especies. Además, el Estado ribereño tiene la facultad de fijar todas las
condiciones y reglamentaciones que juzgue conveniente a las cuales se
tienen que ajustar otros Estados que deseen pescar en la zona económica
exclusiva del Estado ribereño”(12).
En concordancia con la Convención del Mar, el artículo 47° de la
Ley General de Pesca establece que “las operaciones de embarcaciones
pesqueras de bandera extranjera en aguas jurisdiccionales solo podrán
efectuarse sobre el excedente de la captura permisible no aprovechada
de recursos hidrobiológicos por la flota existente en el país, sujetándose
a los términos y condiciones establecidos en la legislación interna sobre
preservación y explotación de los recursos hidrobiológicos y sobre los
procedimientos de inspección y control”. En ese sentido, el artículo 66°
del Reglamento de la Ley General de Pesca señala que los regímenes de
acceso para las embarcaciones de bandera extranjera a la extracción de
los excedentes pesqueros del dominio marítimo peruano, “contemplarán
cuando menos, las condiciones y requisitos de acceso, así como el período
de vigencia del régimen, cuota de captura asignada, monto y modalidad
de pago de los derechos de pesca”.
Por tanto, en lo que respecta al sistema de acceso para la pesca por
extranjeros, tanto la Convención del Mar como la legislación pesquera

(12) FERRERO COSTA, Eduardo. “La Convención sobre el Derecho del Mar y los
intereses nacionales”. En NAMIHAS, Sandra (editora) Derecho del Mar. Análisis
de la Convención de 1982. Lima: Instituto de Estudios Internacionales,
Pontificia Universidad Católica del Perú, 2001, pág. 295.
196 Revista Peruana de Derecho Internacional

nacional establecen el derecho del Estado ribereño a fijar la captura
permisible y a determinar su capacidad de captura. Igualmente, tal como
lo reconoce la Convención, la legislación peruana reconoce la posibilidad
de pesca por embarcaciones extranjeras sobre el excedente que no puede
ser aprovechado por los nacionales, sujeta a las condiciones y requisitos
que establecen las normas pesqueras al respecto.
En conclusión –lo cual deriva del análisis de la Ley General de
Pesca y sus normas reglamentarias, que regulan la actividad pesquera
tanto para los nacionales y extranjeros en nuestro dominio marítimo–,
afirma Ferrero Costa lo siguiente:
“En consecuencia, lo que establece en realidad la Convención respecto
de la conservación y explotación de los recursos pesqueros es la misma
soberanía y jurisdicción marítima que el Perú viene ejerciendo hasta ahora
para estos fines… En este sentido, en lugar de perder con la Convención del
Mar, nuestro país estaría consolidando jurídicamente su posición en relación
a su soberanía y jurisdicción para todo lo relacionado con la pesca dentro
de las 200 millas, puesto que ello ha quedado aceptado y reconocido
internacionalmente con la Convención del Mar”(13).

D) Poblaciones de peces especiales

La Convención del Mar señala un régimen especial cuando se traten
de poblaciones de peces transzonales y de poblaciones de peces altamente
migratorios. Este tratamiento especial responde a las propias
características de cada una de estas poblaciones, que por su naturaleza,
su ciclo biológico y las condiciones ambientales, se movilizan por el
océano abarcando distintos espacios marítimos, estando presentes en la
zona económica exclusiva de un país contiguo o en la zona marítima
fuera de ella, es decir alta mar.

(13) FERRERO COSTA, Eduardo. Op. Cit., pág. 292.
197

En el caso de las poblaciones transzonales, la Convención señala que
cuando en la ZEE de dos o más Estados ribereños se encuentren la misma
población o poblaciones de peces asociadas, estos Estados procurarán acordar
las medidas necesarias para coordinar y asegurar la conservación y el
desarrollo de dichas poblaciones. Igualmente, la Convención establece que
cuando tanto en la ZEE como en un área más allá de ésta y adyacente a ella se
encuentren la misma población o poblaciones de especies asociadas, el Estado
ribereño y los Estados que pescan esas poblaciones en el área de alta mar
adyacente procurarán acordar las medidas necesarias para la conservación
de esas poblaciones en el área de alta mar adyacente a la ZEE. En el caso de
las especies altamente migratorias, la Convención establece que el Estado
ribereño y los Estados cuyos nacionales pesquen esas especies cooperarán
para asegurar la conservación y promover el objetivo de la utilización óptima
de dichas especies tanto dentro como fuera de la ZEE, para lo cual se tendrán
en cuenta las demás disposiciones del régimen general. En ese sentido, el
logro de estos acuerdos y medidas se realizará por los Estados interesados de
manera directa o por conducto de las organizaciones internacionales
apropiadas.
En efecto, la Convención del Mar contiene los aspectos generales
pero sustanciales para el manejo coordinado y compartido de las poblaciones
de peces transzonales y las poblaciones de peces altamente migratorias con
miras a asegurar la preservación de dichas poblaciones, reducir el riesgo de
su explotación sin control y garantizar la continuidad de la actividad pesquera.
Asimismo, anota Manuel Flores, la Convención ofrece prerrogativas inéditas
a los Estados ribereños en la necesidad de proteger sus recursos pesqueros o
poblaciones asociadas cuando ellas excedan la ZEE, originado la posibilidad
de acuerdos de conservación con los connacionales de Estados que pesquen
en dichas áreas. Según el científico peruano, “se considera prerrogativa inédita
en la medida que esta facultad sólo sería posible invocando la Convención
con lo cual el país, que sólo legisla en su ámbito de jurisdicción de 200 m.n.,
extendería sus facultades de protección más allá de dicho límite”(14).

(14) FLORES PALOMINO, Manuel. Op. Cit., pág. 370.
198 Revista Peruana de Derecho Internacional

Ahora bien, estas disposiciones de la Convención del Mar han sido
complementadas y reforzadas con el Acuerdo sobre la aplicación de las
disposiciones de la Convención del Mar relativas a las poblaciones de
peces transzonales y las poblaciones de peces altamente migratorias de
1995, conocido como Acuerdo de Nueva York, el cual otorga al Estado
ribereño mayores posibilidades para preservar y proteger sus recursos
pesqueros de la pesca indiscriminada fuera de las 200 millas marinas.
Para tal efecto, el Acuerdo de Nueva York dispone que los Estados
ribereños y los Estados que pesquen en alta mar tendrán la obligación de
cooperar para que las medidas de conservación y ordenación que se
adopten tanto para alta mar como para la ZEE sean compatibles a fin de
asegurar la existencia de las poblaciones de peces transzonales y las
poblaciones de peces altamente migratorias en beneficio de las
generaciones actuales y futuras. Asimismo, el referido Acuerdo presenta
medidas para proteger dichas poblaciones de peces, tales como el
establecimiento de límites a las capturas de pesca y la adopción de medidas
de emergencia en caso de fenómenos naturales o actividades de pesca
que amenacen la sostenibilidad de las especies, entre otras.
Con respecto a la legislación peruana, el artículo 7° de la Ley General
de Pesca señala que “las normas adoptadas por el Estado para asegurar la
conservación y la racional explotación de los recursos hidrobiológicos en
aguas jurisdiccionales podrán aplicarse más allá de las 200 millas marinas a
aquellos recursos multizonales que migran hacia aguas adyacentes o que
proceden de éstas hacia el litoral”. Asimismo, se señala que “el Perú propiciará
la adopción de acuerdos y mecanismos internacionales a fin de procurar el
cumplimiento de tales normas por otros Estados”.
En el caso particular del Perú, las disposiciones de las normas
internacionales mencionadas son especialmente significativas, por cuanto
guardan estrecha relación con nuestros intereses económicos fuera de las
aguas jurisdiccionales peruanas. Como bien apunta Ferrero Costa, “los
intereses pesqueros del Perú no se agotan en las 200 millas, sino que van
más allá, pues ciertas actividades de pesca realizadas fuera del dominio
marítimo del Perú pueden afectar la conservación y posterior explotación
199

de los recursos vivos dentro de las 200 millas, teniendo en cuenta que los
recursos vivos no son inmóviles y que más bien circulan por los océanos,
sin tener fronteras, en especial en el caso de ciertas especies”(15).
Son conocidos los siguientes casos: los recursos compartidos en
mares jurisdiccionales con nuestros países vecinos, como la anchoveta
en el sur con Chile o la sardina en el norte con Ecuador; los cardúmenes
de especies transzonales que entran y salen del límite de las 200 millas,
como el jurel y la caballa; y, las especies altamente migratorias que
recorren largas distancias hasta llegar a nuestra zona marítima para
permanecer allí la mayor parte de su ciclo vital, este es el caso del atún.
No obstante, refiere Arias-Schreiber, se trata de “espacios todos ellos
donde ciertas acciones que realicen otros Estados pueden afectar derechos
e intereses peruanos, sin que nuestras leyes sean aplicables para darles
protección”(16).
Por tanto, es importante señalar que las disposiciones de nuestra
legislación interna sobre preservación y ordenación de las poblaciones

(15) FERRERO COSTA, Eduardo. Op. Cit., pág. 294-295.
(16) ARIAS-SCHREIBER PEZET, Alfonso. (1997), “Reflexiones sobre el Perú y el
nuevo Derecho del Mar”. En Revista Peruana de Derecho Internacional, T.
XLVII, Nro. 109. Lima, Sociedad Peruana de Derecho Internacional, Enero
– Julio, pág. 39. De igual manera, Eduardo Ferrero Costa se pregunta: “¿qué
sucedería ahora sin Convención si un Estado vecino, en su zona económica
exclusiva adyacente a la del Perú, depreda un determinado recurso que se
suponía que posteriormente ingresaría a nuestras 200 millas, tal como podría
ser el caso de especies migratorias como el atún, proveniente del Ecuador, o
de especies asociadas como la anchoveta, proveniente de Chile? Lo mismo
cabe preguntarse para el caso de buques de pesca extranjeros que realicen
faenas de pesca en alta mar, en zonas cercanas a nuestras 200 millas, que en
esa parte de la alta mar podrían explotar todos los recursos que luego, se
supone, entrarían al dominio marítimo del Perú, tal como podría ser con las
flotas de pesca de altura de los países desarrollados. Estas diversas situaciones
solo pueden ser controladas mediante normas internacionales que obliguen a
todos los Estados, como es el caso de la Convención del Mar. En cambio,
para estos casos, son totalmente insuficientes las disposiciones internas de un
solo país aplicables únicamente en su zona económica de 200 millas, pues
este no podría evitar la pesca indiscriminada o inclusive la depredación de
determinada especie realizadas en otras áreas del mar adyacentes a su zona
marítima de 200 millas”. FERRERO COSTA, Eduardo. Op. Cit., pág. 295.
200 Revista Peruana de Derecho Internacional

de peces que se encuentran más allá del dominio marítimo peruano,
ya sea en una zona jurisdiccional contigua o en la zona de alta mar
adyacente, carece de eficacia jurídica ante la comunidad internacional,
justamente, por contravenir con las normas del Derecho Internacional.
Sin embargo, tanto la Convención del Mar como la legislación pesquera
peruana, coinciden en establecer que las medidas que se adopten para la
conservación y utilización de dichas poblaciones de peces, deberán
procurar ser acordadas entre el Estado ribereño y los Estados interesados
o por medio de mecanismos internacionales(17).

E) Medidas de ejecución de leyes y reglamentos

En ejercicio de sus derechos de soberanía sobre los recursos vivos
de la ZEE, la Convención del Mar faculta al Estado ribereño “a tomar las
medidas que sean necesarias para garantizar el cumplimiento de las leyes
y reglamentos, incluidas la visita, la inspección, el apresamiento y la
iniciación de procedimientos judiciales”.
Por su parte, el artículo 1° de la Ley General de Pesca señala que
su objeto es regular la actividad pesquera con la finalidad de promover
su desarrollo sostenido como fuente de alimentación, empleo e ingresos
y de asegurar un aprovechamiento responsable de los recursos
hidrobiológicos, en armonía con la preservación del medio ambiente y la
conservación de la biodiversidad. Para la realización de este objetivo, el
Reglamento de la citada Ley ha creado el sistema de vigilancia de las
actividades pesqueras a fin de velar por el estricto cumplimiento de las
disposiciones de la legislación pesquera nacional, a cuyo efecto se

(17) Al respecto, es importante mencionar que el Estado Peruano participa, desde
un inicio, en las negociaciones para el establecimiento de una organización
regional de ordenación pesquera (OROP) para alta mar en el Pacífico Sur, la
misma que comenzó en febrero de 2006 por iniciativa de Australia, Nueva
Zelanda y Chile. Asimismo, en el marco de la Comisión Permanente del
Pacífico Sur (CPPS), el Perú ha suscrito pero no ratificado, el Acuerdo para la
Conservación de los Recursos Vivos Marinos en la Alta Mar del Pacífico Sudeste,
conocido también como Acuerdo de Galápagos, el cual aún no ha entrado en
vigencia.
201

implementarán los mecanismos necesarios con dicho fin, tales como:
programas de control, peritaje e inspección.
El sistema de vigilancia de las actividades pesqueras, surgido de
las disposiciones generales de la legislación pesquera nacional, ha sido
ampliamente desarrollado por otras normas creadas exclusivamente para
esa finalidad. Solo por citar algunos de ellos, tenemos el Reglamento de
Inspecciones y Sanciones Pesqueras y Acuícolas (RISPAC), cuya finalidad
es “regular los procedimientos de inspección y las sanciones que se
originen en el ejercicio de la facultad de inspección y potestad
sancionadora de los órganos administrativos competentes, ante la comisión
de infracciones tipificadas en la legislación pesquera”. Asimismo,
contamos con el Reglamento del Sistema de Seguimiento Satelital
(SISESAT)(18), cuya finalidad, entre otras, es “complementar las acciones
de seguimiento, control y vigilancia de las actividades extractivas”, así
como “obtener los medios probatorios necesarios para iniciar, de ser el
caso, los respectivos procedimientos sancionadores”.

CONCLUSIONES

1. La Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del
Mar ha adoptado íntegramente la tesis de los países costeros que, como
el Perú, reivindicaron zonas de soberanía y jurisdicción hasta una distancia
de 200 millas marinas adyacentes a sus costas para el aprovechamiento
de los recursos marinos en dicha zona.

(18) Se entenderá por Sistema de Seguimiento Satelital (SISESAT), a la
totalidad de los equipos (hardware) y los servicios de comunicación vía satélite,
así como los centros de procesamiento y control de la data recepcionada y del
comportamiento de la flota. Ahora, el Equipo estará constituido por aquellos
bienes y sensores que como parte del SISESAT son instalados a bordo de las
embarcaciones pesqueras, y cuentan con las especificaciones técnicas
apropiadas para la transmisión de señales vía satélite. Ver en: http://
www.produce.gob.pe/pesqueria/dinsecovi/sisesat/index.php
202 Revista Peruana de Derecho Internacional

2. La institución de la Zona Económica Exclusiva, creada por la
Convención sobre el Derecho del Mar, reconoce a los Estados ribereños,
en una zona marítima hasta las 200 millas, derechos de soberanía para
los fines exploración, explotación, conservación y administración de los
recursos vivos y no vivos, así como, derechos de jurisdicción para el
establecimiento y la utilización de islas artificiales, instalaciones y
estructuras; la investigación científica marina; y, la protección y
preservación del medio marino.
3. En el ejercicio de dicha soberanía sobre los recursos vivos en la
Zona Económica Exclusiva, la Convención de las Naciones Unidas sobre
el Derecho del Mar otorga al Estado ribereño la oportunidad de promover
su utilización óptima, así como la facultad de determinar el régimen de
captura permisible y la capacidad de dar acceso a otros Estados a los
excedentes de dicha captura permisible. Asimismo, tiene la potestad de
fijar las condiciones y reglamentaciones a las que tienen que sujetarse
los países que deseen pescar en su Zona Económica Exclusiva, además
de adoptar todas las medidas que sean necesarias a fin de garantizar el
cumplimiento de sus leyes y reglamentos. Todo lo cual ha sido considerado
por la Legislación Pesquera Peruana.
4. La soberanía y jurisdicción del Estado ribereño está consagrada
en todas las 200 millas, tal como fue expuesto en la tesis peruana
formulada en el histórico Decreto Supremo Nro. 781 del 01 de agosto de
1947. Esto quiere decir que el Estado costero tiene la capacidad jurídica
para decidir sobre el destino de los recursos naturales que se encuentren
en la zona marítima de 200 millas adyacente a sus costas. Dicha soberanía
y jurisdicción no es sobre las aguas, sino sobre los recursos vivos y no
vivos del mar; he ahí la importancia de la tesis nacional que ha sido
recogida íntegramente en la Convención de las Naciones Unidas sobre el
Derecho del Mar. Por consiguiente, no nos referimos a la soberanía
absoluta sobre el mar como equivocadamente han sostenido los
territorialistas sino a los derechos de soberanía reconocidos en la Zona
Económica Exclusiva, que no es otra cosa que la denominada soberanía
relativa o modal desarrollada en la tesis peruana.
203

5. En el espacio marítimo de la Convención de las Naciones Unidas
sobre el Derecho del Mar denominada Zona Económica Exclusiva, que
se encuentra dentro de la distancia de 200 millas, el Estado ribereño tiene
plenitud de facultades para decidir cuánto, cuándo, cómo y dónde se
efectúa cualesquier actividad sobre los recursos allí contenidos dado que
se respeta el espíritu y la letra tanto del Decreto peruano como del mayor
tratado internacional que gobierna los mares, tal como lo hemos
desarrollado a lo largo del presente ensayo, y cuya revolucionaria visión
fue la de considerar un espacio marino pleno en derechos para la
satisfacción de las necesidades de las poblaciones de los países costeros,
es decir, una visión socioeconómica.
6. Es completamente falsa la posición de quienes sostienen que
con la adhesión a la Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho
del Mar nuestro Dominio Marítimo se vería reducido a 12 millas de mar
territorial, perdiendo, según sostienen, soberanía y jurisdicción sobre los
recursos naturales existentes en la distancia de 200 millas. En primer
lugar, es necesario señalar que no existe norma jurídica alguna ni
documento oficial del Estado Peruano que haga mención a un mar
territorial de 200 millas. Ello es inexistente, irreal, ajeno a la verdadera
tesis contenida en el Decreto Bustamante. Por tanto, es totalmente
equivocado – seguramente, sustentado con buena fe pero errado- creer
que la Convención sobre el Derecho del Mar reduce la distancia del Mar
de Grau, cuando dicho instrumento de los océanos lo que hace, en cambio,
es consagrar intacta e incólume dicha tesis hecha a la luz en el célebre
Decreto de 1947.
7. El régimen de pesca de la Zona Económica Exclusiva se
constituye por el ejercicio de derechos de soberanía para los fines de
exploración, explotación, conservación y ordenación de los recursos vivos;
a cuyo efecto se distinguen dos regímenes: un régimen general de pesca,
caracterizado por las medidas de conservación y utilización de los recursos
vivos, así como los mecanismos de acceso a los excedentes pesqueros; y,
un régimen especial de pesca, de carácter complementario aplicable a
ciertas especies cuyas propiedades biológicas o hábitos de
desplazamientos, exigen una consideración particular.
204 Revista Peruana de Derecho Internacional

8. Las actividades de pesca en el Dominio Marítimo Peruano se
rigen por los sistemas de ordenamiento pesquero que permiten administrar
las pesquerías sobre la base de sus componentes científicos, sociales y
económicos. De ello se derivan sus dos regímenes de pesca: un régimen
general de pesca, que establece los principios generales y las pautas de
observancia obligatoria para el desarrollo de las actividades pesqueras
en el país; y, un régimen especial de pesca, conformado por los
Reglamentos de Ordenamiento Pesquero, aplicables a determinados
recursos hidrobiológicos que deben ser administrados como unidades
diferenciadas.
9. Existe compatibilidad entre el régimen de pesca de la Zona
Económica Exclusiva y el régimen de pesca del Dominio Marítimo
Peruano, cuyo principio rector es el ejercicio de derechos de soberanía
sobre los recursos vivos en una zona marítima hasta las 200 millas para
todas las actividades de naturaleza pesquera. Dicho de otro modo, la
Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar consagra
ante la comunidad internacional la soberanía sobre los recursos naturales
que se encuentren en el dominio marítimo peruano, el cual venimos
ejerciendo desde el año 1947 y que actualmente se reitera en la
Constitución Política del Estado y en la Legislación Pesquera Nacional.

***
205

DOCUMENTOS
206 Revista Peruana de Derecho Internacional
207

MINISTERIO DE RELACIONES EXTERIORES

MINUTA DE LA ENTREVISTA ENTRE EL MINISTRO DE RELACIONES
EXTERIORES DEL PERU, EMBAJADOR MANUEL RODRIGUEZ
CUADROS, Y EL MINISTRO DE RELACIONES EXTERIORES DE CHILE,
SEÑOR IGNACIO WALKER
Hotel Copacabana, Río de Janeiro, 3 de noviembre de 2004, 20: 00 horas

1) Delegaciones
El Canciller Manuel Rodríguez estuvo acompañado por el Secretario de
Política Exterior, Embajador Oscar Maúrtua de Romaña, y por el Director de su
Gabinete, Ministro Consejero Alfredo Chuquihuara Chil. El Canciller de Chile,
Ignacio Walker, estuvo acompañado por el Director General de Política Exterior
de ese país, Embajador Carlos Portales.
2) Temas abordados
2.1) Procesos internos
El Canciller Walker expresó que en las recientes elecciones para alcaldes
y concejales de Chile, la Concertación había recuperado terreno de manera
importante. Enfatizó que ello era muy alentador dado que hacía pocas semanas
se veía con menor optimismo las posibilidades de dicha Coalición con vistas a
las elecciones generales del próximo año. En resumen, el Canciller de Chile
expresó que estas elecciones municipales habían constituido una suerte de
primarias, aunque en rigor no lo sean.
De otro lado, el Canciller Walker se refirió a las reformas que viene
implementando en su sector desde que asumió el puesto. En ese sentido, expresó
su satisfacción por la reciente aprobación de la “Ley de reforma de la Cancillería”.
Por su parte, el Embajador Rodríguez destacó que el Perú había estabilizado
su economía de manera sostenida e irreversible. Agregó que, en el régimen actual, el
cuidado de la política económica era una responsabilidad que se ha autoasignado el
propio Presidente de la República y que ello garantizaba la estabilidad y continuidad
macroeconómica. Las perspectivas son alentadoras en lo que se refiere al sector
externo dado que “la inflación es la más baja de la región, igual el déficit fiscal, las
inversiones crecen y hemos doblado el monto total de las exportaciones y esperamos
a fin de año un sustancial incremento adicional”.
208 Revista Peruana de Derecho Internacional

2.2) Tema energético
Teniendo en cuenta este entorno macroeconómico favorable, el Canciller
del Perú dejó sentado que su país se encuentra abierto a estrechar las vinculaciones
con Chile a todo nivel. Precisó que en lo que se refiere al campo energético, el
Perú desea compartir con Bolivia los mercados energéticos regionales cuando
esté en la capacidad de exportar gas licuado. En ese sentido, se sigue avanzando
con dicho país en la materialización de acuerdos específicos.
2.3) Controversia sobre delimitación marítima
El Canciller Rodríguez recordó que la relación con la predecesora del
señor Walker, señora Soledad Alvear, había sido “excelente y transparente”.
Puntualizó que lo importante era que las vinculaciones peruano-chilenas fueran
previsibles, tanto en términos de las conducta de los Estados como en sus
negociaciones diplomáticas propiamente dichas. “Creemos en la estabilidad de
las relaciones. “No obstante, cada vez que avanzamos en esta línea, aparece el
tema marítimo nuevamente”. Agregó, como ejemplo, que ambos países habían
firmado la Declaración de Machu Picchu y se habían comprometido a llevar
adelante una asociación estratégica al inicio del actual gobierno peruano. Cada
vez que se avanzaba en el curso de las relaciones bilaterales, siempre aparecía el
escollo de la delimitación marítima. Por ello, había que solucionar este problema
para así avanzar en otros temas de la relación bilateral, particularmente en lo
que se refiere a la cuestión del Tratado de Libre Comercio entre el Perú y Chile,
cuyas negociaciones podrían iniciarse el primer semestre del año próximo.
El Canciller Walker se refirió a que él, en lo personal, tenía la mejor
disposición para fortalecer las relaciones con un país como el Perú con el cual lo
unían lazos afectivos. Hizo mención a que su abuelo, Horacio Walker, fue
Embajador de Chile en el Perú durante el gobierno del Presidente Fernando
Belaúnde Terry.
El Canciller Rodríguez se refirió a que el tema de la controversia sobre la
delimitación marítima debía mantenerse en el terreno estrictamente bilateral y,
por ello, señaló el hecho de que, al firmar una Declaración Conjunta con Ecuador,
Chile estaba peligrosamente politizando y multilateralizando innecesariamente
el tema. En este contexto, se preguntó “¿cómo reaccionaría la parte chilena si el
Perú llevara el caso de la delimitación marítima a la OEA?, a la ONU o a otras
instancias internacionales?”. A su vez, el Canciller Walker respondió que Chile
no había multilateralizado el tema con la Declaración firmada con Ecuador, puesto
209

que, el mismo se mantenía en su cauce bilateral. Precisó que se había producido
una distorsión a partir de un despacho de la agencia ANSA “que yo lo he
desmentido”. No obstante, el Canciller Rodríguez insistió en que había quedado
la sensación en el Perú de que la parte chilena había politizado el tema a partir
del encuentro de Quito. Agregó que con el Presidente Lagos y la ex Canciller
Alvear se había acordado no politizar ni multilateralizar la controversia. Para el
Perú, también sería posible recolectar apoyos en otros países de la región. Sin
embargo, “éste no es un asunto de votos, es netamente jurídico”, puntualizó.
Normalmente, los países que reivindican algo son los que recurren al apoyo o a
las instancias internacionales para multilateralizar un tema o una controversia.
Por ejemplo, esto se ha presentado en los casos de Ecuador con respecto al
Protocolo de Río de Janeiro y de Bolivia en relación al tema de la
Mediterraneidad, respecto de lo cual asintió el Canciller Walker. Este no es el
caso de Chile, y sin embargo este país, que no ha planteado una reivindicación,
es el que busca ahora multilateralizar una controversia de carácter jurídico y
eminentemente bilateral. “Ello va en contra incluso de la propia capacidad
negociadora de Chile”, planteó el Canciller Rodríguez.
Sobre el particular, el Canciller Walker insistió en que él ya había tenido
programadas sus visitas a Brasilia y Quito con anterioridad y, por lo tanto, no se
había viajado a esos países con el propósito de multilateralizar el tema tal como
lo sostiene la parte peruana. En el caso del Brasil, su visita se había concentrado
en temas comerciales y económicos. En el caso del encuentro en Quito,
simplemente se suscribió un comunicado en el cual se hizo referencia a un
instrumento internacional con tres países signatarios. Ello no significaba la
multilateralización del tema. Por ello, reiteró que su Cancillería había procedido
a hacer la rectificación ante los medios periodísticos.
El Canciller Rodríguez expresó que había que manejar los asuntos de
mayor significación para las relaciones bilaterales con responsabilidad y sumo
cuidado. Agregó que “si firman comunicados que aluden al tema marítimo con
países de la región, lo único que se hace es complicar el tablero”. Añadió que el
Perú cree en una relación constructiva con Chile, lo cual pasa por una solución
definitiva al diferendo sobre el límite marítimo.
De otro lado, el Canciller de Chile manifestó que la nota del 19 de julio
pasado en la cual el Perú planteó el tema de la delimitación marítima, había
sorprendido a su país. “Siempre creímos en la tesis conjunta de las 200 millas y
ello está reflejado en los documentos que hemos suscrito”, puntualizó.
210 Revista Peruana de Derecho Internacional

El Canciller Rodríguez indicó a su contraparte que, dado que éste era un
asunto muy sensible, la parte chilena debía tener mucho cuidado en el uso de los
términos de negociación. Puso como ejemplo que, en sus notas, Chile había
cuestionado la propia validez del Tratado de 1929 y su Protocolo Complementario
al plantear que el hito Orilla del mar es el que marca el inicio de la frontera. “La
frontera se inicia en el punto de encuentro entre el mar y la costa. Los hitos son sólo
marcas referenciales, la frontera está definida en los instrumentos jurídicos”, afirmó
contundentemente. Esto último, agregó, es muy grave dado que viola el propio
principio de la intangibilidad de los tratados de límites. El Canciller Walker señaló
que iba a revisar con detenimiento ese punto que lo desconocía. El Embajador
Portales, por su parte, expresó que ésa no era la intención del gobierno de Chile.
Al referirse a los títulos jurídicos que esgrime Chile, el Canciller Walker
expresó que la posición de su país era sólida, dado que la Declaración del 52 ya
estableció el límite marítimo a través del paralelo. El Canciller Rodríguez replicó:
“La Declaración del 52 no definió el límite marítimo entre los dos países, ni
directa ni indirectamente. El Convenio del 54 sólo se refiere a cuestiones
administrativas”. En suma, no existe ningún acuerdo jurídico bilateral que
establezca de manera clara y diáfana la línea de demarcación marítima entre
ambos estados.
Frente a lo expresado por el Canciller Rodríguez, el representante chileno
manifestó: “Voy a decir algo que hasta ahora no se ha dicho. Efectivamente, la
Declaración de Santiago no establece claramente el límite marítimo entre ambos
países. Sin embargo, hay que concordar este documento y verlo en conjunto con
el acuerdo del año 54 y las actas de los años 68 y 69, que sí lo establecen”. El
Canciller Rodríguez señaló que para el Perú en estos instrumentos
complementarios no se encuentra establecido límite alguno, y que ello tampoco
se podría deducir de la práctica de los estados. En todo caso, señaló, que estos
asuntos se discutirían en el curso de la búsqueda de una solución, en otro
momento; pero que en la coyuntura lo realista y pragmático era constatar y
reconocer que ambos países tenían posiciones jurídicas distintas sobre la
delimitación marítima y que ello era una cuestión objetiva, que cada uno debía
respetar respecto del otro.
De otra parte, el Canciller Rodríguez expresó que el Perú tiene la intención
de llevar esta controversia a través de los canales judiciales, lo cual constituye la
posibilidad cierta de que la misma sea planteada ante la Corte Internacional de
Justicia. No obstante, “no tenemos una reivindicación irredentista, siempre hay
211

lugar para una negociación bilateral con la otra parte. Lo importante es encontrar
una solución sea por la negociación o por la vía jurisdiccional”.
Agregó que el Perú conoce la posición jurídica chilena y destacó que la
controversia debe ser mantenida por cuerda separada en vía jurisdiccional y en
forma independiente del resto de temas de la rica agenda bilateral. Para ello “es
esencial que reconozcamos que en esta materia jurídica tenemos posiciones
diferentes, distintas y respetar esas posiciones distintas. Aquí mismo, en nuestro
diálogo. lo hemos constatado. Ello aliviará la tensión”. En tono cordial y austero,
el Canciller Walker expresó: “estoy de acuerdo”.
2.4) Mediterraneidad y relación trilateral Perú-Bolivia-Chile
El Canciller Walker manifestó que la posición de Bolivia es de soberanía,
mientras que la de Chile es de integración. Agregó que se ha convenido con el
Canciller Siles que, respetando la lógica de ambos países, se va a ir de menos a
más buscando siempre una complementación económica y tratando de equilibrar
el comercio bilateral favorable a Chile, incluso sacrificando deliberadamente el
interés chileno.
El Canciller Rodríguez precisó que había que distender el escenario de
las relaciones en la región que comparten Chile, Bolivia y el Perú, dado que ello
convenía a las tres naciones. El Canciller chileno coincidió con este
planteamiento. Agregó que los tres países tenían un rico bagaje de relaciones
que se sustentan en la historia, la cultura, el arte y la economía. El Canciller
peruano precisó: “debemos tratar que las vinculaciones entre el Perú, Bolivia y
Chile se manejen en términos de una agenda presidida por el desarrollo”. En
este punto, el Canciller Walker señaló que la parte boliviana había indicado que
estaba dispuesta a sentarse a la mesa (horas antes, había tenido lugar una reunión
entre el Vicecanciller de Bolivia, Embajador Gumucio, y el No. 3 de la Cancillería
chilena, Embajador Cristian Barros).
Sobre el tema de las concesiones portuarias en Arica a sectores privados,
el Canciller chileno precisó que la parte boliviana era consciente de que el estado
chileno era el dueño del puerto de Arica y que se ha dado en concesión sin que se
haya producido una transferencia de la propiedad. Por tanto, no se puede
argumentar que se ha violado el Tratado de 1904. Agregó que la concesión del
puerto se ha dado a capitales privados, incluyendo los del Perú. “Lo importante
es que las tarifas portuarias, que es el tema medular, se establezcan cliente por
cliente y que puedan ser modificadas a través de la negociación”, puntualizó.
212 Revista Peruana de Derecho Internacional

Por otra parte, el Canciller Rodríguez expresó que, para el Perú era de
importancia fundamental mantener una relación de estabilidad histórica con sus
vecinos del sur. Ello, reiteró, pasaba por resolver el tema de la delimitación
marítima. Sin embargo, el Canciller Walker insistió en que las relaciones peruano-
chilenas no debían centrarse exclusivamente en la cuestión de la delimitación
marítima, aun cuando “siempre podemos sentarnos a la mesa de negociaciones.
No nos vamos a enojar”. A lo que el Canciller Rodríguez, de manera escueta,
expresó “ése es el esquema”.
2.5) Conclusiones y acuerdos
Como una expresión del avance en el acercamiento entre las posiciones
de las dos partes, el Canciller Rodríguez planteó a su homólogo chileno dos
propuestas. Una de ellas fue la visita del Canciller Walker a Lima. La otra fue la
suscripción de un Comunicado Conjunto en el cual quedarán reflejados los
aspectos esenciales de la conversación reseñada líneas arriba. Sobre la visita a
Lima, el Canciller chileno expresó: “Voy antes del 31 de diciembre”. En respuesta
a ello, el Canciller Rodríguez prometió hacer una visita recíproca a Santiago
durante el primer trimestre del año 2005.
El canciller Rodríguez esbozo el contenido del Comunicado Conjunto, el
mismo que contendría una apreciación constructiva de las relaciones bilaterales;
el reconocimiento de que el tema de la delimitación marítima es un asunto de
naturaleza jurídica en el que ambos países tienen posiciones distintas, que
constituye un asunto estrictamente bilateral, cuyo tratamiento por ambas partes
no debe interferir con el desarrollo positivo de las relaciones bilaterales. Luego
de un intercambio de ideas se acordaron esos términos y el Canciller Walker
propuso añadir en el texto una apreciación positiva de la visita que hará el Perú
el Presidente del Senado y el Comandante en Jefe del Ejército de Chile, así
como la visita que haría el Canciller Walker antes de fin de año. El Canciller
Rodríguez aceptó estas propuestas sugiriendo que también se incluya una visita
que él realizaría a Santiago, en reciprocidad, en los primeros meses del 2005.
Se acordó, finalmente, que la redacción final el proyecto de comunicado
esbozado por el Canciller Rodríguez sería revisado por ambos Cancilleres antes
de proceder a la conferencia de prensa y su entrega a los medios de comunicación.
Habiéndose arribado a estos acuerdos, ambas partes se refirieron a la necesidad
de dar contenido y de estrechar las vinculaciones existentes en todos los campos
de la relación bilateral. El Canciller Rodríguez precisó que era importante dar
confianza a los funcionarios de cada país y por ello “debemos trabajar en conjunto
213

en temas multilaterales, tratando de buscar una convergencia de los esquemas
de integración regional. Debemos trabajar conjuntamente entre la CAN y el
MERCOSUR”. A ello respondió de manera afirmativa el Canciller chileno. Por
su parte, el Canciller peruano planteó que inclusive Chile podría ser miembro
observador de la CAN en un esquema similar al de México, conforme lo solicitado
por este último país.

Alfredo Chuquihuara Chil
Ministro Consejero
Director del Gabinete del Sr. Ministro
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