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2 Revista Peruana de Derecho Internacional
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REVISTA PERUANA
DE
DERECHO INTERNACIONAL
ÓRGANO DE DIFUSIÓN DE LA SOCIEDAD PERUANA
DE DERECHO INTERNACIONAL

TOMO LVII MAYO - AGOSTO 2007 N° 135
LIMA - PERÚ
4 Revista Peruana de Derecho Internacional

REVISTA PERUANA DE DERECHO INTERNACIONAL
TOMO LVII MAYO - AGOSTO 2007 N° 135

Hecho el Depósito Legal N° 99-1510

La responsabilidad de las ideas y opiniones
sustentadas en los artículos y notas corresponde
exclusivamente a sus autores

Sociedad Peruana de Derecho Internacional
Jr. Miro Quesada N° 247, Oficina N° 508, Edificio "Rimac International",
Lima 1 - Perú
Teléfono: 426-5653; 719-4413; 719-4414; 719-4415
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Apartado 686 - Lima 1

Impresión
EDICIONES MISKY
«edicionesmisky@hotmail.com»

Impreso en el Perú
Printed Peru
Tiraje 500 ejemplares
5

Totus Orbis Qui Aliquo Modo
Est Una Res Publica
El Mundo Todo Que Al Fin Y Al Cabo
Es Una República

Francisco de Vitoria
6 Revista Peruana de Derecho Internacional
7

SUMARIO
Pág.

HOMENAJE PÓSTUMO

- Alberto Wagner de Reyna (1915-2006)
Francisco Miro Quesada C. / Hubert Wieland Alzamora 13

SOLUCIÓN DE CONTROVERSIAS
- Tratado Americano de Soluciones Pacíficas “Pacto de Bogotá”
Augusto Bazán Jiménez 21

SEGURIDAD INTERNACIONAL
- Definiendo el terrorismo internacional
Alberto Hart Potesta 51
- La evolución del concepto de seguridad internacional:
de la seguridad interestatal a la seguridad humana
Zósimo Roberto Morillo Herrada 81
- Seguridad internacional y soberanía en los países
en desarrollo
Luis Miguel Rodríguez Chacón 89
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- Poblaciones en frontera y seguridad humana:
aproximaciones a los Awajún connacionales del Comaina
Waldo Ortega Matías 102
- Los mecanismos del Derecho Internacional frente
al terrorismo internacional como amenaza a la
seguridad internacional
Juan Pablo Pérez-León Acevedo 120

ANEXOS
- Convención Interamericana contra el Terrorismo
(OEA, 3 de junio de 2002) 161
- Convenio Internacional para la Represión de los Actos
de Terrorismo Nuclear
(ONU, 14 de setiembre de 2005) 171
- Declaración de San Carlos sobre la Cooperación
Hemisférica para enfrentar el Terorismo de manera integral
(CICTE-OEA, 24 de marzo de 2006.) 188
- Convenios de las Naciones Unidas sobre el Terrorismo
Depositados ante el Secretario General 197
- Convenciones Multilaterales Depositadas con otros
Depositarios ante el Secretario General 197
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HOMENAJE PÓSTUMO
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ALBERTO MAC LEAN URZÚA 
(1917 - 2007)

El sensible fallecimiento del Embajador Don Alberto Mac Lean
Urzúa, acaecido el 11 de enero de 2007, ha enlutado al Servicio Diplomático
del Perú, a cuyos cuadros pertenecía, así como a la Sociedad Peruana de
Derecho Internacional de la que era distinguido Asociado.
El Embajador Mac Lean nació en la ciudad de Antofagasta el 9 de
diciembre de 1917, y estuvo casado con la señora Nancy Ashton Castillo.
Su hijo Alberto Guillermo Mac Lean Castillo, prematuramente
desaparecido, siguió estudios en la Academia Diplomática del Perú.
El Embajador Mac Lean cursó estudios en la Facultad de Derecho
en la Universidad Nacional Mayor de San Marcos de Lima, de la que
egresó en 1949 con el título de Abogado; asimismo, siguió estudios de
Humanidades en la Universidad Nacional de Chile en 1938.
Ingresó al Servicio Diplomático del Perú el 22 de noviembre de
1949 e inició sus funciones en el exterior como Vice-Cónsul en Valparaíso.
Sucesivamente fue promovido a Segundo Secretario en 1957, a Primer
Secretario en 1962, a Consejero en 1967, a Ministro en 1971 y, finalmente,
a Embajador en 1971. Pasó a la situación legal de retiro en 1982.
A lo largo de su trayectoria como miembro del Servicio Diplomático,
ejerció funciones en los Consulados del Perú en Valparaíso, Buenos Aires,
Cuenca en el Ecuador y Los Angeles en los Estados Unidos. Igualmente,
en las Embajadas del Perú en Chile, en Colombia, en el Uruguay y en la
12 Revista Peruana de Derecho Internacional

Representación Permanente del Perú ante la Asociación Latinoamericana
de Libre Comercio, ALALC. Fue también Embajador Extraordinario y
Plenipotenciario del Perú en la India, concurrente con Irán y con Sri Lanka;
y, finalmente, en la República Oriental del Uruguay.
En la Cancillería ejerció funciones en las Direcciones de Asuntos
Políticos y de Organismos Internacionales. Director de Asuntos Políticos
y Diplomáticos de la Sub-Secretaría de Política Exterior, Director de
Asuntos Jurídicos y Presidente del Consejo Superior de Relaciones
Exteriores. Fue, asimismo, Sub-Director de la Academia Diplomática del
Perú, en cuya revista publicó valiosos artículos referidos a temas de la
política exterior peruana.
Participó, en calidad de Delegado y Representante del Perú, en
numerosas reuniones y conferencias de carácter internacional.
A lo largo de su meritoria carrera, recibió distinciones y
condecoraciones de diversos países e instituciones, entre las que destaca
la Orden El Sol del Perú en el grado de Gran Cruz, la Orden de Mayo de
la República Argentina, en el grado de Gran Cruz, y otras condecoraciones
de Chile, Colombia, Brasil, Venezuela y México. La Sociedad Fundadores
de la Independencia, Vencedores del 2 de mayo de 1866 y Defensores
Calificados de la Patria le hizo entrega de su Medalla Institucional.
En los últimos años de su existencia se consagró a los estudios de
genealogía e historia de prominentes familias peruanas, habiendo sido
elegido Presidente de la Sociedad Peruana de Investigaciones
Genealógicas, cuya importante revista promovió y dirigió hasta su
fallecimiento.

Claudio E. Sosa Voysest
Embajador
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DERECHO DEL MAR
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LA NECESARIA ADHESIÓN DEL PERÚ
A LA CONVENCIÓN DEL MAR

Jorge Colunge Villacorta*

Desde hace varios años se encuentra en el Congreso de la
República, para su aprobación, la adhesión del Perú a la Convención de
las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar, instrumento que quedó
abierto a la firma el 10 de diciembre de 1982, en Montego Bay, Jamaica.
En esa fecha culminó una intensa labor que demandó 14 años, en la que
participaron 150 países que representaron a todas las regiones del mundo.
Durante las negociaciones, el Perú tuvo una encomiable como destacada
labor, la que fue así reconocida dentro del concierto internacional. No
obstante la meritoria labor de la delegación nacional, algunas voces
discrepantes, más con un sesgo político que jurídico, cuestionaron y aún
cuestionan la conveniencia de que el Perú forme parte de este instrumento
internacional, argumentando fundamentalmente que tal acción jurídica
acarrearía perjuicios respecto a los logros obtenidos al amparo de la
tradicional posición peruana sobre la materia. Y es así que se generan

* Abogado y Diplomático de carrera, profesión en la que, en el exterior, se ha
desempeñado como Embajador del Perú en Holanda y en Chile. En la
Cancillería, entre otros cargos, ha sido Director de Soberanía Territorial,
Director de Límites, Director de Soberanía Marítima y Director General de
Soberanía. Ha ejercido el cargo de Representante del Perú ante la Comisión
Permanente del Pacífico Sur (CPPS) y ha sido delegado-negociador en el
diferendo territorial con el Ecuador que fue zanjado con el Acuerdo de Brasilia,
el año 1997. Asimismo, ha sido Asesor Jurídico de la Alta Dirección del
Ministerio de Relaciones Exteriores.
18 Revista Peruana de Derecho Internacional

observaciones a la Convención del Mar, levantándose dudas o temores
injustificados sobre las bondades de este instrumento.
En líneas subsiguientes se intenta comentar las observaciones que
se han divulgado las que, en términos generales, atacan principalmente
dos aspectos de la cuestión. El primero de carácter sustantivo (sobre la
naturaleza jurídica de las 200 millas marinas) y el segundo de orden
interpretativo en materia constitucional. Por un lado, se afirma que el
texto de la Convención, en lo relativo a la naturaleza de las 200 millas
marinas, implica o producirá un recorte o pérdida de los derechos del
Perú que ya han sido consagrados sobre el espacio marítimo de las
mencionadas 200 millas, espacio éste que, al entender de quienes se oponen
a la Convemar, tiene para el Perú la consistencia jurídica de mar territorial.
De otro lado, también se afirma que, de modo previo a la aprobación
parlamentaria de la adhesión a la Convención del Mar, se requiere una
reforma constitucional al contenido del Art. 54 de nuestra Carta Magna,
artículo que tipifica la naturaleza de los derechos del Perú sobre las 200
millas.
Antes de comentar las aludidas observaciones, no parece
impertinente adelantar la opinión del autor sobre el fondo de las mismas.
En cuanto a la tesis de que el Perú perdería algún espacio marítimo dentro
de las 200 millas, o que sufriría alguna limitación sobre la calidad de sus
derechos dentro de tal espacio, la opinión del autor es adversa a cualquiera
de estas hipótesis. Ello porque, jurídicamente, un sujeto de derecho no
puede perder algo que nunca ha tenido y que actualmente no tiene. Y
respecto a la necesidad de practicar una reforma constitucional, para
adecuar el texto del Artículo 54 de la Constitución con los alcances de la
Convención del Mar, tampoco es factible acompañar este planteamiento,
por cuanto desde el punto de vista estrictamente jurídico no se percibe tal
necesidad, ya que entre el texto constitucional y los conceptos de la
Convención del Mar sobre los espacios de las 200 millas, no existe fricción
o contradicción alguna. Sin embargo –y reconociendo esta situación– desde
una perspectiva política, nada obsta para que, a fin de ofrecer una claridad
explícita a este asunto, se pueda optar por la dación de una norma
interpretativa, sin llegar a reformar la Constitución.
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LAS OBJECIONES

I. Primera Objeción: El Perú limitaría y/o perdería derechos
sobre las 200 millas marinas consagradas dentro de su
legislación, si acaso se adhiere a la Convención del Mar.

De modo previo a un somero análisis sobre la objeción anotada,
parece conveniente tener presente algunos de los conceptos recogidos
por la Convención respecto a los espacios y elementos que se inscriben
dentro de las 200 millas, los cuales pueden ser presentados así:
Mar Territorial.- Es una zona en la que, a partir de las líneas de
base establecidas por el Estado (materia que ya ha sido sancionada por
ley recientemente) alcanza hasta las 12 millas, dentro de las que el Estado
ejerce soberanía, la que se extiende al suelo y subsuelo, así como al espacio
aéreo. La Convención, en el Artículo 3 expresa que “Todo Estado tiene
derecho a establecer la anchura de su mar territorial hasta un límite que
no exceda de 12 millas marinas medidas a partir de líneas de base
determinadas de conformidad con esta Convención”.
Zona contigua.- La Convención establece que, “La Zona contigua
no podrá extenderse más allá de 24 millas marinas contadas desde las
líneas de base a partir de las cuales se mide la anchura del mar territorial”.
(Art.33, parágrafo 2). En esta zona el Estado ejerce las medidas de
fiscalización que crea convenientes para prevenir infracciones a sus leyes
de inmigración, aduaneras y fiscales o de orden sanitario, que deben
cumplirse en su territorio o en su mar territorial.
Zona económica exclusiva.- Se define en la Convención como:
“un área situada más allá del mar territorial y adyacente a éste, sujeta al
régimen jurídico específico establecido en esta Parte, de acuerdo con el
cual los derechos y la jurisdicción del Estado ribereño y los derechos y
libertades de los demás Estados se rigen por las disposiciones pertinentes
de esta Convención”. (Art. 55). Su extensión máxima es de 200 millas.
Al interior de esta zona, y superponiéndose a ella, se encuentra la Zona
contigua.
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Plataforma Continental.- La Convención expresa que ella
«comprende el lecho y el subsuelo de las áreas submarinas que se extienden
más allá de su mar territorial y a todo lo largo de la prolongación natural
de su territorio hasta el borde exterior del margen continental, o bien hasta
una distancia de 200 millas marinas contadas desde las líneas de base a
partir de las cuales se mide la anchura del mar territorial, en los casos en
que el borde exterior del margen continental no llegue a esa distancia.»
(Art. 76, primera parte). La Convención, en casos excepcionales, admite
poder extender una plataforma continental hasta 350 millas. En el caso
del Perú la plataforma continental no llega hasta las 200 millas.
Alta Mar.- La Convención se refiere al Alta Mar en diversos
artículos. Uno de ellos define esta zona como aquella que está comprendida
por “todas las partes del mar que no están incluidas en el Mar Territorial,
en la zona económica exclusiva, o en las aguas interiores de un Estado...”
(Art. 86); además la Convención indica que ella “será utilizada
exclusivamente con fines pacíficos”. (Art. 88); asimismo, la Convención
expresa que Todos los Estados, sean ribereños o sin litoral, tienen el
derecho de que los buques que enarbolan su pabellón naveguen en alta
mar» (Art. 90). Además “Todos los Estados tienen derecho a tender cables
y tuberías submarinas en el lecho de la alta mar más allá de la plataforma
continental”. Se establece también que “Todos los Estados tienen derecho
a que sus nacionales se dediquen a la pesca en la alta mar” con sujeción
a “las normas convencionales” y a determinados artículos de la Convención
del Mar (Art. 112 y 116). Así mismo, se sanciona el derecho a conservar
los recursos vivos de la alta mar.
Con los esclarecimientos generales de los conceptos indicados,
conviene ahora intentar un acercamiento a las objeciones planteadas. Y
para ello parece indispensable realizar un breve recuento histórico sobre
el desarrollo del concepto “mar territorial”, ya que la objeción sobre una
supuesta pérdida de derechos del Perú, apuntaría a un impreciso o errado
concepto sobre esta cualidad marítima:
No existe certeza del momento en que se origina el desarrollo
jurídico que lleva a la sociedad internacional a la creación y aceptación
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del término «mar territorial», como un concepto jurídico reconocido por el
Derecho. Sin embargo, todo parece apuntar que fue en la época de la
Baja Edad Media, en la que los países generaban guerras permanentes,
lo que era absolutamente habitual y donde, una situación de paz, era mas
bien lo excepcional. Bajo estas circunstancias, surge la necesidad –entre
los Estados ribereños– de reservarse para sí un espacio del mar para
garantizar su seguridad, procurando que tal espacio no se viera envuelto
ni utilizado en las faenas guerreras de terceros, lo que también traía
como ventaja garantizar su propia neutralidad. Por eso el dominio marítimo
que reclamaban las ciudades nunca fue reconocido como un recorte a los
derechos de otros, sino como producto de la necesidad de poner fin a la
ley del más fuerte y, más adelante, a la necesidad de proteger el comercio
y la navegación. De ello se puede colegir que el móvil inicial de generar
un derecho sobre un espacio marítimo, inicialmente, fue el de garantizar
la seguridad y el comercio, así como la navegación. Después del siglo
XII, por ejemplo, la corriente del mare clausum se va acentuando, al
punto que es aceptado el derecho de pedir un cobro por la utilización para
el paso dentro del espacio reservado.
Contraponiéndose a la corriente del «mare clausum» aparece la
doctrina del «mare liberum», que tiene en Hugo de Groot a uno de sus
mayores exponentes, después de que publicara una obra con este título
en 1609. El «mare liberum», en realidad, trataba de frenar inicialmente la
política expansionista portuguesa y luego la de Inglaterra, dos potencias
de navegantes.
Ya muy entrado el siglo XVIII, el término «dominio maris», para
reconocer a las zonas marítimas reservadas, es aceptado como un concepto
cuajado en el derecho internacional, campo en el que su anchura es materia
de un desarrollo paulatino. Inicialmente la anchura se fijó hacia un espacio
visualizable desde tierra; después hasta la distancia del tiro de un cañón
(idea atribuida a un jurista italiano en 1778). Los avances en esta materia
pasan luego a las 3 millas, a 10, 60 y 100 millas. Así, el concepto de «mar
territorial» no se concibió como un «dominio maris», sino como un privilegio
excepcional que los Estados unilateralmente se atribuían a su favor. El
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eminente tratadista Fauchille excluía un dominio sobre el mar territorial,
aunque ya en 1958 (en la Convención de Ginebra) se acepta que el Estado
ribereño ejerce soberanía en el «mar territorial» como en el territorio.
Lo que sí parece interesante precisar es que, en la evolución histórica
de los distintos modos de calificar el derecho exclusivo sobre una zona
marítima, siempre se distinguió el imperio sobre las personas del
«dominium» sobre el territorio. De allí que, lo que quedó muy claro, es que
no se aceptó nunca una aplicación irrestricta, molecular, de la soberanía
del Estado sobre todo el sector marítimo, ya que sobre el mismo pesa una
especie de servidumbre de toda la comunidad, cual es el caso del paso
inocente. Todo ello quedó así reconocido a lo largo de la evolución histórico-
jurídica de la materia, por lo que en la actualidad las expresiones de mar
territorial, mar jurisdiccional, mar litoral, aguas jurisdiccionales, son
prácticamente reconocidas como sinónimos, principalmente porque sobre
ellas a partir de la Convención de Ginebra se reconoce que el Estado
ejerce soberanía. Pero dentro de esta idea, también se reconoce que esta
soberanía no es absoluta.
Si bien en la histórica evolución del Derecho del Mar se reconoce
que el derecho a la seguridad, inicialmente, así como el de la neutralidad
y el derecho a la navegación y el comercio, fueron los móviles o
fundamentos que se esgrimieron para que se reconozca un derecho sobre
una franja marítima, sólo a mediados del siglo pasado (década de los 40),
en una concepción moderna, aparece como un nuevo fundamento
sustantivo y predominante (y no necesariamente sustitutorio), el derecho
a la protección de los recursos naturales –a favor del país ribereño-
para basar el reclamo a una determinada anchura del mar. Aunque debe
indicarse que, con anterioridad a esta época, también existen registros
específicos de este basamento, cual es el caso de un Decreto Supremo
fechado el 5 de agosto de 1840, emitido por el General Gamarra, según el
cual se prohibía la pesca de ballenas hasta una legua de las costas o islas
peruanas, prohibición que sólo recaía sobre las embarcaciones extranjeras.
De este modo y ya puesto en marcha, dentro de la dinámica natural
del Derecho (como ciencia evolutiva), el fundamento de la protección de
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los recursos naturales, evidentemente, tal fundamento trajo aparejada la
cuestión de los derechos económicos de explotación sobre estos recursos
naturales, dentro del espacio marítimo bajo reclamo. Respecto a este asunto
tal vez valga una aclaración. En repetidas ocasiones se ha afirmado que
fue el Perú el primer país en el mundo en reclamar 200 millas de soberanía.
Y tal afirmación suele vincularse a un reclamo de un supuesto mar territorial
de 200 millas. Al respecto, no debe perderse de vista los siguientes hechos
históricos: En 1945, por ejemplo, el Presidente Truman declara la
explotación exclusiva del suelo y subsuelo de su plataforma marítima. A
este reclamo, un mes después, se unió el Presidente Camacho de México;
y en 1947 Argentina también se vuelca hacia esta nueva concepción. Y
en este punto debe tenerse presente que la plataforma (según la zonas)
puede llegar, inclusive, más allá de las 200 millas.
Es dentro de este ambiente de ebullición de nuevas ideas que Chile,
en 1947, emite su Declaración la cual menciona, por primer vez, el término
de 200 millas del modo en que se concibe hasta la actualidad.
Seguidamente, un mes después, lo hace el Perú.
Las 200 millas marinas del Decreto Supremo peruano Nº
781, de Agosto de 1947, no fueron calificadas como de mar
territorial.- Para sustentar la afirmación precedente, puede resultar de
interés constatar los siguientes puntos:
I.- Si se lee con atención el texto peruano del D.S. 781 bien se puede
advertir que, en ninguna parte del mismo, se sanciona de manera directa
o indirecta, como mar territorial, las 200 millas que proclama. El texto
“mar territorial” está ausente en todo este instrumento.
II.- El término “mar territorial” también brilla por su ausencia en la
Declaración chilena. Y en atención a que en ambos textos es flagrante la
ausencia de este concepto, este hecho debe vincularse con una segunda
coincidencia en los instrumentos de ambos países: la convergencia palmaria
en la fundamentación del Perú y Chile respecto a la utilización del mismo
argumento para defender sus derechos sobre las 200 millas.
24 Revista Peruana de Derecho Internacional

III.- Luego de estas constataciones, es de presumirse que la
coordinación que hubo entre ambos países no sólo alcanzó a la parte
argumentativa, sino también a la intención de no reflejar en sus
correspondientes normas internas declarativas, de modo directo ni indirecto,
que la zona marítima proclamada tenía el carácter de mar territorial.
IV.- Ahora bien ¿podría argumentarse que la omisión en los
instrumentos declarativos de una mención expresa al concepto de mar
territorial, se debe a algún descuido involuntario? O sería más propio
pensar que, la referida omisión ¿tenía un propósito cuidadosamente
estudiado? A todas luces es la segunda hipótesis la que ofrece mayor
consistencia, en atención a las siguientes reflexiones:
- la Declaración chilena al igual que el Decreto Supremo peruano,
como productos de una decisión unilateral de dos Estados, carecen de
consistencia jurídica para ser reconocidos y aceptados en el campo del
Derecho Internacional. Ninguno de ellos conlleva los requisitos sustantivos
fundamentales para constituir actos jurídicos plenamente válidos en el
sentido de que, por su mera dación, la comunidad internacional deberá
reconocerlos y respetarlos. Y ello porque ningún Estado puede imponer a
otro decisiones que pueden afectar a terceros, sin que aquellos no prestan
su consentimiento libre e inequívoco. Es así de simple.
- sin embargo, una decisión pública y unilateral de un Estado (como
es el caso del Decreto y Declaración que se comentan), constituye un
elemento que tiene consecuencias jurídicas en el concierto internacional,
cual es el caso de erigirse como una prueba de la intención de un Estado.
El reconocimiento de la intención de un sujeto de derecho, resulta
fundamental para la dilucidación de problemas o contenciosos que generan.
- ahora bien, a la luz de estos esclarecimientos, resulta comprensible
entender por qué tanto Chile como el Perú no calificaron ni reservaron
para sí un mar territorial a lo largo del espacio de las 200 millas sobre las
que legislaron. La respuesta parece razonable: ambos se cuidaron de dejar
un registro de intención sobre esta materia por cuanto, era previsible, que
la mayoría de países presentarían una oposición activa, tanto porque un
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mar territorial de 200 millas no era siquiera un supuesto de elaboración
doctrinaria de la época, cuanto porque geográficamente sería imposible la
aplicación de tal propósito si se pretendía su universalización. Pero
propugnar una soberanía, sin alusión a un mar territorial sobre la misma,
era algo que podía ofrecer menor resistencia de terceros, por lo menos
activa.
V.- En la primera parte resolutiva del D.S. peruano se declara hasta
dónde se extiende “la soberanía y jurisdicción nacionales”; igualmente se
hace referencia a la soberanía y jurisdicción nacionales en la segunda
parte resolutiva del decreto, siendo que, en la parte resolutiva 3, el “Estado
se reserva el derecho de establecer la demarcación de las zonas de control
y protección de las riquezas”, pero agrega a continuación algo que a veces
pasa por desapercibido. Y es el hecho que el Estado también se reserva el
derecho de “...modificar dicha demarcación de acuerdo con las
circunstancias sobrevivientes por razón de los nuevos
descubrimientos, estudios e intereses nacionales que fueren
advertidos en el futuro...”. Lo que evidencia el carácter no definitivo
de esta intención de normatividad, que no sólo alcanza al límite geográfico
al Oeste, sino evidentemente al Norte y al Sur que, también de modo no
definitivo, se identificó a través del paralelo geográfico.
VI.- El último párrafo trascrito revela, indudablemente, una definida
intención por parte del legislador. Determinar la intención, dentro de la
técnica jurídica de la interpretación, resulta ser una herramienta
fundamental para captar el sentido u objetivo para el cual fue creada la
norma materia de estudio. Y si ello es así, el texto transcrito (que se
reserva el derecho a modificar la demarcación de acuerdo a las
circunstancias...etc.) revela la intención de no intentar o pretender un
derecho absolutamente determinado, sino todo lo contrario. La intención
refleja la necesidad de crear un derecho latente y a la vez perfectible; es
decir, un derecho que fuere susceptible de admitir, a futuro, una mayor
precisión en sus contenidos y alcances.
VII. De otro lado, resulta significativamente necesario advertir que,
si bien en la parte resolutiva del decreto peruano se hace alusión a la
26 Revista Peruana de Derecho Internacional

soberanía y jurisdicción nacionales, en el último párrafo considerativo se
indica que para el ejercicio de la soberanía, el Estado debe fijar “el dominio
marítimo de la Nación”. Es decir, el concepto de soberanía (y por ende el
de jurisdicción) se debe situar dentro del dominio marítimo, expresión que
refuerza la tesis interpretativa contenida en el párrafo precedente.
VIII.- La utilización del término “dominio marítimo” en el Decreto
Supremo de 1947 no constituye una novedad. Algunos renombrados
internacionalistas se han referido a este concepto. Charles Rousseau, por
ejemplo, le dedica a esta materia el Capítulo III de su prestigioso tratado
Derecho Internacional Público (Barcelona, 1966), pudiendo advertirse que
sobre el mismo también se han ocupado Gilbert Gidel y muchos otros. Sin
embargo, en torno a este término no se ha constituido una institución
claramente definida en el campo del Derecho Internacional. Sus alcances
no son materia de mención alguna por cualquier fuente del Derecho
Internacional. Este término está ausente, inclusive, en la Convención del
Mar, el instrumento más moderno sobre la materia y que se nutre de la
doctrina más depurada. Cabe entonces preguntarse, ¿dónde hallar los
elementos de discernimiento para captar el sentido o intencionalidad de
este término que contiene el D.S. de 1947? Evidentemente, si no podemos
recurrir de manera exclusiva al campo del Derecho Internacional para
este propósito, sólo podemos atenernos, para encontrar una respuesta, a
nuestra propia legislación.
IX.- En atención a lo indicado cabe afirmar y concluir que la
intención del legislador, al escoger el término de “dominio marítimo”, tenía
un objetivo práctico: usar un concepto de orden lábil, es decir, que le
permita más adelante en transformar su contenido en algo más definido.
Ello explica el por qué, en la tercera parte resolutiva del D.S. 78 el Estado
se reserva el derecho de “modificar (la demarcación)... de acuerdo a las
nuevas circunstancias... estudios e intereses nacionales que fueren
advertidos en el futuro”. Así, al interior o dentro de este concepto perfectible
“deben ser ejercidos la protección, conservación y vigilancia de las riquezas
naturales”, conforme a la última parte considerativa del Decreto Supremo
que se comenta. Y todo ello en aplicación de su soberanía y jurisdicción
nacionales a que se refiere el primer punto de la parte resolutiva.
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X.- Otra prueba razonable de que el D.S. de 1947 no pretendió
constituir un mar territorial de 200 millas está determinada por el hecho
de que, una Orden General de la Armada, de 9 de Abril de 1940, nunca
fue derogada ni explícita ni implícitamente por dicho Decreto Supremo.
En dicha Orden, la Armada Peruana, sancionó: “El mar territorial del
Perú se extiende hasta las 3 millas de las costas e islas contadas a partir
de las más bajas mareas”. Después de 1947 la Orden General continuó
vigente.
XI.- Del Decreto Supremo de 1947 el término “dominio marítimo”
se trasladó, para un nuevo examen del mismo, a la constituyente que
generó la Constitución del año 1979. En la constituyente se abrió un gran
debate. Algunos legisladores pretendieron con variados argumentos
constreñir y precisar la naturaleza de las 200 millas a un mar territorial, en
toda su extensión. A quienes abanderaron esta tesis se les conoció luego
como “territorialistas”. Otros se inclinaron por reutilizar el término
“dominio marítimo” del Decreto Supremo de 1947, por cuanto interpretaron
que dicha expresión tenía un contenido amplio y flexible y que, por lo
tanto, bien era factible su adecuación a la futura Convención del Mar que,
en esos momentos, estaba en plena negociación a través de la Tercera
Conferencia. Argumentos a favor, argumentos en contra, lo cierto es que
la Constitución de 1979 cerró las puertas a la posibilidad de que las 200
millas tuvieran la calidad de mar territorial, hipótesis que, de haberse dado,
hubiera dificultado en demasía el papel descollante que tuvo la diplomacia
peruana en la elaboración de la Convención del Mar, instrumento en el
que están debidamente protegidos los intereses nacionales sobre la materia.
XII.- Algunos párrafos, extraídos del Diario de Debates del
Congreso, bien pueden servir para ofrecer una breve ilustración de las
posiciones que quedaron registradas de modo previo a la aprobación final
de los Artículos pertinentes (98 y 99) que hacen alusión al término “dominio
marítimo” en la Constitución de 1979:
*“33ª. Sesión (Permanente).(Jueves 26 de Abril de 1979)
Preside: doctor Luis Alberto Sánchez (págs. 327 y sgts.):
28 Revista Peruana de Derecho Internacional

“El señor ARAMBURU (continuando)... Si se dice en el
artículo 86º que “El territorio de la República comprende
el dominio marítimo y el espacio aéreo”, quiere decir que
tanto el dominio marítimo como el espacio aéreo forman parte
del territorio de la República. Además el artículo 87º define
el dominio marítimo como el mar adyacente a sus costas
hasta las doscientas millas.— Ahora bien, el dominio marítimo
es una expresión sinónima de propiedad. Esto es clarísimo...”
— “Repito, señores, que yo hubiera preferido que se empleara
la expresión mar territorial que es la más precisa y evita
equivocaciones...”
“17ª. SESION (Permante) Martes, 2 de enero de 1979,
Presidida por el Señor Luis Alberto Sánchez Sánchez.—
(pág.508). ... “Tiene la palabra el señor Ramírez del
Villar.
El señor RAMÍREZ DEL VILLAR.- Aquí entramos, señor
Presidente, a uno de los problemas más controvertibles,
porque hemos pedido la opinión de la Cancillería y ella
opina porque no se llame en alguna forma mar territorial
o jurisdiccional.— Creo, señor, que nosotros debemos
viabilizar en la Constitución una fórmula lo más flexible
posible; sin que ello implique renuncia a la tesis básica
que el Perú ha venido sosteniendo. Me parece que si
suprimimos la palabra territorial, el artículo podría
quedar bien, porque diría, “El mar hasta las doscientas
millas de sus costas”, etcétera. Dejando para que la
interpretación de esa extensión, hasta qué punto ella es
jurisdiccional, venga como consecuencia de los tratados.
De otra manera vamos a amarrar la Constitución, para
que en el momento oportuno tengamos que modificarla,
si hay un criterio distinto...”
*“5ª. SESION, Jueves 5 de Octubre de 1978, presidida
por el señor Luis Alberto Sánchez Sánchez” (págs. 47 y
29

sgts).— «Tiene la palabra nuestro invitado de hoy, el
Embajador Juan Miguel Bákula Patiño.—El señor
BAKULA.- Muchas gracias, señor. Debo agradecer...
Acudo a esta invitación en mi condición de simple
ciudadano, que ha estado vinculado al estudio y a la
conducción de este problema, porque actualmente no
tengo vinculación funcional con el Ministerio de
Relaciones Exteriores por ser funcionario jubilado.
Ejerzo una función internacional como Secretario
General de la Comisión Permanente del Pacífico Sur,
pero entiendo que el ejercicio de esta función no
contradice con el deber que como peruano me incumbe
para prestar una información de esta naturaleza...»
«Creo que una expresión que defina la extensión del
mar adyacente al territorio peruano, como mar territorial,
sería perjudicial al interés peruano...» «Por eso decía
que, cuando el año 47 el Perú lanza esta proclamación
insigne, nadie podría atribuir al gobierno de entonces
la ciencia infusa como para predecir cuál iba a ser el
resultado de este proceso. Aparte de que la discusión
sobre si esta realidad jurídica debe ser tal o cual, es un
poco bizantina, porque no va a ser lo que alguien de
nosotros diga, sino será lo que el orden internacional
establezca...» «...Cuál es la realidad del mundo en este
momento? Más del 90% de los países han expresado su
apoyo a la extensión de un mar territorial de doce millas
y la totalidad de los países a la extensión de las doscientas
millas para los efectos de la soberanía del mar. Quiere
decir que una posición de mar territorial a outrance nos
colocaría fuera del orden internacional, nos colocaría
fuera de este proceso y nos convertiría en los grandes
derrotados o perdedores, después del esfuerzo que el
Perú ha realizado a través de todas sus épocas, de todos
sus hombres, de todos sus sectores de opinión...»
30 Revista Peruana de Derecho Internacional

*Sesión del Senado de 15 de setiembre de 1981. El doctor
Luis Alberto Sánchez señaló: «... A pesar de lo tentadora
que había sido la propuesta de llamar mar territorial al
mar adyacente, económico y soberano, lo importante era
que el Perú tuviera soberanía y jurisdicción sobre el
mar hasta las 200 millas; y que el objeto de la fórmula
aprobada por la Asamblea Constituyente (se refiere al
«dominio marítimo”) era dejar abierta la posibilidad
para que el Perú... sin alterar la Constitución, no quedase
fuera de la Convención...”
*En el diario “El Comercio” (28 de enero de 1979)
también aparecen declaraciones del parlamentario Dr.
Andrés Townsend, quien señala: “La redacción final me
parece clara y no creo que permita interpretaciones
equívocas. La expresión mar territorial es una de las de
mayor debate en doctrina, y juzgo que la fórmula a que
llegó la Comisión Principal (también se refiere a la
expresión “dominio marítimo”) mantiene dos posiciones
fundamentales: la soberanía, autoridad y supervigilancia
del Estado hasta las 200 millas y la posibilidad de
concurrir al tratado internacional que define, de manera
ecuménica, los derechos del mar...”
XIII. La Constitución vigente de 1993, en su Artículo 54, vuelve a
consagrar el término “dominio marítimo”, siendo que en el debate de este
texto constitucional, de algún modo y aunque sin mayores cambios dignos
de ser mencionados, se repitió en términos generales el debate producido
en la constituyente de 1979. Pero el resultado fue el mismo, es decir, se
excluyó todo intento de ofrecer a las 200 millas de soberanía la calidad de
mar territorial.
XIV.- Luego de verificar el tratamiento del que fue objeto el término
“dominio marítimo” y mar territorial a nivel constitucional, donde no queda
la menor duda que la intención del legislador fue evitar la calificación de
mar territorial a todo el espacio de las 200 millas marinas, resulta de
31

interés advertir, en las leyes ordinarias, el modo en que ellas consignaron
o determinaron la naturaleza de los derechos marítimos de la Nación. Al
respecto, nuestras leyes ordinarias ofrecen, durante más de medio siglo,
casi una uniformidad notoria al omitir cualquier referencia o calificación
expresa al término mar territorial sobre el mar de 200 millas. Y digo “casi
una uniformidad” porque sólo en unas cuantas ocasiones y de modo
tangencial se desliza el error de mencionar un mar territorial. Uno de
estos mínimos casos se produce en la Ley de Lucha contra el Tráfico
Ilícito de Drogas de 24 de abril de 1996, aprobada por el Decreto
Legislativo número 824, que alude a un mar territorial de 200 millas. Esta
curiosidad está contenida en un informe del Asesor Jurídico de Cancillería.
Sin embargo, es evidente que la calificación del D.L. que se comenta,
está exclusivamente circunscrita a la lucha contra las drogas, lo que hace
evidente que carece de total intención de convertirse en un dispositivo
legal destinado a deslindar un concepto jurídico, por lo que no puede
interpretarse como decisoria para atribuirse a las 200 millas el carácter
de mar territorial.
XV.- Finalmente, debemos advertir que un sinnúmero de estudiosos
nacionales participan de la idea que, el término de dominio marítimo, por
un lado, fue utilizado en 1947 por su carácter flexible, lo que iría a facilitar
que el Perú pueda acompañar, sin mayores problemas jurídicos, en el
desarrollo de los trabajos de la Convención del Mar y, de otro lado,
participan también en la afirmación de que las 200 millas peruanas no
tienen, en toda su extensión, la calidad de mar territorial. Los Embajadores
Juan Miguel Bákula y Alfonso Arias Schreiber, quienes participaron en
los trabajos de la Convención del Mar, por ejemplo, se han referido en sus
escritos a este tema. Diversos académicos también lo han hecho. Como
ejemplo basta citar a uno de ellos como Domingo García Belaúnde,
prestigioso constitucionalista, del que se toma a continuación un pasaje de
su obra Mar y Constitución (Universidad de Lima, 1984, pág.68). Dice
García Belaúnde refiriéndose al término dominio marítimo al que califica
de “flexible”: “Se trata de un concepto que puede tener un sentido estricto
y un sentido amplio, ambos igualmente válidos; este último es el que ha
escogido la nueva Constitución del Estado... el sentido amplio de dominio
32 Revista Peruana de Derecho Internacional

es utilizado, por ejemplo, por un eminente internacionalista, Charles
Rousseau,...quien engloba dentro del dominio marítimo todos los espacios
oceánicos existentes, desde el mar territorial, hasta la alta mar...“.
En esta parte del presente trabajo resulta pertinente esclarecer
que, justamente la Convención del Mar recoge la tesis peruana (y de
otros países) de las 200 millas, reconociendo que en esta zona los países
tienen derechos de soberanía, con lo cual esta tesis se afirma de manera
absoluta y por primera vez en el derecho internacional positivo.

II . Segunda Objeción.- Se requiere una reforma constitucional
para adecuar el Artículo 54 de la Constitución a la
Convención del Mar.

La inconsistencia de esta segunda objeción u observación puede
ser vista a través de las siguientes consideraciones:
A.- Al desarrollarse el tema de la primera objeción, bien puede
observarse que el término “dominio marítimo”, que contiene el texto
constitucional en su Artículo 54, tiene una naturaleza lo suficientemente
amplia que permite su coexistencia jurídica con los preceptos estatuidos
en la Convención del Mar. Por tanto, tal como se adelantó, no se advierte
una imperiosa necesidad, desde el punto de vista estrictamente jurídico,
para abordar una reforma constitucional.
B.- De otro lado, bien debe advertirse que la ley nacional, tanto de
manera parcial como integral, ha dado cabida a los preceptos contenidos
en la Convención del Mar, aun cuando tal recepcionamiento se haya
producido de manera indirecta. Nos explicamos:
- Recientemente se aprobó la Ley de Líneas de Base (Nº.28621
de 4 de Noviembre de 2005) que sanciona la configuración de la línea
sobre el Océano Pacífico a partir de la cual, y por mandato constitucional,
el Estado establece el conteo de sus derechos marítimos hasta 200 millas.
Pues bien, para determinar la construcción y elaboración de las líneas de
base, existen rigurosos criterios técnicos que han sido establecidos,
33

precisamente, por la Convención del Mar. Y nuestra ley nacional, no
obstante que el Estado no se ha adherido a la Convención del Mar, se
nutre en todos sus extremos de este instrumento para elaborar la Ley de
Líneas de Base. Se produce pues, aunque de modo parcial, un
reconocimiento indirecto a la Convención.
- En 1990 se firmó el Convenio Internacional sobre Cooperación,
Preparación y Lucha Contra la Contaminación por Hidrocarburos,
instrumento que de modo expreso establece que los Estados que se
constituyan en Partes de este Convenio deben tener “presentes las
disposiciones pertinentes de la Convención de las Naciones Unidas sobre
Derecho del Mar”. El Perú, formalmente, a través de la Resolución
Legislativa 27754 de Noviembre de 2001, aprobó dicho instrumento
internacional y, al hacerlo, aprobó indirectamente su compromiso y
obligación de tener presente “las disposiciones pertinentes de la
Convención” del Mar. En este caso, a diferencia del anterior, resulta integral
el compromiso de atender las disposiciones de la Convención del Mar.
- Asimismo, en Junio del año 2001, se suscribió en Canberra el
“Acuerdo sobre la Conservación de Albatros y Petreles”, instrumento
por el que, en su 12avo. párrafo considerativo, los Estados partes se
comprometen con “la obligación, en el marco de la Convención de las
Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar, 1982, de proteger y conservar
el medio ambiente marino”. El Perú, al incorporar en su legislación interna
este acuerdo internacional, trasladó al imperio de sus leyes tal obligación.
Y ello se produce formalmente cuando se aprueba este instrumento
internacional por Resolución Legislativa 28281, de 24 de Junio de 2004,
dispositivo que fue ratificado por Decreto Supremo 011-2005-RE de 26
de enero del año 2005. De modo reiterativo y por la vía indirecta, el Perú
nuevamente practica un reconocimiento a la Convención del Mar.
En atención a las consideraciones precedentes y al hecho del
reconocimiento indirecto y reiterante por el que el Perú formaliza su
condición vinculante con el texto de la Convención del Mar, es que
llegamos a la conclusión respecto a la inexistencia de una necesidad
insalvable de reformar el Artículo 54 de la Constitución, como condición
34 Revista Peruana de Derecho Internacional

previa para adherir a la Convención de las Naciones Unidas sobre el
Derecho del Mar, instrumento en cuya elaboración y negociación la
delegación peruana tuvo una descollante actuación reconocida en el mundo
internacional.
Finalmente, debemos insistir, a guisa de conclusión general que,
nuevos debates jurídicos sobre la lexicografía de esta materia carecen de
sentido práctico, puesto que la zona de las 200 millas (cuya formulación
correspondió a un determinado momento histórico) no dio origen a lo que
puede ser considerado propiamente como mar territorial, en tanto que su
objetivo obedeció a una filosofía que trasciende a la naturaleza y
arquitectura del mar territorial: se creó una nomenclatura jurídica distinta
al mar territorial por estar dirigida primordialmente a la protección de los
recursos económicos de la zona. Las tesis territorialistas, por tanto, en las
actuales circunstancias y frente a la dinámica del derecho moderno y
esencialmente por la conformación de un consenso universal, sólo pueden
ser vistas dentro del contexto de sus rasgos positivos circunscritos a un
momento histórico, que ya no es el actual.
La cuestión de la norma interpretativa constitucional.- Al
margen de numerosas publicaciones de interés sobre la materia, existen
también numerosos estudios de alta calidad no publicados, los cuales
pueden ofrecer una importante orientación respecto a la temática tratada
en esta oportunidad. Uno de estos estudios, de autoría del Embajador
Antonio Belaúnde Moreyra y que fuera elaborado a solicitud de la
Presidencia del Congreso, contiene al final la recomendación de elaborar
una norma interpretativa para zanjar el cuestionamiento de orden
constitucional para aprobar la adhesión a la Convención del Mar. El informe
en cuestión, elaborado en setiembre del 2004 bajo el título Categorías
jurídico-conceptuales en el Derecho del Mar, contiene sesudas y
profundas reflexiones de orden histórico filosófico con miras a esclarecer
los conceptos en juego, para posteriormente exponer sus conclusiones
con fortaleza argumentativa de la mayor importancia. El informe es breve,
pero no por ello deja de ser del mayor interés.
35

Antonio Belaúnde, en su trabajo, dedica algunos juicios respecto a
los argumentos en que basaron sus ponencias los llamados territorialistas,
indicando que, básicamente, el juicio de los mismos se funda en las
siguientes reflexiones:
“a) La soberanía se ejerce sobre el territorio, de modo que cualquier
espacio donde la soberanía se ejerza es parte del territorio;
b) El mar territorial según lo acordado en Ginebra, es la parte del
mar adyacente sobre el cual se ejerce plenamente la soberanía.
Ergo: la zona de las 200 millas delimitada por el referido decreto
es el mar territorial del Perú.
Claro que resulta muy curioso declarar la extensión del mar territorial
del Perú sin nombrarlo, pues dicha palabra no aparece en el decreto.
Aparece, en cambio, la expresión más compleja “dominio marítimo de la
Nación”. Hay que precisar que ella, sólo figura en el último considerando
y no en la parte resolutiva del Decreto, la cual según el Embajador Miguel
Bákula Patiño debería llamarse proclamatoria. Su sinonimia con la noción
de mar territorial es nuevamente algo puramente opinable, de modo que
las consecuencias jurídicas del uso de ese término son evidentemente
inciertas”.
“Yo creo que en todo este razonamiento hay dos confusiones:
Primera: Entre la soberanía propiamente tal y la soberanía territorial,
las cuales aunque íntimamente ligadas entre sí, no son la misma cosa y,
En segundo lugar, hay una confusión entre el mar territorial y el
territorio propiamente tal...”.
El Embajador Belaúnde, en el trabajo de su autoría que se comenta,
dedica un interesente análisis jurídico-filosófico a los términos soberanía
y jurisdicción. En cuanto al primero, y refiriéndose al sentido de su utilización
en el Decreto de 1947, registra lo siguiente:
“Anoto en todo caso que se abre la sospecha de que las cosas son
más complicadas de lo que quieren los territorialistas. Don Alberto Ulloa
36 Revista Peruana de Derecho Internacional

Sotomayor, el clásico tratadista peruano de Derecho Internacional Público,
propuso la siguiente interpretación de la palabra soberanía en el Decreto
que estamos comentando. Se trata, sostuvo, de una “soberanía modal” y
su fundamento para sostenerlo era el hecho que según el Decreto, la
soberanía se ejerce sobre el mar adyacente en la extensión necesaria
para preservar, proteger, conservar y utilizar los recursos y riquezas
naturales de toda clase que en o debajo de dicho mar se encuentren”.
Al finalizar el trabajo que se comenta, su autor sugiere se someta
al Congreso un proyecto de ley que, en lo esencial, pueda decir lo siguiente:
“Puesto que el dominio marítimo de la Nación fue proclamado por
el Decreto Supremo Nº 781 de agosto de 1947, el cual definió además sus
caracteres principales;
En cumplimiento del inciso 2 del Articulo 54 de la Constitución del
Estado:
El Congreso de la República ha dado la Ley siguiente:
Artículo 1º.- En el dominio marítimo de la Nación, de acuerdo con
el Artículo 54 de la Constitución del Estado, la soberanía y jurisdicción se
ejerce sobre la plataforma submarina o zócalo continental y sobre las
aguas adyacentes a las costas continentales e insulares del territorio de la
República, hasta la distancia de las 200 millas marítimas, de conformidad
con la convención adoptada por la III Conferencia de las Naciones Unidas
sobre el Derecho del Mar (CONVEMAR).
Artículo 2º.-Autorízase al Señor Presidente de la República, proceder
a que el Perú adhiera a la Convención adoptada por la III Conferencia de
las Naciones Unidas sobre Derecho del Mar.
(siguen frases de estilo).
Al formular esta sugestión lo hago porque la considero viable en
virtud del artículo 310 de la CONVEMAR”.
37

Notas Finales.- Que el Perú continúe marginado de la Convención
del Mar, indudablemente, coloca a nuestro país en una incómoda y
desventajosa posición que impide, por ejemplo, cautelar diplomáticamente
sus intereses permanentes en ciertas materias, como aquellas que son
tratadas a la luz de las disposiciones de la Convención del Mar. Para ello
basta examinar un caso vinculado a la cuestión de los fondos marinos:
La explotación de minerales de los fondos marinos será, sin lugar a
dudas, uno de los más grandes retos que deberá afrontar la comunidad
internacional en el siglo XXl. De acuerdo a un interesante estudio de
investigación de Víctor Campos Urbano, hacia diciembre de 1872 se inició
la explotación minera de los fondos marinos con una expedición del navío
británico Challenger, que obtuvo los primeros nódulos de manganeso. Según
la misma fuente de información, se estima que en la actualidad las
explotaciones de los fondos marinos redoblarán sus acciones principalmente
por el agotamiento paulatino de los más importantes yacimientos mineros
continentales, dado el excesivo consumo de sus recursos
fundamentalmente por los países altamente desarrollados y, de otro lado,
por el efecto en sus economías de las importaciones mineras que son
básicamente provenientes de los países en desarrollo. Con destino a los
países altamente industrializados, los de menor desarrollo, en cifras
globales, exportan el 85% de manganeso, antimonio y cromo, el 82% de
estaño, el 70% de cobalto, el 40% de cobre y, también, altos porcentajes
de hierro y níquel.
Dentro de esta perspectiva industrial que se avecina existen, entre
otros, dos factores que llaman la atención. Por un lado, y en primer término,
están las cuestiones relativas a los efectos físicos de la explotación:
consecuencias sobre la alteración que la explotación produce en los mares
y las materias vinculadas a los riesgos de contaminación. De otro lado, y
no menos importante, son las acciones de explotación juzgadas a la luz de
condiciones justas que aspira la comunidad internacional, cuestión ésta
cuya tratamiento conduce a los análisis y debates sobre los efectos
económicos de la explotación minera de los mares profundos en países
38 Revista Peruana de Derecho Internacional

que, como el Perú, tienen una economía que depende en términos
sustantivos de su condición natural de país minero por excelencia.
El 16 de noviembre de 1994, fecha que dio lugar a la entrada en
vigor de la Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del
Mar, marcando el inicio del proceso de aplicación de este instrumento y el
funcionamiento de los órganos que crea, empezó la primera Asamblea de
la Autoridad Internacional de los Fondos Marinos, evento al que el Perú
asistió únicamente en calidad de Observador.
Actualmente en el Acuerdo sobre la aplicación de la Parte XI
(fondos marinos) de la Convención del Mar, nuestro país continúa su
participación en las reuniones de la Autoridad en calidad de observador, y
bajo esta condición, resulta difícil tener acceso a las decisiones que se
adopten, como aquellas que ya son materia del primer plan de trabajo
para la explotación de los fondos marinos oceánicos y sobre los que el
Perú tiene un interés directo, por su condición de país productor de
minerales en tierra. Existen temas que se tratan en esta entidad del mayor
interés, como es aquel vinculado a las actividades de explotación minera
de los fondos marinos, incluyéndose los análisis de las condiciones del
mercado mundial de metales y los precios, así como los estudios sobre las
posibles consecuencias de la producción minera, en los fondos marinos,
sobre los países en desarrollo que son productores terrestres de los
minerales a explotarse y que, naturalmente, serán los primeros y posibles
graves afectados, a fin de minimizar sus dificultades y ofrecerles la ayuda
adecuada para que puedan llevar a efecto los reajustes económicos que
en estas circunstancias requieran.
Por último no puede dejarse de mencionar que, gracias a la
Convención del Mar, cuyos alcances en materia de pesca fueron
sistematizados a través de un acuerdo especial conocido como el Acuerdo
de Nueva York (1995), nuestro país es uno de los beneficiados al protegerse
sus intereses, inclusive más allá de las doscientas millas, sobre ciertas
especies conocidas como transnacionales o altamente migratorias,
cuyo ciclo de vida transcurre en un ir y venir sobre zonas marítimas que
van dentro y más allá de las 200 millas.
39

La Delegación peruana que asistió a esta conferencia logró la
aprobación de distintas materias dirigidas a preservar los intereses
nacionales, cual es el caso de normas para la conservación a largo plazo
y el uso sostenible de las poblaciones de peces altamente migratorios
(furel, atún, pez espada, bonito etc.), que bien podían haber sido objeto de
depredación más allá de las doscientas millas. Las normas, promovidas
por el Perú, incluyen también a moluscos y crustáceos. Los intereses del
Perú también fueron cubiertos al aprobarse normas para proteger el medio
marino, la preservación de peces, fijando límites a las capturas, y adoptando
medidas de emergencia para los casos de fenómenos no previstos o
actividades que amenacen la sostenibilidad de las poblaciones de peces.
El Perú es parte del Acuerdo de Nueva York, pero aún no lo es de la
Convención principal, que es el instrumento marco.

CONCLUSIONES
1. La Convención del Mar recoge la tesis peruana de soberanía
sobre las doscientas millas.
2. Las doscientas millas del Decreto Supremo peruano de 1947 no
fueron calificadas en tal dispositivo bajo la calidad de doscientas millas de
mar territorial. Es más, el término “mar territorial” no figura en el
mencionado Decreto Supremo.
3. Quienes participaron en la redacción del Decreto Supremo de
1947 prefirieron la utilización del término “dominio marítimo”, para situar
dentro del mismo la concepción de soberanía y jurisdicción.
4. La intención del uso del término “dominio marítimo” fue introducir
un concepto que permita abrir un espacio de previsión, a fin de que
nuestro país pueda adecuarse a la normatividad internacional, conforme
pueda avanzar la dinámica del Derecho sobre esta materia, lo que se
evidencia en el mismo Decreto Supremo al reservar para el Estado el
derecho de modificar la demarcación por circunstancias que sobrevengan,
tales como “estudios e intereses” que fueren advertidos en el futuro.
40 Revista Peruana de Derecho Internacional

5. El término dominio marítimo fue trasladado a la Constitución de
1979 y, en los debates que se produjeron en el seno del Congreso, así
como los estudios y opiniones de distintos expertos, demostraron la bondad
de dicha fórmula en relación a los avances que se venían produciendo
durante las negociaciones que dieron origen a la Convención del Mar.
6. Así mismo, la Constitución vigente de 1993, en su Artículo 54°,
vuelve a consagrar la fórmula del dominio marítimo, toda vez que en los
debates se llega a la conclusión que entre el texto constitucional y la
Convención del Mar existe un equilibrio jurídico que permite al Perú
constituirse en Estado Parte de dicho instrumento.
7. Un mar territorial de doscientas millas nunca fue legislado en
nuestro país. Persistir con tal pretensión resulta no sólo inconducente,
sino perjudicial a los intereses actuales y futuros del Estado. Un debate
jurídico de lexicografía, en las actuales circunstancias, carece de sentido
práctico, puesto que la zona de 200 millas, en las que el Perú ejerce
soberanía, ya ha sido legislada por la Convención del Mar; constituye
fuente de derecho universalmente admitida y sus acepciones forman parte
de la doctrina moderna.
8. La formulación de las 200 millas peruanas, en la mitad del siglo
pasado, no tuvo la intención de captar o incorporar un mar territorial, sino
que el objetivo obedeció a una filosofía que trasciende la naturaleza del
mar territorial: creó una nomenclatura distinta al concepto del mar territorial,
por cuanto el área reclamada para sí, estaba primordialmente dirigida a la
protección de los recursos naturales y económicos de esta zona. Por tanto,
las tesis territorialistas, hoy día, tanto a la luz de los antecedentes históricos
internos del país, como a la luz de la Convemar, sólo pueden ser vistas
dentro del contexto circunscrito a un momento histórico, que no es el
actual.
9. El Perú, al aprobar y constituirse en Parte de distintos
instrumentos jurídicos, de corte multilateral, que están basados en las
normas estipuladas en la Convención del Mar y que, a su vez, implican el
reconocimiento de éstas, desde el punto de vista práctico, bien puede
41

deducirse que el Perú de manera indirecta ya ha aceptado la normatividad
de la Convemar. Adherirse a este instrumento internacional, permitirá al
Perú consolidar una posición de transparente coherencia frente al Derecho
del Mar moderno que, indudablemente, está regido por la Convención de
las Naciones Unidas sobre Derecho del Mar.
10. La Convención del Mar permite a nuestro país proteger ciertos
recursos a los que tiene derecho, inclusive más allá de las 200 millas. Tal
es el caso de la pesca en alta mar de especies altamente migratorias (
como el jurel, el atún y el pez espada, cuyo ciclo de vida se desarrolla
dentro y fuera de las 200 millas), especies que podrían ser depredadas
fuera de las 200 millas (captura de peces que se dirigen a la zona de 200
millas o que vienen saliendo de las 200 millas), los cuales están siendo
protegidos por el llamado Acuerdo de Nueva York (1995), instrumento
que cobra vida dentro de los alcances de la Convemar.
11. El Perú, siendo un país eminentemente minero, actualmente no
puede participar dentro de la Convemar, puntualmente en el acuerdo de la
Aplicación de la Parte XI (fondos marinos), donde se viene estudiando la
legislación que se aplicará a la extracción de minerales en el mar, situación
que perjudica a los intereses de la Nación.
12. La adhesión del Perú a la Convención de las Naciones Unidas
sobre Derecho del Mar es una necesidad que debe priorizarse para la
mejor defensa de los intereses nacionales.

***
42 Revista Peruana de Derecho Internacional
43

EL INEXISTENTE LÍMITE MARÍTIMO CON CHILE:
DE LOS CRITERIOS DE SEGURIDAD
A LOS CRITERIOS JURÍDICOS

Alejandro Deustua Caravedo*

El dominio marítimo del Perú no está aún adecuadamente definido.
Ese defecto no se deriva sólo de la ausencia de delimitación marítima con
Chile sino de la falta de especificación del mar territorial, de la zona
contigua, de la zona económica exclusiva y de la plataforma continental
cuyos espacios son regulados por el nuevo derecho del mar. Éste dispone,
para cada una de esas zonas, derechos y obligaciones concretas. En
consecuencia, la soberanía y jurisdicción que el artículo 54 de la Constitución
no puede aún ser adecuadamente ejercida.
Por lo demás, en tanto la naturaleza de la soberanía es hoy relativa
y no absoluta, la definición lateral de ese dominio por un Estado no puede
ser unilateral ni descontextualizada. Ello implica que para que el Perú
pueda ejercer la soberanía y la jurisdicción marítimas que reclama en el
sur y que estas atribuciones le sean incuestionablemente reconocidas por
la comunidad internacional resulta indispensable negociar un tratado
específico de límites marítimos con Chile que cubra el conjunto de las
zonas implicadas. Ello presupone establecer el ámbito del denominado
“dominio marítimo” en el contexto del derecho internacional prevaleciente.

* Abogado. Miembro Titular de la Sociedad Peruana de Derecho Internacional.
44 Revista Peruana de Derecho Internacional

De allí que la adhesión a la Convención del Mar para estos efectos
sea tan importante para el Perú como solucionar la controversia marítima
con el vecino. Si esas condiciones no se cumplen, la soberanía y jurisdicción
peruanas seguirán siendo objeto de debate y contienda interna e
internacional y presentando, en consecuencia, un frente de inseguridad.
Bajo tales condiciones ese frente complicará el fundamento territorial del
Estado cuya dimensión soberana se entiende como vinculada al derecho
internacional desde principios del siglo XX.
En consecuencia, si, en el ámbito territorial, el Perú desea
perfeccionar su calidad estatal y ejercer sus atribuciones con menos
restricciones de las que hoy enfrenta por razones políticas y estructurales
(el subdesarrollo), el Estado debe terminar de subsanar estas omisiones y
culminar la tarea de consolidación marítima emprendida hace 50 años.
En relación al mundo y a los vecinos (especialmente Chile) este
inacabado emprendimiento nacional ha transitado por tres grandes etapas
en el último medio siglo.
La primera consistió en la expansión unilateral del mar adyacente
(posteriormente denominado “dominio marítimo”), con el propósito de
proteger los recursos naturales marinos requeridos para la adecuada
sobrevivencia de la población. Esta expansión fue luego plurilateralmente
coordinada. El contexto general de seguridad de esa etapa fue complejo e
inestable mientras que el correspondiente escenario jurídico transitó del
derecho consuetudinario prevaleciente hasta 1947 hacia uno de derecho
positivo sustanciado a través de un proceso de conferencias multilaterales
sobre derecho del mar que culminó exitosamente recién con la tercera de
ellas. Esta etapa corre de 1947 a 1969.
La segunda etapa consistió en el inicio de la consolidación nacional
del dominio marítimo al amparo del régimen global que gobierna la materia:
la Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar. La
complejidad del contexto global de seguridad en que se desarrolló esta
etapa fue aún más densa que la primera mientras que su incidencia en los
ámbitos regional y vecinal, fue también más inestable. El contexto jurídico
45

de la época, sin embargo, brindó certidumbre y legitimidad al proceso de
definición del dominio marítimo en relación a Chile. Sin embargo, la
consistencia de esa posición fue cuestionada por la autoexclusión del Perú
del régimen de derecho positivo global. Esta etapa corre de 1970 a 1986.
La tercera etapa empezó a perfilarse en torno al frustrado proceso
de solicitud de negociaciones con Chile y se desarrolló a través de la
consolidación de la controversia marítima y en la decisión de llevar la
misma al fuero jurisdiccional pertinente. El contexto de seguridad global
de esta etapa, siendo incierto, fue más estable que el que existió en las
etapas anteriores mientras que en el ámbito regional se fragmentó sin
afectar significativamente el incremento de la cooperación e
interdependencia vecinales. Esta etapa corre de 1987 a la actualidad.
Estos escenarios condicionaron el fondo y la forma que adoptó la
posición peruana sobre la cuestión de la delimitación marítima con Chile.
De allí que durante la primera etapa la imprecisión en el uso de los
conceptos y de la terminología jurídica que define la materia de límites
marítimos fuera la resultante natural de un contexto de seguridad
apremiante y jurídicamente incierto.
Durante la segunda etapa, la precisión del régimen jurídico global
contribuyó a la mejor definición del derecho que ampara el interés nacional
en la materia. Sin embargo, las limitaciones del contexto de seguridad en
esta etapa complicaron la secuencia de su realización.
En la tercera etapa se reclamó con mayor vocación ejecutiva el
planteamiento del interés nacional al vecino. El contexto de seguridad
global, caracterizado por una mayor cooperación pero también por la
emergencia de nuevos conflictos, contribuyó de manera indirecta a ese
planteamiento. En ese ambiente, la consolidación del escenario jurídico
internacional contrastó abiertamente con la indisposición nacional a
incorporarse a él contrariando las posibilidades de una solución más acorde
con los objetivos de la posición peruana en la controversia con Chile.
A la primera etapa corresponden los compromisos que dieron lugar
a los instrumentos jurídicos bilaterales que son parte de la controversia
46 Revista Peruana de Derecho Internacional

marítima con ese vecino. A la segunda etapa, en cambio,
corresponde el planteamiento al mundo y a Chile de la inexistencia de un
límite marítimo con ese país. A la tercera etapa corresponde el proceso
de formación de la controversia con el vecino y la decisión de plantearla
al fuero jurisdiccional pertinente.
Durante la primera etapa la influencia del contexto de seguridad
prevaleció sobre el escenario regimental y jurídico generando incertidumbre
e imprecisión en los acuerdos suscritos por Perú y Chile. En la segunda y
tercera etapa un contexto jurídico y regimental suficientemente sólido y
multilateralmente legitimado interactuó mejor con el escenario de seguridad
prevaleciente disminuyendo la influencia de este último en el trato de la
materia e incrementando los niveles de precisión y de certidumbre en los
convenios entre las partes.

I. EL PREDOMINIO DEL ENFOQUE DE SEGURIDAD

1.- La primera etapa: 1947-1969

Si bien, antes de la segunda guerra mundial la precaria comunidad
internacional establecida por la Liga de las Naciones intentó establecer
un régimen marítimo formal en 1930, ésta fracasó en su intento. La
diversidad de intereses nacionales antagónicos en un escenario
crecientemente contencioso y fuertemente desestabilizado por la crisis
económica de 1929, la emergencia de potencias totalitarias de carácter
expansionista y la predisposición al conflicto abierto en gran escala hizo
imposible un consenso básico sobre este régimen. Ese escenario, sólo
brindó la oportunidad para resaltar la falta de consenso universal sobre el
orden del sistema internacional derivada de diferentes visiones sobre el
mismo y estimuló la proyección conflictiva de poder marítimo por los
diferentes interesados.
Aunque, en ese contexto, los países americanos habían desarrollado
un esfuerzo de cooperación a través de la secuencia de conferencias
interamericanas que constituyeron el fundamento del sistema hemisférico
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de la postguerra, su alerta por la problemática marítima no fue lo
suficientemente intensa como para motivar una definición de intereses
nacionales sobre la materia.
La extraordinaria disposición colectiva para establecer, de manera
regulada, una comunidad internacional que inhibiera el conflicto y
regimentara, en lo posible, el sistema internacional surgido después de la
Segunda Guerra fue más propicia para establecer un nuevo orden y
disponer de parámetros para admitir a nuevos Estados. Pero ello no ocurrió
con los espacios vacíos (o “libres”), entre ellos el marítimo, que no
estuvieran organizados bajo dependencias directas o zonas de influencia.
Si bien aquella disposición ordenadora se expresó económicamente en la
conferencia de Breton Woods y políticamente en la de San Francisco
como resultado de los entendimientos entre las potencias que resultaron
victoriosas al final de la conflagración, la ONU dejó el control de los
mencionados espacios a lo que dispusiera la capacidad de poder de los
Estados.
En tanto que el interés nacional de éstos se redefinió en consonancia
con la fundamental alteración del sistema internacional, el control de esos
espacios, a falta de regulación, sólo podía ser unilateral antes que
consensual.
En ese contexto, la dimensión estratégica del unilateralismo para
potencias marítimas, como Estados Unidos, que debían confrontar una
nueva rivalidad a escala global incrementó la alerta de esas potencias
sobre la necesidad de controlar escenarios vitales del espacio oceánico.
Los presupuestos geopolíticos de Mahan sobre control de los estrechos
fueron complementados entonces por una nueva condición estratégica
del espacio marítimo que la postguerra había puesto de manifiesto. Ello,
la situación de predominio oceánico norteamericano, el creciente alcance
de las marinas de guerra y de las flotas pesqueras y la necesidad de
resguardar los recursos del área incrementó el requerimiento de ir más
allá del concepto de zona de influencia. La necesidad de establecer lo que
podría definirse como zonas de posesión se hizo entonces patente.
48 Revista Peruana de Derecho Internacional

En 1945 Estados Unidos concretó ese interés estableciendo el
ámbito de la plataforma continental y de zonas de pesca que, según su
albedrío, consideraba intangibles.
En ese escenario de seguridad, que interactuaba con el nuevo
alcance de intereses económicos marítimos fundados en la protección y
mejor aprovechamiento de los recursos naturales (definidos con
argumentos geológicos y pecuarios) para beneficio de los habitantes de
los Estados ribereños, se produjo la secuencia de pronunciamientos
unilaterales de diferentes Estados americanos sobre el alcance de su
soberanía y jurisdicción marítimas.
Así ocurrió con México, Argentina, Panamá y Chile antes de que el
Perú procediera a promulgar el DS 781 de 1 de agosto de 1947 (por lo
demás, ese Decreto hace mención explícita a dichos antecedentes). Esa
reivindicación ocurriría, casi de inmediato, con casi todos los países
centroamericanos y, antes de 1952, con algunos suramericanos como Brasil
y Venezuela.
En el caso de Perú y Chile, un elemento de seguridad sistémica
adicional contextualizó su disposición a extender la soberanía y jurisdicción
marítimas en resguardo de los recursos naturales vitales para el adecuado
desarrollo poblacional: la Guerra Fría. Al respeto debe recordarse que el
origen cronológico del reclamo soberano peruano y chileno coincidió grosso
modo con la emergencia de la Doctrina Truman (la doctrina de contención).
En efecto, ésta se formalizó en marzo de 1947, pocos meses antes de que
Perú y Chile expidieran las normas que fundamentan la tesis de las 200
millas.
Si ese hecho contribuye a ilustrar el contexto de seguridad global
vigente en el momento de expedición de las declaraciones unilaterales
referidas, a esa ilustración debe agregarse la realidad de que el Perú y el
Ecuador habían librado un conflicto armado cinco años antes de la dación
de dichas normas. Éste concluyó con el Protocolo de Río de Janeiro de
1942. Como se sabe, Chile fue uno de los garantes de ese tratado que, en
el ámbito de una garantía de seguridad, hacía aún más complejo el contexto
49

inmediato de seguridad en que se expidió el DS 781. Éste, por lo demás,
predominaba en el sistema internacional sobre un escenario jurídico aún
escasamente desarrollado.
Siendo el propósito de esa norma la protección de los recursos, su
instrumento la extensión de la soberanía y jurisdicción hacia la alta mar
hasta las 200 millas y su herramienta de legitimidad la necesidad antes
que el derecho positivo, esa disposición unilateral mal podía fundamentarse
en un escenario jurídico suficientemente adecuado. Y, por lo tanto, no
tendía a establecer como prioritario un asunto de límites laterales que
requerían de pacto específico y especializado en un marco jurídico
fuertemente impreciso.
Por lo demás, así lo reconoce el propio DS 781 al subrayar el derecho
a establecer una zona de control y de protección de recursos antes que un
límite. En efecto, conciente de la precariedad del desarrollo jurídico en la
materia, de la innovación unilateral que se producía y, por tanto, de la
incertidumbre regimental que gobernaba ese hecho expansivo, el Estado
se reservó, en el Decreto Supremo, el derecho a variar la demarcación
de esa zona de acuerdo a “circunstancias sobrevivientes” (nuevos
descubrimientos y estudios –incluyendo nuevas realidades jurídicas– que
podían dar lugar a nuevo intereses).
Ello explica por qué el DS se refirió al paralelo geográfico más
como un criterio útil para determinar una referencia coadyuvante a la
extensión y cobertura de las 200 millas que para establecer una base
limítrofe.
En resumen, el acto unilateral de extensión de la soberanía y
jurisdicción del dominio marítimo hasta las 200 millas estuvo rodeado de
una serie de variables de seguridad, de intereses nacionales económicos
relativos complementarios pero no idénticos entre sí y de fuerte imprecisión
jurídica. Ello impidió brindar certidumbre jurídica a esa innovación. Antes
que la excepción, dicha incertidumbre fue la norma que calificó el
nacimiento y organización jurídica del interés nacional emergente. Y lo
seguiría siendo hasta que la consolidación del nuevo derecho del mar
50 Revista Peruana de Derecho Internacional

brindara certeza a los requerimientos de extensión costa afuera del
dominio marítimo y de delimitación lateral del mismo. Mientras esos
criterios no se definieran con claridad, la imprecisión en el trato de la
materia se irradiaría a casi todos los actos que la gobernaron hasta 1982.
Por lo demás, la imprecisión jurídica no fue exclusiva de la época.
Con anterioridad a ella estuvo presente en una deficiente denominación
del sitio de instalación de un hito fronerizo empleando una toponimia que
debió haber sido sólo usada sólo para definir el inicio de la frontera con
Chile según lo establecía el Tratado de 1929 y las instrucciones de la
Comisión Mixta de 1930 (el punto en donde el arco, trazado desde el
puente del río Lluta mediante un radio de 10 kms. intersecta la orilla del
mar).
Hacia 1952 la incertidumbre en el tratamiento de la materia de la
extensión del dominio marítimo no desapareció pero sí disminuyó. Pero
ello ocurrió más por el incremento de la cooperación política entre los
Estados del Pacífico suramericano, que definieron organizadamente
intereses complementarios sobre las 200 millas, que por una adecuada
evolución del derecho internacional en la materia o del contexto de
seguridad en que éste se desempeñaba.
De otro lado, mientras el inicio de una discusión multilateral de un
régimen internacional sobre derecho marítimo se demoraría hasta 1958,
el contexto de confrontación global había empeorado considerablemente.
Si la guerra de Corea fue una muestra de la intensidad de la Guerra Fría,
la progresiva involucración del sistema interamericano en ésta fue cada
vez más manifiesta. En consecuencia, los temas de seguridad siguieron
dominando la agenda hemisférica (el Corolario Anticomunista de 1954 de
la OEA fue una muestra de ello) restando intensidad y atención a otros
desarrollos jurídicos de interés más concreto para los países suramericanos.
El costo de ese escenario se expresó en la ausencia de desarrollo de un
derecho internacional marítimo que el sistema interamericano podía haber
considerado con mayor preocupación a la luz de los planteamientos
expansivos de la mayoría de sus Estados miembros.
51

Como consecuencia, el interés de países como Perú, Chile y Ecuador
se desarrolló a través del incremento ad hoc de la cooperación política.
Ésta mostró un resultado concreto en la Declaración de Santiago de
1952 consolidando el interés de los tres países en la afirmación del dominio
marítimo hasta las 200 millas para proteger y explotar mejor los recursos
naturales en beneficio del desarrollo de las respectivas poblaciones. Como
no podía ser de otra manera, esa Declaración produjo un fuerte avance
en la coordinación ad hoc de política exterior de los Estados involucrados
pero uno más limitado en materia de derecho internacional aunque generara
innovación jurídica (que, por lo demás, no fue revolucionaria en tanto la
mayoría de los países americanos participaban ya de sus criterios
esenciales).
En efecto, los signatarios de la Declaración de Santiago se
comprometieron a incorporar una serie de principios básicos a la
proyección de su “política internacional marítima” antes que al derecho
internacional público a través de normas jurídicamente detalladas y precisas.
El desarrollo jurídico consecuente se produjo más bien como desarrollo
de la declaración política. Una de esas evoluciones fue la
institucionalización de la cooperación que derivó en la creación de la CPPS.
La dimensión aún primaria de la declaración política, que sin embargo
es considerada como un hito fundamental en el desarrollo del derecho
marítimo por los signatarios de la misma, se mostró por el abordaje marginal
de ciertas cuestiones. Una de ellas fue la de los límites laterales cuya
escasa atención se muestra en la generalidad con que se trató la materia
y en la omisión de identificación de los Estados comprometidos por el
criterio del paralelo en el numeral IV de la misma (referido al caso de la
existencia de islas e implícitamente, por tanto, sólo a la frontera peruano-
ecuatoriana). Quizás para evitar el fraccionamiento de la Declaración
tripartita en detalles bilaterales y evidenciando el escaso avance jurídico
de la materia, los delegados de Perú y Ecuador prefirieron esa omisión
nominal cuya referencia los comprometía sólo a ellos y no a Chile.
Aunque la Declaración tuviera la característica de un tratado, es
evidente que, en materia de límites laterales, sus contenidos elementales
52 Revista Peruana de Derecho Internacional

y la ausencia de referencia directa o indirecta al vecino del sur,
aquélla no puede considerarse un tratado de límites con Chile. Sin embargo,
ese Estado hace uso de la generalidad del convenio y de una referencia
bilateral no explícita a Perú y Ecuador como fundamento de su posición
delimitatoria.
Ciertamente esa posición no es sustentable. Pero así como es
argumentada por Chile a partir de la incertidumbre jurídica que en el
momento imperaba sobre la materia, es prueba también de ese vacío
normativo.
A mejorar esa situación ciertamente no contribuyó el paso de cinco
años entre el DS de 1947 y la Declaración de 1952 sin que las partes
desarrollaran un cuerpo jurídico bilateral o regional esclarecedor al
respecto. Ello ocurrió porque quizás la preocupación de los Estados
concernidos fue más bien la de evitar la explotación irracional de los
recursos de sus respectivos dominios por terceros en un contexto de
seguridad global inestable y de incremento de la capacidad de penetración
de flotas pesqueras de las grandes potencias marítimas de la época.
En ese ambiente de escasa consolidación jurídica y mayor alerta
política y de seguridad, la imprecisión sobre el significado y alcance de los
acuerdos devino en imprecisión mayor en el uso de sus términos. Éste es
el caso del Convenio sobre Zona Especial Fronteriza Marítima de 1954
suscrito por los tres signatarios de la Declaración de Santiago de 1952.
Como se deduce del mandato cooperativo de la Declaración de
1952 en materia de explotación de recursos a través de acuerdos ad hoc,
el Convenio de 1954 entre los mismos tres países sólo puede entenderse
como desarrollo de aquel instrumento. Al cumplir con el propósito
cooperativo específico, los signatarios confirmaron la naturaleza de la
Declaración de 1952 como la de un gran acuerdo marco de expansión del
dominio marítimo y de explotación racional de sus riquezas legitimado
progresiva y conjuntamente antes que la de uno específico sobre límites.
Mientras ese entendimiento se consolidaba, la complejidad del
ambiente de seguridad no había variado en relación a 1952 (p.e. la guerra
53

de Corea había concluido con un armisticio, no con un acuerdo de paz).
En ese marco, los signatarios del acuerdo de 1954 intensificaron su
disposición a prevenir de conflictos (esta vez bilaterales) antes que su
disposición desarrollar explícitamente el derecho marítimo sobre las
implicancias de las normas de 1947.
En efecto, el propósito del convenio trilateral de 1954 fue
esencialmente de seguridad en dos niveles: el interestatal y el socio-
económico. El primero de ello procuraba evitar fricciones entre los Estados
signatarios derivadas de las faenas pesqueras de embarcaciones de escaso
porte comandadas por gentes con poco conocimiento de náutica. El
segundo buscó evitar resentimientos entre los propios pescadores o entre
éstos y las respectivas autoridades. Por lo demás, ese objetivo denotaba
una no declarada noción de interdependencia que relativizó la intención
de abordar seriamente la cuestión de límites interestatales y maximizó la
preocupación por la seguridad de los pescadores y el impacto que podía
tener su conducta en los Estados vecinos.
En consecuencia, este acuerdo sólo podía ser sectorial y funcional
y no uno que buscaba establecer un límite marítimo. Su objetivo fue el de
establecer una zona especial de actividades para una segura actividad
pesquera binacional. Como corolario de ello, la referencia a un “límite
marítimo” establecido por el paralelo sólo podía entenderse como ad hoc
para esa zona de 20 millas de ancho establecida más allá de las 12 millas
marinas medidas desde la costa (ninguna referencia limítrofe se especificó
para el espacio que media entre la costa y las 12 millas). Esta conclusión
es convergente con la ambigüedad con que un documento de Aclaración
trató el “límite” al otorgar a las partes la libertad para calificar la trasgresión
de esa línea. De esta manera, la alusión a un límite debía seguir
interpretándose en los términos latos y temporales del DS de 1947. El
«límite» aludido por el convenio de 1954 no es, en consecuencia, un
desarrollo que perfecciona la naturaleza evolutiva del DS de 1947.
En resumen, es debido a la dominante preocupación por la seguridad
antes que por el derecho en esa época que los acuerdos firmados con
Chile y Ecuador no definieran adecuadamente instrumentos o normas
54 Revista Peruana de Derecho Internacional

consistentes de delimitación. La escasa atención prestada a esta
última materia resultó en el uso inadecuado de la terminología
correspondiente. Éste es el caso de la alusión al “límite marítimo” en el
acuerdos de 1954 cuyo empleo es, por inexistencia de pacto expreso y
previo, jurídicamente impertinente para abordar la cuestión limítrofe
interestatal como distinta de la funcional (la pesca de bajo porte).
Ciertamente la redacción del acuerdo de 1954 fue errada y, en
materia de límites, mostró ligereza de las partes cuyos efectos tendieron
a ser acumulativos desde 1947 hasta 1969. Pero sobre todo, esa
aproximación generó inconsistencia con el propósito de los acuerdos
contrariando el sentido común de los mismos. Como se sabe, el derecho
internacional público es sensible a actos o hechos que distorsionan el
objetivo de los acuerdos que suscriben los Estados. Éste es el caso de la
alusión inmatizada a un límite marítimo en el acuerdo de 1954 que
distorsiona el objetivo de generación seguridad para las faenas de
embarcaciones pesqueras de bajo porte y nada más que eso. El derecho
internacional coadyuva hoy a esclarecer ese propósito
Es más, las distorsiones generadas, en muy buena medida, por el
sistemáticamente prevaleciente enfoque de seguridad en relación del
término “límite marítimo” llegaron al punto de comprometer la dimensión
perceptiva de los acuerdos peruano-chilenos de 1968 y 1969 sobre faros
de enfilamiento que, por lo demás, sólo se expresaron en actas.
En efecto, así como el acuerdo de 1954 sólo puede entenderse en
el marco del acuerdo de 1952 y éste en el uso incierto y sujeto a cambio
del criterio del paralelo para medir las 200 millas establecido en el DS de
1947, las actas de 1968 y 1969 sólo pueden entenderse en el marco del
acuerdo pesquero de 1954 y de su escaso rigor en el empleo del término
“límite marítimo”.
Veamos en esa secuencia la influencia del contexto de seguridad.
Si bien en 1968, el contexto global de seguridad se había distendido la
innovación que produjo el nuevo escenario favoreció también una nueva
55

generación de acuerdos y de regímenes internacionales entre las potencias
mayores.
Esa vocación regimental imprimió en Estados menores una similar
disposición ordenadora favoreciendo la innovación jurídica. En el caso del
Perú y de otros países latinoamericanos, sin embargo, el enfoque de
seguridad no evolucionó con la destreza jurídica necesaria en tanto
gobiernos militares con predominantes enfoques geopolíticos hacían una
nueva aparición en la región.
En el caso del gobierno militar de 1968 (como ocurriría con el
gobierno militar chileno a partir de 1973), el peso del factor geopolítico y
de seguridad predominó sobre el desarrollo jurídico de la relación bilateral.
Dado el carácter nacionalista de ese gobierno, la preocupación por los
términos de seguridad con que se trató la relación con Chile fue,
probablemente, y a pesar del contexto sistémico de distensión, mayor que
en otros momentos de la historia reciente. Y en consecuencia incrementó
la distorsión perceptiva que el enfoque de seguridad, de manera
acumulativa, venía incorporando al abordaje de la problemática marítima
con ese vecino. Ello ocurrió a pesar de que la decisión sobre la instalación
de faros se había tomado pocos meses antes del golpe militar de 1968.
Así, el ánimo de preservar la seguridad nacional en la relación con
el vecino antes que de establecer límites marítimos jurídicamente viables,
probablemente incidió sobre la disposición a establecer faros de
enfilamiento en las cercanías de la frontera terrestre con Chile de manera
que su señal pudiera ser vista desde el mar a una distancia más útil para
los pescadores que para otro tipo de embarcaciones (aunque probablemente
involucrara también a naves de guerra). Ese objetivo en el marco de una
crecientemente inadecuado empleo del término “limite marítimo”
determinó que se planteara en las actas una “materialización de límite
marítimo” y que su defectuoso uso llevara a instalar los faros en la vecindad
del hito 1 sin hacer referencia adecuada al punto donde el límite terrestre
con Chile intersecta la orilla del mar tal como lo estableció el Tratado e
1929 y la Comisión Mixta de 1930.
56 Revista Peruana de Derecho Internacional

Por lo demás, como es evidente, la misma disposición de generar
seguridad en el escenario no podía, sin grave e irracional contradicción,
producir, voluntaria y conscientemente, mayor inseguridad al no apegarse
las partes a los términos del tratado que rige la materia (el 1929). Y sin
embargo, esa confusión se produjo en el intento de implementación del
acuerdo de 1954. He allí la distorsión perceptiva llevada al absurdo (y el
absurdo no es fuente de derecho, menos cuando implícitamente pretende
variar, a través de un instrumento menor un tratado intangible de límites
terrestres –el de 1929– reconocido por todos).
De otro lado, el contexto jurídico de la época no había generado
aún mayor certidumbre sobre las normas básicas relativas a la extensión
del mar territorial, la zona contigua y la plataforma continental (la zona
económica exclusiva no se había abordado aún multilateralmente). En
efecto las conferencias de la ONU sobre derecho del mar de 1958 y de
1960 no lograron consenso suficiente sobre la extensión del mar territorial
mientras que Perú, Chile y Ecuador priorizaron su atención sobre la
extensión de ese espacio y el de la zona contigua.
Y aunque sobre aspectos de delimitación sí se establecieron los
principios básicos, el Perú sólo adhirió en esas conferencias a los que
regirían la plataforma continental (Agüero, M.) aunque no los ratificó.
Así, mientras la atención de la comunidad internacional sobre los
escenarios marítimos se incrementó manifiestamente, la ausencia de
compromiso colectivo sobre la globalidad de la materia siguió generando
inseguridad jurídica sobre la misma.
Por lo tanto, en ausencia de parámetros normativos ciertos, el
abordaje bilateral de la problemática específica siguió librado a lo que,
arbitrariamente, establecieran los acuerdos entre las partes. En el caso
peruano-chileno, estas prácticas siguieron siendo conceptualmente
inconsistentes y, en términos de limítes marítimos, continuaron siendo
inexistentes de acuerdo a los estándares jurídicos que se reclaman para
este tipo de acuerdos. Por lo demás, el abordaje periódico de la materia
limítrofe no dejó de ser referencial, secundario o aleatorio y, en el caso de
57

las actas, ciertamente éstas no alcanzaron la naturaleza de un tratado (y
menos uno que pudiera contradecir lo establecido en el Tratado de 1929).
A pesar de todo, sin embargo, el proceso de racionalización y
ordenamiento jurídico global de la problemática de límites marítimos había
empezado.

II. EL PREDOMINIO DEL ENFOQUE JURÍDICO

2.- La segunda etapa: 1970-1986

La anterior situación de incertidumbre e imprecisión en el uso de
los términos que generó distorsiones perceptivas en la aproximación a la
problemática del límite marítimo peruano-chileno cambió con el desarrollo
y culminación de la III Conferencia del Derecho del Mar convocada por
la Asamblea General de la ONU en 1970.
Dicha Conferencia, cuyas sesiones empezaron en 1973, definió el
período de maduración jurídica de un proceso que, desde 1958, tenía aún
bases conceptuales precarias y niveles consensuales aún menores. La
vocación incluyente y universal de la III Conferencia incorporó los avances
anteriores y promovió el consenso facilitado tanto por su extensión temporal
(concluyó en 1982) como por su mecánica (se concibió para generar un
régimen orgánico antes que acuerdos parciales y separados).
Por lo demás, a diferencia del escenario diplomático prevaleciente
en la convocatoria de las dos primeras, el que envolvió los nuevos años de
duración de la III Conferencia coincidió con el apogeo del multlilateralismo
en la ONU. Este escenario fue intensamente dinamizado por la
participación influyente de los países en desarrollo y una mayor disposición
al compromiso de los países desarrollados. Éste no fue el caso el caso de
las dos primera conferencias cuando la incorporación a la comunidad
internacional de los países en desarrollo que habían culminado con el
proceso de descolonización estuvo acompañado de su inexperiencia natural
y de un aún menor poder negociador.
58 Revista Peruana de Derecho Internacional

De otro lado, el escenario de seguridad global favoreció el desarrollo
general de la Conferencia más allá de las naturales fricciones que ésta
produjo. En efecto, el proceso de distensión del sistema internacional
favoreció la proclividad al acuerdo.
Ese clima derivó de la falta de éxito de los Estados Unidos en la
guerra de Viet Nam, de la implicancia del rompimiento sino-soviético (cuyo
resultado multilateral se evidenció en la incorporación de China al Consejo
de Seguridad como miembro permanente) y de la apertura de Europa
Occidental hacia Europa Oriental. Estas variables interactuaron con una
mayor capacidad de presión de los países en desarrollo organizados en
las agrupaciones NO-AL y el G77. Aunque los factores de cohesión de
este grupo se debilitaron a mediados de la década de los 70, ello ocurrió
después de que la interacción de ese conjunto de fuerzas diera un impulso
vital a la Conferencia. Mientras duró la distensión del sistema, el espacio
para el acuerdo se mantuvo.
La muestra más evidente de la proclividad del sistema a favorecer
el acuerdo fue, quizás, la Conferencia de Seguridad y Cooperación en
Europa derivada de los acuerdos de Helsinki de 1975. Es evidente que la
predisposición colectiva a la organización de regímenes políticos con fuerte
influencia del derecho internacional nunca abandonó sus fundamentos de
poder. Pero el escenario proclive a la negociación los asimiló en ese
momento al tiempo que éste se extendió lo suficiente como para permitir
la conclusión de la Conferencia en 1982 justo antes de que se reiniciara
la hostilidad sistémica a principios de esa década.
Cuando el nuevo escenario de seguridad irrumpió, un régimen
marítimo global sólido (la Convención del Mar) había sido organizado por
casi la totalidad de la comunidad internacional. A él adhirieron de inmediato
129 Estados y con ello cambió radicalmente el enfoque incierto de límites
marítimos que había sido fuertemente influido por consideraciones de
seguridad. Ahora el enfoque jurídico se había consolidado.
59

En el caso del Perú, la alerta sobre la problemática limítrofe al
amparo de una juridicidad plena y universal ocurrió durante el desarrollo
de la Conferencia. Esa nueva predisposición jurídica, sin embargo, fue
empañada por irracionales controversias internas que resultaron en la
paradoja de que un Estado que había abanderado la configuración del
nuevo derecho del mar no suscribiera la Convención correspondiente,
que apenas firmara el acta de finalización de la misma y que luego,
compartiera con Chile y Ecuador, un documento afirmando que la
Convención satisfacía los intereses nacionales sobre las 200 millas. La
falta de cohesión interna y la ausencia de enérgico y responsable liderazgo
estatal produjo este resultado contrario a la política multilateral desarrollada
hasta ese momento. Así, entre los tres países que suscribieron la
Declaración de Santiago de 1952, sólo Chile adhirió a la Convención
(aunque planteara reservas relativas a la solución de controversias).
Por lo demás, el amparo del escenario global de mayor certeza
jurídica y menor incidencia determinante de la variable de seguridad no se
tradujo plenamente en la inhibición de este último factor en la relación
bilateral del Perú con Chile. En efecto, el conflicto militar con el Ecuador
de principios de 1981 restableció en la autoridad peruana la prioridad de la
seguridad (y, específicamente, de la militar) en la agenda de la política
exterior vecinal. Ello probablemente impidió que la preocupación peruana
por la inexistencia de un límite marítimo y por la necesidad de abordar el
problema según las normas del nuevo Derecho del Mar planteada
multilateralmente en 1980 durante el desarrollo de la Conferencia
patrocinada por la ONU no se plasmara en un planteamiento bilateral
sino hasta 1986. En efecto, fue en ese año que el Perú planteó de manera
concreta a Chile, mediante la entrega de una nota diplomática, esa
preocupación. El inicio de la controversia peruano-chilena sobre
delimitación marítima había empezado.

3. LA TERCERA ETAPA: 1987-2007

La tercera etapa de la relación peruano-chilena vinculada con la
controversia marítima se concentra en los años que corren del 2000 hacia
60 Revista Peruana de Derecho Internacional

delante. Durante la última década del siglo XX la atención bilateral
estuvo focalizada en la conclusión de los asuntos pendientes relativos a
los derechos peruanos en Arica dispuestos por el Tratado de 1929 y su
protocolo Complementario.
La importancia otorgada por Perú y Chile a la solución de esa
problemática durante esa década inhibió la continuidad del proceso de
perfeccionamiento y solución de la controversia jurídica que inició el Perú
multilateralmente en 1980 y bilateralmente en 1986. Esa discontinuidad
no implicó abandono del Perú de su posición en la materia sino el
reconocimiento político de las partes de la inviabilidad de abordar
satisfactoriamente los asuntos pendientes del Tratado de 1929 de manera
conjunta con la controversia marítima. La complejidad de ese predicamento
se demostró en el fracaso del primer intento de acuerdo de ejecución en
1993 y la conclusión del segundo recién en 1999.
Mientras tanto, el escenario de seguridad se complicó intensamente
como consecuencia del conflicto peruano-ecuatoriano de 1995 (cuya
conclusión formal a través de los tratados correspondientes ocurrió recién
en 1998) y de la etapa de incertidumbre sistémica que siguió a la conclusión,
entre 1989 y 1991, de la Guerra Fría y del sistema bipolar.
Durante el conflicto con el Ecuador el Perú reconoció oficialmente
el buen comportamiento de los garantes del Protocolo de Río de Janeiro.
Entre ellos, el de Chile. Sin embargo, en el caso chileno esa conducta no
fue irreprochable como se comprobó luego de que se descubriera una
venta de armas por ese Estado al Ecuador durante el conflicto. El gobierno
de Chile ofreció explicaciones sobre la oportunidad del contrato de venta
y el Perú las aceptó.
Esa conducta agresiva, sin embargo, no se restringió a ese incidente.
En el año 2000 las Fuerzas Armadas de Chile instalaron una caseta de
observación en territorio peruano alegando que la línea de frontera corría
a partir del hito 1 y no a partir del punto Concordia establecido por el
Tratado de 1929 y la Comisión Mixta de 1930. Luego de las gestiones del
caso, el gobierno chileno dispuso el retiro de la caseta pero insistió en
61

discutir el límite terrestre. El Perú reiteró la vigencia de lo dispuesto por el
Tratado de 1929 y la Comisión Mixta de 1930 sin dar lugar a discusión
alguna en la materia.
Previamente, sin embargo, Chile había señalado, por primera vez y
de manera unilateral, el paralelo que parte del hito 1 como la frontera
terrestre con el Perú en una carta de navegación. El hecho, ocurrido en
1998, fue denunciado por el Perú. Como consecuencia de ello, el clima de
seguridad entre las partes se deterioró. Ello volvió a ocurrir cuando la
Fuerza Armada chilena dio muerte a un ciudadano peruano en territorio
peruano fronterizo y, luego, cuando el Perú debió reclamar ante el gobierno
chileno por el intento del Congreso de ese país de establecer el límite a
partir de ese hito 1 en un proyecto de ley de división de la I Región chilena
(la ley Arica-Parinacota) en el 2005.
Aunque el Tribunal Constitucional chileno corrigió esa irregularidad,
el hecho demostró la persistencia chilena en expandir unilateralmente su
territorio y, a partir de esa situación, crear una nueva referencia territorial
para la delimitación marítima.
El Perú nunca aceptó confundir el escenario marítimo con la
pretensión chilena de crear un nuevo escenario de fricción en el ámbito
continental. Sin embargo, es evidente que a la luz de estos hechos la
influencia de los argumentos de seguridad en relación a los jurídicos retornó
al ámbito de la controversia.
Esa influencia perniciosa, sin embargo, fue primero contenida y
luego redefinida diplomáticamente. En efecto, Perú y Chile establecieron
mecanismos de generación de confianza a través de reuniones periódicas
entre sus ministros de Relaciones Exteriores y de Defensa (el “2+2” o
Comité de Seguridad y Defensa) y también mediante reuniones de altas
autoridades de las mismas reparticiones. Las fuerzas armadas de los dos
países desarrollaron vinculaciones y actividades interinstitucionales que
contribuyeron, efectivamente, a una buena relación entre ellas. Entre los
escenarios de mayor cooperación se incluye el de la participación en la
misión de mantenimiento de la paz en Haití bajo mandato de la ONU y
62 Revista Peruana de Derecho Internacional

entre las medidas de confianza destacan, la organización –
inconclusa– de un sistema de medición homologada de los gastos militares
y las tareas de desminado chileno en su lado de la frontera con el Perú.
En el ámbito de estas tendencias contrarias –la insistencia chilena
en vulnerar el Tratado de 1929 y la generación de confianza entre las
fuerzas armadas– pero también en el ámbito de una creciente
interdependencia entre las partes (que incluye una “agenda positiva”
desarrollada por ambas cancillerías en los últimos años), el Perú planteó a
Chile negociaciones para establecer el límite marítimo. Chile respondió
expresando que, en su perspectiva, el asunto de límites marítimos era
inexistente.
Sin embargo, en el 2004, los cancilleres de ambos países
establecieron, de manera conjunta que tenían diferentes perspectivas sobre
la problemática, que ésta era de carácter jurídico y bilateral y que no
debía entorpecer la referida “agenda positiva”. Tomando nota de ello, el
Perú consideró perfeccionada la controversia sobre límites marinos con
Chile.
Luego de promulgar, en el 2005, su ley de bases para dimensionar
el domino marítimo y de elaborar el mapa que grafica dicho dominio de
manera que las 200 millas marinas fueran efectivas desde cualquier punto
de la costa, el Perú se apresta hoy a buscar una solución en el fuero
jurisdiccional correspondiente. Ello ocurre luego de haber agotado todas
las alternativas de solución pacífica de controversias establecidas en
diversos tratados internacionales pero especialmente el Pacto de Bogotá.
De los planteamientos de ambas partes se deduce que éstas no
desean exasperar la influencia del factor seguridad (especialmente la
identificada con su dimensión militar) en el trato de la controversia. Ello
no ha de ser fácil de lograr plenamente pero ciertamente es posible ahora
que la racionalidad jurídica debe prevalecer. Especialmente si las partes,
teniendo en cuenta que la competencia inercial hace sitio a la cooperación
y a la interdependencia, tratan hoy de eliminar obstáculos al futuro de la
relación bilateral.
63

Aunque la controversia tenga una evidente componente estratégico,
como es el caso de toda contienda similar, el hecho es que Perú y Chile
saben que su definición, sus contenidos y su solución deberán darse en el
marco del derecho. En tanto éste tiene un marco perfectamente establecido
y normas específicas sobre delimitación en cada unos de las zonas que
cubre, las partes saben con exactitud a qué atenerse. Ese conocimiento
está despojado hoy de incertidumbre conceptual o de ambigüedad
terminológica que confundió antes la materia. Y ésta establece que el
Perú no ha suscrito un tratado de límites marítimos con Chile y que éste
es, en consecuencia, un asunto pendiente que la Corte Internacional de
Justicia deberá contribuir a resolver.
Ello no obstante, Chile no ha cancelado posiciones estratégicas
ilustradas por criterios de seguridad como es el caso del denominado “mar
presencial” que supera el límite de 200 millas y afecta el mar peruano.
Para contrarrestar mejor esas disposiciones y asegurarnos de que el criterio
jurídico prevalecerá no sólo en la resolución de la Corte sino en la adecuada
definición nacional del problema, en su reconocimiento universal y en su
implicancia soberana, el Perú debe adherirse a la brevedad a la Convención
del Mar que rige la materia.

***
64 Revista Peruana de Derecho Internacional
65

LA CONVENCIÓN DEL MAR: EL MAYOR INSTRUMENTO
INTERNACIONAL DE LOS OCÉANOS

Jesús Antonio Rivera Oré*

Omne ius, aut consensos fecit aut necessitas constutuit,
aut firmavit consuetudo (Todo el Derecho lo creó el consentimiento,
lo instituyó la necesidad, o lo estableció la costumbre).

La Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del
Mar(1) (en adelante La Convención) es el instrumento multilateral más
importante desde la aprobación de la Carta de las Naciones Unidas en
San Francisco en 1945, y representa el resultado del equilibrio de los
intereses marítimos de más de 155 Estados que a la fecha forman parte
de ella. En su estructura orgánica (un Preámbulo, 17 Partes, 9 Anexos),
desarrolla las diversas áreas y fenómenos que involucra del Derecho del
Mar, las cuales deben aplicarse e interpretarse conjuntamente, desde una
prevaleciente noción de unidad que ha caracterizado toda su construcción
a lo largo de más de 9 años en que se gestó; por tanto, los anexos del
instrumento jurídico internacional son parte integral de La Convención y

* Abogado. Doctor en Derecho. Decano de la Facultad de Derecho y Ciencias
Políticas de la Universidad Inca Garcilaso de la Vega. Autor del libro
El Derecho del Mar y los fundamentos sobre la soberanía marítima del Perú, Lima
–2004, p. 342.
(1) Fue aprobada, el 30 de abril de 1982 en Nueva York, Estados Unidos, y
abierta a su firma por parte de los Estados, el 10 de diciembre de 1982, en
Montego Bay (Jamaica), Entró en vigor el 16 de noviembre de 1994, un año
después de la 60ª ratificación (realizada por Guyana). Hoy cuenta con 155
Estados Partes.
66 Revista Peruana de Derecho Internacional

desarrollan con detalle disposiciones que se encuentran señaladas en el
texto principal.
En cuanto al Acuerdo Relativo a la Parte XI(2) éste conforma un
instrumento único con La Convención, de conformidad con lo establecido
en el artículo 2°, cuando estipula que “las disposiciones de este Acuerdo
y de la Parte XI deberán ser interpretadas y aplicadas en forma
conjunta como un solo instrumento”. En caso de discrepancias prevalece
el Acuerdo. La Parte XI, se refiere a la Zona Internacional de los fondos
marinos, la cual es Patrimonio Común de la Humanidad.
Conviene señalar que el Acuerdo contiene 9 artículos y un anexo
con varias secciones. Introduce enmiendas importantes a la Parte XI de
la Convención, señalando entre sus considerandos: “que tal vez el mejor
medio de lograr el objetivo de la participación universal en la
Convención, sea la adopción de un Acuerdo relativo a la aplicación
de dicha Parte XI”. Establece además, procedimientos más ágiles para
la realización de actividades en los fondos marinos y oceánicos
estableciendo que “…las disposiciones de ese Acuerdo y de la Parte
XI deberán ser interpretadas y aplicadas en forma conjunta como
un solo instrumento…” y que “…en caso de haber discrepancia entre
este Acuerdo y la Parte XI, prevalecerán las disposiciones de este
Acuerdo” (Art. 2).
De manera general, el objetivo de este Acuerdo es garantizar un
acceso no discriminatorio a los minerales de los fondos marinos para los
Estados y sus empresas comerciales, así como un sistema equitativo de
decisiones que asegure a los Estados con grandes intereses económicos
en juego, un papel proporcional a esos intereses. El cumplimiento de estos
objetivos hace posible la consagración del principio, establecido en la
CONVEMAR, de que los fondos marinos son Patrimonio Común de la
Humanidad, lo cual se garantiza con la creación y funciones de la Autoridad
Internacional de los Fondos Marinos.

(2) 124 Estados son ya parte de este Acuerdo hasta setiembre de 2006, lo que
representa el 64 % de los países miembros de Naciones Unidas.
67

De otro lado, la Convención se caracteriza, en primer lugar, porque
al incorporar muchos aspectos de las Convenciones de Ginebra de 1958,
confirma el Derecho Internacional del Mar vigente; asimismo, esta
Convención fue el resultado del desarrollo progresivo del Derecho
Internacional, ya que ella contiene nuevos institutos del Derecho
Internacional del Mar. Tiene fuerza preferente entre sus miembros ante
las Convenciones de Ginebra sobre Derecho del Mar de 1958; no
obstante, las Convenciones de Ginebra siguen teniendo vigencia entre
los miembros de estas Convenciones que no se han adherido a la
Convención de la ONU de 1982.
En 1958, en durante la Primera Conferencia sobre Derecho del
Mar de la ONU, en Ginebra, basándose en los proyectos de los artículos
elaborados por la Comisión de Derecho Internacional de la ONU, se
adoptaron cuatro Convenciones: 1.- Sobre el Mar Territorial y la Zona
Contigua; 2.- Sobre el Alta Mar; 3.- Sobre la Plataforma Continental, y
4.- Sobre Pesca y la Conservación de los Recursos Vivos del Alta Mar.
Aunque las convenciones tuvieron vigencia, sus miembros eran un
número limitado de Estados. En opinión de los países de la Comisión
Permanente del Pacífico Sur-CPPS(3) y de los nuevos Estados en
desarrollo que surgieron como resultado del fin del sistema colonial, estas
convenciones no satisfacían todos sus intereses. Tal circunstancia, y
también la aparición de nuevos tipos de actividad y de mayores posibilidades
en la conquista del océano como resultado del progreso científico-técnico,
fueron la causa de la convocatoria para diciembre de 1973, de la III

(3) La Comisión Permanente del Pacífico Sur (CPPS) es el Organismo Regional
Marítimo Apropiado para la coordinación de las políticas marítimas de sus
Estados Miembros: CHILE, COLOMBIA, ECUADOR Y PERÚ. Nace el
18 de agosto de 1952 con la ‘Declaración sobre Zona Marítima’ suscrita en
Santiago por los Gobiernos de Chile, Ecuador y Perú. El 9 de agosto de
1979, Colombia adhiere al Sistema. La CPPS es un sistema marítimo regional
y una alianza y opción estratégica, política y operativa en el Pacífico Sudeste,
para consolidar la presencia de los países ribereños en esta importante zona
geográfica y su proyección efectiva y coordinada tanto hacia las zonas aledañas
cuanto a la vinculación con la Cuenca del Pacífico.
68 Revista Peruana de Derecho Internacional

Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar. Su
trabajo terminó nueve años después, con la firma de La Convención de
las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar.
La Convención fue aprobada en la 182° Sesión Plenaria, el 30 de
abril de 1982, por 130 votos, 4 en contra y 17 abstenciones. El 10 de
diciembre se realizó en Montego Bay, Jamaica, la ceremonia de la firma,
tanto del Acta Final de la Tercera Conferencia de las Naciones Unidas
sobre el Derecho del Mar como de La Convención. Se registraron 119
firmas de este instrumento, incluyendo a Chile y Colombia; Perú y Ecuador
sólo firmaron el Acta Final.
Con ese motivo, el Presidente de la Tercera Conferencia de las
NN.UU. sobre el Derecho del Mar, señor Tommy T. B. Koh, expresó:
“El 10 de diciembre de 1982 establecimos un nuevo hito
en la historia del derecho. Por primera vez en los anales
del derecho internacional una Convención fue firmada
por 119 países el mismo día en que fue abierta a la firma.
No sólo el número de signatarios constituye un hecho
notable; es igualmente importante que la Convención
haya sido firmada por Estados pertenecientes a todas
las regiones del mundo, de Norte a Sur y de Este a Oeste,
por Estados ribereños, Estados sin litoral y Estados en
situación geográfica desventajosa”.
El 28 de abril de 1982, por su parte, los representantes de Colombia,
Chile, Ecuador y Perú, dirigieron al señor Koh una comunicación en la
cual expresaron:
”Las delegaciones de Colombia, Chile, Ecuador y Perú
ante la Tercera Conferencia de las Naciones Unidas
sobre el Derecho del Mar se complacen en destacar que
el reconocimiento universal de los derechos de soberanía
y jurisdicción del Estado costero dentro del límite de 200
millas consagrado por el proyecto de convención,
constituye un logro fundamental de los países que
69

integran la Comisión Permanente del Pacífico Sur, en
concordancia con los objetivos básicos previstos en la
Declaración de Santiago de 1952 emitida por la
Conferencia diplomática sobre explotación y
conservación de las riquezas marítimas del Pacífico Sur
celebrada por Chile, Ecuador y Perú en Santiago de
Chile.
Dichos objetivos han sido recogidos y desarrollados por
la Convención sobre el Derecho del Mar, que incorpora
al Derecho Internacional principios e instituciones
esenciales para un más adecuado y justo
aprovechamiento de los recursos contenidos en sus mares
ribereños, en beneficio del desarrollo integral de sus
pueblos, inspirados en el deber y el derecho de
protegerlos y de conservar y asegurar para ellos esas
riquezas naturales”.
Actualmente, como ya hemos señalado, son 155 países los que han
ratificado o adherido a este instrumento, con lo que estamos asistiendo a
la universalización de La Convención, considerada por muchos como “la
Constitución de los océanos”.
Efectivamente, uno de los principales aportes de La Convención
fue la consagración definitiva de la Zona Económica Exclusiva (ZEE)
de 200 millas y la concesión de derechos soberanos a los Estados ribereños
sobre sus recursos naturales, vivos y no vivos. La importancia de este
logro radica en que la mayor parte de los recursos pesqueros del mundo
se ubica en la proximidad de las costas de los Estados ribereños, en el
espacio marítimo ahora reservado exclusivamente a ellos por la ZEE:
más del 90% de la pesca mundial se efectúa en estas zonas.
Un principio básico del Derecho Internacional contemporáneo, como
es la obligación de resolver las controversias por medios pacíficos, aparece
particularmente fortalecido en esta Convención, la cual contiene un capítulo
dedicado a esta materia, en el que se destacan los procedimientos de
conciliación y los procedimientos judiciales, ese es otro de los logros de
70 Revista Peruana de Derecho Internacional

este instrumento. En general, puede afirmarse que no existe ninguna
disposición de La Convención respecto de la cual en caso de surgir una
controversia no pudiese ser solucionada por los métodos previstos por
ella.
Aun cuando los cuatro países miembros de la CPPS –Chile, Perú,
Ecuador y Colombia– participaron activamente en todo el curso de la III
Conferencia, continuando con la contribución activa que realizaron en el
Comité de Fondos Marinos, sólo uno de ellos, Chile, ratificó La
Convención. Ello se produjo el 23 de junio de 1997, llegando a ser Estado
Parte el 24 de setiembre del mismo año. Al ratificar La Convención,
Chile formuló una declaración.
A partir de este instrumento jurídico internacional del Derecho del
Mar, se inició una nueva etapa en la historia de las relaciones internacionales
al contarse con un tratado que expresa el consenso mundial de hacer
prevalecer las relaciones de paz y colaboración poniendo al alcance de
los países en desarrollo un adecuado marco jurídico para la defensa de
sus intereses. Con razón se dice que La Convención del Mar es el
instrumento multilateral más importante desde la aprobación de la Carta
de las Naciones Unidas en 1945.
De otro lado, La doctrina latinoamericana sobre el Derecho del
Mar tiene, paradójicamente, algunos antecedentes en las dos
proclamaciones hechas por Harry Truman, Presidente de los Estados
Unidos:
En la primera, del 28 de setiembre de 1945, estableció que “el
Gobierno de Estados Unidos de Norteamérica considera los recursos
naturales del subsuelo y del fondo del mar de la plataforma
continental por debajo de la alta mar próxima a las costas de Estados
Unidos, como pertenecientes a éste y sometidos a su jurisdicción y
control». En la siguiente proclama, de la misma fecha, Estados Unidos
se reserva el derecho a establecer “zonas de conservación en ciertas
áreas de alta mar contiguas a las costas de Estados Unidos cuando
las actividades pesqueras han sido desarrolladas y mantenidas o
pueden serlo en el futuro en una escala sustancial”.
71

Sin embargo, estimamos oportuno mencionar como antecedentes
de las declaraciones del Presidente Harry Truman las siguientes
resoluciones americanas, que los estadounidenses habían adoptado ya
para esa fecha:
La Declaración de Panamá de 1939, que había creado un mar
territorial sui géneris el cual se extendía 300 millas.
La Resolución VIII, intitulada Extensión del mar territorial, de la
Segunda Reunión de Consulta de los Ministros de Relaciones Exteriores
(La Habana, julio de 1940).
La opinión del Comité Interamericano de 1941 y su resolución, que
recomendó la extensión del mar territorial hasta 12 millas y que fue lo
adoptado en la Tercera Conferencia de las Naciones Unidas sobre
Derecho del Mar, más de 40 años después. Debido a la Segunda Guerra
Mundial, las labores de codificación se reiniciaron en 1950, en Río de
Janeiro.
Por tanto, las Proclamaciones Truman constituyeron sólo el
detonante para las declaraciones unilaterales latinoamericanas posteriores
a la Segunda Guerra Mundial.
Conviene señalar que en el desarrollo de la posición latinoamericana
han influido diversas resoluciones de órganos del sistema interamericano
y de reuniones latinoamericanas, dentro de las cuales las más importantes
son:
Declaración de Santiago sobre Zona Marítima (agosto de 1952),
Declaración sobre el Derecho del Mar de Montevideo (mayo de 1970),
de Lima (agosto de 1970) y de Santo Domingo (junio de 1972).
A las Declaraciones del Presidente Truman le siguieron
numerosos pronunciamientos unilaterales de países latinoamericanos:
- El 29 de octubre de 1945, el Presidente Ávila Camacho de México
emitió una Declaración destinada a reivindicar la plataforma continental
adyacente a sus costas y a proteger todas y cada una de las riquezas
naturales descubiertas o no, que se encuentran en ella; la Declaración
72 Revista Peruana de Derecho Internacional

ordenaba la vigilancia y control de las zonas de protección pesquera
necesarias para un aprovechamiento y conservación de sus riquezas.
- El 11 de octubre de 1946, el Presidente de Argentina dictó un
Decreto por el que se declararon pertenecientes a la soberanía de la
Nación, el mar epicontinental y el zócalo continental argentino. El Decreto
expresaba “que en el Orden Internacional se encuentra taxativamente
admitido el derecho de cada país a considerar como territorio
nacional toda la extensión” de esas zonas marítimas.
- El 17 de diciembre del mismo año, Panamá declara que “la
jurisdicción nacional para los efectos de la pesca en general –en
aguas territoriales de la República– se extiende a todo el espacio
comprendido sobre el lecho marítimo de la plataforma continental
submarina”. En tal concepto, añade la ley en referencia, la pesca que se
efectúe dentro de los límites indicados se considera producto nacional y,
por tanto, queda sujeta a las prescripciones de este Decreto.
- El 23 de junio de 1947, el Presidente de Chile, Gabriel González
Videla, proclamó la soberanía nacional sobre el zócalo continental, y los
mares adyacentes a las costas continentales e insulares del territorio
chileno, cualquiera que sea su profundidad y en la extensión necesaria
para reservar, proteger, conservar y aprovechar las riquezas naturales
existentes en ellos, y declaró la protección y control del Estado hasta una
distancia de 200 millas. Por primera vez se estableció un límite preciso.
- El 1 de agosto de 1947, el Presidente del Perú, José Luis
Bustamante y Rivero, declaró que la soberanía nacional se extendía a la
plataforma submarina o zócalo continental y a los mares adyacentes a las
costas continentales e insulares del territorio peruano, cualquiera que fuera
su profundidad y en la extensión necesaria para reservar, proteger,
conservar y aprovechar las riquezas naturales existentes en ellos,
reservándose el Estado el derecho de protección y control hasta una
distancia de 200 millas de la costa.
- El 27 de julio de 1948, la Junta Fundadora de la Segunda República
de Costa Rica proclamó la soberanía nacional sobre la plataforma
73

submarina, y estableció una zona de 200 millas para protección de las
riquezas naturales y la pesca marítima; el 2 de noviembre de 1949, la
misma Junta Fundadora ratificó su anterior decisión.
- El 14 de septiembre de 1950, El Salvador incluyó en la Constitución
Política, artículo 7, la siguiente disposición: “El territorio de la República,
dentro de sus actuales límites, es irreductible; comprende el mar
adyacente hasta una distancia de doscientas millas marinas, contadas
desde la línea de la más baja marea, y abarca el espacio aéreo, el
subsuelo y el zócalo continental correspondiente”.
- Honduras que, en leyes de enero y marzo de 1950, había
incorporado a su territorio la plataforma continental y había extendido su
jurisdicción sobre el mar adyacente hasta una distancia de 200 millas,
confirmó esta decisión en enero de 1951.
El 30 de julio de 1952, el Comité Jurídico Interamericano concluyó
la preparación de un Proyecto de Convención sobre Mar Territorial y
Cuestiones Afines reforzando las acciones de los países latinoamericanos
en esta nueva tesis del Derecho del Mar. Además, otros Estados tales
como Guatemala, Nicaragua, Brasil, Ecuador, Venezuela, Jamaica,
Bahamas y Belice extendieron antes de 1952 su jurisdicción a la plataforma
continental y proclamaron la libertad absoluta del mar adyacente.
Estas Declaraciones produjeron una verdadera revolución en el
Derecho del Mar. Mediante actos unilaterales se entraba a regular
materias que se suponía solamente le correspondían al Derecho
Internacional, lo que complementaría el posterior desarrollo de las prácticas
y doctrinas latinoamericanas sobre el Derecho del Mar
Una de las preguntas que comenzó a formularse, a tenor de la tesis
de los países del Pacífico Sur, fue por qué 200 millas. Podríamos responder
señalando en primer lugar que en la antigüedad, los Estados consideraban
de su propiedad las aguas adyacentes a sus territorios a tal punto que el
antiguo Imperio Romano consideró que todo el Mar Mediterráneo le
pertenecía por ello lo llamaron mare nostrum, pues servía a los propósitos
de la talasocracia. Ese concepto primitivo fue transformándose
74 Revista Peruana de Derecho Internacional

sucesivamente y adaptándose a las nuevas doctrinas, con el objeto de
posibilitar la libertad de navegación sin dejar de reconocer la excepción
que significa la franja de agua que rodea a los Estados ribereños (mare
liberum). Esta franja de agua debía ser vecina o adyacente a la costa y
su ancho dependía de la capacidad de control que el Estado podía ejercer
sobre ella.
Para fijar su anchura se emitieron diversos criterios; por ejemplo,
se admitía la soberanía del Estado ribereño sobre la franja del mar que
podía ser controlada desde la costa; de allí nació más tarde la tesis de la
bala de cañón propuesta en 1703 y concretada en 1782 por Galiani, en la
“norma” de las tres millas.
Esta norma nació por necesidades defensivas de las costas, pero
jamás con el fin de preservar las riquezas del mar. Muchos Estados
ribereños quisieron adoptar normas jurídicas para sí mismos según su
extensión, sin preocuparse de las necesidades reales de los pueblos
costeros, traducidas en la defensa y conservación de los recursos para su
desarrollo, es decir, se estableció en provecho de las grandes potencias y
de la voluntad del Estado para proteger sus recursos marítimos en un
nuevo espacio jurídico.
En 1945, las Proclamaciones del Presidente de los Estados Unidos
Harry Truman sobre la definición de los derechos de ese país en la
plataforma continental y en las zonas costeras de pesca despertaron un
intenso movimiento diplomático de declaraciones estatales y de enfoques,
que conllevaría a la creación del nuevo Derecho del Mar.
Surgió entonces, con fuerza, una doctrina internacional americana,
reformada y traducida en el derecho del Estado ribereño a ampliar su
soberanía y jurisdicción en el mar de acuerdo con sus condiciones
peculiares asociadas a la necesidad de proteger sus recursos en el mar
adyacente.
La naciente doctrina habría de tener su más importante adhesión al
suscribirse la Declaración sobre Zona Marítima (Declaración de
Santiago), sustentada en razones científicas y socioeconómicas:
75

Las condiciones similares frente a un mismo océano facilitaron la
unidad de su declaración que surgió de bases idénticas para los tres países
(Chile, Ecuador y Perú) entre el territorio y la riqueza marítima causada
por la configuración de sus costas. En efecto, la profundidad del mar
junto a las mismas, las características de las corrientes que se encuentran
frente al litoral y la estrechez de la plataforma submarina obligó a que los
países ribereños buscaran los recursos necesarios para su subsistencia y
desarrollo en un mar más amplio.
El ámbito de la Corriente de Humboldt constituye una zona
ecológica especial, en su fase otoño-invierno que cubre casi toda el área
que nuestros países debido al acarreo de gran cantidad de nutrientes que
presenta una riqueza pesquera inigualada en el mundo.
De todo lo anterior, los conceptos de mar libre, las tres, seis y doce
millas perdieron vigencia en la medida en que las modernas técnicas de
extracción y explotación permiten efectuar una labor depredadora, de la
que resulta afectado el Estado ribereño.
Los Estados ribereños del Pacífico Sur son países en desarrollo
cuyos gobiernos deben crear condiciones para que sus habitantes puedan
asegurar su subsistencia y promover el desarrollo económico, preservando
los recursos naturales y reglamentando su utilización, así está consagrado
en los instrumentos unilaterales de Chile, Perú y Ecuador de fines de los
años cuarenta y en la Declaración de Santiago de 1952.
El océano Pacífico es el más extenso de nuestro planeta, con una
superficie de 175 millones de km2 que constituye casi el 46% de la extensión
de los mares (362 millones de km2). Se extiende sobre un poco más de un
tercio del área total de la Tierra (510 millones de km2). Por lo tanto, la
anchura de las 200 millas representa alrededor del 3% de la extensión de
Este a Oeste del océano Pacífico, mientras que, por ejemplo, la anchura
de Gran Bretaña y Francia en el Paso de Calais, representa, para cada
uno de los Estados ribereños, cerca del 20% de la anchura de aquel estrecho
en el punto en que las costas están más cercanas.
76 Revista Peruana de Derecho Internacional

¿CUÁLES SON LOS PRINCIPALES ESPACIOS MARÍTIMOS
RECONOCIDOS POR LA CONVENCIÓN DE LAS NACIONES
UNIDAS SOBRE EL DERECHO DEL MAR?
Veamos:
1.- El Mar Territorial: Es una zona de mar adyacente al
territorio, sobre la que el Estado costero ejerce soberanía. La soberanía
se extiende al suelo y al subsuelo de ese mar, así como al espacio
aéreo que lo cubre. Su extensión máxima es de 12 millas marinas
contadas a partir de las líneas de base del Estado. En este espacio
marítimo reconocido por La Convención es que se aplica la figura del
paso inocente o inofensivo el cual consiste en un paso rápido,
ininterrumpido y sin penetrar en las aguas interiores. Sólo podría
detenerse cuando esa acción sea propia de la navegación, en caso de
fuerza mayor o para brindar auxilio. Además, este derecho ha sido
otorgado a los Estados con el propósito de que se empleen de manera
pacífica y sin perjudicar la seguridad del Estado ribereño. De lo
contrario, éste tiene el legítimo derecho de tomar las medidas de
precaución y de resguardo de sus intereses que considere pertinentes,
basándose en las leyes y reglamentos que haya elaborado sobre el
particular.
2.- Zona Contigua: Es una zona adyacente al mar territorial en
la que el Estado costero podrá tomar las medidas de fiscalización
necesarias para prevenir infracciones a las leyes y los reglamentos
aduaneros, fiscales, de inmigración o sanitarios que se cometan en su
territorio o en su mar territorial, así como sancionarlas. Su extensión
máxima es de 24 millas marinas contadas a partir de las líneas de base
desde las que el Estado costero mide su mar territorial. La zona contigua
se superpone a la zona económica exclusiva.
3.- La Zona Económica Exclusiva: Es un área adyacente al
mar territorial en el que el Estado costero tiene derechos de soberanía
para la exploración y explotación, conservación y administración de
los recursos naturales, tanto vivos como no vivos de las aguas, su
77

lecho y su subsuelo, y para otras actividades orientadas al
aprovechamiento económico de la zona. Su extensión máxima es de
200 millas marinas, contadas desde las líneas de base, a partir de las
cuales el Estado costero mide su mar territorial. Dichas líneas de base,
que pueden ser la línea de baja mar o baja marea (línea de la costa en
bajamar) y líneas de base recta (grupo de líneas que unen varios
puntos), son aquellas a partir de las cuales se miden las diferentes
zonas marítimas: mar territorial, zona contigua, zona económica
exclusiva y plataforma continental. Como se sabe el Perú, en acto
soberano y constitucional en noviembre de 2005, aprobó la Ley de
Bases del Dominio Marítimo.
4.- Plataforma Continental: Comprende el lecho y el subsuelo
de las áreas submarinas que se extienden más allá del mar territorial
hasta el término del margen continental. En caso que –como en el
Perú– la plataforma continental, en términos geomorfológicos, no
alcance las 200 millas marinas contadas a partir de las ya referidas
líneas de base desde las cuales el Estado costero mide su mar territorial,
La Convención le reconoce al Estado una plataforma continental de
200 millas. En esta zona, el Estado costero ejerce derechos de soberanía
para la exploración y explotación de sus recursos naturales, sean
minerales u otros recursos no vivos, o recursos vivos pertenecientes a
las especies sedentarias del lecho o el subsuelo.
5.- Alta Mar: Es el conjunto de las aguas no incluidas en el mar
territorial o en la Zona Económica Exclusiva de ningún Estado. La
Convención dispone que el Alta Mar será utilizada exclusivamente
con fines pacíficos. En este espacio, todos los Estados sin excepción
gozan de libertad de navegación, de sobrevuelo, de tender cables y
tuberías submarinos, de construir islas artificiales y otras instalaciones,
de investigación científica, y de pesca, sujetándose a las disposiciones
de la Convención sobre conservación de los recursos pesqueros.
6.- Zona de los Fondos Marinos: Comprende los fondos
marinos y oceánicos y su subsuelo fuera de los límites de la jurisdicción
nacional. Este espacio y sus recursos son, de conformidad con La
78 Revista Peruana de Derecho Internacional

Convención, patrimonio común de la humanidad, y por tanto, ningún
Estado puede reivindicar parte del mismo o de sus recursos. La
Convención dispone que las actividades en la zona se realizarán en
beneficio de toda la humanidad, y que se distribuirán equitativamente
los dividendos financieros y económicos derivados de las mismas.
Esta es la magnitud de la Convención de las Naciones Unidas
sobre el Derecho del Mar dado que se refiere de manera global a la
explotación de los océanos a diferencia de otros tratados que se ocupan
de cuestiones específicas.
Dada nuestra convicción en que la adhesión es de suma importancia
para los intereses nacionales, guardamos la esperanza que el gobierno del
Perú decida, políticamente, incorporarse al único instrumento internacional
sobre el régimen del mar que gobierna las relaciones internacionales, ámbito
nada ajeno para el país, nación integrante de ese universo de relaciones
interestatales que, en forma convencional los habitantes del planeta, hemos
venido en denominar: Comunidad Internacional.

***
79

EL LÍMITE EXTERIOR DEL DOMINIO MARÍTIMO DEL PERÚ
Marisol Agüero Colunga*

Mediante Decreto Supremo No. 047-2007-RE, publicado en
el diario oficial El Peruano el 12 de agosto del 2007, fue
aprobada la Carta que grafica el límite exterior –sector sur-
del dominio marítimo del Perú. Se trata de un hecho sin
precedentes en la historia nacional, pues aunque el Perú
proclamó derechos sobre 200 millas marinas del mar
adyacente a sus costas en 1947, es sesenta años más tarde
que cuenta con una Carta oficial que grafica con precisión y
de conformidad con el Derecho Internacional los linderos de
un importante sector de su dominio marítimo.

INTRODUCCIÓN

El límite exterior de una zona marítima puede ser definido como la
línea imaginaria que marca el término de la misma, observada desde las

* Consejera en el Servicio Diplomático de la República. Miembro Asociado de
la Sociedad Peruana de Derecho Internacional. Magíster (Honores) en Derecho
Marítimo Internacional por el Instituto de la Organización Marítima
Internacional, Malta; Diplomada en Derecho del Mar y Política Oceánica por
la Academia de Rodas, Grecia. Entre otros, en el 2006 obtuvo en Malta el
premio Walter Muller, al mejor proyecto legislativo en el campo del Derecho
del Mar.
80 Revista Peruana de Derecho Internacional

costas del Estado ribereño, en dirección hacia la alta mar(1);
consecuentemente, viene a reflejar la anchura de dicha zona(2).
Los límites exteriores son también denominados límites costa
afuera(3) –denominación que alude a su mencionada proyección desde
el litoral hacia la alta mar– y su característica esencial radica en que el
Derecho del Mar reconoce a todo Estado ribereño la potestad de establecer
soberanamente, de manera unilateral pero en el pleno respeto de las normas
internacionales sobre la materia, los límites exteriores de las zonas
marítimas bajo su jurisdicción(4). Otro es el caso de los límites marítimos
entre dos Estados, los mismos que deben ser acordados mediante
negociación o, en su defecto, establecidos por decisión jurisdiccional o
laudo arbitral.
No es necesario insistir en que resulta de primordial importancia
para todo Estado conocer con precisión cuáles son los linderos dentro de
los cuales le corresponde ejercer sus derechos soberanos y su jurisdicción,
por lo que se pasa a presentar a continuación una síntesis de los principales
aspectos jurídicos vinculados al límite exterior –sector sur– del dominio
marítimo del Perú.

Marco Teórico

Título jurídico sobre el mar

El título jurídico de un Estado sobre una determinada porción de
mar puede expresarse a través del principio enunciado comúnmente como
“la tierra domina al mar”, es decir que dicho título jurídico aparece como

(1) AGÜERO COLUNGA, Marisol. Consideraciones para la Delimitación Marítima del
Perú. Lima, Fondo Editorial del Congreso del Perú, 2001, p. 51.
(2) Ello explica que la Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del
Mar (en adelante “la Convención”) emplee indistintamente los términos límite
exterior y anchura, términos que aunque no son equivalentes sí son
interdependientes. Véase los artículos 4°, 57° y 76° de la Convención.
81

corolario de la soberanía ejercida por un Estado sobre el territorio
terrestre(5), siendo la adyacencia el concepto que sintetiza la idea del
dominio Estatal sobre el mar a través de su franja costera6.
Una vez que ha sido definido el título jurídico de un Estado sobre el
mar adyacente debe precisarse la naturaleza jurídica de los derechos que
otorga dicho título; la extensión espacial sobre la que tales derechos serán
ejercidos (anchura de la zona marítima de que se trate); y la manera
como debe ser medida dicha extensión. Excedería los alcances de este
artículo un análisis de la naturaleza de los derechos que corresponden al
Estado ribereño sobre el mar adyacente, por lo que la primera cuestión no
será estudiada; sin embargo, la segunda y la tercera serán abordadas a
continuación, con especial referencia al caso peruano.

Extensión espacial del dominio marítimo del Perú

En relación a la extensión del dominio marítimo, el artículo 54° de
la Constitución Política del Perú establece que
[…] El dominio marítimo del Estado comprende el mar
adyacente a sus costas, así como su lecho y subsuelo, hasta
la distancia de doscientas millas marinas medidas desde las
líneas de base que establece la ley. […]

(3) Por ejemplo, véase NACIONES UNIDAS División de Asuntos Oceánicos y de
Derecho del Mar, Oficina de Asuntos Jurídicos. Manual de delimitación de
fronteras marítimas. Nueva York, 2001, p. 3.
(4) Las zonas marítimas bajo jurisdicción nacional reconocidas por la Convención
son: el mar territorial, con una extensión máxima de 12 millas marinas; la zona
contigua, de hasta 24 millas marinas; la zona económica exclusiva y la plataforma
continental, cada una de hasta 200 millas marinas (salvo casos excepcionales,
en los que la plataforma continental puede alcanzar hasta 350 millas marinas).
(5) “Maritime entitlement appears in international law as a corollary of the
sovereignty exercised over land territory”. MÁRQUEZ ANTUNES, Nuno. Towards
the conceptualisation of maritime delimitation. Legal and technical aspects of
a political process. Martinus Nijhoff Publishers. Publications on Ocean
Development vol. 4. Leiden/Boston, 2003, p. 136.
82 Revista Peruana de Derecho Internacional

Aunque el dominio marítimo del Perú constituye un área única de
200 millas marinas de anchura, que incluye tanto la columna de agua
como el lecho y el subsuelo del mar, cabe mencionar que se trata de un
caso sui generis a nivel internacional, ya que la gran mayoría de Estados
posee las zonas marítimas previstas en el Derecho del Mar(7). En relación
a estos últimos, valga mencionar que de conformidad con el Derecho del
Mar –tal como se encuentra recogido en la Convención y en la práctica
estatal–, corresponde a todo Estado ribereño establecer el límite exterior
de cada una de sus zonas marítimas a partir de las mismas líneas de base.
Así, cuando, por ejemplo, la legislación interna de un Estado señala un
mar territorial de 12 millas, esta extensión se mide a partir de sus líneas de
base; y cuando establece una zona económica exclusiva de 200 millas,
esta última extensión se mide igualmente a partir de las líneas de base
desde las que se mide el mar territorial. Ello significa, en este ejemplo,
que las 12 primeras millas de la zona económica exclusiva del Estado se
superpondrán a las 12 millas de su mar territorial, quedando las 188 millas
restantes de su zona económica exclusiva, consecuentemente, libres de
tal superposición.

Líneas de base

La línea de base puede ser definida, básicamente, como la secuencia de
puntos en la costa de un Estado a partir de la cual se mide la anchura de
sus zonas marítimas.
La norma general es que corresponde a todo Estado el
establecimiento de una línea de base normal a lo largo de todo su litoral(8).

(6) “La terre domine la mer, et elle la domine par l’intermédiaire de la façade cotière;
cette double idée est synthétisée dans le concept d’adjacence”. Weil otorga a
ambos principios un valor “casi axiomático”, por lo que “resultaría inúltil
ponerlos en duda hoy en día”. WEIL, Prosper. Perspectives du droit de la
delimitation maritime. Eds. Pedone, Paris, 1988, p. 55.
(7) Ver Nota No. 4. Al momento de escribir el presente artículo 155 Estados son
Parte en la Convención.
(8) Convención, Art. 5°.
83

Esta no es otra que la línea de bajamar o de baja marea “tal como aparece
marcada mediante el signo apropiado en cartas a gran escala reconocidas
por el Estado ribereño”(9). El nivel del mar reflejado en una carta está
referido al datum vertical, también denominado datum de carta. El
establecimiento de un datum de carta apropiado es una tarea compleja
debido a que el nivel del mar no es fijo; fluctúa día a día, mes a mes y año
tras año, como resultado de ciertos factores, asociados principalmente a
los movimientos de la Luna y de la Tierra. El datum de carta puede ser
definido como “el promedio de bajamares específicas en un período de
tiempo extenso. El período de tiempo debe ser idealmente de 19 años o
más, de manera que incluya todas las variaciones astronómicas
significativas”(10).
Sólo en situaciones excepcionales, taxativamente establecidas en
la Convención, los Estados pueden trazar líneas de base rectas que unan
los puntos apropiados de la costa(11) y pueden también determinar sus
líneas de base combinando la línea de base normal con líneas de base
rectas(12).
En concordancia con el mandato del artículo 54° de la Constitución
–según el cual las 200 millas marinas de extensión del dominio marítimo
del Perú se miden “desde las líneas de base que establece la ley”– con
fecha 3 de noviembre del 2005 fue aprobada la Ley No. 28621, Ley de
Líneas de Base del Dominio Marítimo del Perú (en adelante “Ley de

(9) Idem. La indicación de la línea de bajamar en las cartas permite que los navegantes
puedan estar seguros de que, bajo condiciones normales, no encontrarán
menos agua que lo señalado en la carta.
(10) MINISTERIO DE DEFENSA. MARINA DE GUERRA DEL PERÚ (Dirección de Hidrografía
y Navegación). Manual sobre los aspectos técnicos de la Convención de las
Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar 1982. Lima, 1996, p. 66.
(11) Según el Art. 7° de la Convención, podrán trazarse líneas de base rectas en los
lugares en que la costa tenga profundas aberturas o escotaduras; en los que
haya una franja de islas a lo largo de la costa situada en su proximidad inmediata;
o en los que la línea de la costa sea muy inestable por la existencia de un delta
y de otros accidentes naturales.
(12) Convención, Art. 14°.
84 Revista Peruana de Derecho Internacional

líneas de Base”), la misma que fue producto de una intensa y minuciosa
labor desarrollada por la Comisión Técnica de Líneas de Base creada
para tal fin, entre los años 2004 y 2005(13). La ley estableció un sistema
mixto de líneas de base para el Perú: con excepción de cinco tramos(14),
en los que la Comisión estimó apropiado el trazado de líneas de base
rectas, la línea de base normal o de bajamar fue establecida a lo largo del
litoral nacional, desde el punto en que llega al mar la frontera terrestre
peruano-ecuatoriana, en la Boca de Capones (Punto No. 1 de las líneas
de base), hasta el punto en que llega al mar la frontera terrestre peruano-
chilena, en el Punto Concordia (Punto No. 266 de las líneas de base).

Medición de la extensión del dominio marítimo

La Ley de Líneas de Base expresa en su artículo 4° que el límite
exterior del dominio marítimo del Perú es trazado de modo que cada punto
del citado límite exterior se encuentre a 200 millas marinas del punto más
próximo de las líneas de base, en aplicación de los criterios de delimitación
establecidos por el derecho internacional.
Efectivamente, es norma en el Derecho del Mar que el límite
exterior de cada zona marítima se mide de modo tal que cada punto del
mismo se encuentre a una distancia “x” del punto más próximo de las
líneas de base del Estado concernido, donde x = extensión o anchura de la
zona marítima de que se trate; la aplicación de este criterio da como
resultado la obtención de un límite exterior que se encuentra a una distancia
constante “x” desde la costa. Este principio aparece reflejado en la
Convención, cuando establece que el límite exterior del mar territorial “es

(13) Mediante Resolución Suprema No. 043-2005-RE se designó a los miembros
de la Comisión Técnica de Líneas de Base creada por resolución Suprema No.
274-2003 y su modificatoria. La autora del presente artículo fue integrante
de la misma.
(14) Los cinco tramos son: a) de Punta Balcones a Punta Falsa; b) de Punta La
Negra, extremo sur, a Punta Eten; c) del molo retenedor sur del Puerto
Salaverry a Punta Salitre; d) de Punta Viños Grande a Punta Chilca; y e) de
Playa Jaguay a la Roca al Oeste de Morro Quemado.
85

la línea cada uno de cuyos puntos está, del punto más próximo de la línea
de base, a una distancia igual a la anchura del mar territorial”(15).
Curiosamente, la Convención no contiene normas similares que señalen
expresamente que ese mismo criterio es de aplicación al establecimiento
de los límites exteriores de las otras zonas marítimas reconocidas por
dicho tratado, es decir, la zona contigua, la zona económica exclusiva y la
plataforma continental. Sin embargo, la práctica de los Estados ha
determinado que, debido a su idoneidad, el citado criterio sea aplicado a la
determinación del límite exterior de cada una de esas zonas. La razón es
de sentido común: si se establece, por ejemplo, que la anchura del dominio
marítimo es de 200 millas marinas, lo lógico es que el límite exterior del
mismo se encuentre a una distancia constante de 200 millas marinas desde
cada punto de la costa y no a 200, 150, 120, 80 ó 70 millas marinas desde
el punto más próximo del litoral.
Este criterio puede parecer demasiado obvio como para merecer
más comentario que su sola enunciación. Sin embargo, particularmente
en el caso del Perú, su aplicación reviste una especial importancia. Debe
recordarse que cuando mediante el Decreto Supremo No. 781 del 1 de
agosto de 1947 (en adelante: “D.S. No. 781”) el Perú reivindicó por primera
vez derechos sobre las 200 millas del mar adyacente a sus costas estableció
que ejercería el control y la protección de las riquezas nacionales en una
zona comprendida entre las costas “y una línea imaginaria paralela a ellas
y trazada sobre el mar a una distancia de doscientas (200) millas marinas,
medida siguiendo la línea de los paralelos geográficos”(16). Ello constituía
una imperfección técnica, ya que sólo un Estado cuyas costas siguieran la
dirección general de un meridiano (dirección Norte-Sur) podría obtener
una distancia constante desde sus costas siguiendo los paralelos geográficos;
y ese, por cierto, no es el caso del litoral peruano, cuya dirección general
es Noroeste-Sudeste. Como resultado de aplicar dicho método, el Perú
resultaba teniendo un espacio marino de extensión sumamente irregular y
reducida, en comparación con el resultado obtenido mediante la aplicación

(15) Convención, Art. 4°.
(16) D.S. No. 781, Art. 3°.
86 Revista Peruana de Derecho Internacional

de la fórmula de la distancia constante. Esta última fue la fórmula adoptada
por Chile, que había reivindicado derechos sobre el mar adyacente a sus
costas mediante Declaración Oficial del 23 de junio de 1947 (en adelante:
“D.O. del 23.06.47”), optando por medir el perímetro del área marina
sobre la que ejercería protección y control mediante “una paralela
matemática proyectada en el mar a doscientas millas marinas de distancia
de las costas continentales chilenas”(17).
Aunque los métodos adoptados individualmente por el Perú y por
Chile en 1947 para el trazado de los linderos de sus respectivas zonas
marítimas de 200 millas eran diferentes, ambos países coincidieron en
que la definición espacial de las áreas reivindicadas por cada uno de ellos
era meramente provisional y, por tanto, sujeta a modificación(18).
Posteriormente, el 18 de agosto de 1952, mediante la Declaración
sobre Zona Marítima, también conocida como «Declaración de Santiago»,
los gobiernos del Perú, Chile y Ecuador19 proclamaron como norma de
su política internacional marítima “la soberanía y jurisdicción exclusivas
que a cada uno de ellos corresponde sobre el mar que baña las costas de
sus respectivos países, hasta una distancia mínima de 200 millas marinas
desde las referidas costas”(20). Esta disposición constituye el
reconocimiento recíproco del derecho que corresponde a cada uno de los
Estados Parte a trazar el límite exterior de su zona marítima de 200 millas
marinas de modo tal que cada uno de los puntos de dicho límite se encuentre
a una distancia no menor de 200 millas marinas desde cada punto de su

(17) D.O. del 23.06.47, Art. 3°.
(18) Mientras que el Perú precisó que el Estado peruano se reservaba el derecho de
modificar la demarcación marítima “de acuerdo con las circunstancias
sobrevivientes por razón de los nuevos descubrimientos, estudios e intereses
nacionales que fueren advertidos en el futuro…” (D.S. No. 781, Art. 3°),
Chile señaló que la demarcación marítima sería hecha “cada vez que el Gobierno
lo crea conveniente, sea ratificando, ampliando o de cualquier otra manera
[modificándola] conforme a los conocimientos, descubrimientos, estudios e
intereses de Chile que sean advertidos en el futuro …” (D.O. del 23.06.47,
Art. 3°).
(19) Colombia adhirió a la Declaración en 1979.
(20) Declaración sobre Zona Marítima de 1952, Art. II.
87

costa. La disposición contenida en el artículo 3° del D.S. No. 781, según
la cual la zona marítima de 200 millas reivindicada por el Perú debía medirse
siguiendo los paralelos geográficos, quedaba así modificada por efecto de
la Declaración sobre Zona Marítima(21).

Límites internacionales del dominio marítimo

El trazado del límite exterior del dominio marítimo del Perú comporta
la definición de los límites con dos zonas marítimas internacionales: la alta
mar y la Zona. La alta mar puede ser definida como el conjunto de todas
las partes del mar no incluidas en las zonas marítimas bajo jurisdicción
estatal(22); mientras la Zona es el área constituida por los fondos marinos
y oceánicos y su subsuelo fuera de los límites de la jurisdicción nacional(23).

Superposición de las zonas marítimas de dos Estados adyacentes

Es usual que la proyección de las zonas marítimas de dos Estados
con costas adyacentes se superponga; se trata del hecho que genera la
necesidad de proceder a una delimitación marítima. La superposición de
las zonas marítimas de dos Estados constituye una situación de
concurrencia de derechos, en la que –a menos que ambos Estados
acuerden ejercer sus derechos conjuntamente, transformando la calidad
jurídica de espacio indiviso que corresponde al área marina de

(21) La Declaración sobre Zona Marítima fue ratificada por el Perú mediante
Resolución Legislativa N° 12.305 del 6 de mayo de 1955, con el cúmplase
por Decreto Supremo de 10 de mayo de 1955. (El Peruano de 12 de mayo
de 1955).
(22) Esta definición por la vía residual refleja la aproximación a este espacio marítimo
que ofrece la Convención en su Art. 86°. La diferencia se encuentra en que la
Convención hace referencia expresa a las zonas marítimas reconocidas por la
misma. Así, según la Convención, la alta mar está constituida por «[…] todas
las partes del mar no incluidas en la zona económica exclusiva, en el mar
territorial o en las aguas interiores de un Estado, ni en las aguas archipelágicas
de un Estado archipelágico».
(23) Convención, Art. 1° 1(1).
88 Revista Peruana de Derecho Internacional

superposición en una de condominio– se impone el establecimiento de
una línea delimitadora que permita separar las áreas que corresponde a
cada uno de los Estados en cuestión.
Los tratadistas califican al acto delimitador de “amputación”, en
tanto la división de los espacios sobre los que dos títulos convergen y se
entrecruzan sólo puede efectuarse reduciendo o “amputando” cada uno
de dichos espacios(24). Una vez definida la necesidad de proceder a la
delimitación marítima, surgen dos interrogantes: cómo se efectúa la
delimitación; y quién la lleva a cabo.
Aunque no es la intención de este breve artículo profundizar en el
proceso mismo de la delimitación marítima, debe señalarse, en relación a
la primera pregunta, que la delimitación se efectúa mediante la aplicación
de reglas de derecho y según criterios jurídicos(25); y, en cuanto a la
segunda, que la delimitación debe ser idealmente acordada por los Estados
concernidos como resultado de un proceso negociador. De no ser posible
llegar a un acuerdo al respecto, la cuestión podrá ser sometida a un tribunal
jurisdiccional o arbitral, de conformidad con la voluntad de las partes. Lo
que no es admisible es que uno de los Estados en cuestión pretenda delimitar
unilateralmente el área superpuesta(26). En tanto el área de superposición
subsista como área indivisa reclamada –en todo o en parte– por los dos
Estados concernidos, la misma constituirá un área en controversia(27).

(24) “la division des espaces sur lesquels deux titres convergent et s’entrecroisent ne
peut s’effectuer qu’en réduisant chacun des deux”. WEIL, Ibid., p. 52.
(25) “Cette division-amputation […] s’effectue par une décision juridique,
c’est-à-dire en application de règles de droit et selon des critères juridiques”.
Ibid.
(26) “No state is empowered by internacional law to determine unilaterally
how the area of everlapping is to be divided”. MÁRQUE ANTUNES, Ibid., p. 137.
(27) Una controversia, tal como fue definida por la Corte Permanente de Justicia
Internacional en el caso Mavrommatis (1924) consiste en un “desacuerdo
sobre una cuestión de derecho o de hecho, una oposición de puntos de vista
legales o de interés entre [las Partes]”. Tomado de SORENSEN, Max. Manual de
Derecho Internacional Público. México, Fondo de Cultura Económica, 1981,
p. 628.
89

DESCRIPCIÓN DE LA CARTA

La Carta

El límite exterior -sector sur- del dominio marítimo consta en un
documento denominado Carta. Una carta náutica es un documento
específicamente destinado para satisfacer los requerimientos de la
navegación marítima, graficando, para ello, la configuración y las
características de los litorales, las profundidades del agua, los tipos de
fondos y los peligros y ayudas a la navegación(28). No obstante, la Carta
del límite exterior –sector sur– del dominio marítimo no contiene los
elementos vinculados directamente a la navegación. Ello se debe a una
razón de orden práctico: cuando los límites marítimos se muestran en una
carta náutica conjuntamente con un sinnúmero de líneas y datos relativos
a la batimetría del área (indicación de las profundidades), sistemas de
señalización y otros, se pierde el efecto buscado, cual es el de mostrar
gráficamente de manera nítida la línea que representa el límite exterior de
la zona marítima de que se trate. Cabe mencionar que constituye una
práctica generalizada de los Estados graficar sus límites marítimos en
cartas que muestran solamente el litoral y el límite exterior de sus zonas
marítimas.
Para el diseño de la Carta se utilizó la proyección Mercator, que
consta de paralelos horizontales y meridianos verticales(29), y sus

(28) ORGANIZACIÓN HIDROGRÁFICA INTERNACIONAL. Diccionario Hidrográfico.
Publicación especial No. 32, Mónaco, 1996.
(29) La bidimensionalidad de toda carta implica que la superficie de la Tierra no
pueda ser representada sin distorsión, sea en lo que se refiere a las distancias, a
los ángulos o a las formas. Sin embargo, la proyección Mercator es la más
utilizada en la cartografía marítima a nivel internacional, debido a que es el
único sistema en el que las líneas de rumbo son graficadas como líneas rectas,
en retículas en las que los paralelos de latitud y meridianos de longitud forman
ángulos rectos. RAIZ, Erwin. Cartografía general. Barcelona, Ediciones Omega
S.A., 1965, p. 79. Aunque la Carta del límite exterior no esté diseñada para
efectos de navegación, guarda en este aspecto homogeneidad con la cartografía
náutica nacional.
90 Revista Peruana de Derecho Internacional

coordenadas geográficas fueron determinadas en el sistema del World
Geodetic Survey de 1984 (WGS 84), que es considerado el modelo
matemático más preciso de la Tierra, habiendo sido –por tal razón–
adoptado por la Organización Hidrográfica Internacional para la elaboración
de todas las cartas náuticas. La escala de la Carta es de 1/1000000, lo
que se encuentra dentro del rango recomendado por la OHI para el trazado
del límite exterior de zonas marítimas de 200 millas marinas(30).

Identificación de sectores

El diseño cartográfico del límite exterior del dominio marítimo del
Perú se efectúa sobre la base del formato cartográfico de tres secciones
con que cuenta la Marina de Guerra. Tal formato ofrece la ventaja de
contener una porción razonable de espacio terrestre y una amplia zona de
mar, todo lo cual resulta apropiado para el propósito de graficar dicho
límite.
Debe precisarse que lo que ha sido dividido en sectores –por razones
de carácter práctico– es el trazado del límite exterior, lo que no significa
que el dominio marítimo del Perú esté seccionado políticamente en sectores,
ya que, como se mencionó al tratar acerca de su extensión espacial, el
dominio marítimo es “un área única de 200 millas marinas de anchura”.
Los sectores en que se ha dividido el trazado del límite exterior del
dominio marítimo son:
· Sector norte: del Punto No. 1 al Punto No. 74 de las líneas de
base;
· Sector centro: del Punto No. 74 al No. 146 de las líneas de base; y

(30) El rango que la OHI estima apropiado para estos casos es de entre 1/100000
y 1/1000000. ORGANIZACIÓN HIDROGRÁFICA INTERNA-
CIONAL. A manual on technical aspects on the United Nations Convention
on the Law of the Sea – 1982. Prepared by the IHO, IAG, IOC Advisory
Board on the Law of the Sea. Special Publication No. 51. Mónaco, marzo
2006, Capítulo 3-17.
91

· Sector sur: del Punto No. 146 al Punto No. 266 de las líneas de
base.
La Carta aprobada mediante el Decreto Supremo No. 047-2007-
RE constituye la primera y corresponde al sector sur del límite exterior.
Es previsible que la próxima Carta a ser aprobada sea la correspondiente
al sector centro, a fin de continuar con la secuencia de la línea del límite
exterior, para concluir con la del sector norte.

Límites con la alta mar y la Zona

En la sección dedicada a Aspectos Jurídicos se mencionó que el
trazado del límite exterior del dominio marítimo del Perú comporta la
definición de los límites con dos zonas marítimas internacionales: la alta
mar y la Zona.
El establecimiento simultáneo de ambos límites se produce mediante
el trazado de una única línea, la misma que aparece graficada en la Carta
con la leyenda “Límite exterior del dominio marítimo del Perú”. Debido a
que la Carta es un instrumento bidimensional, en ella no aparece de manera
evidente la configuración de ambos límites. Para comprender dicha
configuración, debe considerarse que la línea que señala el límite exterior
del dominio marítimo tiene un recorrido vertical que se inicia en la superficie
del mar, atraviesa la columna de agua en toda su profundidad y se sumerge
en el área submarina.

¿La Carta del límite exterior estableció un límite marítimo con
Chile?

La Carta muestra la proyección total del dominio marítimo del Perú
en el sur, de modo tal que cada punto de su límite exterior se encuentra a
200 millas marinas del punto más próximo en la costa peruana.
Como consecuencia de ello, y debido al ángulo que forman las
costas del Perú y del Chile, la proyección de las 200 millas del Perú se
92 Revista Peruana de Derecho Internacional

superpone a la proyección de 200 millas que efectúa Chile a partir de sus
costas, en un área precisamente señalada en la Carta como “área en
controversia”, es decir, como un área reclamada por dos Estados.
Una cuestión sobre la que no debe haber ninguna duda es el hecho
de que con la aprobación de la Carta del límite exterior –sector sur– el
Perú no ha establecido su límite marítimo con Chile. Al parecer, habrían
surgido algunas interrogantes a partir de la observación en la Carta de
una línea perpendicular a la costa peruana, que parte del Punto No. 266
de la Ley de Líneas de Base –denominado Punto Concordia en el Tratado
de Lima del 3 de junio de 1929 y que se encuentra ubicado en los 18°21’08’
S–, para unirse a la línea que marca el límite exterior del dominio marítimo.
Al respecto, debe enfatizarse que, como su propia denominación lo
expresa, y tal como ha sido señalado a lo largo de este artículo, el Perú ha
aprobado una Carta de su límite exterior, es decir, de su límite con la alta
mar y con la Zona. Como también se señaló, los límites exteriores son
límites costa afuera, lo que significa que se trata de proyecciones
marítimas del Estado ribereño hacia la alta mar, no hacia los Estados con
costas adyacentes.
También se señaló que resulta inadmisible que un Estado pretenda
establecer unilateralmente la división de un área en la que su proyección
marítima se superpone a la de otro Estado, y esta ha sido consistentemente
la posición del Perú: los límites entre dos Estados sólo pueden ser fijados
mediante un convenio específico de delimitación concertado expresamente
con el objeto de fijar definitivamente dichos límites, o, a falta de acuerdo,
mediante sentencia de un tribunal jurisdiccional o un laudo arbitral, en
aplicación del derecho internacional(31). En ese sentido, no procede que

(31) La posición del Perú sobre esta cuestión fue expresada en el ámbito internacional
el 27 de agosto de 1980 por el Presidente de la Delegación peruana, Embajador
Alfonso Arias Schreiber, ante el Plenario de la III Conferencia de las Naciones
Unidas sobre el Derecho del Mar: “a falta de un convenio específico de
delimitación concertado de manera expresa para fijar definitivamente los límites
de [las zonas marítimas], y donde no prevalezcan circunstancias especiales ni
93

el Perú establezca unilateralmente su delimitación marítima con Chile y,
como también se indicó previamente, mientras la superposición marítima
no sea resuelta en aplicación del derecho y por un tribunal competente, el
área en cuestión deberá continuar como un área indivisa reclamada por
dos Estados o “área en controversia”.

***

viene de la pág. 92.
existan derechos históricos reconocidos por las partes, debe aplicarse como
regla general la línea media o de equidistancia, por tratarse del método más
idóneo para llegar a una solución equitativa”.
94 Revista Peruana de Derecho Internacional
95

EL PERÚ Y LA CONVENCIÓN DEL MAR
Miguel Angel Rodríguez Mackay*

ENFOQUE GENERAL

Al conmemorarse el 1º de agosto de 2007 el sexagésimo aniversario
del Decreto Supremo Nº 781 o Decreto Bustamante, cuya tesis de
soberanía y jurisdicción hasta la distancia de 200 millas marinas medidas
desde las costas del Estado fuera consagrada en la Convención de las
Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar de 1982 y cuando precisamente
en noviembre de 2007 se cumplirán 13 años de vigencia de la denominada
“Constitución de los Océanos”, sin duda el mayor instrumento jurídico
internacional de los mares que las naciones del mundo hayan sido capaces
de elaborar y aprobar en forma consensuada y teniendo como base la
idea de la unidad del espacio oceánico, me permito poner una vez más en
la reflexión de los lectores de la prestigiosa Revista Peruana de Derecho
Internacional, la más antigua en su género que se edita
ininterrumpidamente en el Perú desde el año 1941 gracias al apoyo del
Ministerio de Relaciones Exteriores, la necesidad de que nuestro país

* Abogado por la Universidad Nacional Mayor de San Marcos. Miembro
Asociado de la Sociedad Peruana de Derecho Internacional y Coordinador
General de la institución. Miembro de Número de la Academia Interamericana
de Derecho Internacional y Comparado. Profesor Conferencista en la Academia
Diplomática del Perú de los Cursos de Derecho del Mar y Derecho
Internacional Público; Profesor de Derecho Internacional Público e Historia
del Derecho Peruano en la Universidad Inca Garcilaso de la Vega.
96 Revista Peruana de Derecho Internacional

adhiera al tratado sobre el Derecho del Mar que recogió intacta –repito-
la tesis peruana en virtud de que se trata de nuestros intereses nacionales
concernidos en el vasto e inmenso espacio oceánico.
El Perú, que tuvo una participación precursora por más de cinco
décadas en la construcción del nuevo Derecho del Mar, lamentablemente
no ha tomado hasta ahora la decisión política de adherir a la Convemar, a
la que en este año, ya son 155 los Estados en el mundo de los 192 que
integran las Naciones Unidas, los que han aceptado su carácter vinculante
para la regulación de los océanos. A su aprobación, en Montego Bay,
Jamaica, en 1982, le había precedido una larga etapa de debates y
negociaciones que comenzó formalmente en 1973 en que, de conformidad
con la Resolución 3067 de la Asamblea General, se reunió la Tercera
Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar.
Este estado de ausencia del Perú en la Convemar, instrumento
internacional de aceptación casi planetaria, cuya importancia ciertamente
no debe circunscribirse al aspecto numérico que ya es trascendente,
constituye por toda la gravitación de su reporte histórico y su propio peso
jurídico en la dinámica de las relaciones interestatales, un motivo de
preocupación y de reflexión a la luz de nuestros intereses nacionales.
Como ha dicho el Embajador Juan Miguel Bákula, la mayor autoridad
nacional en el tema, nuestro país por no adherir a la Convemar, se encuentra
en el “limbo jurídico” y de hecho esta sentida ausencia nos coloca como
señala el eminente diplomático, en una situación de “paria internacional”.
En las líneas que siguen intentaré exponer las razones –distinguidos
juristas y diplomáticos nacionales ya lo han hecho y con gran versación
en otras largas páginas de nuestra literatura jurídica– por las cuales nuestro
país debería proceder a la adhesión a dicho instrumento jurídico
internacional sobre la regulación del mar. De continuar esta situación que
lleva ya tantos años, el Perú además de su automarginación,
inexorablemente tendrá que acatar las disposiciones de la Convención
por un imperativo del colectivo universal expresado en las normas
consuetudinarias del Derecho Internacional. Pero más penoso todavía es
97

el hecho que nuestro país aunque se mantuviese al margen de la Convemar,
lo que supondría –repito– el cumplimiento de las obligaciones establecidas
en ella, no podría en ningún caso invocar sus cláusulas para el ejercicio de
los derechos que sí se reconoce a los Estados Parte.
El Perú ha recorrido un largo y esforzado camino para hacer
prevalecer su planteamiento que revolucionó en la doctrina imperante
hasta mediados del siglo XX. En efecto, la tesis pionera contenida en el
referido Decreto Supremo 781 de 1947 que fuera firmado por el Presidente
Bustamante y Rivero y su Canciller Enrique García Sayán, consagró la
soberanía y jurisdicción marítima del Estado peruano hasta una distancia
de 200 millas para la explotación de los recursos vivos y no vivos que se
hallen en el mar.
Claro está que la tesis peruana formulada en esa oportunidad fue
eco de proclamaciones unilaterales de otros países, entre ellos Chile, que
apenas dos meses antes de promulgarse dicho decreto, su Presidente
Gabriel González Videla, había emitido una declaración en el mismo sentido.
Más aún, mediante la célebre Declaración de Santiago de 1952 que
firmaron Chile, Perú y Ecuador, a los que se sumaría Colombia en 1979
con su incorporación en la Comisión Permanente del Pacífico Sur (CPPS),
proclamaron como norma de su política internacional marítima la soberanía
y jurisdicción exclusivas que a cada uno de ellos corresponde en el mar
adyacente a sus costas hasta el límite de las 200 millas.
De allí que la posición internacional del Perú se vio fortalecida al
establecer con los otros países miembros de la CPPS una plataforma
regional que obtuvo en las Naciones Unidas el triunfo de la tesis por la
que tanto luchó, y que fuera impecablemente defendida por el Ministerio
de Relaciones Exteriores durante tantos años hasta su incorporación en
la Convención del Mar en 1982. Fue, pues, resultado de una sostenida y
coherente proyección de la política exterior del Estado peruano a través
de varias décadas. Ello es lo relevante. Un solo discurso, una sola posición
fue lo que hizo sólida y universal la argumentación nacional –que fue al
mismo tiempo regional– sobre su percepción del mar y sus recursos a la
luz del nuevo Derecho del Mar.
98 Revista Peruana de Derecho Internacional

La razón de la tesis ha sido siempre una sola y es esencialmente de
naturaleza económica en la medida que la zona de 200 millas no era una
zona de mar territorial como equivocadamente sostenían los denominados
territorialistas, sino una zona especial destinada al aprovechamiento de
los recursos naturales allí contenidos. Cabe señalar que ante la pretensión
territorialista de querer involucrar el término “mar territorial” a la literatura
oficial de la Cancillería, ha dicho enfáticamente el también eminente
diplomático y jurista, Embajador Gonzalo Fernández Puyó, Presidente de
la Sociedad Peruana de Derecho Internacional que “No existe siquiera
documento alguno en sus archivos que considere 200 millas de mar
territorial”. Reitero, pues, que esta ha sido siempre la postura asumida
por Torre Tagle, lo que obviamente dio coherencia tanto a la labor legislativa
interna como a la posición que uniformemente ha mantenido el Estado
peruano en diversos foros internacionales sobre la temática.
Después de prolongados silencios y de vacilaciones por parte de
los gobiernos de turno de los últimos años, que en el pretexto de seguir
estudiando con mayor detenimiento un tema delicado al dejar para “mejores
coyunturas” el asunto de la Convención del Mar, en el mes de mayo de
2001, el entonces Ministro de Relaciones Exteriores del Gobierno de
Transición y Miembro Emérito de la Sociedad Peruana de Derecho
Internacional, Embajador Javier Pérez de Cuéllar, remitió al Congreso de
la República el oficio correspondiente, a fin de someter a la aprobación de
ese Poder del Estado la adhesión de nuestro país al instrumento de Montego
Bay. Lamentablemente en esa oportunidad tampoco se logró aprobar la
referida adhesión por el Legislativo.
Pero ¿cuál ha sido la causa de esta situación nacional de
incertidumbre?. Esta lamentable ausencia en la Convemar se ha debido a
la politización de que fuera víctima un tema más bien jurídico y de evidentes
complejidades técnicas. En efecto, aquellos que sostenían la existencia
de un mar territorial de 200 millas crearon en la opinión pública un marco
de desorientaciones sobre los verdaderos alcances de la tesis peruana al
sostener equivocadamente que la Convención recorta el Mar de Grau a
sólo 12 millas. Fue fácil para los denominados territorialistas confundir a
99

la población que inocentemente persuadida por errados discursos al
efectuar una simple comparación matemática verificaba que las 12 millas
de mar territorial señaladas en la Convemar eran obviamente menos que
las 200 contenidas –según aquéllos– en el Decreto de 1947. Así expuesto
el tema, la gente –con la buena fe que tiene todo patriota– creía que la
Convemar reducía el Mar de Grau. Pero la verdad y la realidad es otra. Y
es que la razón de ser de este de Decreto es –reitero– fundamentalmente
de naturaleza socio-económica, pues las 200 millas no era una zona de
mar territorial sino, en cambio, una zona especial destinada al
aprovechamiento de los recursos vivos y no vivos allí contenidos para
atender las necesidades de los pueblos y sin que ello afecte la libertad de
navegación. Esta tesis, como he señalado al comienzo de este artículo,
está íntegramente contenida en la Convemar como en la Constitución
vigente.
El Congreso tiene la responsabilidad de asumir una postura realista
para salvaguardar los intereses del pueblo peruano. No puede seguir con
una indeterminación sobre este tema, por ejemplo sometiéndolo a consulta
popular vía referéndum como fuera planteado por la Comisión de
Relaciones Exteriores del Congreso durante el quinquenio anterior
(Dictamen del mes de octubre de 2004) y si acaso hay todavía quienes
creen que sería la mejor vía para aprobar la Convemar. El referéndum
ciertamente es un ejercicio de la democracia que sí funciona para otras
situaciones, pero que en este caso específico estimo sería inadecuado e
ineficaz, por cuanto la temática de la Convención del Mar –en su estructura
tiene 320 artículos– es un asunto –repito– de naturaleza técnica y muy
compleja. Pero veamos el tenor y significado de la tesis peruana y las
ventajas de la adhesión del Perú a la Convemar.

LA TESIS DE SOBERANÍA Y JURISDICCIÓN DEL PERÚ
HASTA LAS 200 MILLAS

Por el Decreto Supremo N° 781 en 1947, se proclamó que “la
soberanía y jurisdicción nacionales se extienden a la plataforma
100 Revista Peruana de Derecho Internacional

submarina o zócalo continental o insular adyacente a las costas
continentales”, así como “sobre el mar adyacente a las costas del
territorio nacional, cualesquiera que sea su profundidad y en la
extensión necesaria para preservar, proteger, conservar y utilizar
los recursos y riquezas naturales de toda clase que en o debajo de
dicho mar se encuentren”; asimismo, el Decreto agregó que el Perú
ejercerá “control y protección sobre el mar adyacente a las costas
del territorio peruano en una zona comprendida entre esas costas y
una línea imaginaria paralela a ellas y trazadas sobre el mar a una
distancia de “doscientas (200) millas marinas”(1).
Esta revolucionaria tesis de naturaleza socio-económica que, como
ya he señalado, dos meses antes fuera declarada también por Chile en
acto soberano similar, constituye el punto de partida de lo que representaría
para el Perú y la región el inicio de un progresivo nuevo régimen del mar
al formular principios jurídicos contrarios a aquellos que estuvieron
presentes en el Antiguo Derecho del Mar que era, entre ellos y sobretodo,
el de seguridad. Con la dación del referido enunciado jurídico marítimo el
Gobierno recogió una demanda del pueblo peruano en defensa de sus
intereses, es decir, sus recursos en el mar, anticipándose a un contexto
jurídico-político, en aquella época todavía en proceso de gestación. Era
evidente que la decisión gubernamental adoptada representaría en su época
el lanzamiento de una renovadora posición jurídica de cambio en torno al
mar.
En efecto, el Derecho del Mar es una de las áreas del Derecho
Internacional que ha experimentado mayor desarrollo en las últimas
décadas. Luego que durante siglos había imperado la división de los mares
en dos zonas: los mares territoriales de los Estados ribereños
–generalmente de hasta 3 millas de anchura– y el alta mar, hacia mediados

(1) El texto íntegro en el Ministerio de Relaciones Exteriores del Perú:
“Instrumentos Nacionales e Internacionales sobre Derecho del Mar”, Lima,
1971, pág. 20
101

del siglo XX algunos Estados decidieron cuestionar el orden establecido,
que beneficiaba únicamente a las grandes potencias, proclamando
unilateralmente derechos en áreas más extensas, con el principal propósito
de proteger los recursos naturales de los mares adyacentes a sus costas
en favor de sus poblaciones. Ese fue el propósito del Decreto Bustamante.
Se originó así una “revolución silenciosa”, que devendría en el
establecimiento negociado por todos los Estados de un nuevo y completo
régimen aplicable a la totalidad del espacio oceánico a través de la
Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar.
La dimensión del impacto que generó la introducción de la tesis de
las 200 millas durante la etapa culminante de la negociación de la
Convención del Mar, se vio reflejada cuando los representantes de los
Estados parte de la Declaración de Santiago, el 30 de abril de 1982
expresaron “el reconocimiento universal de los derechos de soberanía
y jurisdicción del Estado costero dentro del límite de 200 millas
consagrado en el proyecto de la Convención, constituye un logro
fundamental de los países que conforman la Comisión Permanente
del Pacífico Sur, en concordancia con los objetivos básicos previsto
en la Declaración de Santiago de 1952. Dichos objetivos han sido
recogidos y desarrollados por la Convención del Mar, que incorpora
al Derecho Internacional principios e instituciones esenciales para
un más adecuado y justo aprovechamiento de los recursos contenidos
en sus mares ribereños, en beneficio del desarrollo integral de sus
pueblos inspirados en el deber y el derecho de protegerlos y de
conservar y asegurar para ellos esas riquezas naturales”.
La Convención del Mar reconoce a todo Estado ribereño, una zona
económica exclusiva de hasta 200 millas, con derechos soberanos para la
exploración y explotación, conservación, administración y otras actividades
económicas en relación con los recursos naturales, tanto vivos como no
vivos; y jurisdicción para el establecimiento y utilización de islas artificiales,
instalaciones y estructuras, para la investigación científica marina y la
protección y preservación del medio marino. Asimismo, reconoce a todos
los Estados ribereños –aún aquellos como el Perú, cuya plataforma
102 Revista Peruana de Derecho Internacional

continental física es de reducida extensión– una plataforma continental
“jurídica” de hasta 200 millas medidas también desde las líneas de base
desde donde se mide el mar territorial, en el que tiene derechos soberanos
exclusivos para la exploración y explotación de sus recursos naturales,
tanto vivos como no vivos, con libertad de navegación.

LOGROS QUE ALCANZARÁ EL PERÚ SI ADHIERE A LA
CONVEMAR

Conseguiría seguridad jurídica y estabilidad en las relaciones entre
los Estados sobre la regulación marítima. La Convención es un acuerdo
comprehensivo que establece un equilibrio entre los derechos y deberes
de los Estados y que regula todos los aspectos vinculados a los espacios
marinos; promueve la óptima utilización de los recursos vivos y no vivos,
regula y facilita la cooperación internacional para la investigación científica,
la transferencia de la tecnología y la protección del medio marino.
De otro lado, lograría, finalmente, insertarse en el orden internacional
dando al espacio oceánico un carácter de sistema total y someter sus
usos a un régimen aceptado por la comunidad de naciones. Lo contrario
es la marginalidad en un mundo paradójica y crecientemente globalizado.
Actualmente, son Parte de la Convención 155 Estados. En América Latina
figuran, entre otros, Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Costa Rica, Cuba,
Guatemala, Haití, Honduras, México, Nicaragua, Panamá, Paraguay, y
Uruguay; asimismo, son parte de la Convención gran número de los países
de la Cuenca del Pacífico, que incluye a Japón, República de Corea, China
y la Federación Rusa. Los países de la Unión Europea son también Estados
parte. En lo que respecta a los Estados Unidos de América, la adhesión a
la Convención ha sido aprobada a nivel de la Comisión de Relaciones
Exteriores del Senado y se espera que en breve sea considerada en el
pleno de dicha Cámara.
Del mismo modo, la Convención protege los intereses del Perú y
asegura sus derechos sobre sus recursos dentro de las zonas bajo
jurisdicción nacional hasta las 200 millas. La Convención no afectará la
103

pesca artesanal, comercial o industrial; por el contrario, será ampliamente
beneficiada por la cooperación internacional en investigación científica y
transferencia de tecnología.
Garantiza la participación del Perú en los regímenes que regulan la
pesca en alta mar en términos que le permitan asegurar sus intereses en
la conservación de las especies transzonales y altamente migratorias. El
Perú podrá participar en los regímenes y mecanismos que se han creado
a partir de la Convención del Mar. Merecen especial mención las reuniones
de los Estados Parte en las que se examina el proceso de aplicación de la
Convención y el Tribunal Internacional del Derecho del Mar. Sólo los
Estados Parte pueden presentar candidaturas para magistrados del citado
Tribunal así como para tribunales arbitrales y listas de conciliadores.
Otro aspecto que debemos tener muy en cuenta es que dada la calidad
de país minero, la adhesión permitiría al Perú participar plenamente en la
Autoridad Internacional de los Fondos Marinos para hacer valer y proteger
sus intereses. Debido a la decidida acción de los países en desarrollo, los
fondos marinos situados más allá de la jurisdicción nacional fueron
declarados “patrimonio común de la humanidad”. La administración de
los recursos minerales que se encuentran depositados en el lecho del mar
está encargada sólo a los Estados Partes, por tanto, los que no lo son se
encuentran fuera de la toma de decisiones.
Asimismo, la Convención garantiza al Perú la libertad de navegación
que es fundamental para el desarrollo de su comercio que en un 95% se
efectúa por mar. La Convención evita la discrecionalidad de los Estados
para restringir este derecho. Asimismo, el sobrevuelo y el tendido de cables
y tuberías submarinas en la zona económica exclusiva y la plataforma
continental son derechos de todas las partes.
En relación con el medio ambiente marino la Convención protege los
intereses del país y llega hasta la protección de los ecosistemas en nuestro
mar al establecer normas que promueven un enfoque integrado en el
manejo del espacio oceánico y sus recursos, así como la obligación de
104 Revista Peruana de Derecho Internacional

cooperar y coordinar a nivel regional y global en el establecimiento de
regímenes orientados a estos fines.
Y en lo que respecta al asunto de la controversia de delimitación
marítima que mantiene el Perú con Chile(2), aún cuando haya habido una
postura política del Gobierno de no adherir a la Convemar por considerar
que no es indispensable para obtener un resultado favorable cuando se
formalice en su oportunidad la demanda a Chile ante la Corte –conviene
ser justos en señalar que dicha decisión no significa que el Estado peruano
haya entrado en un punto de quiebre o que se distancie de su posición
histórica a favor de la adhesión sobre la cual hay obviamente muchas
razones y ventajas más que han sido sustentadas al decir de las grandes
bondades que ofrece el instrumento de Montego Bay–, sin duda, la
adhesión fortalece los argumentos nacionales en torno de este problema,
ofreciéndole la Convención al país criterios y métodos para alcanzar una
solución equitativa vía la utilización preferente del principio de equidad y
del método de la línea media o equidistante, consagrados en su artículo
15º. No debemos olvidar que en la actualidad la Convención del Mar es
el Derecho Internacional sobre la materia imperante.

CONCLUSIONES

Debemos tener presente que la soberanía y jurisdicción de las 200
millas señalados en el Decreto Supremo de 1947 y confirmado en la
Declaración de Santiago de 1952, constituye la tesis jurídica internacional
del mar más trascendente que ha sido recogida y consagrada en la
Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar de 1982,
con lo cual se ha establecido un régimen sobre el mar de dimensión global
y de aceptación planetaria, disponiéndose un nuevo orden internacional
basado en la justicia y el bienestar colectivo.

(2) Un trabajo desarrollado del suscrito sobre este tema ha sido publicado en la
Revista Peruana de Derecho Internacional, Edición Nº 131, Abril-Junio de
2006, bajo el título de “Planteamiento jurídico sobre la controversia de
delimitación marítima entre Perú y Chile”, Pág. 101-130
105

El Congreso de la República, que es donde se encuentra la
Convención lista para su aprobación desde el 2001, debe estimar que no
es necesario que el Perú modifique su Constitución Política para
conformarla a las disposiciones de la Convención del Mar. La armonización
de las leyes y reglamentos de nuestro derecho nacional con las
disposiciones de la Convención puede efectuarse aplicando la legislación
interna de manera compatible con las disposiciones de la Convención,
más aún si se tiene en cuenta que la Constitución del Perú considera que
el Estado ejerce soberanía y jurisdicción tanto en el dominio marítimo
como en el espacio aéreo, de conformidad con la ley y los convenios
internacionales ratificados por la República. Por tanto, jurídicamente
nuestro dominio marítimo y el espacio aéreo que sobre éste se encuentra,
quedarían tal como están dispuestos en la Constitución y en los otros
instrumentos de nuestra legislación interna, o sea como espacios unitarios
desde la costa hasta las 200 millas que es la distancia hasta donde el Perú
ejerce su soberanía y jurisdicción –repito– de conformidad con la ley y los
convenios internacionales ratificados.
Con todo ello, al no ser parte de la Convención, el Perú se ve
imposibilitado de tener una participación con injerencia en las negociaciones
trascendentales de la Convemar, con directo impacto negativo en nuestros
intereses nacionales dados los grandes beneficios que concede este
instrumento internacional de los océanos.

REFLEXIÓN FINAL

Ya agotado el debate nacional –hemos tenido varios en 25 años
desde que se aprobó la Convención– sobre la conveniencia o no para el
Perú de su adhesión a este instrumento internacional del mar, y habiéndose
constatado los grandes beneficios que otorga la denominada «Constitución
de los Océanos» a sus Estados partes, estimo que sobre este asunto de
Estado el actual Gobierno del Perú debería abordarlo a la luz de los
intereses nacionales que están visibles no solamente en el litigio que con
Chile adviene en el marco de la instancia supranacional de la ONU, que
106 Revista Peruana de Derecho Internacional

por sí solo ya es sumamente importante, sino en los que han sido
identificados bajo el tenor de grandes ventajas para el país y que me he
referido en líneas anteriores. Para proceder con su aprobación, el Estado
peruano se encuentra amparado en el artículo 310° de la propia Convemar
que faculta a los Estados a formular declaraciones al momento de la
adhesión. En efecto, en dicha declaración de carácter interpretativa que
se depositará en la Secretaría General de la ONU queda claramente
establecido, para que no haya más dudas, la absoluta compatibilidad que
existe entre las disposiciones de la Convención con la peruanísima figura
del dominio marítimo de 200 millas consagrada en la Constitución Política,
precisamente para facilitar dicha adhesión. Pero no solo eso. El Congreso
de la República debería dar una ley que complemente el sentido de la
referida declaración, con lo cual al ingresar en nuestra legislación los
espacios de Mar Territorial, Zona Contigua y Zona Económica Exclusiva,
que en conjunto suman las 200 millas señaladas en la Convemar, se
alcanzaría una clara compatibilidad entre las disposiciones de este Tratado
y todas las normas de nuestro derecho interno comenzando por la propia
Constitución. Así, la ciudadanía podrá constatar que los derechos del Perú
sobre sus históricas 200 millas del Mar de Grau se mantienen intactos, y
en el marco de la Convemar, se verán extendidos hacia la alta mar y los
fondos marinos.
La decisión de aceptar el carácter vinculante de la Convención
cuenta con el beneplácito de los diversos sectores comprometidos del
Estado(3). Los intereses del Perú es lo más importante. Ello, finalmente,
significaría un reconocimiento al esfuerzo y proyección de la política
exterior peruana de varias décadas que logró hacer universal la tesis de
las 200 millas.

***

(3) La encuesta de la Universidad de Lima (Lima y Callao) publicada en el diario
La República el 12 de setiembre de 2007 revela que el 73.3% de las personas
consultadas, entre 18 y 70 años de edad, están a favor de la adhesión a la
Convención del Mar.
107

POLÍTICA EXTERIOR
108 Revista Peruana de Derecho Internacional
109

NACER EN EL EXTRANJERO:
LOS LABERINTOS DE LA INSCRIPCIÓN Y DE LA OMISIÓN.
UN ASUNTO QUE CLAMA POR LA REFORMA DEL ESTADO
Mario Lovón Ruiz-Caro*

ADVERTENCIA

El tema propuesto es tedioso de lectura pesada y aunque, en
apariencia, trata sobre algo rutinario, simple y obvio, la realidad muestra
que no es así, que el asunto encierra una complejidad singular a juzgar por
los problemas absurdos que genera y que no son de fácil solución porque
escapan a la lógica y al sentido común y resultan incomprensibles, inclusive
para quienes conocen la doctrina y los principios que sustentan el Derecho
Registral y tienen como tarea la responsabilidad de registrar hechos
vitales.
Para todos aquellos que tuvieron que afrontar dramáticas
consecuencias por haber omitido hacer la inscripción de sus hijos nacidos
en el extranjero, en los registros de Estado Civil, Sección, Nacimientos,
existentes en las oficinas consulares peruanas correspondientes, el tema
les resultará, con seguridad, definitivamente, insulso y patético.
En todo caso, estoy seguro que la lectura de este artículo será
tremendamente frustrante para quienes no tuvieron la suerte de toparse

* Embajador en el Servicio Diplomático de la República.
110 Revista Peruana de Derecho Internacional

con un funcionario público que los haya podido orientar adecuadamente
entregándoles la receta simple para subsanar la omisión, aquella, que no
está en la legislación pertinente, pero que los podría haber librado de ser
actores de una aventura que en la literatura se conoce como realismo
fantástico, pero que en la vida real es una condena a tortura y
probablemente frustración perpetua.
Se debe decir, que dentro de tantas cosas importantes que tiene
por resolver y atender la administración pública, en un mundo cada vez
más complejo, exigido de modernidad, la eficiencia en la administración
de los asuntos públicos se ha convertido, en un indicador que permite
medir, mejor que todos los otros especializados, el grado de subdesarrollo
o el desarrollo integral de un país; es decir el progreso económico, social,
político y cultural de una nación, mostrando, inclusive, los niveles de
desarrollo personal alcanzado por sus habitantes.
Por eso, a nadie se le puede ocurrir que la omisión de la inscripción
de los nacimientos en los Registros de Estado Civil existentes en los
consulados peruanos pudiera significar un nudo gordiano y convertirse
en una fuente de graves complicaciones y de tormento individual y familiar
que puede durar toda la vida.
Ciertamente, se trata de un asunto que demuestra que la eficiencia
como la racionalidad en la gestión pública, en el ámbito registral civil, son
sólo principios enunciados para sustentar las normas legales o que
completan los textos académicos, que sólo se repiten en los informes de
los técnicos y profesionales al servicio del Estado. Es decir, teoría pura,
retórica, norma legal insulsa, que no ha tomado contacto con la realidad
para cambiarla o que no se ha servido aún de ella para modificarla, es
decir, subdesarrollo y desorden.
Lo expresado en los párrafos anteriores, no se refiere a las
inscripciones en los Registros de Estado Civil de los nacimientos -como
hecho vital- en las ciudades e inclusive en los lugares más remotos del
territorio nacional. No habría razón para ocuparse de ello, porque al
margen de algún error material, que de producirse o de haberse producido,
111

obligaría a los interesados a tramitar una rectificación. Ello no daría lugar,
de manera alguna, a un artículo que empiece con una introducción tan
dramática como desconcertante.

NACIMIENTOS EN EL EXTRANJERO

El presente artículo se refiere a las inscripciones de los nacimientos
que conforme al Art. 52 de la Constitución política del Perú, vigente, se
deben practicar en los Registros de Estado Civil existentes en los
Consulados del Perú; es decir, de hijos de madre o padre peruanos, nacidos
en el extranjero, durante su minoría de edad. También alude, de manera
especial, a las inscripciones que se practican en el territorio nacional con
el propósito de subsanar la omisión en que se incurrió al no haber inscrito
en forma debida y oportuna esos nacimientos en el extranjero, sea por
haber recibido información equivocada o insuficiente, en unos casos; por
ausencia de orientación solvente en otros, o porque los padres del menor
así lo decidieron en un momento y, finalmente, porque, los mejor informados,
tuvieron presente la norma constitucional que les otorgaba un plazo en
años.
Se debe decir, que si se tiene en cuenta, que el trámite de inscripción
a que se refiere el Art. 52 de la Constitución, se viene practicando, desde
la formación de Estado peruano y que, inclusive, a pesar de los cambios
en las normas constitucionales y legales respectivas que asimilaron los
principios del jus sangüinis y del jus solis, para definir el derecho a la
nacionalidad peruana, no debería haber ningún tipo de duda respecto de
los procedimientos, plazos y formas que se deben seguir para asegurar
inscripciones impecables en el extranjero, habida cuenta que ellas están a
cargo de funcionarios diplomáticos que desempeñan cargos consulares y
que actúan como registradores. Sin embargo, la situación no es así.
La realidad muestra, que existen casos flagrantes de omisión de
inscripciones de esos nacimientos y que la búsqueda del modo y de la
forma expeditiva y fácil para subsanarlas, ha conducido a los interesados
por un verdadero laberinto, que de ninguna manera resulta divertido, que
112 Revista Peruana de Derecho Internacional

ha significado para muchos padres y jóvenes, una prolongada tortura, es
decir, años de frustración y de sinsabores. Casi una lucha contra una
pared, contra una sombra, o contra un monstruo, sordo, mudo y cruel. Es
decir, contra la burocracia y un Estado ineficiente.
Lo paradójico y cruel del asunto es que subsanar la omisión en
que se incurrió al no haber inscrito el nacimiento de un hijo, nacido en el
extranjero, en los Registros de Estado Civil existentes en los Consulados
peruanos, puede ser y definitivamente es, un trámite absolutamente
sencillo. Sin embargo, la incompetencia de funcionaros públicos y
fundamentalmente las contradicciones y los vacíos existentes en la
legislación sobre la materia y algunos intereses extraños, no sólo impidieron
encontrar y hacer explícita y viable esa solución, sino que esos funcionarios
y esa legislación, crearon y siguen creando laberintos que causan perjuicios
personales y familiares; que violan normas constitucionales y legales y lo
que es más grave, lesionan y desconocen derechos fundamentales de la
persona humana como son el derecho a la nacionalidad, al nombre, a
escoger una profesión, a ser elegido, a desempeñar puestos públicos, etc.
etc.
Es el caso de las inscripciones que se practican en el “Registro de
Peruanos Nacidos en el Extranjero” que está a cargo de la Dirección
General de Migraciones del Ministerio del Interior, el mismo que a pesar
de haber sido creado por Decreto Suoremo(1) y estar regulado por el
Reglamento de la Ley de Nacionalidad Nº 26574(2) no es un registro de
Estado Civil por no estar reconocido por el RENIEC. Mejor, por estar
fuera de ese ámbito.
En consecuencia, las inscripciones practicadas en ese Registro,
de menores de edad, hijos de madre o padre peruanos, nacidos en el
extranjero, contraviene la norma constitucional pertinente y las que regulan
las actividades de ese órgano constitucional, autónomo, como su Ley

(1) Decreto Supremo Nº 519-RE de 31/7/1940
(2) Art.5 Reglamento de la Ley de Nacionalidad, aprobado por Decreto Supremo
Nº 247-97-PCM de 27.05.1997.
113

Orgánica y Reglamento. Es más, esa inscripción, además de irregular,
niega a esos peruanos, la condición de «peruanos nacidos en el extranjero»
que les otorga la Constitución, causándoles con ello un daño enorme, por
afectar sus derechos fundamentales.
Identificar los vacíos y las contradicciones en la legislación a la que
hago referencia en párrafos anteriores y que pretendo examinar en el
presente ensayo, junto a las manifestaciones de incompetencia de los
funcionarios públicos a través del desarrollo de algunos casos concretos,
requiere hacer un comentario previo que resultará imprescindible ensayar
porque explica algunas situaciones que por parecer obvias, en apariencia,
impiden distinguir con nitidez todas las contradicciones e incongruencias
que encierran.

EQUÍVOCOS BUROCRÁTICOS

Resulta obvio y sobre entendido para todos y en especial para
funcionarios formados en materias relacionadas con asuntos
internacionales, política exterior, Derecho Internacional Público, gestión
diplomática etc. y que se ocupan, en el ejercicio profesional de asuntos
vinculados con las relaciones multilaterales y bilaterales, que los trámites
de inscripción de nacimientos, en esencia simples, se practiquen
correctamente. No hay lugar a duda.
Sin embargo, a partir de esta certeza, resulta difícil admitir que la omisión
de esas inscripciones tenga que ocupar la atención y el tiempo de altos
funcionarios que tienen preocupaciones superiores y que se pretenda ganar
escenario con el asunto de la “inscripción de nacimientos”, cuando resulta a
todas luces exagerado llegar a la dramatización por causa de esas omisiones
y en caso que las hubiera, la solución debía ser absolutamente simple, ordenar
que esas inscripciones sean correctamente hechas.
Desde esa perspectiva, hay la convicción que la atención de los
asuntos consulares en general y los trámites de inscripción en particular,
como actividades que en esencia son administrativas, de rutina y de
114 Revista Peruana de Derecho Internacional

segundo orden, para cuyo cumplimiento se cree con frecuencia que se
necesita solamente alguna experiencia, práctica y un poco de sentido
común, no deberían requerir mayor preparación, ni exigir mayor atención
que la indispensable.
Esta visión y percepción que comparten los principales órganos
de la administración pública, incluyendo a los órganos especializados, ha
relegado por razones obvias, el manejo de estos asuntos a un segundo
plano entregándolos a funcionarios sin formación, porque no se entiende
aún que esos asuntos exigen conocimientos especializados jurídico-legales
y técnico-administrativos, no solo en el campo del Derecho Registral, sino
en otras ramas jurídicas, sin los cuales no es posible cumplir labores
eficientes, por ejemplo, en una representación consular o en dependencias
públicas o en la Cancillería.
Queda entendido que la formación jurídico legal, técnico
administrativa del funcionario consular complementada con conocimientos
y experiencia en el desempeño de funciones diplomáticas, lo habilitarán
para cumplir debidamente con todas las labores que corresponden a ese
servicio. Las funciones que cumple ese funcionario no solamente están
relacionadas con la representación del Estado en ese ámbito, sino con la
defensa y promoción de los intereses del país, dentro de los que están
incluidos los que corresponden a los nacionales, sean personas naturales
o jurídicas, la promoción comercial y la gestión al servicio del desarrollo
del país.
Esta visión, que ha sido históricamente la razón y el fundamento
para la creación del Servicio Diplomático de la República, como una carrera
unificada en la que sus miembros son designados indistintamente para
desempeñar ambas funciones en las representaciones consulares o
diplomáticas del Perú, debería seguir siendo el objetivo que oriente de la
manera permanente las labores del Ministerio de Relaciones Exteriores
en asuntos consulares y que en formación de los diplomáticos peruanos
no se descuide esa formación especializada, que requiere, además, un
contenido social, vocacional frente a los nuevos desafíos que plantea el
fenómeno migratorio peruano.
115

INGRESO AL LABERINTO

Entrando en materia y en relación con el tema planteado respecto
de las incongruencias y contradicciones que se descubren en la legislación
expedida sobre las inscripciones de nacimientos, se debe empezar señalando
que como reza el artículo 52 de la Constitución son peruanos por nacimiento,
los hijos de madre o padre peruanos nacidos en el extranjero inscritos en
los Registros de Estado Civil respectivos existentes en las oficinas
consulares peruanas, durante su minoría de edad.
Sin embargo, a pesar que la norma constitucional es clara, el Art.
30 de la Ley Orgánica del RENIEC, establece un plazo de 30 días para
estas inscripciones. Esta contradicción que podría ser aparente–porque
establece una inscripción administrativa– ha dado lugar a muchos errores
que han impedido la oportuna y correcta inscripción de esos nacimientos
en el exterior y con ello los dramas a que hago referencia en los párrafos
precedentes y siguientes.
Los trámites en busca de subsanar la omisión de la inscripción,
obligó y continúa obligando a los interesados que siguen la orientación
equivocada de funcionarios de los órganos competentes de la administración
pública, a buscar la inscripción del nacimiento de esos menores en el
“Registro de Peruanos Nacidos en el Extranjero” de la Dirección General
de Migraciones del Ministerio del Interior. La recomendación resulta,
equivocada a la luz de la legislación vigente, que regula la función pública
en el Perú y es prueba de ineficiencia que constituye una falta contra los
deberes de función, por orientar equivocadamente a los interesados sobre
asuntos de su competencia ocasionando enormes y graves perjuicios a
las víctimas, por las siguientes razones:
a.- El Registro de Peruanos Nacidos en el Extranjero al que se ha
hecho referencia, no es de Estado Civil y se encuentra fuera del ámbito
del RENIEC. La inscripción en él de menores de edad, contraviene la
norma constitucional específica citada, negándoles, a esos menores, la
condición de «peruanos por nacimiento» que les debía corresponder.
Desconoce, además, otra norma contendida en el Reglamento del RENIEC,
116 Revista Peruana de Derecho Internacional

según la cual los menores deben inscribirse en los registros existentes en
las oficinas Registrales del lugar de su nacimiento o de su domicilio.
b.-El Art.5 del Reglamento de la Ley de Nacionalidad, Decreto
Supremo Nº 004-97-IN relativo a la inscripción de peruanos nacidos en
el extranjero, exige, contradictoriamente, como requisito “la presentación
de la partida de nacimiento expedida por la autoridad competente del
lugar del nacimiento del menor debidamente visada, por el Cónsul
peruano”.
c.- La inscripción que se practica en los Registros de Estado Civil,
Sección Nacimientos existentes en una representación consular peruana,
no corresponde al hecho del nacimiento, como erróneamente lo señala la
norma del RENIEC, sino a la inscripción de la partida de nacimiento o del
documento público expedido por autoridad extranjera competente que
registra el hecho del nacimiento en su territorio, conforme a su legislación.
Por consiguiente es impropio que la norma establezca como requisito
para la inscripción de un nacimiento, en una oficina consular peruana, “la
presentación del certificado expedido por el médico o la persona que
atendió el parto”. El requisito debe ser la presentación de la partida o
certificado de nacimiento expedida por la autoridad competente del lugar
en el que se encuentra acreditada la oficina consular.
3) Ley Orgánica del RENIEC, Ley Nº 26497 Reglamento de
Inscripciones del RENIEC Decreto Supremo Nº 015-98-PCM
d.- El procedimiento que se sigue, desde hace muchos años,
conocido y tácitamente admitido, tanto por el Ministerio de Relaciones
Exteriores, como por las municipalidades y obviamente por la propia
Dirección General de Migraciones, e inclusive del RENIEC, como una
forma de regularizar las inscripciones que se practican en ese registro, es
irregular. En ese sentido, acudir luego de realizar esa inscripción a la
“municipalidad del domicilio del menor” para practicar otra inscripción,
en el Registro de Estado Civil, resulta una reiterada trasgresión de la
norma constitucional y constituye otra inscripción ilegal.
117

e.- Como quiera que las inscripciones de menores en ese Registro
de Peruanos Nacidos en el Extranjero, de la DIGEMIN, no otorgan la
condición de peruanos por nacimiento, la inscripción irregular practicada
en las municipalidades, se dirige a “regularizar” de manera fraudulenta
las omisiones de inscripción, en el consulado peruano correspondiente de
peruanos hijos de madre o padre peruanos nacidos en el extranjero.
f.- Existen evidencias respecto que en algunos casos, el RENIEC
procedió a anular esas inscripciones expidiendo Resoluciones Jefaturales
que dan, de manera inmisericorde, por terminado el intento, pero que al
mismo tiempo dan inicio a un proceso de renuncias, de parte de la víctima,
a sus derechos fundamentales, debido a que por una mala orientación y
por el acto administrativo expedido, solamente podrá ser peruano por
adopción y no podrá ser, por ejemplo, candidato a la Presidencia de la
República. Tampoco podrá postular a Congresista de la República, ni a la
carrera judicial, militar o diplomática.

(3) Mediante Resolución Jefatural Nº 924-2005-JEF/RENIEC publicado el
14.Set.2005, se conformó la Comisión de transferencia de los Registros Civiles
al RENIEC, en mérito al cual, se dio inicio al proceso progresivo de revocatoria
de facultades registrales e incorporación de las Oficinas de registro a Civiles de
las Municipalidades de Lima Metropolitana al RENIEC. Como parte de ello,
se han incorporado a la fecha, las siguientes Oficinas de Registro Civil de las
siguientes Municipalidades de la Ciudad de Lima: San Borja (Resolución
Jefatural Nº 940-2005-JEF/RENIEC publicado el 30.Set.2005), Santiago
de Surco (Resolución Jefatural Nº 1145-2005-JEF/RENIEC publicado el
14.Nov.2005), Surquillo (Resolución Jefatural Nº 084-2006/JEF/RENIEC
publicado el 15.Feb.2006), San Isidro (Resolución Jefatural Nº 248-2006-
JEF/RENIEC publicado el 12.Abril.2006), San Luís (Resolución Jefatural
Nº 421-2006-JEF/RENIEC publicado el 08.Junio.2006) y Lince
(Resolución Jefatural Nº 782-2006-JEF/RENIEC publicada el
18.Ago.2006); a lo cual se han sumado las resoluciones Jefaturales Nº 690-
JEF/RENIEC y Nº 863-2006-JEF/RENIEC publicado el 21.Set.2006 que
procedieron a revocar parcialmente las facultades registrales delegadas a
veinticuatro (24) Oficinas de Registros Civiles comprendidas en las
Municipalidades de Lima Metropolitana y de la Provincia Constitucional del
Callao.
118 Revista Peruana de Derecho Internacional

g.-Complica de manera diabólica el tema abordado, la existencia,
desde hace varios años, de normas legales contradictorias, que organizan
las inscripciones, en los Registros de Estado Civil existentes en las oficinas
consulares del Perú, de las partidas de nacimiento, matrimonio y defunción.
Además y lo que resulta inexplicable, esas normas legales señalan
procedimientos absurdos para subsanar la omisión de inscripciones y en
lugar de solucionar los inconvenientes creados complican aún más la
situación, dejando de lado principios fundamentales como el de la
simplificación administrativa, de legalidad, eficiencia y economía procesal.

BUSCANDO UNA SALIDA DEL LABERINTO

En cuanto a las contradicciones mencionadas que contiene la
legislación en materia registral de hechos vitales y que a pesar de la
antigüedad de las mismas no han sido aún modificadas por ejemplo por el
RENIEC, considero útil transcribir algunos párrafos contenidos en las
comunicaciones que la Dirección General de Derechos de los Peruanos
del Ministerio de Relaciones Exteriores, en adelante DDP, RE, dirigió a
esa institución en setiembre y octubre del 2006.

Oficio dirigido al RENIEC por la DG-DDP MIN. RREE. Nº 3-
0-BB/1817 DE 21.09.006.
“La Dirección General de Derechos de los Peruanos en el Extranjero
de esta Cancillería, ha llegado a establecer que tanto la Ley Orgánica del
Registro Nacional de Identificación y Estado Civil (RENIEC) así como
su Reglamento, han omitido regular las inscripciones de nacimientos que
tienen lugar en los Registros de Estado Civil a cargo de las Oficinas
Consulares del Perú en el Extranjero, y por tanto, no distinguen entre esas
inscripciones y las que tienen lugar en las oficinas registrales existentes
en distritos, provincias y departamentos del territorio nacional. La omisión
induce a error a los funcionarios consulares peruanos, puesto que en muchos
casos, aplican la norma que señala requisitos para las inscripciones de
nacimientos que son pertinentes en el territorio nacional, pero que resultan
119

impracticables en el extranjero. Asimismo, el Registro de Peruanos nacidos
en el Extranjero que según la Ley de Extranjería existe en la Dirección
General de Migraciones –Ministerio del Interior– , a pesar de no estar
considerado dentro del ámbito registral del RENIEC, en la práctica,
funciona como un registro en el que se inscriben los nacimientos de menores
y al mismo tiempo, como un registro que concede nacionalidad peruana al
inscrito”. “Teniendo en cuenta que lo señalado en los párrafos anteriores
no solamente no armoniza con la norma constitucional, estableciendo
inclusive plazos para inscripción –artículo 30º del Reglamento de
Inscripciones del Registro Nacional de Identificación y Estado Civil
(RENIEC)– que no están contenidos en el artículo 52 de la Constitución,
resulta de la mayor importancia dilucidar este tema que induce a confusión
a los funcionarios consulares”. “El error radica en que esos funcionarios
entienden que deben aplicar esa norma legal por estar vigente, sin advertir
que ella se refiere a las inscripciones de nacimientos practicados dentro
del territorio nacional más no para los nacimientos registrados en las oficinas
consulares del Perú en el extranjero”.
“Se debe mencionar que en el referido “Registro de peruanos
nacidos en el extranjero” a cargo de la Dirección General de Migraciones,
son inscritos gran número de hijos de padres o madres peruanos nacidos
en el exterior, como una forma de sustituir o subsanar la inscripción no
practicada que contempla la Constitución Política. Ello configura una
distorsión que desconoce el derecho de esos menores a ser considerados
como peruanos por nacimiento. La limitación significa restricciones en la
vida de un ciudadano peruano puesto que, por ejemplo, lo inhabilitará para
desempeñar cargos públicos o pretender postular a la Presidencia de la
República”.
“Por tratarse de un asunto de la mayor importancia y que tiene
estrecha vinculación con derechos fundamentales de la persona humana
garantizados por instrumentos internacionales y por la Constitución Política
del Perú, esta Cancillería desearía dilucidar esta situación confusa,
escuchando las autorizadas opiniones tanto del RENIEC como de la
120 Revista Peruana de Derecho Internacional

Dirección General de Migraciones, a fin de recomendar o proponer la
modificación de esos instrumentos legales”.
“En este sentido y teniendo la Cancillería como función fundamental
la protección de los derechos de los peruanos en el extranjero y al mismo
tiempo la de asumir la tarea de coordinación, orientando a otros órganos
de la administración pública en la formulación de la voluntad estatal en
asuntos vinculados con la política exterior y los asuntos consulares, me
permito convocar a usted y al asesor legal de esa Dirección General, a
una reunión que tendría lugar el día 27 de setiembre a las 11:00 horas en
la sala de reuniones del noveno piso de esta Cancillería, sito en Jr. Lampa
545, Lima” .
---

OF. (SCP-DDP) Nº 3-0-BB/1867 de 28/09/06 dirigido por la
Dirección General de DDP AL RENIEC
“Tengo el agrado de dirigirme a usted para agradecer la
participación de la entidad a su digno cargo (RENIEC) en la reunión
convocada por la Dirección General de Derechos de los Peruanos en el
Exterior de la Secretaría de Comunidades Peruanas en el Exterior de
esta Cancillería, y que tuvo lugar el día 27 de setiembre del presente año
a la que asistieron también altos funcionarios de la Dirección General de
Migraciones y Naturalización del Ministerio del Interior”.
“Entre las coincidencias más importantes que se pueden anotar
como resultado de esa reunión que fue muy provechosa y útil para las
labores de la Cancillería y las oficinas consulares, se pueden destacar las
siguientes”:
1. La necesidad de revisar las normas jurídicas que organizan las
actividades registrales del Reniec (Ley Orgánica y Reglamento),
diferenciando los actos registrales que se realizan en el territorio nacional
de los que tienen lugar en las oficinas consulares en el extranjero, en
especial los relativos a los nacimientos y los matrimonios.
121

2. Dejar establecida en la norma, por razones pedagógicas, las
diferencias entre el acto de inscripción del nacimiento, que tiene lugar
inmediatamente después del hecho en el territorio de la República, del
acto de registro de la partida de nacimiento expedida por la autoridad
extranjera competente del lugar en el que se produjo el nacimiento en los
Registros de Estado Civil del Consulado.
3. Eliminar los plazos de inscripción de los nacimientos en los
Registros de Estado Civil existentes en las oficinas consulares peruanas
conforme a la norma contenida en el artículo 52 de la Constitución que
señala que ellas pueden tener lugar durante la minoría de edad.
4. Dejar claramente establecida la obligatoriedad del acto de
inscripción, tanto de parte de los padres como de las autoridades a cargo
de los Registros de Estado Civil responsables de las inscripciones,
señalando que se trata de un deber para los progenitores y una obligación
funcional para los registradores.
5. Que similar advertencia se consigne en la norma para el caso de
las inscripciones de los matrimonios en los Registros de Estado Civil
existentes en las oficinas consulares diferenciando el acto de celebrar
matrimonio unido a la inscripción del mismo (acto constitutivo) que tiene
lugar en el territorio de la República, del acto de inscripción de la Partida
de Matrimonio expedida por la autoridad extranjera competente que celebró
e inscribió el acto de acuerdo a la ley local (acto declarativo).
6. Definir la naturaleza de los Registros de Peruanos nacidos en el
extranjero existentes en la Dirección General de Migraciones del Ministerio
del Interior y, de ser el caso, considerarlos como componentes de la
actividad registral que corresponde al Reniec
7. De proceder, incluir a la nombrada Dirección General de
Migraciones dentro de los alcances del artículo 8 del Reglamento de
Inscripciones del Reniec considerándola como Oficina Registral y entidad
con la que el Reniec coordina y mantiene relaciones funcionales.
122 Revista Peruana de Derecho Internacional

“De la misma manera, corresponde a la Dirección General a mi
cargo destacar que gracias a las intervenciones autorizadas y solventes
de los altos funcionarios del Reniec, que asistieron a la reunión y que
enriquecieron con sus aportes la discusión sobre el tema, se llegó a esbozar
algunos acuerdos y conclusiones que se consideraron necesarias adoptar
mientras se aprueben las modificaciones tanto en la Ley Orgánica del
Reniec, como en su Reglamento, incluyendo las que se deberán introducir
en el Código Civil, la Ley de Extranjería, la Ley de Nacionalidad así como
en el Reglamento Consular. Entre las medidas que la Dirección General
a mi cargo se permitió sugerir están:
a) La instrucción a las oficinas consulares registrales a fin que se
eliminen los plazos para la inscripción de los nacimientos en sus registros
de estado civil respectivos, en concordancia con la norma contenida en el
Art. 52 de la Constitución Política del Perú.
b) Que se reitere de manera clara el carácter de obligatorio e
irrenunciable del acto de inscripción, señalado las responsabilidades que
la ley prevé para los funcionarios públicos que omitan o denieguen las
inscripciones en los Registros de Estado Civil de nacimientos, matrimonios
y defunciones.
c) La Cancillería derivará rigurosamente todas las partidas de
nacimiento o matrimonio expedidas por autoridades extranjeras que son
presentadas en la Dirección de Asistencia al Nacional para que las oficinas
consulares de la jurisdicción procedan a registrar esos actos en los Registros
de Estado Civil respectivos mediante un poder a tercera persona o a
favor de algún funcionario del consulado peruano que no sea el registrador,
a fin que proceda a realizar esa inscripción remitiendo el acta
correspondiente al Ministerio de Relaciones Exteriores para su entrega al
interesado”.
“Mucho agradeceré señor Jefe del Registro Nacional de
Identificación y Estado Civil hacerme llegar su conformidad sobre el
contenido del presente oficio”.
---
123

OF DIRIGIDO POR LA DIRECCIÓN GENERAL (DDP) Nº 3-
O-BB/2081 de 15.11. 2006 AL RENIEC
“El hecho que las conclusiones y los acuerdos a los que se llegaron
en la reunión anterior no hayan merecido aún respuesta de parte del
RENIEC, determinó que la Dirección General a mi cargo reiterara la
conveniencia de encontrar procedimientos que permitan facilitar la labor
de las oficinas consulares, evitando errores y omisiones que se generan
alrededor de las inscripciones de nacimientos, matrimonios y defunciones,
lo que al margen de significar perjuicio para los peruanos en el extranjero,
contraviene normas constitucionales y significa una violación de derechos
fundamentales de la persona”.
“La situación descrita se produce debido a que no todos los
funcionarios consulares poseen conocimientos especializados en diversas
disciplinas jurídicas y fundamentalmente porque conforme lo ha demostrado
esta Dirección General, existen vacíos y contradicciones en la legislación
relativa a las inscripciones de nacimientos, matrimonios y defunciones”.
“Conforme lo expuse en la reunión del día miércoles 27 de septiembre
último, la Dirección General a mi cargo ha podido establecer que existen
incongruencias y contradicciones en las disposiciones contenidas, tanto
en el Código Civil, el Código Procesal Civil, así como en la Ley Orgánica
del RENIEC, su Reglamento y las disposiciones del Reglamento Consular
vigente, que exigen una reformulación y modificación sustanciales”.
“En este sentido y con el fin de facilitar la labor del RENIEC en su
tarea de reformular la legislación en materia registral, considero
conveniente y útil transmitir con el presente una sinopsis de las
incongruencias a que hago referencia y que fueron expuestas y discutidas
con funcionarios de la entidad de su digno cargo a fin que puedan expresar
su conformidad y acuerdo respecto de las propuestas planteadas por la
Dirección General a mi cargo dirigidas a facilitar la labor de las oficinas
consulares mientras se logre la reforma legislativa del caso. Las propuestas
aprobadas evitarán generar problemas a los peruanos residentes en el
extranjero en lo relativo a la inscripción de los nacimientos, matrimonios y
124 Revista Peruana de Derecho Internacional

defunciones en los Registros de Estado Civil que existen en las oficinas
consulares en cuya labor registral dependen directamente del RENIEC”.
“En relación con todo lo anterior, me permito señalar las siguientes
contradicciones y vacíos que la Dirección general a mi cargo sostiene
contienen las normas legales vigentes relativas a la inscripción de
nacimientos, matrimonios y defunciones en el extranjero, a cargo de las
oficinas consulares conforme lo expuse en el curso de dos reuniones
sostenidas con altos funcionarios del RENIEC, en la Cancillería, a las que
he hecho mención”.
1.- “De acuerdo con el artículo 826 del Código Procesal Civil del
Perú de 1992, la inscripción y rectificación de partidas de nacimiento,
matrimonio y defunciones se tramitan por la vía NO contenciosa.
Conforme este artículo –que no fue modificado ni derogado– como norma
general, procede la inscripción o rectificación de esas partidas sólo cuando
no se practicó dentro del plazo que señala la ley. Señala el artículo que
estas normas se aplican a la inscripción de los nacimientos, matrimonios y
defunciones de peruanos ocurridos en el exterior, no registrados ante
autoridad nacional. También a la rectificación de partidas de nacimiento,
matrimonio y defunciones de peruanos ocurridos en el exterior, registrados
ante autoridad nacional”.
2.- “Iniciar el proceso no contencioso a que se refiere el párrafo
anterior, requiere la presentación de las partidas de nacimiento, matrimonio
y defunción expedidas por la autoridad extranjera competente debidamente
legalizadas por el funcionario consular peruano. Sin embargo conforme al
articulo 41 de la Ley Orgánica del RENIEC, que establece la obligatoriedad
de la inscripción, al funcionario consular que tiene a la vista una partida
expedida por autoridad extranjera le corresponde proceder a su inscripción
sin requerir la traducción de la partida ni la legalización de la misma y
procurando en todos los casos posible la inscripción saneando el trámite”.
3.- “El artículo 303 del Reglamento Consular reproduce
erróneamente el artículo 25 del Reglamento de la Ley Orgánica del
RENIEC e incurre en contradicción grave al desconocer la función que
le corresponde al cónsul de dar fe pública y certificar los documentos
125

oficiales expedidos por las autoridades competentes del país en el que se
encuentra acreditado.
Asimismo, el acto de reproducir el artículo 25 del Reglamento de la
Ley Orgánica del RENIEC en el Reglamento Consular, que se refiere a
las inscripciones de nacimiento dentro de territorio nacional y no a las que
se practican en el extranjero, implica un desconocimiento por la oficina
consular peruana del ordenamiento jurídico del país en el que se encuentra
acreditada”.
4.- “Es cuestionable lo dispuesto por el artículo 302 del Reglamento
Consular que pone en duda la intangibilidad de las inscripciones en los
Registros de Estado Civil, superponiendo la «rectificación administrativa»
sobre la rectificación por autorización judicial por juez competente
conforme al Código Procesal Civil”.
5.- “A partir de la promulgación de la Ley 28720 que modifica los
artículos 20 y 21 del Código Civil, correspondería modificar el artículo 306
del Reglamento Consular y el artículo 37 del Reglamento de la Ley Orgánica
del RENIEC”.
6.- “El artículo 30 del Reglamento de la Ley Orgánica del RENIEC
establece 30 días de plazo para la inscripción de los nacimientos en el
extranjero, lo que contradice la norma constitucional contenida en el artículo
52”.
7.- «De acuerdo con el artículo 52 de la Constitución Política del
Perú el plazo para la inscripción de un nacimiento de hijo de madre o
padre peruano nacido en el extranjero, es la minoría de edad».
8.- “Asimismo, el artículo 30 del citado Reglamento del RENIEC
contradice lo señalado por el Reglamento Consular (artículo 308). Las
inscripciones de los nacimientos, matrimonios y defunciones en el extranjero
deben ser efectuadas en la oficina consular en cuya jurisdicción haya
ocurrido el nacimiento, matrimonio y defunción. Hacerlo en otra oficina
consular, fuera de la jurisdicción, implica la necesidad de legalizar esas
partidas por las autoridades competentes del lugar donde se expidieron
126 Revista Peruana de Derecho Internacional

las mismas. Esta situación debe ser tomada en cuenta a fin de evitar
confusiones y contratiempos”.
9.- “El Art. 26 del Reglamento del RENIEC, deja establecido que
las inscripciones de nacimiento que no se efectuaron dentro del plazo de
los 30 días, pueden ser practicadas exclusivamente en los lugares donde
se produjo el nacimiento o en el domicilio del menor. Esta norma, por
cierto, podría estar referida a las inscripciones en el extranjero como
también a las que se efectúan en territorio nacional, con lo cual se dejaría
en suspenso la inscripción vía proceso no contencioso eliminando las
inscripciones que se hacen en la Dirección General de Migraciones”.
10.- “El Reglamento del RENIEC no establece diferencia entre la
inscripción que tiene lugar en el territorio nacional y la que tiene lugar en
el extranjero lo cual es causa de confusión. Dedicar un capítulo separado
sería muy conveniente”.
11.- “Contrariamente a lo que disponen estas normas, según el
artículo 30 del Reglamento del RENIEC y del Reglamento consular los
nacimientos de hijos de madre o padre peruanos nacidos en el extranjero
deben ser registrados dentro del plazo de 30 días”.
“Ello da pié para que algunos funcionarios denieguen la inscripción,
contraviniendo la norma constitucional que no establece otro plazo que la
minoría de edad”.
12.- “Las normas del RENIEC no ilustran a los registradores de la
trascendencia jurídica de la condición de peruano por nacimiento que otorga
respecto de la inscripción en los registros de estado civil de los consulados
peruanos. El “Registro de Peruanos Nacidos en el Extranjero” que lleva
la DIGEMIN del Ministerio del Interior, es un medio para obtener la
nacionalidad peruana por adopción o naturalización por ser hijo de peruano.
Esta inscripción no podría otorgar la condición de peruano por nacimiento”.
13.- “El artículo 26 del Reglamento del RENIEC, no hace distinción
entre las inscripciones que se practican en el territorio nacional y en el
extranjero y para ambas señala erróneamente que pueden realizarse con
127

la presentación del parte firmado por la obstetriz o del médico que atendió
el parto, lo que también erróneamente es recogido por el artículo 303 del
Reglamento Consular.
Para las inscripciones en el extranjero se tiene que exigir
necesariamente la partida de nacimiento expedida por la autoridad de los
Registros civiles competente del lugar donde se encuentra acreditada de
la oficina consular. No necesita traducción y tampoco la legalización por
el funcionario consular peruano. Las normas del Reniec exigen estos
requisitos”.
14.- “Las normas del RENIEC omiten diferenciar la inscripción
del hecho del nacimiento de la inscripción de la partida de nacimiento que
tiene lugar en el extranjero.
15.- “El error en la partida de nacimiento original expedida por
autoridad extranjera e inscrita en el Registro del Consulado, debería ser
rectificada mediante proceso no contencioso ante la autoridad judicial
extranjera correspondiente. Sentencia que debería ser reconocida por
autoridad judicial peruana para que proceda la rectificación de la inscripción
practicada por la oficina consular peruana. En este sentido las normas del
RENIEC tendrían que adecuarse al artículo 826 del Código Procesal Civil
distinguiendo las inscripciones que se realizan en los consulados peruanos
y las que tiene lugar en territorio nacional”.
16.- “El artículo 47 de la Ley Orgánica del RENIEC debe diferenciar
las inscripciones de nacimiento de menores de edad que se realizan dentro
del territorio nacional de las ocurren en el extranjero. No hacer la
diferenciación propuesta conduce a errores que generan graves perjuicios
a los interesados”.
17.- “De acuerdo con el artículo 26 del Reglamento del RENIEC,
las inscripciones no pueden ser hechas en el Registro de Nacidos en el
Exterior de la Dirección de Migraciones porque ello contravienen el artículo
826 del Código Procesal Civil y el artículo 52 de la Constitución Política
del Perú”.
128 Revista Peruana de Derecho Internacional

18.- “El artículo 49 de la Ley Orgánica del RENIEC sobre inscripción
de mayores de 18 años sin mandato judicial y al artículo 27 de su
Reglamento, contraviene el artículo 826 del Código Procesal Civil”.

DEFUNCIONES

1.- “De acuerdo con el artículo 826 del Código Procesal Civil la
inscripción fuera de plazo, establecido por el artículo 53 del Reglamento
del RENIEC, se tramita por la vía no contenciosa.
Como en el caso de los nacimientos, se debe acompañar a la
demanda la partida de defunción expedida por la autoridad extranjera
competente. Ella, para tener valor frente, a la autoridad judicial peruana,
deberá estar legalizada por el funcionario consular respectivo.
Si el funcionario consular tiene a la vista el documento, sin necesidad
de legalizar ni esperar el proceso contencioso, conforme al artículo 41 de
la Ley Orgánica del RENIEC deberá proceder a la inscripción inmediata.
Esto último es compatible con el principio aplicado para la inscripción de
oficio de las partidas de defunción en caso que se produzca la intervención
de la autoridad policial extranjera que da cuenta del fallecimiento de
acuerdo con el Reglamento Consular».
2.- “La circulares DGC20051652 y TRC20053289 emanadas de la
Cancillería señalan un procedimiento judicial y administrativo tedioso para
las inscripciones de las defunciones ocurridas en el extranjero que no
hayan sido inscritas dentro del plazo de 30 días señalado por el artículo 53
del Reglamento del RENIEC”.
Esos procedimientos judiciales y administrativos implican:
1.- Solicitar la inscripción por proceso no contencioso ante el Juez
de Paz letrado, para lo cual debe tener la partida de defunción expedida
por autoridad competente, legalizada por el Cónsul peruano respectivo y
por el Ministerio de Relaciones Exteriores.
129

2.- Emitida la resolución judicial que autoriza al Cónsul peruano a
inscribir el fallecimiento del ciudadano peruano, los partes judiciales
emitidos deben ser entregados al cónsul peruano para que proceda a la
inscripción.
3.- El interesado debe pagar previamente los derechos consulares.
4.- La representación consular extiende un acta de defunción,
anotando en el campo de observaciones que dicha inscripción fue realizada
por mandato judicial de inscripción de defunción fuera del plazo legal.
De acuerdo con el articulo 288 del reglamento Consular y el articulo
41 de la ley Orgánica del RENIEC, el funcionario consular que tiene a la
vista una partida de defunción debe proceder a inscribirla de oficio sin
tener en cuenta plazo alguno por ser la inscripción un acta obligatorio,
irrenunciable e imprescriptible.

MATRIMONIOS

El artículo 826 del Código Procesal Civil, como en los casos
anteriores de las defunciones y nacimientos, ordena que la inscripción de
los matrimonios no inscritos en la oficina consular competente y fuera del
plazo establecido por el artículo 48 del Reglamento del RENIEC, se tramitan
por la vía no contenciosa.
Con esos fines el interesado debe adjuntar la partida de matrimonio
expedida por la autoridad extranjera competente, la misma que para que
tenga valor oficial en el Perú deberá estar legalizada por el Cónsul peruano
acreditado en el lugar donde se celebró el matrimonio.
Si el funcionario consular tiene a la vista la partida de matrimonio
expedida por la autoridad competente de la jurisdicción donde se encuentra
acreditada la oficina consular, por mandato del Reglamento Consular y la
Ley Orgánica del RENIEC, por ser la inscripción obligatoria,
imprescriptible e irrenunciable debe proceder a la inscripción. Para ello
debe allanar los trámites de inscripción mediante un poder notarial que
pueden extender cualquiera de los cónyuges conforme al procedimiento
130 Revista Peruana de Derecho Internacional

puesto en práctica por la Dirección General de Derechos de los Peruanos
en el Exterior con el fin de subsanar omisiones de inscripción concretas
dentro del deber de asistencia y apoyo al nacional”.
“En este contexto no tiene sentido el plazo de 90 días fijado por el
artículo 48 del Reglamento del RENIEC, para la inscripción de los
matrimonios en el Perú de los matrimonios celebrados en el extranjero y
que no fueron inscritos en el oficina consular.
Esta Dirección General conforme al ofrecimiento formulado por
los altos funcionarios del RENIEC, estará a la espera de la orientación
que pueda formular el RENIEC para solucionar los problemas que plantea
el nombre de las mujeres peruanas casadas en el extranjero y que deben
elegir el nombre de casada sea de acuerdo con la ley del país donde se
celebró el matrimonio, sea conforme con la ley peruana sobre la materia.
“Como se explicó en el curso de la reunión, el nombre de la mujer casada
con extranjero plantea problemas de orden práctico. En primer lugar, porque
el DNI peruano consigna el apellido del marido que la mujer añade al
suyo en el espacio correspondiente al apellido materno de la mujer, apellido
que no consigna la partida de matrimonio expedida por la autoridad
extranjera que celebró el mismo.
Por otra parte, el hecho que el nombre de la mujer casada en el
extranjero que figura en el DNI peruano no puede ser acogido en toda su
extensión en los documentos expedidos por autoridad extranjera, plantea
una serie de inconvenientes de orden policial y burocrático que hace difícil
la identificación inmediata de la persona”.
“Finalmente y en relación con lo anterior, la Dirección General de
Derechos de los Peruanos en el Exterior de la Secretaría de Comunidades
en el Exterior agradece a las autoridades del RENIEC por la conformidad
que tenga a bien expresar respecto de las propuestas planteadas, que
están dirigidas a subsanar omisiones y orientar la labor registral de los
funcionarios consulares peruanos, conforme al acuerdo expresado por
las autoridades del RENIEC en las reuniones celebradas en esta Cancillería,
en los meses de septiembre y noviembre del presente año”.
131

LAS RESPONSABILIDADES DE LA FUNCIÓN PÚBLICA, LA
BUENA FE Y LOS PRINCIPIOS DE LEGALIDAD Y EFICIENCIA

En las reuniones de trabajo convocadas por la Dirección de DDP
con el propósito de obtener el acuerdo y la aquiescencia del RENIEC en
la búsqueda de soluciones para casos muy concretos expuestos por
ciudadanos afectados o responder las consultas de algunas oficinas
consulares peruanas, en septiembre y octubre de 2006, la Dirección de
DDP, identificó las incongruencias legales y las complicaciones generadas
-que persisten a través de los años– por incompetencia de funcionarios
públicos, con el fin de subsanarlas y corregirlas. Muchas de ellas están
señaladas en párrafos anteriores, otras en páginas siguientes.
La respuesta del RENIEC, contenida en dos comunicaciones
innecesariamente extensas, entre ellas un informe titulado “precisiones
normativas en materia de registro de hechos vitales” hace referencia,
aunque sin admitir, la pertinencia de las observaciones de la Dirección
General de DDP de la Cancillería, que las hace suyas, aunque –felizmente–,
de manera incompleta, porque permite insistir y reiterar ante ese organismo,
respecto de la necesidad de revisar seriamente la legislación en
estas materias, así como los niveles de competencia de alguno de sus
funcionarios.
Por ejemplo, el Reniec insiste en repetir en el documento citado, a
pesar de sus inconvenientes, que “la inscripción de las defunciones
ocurridas en el extranjero debe verificarse en un plazo no mayor a 30 días
desde la ocurrencia el hecho. Vencido dicho plazo la inscripción deberá
realizarse judicialmente ante los jueces de la República conforme al Art.
826 del CPC, in tener en cuenta lo inmensamente complicado del trámite.
Conforme ha quedado demostrado, esa inscripción se puede efectuar ante
un Consulado peruano de la jurisdicción, conforme a la Convención de
Viena de 1963 y al Reglamento Consular del Perú, como se ha explicado
en párrafos anteriores de la manera muy simple y expeditiva.
Lo que resulta también inexplicable y demuestra la perentoria
necesidad de una reforma del Estado, es que el RENIEC persiste en
132 Revista Peruana de Derecho Internacional

ignorar la recomendación que se le cursó para solucionar graves
inconvenientes derivados de las omisiones de inscripción de partidas de
matrimonio siguiendo un procedimiento similar al anterior, permitido por la
misma Convención sobre Relaciones Consulares de 1963 y el Reglamento
Consular del Perú, liberando, a los peruanos en el extranjero, de someterse
a una verdadera tortura burocrática.
Lamentablemente, las recomendaciones cursadas por la Dirección
General DDP del Ministerio de RE, orientadas dirigidas a subsanar las
omisiones en la inscripción de hechos vitales que se cursaron a las oficinas
consulares peruanas en casos concretos y que están de acuerdo con lo
dispuesto por la Convención de Viena y el Reglamento Consular, dieron
origen a la reacción contraria de parte de esa institución y de otra
dependencia de la Cancillería por razones que no armonizan con el interés
público.
En este punto, resulta absolutamente pertinente y necesario
transcribir dos párrafos de dos comunicaciones intercambiadas entre una
dependencia del Ministerio de Relaciones Exteriores, la Secretaría de
Comunidades Peruanas en el Exterior y el RENIEC de diciembre del
2006, que grafican la insensibilidad y la incompetencia a la que puede
llegar la administración pública en un país subdesarrollado.
---
Oficio dirigido por el Secretario de CPE del Min. RREE al Jefe
del RENIEC Nº(SCP) Nº 3-0-BB/2112 de 23/11/06

“Tengo el agrado de dirigirme a usted en relación al Oficio de la
referencia, emitido por el Director General de los Peruanos en el Exterior,
en el que recomienda se declare la nulidad de la Resolución Nº 108-2006-
JR10LIM/GO/Reniec de fecha 23 de enero de 2006, relacionada con un
acta de nacimiento de Jorge Milla de León Mackelburg, que se encontraba
en la Oficina del Registro de Estado Civil de la Municipalidad Distrital de
san Borja en la Provincia y Departamento de Lima.- Al respecto, resulta
del caso señalar que la Secretaría de Comunidades Peruanas en el exterior,
133

o su dirección General de política Consular, son los responsables de las
funciones registrales ejercidas por las oficinas consulares peruanas en el
exterior a que se refiere el Título X del Capítulo II del reglamento Consular
del Perú, aprobado por el Decreto Supremo Nº 076-2005-RE.”
“En ese sentido, resulta del caso precisar que el Oficio de la
referencia ha sido emitido por el Director General de Derechos de los
Peruanos en el Exterior sin contar con el conocimiento ni la aprobación
del suscrito en su condición de autoridad del mismo, y tratando un tema
que no es de su competencia, lo cual debe tenerse en consideración para
los fines pertinentes.
Asimismo, conviene señalar que el citado Director General de
Derechos de los Peruanos en el Exterior ha venido sosteniendo
coordinaciones con el Registro Nacional de Identificación y Estado Civil
respecto a actividades que no son de su competencia. Dios guarde a
usted, Secretario de Comunidades Peruana en el Exterior”.
---
Oficio de respuesta del jefe del Reniec of. nº 5647-2006/GO/
RENIEC de 03/01/2007

“Señor Embajador: Secretario de Comunidades Peruanas en el
extranjero. MINISTERIO DE RELACIONES EXTERIORES. Asunto:
Coordinaciones y consultas solicitadas .Referencia: OF RE (SCP) Nº3-
0-BB/2112. Proveído Nº 3550-2006/JEF/RENIEC.- De mi consideración:
Es sumamente grato dirigirme a Ud. en atención al documento de la
referencia así como a las coordinaciones telefónicas efectuadas con la
Dirección General de Política Consular, sobre las consultas y reuniones
efectuadas por el Director General de Derechos de los Peruanos en el
exterior; haciendo de su conocimiento lo siguiente:
“En atención al texto de su OF:RE (SCP) Nº 3-0-BB/2112, el
suscrito ha tomado debida nota sobre los aspectos y competencias
funcionales que son inherentes a la Secretaría de Comunidades Peruanas
en el exterior o su Dirección General de Política Consular, sustentadas en
134 Revista Peruana de Derecho Internacional

el Reglamento Consular vigente, para que en lo sucesivo se atiendan las
consultas y coordinaciones a través de dichos estamentos; sin embargo
es de precisar que la actitud asumida por nuestra entidad obedece a las
buenas relaciones interinstitucionales y a la política de identificación,
colaboración y estrecha coordinación con la Cancillería, en procura de ir
mejorando progresivamente el servicio que se presta a nuestros
connacionales que residen en el extranjero.- Gerente de Operaciones
RENIEC”.
---
Cable Circular de la Secretaria de CPE a Oficinas Consulares
Peruanas Nº SCP20061628 de: 08/11/2006

“En relación a las funciones registrales ejercidas por las oficinas
consulares a que se refiere el Titulo X, Capítulo II, del Reglamento Consular
aprobado por el Decreto Supremo Nº 076-2005-RE, precisa señalar que
las instrucciones de la Cancillería respecto a tales funciones sólo competen
a la Secretaría de Comunidades Peruanas en el Exterior (SCP), a través
de la Dirección General de Política Consular (DGC) o la Dirección de
Tramite Consular (TCR), dentro del ámbito que corresponde a la
organización de su estructura interna. SEGUNDO: En ese sentido, los
Consulados y Secciones Consulares no deberán tomar en cuenta o, en
todo caso, necesariamente deberán consultar con esta Secretaría
eventuales procedimientos emanados de otras áreas distintas a las
nombradas en el párrafo anterior. TERCERO: Se agradecerá el estricto
cumplimiento de lo señalado, bajo responsabilidad.

LEGISLACIÓN CONTRADICTORIA E INCONSTITUCIONAL
NACIMIENTOS

Constitución de 1993
Art.52::
Son peruanos por nacimiento los nacidos en el territorio de la
República, lo son también los hijos de padre o madre peruana nacidos en
135

el extranjero y que se inscriben en el registro respectivo de una oficina
consular durante su minoría de edad.
Reglamento de Inscripciones del RENIEC, D S. Nº 015
RENIEC,
Art. 30 establece un plazo de 30 días para la inscripción de los
nacimientos en el extranjero, luego de reproducir, sin ninguna reflexión, el
texto del art.52 de la Constitución, que no establece ese plazo
contraviniendo lo establecido por la norma constitucional anteriormente
trascrita. Es más, señal como requisito “la presentación del certificado –
médico- emitido por profesional competente o persona calificada por las
autoridades de salud del país donde se produjo el nacimiento, que atienda
el parto” norma que no solamente desconoce el ordenamiento legal
peruano, sino el ordenamiento jurídico del país en el que se encuentra
acreditada la representación consular peruana.
Art. 26 Etablece que “cuando los menores no hubieran sido inscritos
dentro de los plazos podrán inscribirse a solicitud de determinadas personas
entre las que figuran a cualquiera de sus padres en una oficina registral
cuya jurisdicción corresponda al lugar donde se produjo el nacimiento o al
lugar en el que domicilia el menor”. A pesar de ello algunos funcionarios
públicos recomiendan la inscripción de los menores, omisos a la inscripción
en el extranjero, en el Registro de Peruanos nacidos en el Extranjero de la
DIGEMIN. ¿Quién entiende este laberinto?
Pero hay más.
El Art. 47 de la Ley Orgánica del RENIEC Nº 26497, así
como el Art. 4 de la Ley 26589 coinciden en señalar que “los menores
no inscritos dentro del plazo legal, pueden ser inscritos a solicitud de sus
padres, tutores, guardadores, hermanos mayores de edad o quienes ejerzan
su tenencia, bajo las mismas condiciones que una inscripción ordinaria y,
adicionalmente observando las siguientes reglas»: «a) Son competentes
para conocer la solicitud únicamente las oficinas del registro dentro de
cuya jurisdicción ha ocurrido el nacimiento o del lugar donde reside el
menor”. El Reniec, lamentablemente no distingue entre inscripción de
136 Revista Peruana de Derecho Internacional

nacimiento dentro del territorio nacional de la inscripción de la partida de
nacimiento en un consulado peruano en el extranjero.
Art. 826 Código Procesal Civil:
Procesos no contenciosos. Las normas de este Sub capítulo se
aplican a la inscripción de los nacimientos de peruanos ocurridos en el
exterior, no registrados ante autoridad nacional –léase consular– Requisitos:
presentar partida de nacimiento expedida por autoridad extranjera
competente y legalizada por funcionario consular peruano y por el
Ministerio de Relaciones Exteriores del Perú.
Matrimonio.

MATRIMONIOS
Reglamento RENIEC,
Art. 47.-El peruano que contrajera matrimonio en el extranjero
puede solicitar la inscripción en cualquiera de las Oficinas Registrales
Consulares del país donde se realizó dicho acto. A este efecto presentará
copia certificada del acta matrimonial, traducida en caso de estar en idioma
extranjero. En la inscripción se consigna la información establecida en el
Artículo anterior, expresándose además la autoridad y el lugar donde se
celebró el matrimonio.
Art. 48
Cuando el peruano casado ante autoridad de país extranjero que
no inscribió su matrimonio en el consulado respectivo, fije posteriormente
su domicilio en el Perú, debe inscribirlo dentro de los 90 días siguientes de
su ingreso definitivo al país en la Oficina Registral competente.
Reglamento Consular, Aprobado por Decreto Supremo Nº
076-2005-RE de 04.010.2005.
Art.311.- “La inscripción del matrimonio se sustentará en
documento público o certificado expedido por la autoridad local competente
de la circunscripción consular. Los funcionarios consultares no tienen la
facultad para celebrar matrimonio; pero inscriben en el Registro de Estado
Civil el matrimonio previamente celebrado ante autoridad local, a solicitud
137

de uno de ambos cónyuges peruanos y siempre que tengan a la vista el
documento auténtico o copia autenticada del mismo que acredite la
realización del acto conforme a las leyes del país en que residen…”
Art. 312
Los funcionarios consulares comunican a los interesados que de
acuerdo a ley, el peruano que contrajera matrimonio en el extranjero y
que no lo hubiera inscrito conforme al presente capitulo en la Oficina
Consular, está obligado a solicitar su inscripción en el Registro de Estado
Civil del lugar donde establezca su domicilio en el Perú, dentro de los 90
días inmediatos a su regreso, presentando los documentos emitidos en el
exterior traducidos si fuera el caso y debidamente legalizados. Pasado
este termino no podrá verificarse la inscripción sino por mandato judicial.

DEFUNCIONES

Reglamento Consular
Art. 313.- La inscripción de defunción se sustenta en documento
público o certificado expedido por autoridad local competente de la
circunscripción consular. En el Acta de Defunción se inscriben: La
defunción, la declaración judicial de muerte presunta; y el reconocimiento
de existencia de la persona, declarada por resolución judicial firme.
Art. 314
La inscripción de la defunción también procede cuando es
comunicada a la Oficina Consular por las autoridades competentes de la
localidad o el país donde se encuentre acreditada la Oficina Consular.
Art. 826 CPC
Las normas de este Sub capítulo se aplican a la inscripción de
defunciones de peruanos ocurridos en el exterior no registraos ante
autoridad nacional, léase consular.
Reglamento de la Ley Orgánica del RENIEC
Art. 53.- Cualquier persona puede solicitar la inscripción de la defunción
ante cualquier Oficina Registral, con las excepciones previstas en el Artículo
138 Revista Peruana de Derecho Internacional

55º del presente Reglamento. Sí el deceso ocurriera en el extranjero, la
inscripción de le defunción deberá realizarse dentro de los 30 días
siguientes, en cualquier Oficina Registral Consular del país donde se
produjo el fallecimiento.
(Precisiones Normativas en Materia de registro de Hechos
Vitales - RENIEC) de 06/12/06 Ofic. 988
La inscripción para la inscripción de las defunciones de nuestros
connacionales ocurrido en el extranjero, de conformidad con lo señalado
en el artículo 53º segundo párrafo del Reglamento de las Inscripciones del
RENIEC, debe de verificarse en un plazo no mayor a 30 días desde la
ocurrencia del hecho. Vencido dicho plazo, la inscripción debe de realizarse
judicialmente. Ante los jueces de la República, conforme lo establece el
artículo 826º del Código Procesal Civil.
---
Circular de la Cancillería: Nº TRC200553289 de 25/11/2005
“En atención a su mensaje de la referencia es preciso tener en
cuenta que el mensaje circular 204 del 17/09/99, ha dejado de ser vigente
por oponerse a lo instruido en el mensaje DGC20051652 del 07/11/05.
Segundo.- El interesado en suscribir el fallecimiento de un
connacional, cuyo tiempo de deceso ha excedido el plazo legal para su
inscripción, deberá solicitar, ante el juez de Paz Letrado en vía de Proceso
No Contencioso, la autorización de inscripción de defunción fuera de plazo
legal, esto en virtud de lo señalado en los artículos 749º, 750º y 826º del
Código Procesal Civil.
Tercero.- Una vez emitida la resolución judicial que autoriza el
cónsul peruano a inscribir el fallecimiento del connacional, dichos partes
judiciales deberán ser remitidos, a esa representación consular, con oficio
dirigido al Cónsul Peruano, vía Cancillería. Asimismo, el interesado deberá
pagar previamente, mediante una orden de pago emitida por la Dirección
de Trámites Consulares, lo señalado en la tarifa Nº 2 de la Tabla de
Derechos Consulares.
139

Cuarto.- Finalmente, esa representación Consular deberá extender una
acta de defunción, anotando en el campo de observaciones que dicha
inscripción fue realizada por mandato judicial de inscripción de defunción
fuera de plazo legal, siendo la primera copia gratuita para el interesado”.
---
Circular de la Cancillería a Oficinas Consulares Nº
DGC20051652 de 07/11/2005
“En relación al asunto de la referencia, resulta del caso señalar que
el segundo párrafo del Articulo 53 del Reglamento de Inscripciones de
Reniec, aprobado por el Decreto Supremo Nº 015-98PCM, dispone
expresamente que “si el deceso ocurriera en el extranjero, la inscripción
de la defunción deberá realizarse dentro de los 30 días siguientes, en
cualquier Oficina Registral Consular del país donde se produjo el
fallecimiento. Segundo.- Al respecto, se entiende que lo señalado con
anterioridad está referido a la inscripción de la defunción de un peruano,
tal como lo dispone el Artículo 283 del nuevo Reglamento Consular,
aprobado por el Decreto Supremo Nº 076-2005-RE.Tercero.- De acuerdo
a lo coordinado con Reniec, en el caso especifico de la inscripción de
defunciones ocurridas en el extranjero, el citado Articulo 53 del Reglamento
de Inscripciones establece un plazo perentorio de 30 días, sin referirse a
plazo extraordinario; esta ultima situación sí se contempla en el caso de la
inscripción de nacimientos, en el Articulo 30 de ese Reglamento”.
“Cuarto.- En virtud del Artículo 284 del acotado Reglamento
Consular, las oficinas consulares, en su actividad registral, deben observar
las normas contenidas en el Reglamento de Inscripciones de Reniec.
Quinto.- Al vencimiento de los 30 días referidos en el Articulo 53 del
Reglamento de Inscripciones de Reniec, se puede recurrir a la inscripción
de la defunción a través del Juez de Paz Letrado competente en el país,
vía proceso no contencioso, en aplicación de los Artículos 749 inciso 9),
750 y 826 del Código Procesal Civil. Sexto.- La presente modifica cualquier
Directiva anterior que se oponga a la misma”.
140 Revista Peruana de Derecho Internacional

PROCEDIMIENTO SEGÚN EL CODIGO PROCESAL CIVIL

Si se tratara de la omisión de inscripción de partidas de nacimiento
en los registros de estado civil existentes en los consulados peruanos,
resulta absolutamente posible recurrir al Juez en el Perú para solicitar que
ordene la inscripción del nacimiento en cualquier oficina Registral dentro
del territorio nacional. Para ello, sin embargo, se debe acompañar la partida
de nacimiento, matrimonio o defunción expedida por la autoridad
competente del lugar o el país de nacimiento, la cual debe estar ciertamente
debidamente legalizada por el funcionario consular peruano y la firma de
éste por el Ministerio de Relaciones Exteriores.
El trámite del proceso no contencioso se sigue de acuerdo con lo
dispuesto por los artículos Nos. 974 del CC y 424-425 del Código Procesal
Civil, sobre la materia.

PROCEDIMIENTO EXPEDITIVO PARA SUBSANAR
OMISIONES

En todo caso, resulta más expeditivo y menos complicado y de
hecho es la manera más sencilla de subsanar la omisión de inscripción
en una oficina registral consular peruana, de una partida de nacimiento,
expedida por autoridad extranjera competente otorgar un poder a favor
de un familiar o persona amiga o en último caso a nombre de un funcionario
de la oficina consular, que no sea el funcionario registrador, para que
efectúe la inscripción de la partida de nacimiento respectiva, ejerciendo el
derecho a ser representado por tercera persona para cumplir una
obligación, conforme al Código Civil.
Similar procedimiento resulta válido también para las inscripciones
de las partidas de matrimonio y defunción que no pudieron ser efectuadas
ante las oficinas registrales consulares peruanas evitando el trámite judicial
que ordena el artículo mencionado del Código Procesal Civil.
En este sentido, la Dirección de DDP de la Cancillería, dirigió en,
septiembre a noviembre de 2006, con la aquiescencia del RENIEC, sendos
141

cablegramas a varios consulados peruanos que habían omitido las
inscripciones de nacimientos, matrimonios y defunciones, con instrucciones
precisas a fin que subsanen aquellas omisiones y que procedan a efectuar
las inscripciones correspondientes conforme a las normas constitucionales,
del Código Civil, del Código Procesal Civil, sobre representación y las
recogidas por el Reglamento Consular, para cada caso.

COMPLICACIÓN ADMINISTRATIVA

Debo hacer notar, en relación con el párrafo anterior, que como
queda dicho, para recurrir a la inscripción de partidas por la vía judicial
vía el proceso no contencioso previsto en esos artículos Nº 424 y 425 del
CPC, resulta imprescindible presentar la partida original expedida por la
autoridad extranjera competente, la cual debe estar debidamente legalizada
por el funcionario consular peruano respectivo y por el Ministerio de
Relaciones. Sin embargo, si para iniciar el procedimiento judicial no
contencioso se debe cumplir con todos esas gestiones previas, por qué no
solicitar y lograr la inscripción inmediata mediante un poder?

Si el funcionario consular debe legalizar la partida de nacimiento,
matrimonio o defunción, expedida por la autoridad competente del lugar
en el que se encuentra acreditado que tiene frente a sus ojos y luego
remitirlas para que con ella el interesado pueda iniciar en el Perú el proceso
no contencioso de inscripción de partida, por qué no proceder a inscribirla
ahorrándole al interesado, tiempo, dinero y stress? Cómo explicar el sentido
de la norma expedida, mantenida por RENIEC que insiste en el trámite
judicial, prolongado y costoso?
Según la Ley Orgánica del RENIEC y su Reglamento, la inscripción
de hechos vitales, es obligatoria, irrenunciable e imprescriptible. Se entiende
que los dos primeros atributos de la inscripción conciernen tanto al
registrador como al sujeto del derecho; mientras que el tercero define la
naturaleza del derecho y de la obligación. En el caso del registro de las
partidas de defunción, la insistencia del RENIEC en el trámite judicial
para lograr su inscripción resulta doblemente tortuoso, por lo siguiente:
142 Revista Peruana de Derecho Internacional

El Art. Nº 314, del Reglamento Consular del Perú, faculta al
funcionario consular a efectuar la inscripción de la defunción que le sea
comunicada por la autoridad del lugar en el que ejerce sus funciones o en
el que está acreditado. Cómo encontrar diferencia entre el acto de recibir
una comunicación y el hecho que el funcionario consular tenga frente a
los ojos una partida de defunción de un peruano expedida por la autoridad
competente del lugar donde ejerce sus funciones o se encuentra acreditado.
Insistir en la obligación de tramitar judicialmente esa inscripción siguiendo
en Lima un proceso no contencioso para logara la inscripción es, a todas
luces, un acto de soberbia burocrática.
Las comunicaciones remitidas por el RENIEC al Ministerio de
Relaciones Exteriores dando respuesta a observaciones claras y precisas
que se le formuló sobre estas contradicciones, terminan con todo intento
de entender y desenredar la tela de araña tejida alrededor de las
inscripciones de los nacimientos, matrimonios y defunciones en los registros
a cargo de los consulados peruanos y la búsqueda de un camino para
subsanar las omisiones.
Los documentos que menciono y que trascribo a continuación,
grafican la naturaleza de los problemas que se han generado y que
persisten por la incongruencia de normas legales incompletas, en muchos
casos contradictorias y que dan lugar a situaciones absurdas como las
que se señalan en párrafos precedentes. En todos esos casos, el principio
de simplificación administrativa que significa la racionalidad aplicada a
la administración pública, que más allá de ser un objetivo se convierte en
un derecho del ciudadano, ha dado paso a un tratamiento confuso de
estos asuntos que han resultado imposibles de entender y de manera
especial para los propios funcionarios del RENIEC.
Lo irónico y censurable surge cuando los esfuerzos desplegados
por una dependencia de la Cancillería para superar los problemas
resultantes de la confluencia de deficiencias e incongruencias en la
legislación con la ineficiencia de la burocracia estatal que da lugar a
verdaderos laberintos, son anulados por celos administrativos, por soberbia
e inacción. El hecho que el RENIEC no reconozca los errores, las
143

omisiones y contradicciones que se señalan en las comunicaciones que le
fueron remitidas por la Dirección General de DDP de la Cancillería y que
en su respuesta las ignore, pero al mismo tiempo pretenda corregirlas, sin
haberlas admitido, refleja una situación tan grave que deja a los ciudadanos
en situación de absoluta indefensión frente a un Estado que se presenta
con su peor careta.
Se añade a lo expuesto en el párrafo anterior, el hecho que la
incompetencia de algunos funcionarios públicos los condujo a anular y
dejar sin efecto las acciones emprendidas para corregir graves errores
mantenidos durante años producto de la inacción e incompetencia,
impidiendo que los ciudadanos conducidos y condenados al laberinto
administrativo en el que se encontraban y aún se encuentran, puedan
encontrar una salida y que en esencia puedan recuperar el ejercicio de
sus derechos fundamentales. El siguiente es el texto de un cablegrama
circular remitido por la Secretaría de Comunidades Peruanas en el Exterior
del Ministerio de Relaciones Exteriores a las oficinas consulares peruanas:
---
Cableg. de la Secretaría de CPE del Min. RREE a Consulados
Peruanos Nº 20060429 de 08/11/06
“En relación a las funciones registrales ejercidas por las oficinas
consulares a que se refiere el Título X, Capítulo II, del Reglamento
Consular aprobado por el Decreto Supremo Nº 076-2005-RE, precisa
señalar que las instrucciones de la Cancillería respecto a tales funciones
sólo competen a la Secretaría de Comunidades Peruanas en el Exterior
(SCP), a través de la Dirección General de Política Consular (DGC) o la
Dirección de Trámite Consular (TRC), dentro del ámbito que corresponde
a la organización de su estructura interna.(SCP20061628 instrucciones
para el ejercicio de funciones registrales en el exterior). SEGUNDO: En
ese sentido, los Consulados y Secciones Consulares no deberán tomar en
cuenta o, en todo caso, necesariamente deberán consultar con esta
Secretaría eventuales procedimientos emanados de otras áreas distintas
a las nombradas en el párrafo anterior. TERCERO: Se agradecerá el
estricto cumplimiento de lo señalado, bajo responsabilidad. Secretario CPE
144 Revista Peruana de Derecho Internacional

EL MUNDO DE LA INEFICIENCIA ADMINISTRATIVA Y LOS
DERECHOS HUMANOS

Existe un caso penoso y dramático –tomado de la crónica
administrativa y de la vida real– en el que por incompetencia de
funcionarios públicos, la búsqueda de solución a la omisión de inscripción
en los registros de estado civil, sección nacimientos, de un consulado
peruano, dio lugar a inscripciones sucesivas irregulares, tanto en los
registros de la Dirección General de Migraciones, como en los Registros
de Estado Civil, Nacimientos de una Municipalidad Distrital de Lima, de
un menor de edad y que transcurridos 15 años terminó con la anulación
por el RENIEC de la última inscripción practicada en una Municipalidad
y el despojo de la nacionalidad a un peruano nacido en el extranjero.
El acto administrativo expedido por el RENIEC, “conforme a ley”
colocó a la víctima en un estado de completa indefensión, condenándolo a
la inmediata expulsión del país, por residencia ilegal; obligado a pagar una
multa elevada y a salir del Perú en plazo perentorio, al que solamente
podía volver como turista, estudiante o como extranjero con visa de
residente mientras pueda tramitar su naturalización como peruano por
adopción por habérsele “reconocido” por Resolución jefatural de ese
organismo “el derecho de adoptar la nacionalidad peruana por ser hijo de
peruanos”.
La parte tragicómica de esta historia es que los esfuerzos
desplegados por el autor de este artículo, en su condición de funcionario
público, a pesar del temor y el pesimismo de los propios padres y abuelos
del menor, dirigidos a anular aquel acto administrativo nulo expedido para
anular otros actos administrativos también nulos y con ello restablecer el
equilibrio y la racionalidad, dieron origen al reclamo insólito de una
dependencia de la Cancillería para que no se atendiera el reclamo y
luego a la jubilosa respuesta del RENIEC que con ese acto se veía aliviado
por no tener que responder por el conflicto legal, administrativo y ético al
que se encontraba enfrentado por haber anulado una inscripción de un
nacimiento en una Municipalidad.
145

Como quiera que, al margen de tener el asunto examinado en este
artículo un interés académico, jurídico, legal y administrativo, por ser un
tema o mas bien, un drama de interés público, que debe ser merecer la
atención de las autoridades y de especialistas y expertos de la
administración pública, considero un deber transcribir el texto de la
comunicación que dirigí al Reniec recomendando declarar, de oficio, la
nulidad del acto administrativo patético que despojó de la nacionalidad
peruana a un menor hijo de peruanos quien incurrió en inscripciones
irregulares sucesivas siguiendo las indicaciones de funcionarios públicos
competentes en la materia a lo largo de varios años.
---
Oficio dirigido por el Dir. Gral. de DDP del Min. RREE Nº 3-0-
BB/1867 de 06/12/2006 al RENIEC

“Tengo el agrado de dirigirme a usted haciendo referencia mis
oficios números (SCP-DDP) 3-O-B/1867 y (DDP) 3-O-BB/2081 de
fechas 28 de setiembre y 15 de noviembre, con los que trasmití, a la
institución de su digno cargo, un resumen de las propuestas que formuló
esta Dirección General en el curso de las reuniones que tuvieron lugar en
la Cancillería, el 27 de septiembre y 10 de octubre del año que termina,
dirigidas a subsanar omisiones en la inscripción de nacimientos, matrimonios
y defunciones en los Registros de Estado Civil existentes en las oficinas
consulares peruanas, mientras se modifique o reformule la legislación
sobre la materia –para lo que se señalaron las incongruencias y
contradicciones, existentes en la misma– con el fin de exponer a usted el
siguiente caso dramático en busca de una solución administrativa.
Se trata de la Resolución expedida por la institución de su digno
cargo Nº 108–2006-JR10LIM/GO/RENIEC, de fecha 23 de enero
de 2006, que dispone la cancelación del Acta Nº 162796 del Libro de
Nacimientos del año 1996 y la anotación marginal de fecha 30 de octubre
de 1997, efectuada en el referido asiento registral cuyo titular es JORGE
AUGUSTO MILLA DE LEON MACKELBURG y que obraba en la
Oficina de Registro de Estado Civil de la Municipalidad Distrital de San
146 Revista Peruana de Derecho Internacional

Borja, Provincia y Departamento de Lima, por haberse practicado, con
posterioridad a la inscripción, la anotación marginal irregular de rectificación
de partida y que concluye dejando expedito el derecho del titular de la
partida a cancelar, de solicitar la nacionalidad por opción ante la Dirección
General de Migraciones y Naturalización del Ministerio del Interior
conforme a lo establecido por la Ley de Nacionalidad.
Por tratarse de un asunto que lesiona y afecta ostensiblemente
derechos fundamentales de la persona humana, protegidos por la
Constitución Política del Perú y por numerosos Convenios internacionales
sobre la materia, que forman parte del derecho nacional y porque en el
acto erróneo concurren una serie de instituciones jurídicas que hacen
complejo su examen, la Dirección General a mi cargo se permite solicitar
a usted señor Jefe del Reniec una reconsideración de la referida Resolución
con los siguientes propósitos:
Primero.- Que se declare, de oficio, la nulidad, de pleno derecho,
del mencionado acto administrativo y que reformándolo en los términos
que se propone más adelante se permita la inscripción de la partida de
nacimiento en los Registros de Estado Civil, Sección Nacimientos de la
oficina consular peruana correspondiente, por ser la referida Resolución
contraria a la Constitución y que, la inscripción que anula, adolece de
nulidad absoluta, en cuanto incurre en una cadena de errores manifiestos
de orden jurídico que ha producido indefensión grave en la víctima;
que lesiona el interés público y deja sin protección bienes jurídicos valiosos
lo cual tiene que ver con la responsabilidad del Estado y de la
administración pública que ha inducido a error al agraviado.
Segundo.- Que la modificación de la Resolución que se propone
alcance, también, a la inscripción del nacimiento practicada en el Registro
de Peruanos Nacidos en el Extranjero de la Dirección de Migraciones,
que sirvió de base para la inscripción en los Registros de Estado Civil de
la Municipalidad de San Borja, declarada nula por acto administrativo que
resulta, a su vez nulo, por cuanto la inscripción tuvo lugar contraviniendo
el artículo 52 de la Constitución, por tratarse de un menor de edad
nacido en el extranjero.
147

Asimismo, conforme lo dispone la Ley Orgánica del RENIEC y
específicamente el artículo 26 de su Reglamento, los menores de edad
deben ser inscritos en los Registros de Estado Civil del lugar de su
nacimiento o de su domicilio, no correspondiendo, ostensiblemente, el
Registro de Peruanos Nacidos en el Extranjero, en el presente caso, ni al
lugar de nacimiento ni al del domicilio del menor.
Tercero.- Que si bien el Registro de Peruanos nacidos en el
extranjero, creado por Ley Nº 26574, Ley de Nacionalidad y su Reglamento
aprobado por Decreto Supremo Nº 004-97-IN autorizan esas inscripciones,
ese Registro no se encuentra dentro del ámbito del RENIEC que, como
organismo constitucionalmente autónomo está encargado de organizar y
mantener el Registro Único de Identificación de las Personas Naturales e
inscribir los hechos relativos a la capacidad y el estado civil.
Cuarto.- Además, la Dirección General de Migraciones y Naturalización
del Ministerio del Interior, no tiene la condición de Oficina Registral y tampoco
mantiene con RENIEC, relaciones funcionales por no tener registros ni
facultades registrales suficientes para realizar, supletoriamente, inscripciones
de nacimientos de menores nacidos en el extranjero, que debían tener lugar
conforme a lo dispuesto por el Art. 52 de la Constitución. Por tanto, resultan
contradictorios, e insuficientes la motivación de la Resolución del RENIEC,
en especial, los párrafos segundo, tercero cuarto y quinto de los considerando;
y en consecuencia, nulas, asimismo, de pleno derecho, las disposiciones
resolutivas de la misma.
Quinto.- Que, en consecuencia, la Dirección General a mi cargo se
permite recomendar se anule la Resolución Nº 108-2006-JR-10LIM/GO/
RENIEC, en cuanto dispone que JORGE AUGUSTO MILLA DE
LEON MACKELBURG, solicite la nacionalidad peruana por opción
ante la Dirección General de Migraciones, en razón de tener la condición
de hijo de peruanos; y que por razones de interés público y congruencia
legislativa, de razonabilidad y de equidad, se ordene que por intermedio
del Ministerio de Relaciones Exteriores se facilite su inscripción en el
Registro de Estado Civil sección nacimientos a cargo del Consulado
General del Perú en Los Ángeles, California en vía de regularización,
148 Revista Peruana de Derecho Internacional

conforme al Art. 52 de la Constitución y el Art. del Reglamento Consular
vigente.
Sexto.- Que en este extremo se tenga en cuenta que la omisión en
la inscripción del menor, que debía haberse practicado durante su minoría
de edad en los Registros de la oficina consular respectiva conforme lo
faculta el Art. 52 de la Constitución, no es atribuible al interesado sino a
los órganos de la administración pública que no orientaron debidamente al
agraviado, induciéndolo reiteradamente en error; y sobre todo, porque no
está definida, correcta y claramente en la legislación, la naturaleza del
Registro de peruanos nacidos en el extranjero, ni la procedencia, ni la
legalidad de las inscripciones que en él se practican. Por ello habría la
necesidad de hacer referencia al derecho a la tutela jurisdiccional efectiva
y a la manifiesta falta de contenido constitucional del acto administrativo
que se impugna.
Sétimo.- Que en el curso de las reuniones que tuvieron lugar en la
Cancillería, a que hago referencia, se pudo comprobar y dejar establecido
que desde hace muchos años los órganos de la administración pública
competentes en materia de inscripción de nacimientos, matrimonios y
defunciones vienen incurriendo de manera reiterada en errores y
omisiones atribuibles no solo a la incompetencia de los funcionarios por su
deficiente formación técnico jurídica, sino fundamentalmente a las
incongruencias y contradicciones que existen en la legislación sobre la
materia.
Octavo.- Que la falta de control y la ausencia de sanciones previstas
en la ley para todos los casos en los que se descuidan los deberes de
función en la administración pública y que es de responsabilidad del Estado,
ha determinado que la carga de la cadena de errores se desplace,
injustamente al administrado haciendo que la ineficiencia y la
incompetencia en la administración de los asuntos públicos convierta al
Estado en un poder abusivo que aplica la norma administrativa con todo
rigor para castigar únicamente y de manera reiterada a la víctima con
olvido total de la Constitución y los derechos fundamentales garantizados
por ella.
149

RELATO DE LOS HECHOS

Según ha referido a la Dirección a mi cargo, JORGE AUGUSTO
MILLA DE LEON MACKELBURG, hijo de padre y madre peruanos,
nacido en el Condado de Orange, Santa Ana, California, Estado Unidos
de América, el 30 de noviembre de 1987, llegó al Perú el año 1991 a la
edad de 4 años en compañía de sus padres portando un pasaporte
americano debido a que según señala, no les fue posible, a sus padres,
cumplir con la inscripción de la partida de nacimiento en los registros de
Estado Civil del Consulado del Perú en los Ángeles, por razones que
prefirió no precisar.
Luego de permanecer algunos años en el país, previa consulta
que sus padres efectuaron ante las instituciones y autoridades
peruanas competentes, procedieron a hacer su inscripción en los
Registros de peruanos nacidos en el Extranjero existente en la
Dirección de Migraciones y Naturalización del Ministerio del Interior,
pagando los derechos correspondientes, conforme a las normas
legales vigentes sobre la materia.
Emitida la Resolución que se cuestiona y cancelada la inscripción
del nacimiento, bajo la amenaza de ser expulsado del país por permanencia
ilegal o irregular, el agraviado se vio obligado a regularizar su calidad
migratoria previa salida y reingreso al país y el pago de las multas por
permanencia ilegal, Obteniendo un carné de extranjería que le permitirá
una estadía temporal en su hogar y en el país de sus padres, donde siempre
vivió, hasta obtener la nacionalidad peruana por opción.

Como se pudo comprobar en el curso de la primera reunión
convocada por la Dirección a mi cargo, y que tuvo lugar el día 27 de
septiembre último y a la que asistieron altos representantes de la Dirección
de Migraciones del Ministerio del Interior, la inscripción en el Registro
de Peruanos Nacido en el Extranjero, de menores, hijos de madre o padre
peruanos, nacidos en el extranjero, es un trámite regular y aceptado tanto
150 Revista Peruana de Derecho Internacional

por esa dependencia como por las autoridades municipales y otras
dependencias públicas incluyendo a las municipales.
Practicada la inscripción, siguiendo el consejo y la orientación de
las mismas entidades competentes, los padres del menor procedieron a
una segunda inscripción en los Registros de nacimientos de la Municipalidad
del lugar de su residencia, trámite que cumplieron sin ningún contratiempo
pagando los derechos correspondientes. Transcurrido algunos años, luego
de realizar nuevas consultas ante las mismas dependencias públicas, con
miras a obtener un DNI al cumplir los 18 años de edad, los padres del
menor fueron nuevamente aconsejados y advertidos que debían proceder
a tramitar una rectificación de la partida respecto del lugar de nacimiento,
trámite que cumplieron ante una Notaria, habiéndose producido la
inscripción de la referida rectificación de partida, formulada, igualmente,
sin problema alguno.

RESPONSABILIDAD DE LOS ORGANOS DE LA
ADMINISTRACION PÚBLICA

Por los hechos expuestos y conforme se puede colegir de la lectura
del contenido de la Resolución, cuya nulidad de oficio y consiguiente
modificación, me permito recomendar, el acto administrativo emitido
para declarar la nulidad de otro acto nulo, adolece de nulidad
absoluta, de pleno derecho, porque anula un acto administrativo nulo
practicado por funcionarios públicos incumpliendo sus deberes de función,
contraviniendo la norma constitucional específica, lo que tiene que ver,
además, con la obligación de los servidores públicos de proporcionar a
los administrados la información correcta y certera, arreglada a ley.
El hecho que la rectificación de partida se haya efectuado por notario
público, de manera impropia, contraviniendo las normas legales, configura
una falta que corresponde encarar al funcionario notarial, pero no a la
víctima. Es más, si la inscripción de la rectificación se practicó por
funcionario competente de la Municipalidad en una partida que adolece
151

de nulidad, el acto irregular o ilegal no se configura, puesto que la inscripción
nunca existió por adolecer de nulidad absoluta.
Frente a la Resolución que dispone la cancelación de la inscripción
y que coloca a la víctima en completa indefensión frente al Estado, se
tiene que afirmar que el acto administrativo no solo afecta derechos
fundamentales de la persona humana como la libertad, el derecho a la
nacionalidad, sino que representa una infracción de los principios de
seguridad jurídica y de interdicción de la arbitrariedad de los poderes
públicos. Asimismo, la situación creada, por ese acto administrativo,
niega a la víctima la posibilidad de postular a la Presidencia de la Republica,
de ser congresista, diplomático; de seguir la carrera militar, judicial o
desempeñar puestos públicos etc. para los que la ley exige la condición
de peruano por nacimiento.
Por otra parte, el acto administrativo cuya nulidad de oficio, me
permito recomendar, reconoce el valor de las inscripciones practicadas
en el Registro de Peruanos nacidos en el Extranjero de la Dirección de
Migraciones, que dice fue creado por ley. Sin embargo, no cuestiona
las inscripciones de nacimientos de menores nacidos en el
extranjero practicadas en él y que ostensiblemente contravienen
el Art. 52 de la Constitución política del Perú, así como las propias
normas del RENIEC Art. 26, que regulan las inscripciones de los
menores de edad, las que deben efectuarse “en el lugar de su
nacimiento o de su domicilio”. Aunque la norma no lo precisa, se
entiende, para el presente caso, el extranjero, es decir, la oficina
consular peruana, respectiva, pero, de ninguna manera, el registro
de la Dirección General de Migraciones.
Por otra parte, de no haberse producido la inscripción de la
rectificación irregular en el acta de nacimiento del Registro de nacimientos
de la Municipalidad de San Borja, hecha por Escritura Publica, la
inscripción del nacimiento de Jorge Augusto Milla de León Mackelburg,
habría quedado definitivamente consumada, como han quedado
consumadas todas las inscripciones practicadas con el mismo procedimiento
152 Revista Peruana de Derecho Internacional

en todas las municipalidades del Perú desde que existe el Registro de
Peruanos Nacidos en el Extranjero.
En todo caso, existe una desproporción y una situación que
vulnera los principios de legalidad, razonabilidad y de congruencia
legislativa por el hecho que se lesionan de manera grave e irreparable
los derechos fundamentales de la persona incluyendo el respeto y la
defensa de su dignidad, que son fines supremos de la sociedad y del Estado,
conforme al Art. 1 de la Constitución Política del Perú, por el afán de
proteger un bien jurídico de menor rango de carácter procesal del cual no
es responsable la víctima. Se debe tener en cuenta que de no declararse
la nulidad y la modificación de la Resolución, que me permito recomendar,
se estaría privando a este peruano de su nacionalidad y de su derecho a
definir su destino, truncando su proyecto de vida.
El reconocimiento de este hecho que desconoce los ámbitos de
autodeterminación personal donde el leviatán no puede penetrar, estaría
cuestionando principios superiores que sustentan toda democracia
constitucional de derecho, invirtiendo valores y haciendo que la norma
administrativa, autocrática, declare la inutilidad de las garantías
constitucionales y con ella la libertad y los derechos fundamentales y
esenciales de la persona humana garantizados por la Constitución y los
convenios internacionales entre ellos la Carta de la s Naciones Unidas.
Se debe tener en cuenta que al momento de tramitar su DNI, el
recurrente era menor de edad y que la demora en resolver su caso y
privarlo, al mismo tiempo de una orientación certera y correcta, arreglada
a ley, le impidieron la inscripción de su nacimiento en los registros del
Consulado del Perú del lugar de su nacimiento conforme a la norma
constitucional y mediante el procedimiento que la Dirección General a mi
cargo ha aplicado, últimamente, con el acuerdo del RENIEC y que está
permitiendo y permitirá subsanar errores y omisiones similares en que
incurrieron algunas oficinas consulares peruanas.
153

SUSTENTO CONSTITUCIONAL Y LEGAL

Sustento mi recomendación en el Art. 52 de la Constitución que
textualmente dice: “Son peruanos por nacimiento los nacidos en el
territorio de la República. También lo son los nacidos en el exterior
de padre o madre peruanos, inscritos en el registro correspondiente
durante su minoría de edad.”
Asimismo en los siguientes incisos del artículo 2 de la Constitución
que dice que son derechos fundamentales de la persona humana:
“1) A la vida, a su identidad, a su integridad moral, psíquica y
física y a su libre desarrollo y bienestar. El concebido es sujeto de
derecho en todo cuanto le favorece.
21) A su nacionalidad. Nadie puede ser despojado de ella.
Tampoco puede ser privado del derecho de obtener o de renovar su
pasaporte dentro o fuera del territorio de la República.
22) A la paz, a la tranquilidad, al disfrute del tiempo libre y al
descanso, así como a gozar de un ambiente equilibrado y adecuado
al desarrollo de su vida.
23) A la legítima defensa.”
Apoyo mi recomendación para que se declare la nulidad absoluta
de pleno derecho de la Resolución Nº 108 RENIEC, de fecha 23 de enero
de 2006 y su consiguiente modificación en los términos que se propone,
en los siguientes artículos:
Ley del Procedimiento Administrativo General, Ley Nro.
27444:
“Artículo 8°. - Validez del acto administrativo
Es válido el acto administrativo dictado conforme al ordenamiento
jurídico.
Artículo 10°. - Causales de nulidad.
Son vicios del acto administrativo, que causan nulidad de pleno derecho,
los siguientes:
154 Revista Peruana de Derecho Internacional

1. La contravención a la Constitución, a las leyes o a las normas
reglamentarias.
Artículo 202°.- Nulidad de Oficio
202.1 En cualquiera de los casos enumerados en el Artículo 10°,
puede declararse de oficio la nulidad de los actos administrativos, aun
cuando hayan quedado firmes, siempre que agravien el interés público.
202.2 La nulidad de oficio sólo puede ser declarada por el funcionario
jerárquico superior al que expidió el acto que se invalida. Si se tratara de
un acto emitido por una autoridad que no está sometida a subordinación
jerárquica, la nulidad será declarada también por resolución del mismo
funcionario.
202.3 La facultad para declarar la nulidad de oficio de los actos
administrativos prescribe al año, contado a partir de la fecha en que hayan
quedado consentidos.
---
Ley de Bases de la Carrera Administrativa, Decreto
Legislativo N° 276:
Artículo 25º.- Los servidores públicos son responsables civil, penal
y administrativamente por el cumplimiento de las normas legales y
administrativas en el ejercicio del servicio público, sin perjuicio de las
sanciones de carácter disciplinario por las faltas que cometan.
Artículo 35.- Son causas justificadas para cese definitivo de un
servidor:
d) Ineficiencia o ineptitud comprobada para el desempeño del cargo.
Código de Ética de la Función Pública, Ley Nro. 27815:
Artículo 6.- El servidor público actúa de acuerdo a los siguientes
principios:
1. Respeto
Adecua su conducta hacia el respeto de la Constitución y las
Leyes, garantizando que en todas las fases del proceso de toma de
155

decisiones o en el cumplimiento de los procedimientos administrativos,
se respeten los derechos a la defensa y al debido procedimiento.
4. Idoneidad
Entendida como aptitud técnica, legal y moral, es condición esencial
para el acceso y ejercicio de la función pública. El servidor público debe
propender a una formación sólida acorde a la realidad, capacitándose
permanentemente para el debido cumplimiento de sus funciones.
8. Lealtad al Estado de Derecho
El funcionario de confianza debe lealtad a la Constitución y al Estado
de Derecho...
---
Ley Marco Del Empleo Público Nro. 28175:

Artículo 19.- Los empleados públicos son responsables civil, penal
o administrativamente por el incumplimiento de las normas legales y
administrativas en el ejercicio del servicio público.
La recomendación que formulo, se sustenta en la Resolución Nro
40/34 de fecha 29 de noviembre de 1985 aprobada por la Asamblea
General de las Naciones Unidas con directivas para determinar los
derechos de las víctimas, con la intención de garantizar la justicia y reducir
la victimización por uso abusivo del poder.
En su apartado B, punto 18, la Resolución que se alude en el párrafo
anterior, establece que “se entenderá por víctima a la persona que
haya sufrido daños, sufrimiento emocional, menoscabo de sus
derechos fundamentales como consecuencia de acciones u omisiones
que aunque no violen el ordenamiento penal nacional constituyen
violaciones relativas a los derechos humanos”.
156 Revista Peruana de Derecho Internacional

DEFINICIONES Y SUSTENTO DOCTRINARIO

Víctima: La persona que sufre daño, dolor o molestia, sensación
aflictiva con sufrimiento de pena y queja, de maltrato, menoscabo de palabra
u obra.
Incongruencia: Según la definición del Diccionario de la Real
Academia de la Lengua, es falta de coherencia, conexión, relación lógica
en la unión de unas cosas con otras. Un detrimento o perjuicio, menoscabo
por culpa ajena.
Principio de legalidad: Las autoridades administrativas deben
actuar con respeto a la Constitución, la ley y al derecho, dentro de las
facultades que le estén atribuidas y de acuerdo con los fines para los que
les fueron conferidas.
Principio de Razonabilidad.
Como señala Germán Vidart Campos, Manual de Derecho
Constitucional, Ediar argentino, Buenos Aires, 1985, el principio de
legalidad se remite al principio de razonabilidad. Ya no es suficiente que la
ley mande hacer algo o que lo prohibido sea justo o razonable. A ese
contenido de justicia se denomina razonabilidad, siendo su negación la
arbitrariedad. Lo que es arbitrario resulta inconstitucional. El acto
irrazonable o arbitrario es defectuoso y es inconstitucional. La razonabilidad
es entonces una regla fundamental a la que se le ha denominado el principio
o la garantía del debido proceso sustantivo. El debido proceso se bifurca
en dos: el primero formal o adjetivo y el segundo material o sustantivo. El
debido proceso formal exige que se cumplan ciertos procedimientos de
forma para que una ley, un acto administrativo, una sentencia sean validos:
El debido proceso sustantivo exige, además una cierta razonabilidad en el
contenido de esa ley, ese acto administrativo o esa sentencia. El debido
proceso sustantivo equivale al principio de razonabilidad. Así la
razonabilidad, consiste, en una valoración axiológica de justicia que nos
muestra lo que se ajusta o es conforme a la justicia. Asimismo, el sentido
común y el sentimiento racional de la justicia de los hombres hace posible
vivencias de razonabilidad y su opuesto contrario es la arbitrariedad.
157

Resumiendo, el principio de razonabilidad se traduce en un control de la
razonabilidad. Así la razonabilidad se fija como tope de la constitucionalidad.
Por lo expuesto, ruego a usted, señor Jefe del RENIEC, ordenar
un re examen de la referida Resolución Nº 108-2006-JR10LIM/GO/
RENIEC, para que se declare de oficio su nulidad y que reformándola en
el sentido que se propone, permita inscribir, por vía de excepción, la partida
de nacimiento expedida por el condado de Oregón, California, USA a
nombre de Jorge Augusto Milla de León Mackelburg, en los Registros de
la oficina consular peruana respectiva, conforme al procedimiento puesto
en práctica por esta Cancillería con el acuerdo de la institución a su cargo
con el objeto de subsanar omisiones como la presente que lesionan derechos
fundamentales de la persona humana. Dios guarde a usted. DG-DDP.
---
EPÍLOLOGO FUNESTO
Para completar lo expuesto en párrafos anteriores y en lugar de
glosar otras comunicaciones oficiales, que hagan más tediosa la lectura
de este artículo, prefiero transcribir algunos párrafos de los oficios
intercambiados entre la Secretaría de Comunidades Peruanas en el
Exterior del Ministerio de Relaciones Exteriores y el Jefe del RENIEC de
fechas 23/11/06 y 03 .01.007, respecto del pedido que formuló el autor de
este trabajo ante esa institución en su calidad de Director General DDP,
en cumplimiento de sus funciones, para que el RENIEC, procediera a
anular, de oficio, y de acuerdo a ley, un acto administrativo que no sólo era
nulo de toda nulidad, por inconstitucional, sino porque estuvo destinado a
anular otros actos administrativos también nulos, conculcando derechos
humanos fundamentales protegidos por la Constitución.
---
158 Revista Peruana de Derecho Internacional

Oficio (SCP) Nº 3-0-BB/2112 dirigido al RENIEC por la
Secretaria de Comunidades Peruanas en el Exterior de la
Cancillería Nº de 23/11/06

“Señor Jefe Nacional Registro Nacional de Identificación y Estado
Civil. Tengo el agrado de dirigirme a usted en relación al Oficio de la referencia,
emitido por el Director General de Derechos de los Peruanos en el Exterior,
en el que recomienda se declare de oficio la nulidad de la Resolución N° 108-
2006-JR10LlM/GO/Reniec de fecha 23 de enero de 2006, relacionada con
un acta de nacimiento de Jorge Augusto Milla de León Mackelburg, que se
encontraba en la .oficina del Registro de Estado Civil de la Municipalidad
Distrital de San Borja en la Provincia y Departamento de Lima. Al respecto,
resulta del caso señalar que la Secretaría de Comunidades Peruanas en el
Exterior, o su Dirección General de Política Consular, son los responsables de
las funciones regístrales ejercidas por las oficinas consulares peruanas en el
exterior a que se refiere el Título X del Capítulo 11 del Reglamento Consular
del Perú, aprobado por el Decreto Supremo N° 076-2005-RE». «En ese sentido,
resulta del caso precisar que el Oficio de la referencia ha sido emitido por el
Director General de Derechos de los Peruanos en el Exterior sin contar con
el conocimiento ni la aprobación del suscrito en su condición de autoridad del
mismo, y tratando un tema que no es de su competencia, lo cual debe tenerse
en consideración para los fines pertinentes. Asimismo, conviene señalar que
el citado Director General de Derechos de los Peruanos en el Exterior ha
venido sosteniendo coordinaciones con el Registro Nacional de Identificación
y Estado Civil respecto a actividades que no son de su competencia. Firmado
Jorge Lázaro Geldres, Secretario de Comunidades Peruanas en el Exterior”.
---
Oficio dirigido por el RENIEC al Secretario de Comunidades
Peruanas en el Exterior del Ministerio de RREE N º5647-
2006/GO/RENIEC, de 03.01.007

“El Director General de DDP solicitó un re-examen de la resolución
Nº 108-2006-JR10LIM/GO/RENIEC (disponiendo cancelar el acta Nº
162796 del Libro de Nacimientos del año 1996 cuyo titular es Jorge Augusto
159

Milla León Mackelburg) a fin que de oficio se declare nulidad. Sobre el
particular, la Sub Gerencia de Registros Civil, órgano de
asesoramiento y técnico normativo en materia registral civil
mediante informe Nº 3070-2006/SGREC/GO/RENIEC concluyó
que la citada Dirección invade competencia funcional del RENIEC
y que carece de legitimidad para representar a la persona titular
del acta citada.
---
Oficio Nº 5647-2006/GO/DELRENIEC a la Secretaría
CP de 03/01/2007

Señor Secretario de Comunidades Peruanas en el extranjero.
MINISTERIO DE RELACIONES EXTERIORES. Asunto:
Coordinaciones y consultas solicitadas por el Director General de Derechos
de los Peruanos en el Exterior. Referencia: OF:RE (SCP) Nº3-0-BB/
2112. Proveído Nº 3550-2006/JEF/RENIEC.
De mi consideración: Es sumamente grato dirigirme a Ud. en
atención al documento de la referencia así como a las coordinaciones
telefónicas efectuadas con la Dirección General de Política Consular, sobre
las consultas y reuniones efectuadas por el General de Derechos de los
Peruanos en el exterior; haciendo de su conocimiento lo siguiente:
1. Mediante Of. RE (DDP) Nº 3-OBB/1817 de fecha 22 SET06
dirigido a la jefatura Nacional del RENIEC el mencionado Sr. Embajador
expuso que en su apreciación tanto la Ley Orgánica del RENIEC así
como su Reglamento, han omitido regular algunos aspectos referidos a la
inscripción de nacimientos en los Consulados ya que a su entender la
legislación está orientada para los procedimientos en los Consulados ya
en el país mas no en el extranjero donde la situación es mas compleja
distinta. En tal sentido invitó a funcionarios tanto de nuestra entidad como
de la DIGEMIN donde funciona el Registro de Peruanos Nacidos en el
Extranjero, a una reunión de coordinación la que en efecto se llevó a cabo
el día 27/SET06 en la Cancillería, a la que entre otros asistió es suscrito,
160 Revista Peruana de Derecho Internacional

exponiendo los lineamientos generales técnico-registrales para efectuar
el registro de nacimientos en el extranjero.
2. A mérito de la citada reunión, el 28SET2006 el referido señor
Embajador remitió a la Jefatura Nacional del RENIEC el Of. RE (SCP-
DDP) Nº 3-0-BB/1867 proponiendo la eliminación de los plazos para la
inscripción de hechos vitales, entre otros. Luego del análisis de sus
propuestas se emitió un documento que contiene los lineamientos básicos
para el desarrollo de la labor de registro, el que fue remitido por la Secretaria
General del RENIEC a la Dirección de General de Derechos de los
Peruanos en el Exterior mediante Oficio Nº 988-2006/RENIEC.
3. Posteriormente, mediante el Of. RE (DDP) Nº 3-0-BB/2032 del
03NOV06, el mismo funcionario convocó a una nueva reunión en la cual
expuso algunos problemas que vienen afrontando los Consulados respecto
al nombre de las mujeres peruanas casadas en el extranjero y la inscripción
de matrimonios de peruanos con extranjeros, a cargo de las Oficinas
Consulares peruanas. Como consecuencia de dichas reuniones se
propuso remitir al Ministerio de Relaciones Exteriores una
Directiva para Consulados que regule la inscripción de los hechos
vitales, de acuerdo a al normatividad vigente, en tanto no sean
materia de modificación, la misma que a la fecha se encuentra en
proceso de estructuración.
4. Por último, mediante Of. RE (DDP) Nº 3-0-BB/2101 de Nov.
2006 el mismo funcionario solicitó un re-examen de la resolución Nº 108-
2006-JR10LIM/GO/RENIEC (disponiendo cancelar el acta Nº 162796
del Libro de Nacimientos del año 1996 cuyo titular es Jorge Augusto Milla
León Mackelburg) a fin que de oficio se declare nulidad. Sobre el particular,
la Sub Gerencia de Registros Civil, órgano de asesoramiento y técnico
normativo en materia registral civil mediante informe Nº 3070-2006/
SGREC/GO/RENIEC concluyó que la citada Dirección invade
competencia funcional del RENIEC y que carece de legitimidad para
representar a la persona titular del acta citada.
161

En atención al texto de su OF:RE (SCP) Nº 3-0-BB/2112, el
suscrito ha tomado debida nota sobre los aspectos y competencias
funcionales que son inherentes a la Secretaría de Comunidades
Peruanas en el exterior o su Dirección General de Política Consular,
sustentadas en el Reglamento Consular vigente, para que en lo
sucesivo se atiendan las consultas y coordinaciones a través de
dichos estamentos; sin embargo es de precisar que la actitud
asumida por nuestra entidad obedece a las buenas relaciones
interinstitucionales y a la política de identificación, colaboración y
estrecha coordinación con la Cancillería, en procura de ir mejorando
progresivamente el servicio que se presta a nuestros connacionales
que residen en el extranjero. Sin otro particular es propicia la oportunidad
para expresarle los sentimientos de mi especial consideración y estima
personal.
Atentamente, Gerente de Operaciones Registro Nacional de
Identificación Estado Civil.

ALEGATO CONTRA EL SUBDESARROLLO

La lectura de las comunicaciones glosadas en párrafos anteriores,
que fueron intercambiadas entre el Jefe del Registro Nacional de Identidad
y Estado Civil y el Secretario de Comunidades Peruanas en el Exterior,
del Ministerio de Relaciones Exteriores, podría dar la impresión que, todo
lo expuesto sobre esta materia se reduce a una supuesta invasión de
funciones y competencias conforme se desprende de las afirmaciones
hechas con tanta vehemencia y convicción por esos altos funcionarios
respecto del asunto planteado que tiene un enorme interés público. Sin
embargo, esas comunicaciones revelan con enorme dramatismo un
conflicto ético y jurídico respecto de los límites de la función pública, la
responsabilidad de la administración pública y la irrealidad de lo que se
denomina vigencia del estado de derecho y de la democracia.
En este contexto, ¿ cómo puede ser posible admitir que
simplemente se desautoricen las gestiones y la labor de un órgano de la
162 Revista Peruana de Derecho Internacional

administración pública que en cumplimiento de sus funciones, identificó
graves contradicciones constitucionales y legales, que son de interés
público, las expuso ante los órganos competentes y planteó soluciones
para corregir situaciones que lesionan derechos fundamentales de peruanos
en el extranjero?
En primer lugar, los problemas relativos a las omisiones de las
inscripciones de partidas de nacimiento, matrimonio y defunción, en las
oficinas consulares peruanas no son recientes. Esos problemas tienen
una antigüedad de por lo menos 12 años si partimos de la fecha de creación
del RENIEC y de la aprobación de sus normas contradictorias (Ley
Orgánica y Reglamento). Desde entonces los perjudicados pueden sumar
algunas decenas
En segundo lugar, el Registro de Peruanos Nacidos en el Extranjero
existente en la Dirección General de Migraciones y Naturalización del
Ministerio del Interior tiene una antigüedad de algunas décadas y la
inscripción de menores de edad tiene lugar desde hace muchos años. Por
tanto, los órganos de la administración pública que cuidan sus fueros
administrativos con tanto celo y que no descubrieron los problemas
absurdos que han debido detectar y solucionar deberían asumir una actitud
más constructiva, empezando por admitirlos.
En tercer lugar, la Dirección de Política Consular, dependencia de
la Secretaría de Comunidades Peruanas en el Exterior, creada en el año
2000, tampoco hizo esfuerzo alguno, en todos esos años, para detectar,
entender y solucionar los problemas derivados de la incompetencia, en
esas materias, de algunas oficinas consulares y de otros órganos de la
administración pública nacional, citados, por lo menos en el curso de los
últimos siete años, en los que esa dependencia se dedicó a implementar
«las siete políticas consulares» y llevar adelante «la gran reforma consular
integral del Perú», entre otros proyectos carentes de sustento jurídico.
Por último, la Dirección General de Derechos de los Peruanos, de
la Secretaría de Comunidades Peruanas en el Exterior, del Ministerio de
Relaciones Exteriores, conforme a su organigrama funcional, tiene una
163

dependencia denominada Dirección de Apoyo y Asistencia al Nacional.
A esa Dirección dirigen solicitudes, ciudadanos peruanos o familiares de
peruanos residentes en el extranjero, desde hace varios años, pidiendo la
obtención, por intermedio de nuestros consulados en el exterior, de partidas
de nacimiento, expedidas por autoridades extranjeras competentes, las
que remitidas a Lima, por valija diplomática, debidamente legalizadas
por el funcionario consular peruano que corresponda son utilizadas
para inscribir esos nacimientos en el Perú de manera irregular en
el citado Registro de la DIGEMIN.
Las partidas de nacimiento, fueron solicitadas con el fin de atender
un requisito señalado por la Dirección General de Migraciones, para
proceder a la inscripción en su Registro, de menores de edad, nacidos en
el extranjero, hijos de madre o padre peruanos nacidos en el extranjero,
que no pudieron inscribirse, por diversas razones en el Consulado peruano
respectivo, y que bien han podido subsanar la omisión de la inscripción en
las oficinas consulares respectivas por medio de un poder, conforme se
señala en párrafos precedentes.
De esta manera, esas inscripciones irregulares, contrarias a la norma
constitucional y a las disposiciones del Reniec, fueron consentidas e
implícitamente autorizadas por los órganos competentes del país, en materia
registral de hechos vitales.
Por tanto, el procedimiento que encontró la Dirección General de
Derechos de los Peruanos en el Exterior, del Ministerio de Relaciones
Exteriores, estuvo dirigido a corregir esos graves problemas que producían
padecimientos a familias peruanas y que privaban o despojaban, a menores
peruanos, de su derecho a la nacionalidad peruana, para devolverles la
condición de “peruanos por nacimiento”. No tener esta condición, de
acuerdo a la ley, impide a esas personas postular a la Presidencia de la
República, al Congreso Nacional o ingresar a la carrera militar, judicial o
diplomática, entre otras.
Esta es una dimensión del daño que causa el desorden y la
informalidad en la administración pública. La defensa del interés público,
164 Revista Peruana de Derecho Internacional

es un imperativo categórico y un deber. Desde esa perspectiva, la
competencia y la responsabilidad, es algo que se puede medir y de
establecer.
Por último, como única conclusión suficiente y perentoria, que se
abre paso a través de estas páginas de lectura pesada; surge la necesidad
de formular una protesta al rojo vivo, renovando la esperanza que la
anunciada y postergada reforma del Estado pueda terminar con estos
laberintos construidos por la informalidad, la apatía, la desidia y la ausencia
de controles reinante en la administración pública, es decir, con el
subdesarrollo.

***
165

LA DELINCUENCIA TRANSNACIONAL ORGANIZADA
Y LA SEGURIDAD INTERNACIONAL: LOS DELITOS DE
TRATA DE PERSONAS Y DE TRÁFICO ILÍCITO DE MIGRANTES

Zósimo Roberto Morillo Herrada*

INTRODUCCIÓN

No hay nada que subleve más la conciencia de un hombre libre que
la esclavitud, por lo que la persistencia en pleno siglo XXI de formas
contemporáneas de comercio de seres humanos, pone a prueba no sólo la
eficacia de la cooperación internacional para luchar contra dicho flagelo
sino también el fundamento ético de nuestras democracias, asentadas,
por definición, sobre los pilares de la libertad ciudadana.
Es lamentable constatar que desde el colapso del comunismo con
el fin de la Guerra Fría, el número de víctimas de trata de personas y
tráfico ilícito de migrantes, dos delitos, muchas veces asociados al crimen
transnacional organizado, ha crecido de manera exponencial. En el caso
específico de la trata de personas, forma moderna de esclavitud, en que
las personas son trasladadas bajo coacción o engaño con fines de

* Ministro Consejero en el Servicio Diplomático de la República. Abogado por
la Pontificia Universidad Católica del Perú, Magíster (DESS) en Administración
Internacional por La Sorbona, París; Graduado del Instituto Internacional
de Administración Pública-hoy fusionado con la Escuela Nacional de
Administración de Francia (E.N.A.)-; con estudios en la Escuela Doctoral de
la Facultad de Derecho y Ciencia Política de la Universidad de Nancy, Francia.
Se desempeña actualmente como Director de Política Migratoria de la
Subsecretaría de Comunidades Peruanas en el Exterior del Ministerio de
Relaciones Exteriores.
166 Revista Peruana de Derecho Internacional

explotación sexual o laboral, las cifras de casos reportados en todos
los continentes, han alcanzado niveles alarmantes. Según cifras del
Departamento de Estado de los Estados Unidos de América, cada año
entre 600,000 a 800,000 personas son víctimas de dicho delito, de las
cuales, el 80% son mujeres y niñas. Es sin duda, como lo han afirmado
innumerables expertos y organismos, una situación intolerable, no sólo
porque afecta los derechos humanos sino porque también, pone en jaque
la seguridad internacional.
Hay que resaltar que la “Trata de personas” y el “Tráfico Ilícito de
Migrantes” son dos figuras delictivas distintas, aunque a veces son confundidas,
por una cuestión de traducción equivocada del inglés(1), o porque se manifiestan
conjuntamente en la práctica. Etimológicamente, “Trata” proviene del vocablo
latino tractare, que significa tratar, comerciar, y que en el caso de la trata de
personas, reemplaza el antiguo concepto de “trata de blancas”. En términos
generales, se puede decir, que mientras la trata de personas es un delito que
aparece cuando se capta, transporta, traslada, acoge o recibe a una persona
con el fin de explotarla; en el tráfico ilícito de migrantes, el delito ocurre cuando
se facilita el traslado ilegal de una persona a través de fronteras internacionales,
con el objeto de lograr un beneficio económico o material. Además, para la
doctrina, mientras la trata de personas es un delito contra los derechos humanos,
el tráfico ilícito de migrantes aparece como un delito atentatorio contra el
Estado.

1. LOS INSTRUMENTOS INTERNACIONALES DE LUCHA
CONTRA LA TRATA DE PERSONAS Y EL TRÁFICO
ILÍCITO DE MIGRANTES

A nivel multilateral, el combate contra ambos delitos se enmarca
en la Convención de las Naciones Unidas contra la Delincuencia

(1) La “trata de personas” debe traducirse como “trafficking in persons” y el
“Tráfico Ilícito de Migrantes” como “Smuggling of Migrants”. Se trata pues
de lo que en Lingüística se conoce como un caso de “falsos amigos”, ya que
“trafficking” sugiere “tráfico” y no “trata”.
167

Transnacional Organizada, adoptada en Palermo, el 15 de noviembre
de 2000; y dos de sus Protocolos complementarios: El Protocolo para
Prevenir, Reprimir, y Sancionar la Trata de Personas, Especialmente
Mujeres y Niños; y el Protocolo contra el Tráfico Ilícito de Migrantes
por Tierra, Mar y Aire.
Estos instrumentos internacionales plantearon definiciones de
referencia para las legislaciones nacionales. En cuanto a la trata de
personas, el Protocolo de Palermo la define de la siguiente manera: “Por
“trata de personas” se entenderá la captación, el transporte, el traslado, la
acogida o la recepción de personas, recurriendo a la amenaza o al uso de
la fuerza u otras formas de coacción, al rapto, al fraude, al engaño, al
abuso de poder o de una situación de vulnerabilidad o a la concesión o
recepción de pagos o beneficios para obtener el consentimiento de una
persona que tenga autoridad sobre otra, con fines de explotación. Esa
explotación incluirá, como mínimo, la explotación de la prostitución ajena
u otras formas de explotación sexual, los trabajos o servicios forzados, la
esclavitud o las prácticas análogas a la Esclavitud, la servidumbre o la
extracción de órganos” (artículo 3, inciso (a) del Protocolo para Prevenir,
Reprimir y Sancionar la Trata de Personas, especialmente Mujeres y
Niños, que complementa la Convención de las Naciones Unidas contra
la Delincuencia Transnacional Organizada).

En lo que se refiere al tráfico Ilícito de Migrantes, éste es definido
de la siguiente manera por el Protocolo de Palermo respectivo: “Por
“Tráfico Ilícito de Migrantes” se entenderá la facilitación de la entrada
ilegal de una persona en un Estado Parte del cual dicha persona no sea
nacional o residente permanente con el fin de obtener, directa o
indirectamente, un beneficio financiero u otro beneficio de orden material”
(artículo 3, inciso (a) del Protocolo contra el Tráfico Ilícito de Migrantes
por Tierra, Mar y Aire, que complementa la Convención de las Naciones
Unidas contra la delincuencia Transnacional Organizada).
En el marco de la OEA, debe mencionarse que las Autoridades
Nacionales de los países miembros de la Organización, responsables de
168 Revista Peruana de Derecho Internacional

la lucha contra la Trata de Personas, se reunieron por primera vez
para tratar este tema en la Isla de Margarita, Venezuela, del 14 al 17 de
marzo de 2006. Las conclusiones y recomendaciones de la Reunión, que
abarcaron el campo de la prevención, persecución, asistencia a las víctimas
y cooperación internacional, fueron elevadas al Consejo Permanente de
la OEA.
Merecen destacarse, igualmente, en el ámbito del MERCOSUR,
dos Declaraciones aprobadas sobre la materia:
- La Declaración de Asunción sobre tráfico de personas y tráfico
ilícito de migrantes, de 8 de junio de 2001, y
- La Declaración de Montevideo contra la Trata de personas en el
MERCOSUR y Estados Asociados, de 18 de noviembre de 2005.
Veamos, ahora, un poco más de cerca, ambas figuras delictivas,
para resaltar sus semejanzas y diferencias, especialmente en la legislación
peruana.

2. LA TRATA DE PERSONAS

Conceptuada como la forma contemporánea de esclavitud, veamos
primero sus antecedentes históricos, para luego ver cuál es la manera en
que ha sido recogida la figura en el Código Penal Peruano y finalmente
la categorización de países del Departamento de Estado de los Estados
Unidos en función de su lucha contra dicho delito.

2.1. Antecedentes históricos

En 1885, el Acta de Berlín, confirmada por el Acta Antiesclavista
de Bruselas de 1890, planteó la regla de que “conforme al Derecho de
Gentes, la trata de esclavos está prohibida”. Más adelante, bajo los auspicios
de la Sociedad de Naciones, se adoptó la Convención sobre la
esclavitud, el 25 de septiembre de 1926, enmendado en 1953. En el siglo
169

XX, en el ámbito específico de la trata de mujeres y niños con fines de
prostitución, se suscribieron el Acuerdo internacional para asegurar
una protección eficaz contra el tráfico criminal denominado trata
de blancas (1904); el Convenio internacional para la represión de la
trata de blancas (1910); el Convenio internacional para la represión
de la trata de mujeres y niños (1921) y el Convenio Internacional
para la represión de la trata de mujeres mayores de edad (1933).
Posteriormente, en el marco de las Naciones Unidas, estos cuatro tratados
fueron unificados en el Convenio para la represión de la trata de
personas y de explotación de la prostitución ajena de 1949, que se
refiere en términos generales a la trata de personas, de ambos sexos,
pero sólo con fines de prostitución. Luego de la Segunda Guerra Mundial,
las Naciones Unidas adoptaron la Convención Suplementaria sobre la
abolición de la Esclavitud, la trata de Esclavos y las instituciones y
prácticas análogas a la Esclavitud. Entre estas prácticas análogas, se
consideraron la servidumbre por deudas y la servidumbre de la gleba,
entendiendo por ésta “la condición de la personas que está obligada por la
ley, por la costumbre o por un acuerdo a vivir y a trabajar sobre una tierra
que pertenece a otra personas y a prestar a ésta, mediante remuneración
o gratuitamente, determinados servicios, sin libertad para cambiar su
condición”.
Sin embargo, pronto se vio la insuficiencia de dichos instrumentos
internacionales para enfrentar todas las formas contemporáneas de la
esclavitud. Es así como la Asamblea General de las Naciones Unidas
decide establecer en 1998 un Comité Especial Intergubernamental con el
objeto de elaborar una convención sobre dicha problemática. Es así como
nace la Convención de las Naciones Unidas contra la Delincuencia
Organizada Transnacional, complementada por tres Protocolos: el
Protocolo para Prevenir, Reprimir y Sancionar la Trata de Personas,
especialmente Mujeres y Niños; el Protocolo contra el Tráfico Ilícito
de Migrantes por Tierra, Mar y Aire; y el Protocolo contra la
Fabricación y el Tráfico Ilícito de Armas de Fuego, sus Piezas y
Componentes y Municiones.
170 Revista Peruana de Derecho Internacional

2.2. Tipos penales en la legislación peruana

En el Perú, la ley 28251, del 8 de junio de 2004 incorporó al Código
Penal la trata de personas en su modalidad de explotación sexual con
fines comerciales. Posteriormente, siguiendo los lineamientos del Protocolo
de Palermo, mediante la ley número 28950, publicada el 16 de enero de
2007, se incluyeron nuevos tipos penales, tanto sobre trata de personas
como sobre tráfico ilícito de migrantes. La ley, que se enmarca en criterios
modernos de la lucha contra la delincuencia organizada, contempla
asimismo, disposiciones sobre el lavado de activos, colaboración eficaz,
agentes encubiertos; intervención y control de comunicaciones y
documentos privados, asistencia y protección a las víctimas, testigos y
peritos, y cooperación internacional. La ley, sin embargo, aún no está
reglamentada.
Es de resaltar que el primer anteproyecto de la referida ley fue
elaborado en el seno del “Grupo de Trabajo Multisectorial Permanente
contra la Trata de Personas”, que fue establecido mediante el Decreto
Supremo número 002-2004-IN. Posteriormente, mediante Resolución
Ministerial número 1514-2004-IN, del 6 de agosto de 2004, se designó
como representante titular y Presidente del Grupo Multisectorial a la
Secretaría Permanente de la Comisión de Derechos Humanos del
Ministerio del Interior. El Grupo tiene como finalidad la articulación de
acciones de las entidades públicas y privadas en la lucha contra este
delito. Se encuentra constituido por representantes del Ministerio del
Interior, Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social, Ministerio de Salud,
Ministerio de Justicia, Ministerio de Educación, Ministerio de Trabajo y
Promoción del Empleo, Ministerio Público, Ministerio de Relaciones
Exteriores y Ministerio de Comercio y Turismo. Asimismo, son miembros
del Grupo dos entidades de la sociedad civil que se renuevan anualmente
y tres observadores permanentes de la cooperación internacional: la
Organización Internacional para las Migraciones, la Organización
Internacional del Trabajo y la UNICEF.
Actualmente, este delito está tipificado de la siguiente manera en
la legislación peruana: “El que promueve, favorece, financia o facilita la
171

captación, transporte, traslado, acogida, recepción o retención de otro, en
el territorio de la república o para su salida o entrada del país, recurriendo
a la violencia, la amenaza u otras formas de coacción, la privación de
libertad, el fraude, el engaño, el abuso del poder o de una situación de
vulnerabilidad, o la concesión o recepción de pagos o beneficios, con fines
de explotación, venta de niños, para que ejerza la prostitución, someterlo
a esclavitud sexual, obligarlo a mendigar, a realizar trabajos o servicios
forzados, a la servidumbre, la esclavitud o prácticas análogas a la esclavitud
u otras formas de explotación laboral, o extracción o tráfico de órganos o
tejidos humanos, será reprimido con pena privativa de libertad no menor
de ocho ni mayor de quince años. La captación, transporte, traslado,
acogida, recepción o retención de niño, niña o adolescente con fines de
explotación se considerará trata de personas incluso cuando no se recurra
a ninguno de los medios señalados en el párrafo anterior” (nuevo texto
del artículo 153 del Código Penal Peruano, según modificación
introducida por el artículo 1 de la Ley 28950).
Las formas agravadas de la Trata de Personas se encuentran
previstas de la siguiente manera en la Ley 28950:

“Artículo 153ª.- Formas agravadas de la Trata de
Personas
La pena será no menor de doce ni mayor de veinte años
de pena privativa de libertada e inhabilitación
conforme al artículo 36 incisos 1,2,3,4 y 5 del Código
Penal, cuando:
1. El agente comete el hecho abusando del ejercicio de
la función pública;
2. El agente es promotor, integrante o representante de
una organización social, tutelar o empresarial, que
aprovecha de esta condición y actividades para
perpetrar este delito;
3. Exista pluralidad de víctimas:
172 Revista Peruana de Derecho Internacional

4. La víctima tiene entre catorce y menos de dieciocho
años de edad o es incapaz;
5. El agente es cónyuge, conviviente, adoptante, tutor,
curador, pariente hasta el cuarto grado de
consanguinidad o segundo de afinidad, o tiene a la
víctima a su cuidado por cualquier motivo o habitan en
el mismo hogar,
6. El hecho es cometido por dos o más personas.
La pena será privativa de libertad no menor de 25 años,
cuando:
1. Se produzca la muerte, lesión grave o se ponga en
inminente peligro la vida y la seguridad de la víctima.
2. La víctima es menor de catorce años de edad o padece,
temporal o permanentemente, de alguna discapacidad
física o mental.
5. El agente es parte de una organización criminal.”
Debe subrayarse el hecho de que la trata de personas puede
clasificarse, según la zona de destino, en trata interna, cuando se realiza
dentro de las fronteras de un país; y trata externa o internacional, cuando
se realiza mediante el cruce de fronteras interestatales.

2.3. El Informe del Departamento de Estado de los Estados
Unidos de América sobre la Trata de Personas

Un punto de referencia importante, aunque desde luego, no único
ni exclusivo, en materia de monitoreo de la respuesta de la comunidad
internacional en su combate contra la trata de personas es el Informe
anual sobre dicha materia, producido por el Departamento de Estado de
los Estados Unidos de América. En efecto, de conformidad con la Ley
sobre Protección de Víctimas de Trata (Traffiking Victims Protection
Act (2000), dicha entidad presenta todos los años al Congreso un Informe
sobre los esfuerzos de la comunidad internacional para combatir la trata
173

de personas, en la que se clasifica a los países según sus esfuerzos y
resultados en dicha materia, en las siguientes categorías (Tiers):
El Grupo 1 (Tier 1): Países cuyos Gobiernos cumplen totalmente
con los estándares mínimos del Acta.
El Grupo 2 (Tier 2): Países cuyos Gobiernos no cumplen totalmente
con los estándares mínimos del Acta, pero se encuentran realizando
esfuerzos significativos para cumplir dichos estándares.
El Grupo 2 Lista Especial de observación (Tier 2 Special List):
Países cuyos Gobiernos no cumplen totalmente con los estándares mínimos
del Acta, pero se encuentran realizando esfuerzos significativos para
cumplir dichos estándares, y:
a) El número absoluto de víctimas de formas severas de trata es
muy significativo o se encuentra aumentando de manera significativa; o
b) No se ha suministrado evidencia de esfuerzos crecientes para
combatir las formas severas de la trata de personas en relación al año
anterior; o
c) La determinación de que un país se encuentra realizando
esfuerzos significativos para cumplir con estándares mínimos se basó en
los compromisos del país en dar pasos adicionales durante el siguiente
año.
El Grupo 3 (Tier 3): Países cuyos Gobiernos no cumplen
completamente con los estándares mínimos y no se encuentran realizando
esfuerzos significativos para ello.
Dicha categorización se basa en los esfuerzos gubernamentales en
los tres aspectos esenciales de la lucha contra la trata de personas: la
prevención, la protección de las víctimas y la persecución criminal de los
tratantes.
Cabe resaltar que el Informe señala como su principal propósito el
aumento de la conciencia mundial sobre la problemática de la trata de
personas, así como alentar a los Gobiernos a tomar medidas eficaces en
174 Revista Peruana de Derecho Internacional

la lucha contra dicho flagelo, que a menudo se encuentra asociado
al crimen organizado.
En cuanto a esfuerzos nacionales, debe resaltarse que el Perú acaba
de concluir la elaboración de un proyecto de Plan Nacional de Acción
contra la Trata de Personas en el Perú 2006-2010, preparado por el
Grupo Permanente Multisectorial contra la Trata de Personas, con la
asistencia técnica de la Organización Internacional para las Migraciones,
el cual será puesto a consideración de la sociedad civil para las
observaciones y comentarios a que hubiere lugar. Sin duda alguna, la
aprobación del Plan Nacional y la próxima reglamentación de la Ley contra
la Trata de Personas y el Tráfico Ilícito de Migrantes, serán una herramienta
invalorable en la lucha en el Perú contra ambas figuras, que muchas veces
se encuentran vinculados en la práctica delictiva.

3. EL TRÁFICO ILÍCITO DE MIGRANTES

En relación al delito de tráfico ilícito de migrantes, pasaremos a
formular algunas consideraciones generales, para luego, ver la manera en
que ha sido recogido este delito en la legislación penal peruana.
De manera general, se puede decir que el delito de tráfico ilícito de
migrantes, se configura con el cruce ilegal de fronteras internacionales, lo
que reporta a los traficantes, ganancias de índole económica o de otro
tipo.

3.1. Consideraciones generales

Si bien en la agenda internacional actual, la cooperación en materia
migratoria se impone como una necesidad, y hay muchos acuerdos
bilaterales y multilaterales sobre libre circulación de personas, los Estados
siguen manteniendo la facultad soberana clásica para regular la entrada y
salida de las personas en su territorio. Sin embargo, estas normas
migratorias, sea cual fuese su origen, son muchas veces burladas por las
mafias de traficantes. El número considerable de migrantes irregulares,
175

atraídos por esta modalidad delictiva, da cuenta de dicho fenómeno. Sin
duda, las expectativas de mejores horizontes de vida en los países
desarrollados, así como las penurias económicas y políticas que se viven
en muchas partes del mundo, son el principal motor de esta forma de
migración irregular, que es explotada por las mafias transnacionales.
Las recientes medidas adoptadas por los Estados Unidos de América
y la Unión Europea, en materia migratoria, cada vez más estrictas, son un
reflejo directo del problema que plantea la migración irregular a dichos
países, en parte vinculada al tráfico ilícito de migrantes.
Como se ha señalado, a nivel internacional , el principal instrumento
en esta materia es el Protocolo contra el Tráfico Ilícito de Migrantes
por Tierra, Mar y Aire, que complementa la Convención de las Naciones
Unidas contra la Delincuencia Transnacional Organizada, que tiene
fundamentalmente, un enfoque represivo, si bien, protege al mismo tiempo,
los derechos de los migrantes objeto de dicho tráfico.

3.2. Tipos penales en la legislación peruana

El nuevo texto del artículo 303-A del Código Penal Peruano, según
modificación introducida por el artículo 2 de la Ley 28950, establece lo
siguiente en relación al tráfico ilícito de migrantes:
“El que promueve, favorece, financia o facilita la entrada
o salida ilegal del país de otra persona, con el fin de
obtener directa o indirectamente, lucro o cualquier otro
beneficio para sí o para tercero, será reprimido con pena
privativa de libertad no menor de cuatro ni mayor de
seis años”.
Asimismo, las formas agravadas del Tráfico Ilícito de Migrantes se
encuentran previstas de la siguiente manera en la referida ley:

“La pena no será menor de cinco ni mayor de ocho años
de pena privativa de libertad e inhabilitación conforme
176 Revista Peruana de Derecho Internacional

al artículo 36 incisos 1,2,3,4 y 5 del Código Penal,
cuando:
1. El agente comete el hecho abusando del ejercicio de
la función pública.
2. El agente es promotor, integrante o representante de
una organización social, tutelar o empresarial, que
aprovecha de esta condición y actividades para
perpetrar este delito.
3. Exista pluralidad de víctimas.
4. La víctima tiene entre catorce y menos de dieciocho
años de edad, o es incapaz.
5. El hecho es cometido por dos o más personas.
6. El agente es cónyuge, conviviente, adoptante, tutor,
curador, pariente hasta el cuarto grado de
consanguinidad o segundo de afinidad, o tiene a la
víctima a su cuidado por cualquier motivo o habitan en
el mismo lugar.
La pena será privativa de libertad no menor de 25 años,
cuando:
1. Se produzca la muerte de la víctima, lesión grave que
ponga en peligro la vida o la seguridad de los migrantes
afectados;
2. Las condiciones de transporte ponen en grave peligro
su integridad física o psíquica.
3. La víctima es menor de catorce años o padece, temporal
o permanentemente, de alguna discapacidad física o
mental.
4. El agente es parte de una organización criminal”.
Desde luego, esta legislación penal, además de la normativa
internacional, debe ser concordada con otros dispositivos aplicables a la
materia, fundamentalmente, la Ley de Extranjería peruana, de 1991.
177

4. COMENTARIOS FINALES

Si bien la trata de personas y el tráfico ilícito de migrantes son
delitos que por su naturaleza inciden en la seguridad internacional, no
debe perderse de vista, que en primera línea, a quienes afectan, es a
personas vulnerables, económica y socialmente, por lo que la lucha contra
estos flagelos se debe dar tanto en el terreno de la persecución criminal,
como también en el de la prevención del delito y protección y asistencia
de las víctimas.
En ese sentido, la cooperación internacional es fundamental para
enfrentar con éxito ambos delitos, que muchas veces se encuentran
asociados en la práctica(2). Por otra parte, siendo la trata de personas un
delito de derechos humanos, un aspecto central en la consideración de la
problemática es el proceso de asistencia de las víctimas, que debe ser
integral, por el carácter del daño infligido tanto a su salud física como
mental.
Como reflexión final, quisiera mencionar que la trata de personas,
forma contemporánea de la esclavitud, afecta no sólo a las víctimas
directas del delito sino a la sociedad en su conjunto. De allí, que no debemos
perder nunca de vista que en el combate contra dicho crimen de lesa
humanidad, lo que está en juego es mucho más que una simple victoria
sobre el crimen organizado transnacional, sino también la reafirmación
efectiva de nuestra propia dignidad como seres humanos.

***

(2) Muchas veces se plantean las figuras del “concurso ideal” y “concurso real” de
delitos (artículos 48 y 50 del CPP, respectivamente). En ambos casos, la Parte
General del Código Penal Peruano establece que deberá aplicarse la pena más
grave.
178 Revista Peruana de Derecho Internacional
179

IMPORTANCIA DE LOS PRECEPTOS CONSTITUCIONALES
RELATIVOS A LA POLÍTICA EXTERIOR

Rodolfo Coronado Molina*

ALCANCES SOBRE EL “DERECHO CONSTITUCIONAL
INTERNACIONAL”

La política exterior constituye el conjunto de principios, criterios,
decisiones y acciones mediante la cual el Estado determina y lleva a cabo
los objetivos que pretende alcanzar en el ámbito internacional. Su
elaboración implica un proceso complejo el cual involucra actividades
interrelacionadas y determinados por diversos fundamentos y
condicionantes.
El principal fundamento de la política exterior son los intereses
nacionales, constituyendo dicha política en el instrumento de acción
internacional por excelencia que le permite al Estado proyectar los mismos.
Si bien el concepto de interés nacional podría ser materia de debates
teóricos, lo cierto es que representa una herramienta analítica para el
estudio de la política exterior, pudiendo ser entendidos como aquellas
necesidades fundamentales que un Estado tiene para su propia existencia
y funcionalidad.

* Primer Secretario en el Servicio Diplomático de la República. Abogado por la
Pontificia Universidad Católica del Perú. Graduado en la Maestría de Relaciones
Internacionales Públicas en el School of Advanced International Studies
(SAIS) en la Universidad Johns Hopkins de Washington. Actualmente
desempeña funciones en el Gabinete del señor Ministro de Relaciones
Exteriores. Ha sido funcionario del Area Política de la Embajada del Perú en
Washington D.C. Se desempeñó como Asesor de la Presidencia de la Comisión
180 Revista Peruana de Derecho Internacional

La formulación y ejecución de la política exterior está determinada
por factores domésticos y factores propios del entorno internacional. Estos
constituyen los condicionantes internos y externos de la política exterior.
En el primer caso, estamos frente a asuntos políticos, económicos, sociales,
jurídicos, militares, geográficos, históricos, entre otros, que se dan al interior
del Estado y que afectan o influyen en esta política. A su vez, el ambiente
internacional, la influencia de otros Estados, el prestigio internacional, el
número de organizaciones internacionales, la distribución del poder, el grado
de interdependencia entre las naciones, inter alia, son factores externos
que en un momento dado influyen también en el proceso de toma de
decisiones de la política exterior.
Una política exterior que pretenda tener un formulación válida y
consistente con los intereses nacionales debe contemplar el análisis integral
de todos los condicionantes que la afectan; es decir, cuando más completo
y profundo este análisis, mayores son las posibilidades de garantizar la
eficacia de los objetivos de política exterior en función de dichos intereses.
En este marco, el presente artículo plantea una aproximación a
uno de los condicionantes internos más devaluados dentro del análisis de
la elaboración y formulación de la acción internacional de los Estados: las
bases jurídicas de la política exterior. Generalmente, los fundamentos
jurídicos se dan por sobreentendidos en la formulación de dicha política o
simplemente se perciben como un marco formal de funciones que no le
da ningún contenido u orientación a la ejecución de sus objetivos.
Sin embargo, la política exterior, como una de las funciones
primordiales del Estado, se lleva a cabo en un determinado contexto
espacial y en un marco institucional en el que se encuentran vigentes
ciertas normas jurídicas que establecen principios y pautas de conducta

viene de la pág. 179.
de Relaciones Exteriores del Congreso de la República en los años 1995 y 1996;
autor de artículos como: “Bases Constitucionales para la Formulación y
Desarrollo de la Política Exterior”, Revista del IDEI de la Universidad Católica,
año VI, Nº 13, julio-diciembre 1999; “Reflexiones para un
Mejor Entendimiento de la Política Exterior de los Estados Unidos hacia
Latinoamérica”, Política Internacional, Nº 73, ADP, julio-setiembre 2003.
181

para los diversos actores que son parte en su proceso de toma de
decisiones. Dentro de este condicionante interno, la normal suprema del
Estado, la Constitución Política, constituye el mayor referente legal para
el establecimiento de principios fundamentales y mecanismos generales
que determinan el funcionamiento de la misma, preceptos que normalmente
no son tomados en cuenta en el análisis de esta materia.
Buena parte de la responsabilidad de la carencia de un tratamiento
idóneo sobre los preceptos constitucionales referidos a la política exterior
se pueden resumir en dos: a) los textos constitucionales no le dan al tema
de política exterior un tratamiento sistemático; y, b) la inexistencia de una
disciplina que se encargue precisamente del análisis de dichos preceptos.
En el primer caso, muchos textos constitucionales contemplan de
manera disgregada diversos preceptos de política exterior, sin responder
a una organicidad claramente definida; en otros incluso esos preceptos
son casi inexistentes. Louis Henkin, el mejor exponente del estudio
constitucional de la política exterior en los Estados Unidos, señala que en
la carta magna de dicho país no aparece ninguna mención directa a dicha
política y que las disposiciones sobre su funcionamiento se encuentra se
encuentra increíblemente limitada. Añade que a pesar del inmenso bagaje
de temas vinculados a las relaciones exteriores del Estado, no hay normas
explícitas que sustenten a estos, salvo el tema de los tratados(1).
Frente a esta ausencia de una visión sistemática de los preceptos
constitucionales sobre política exterior, cabe preguntarse si se han planteado
aproximaciones estructuradas sobre el particular. En el Perú, Javier
Ciurlizza planteó hace varios años que: “la constitucionalización de la
política exterior en general, y de los tratados en particular, debería ser
materia de especial atención por parte de internacionalistas y
constitucionalistas”(2).

(1) HENKIN, Louis. Constitutionalism, Democracy and Foreign Affairs, Columbia
University Press, New York, 1999, p.19.
(2) CIURLIZZA, Javier, “La Inserción y Jerarquía de los Tratados en la Constitución
de 1993: Retrocesos y Conflictos”, En: La Constitución de 1993, Análisis y
Comentarios. Lima: Comisión Andina de Juristas, Lima, 1995, p.69.
182 Revista Peruana de Derecho Internacional

Debemos destacar que existen antecedentes en el establecimiento
de un tratamiento disciplinario a esta aproximación de la política exterior,
pero que no han sido suficiente difundidas y profundizadas. Así por ejemplo,
en 1933, B. Mirkine-Guetzévich publicó su obra Droit Constitutionnel
International, en el que se abarca el estudio de las relaciones entre el
Derecho Internacional y el Derecho Constitucional en diversas materias
que el autor señala varían de una Constitución a otra, es decir, entre los
Estados. Asimismo, agrega que cada Estado modifica, incluye o elimina
sus disposiciones constitucionales conforme a los contextos históricos
determinados. El autor planteó que las constituciones deberían armonizar
ambos derechos y que para su desarrollo e impulso se requieren conjugar
factores como el medio internacional y la democracia(3).
Sobre el particular, el reconocido jurista brasileño Celso de
Albuquerque Mello señala que Mirkine-Guetzévich es el fundador de la
denominación “Derecho Constitucional Internacional”, pero que no ha
existido un esfuerzo sistemático para formalizar una disciplina sobre la
materia. Autores que han estudiado este tema han preferido denominar
dicha área de estudio de manera diversa. Así por ejemplo, Michael Glennon
tituló a su obra Diplomacia Constitucional, Elizabeth Zoller la denominó
“Droit des relations extérieures”, Louis Henkim publicó dos libros sobre
la materia: Foreign Affairs and the Constitution, y Constitutionalism,
Democracy and Foreign Affairs.
Louis Henkin señala que el análisis del sustento constitucional de
la política exterior se establece en alguna parte entre los constitucionalistas
y los internacionalistas, quizás más próximo a éstos últimos, pero que la
sustentación de los internacionalistas no siempre se inserta adecuadamente
en la interpretación de los preceptos constitucionales sobre política
exterior(4).

(3) MIRKINE-GUETZÉVICH- Droit International et Droit Constitutionnel, in Recueil
des Cours de l Academie de Droit International de la Haye, Vol IV, t. 58, p. 449,
Librairie du Recuel Sirey, Paris
(4) HENKIN, Louis, Ob Cit., p. 27.
183

Estos distintos autores estudiaron la temática constitucional de la
política exterior sin una metodología uniforme, si no a partir del análisis de
materias específicas contempladas en las constituciones que son objeto
de sus estudios. Mirkine-Guetzévich concentra en su libro temas como
los tratados internacionales, los derechos de la persona, la declaración de
guerra, entre otros. Louis Henkin, como buena parte de la literatura
estadounidense al respecto, concentra su libro la relación entre el Poder
Ejecutivo y el Legislativo en asuntos de política exterior, definiendo sus
atribuciones e implicancias prácticas.
Celso D. De Albuqueque Mello recoge el concepto planteado por
Mirkine-Guetzévich y titula su libro de 1995 Direito Constitucional
Internacional. Define este materia como el conjunto de normas
constitucionales y reglas del derecho interno que tienen un alcance
internacional, es decir con influencia dentro del marco de la política exterior
del país; son normas constitucionales que reglamentan las relaciones
exteriores del Estado(5).
El libro de Celso D. De Albuqueque Mello es uno de los mejores
trabajos de las últimas décadas. El mismo establece una visión integral
de los preceptos constitucionales con impacto en la política exterior. Dicho
autor realiza un estudio temático a profundidad de cada uno de los preceptos
de la Constitución de la República Federativa del Brasil de 1988, entre los
que se encuentran: los Principios Fundamentales de la Política Exterior,
los deberes y deberes de los individuos, nacionalidad, fronteras y mar
territorial, relaciones diplomáticas, inmigración, paz y declaración de guerra,
tratados internacionales, inmunidad de jurisdicción. En ese orden de ideas,
se debe apuntar que el autor plantea la influencia de cada uno de dichos
preceptos en la política exterior del Brasil y cuales son las deficiencias de
su Constitución, como en el caso de la ausencia de preceptos sobre la
relación entre el derecho interno y el derecho internacional.

(5) DE ALBUQUERQUE MELLO, Celso, Direito Constitucional Internacional, Edit.
Renovar, Brasilia, 1995, p. 4.
184 Revista Peruana de Derecho Internacional

A pesar de estos planteamientos, no existen aún intentos por darle
una organicidad a este tema. Sin embargo, el término de “Derecho
Constitucional Internacional” puede servir como punto de partida para
preliminarmente plantear el establecimiento de un método ad hoc para el
estudio propio de los preceptos constitucionales de la política exterior en
las distintas cartas magnas y su impacto en la formulación y ejecución de
dicha política.
A partir de estas consideraciones, planteamos como premisa central
del presente artículo la importancia de visualizar orgánicamente los
lineamientos constitucionales que constituyen los condicionantes jurídicos
de la política exterior en los que debe sustentarse la elaboración y ejecución
de la política exterior de un Estado.
Sobre el particular, planteamos que una manera de efectuar esta
aproximación es a través de la estructura normativa de la Carta Magna.
Al respecto, los constitucionalistas plantean una clasificación tradicional
de las normas constitucionales: 1) aquellas que contienen principios
informadores y que suponen una aplicación posterior o diferida. Es decir,
normas programáticas cuya ejecución se realiza de manera progresiva.
Del mismo modo, podemos incluir dentro de este grupo a aquellas normas
de naturaleza principista, las cuales orientan los objetivos de la política
general del gobierno; y, 2) normas de aplicación directa o autoaplicables
puesto que su consagración constitucional permite su ejecución inmediata,
aunque posteriormente sean materia de desarrollo legislativo.
A partir de esta clasificación, planteamos que la conjunción entre
criterios constitucionales y criterios de índole internacional en la Carta
Magna, que preliminarmente denominamos como «Derecho Constitucional
Internacional», se puede sustentar en la aplicación de la clasificación de
normas mencionadas a un análisis de los preceptos constitucionales
referidos a asuntos vinculados a la política exterior del país. Se requiere
visualizar y organizar dichas normas para que nos den como resultado
una plantilla que establezca principios constitucionales orientadores y de
funcionamiento de la política exterior.
185

De esta manera, podemos distinguir en una Constitución Política
los siguientes tipos de normas.
A) Normas Constitucionales Orientadoras de la Política Exterior
(programáticas): definen principios y objetivos de política exterior,
mayormente conceptualizados en los denominados intereses nacionales;
B) Normas Constitucionales sobre la Naturaleza de la Política
Exterior (programáticas): definen la posición del estado frente a principios
vigentes en el sistema internacional; y,
C) Normas Constitucionales sobre el funcionamiento de la Política
Exterior (autoplicables): definen actores y atribuciones de éstos en la
elaboración y ejecución de la política exterior.

APLICACIÓN DEL “DERECHO CONSTITUCIONAL
INTERNACIONAL” EN LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DEL
PERÚ

La Constitución peruana no trata el tema de la política exterior de
manera sistemática, encontrándose desagregados en diversos capítulos
de nuestra carta magna disposiciones relativas a los principios y
funcionamiento de la política exterior. A partir de los criterios normativos
señalados, aplicaremos la clasificación señalada a nuestro texto
constitucional con el fin de demostrar que la premisa del presente trabajo
- una visión sistemática de preceptos constitucionales de política exterior
- es plenamente factible. De este modo, podemos identificar las siguientes
normas:

1. Normas Constitucionales Orientadoras de la Política Exterior
Estos preceptos constitucionales se encuentran disgregados en la
Carta Magna, pero pueden agruparse en una sola categoría de normas.
Establecen orientaciones que nos permiten visualizar de manera
sistemática a los intereses nacionales definidos en la Constitución y
186 Revista Peruana de Derecho Internacional

constituyen basamentos centrales para la política general del
Estado y con una incidencia directa en la elaboración de la política exterior
peruana. En esta categoría, podemos identificar los siguientes preceptos
constitucionales:
a) Defender la soberanía nacional (artículo 44º).
b) Garantizar la seguridad de a población y de la Nación (artículos
44 y 163º).
c) Garantizar la plena vigencia de los derechos humanos (este
precepto tiene directa relación con el Título primero, De la Persona y la
Sociedad y con la Cuarta Disposición Final sobre interpretación de los
derechos fundamentales).
d) Establecer y ejecutar la política de fronteras, el desarrollo y la
cohesión de las zonas fronterizas (artículo 44º).
e) Promover la integración, particularmente latinoamericana
(artículo 44º).
f) Determinar la política nacional de ambiente. Promover el uso
sostenible de sus recursos naturales y la conservación de la diversidad
biológica y de las áreas naturales protegidas (artículos 67º y 68º).
g) Promover el desarrollo de la Amazonía (artículo 67º).
h) Ejercer soberanía y jurisdicción sobre su dominio marítimo , sin
perjuicio de las libertades de comunicación, de acuerdo con la ley y con
los tratados ratificados por el Estado (Artículo 54º, tercer párrafo).
i) Ejercer soberanía y jurisdicción sobre el espacio aéreo que cubre
su territorio y el mar adyacente hasta el límite de las doscientas millas, sin
perjuicio de las libertades de comunicación internacional, de conformidad
con la ley y con los tratados ratificados por el Estado (Artículo 54º, cuarto
párrafo).
j) Propiciar la conservación de la Antártida como una zona de paz
dedicada a la investigación científica y a la vigencia de un régimen
internacional (Declaración Final).
187

k) Controlar el tráfico ilícito de drogas (Artículo 8º).
l) Proteger el patrimonio cultural de la Nación, independientemente
de su condición de propiedad privada o pública. Fomentar la participación
privada en la conservación, restauración, exhibición y difusión del mismo,
así como su restitución al país cuando hubiera sido ilegalmente trasladado
fuera del territorio nacional (Artículo 21º).
Estas normas representan intereses nacionales que implican
necesariamente el establecimiento de objetivos de política exterior. A partir
de estos preceptos, la política exterior adquiere en el ámbito constitucional,
una perspectiva amplia, que abarca y se relaciona con diversas políticas
sectoriales, lo que de manera implícita otorga a dicha política un rol
fundamental en la formulación, ejecución y coordinación en cada una de
las materias enumeradas.

2. Normas Constitucionales sobre la Naturaleza de la Política
Exterior

Este segundo tipo de normas nos permiten determinar las
orientaciones centrales y principistas de la política exterior de un Estado,
consagrando a nivel constitucional la posición del mismo frente a las
características predominantes del sistema internacional. Son varios los
ejemplos de textos constitucionales en nuestra región sobre el particular(6).

(6) Entre otros, tenemos por ejemplo la Constitución de Brasil, que establece en
el artículo 4º que dicho país se rige fundamentalmente por los siguientes
principios: independencia nacional, supremacía de los Derechos Humanos,
autonomía de los pueblos, no intervención, igualdad entre los Estados, defensa
de la paz, solución pacífica de conflictos, repudio al racismo y el terrorismo
entre otros.
La Constitución de Paraguay dispone en el artículo 9º diversos
principios: la aceptación expresa de los principios del derecho
internacional, la solución pacífica de controversias; el respeto a los
derechos humanos, la búsqueda de una convivencia pacífica con todas
las naciones, entre otros.
El artículo 15 de la Constitución de Honduras estipula que este país
hace suyos los principios y prácticas del Derecho Internacional que
188 Revista Peruana de Derecho Internacional

Entre otros, tenemos por ejemplo la Constitución de Brasil, que
establece en el artículo 4º que dicho país se rige fundamentalmente por
los siguientes principios: independencia nacional, supremacía de los
Derechos Humanos, autonomía de los pueblos, no intervención, igualdad
entre los Estados, defensa de la paz, solución pacífica de conflictos, repudio
al racismo y el terrorismo entre otros.
La Constitución de Paraguay dispone en el artículo 9º diversos
principios: la aceptación expresa de los principios del derecho internacional,
la solución pacífica de controversias; el respeto a los derechos humanos,
la búsqueda de una convivencia pacífica con todas las naciones, entre
otros.
El artículo 15 de la Constitución de Honduras estipula que este
país hace suyos los principios y prácticas del Derecho Internacional que
propugnan: la solidaridad humana, el respeto de autodeterminación de los
pueblos, la no-intervención y el afianzamiento de la paz y la democracia
universales.
El artículo 4º de la Constitución de Ecuador establece la
proclamación de la paz, la cooperación como sistema de convivencia y la
igualdad jurídica de los estados, condena el uso o la amenaza de la fuerza
como medio de solución de los conflictos, desconoce el despojo bélico
como fuente de derecho, declara que el derecho internacional es norma
de conducta de los estados en sus relaciones recíprocas y promueve la
solución de las controversias por métodos jurídicos y pacíficos.

viene de la pág. 187.
propugnan: la solidaridad humana, el respeto de autodeterminación de los
pueblos, la no-intervención y el afianzamiento de la paz y la democracia
universales.
El artículo 4º de la Constitución de Ecuador establece la proclamación de la
paz, la cooperación como sistema de convivencia y la igualdad jurídica de los
estados, condena el uso o la amenaza de la fuerza como medio de solución de
los conflictos, desconoce el despojo bélico como fuente de derecho, declara
que el derecho internacional es norma de conducta de los estados en sus
relaciones recíprocas y promueve la solución de las controversias por métodos
jurídicos y pacíficos.
189

Al respecto, en la formulación de nuestra actual Carta Magna los
legisladores consideraron que no era necesario ser tan rígidos en la
consagración de principios de naturaleza internacional, buscándose un
tratamiento que contrastara con la Constitución de 1979. En la
Constituyente de ese año, se consideró necesario dejar sentados a nivel
constitucional principios que respondieran a un orden internacional que
se consideraba injusto. Dicha Constitución afirmó principios como el de
independencia contra todo imperialismo, la promoción de la cooperación
entre los pueblos, exclusión de la violencia como medio de procurar la
solución a conflictos internos e internacionales, impulsar la integración de
los pueblos latinoamericanos, entre otros. Estos principios indudablemente
respondían al contexto internacional propio de la década de los setentas,
marcado por un profundo nacionalismo y la vigencia de la teorías de la
dependencia y del subdesarrollo. Quince años después, nuestros
constituyentes estimaron que frente a un mundo cada vez más dinámico
e interdependiente, no era necesario encasillar la proyección de Estado
en el escenario internacional a partir de principios constitucionales
preestablecidos que denoten la naturaleza de nuestra política exterior.
Los constituyentes de 1993 consideraron suficientes los alcances
del artículo 44º, referido a temas puntuales como la política de fronteras
y la promoción de la integración, particularmente la latinoamericana. Esta
disposición pertenece al primer tipo normativo descrito y no permiten
otorgar un amparo y sentar un referente constitucional sobre los principios
esenciales que caracterizan la política exterior del Estado peruano. Existe
pues, un vacío en ese sentido.

3) NORMAS CONSTITUCIONALES SOBRE EL
FUNCIONAMIENTO DE LA POLÍTICA EXTERIOR

Los procesos de elaboración y ejecución de la política exterior se
encuentran regulados por un marco jurídico que comprende las atribuciones
y responsabilidades involucrados en este proceso. Estas normas están
referidas a las clásicas disposiciones constitucionales sobre división de
190 Revista Peruana de Derecho Internacional

poderes, que están enmarcadas en la distribución de funciones del
Jefe de Estado y los respectivos congresos nacionales respecto a la política
exterior. Asimismo, normalmente contemplan el tratamiento de los
acuerdos internacionales, único tema directamente vinculado a la política
exterior que tiene una mención generalizada y sistemática en las
constituciones del mundo.
Estas disposiciones se caracterizan por constituir el punto de partida
para entender lo capacidad funcional de la política exterior y son de
aplicación inmediata, se ejecutan a partir de su consagración constitucional.
De manera esquemática, planteamos los siguientes tipos de normas
constitucionales de funcionamiento de la política exterior:

a) Normas relativas a las atribuciones presidenciales en política
exterior, que son las siguientes:

- Dirigir la política exterior y las relaciones internacionales (art.118º,
inc. 11),
- Representar al Estado, dentro y fuera de la República (art. 118º,
inc. 2),
- Celebrar y ratificar tratados (art. 118º, inc.11),
- Nombrar embajadores y ministros plenipotenciarios, con
aprobación del Consejo de Ministros, con cargo de dar cuenta al Congreso
(art. 118º, inc. 12), - Recibir a los agentes diplomáticos extranjeros, y
autorizar a los cónsules el ejercicio de sus funciones (art. 118º, inc.13)
- Declarar la guerra y firmar la paz con autorización del Congreso
(art. 118º, inc.16).

b) Normas sobre el rol del parlamento en materias de política
exterior, que son las siguientes:

- Aprobar los tratados de conformidad con la Constitución (art.102º,
inc. 3; art. 56º).
191

- Autorizar al Presidente para declarar la guerra y firmar la paz
(art.118º, inc.16).
- Prestar consentimiento para el ingreso de tropas extranjeras en
el territorio de la República (art.102º, inc. 8).
- Autorizar al Presidente de la República para salir del país (art.
102º, inc. 9).

c) Normas relativas al Tratamiento de los Tratados, que son
los siguientes:

- Ubicación Normativa de los Tratados (art. 55º y 200º inciso 4)
- Tratados que requieren aprobación Parlamentaria (art. 56º)
- Tratados que son aprobados directamente por el Poder Ejecutivo
(art. 57º)

ALCANCES SOBRE LOS PRECEPTOS CONSTITUCIONALES
DE LA POLÍTICA EXTERIOR PERUANA

En documentos de análisis de política exterior peruana,
normalmente se pueden apreciar menciones al marco jurídico constitucional
de dicha política solamente referidos a las atribuciones de los organismos
del Estado en su formulación y gestión, es decir la última categoría de
normas. Sin embargo, sustentamos en el presente artículo que esta
apreciación es parcial e incompleta y que cada una de las normas
presentadas esquemáticamente constituyen bases constitucionales para
la formulación y ejecución de la política exterior de nuestro país; es decir,
el condicionante interno jurídico de dicha política tiene claras raíces
constitucionales.
En la formulación y ejecución de la política exterior como una
política de Estado, independientemente de los rasgos de coyuntura que
correspondan a cada gobierno, se pueden consolidar continuidades que le
192 Revista Peruana de Derecho Internacional

otorguen la estabilidad y coherencia necesaria para que se convierta
en un factor de competitividad frente a los desafíos de la globalización.
Estas continuidades pueden encontrar su referente inmediato en cada
uno de los preceptos consolidados en la primera categoría de normas
orientadoras de la Carta Magna.
Dichos preceptos deben ser evaluados e incorporados en un
esquema de política exterior con vistas a servir de referentes al mismo.
Su reconocimiento debe estar amparado en la norma de más alta jerarquía
legal del Estado, a fin de lograr una interpretación constitucional que nos
permita visualizar y organizar intereses nacionales y los objetivos
fundamentales de política exterior.
A su vez, buena parte de los estados proyectan su participación en
el sistema internacional teniendo como punto de partida consideraciones
y principios de Derecho Internacional explícitamente consagrados en sus
normas constitucionales. En el caso de nuestro país, existe una ausencia
absoluta de principios fundamentales de Derecho Internacional en la
Constitución.
La política exterior peruana se ha caracterizado tradicionalmente
por el respecto de principios como: el respeto al Derecho Internacional y
la vigencia de los Tratados Internacionales, la solución pacífica de las
controversias, la promoción de los valores de la democracia, los derechos
humanos y la paz internacional, la no intervención, el regionalismo abierto,
la autonomía de la política exterior, entre otros. La consagración
constitucional de estos principios conformarían pilares jurídicos
permanentes sobre las cuales se estructura y otorga una naturaleza clara
a los objetivos de política exterior.
Actualmente, continúa la discusión política sobre un eventual
retorno a la Constitución Política de 1979. Más allá de este debate, una
futura reforma constitucional debería retomar el tratamiento principista
de dicha Constitución, mediante el establecimiento de principios
permanentes de política exterior y de posición frente al actual sistema
internacional. Se podría cuestionar la inclusión de éstos en el texto
193

constitucional, señalándose que el Perú respeta esos principios sin que
figuren necesariamente en nuestra carga magna; sin embargo,
consideramos que existen tres ideas a tener en cuenta para su
incorporación: 1) Permitiría otorgar estabilidad y legitimidad constitucional
a dichos objetivos, 2) Garantizaría su vigencia frente eventuales intentos
de gobiernos de turno de quebrantar dichos principios en el ejercicio de
nuestra política exterior, y 3) Proyectaría hacia el mundo nuestro
compromiso con los mismos, a partir de su consagración en nuestra norma
fundamental.
Por su parte, las normas de funcionamiento de los principales
órganos de la política exterior y sus correspondientes atribuciones, se
encuentran claramente definidas en el texto constitucional.
Indudablemente, la disposición del inciso 11 del artículo 118º es la pauta
más categórica que sobre relaciones exteriores contiene nuestra norma
fundamental. Por tanto, constituye la base jurídica sobre la cual operan
los diversos mecanismos que participan en la formulación y ejecución de
dicha política, y otorga capacidad operativa a todas aquellas normas que
hemos definidos como orientadores o programáticas.
Es indudable que el Presidente de la República ha tenido y tiene
una primacía clara en la formulación y ejecución de la política exterior
peruana. Las bases constitucionales en esta tema se encuentran bien
delimitadas; aunque si se analiza la sistemática normativa en esta materia,
se puede apreciar que el artículo 118º sobre atribuciones presidenciales
menciona una serie de facultades de índole protocolar (nombramiento de
embajadores, autorización del ejercicio de funciones de los cónsules, entre
otras) que en realidad se coligen de la facultad general presidencial de
dirección la política exterior del Estado.
Dentro de las normas constitucionales de funcionamiento de la
política exterior, las que generan un mayor debate y análisis son las relativas
a la función de control político de la política exterior del Estado que le
corresponde al Congreso de la República. El sustento de la facultad de
control parlamentario radica en el hecho de que los efectos de los actos
194 Revista Peruana de Derecho Internacional

celebrados por el Estado, en el campo de las relaciones
internacionales, tienen una directa proyección al interior del mismo.
Los mecanismos específicos de control político son aquellos que
hemos enumerado en el marco del 102º de la Carta Magna.
Indudablemente, el más importante lo constituye el de los tratados, tema
regulado en los artículos 55º, 56º y 57º. En este campo la intervención del
Congreso tiene una doble finalidad: controlar la legalidad de los actos de
gobierno, encargado de la dirección y conducción de la política exterior, y
garantizar la adopción y cumplimiento de las normas internacionales en el
ordenamiento interno. En este sentido, le corresponden las siguientes
funciones:
Funciones de Forma: Calificar si el Ejecutivo ha remitido un
instrumento internacional que ha suscrito en base a una correcta aplicación
del artículo 56º y 57º de la Constitución, es decir, si el acuerdo se ha
enviado al Congreso correctamente para su aprobación o para dar cuenta
de la firma del mismo.
Funciones de Fondo: Aprobar o desaprobar un tratado remitido
por el Poder Ejecutivo conforme al artículo 56º de la Constitución.
Pero a su vez, existen mecanismos generales de control que tiene
también incidencia en la política exterior. Dentro de estos mecanismos,
conforme a los artículos 96º y 97º, el Congreso puede solicitar al Ministerio
de Relaciones Exteriores u otro órgano vinculado a la política exterior, las
informaciones que estime necesarias para las investigaciones que inicie
sobre temas de interés público en el campo de las relaciones exteriores
del Estado. Del mismo modo, el Parlamento tiene mecanismos de
fiscalización a través de la exposición y debate de la política general del
gobierno dispuesta en el artículo 130º, el cual siempre contiene una parte
relativa a las relaciones exteriores del Estado, y eventualmente mediante
los instrumentos de interpelación y censura establecidos en los artículos
131º y 132º, los cuales son muy poco frecuentes en asuntos de política
exterior.
195

A pesar de estas atribuciones constitucionales, durante muchos
años el Congreso de la República tuvo muy escaso rol en el Control Político
de la Política Exterior del país. Así por ejemplo, los tratados se aprobaban
de manera rutinaria, sin mayor análisis, su trámite era pura formalidad.
Solamente existía interés cuando se trataban de asuntos de política exterior
con trascendencia en la política nacional o con impacto directo en la opinión
pública.
Sin embargo, en los últimos años, el Congreso de la República ha
asumido sus atribuciones constitucionales con un carácter más pro activo,
que involucra desde un análisis más detallado del texto de los tratados a
la discusión conjunta con representantes del Ejecutivo sobre temas de
política exterior en los que se considera con facultades para intervenir (es
frecuente la presencia del señor Canciller en el Congreso). Es indudable
que este interés se basa en el hecho de que temas que anteriormente eran
de interés restringido, actualmente llaman la atención de sectores de la
opinión pública y por ende del parlamento.
Esta participación parlamentaria es plenamente coherente con las
normas constitucionales descritas anteriormente. Sin embargo, una
adecuada interpretación de las mismas no conllevan a que éstas funciones
de control impliquen intervención o interferencia en el proceso de
formulación de la política exterior ni de orientación sobre la naturaleza de
la misma. Su control es ex post, por ende un rol pro activo del parlamento
en política exterior no debe confundirse con participación o influencia en
el proceso de formación, elaboración y ejecución de la misma

CONCLUSIÓN
Han existido intentos aislados para estudiar la interrelación entre
el Derecho Constitucional y el Derecho Internacional Público, siendo uno
de los esfuerzos más importantes lo que algunos autores han denominado
como “Derecho Constitucional Internacional”, pero sin una sistemática
uniforme. Sin embargo, en la formulación y ejecución de la política exterior,
normalmente el análisis de este tema ha sido devaluado y no tiene una
ubicación clara entre constitucionalistas e internacionalistas.
196 Revista Peruana de Derecho Internacional

Una aproximación orgánica al condicionante interno jurídico de la
política exterior nos permite determinar que existen bases constitucionales
claramente definidas que sirven de referentes para identificar intereses
nacionales, objetivos y el funcionamiento de dicha política con un carácter
permanente. Esta aproximación se puede sustentar en la clasificación de
preceptos constitucionales entre normas programáticas y autoaplicables,
la cual nos permite identificar tres tipos de normas constitucionales sobre
la acciones externa del Estado: Normas Constitucionales Orientadores
de la Política Exterior, Normas Constitucionales sobre la Naturaleza de la
Política Exterior y Normas Constitucionales sobre el funcionamiento de
la Política Exterior, las cuales deben ser analizadas puntualmente para
determinar su implicancia en la política exterior peruana.

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La Revista Peruana de Derecho Internacional Tomo LVII, N° 135, se terminó
de imprimir el 28 de octubre de 2007, Fiesta de San Judas Tadeo por
EDICIONES MISKY, Jr. Lastenia La Riva de Llona N° 553, Lima 5,
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