LA CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL Olga Sanchez Cordero! Sumario: 1. Breves Antecedentes. 2. Naturaleza de la Controversia Constitucional. 3. Las partes en la Controversia Constitucional. 4. Personalidad. 5. La Demanda. 6. Auto de Presi- dencia. 7. El Ministro Instructor. 8. De los Incidentes. 9, La Contestacion dela Demand: 10. La Reconvencion. 2. Las Pruebas, 13. La Audien- cia. 14. La Sentencia. 15. La Suplencia. 16, Sanciones. 17. Recursos Tengo especial interés por compartir el dia de hoy con ustedes, algunos aspectos esen- ciales sobre ta figura juridica de la Controversia Constitucional. En virtud de las reformas constitucionales de diciembre de 1994 se doté al Poder Judi- cial de la Federacién de nuevas atribuciones y estructura y se incorporaron al sistema ju- ridico mexicano dos instituciones fundamentales que de él se derivan, estas son: * ~—LaControversia Constitucional. «© ~~ LaAccién de Inconstitucianalidad. De estas dos instituciones juridicas quiero comentar con todos ustedes algunas de las ca~ racteristicas que considero mas relevantes de la: CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL Enfatizo el especial interés que me mueve a ello porque, después de la experiencia vivi- daen varios foros en los que he compartido estas inquietudes y de la actividad y ejercicio que al respecto ha desarrollade nuestro mas Alto Tribunal, he observado que, ciertamente, nos enfrentamos al estudio de una tal vez no tan novedosa, pero si poco utilizada institucién en nuestro sistema juridico. Por ello debe recordarse que si bien la CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL ya estaba considerada en nuestro sistema juridico, en modo alguno tenfa la relevancia que tiene hoy a partir del nuevo disefio constitucional de 1994, la promulgacién de la Ley Reglamen- taria de las Fracciones I Y 1 del Articulo 105 de la Constitucién Politica de los Estados 1 Ministea de la Suprema Corte de Justicia dela Nacion, 507508 Juridica * Anuario Unidos Mexicanos, y la abundante interpretacién hecha por la Suprema Corte de Justicia dela Nacién sobre eltema. Ellotiene unaexplicaci6n. En la Constitucién de 1857 se encuentran ya algunos antecedentes de la Controversia Constitucional. Enefecto, el articulo 97 en sus fracciones IV y V dice: “Articulo 97, Corresponde a as tribunates dela federacién conocer: «AV, De las controversias que se susciten entre dos o mas Estados,” V. De las que se susciten entre un Estado y uno o més vecino de otro.” FE) articulo 98 de la mencionada constitucién decfa: “Corresponde a la Suprema Corte de Justicia desde laprimerainstancia, elconocimiento de las controversias que se susciten de un Estado con otro, y de aquellas en las que la Unién fuere parte”. Finalmente en el articulo 99 se disponia: “Corresponde también a la Suprema Corte de Justicia dirimir las competencias que se susciten entre lostribunales de la federacién, entre éstosy los de los Estados, o entre los de un Estado y otro”. Como puede observarse, estos articulos de la Constitucién de 1857 constituyen un pri- mer antecedente de la instituciGn a la que nos referimos. Asi mismo, debemos sefialar que ¢l Constituyente de Querétaro, en 1917, contemplaba también la figura de 1a Controversia Constitucional. No obstante, su presencia en el texto constitucional, al no existir la correspondiente ley reglamentaria que rigiera su expedita y correcta aplicacién, su ejercicio fue escaso. De las estadfsticas proporcionadas por la Unidad de Controversias Constitucionales y Acciones de Inconstitucionalidad de la Suprema Corte de Justicia de la Nacién tenemos que hasta 1993 se presentaron alrededor de 60 Controversias Constitucionales, la mayor par- te de las cuales no llegaron aresolverse por haber sido planteadas por municipios, quienes en los términos del texto anterior del articulo 105 constitucional, no tenfan reconocidoel cardc- terde poderes.La Controversia Constitucional 509 Ahora, con la reforma de diciembre de 1994 al articulo 105 constitucional, la Contro- versia Constitucional tiene una regulacién mas ampliaen la Constitucién y, ademas, cuenta con una Ley Reglamentaria que regula estos procedimientos, pues, con anterioridad a la re- forma mencionada, su tramitacién y resolucisn se llevaba en los términos del Cédigo Fede- ral de Procedimientos Civiles, el cual no resultaba el mas apropiado para dirimir estos con- flictos. Con motivo de esta reforma constitucional, las Controversias Constitucionales han te- nido mayor auge; no obstante, he podido observar que la institucién juridicadelaControver- sia Constitucional es todavia poco conocida dentro del ambito de los profesionales del derecho, aun y cuando, transcurridos cuatro afios de labores dela nuevaintegracién de la Suprema Corte de Justicia de la Nacién, se han resuelto numerosas Controversias Constitucionates y pese a la trascendencia juridica que esta institucién tiene. En este periodo de tiempo, es decir, de enero de 1995 en que entré en vigor la reformaa agosto de 1999, se han presentado entre CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES, y Acciones de Inconstitucionalidad y sus respectivos recursos 256 asuntos de !os cuales 195 han sido ya resueltos por la Suprema Corte de Justicia de la Nacién. Es por todo ello que tengo una especial inquietud en compartir con ustedes algunos as- pectos que considero relevantes de la CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL pues su influencia en la vida juridica nacional es de extraordinaria importancia. Entrando al tema de esta charla debemos decir que el sistema de garantias de la Constitu- cién Politica de los Estados Unidos Mexicanos se perfeccioné con lareforma constitucional de 1994 y la promulgacién de la LEY REGLAMENTARIA DE LAS FRACCIONES 1 Y IIDEL ART{CULO 105 DE LA CONSTITUCION POLITICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS. Elloen virtud de que, asi sea por la via de: « La Controversia Constitucional, odela © Accién de Inconstitucionalidad, resulta posible que la Suprema Corte de Justicia de la Naci6n determine la validez de las actuaciones de las autoridades, sean estas: =» FEDERALES = ESTATALES = MUNICIPALES Con Jas posibilidades de control constitucional que abrié la reforma de 1994, se doté al Poder Judicial de la Federacién de nuevas atribuciones y estructura, que la Ley Reglamenta-510 Juridica * Anuario tia de las fracciones I y II del articulo 105 de la Constitucién Politica de los Estados Unidos Mexicanos y la Ley Organica del Poder Judicial de la Federacién se han encargado de per- feccionar. Indiscutiblemente, dichas modificaciones otorgan un nuevo papel a la Suprema Corte de Justicia como poder de! Estado, dicho esto en su mas stricto sentido politico; pero tam- bién una funcién determinante como érgano maximo de control de la constitucionalidad y legalidad de las normas generales y los actos sujetos a su competencia. De esta manera, podemos afirmar que la Corte se ha constituido como un auténtico: Tribunal Constitucional En efecto, asi nos ilustra la exposicién de motivos de la iniciativa de Reformas Consti- tucionales del 5 de diciembre de 1994 que dice: “Consolidar a la Suprema Corte como Tribunal de constitucionalidad y otorgar mayor fuerza a sus decisiones; ...ampliar su competencia para emitir declaraciones sobre la constitucionalidad de las leyes que produzcan efectos generates y dirimir controversias entre los tres niveles de gobierno y para fungir como garante del federalismo.” Desde el momento en que la Suprema Corte de Justicia cuenta con instrumentos nove- dosos para revisar la regularidad constitucional de las normas establecidas por los poderes u 6rganos publicos, la actuacién de éstos debe someterse de un modo més preciso y puntual al derecho y a nuestra Constituci6n Politica. Antes de entrar de lleno aexaminar los aspectos fundamentales que rigen la CONTRO- VERSIA CONSTITUCIONAL en la actualidad, considero necesario tomar algunos mi- nutos para exponer, de manera sucinta, algunos: 1. Breves Antecedentes Los antecedentes mas inmediatos de este tipo de procedimiento constitucional los en- contramos, como ya se ha expuesto, en las Constituciones de 1857. en sus articulos 97, 98 y 99; y en la de 1917, en su articulo 105 que a la letra decia: “Corresponde sélo a la Suprema Corte de Justicia de la Nacién conocer de las controver- sias que se susciten entre dos o mas Estados, entre los poderes de unt mismo Estado sobre ta constitucidnalidad de sus actos y de los conflictos entre la Federaciény uno 0 mds Esta- dos, ast como en aquellas en que la Federacién fuere parte.” Conforme al articulo 105 de la Constitucién de 1917, las partes, en un principio, eran: La FEDERACION;La Controversia Constitucional 511 Los ESTADOS,y Los PODERES PROPIOS DE CADA ESTADO. De la historia legislativa del articulo 105 Constitucional cabe destacar dos reformas: A) Lareforma del 25 de octubre de 1967, mediante la cual se suprimis del conocimiento exclusivo de la Suprema Corte de Justicia de la Nacién las controversias en que la fe- deracion fuera parte, facultando al Congreso de la Unién para que éste determinara cuales deberfan ser de su conocimiento. B) adel 25 de octubre de 1993, en la que se contemplé la posibilidad de que los érganos pertenccientes al gobierno del Distrito Federal estuvieran capacitados para ser parte en las Controversias Constitucionales. Ademés, como precedente, no debe olvidarse que antes de las reformas constitucio- nales de 1994, e] Tribunal Pleno de la anterior integracién de la Suprema Corte de Justiciade. la Nacién consider6, en el Amparo en Revisin 4512/90 que: “Consecuentemente al constituir en la actualidad el Municipio uno de los Poderes del Esta- do, por tener facultad de gobierno y de imperio, no estd legitimado para promover el juicio deamparaesté acteando como tal, contraactos de los demas poderes del propio Estado que menoscaban sus prerrogativas constitucionales lesionando sus intereses, como acontece enelcaso a estudio, pues para ello el articulo 105 dela Carta Magna establece la contra: versia constitucional como medio especial para dirimir tal conflicto” (pég. 66 de la sen- tenciarespectiva). Finalmente fue objeto de las reformas que se publicaron en el Diario Oficial de la Fe- deracién del 31 de diciembre de 1994, misma que modificé diversos articulos constitu- cionales. Como resultado de dicha reforma constitucional se incorpor6 al sistema juridico mexi- can el pleno ejercicio dela CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL Ahora bien, ;qué pasaria con una controversia constitucional que se promovié antes de lareforma constitucional antes mencionada’? Aclloresponde la tesis jurisprudencial No. 43/97 que al rubro dice: CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES, OPORTUNIDAD PARA PRO- MOVERLAS ANTES DE LA ENTRADA EN VIGOR DE LA LEY REGLAMENTA-512 Juridica * Anuario RIA DE LAS FRACCIONES 1 Y II DEL ARTICULO 105 DE LA CONSTITUCION POLITICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS. “$i la demanda de controversia constitucional fue promovida con anterioridad, la fecha de entrada en vigor de la Ley Reglamentaria de las fracciones Ly I del Articulo 105 de la Constitucién Politica de los Estados Unidos Mexicanos, debe estimarse promovida opor- funamente con independencia de la fecha de emisién, publicacién y entrada en vigor de los actos y disposiciones impugnados, en virtud de que el Cédigo de Procedimientos Civi- es, que resulta aplicable de manera supletoria, no establece plazo determinado para tal efecto.” Ahora bien, vistos Ios antecedentes respectivos, sigue preguntarnos sobre una cuestion fundamental y de especial importancia sobre el tema que hoy comentamos. Esta pregunta versa acerca dela naturaleza y finalidad del mismo. (Qué es y para qué sirve una CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL? Para responder ala primera de las interrogantes debemos atender, primeramente, ala: 2. Naturaleza de la Controversia Constitucional ¢ Qué es una controversia constitucional? De la respuesta que demos a esta pregunta podremos obtener lo que consideramos es Ja naturaleza propia de esta figura juridica. Pero antes de dar respuesta a esta interrogante, debe mencionarse que para entender me- jor lo que es la CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL, debemos ayudarnos partiendo de la nocién delo que es un juicio simple con sus etapas esenciales: © Presentacién dela demanda; « Emplazamiento; © Periodode pruebas y alegatos; © Andiencia; « Resolucién. Esta idea nos sera muy itil para comprender que este es el principio rector dela CONTROVERSIA.La Controversia Constitucional 513 Es decir, la nocién basica de lo que debe entenderse como CONTROVERSIA CONS- ‘TITUCIONAL parte dela nocién de un juicio, si bien con sus caracteristicas propias y muy particulares que acontinuaci6n examinaremos. Ahora bien, para tratarde definir la naturaleza de la Controversia Constitucional, puede alenderse inicialmente a sus caracteristicas propias: Asi, tenemos que: Las controversias constitucionales son procedimientos de control de la regulari- dad constitucional, planteados en forma de juicio ante la Suprema Corte de Justicia de la Nacién, en los que las partes, sea como actores, demandados 0 terceros interesados, pueden ser, la Federacién, los Estados, el Distrito Federal 0 municipios, el Ejecutivo Federal; el Congreso dela Unién o cualquiera de sus Cémaras o Comisidn permanente, los Poderes de un Estado, y los érganos de Gobierno del Distrito Federal, en los que se plantea la posible inconstitucionalidad de normas generales o de actos concretos y se solicita su invalidacién, alegdndose que tales normas 0 actos no se ajustan alo constitu- cionalmente ordenado; o bien para plantear conflictos sobre tos limites de los estados cuando éstos adquieren un cardcter contencioso. Vale la pena destacar que, aun cuando de manera genérica estas controversias se denominen constitucionales pueden tener como objeto de control de regularidad no sélo la constitucién, sino también el control de la legalidad, como lo veremos mis ade- lante. Todo ello con el fin de preservar el sistema y la estructura estabtecidos ena Consti- tucién Politica. Ahora bien, no debe pasar desapercibido que acorde con la naturaleza de las controver- sias constitucionales, no basta el planteamiento de la inconstitucionalidad de los actos 0 di posiciones que cn ella se impugnen, sino que también exista la afectacién en el mbito competencial de alguno de los entes a que se refiere el articulo 105, fraccién I de la Constitucién Federal. De tal forma que sélo cuando se alegue contravencién a la Carta Fundamental por nor- mas oactos de un érgano, poder oentidad que afecten a otro, es que podrd entrarse al estudio de los conceptos de invalidez.que se hayan hecho valer. De las caracterfsticas destacadas podemos deducir substancialmente que su naturaleza esla de un juicio entre Organos y Poderes que tienen autoridad y que representan un ni- vel de gobierno dentro del sistema federal, en el que se solicita la invalidez de normas ge- nerales o de actos concretos que se estiman contrartos ala Carta Magna oa la ley.514 Juridica * Anuario Ahora bien, ,para qué sirve la CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL? La finalidad de este juicio es obligar y constrefiir a que todos los Organos y Poderes que se derivan de la Constitucién Federal conformen y ajusten su actuacién y la realiza- cién de sus actos alo que dispone ta Constitucion General de la Repiiblica. En consecuencia, cuando se ejercita la CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL, es porque se estima que los actos de dichos Organos y Poderes no se han ajustado a lo que pre- cephia la Constitucién Federal. Debe de insistirse que en atencidn a la naturaleza y fines que persigue el procedimiento constitucional de la Controversia, SE TIENDE A PRESERVAR, ESENCIALMENTE, LA DISTRIBUCION DE COMPETENCIAS ENTRE LOS DIFERENTES NIVELES DE GOBIERNO CON ESTRICTO APEGO A LAS DISPOSICIONES DE LA CONS- TITUCION GENERAL DE LA REPUBLICA CON EL FIN DE GARANTIZAR Y FORTALECER EL ESTADO DE DERECHO, EL EQUILIBRIO DE PODERES, LA SUPREMACIA CONSTITUCIONAL Y EL SISTEMA FEDERAL. Las anteriores consideraciones se refuerzan si se atiende también ala exposicién de mo- tivos de la iniciativa de reformaconstitucional de 31 de diciembre de 1994, que sefialé al res- pecto: yor fuerza a sus decisiones, exige lan competentiapara emitir declaraciones so- bre la constitucionalidad de leyes que produzcan efectos generales, para dirimir contro- versias entre los tres niveles de gobierno y para fungir como garante del federalisma, |...} Esta iniciativa de reformas ala Constitucién forma parte de un conjunto de acciones que Del texto de esa iniciativa se desprende que e] Constituyente Permanente, al dotar a la Suprema Corte de facultades para resolver los conflictos que se pudieran suscitar entre los ordenes juridicos parciales, con tal determinaci6n le asign6 el cardcter de tribunal constitu- cional para realizar el control de la regularidad respecto de actos de poder ¢ imperio, que si bien tienen una connotacién politica, también producen efectos en el sistema juridico nacio- nal, que son susceptibles de afectar a los habitantes de cada uno de los érdenes parciales so- bre los que se ejerce ese control. De este modo, en el ejercicio del controt constitucional no es la connetacién politica del acto de poder el problema central de la hermenéutica que debe realizarse, pues par-La Controversia Constitucional 515 tiendo del hecho de que el texto constitucional reflejaun sistema de valores que en acasiones pueden presentar ambigtiedades, férmutas genéricas de contenido indeterminado omuy di: cutibles e incluso contradictorias, el érgano de control esta llamado a actualizar e inte- grar los valoresimperantes en la Constitucién, salvaguardando el lugar en que se encuen- tran dentro del sistema juridico nacional, pues sera siempre la decisién del tribunal constitucional una opcién juridica, aun cuando tenga un contenido politico, pues la resolu- ciGn siempre tendrd que emitirse y apegarse al derecho primario. 3. Las Partes en la Controversia Constitucional Las partes que intervienen en la controversia constitucional son las que se sefialan en la fraccién I del articulo 105 constitucional, las que esquematicamente enunciadas son las si- guientes: « LaFederacién y un Estado o el Distrito Federal; * LaFederacién y un Municipio; © El Poder Ejecutivo y el Congreso de la Unién; aquél y cualquiera de las cémaras de éste, oen sucaso, laComisién Permanente, sea como 6rganos federales o del Distri- to Federal; © UnEstado y Otro; * UnEstado y el Distrito Federal, « — El Distrito Federal y un Municipio, * Dos Municipios de diversos Estados; * Dos Poderes de un mismo Estado; © UnEstadoy unodesus municipios; * UnEstadoy un Municipio de otro Estado; * Dos Organos de gobierno del Distrito Federal. Asi, conforme al citado articulo 105, fraccién I, en relacién con el 10 de su respectiva Ley Reglamentaria, serd parte actora, demandada o tercero interesado la Entidad, Poder u Organo de alguno de los entes mencionados. Si agrupéramos los supuestos establecidos en la fraccién I del articulo 105 constitucio- nal, tendrfamos:516 Juridica + Anuario 1. Conflictos entre distintos 6rdenes juridicos. Es decir, entre la Federacién y los Estados, los Estados y los Municipios y los Municipios con ta Federacion. 2. Conflictos entre érganos pertenecientes a distintos 6rdenes normativos. 3. Conflictos entre érganos de un mismo orden juridico. Enos dos primeros casos el objeto del control puede ser la regularidad constitucional o legal de una norma un acto; pero en el tercer caso la controversia se limita a un control de la constitucionalidad, De lo anterior se advierte que los PARTICULARES NO ESTAN LEGITIMADOS PARA ACCIONAR UNA CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. Més atin, ni siquiera los integrantes de esas entidades, poderes u érganos, en lo individual o sin 1a represen- n de éstos, pueden ejercitar esa accién. Sobre este punto quisiera comentarles algunos criterios emitidos por el mas alto Tribu- nal del pas al resolver dos Controversias Constitucionales que, desde mi punto de vista, re- volucionan la resoluci6n de estos procedimientos. Estas son la Controversia Constitucional 32/97 interpuesta por el Ayuntamiento del Municipio de Valle de Bravo, Estado de México y 1a31/97, interpuesta pore] Ayuntamiento de Temixco, Morelos. En fa primera de ellas, se resol vieron cuestiones muy importantes, sobre todoen lo rela- tivoaladefinitividad del acto que se reclama, la oportunidad de la ampliacién de lademanda y, lo que me parece el punto més importante, sobre la afectacién de una comunidad, en este casoel municipio, por un acto que pudiera pensarse afecta solamente al presidente municipal en lo individual. Quisieracitar latesis emitida sobre este particular: “CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES. SI LA LEGISLATURA REVOCA EL MANDATO DE UN PRESIDENTE MUNICIPAL SIN ESTAR ACREDITADO QUE INCURRIO EN LAS CAUSAS GRAVES PREVISTAS ENLA LEY LOCAL, INFRINGE EL ARTICULO 1 15 DELA CONSTITUCION FEDERAL Y PROCEDE DECLARARLA INVALIDEZ DEL DECRETO RELATIVO (ESTADO DE MEXICO). Las causas graves aque se refiere el articulo 115 de la Constitucion Politica de los Estados Unidos Mexicanos afectan el interés de la comunidad y no simplemente el particular de los miembros del Ayuntamiento, pues lo que protege este precepto es la independencia del Municipio como ente integrante de la Federacién y, por ello, para que el Estado pueda intervenir, debe existir una afectaci6n severa a laestructura del Municipio oa su funcionamiento, lo que no se actua- liza cuando la afectacién que se aduce se refiere a intereses de alguno de los miembros del Ayuntamiento. Por tanto, si no se acredita que se hubieran actualizado las causas graves en que la legislatura funda su resoluci6n para revocar el mandato de un presidente municipal,La Controversia Constitucional 517 dicha actuacién transgrede el articulo 115 constitucional y, por lo mismo, procede declarar lainvalidez del decreto relativo.” Sobre la segunda de las controversias mencionadas habremos de volver més adelante. Pero sobre el tema de las partes, cabria destacar un precedente que nos llevard a hacer un bre- ve paréntesis en la exposicién sobre un tema muy importante, estees el tema de as AUTO- RIDADES INTERMEDIAS, gue fue tratado por e] Pleno de nuestro mAs alte tribunal al re- solver la CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 54/96, interpuesta por el municipio de Aguilillas, Michoacén. El tema de las autoridades intermedias, yaes antiguo en nuestro derecho positivo mexi- cano. Enel caso particular que se considera, parte fundamental del problemaeradilucidarsila creacién de las Coordinaciones de Desarrollo Regional en el Estado de Michoacén actuaban como AUTORIDADES INTERMEDIAS. E] acto impugnado en esta Controversia fue, entre otros, el acuerdo que creé 10 Coordi- naciones de Desarrollo Regional como unidades desconcentradas de la administracién pi- blica estatal. En consecuencia, parte esencial del estudio de este caso era dilucidar, precisamente, qué debe entenderse por autoridad intermedia para los efectos del articulo 115 consti- tucional, para poder decidir si las ya citadas COORDINACIONES incurrian o no en tal prohibicién. Este concepto, el de autoridad intermedia, que no se encuentra expresamente en el texto constitucional, hizo que su determinacién fuera altamente compleja. Tratando de sintetizar lo mas posible la complejidad de este tema que por si mismo, am- pliamente considerado, serfa materia de un volumen completo, se puede hacer notar lo si- guiente: ANTECEDENTES Los primeros antecedentes de la autoridad intermedia tienen su origen en los “‘jefes po- , institucin que se originé en la Constitucién Gaditana de 1812 y que trascendié alas constituciones y legislacién de nuestro pais hasta antes de la Constitucién de 1917. Estos jefes politicos, contaban con amplisimas facultades, desde las de caracter mera- mente politico, gubernativo, social, administrativo y hacendario, hasta en el Ambito religio- soy electoral518 Juridica + Anuario Laactuaci6n de dichos jefes no sélo se concretabaa presidir toda clase de juntas 0 even- tos; sino que tenfan poder de decisiGn en un amplfsimocontexto en todo loreferentea las pro- vincias, distritos 0 departamentos. Por lo que los ayuntamientos no podian, en manera alguna, acceder directamente a los poderes supremos sino tnicamente por el conducto de los jefes politicos o prefectos. En virtud de tales antecedentes, el Constituyente de 1917 establecié la prohibicién de la autoridad intermedia en el articulo 115, fraccién I constitucional que a la letra dice: “Fraccién. |. Cada Municipio seré administrado por un Ayuntamiento de elecci6n popu- lar directay no habré ninguna autoridad intermedia entre éstey el Gobierno del Estado” En laCONTROVERSIA CONSTITUCIONAL que se ha citado como ejemplo, cada uno de los sefiores ministros del Tribunal Pleno fij6 su postura al respecto, en base a un andlisis histérico, doctrinal y sistemético de los antecedentes constitucionales y legislativos que Ite- véalconstituyente de 1917 aimponer la prohibicién terminante de la autoridad intermedia. Derivado de ello, se fijaron tres posiciones esenciales sobre el tema de la autoridad in- termedia: 1) En la primera de ellas se considera como autoridad intermedia aquella que, siendo ajena al Estado y al Municipio, se instituye para conocer de los asuntos propios de estos dos niveles de gobierno, cuando estos asuntos, por su materia, lecorresponden a ambos. 11) La segunda postura es la que considera que autoridad intermedia es aquella que, cualquiera quesca su origen o denominacién, lesiona la autonomia muni- cipal, suplantando o mediatizando sus facultades constitucionales, oinvadien- dola esfera competencial del Ayuntamiento. IID) Finalmente, la tltima postura sobre la autoridad intermedia es considerar como tal a la que impida la comunicacién directa entre el municipio y el go- bierno del Estado. En este orden de ideas resulta facil deducir que al estar la autoridad intermedia (en cual- quiera de sus tres modalidades) sujeta directamente al poder central, se ejercia por este con- ducto un control real de los ayuntamientos, impidiendo que éstos pudieran tener libertad de accién odecisién. En virtud del principio de autonomia de los municipios, el constituyente de 1917 prohi- bid la existencia de autoridades intermedias que limitaban lacomunicacién directa entre los ayuntamientos y las autoridades superiores del gobierno del que formaban parte. Por eso, el espiritu del constituyente de 1917 fue el de garantizar la autonom({a municipal.La Controversia Constitucional 519 Asi, la prohibicién de la autoridad intermedia tiende a proteger la autonom{a municipal, al impedir que puedan existir autoridades que afecten lacomunicacién directa que debe exis- lr entre el gobierno estatal y el municipal sobre materias que a ambos competen en su res- pectivo ambito de atribuciones. Tomando en consideracién los antecedentes que Hevaron al constituyente de1917 a es- tablecer la disposicién sefialada, puede establecerse como premisa que una autoridad, ente, 6rgano 0 persona de que se trate, no debe tener facultades o atribuciones que le permitan actuar de manera independiente, unilateral y con decisién propia, si su actuacién no es resul- tado o proviene de manera directa de los acuerdos 0 decisiones tomadas entre los diferentes niveles de gobierno dentro del ambito de sus respectivas competencias, a efecto de impedir que la conducta de éstos se traduzca en actos o hechos que interrumpan u obstaculicen ja co- municacién directa entre el Gobierno Estatal y el Municipio, o que impliquen substitucion 0 arrogacién de facultades de alguno de éstos en detrimento de la comunicacién. En la controversia constitucional que comentamos, parte del estudio consistié en esta- blecer si el acuerdo que creé las mencionadas Coordinaciones, asi como los actos que se le atribuyeron, constituyen o no una autoridad intermedia en !os términos de Ja tercera postura que se ha comentado anteriormente. Eneste caso, el Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nacién determind que dichas Coordinaciones NO CONSTITUYEN UNA AUTORIDAD INTERMEDIA, en virtud de que no tienen una posicién de supremacia frente al municipio, sino que por el con- trario son de mera coordinacién y apoyo, pues no se le conceden facultades unilaterales de decisién o ejecutividad que les permitan actuar por encima de los municipios. También debe mencionarse que tales Coordinaciones son 6rganos desconcentrados que actdan a instancia y por mandato de Jas dependencias de la administracién publica central y del propio gobernador del Estado en los términos de fa Ley de la Administracién Piiblica Es- tatal respectiva. Por tanto, son parte integral del propio gobierno y no cuentan con facultades unilaterales de decisidn que afecten o impidan la comunicacién directa entre ambos niveles de gobierno. Para terminar con este punto se debe tener en cuenta la tesis que al rubro dice: CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. A4UTORIDAD INTERMEDIA PRO- HIBIDA ENEL ARTICULO 115 , FRACCION I, DE LA CONSTITUCION POLITI- CA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS. CARACTERISTICAS GENERA- LES QUE LA IDENTIFICAN. “El Constituyente de 1917 impuso la prohibicién de “autoridad intermedia” a que se refiere la fraccién I del articulo J15 de la ConstituciGn Politica de los Estados Unidos Mexi-520 Juridica + Anuario canos, en atencion a situaciones de hecho, segiin informa la historia, en virtud de las cuales se creaban, por debajo de los gobiernos estatales, personas conocidas como “jefes politi- cos” que detentaban un poder real y de hecho reconocido por el Gobernador en virtud del cual se cumplian las érdenes de éste y servia para que la autoridad tuviera medios inmedia- tos de accién y centralizacién, Tomando en consideracién lo anterior debe establecerse que una autoridad, ente, 6rgano o persona de que se trate, no debe tener facultades 0 atribucio- nes que le permitan actuar de manera independiente, unilateral y con decision queno sea re- sultado 0 provenga de manera directa de los acuerdos o decisiones tomadas por los diferen- tes niveles de gobierno dentro del dmbito de sus respectivas facultades, a efecto de impedir que la conducta de aquellos se traduzca en actos o hechos que interrumpan u obstaculicen la comunicacién directa entre el Gobierno Estatal y el Municipio, 0 que impliquen sustitucién oarrogacién de sus facultades”. Asimismo, por la importancia del tema cabe destacar la tesis jurisprudencial No. XXVI/97 quea la letradice: CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. EL INSTITUIDO ESTATAL DE DESARROLLO MUNICIPAL DEL ESTADO DE OAXACA, NO ES AUTORIDAD INTERMEDIA ENTRE EL GOBIERNO ESTATAL Y EL MUNICIPIO. “La prohibicién de ta autoridad intermedia entre el Estado y el Municipio a que se re- fiere la fraccién I del articulo 115 de la Constitucién Politica de los Estados Unidos Mexica- nos, pretende evitar la subsistencia de sistemas viciados que elevaban a ciertas personas “de confianza”, como los llamados “Jefes politicos” ala calidad de intercesores que, vali- dos de suinfluencia con los gobernadores, predominaban sobre los mandatarios electos po- pularmente en el Municipio. En el case del Instituto Estatal de Desarrollo Municipal del Es- tado de Oaxaca, de los articulos 10.,30. y 40. del decreto nimero 75 que lo cred, asi como por las demas disposiciones que lo integran, que preven su organizacién, objetivos y atribu- ciones, se advierte que tal organismo no tiene una posicién de supremactafrente alos Muni- cipios sino que por lo contrario, sélo es de mera coordinacién y apoyo, pues no se le otorgan facultades unilaterates de decision o ejecutividad que le permitan actuar por encima de los Municipios; es, bdsicamente, un drgano descentralizado por servicio que tinicamente acta a instancia de éstos y aunque forma parte de la administracién publica paraestatal dentro de la esfera de competencia del Poder Ejecutivo estatal, en los términos de lo dispuesto por los articulos 20., 40., y 42 de la Ley Organica del Poder Ejecutivo, no constituye autoridad intermedia entre el Estado y el Municipio, por ser parte del propio gobierno del Estado y por no contar con las facultades unilaterales de decision que afecten o impidan la comunica- cin directa entre ambos niveles de gobierno”. — Cabe destacar, por ultimo, que los Terceros Interesados (Entidades, Poderes u Organos) son los que pudieran resultar afectados con la sentencia que pudiera llegar adictarse.La Controversia Constitucional 521 La participacién de los terceros interesados se deja a la libre determinacién de la Su- prema Corte de Justicia de la Nacién, la que, atendiendo a las caracterfsticas particulares de cada controversia, deberé valorar dicha participacién Por otra parte, en la controversia constitucional se da intervencién oficiosa y obligato ria como paric en la controversia al: — Procurador General de la Republica, con fundamento en lo dispuesto por el ter- cer parrafo del apartado “A” del articulo 102 constitucional. Intervencin que se justifica porel carécter que tienceste servidor puiblico como uno de los responsables de hacer guardar la Constitucién, 4. Personalidad En virtud de que las Controversias Constitucionales las promueven las entidades, pode- res u 6rganos, la ley precisa la manera en que los mismos han de ser representados. El problema de la representacién surge porque las partes son Entes Piblicos, muchas veces colegiados, que requieren de representantes. Se prevé que el actor, el demandado y el tercero afectado serin representados por aque- las personas que determinen sus correspondicntes normas y, en todo caso, se presumiré di- cha representaci6n. Por tanto, se hace necesario para lamejor comprensién del tema hablar un pocorespecto ala legitimacisn y distinguir entre legitimacién en la causa y legitimacién en el proceso. La legitimacion en la causa se suele identificarcon la vinculacién que exisicentre quien invoca un derecho sustantivo y el derecho mismo que hace valer ante los 6rganos jurisdiccio- nales cuando ese derecho es violado o desconocido; la segunda es un presupuesto procesal que se refiere a la capacidad de las partes para ejecutar validamente actos procesales y, por tanto, es condicién para la validez formal del juicio. La legitimaci6n en la causa se traduce, pues, en la afirmacién que hace una parte sobre la existencia de un derecho sustantive cuya aplicacién y respeto pide al érgano jurisdiccional por encontrarse frente a un estado actual. Por su parte, la legitimaci6n procesal se identifica con Ja capacidad para realizar actos juridicos de carécter procesal en un juicio determinado, frecuentemente en nombre y representaci6n de otra persona. Al respecto, son aplicables la tesis relacionada a la jurisprudencia niimero 1030, visible afojas 1664, Segunda Parte, Salas y Tesis Comunes, del Apéndice al Semanario Judicial de laFederacién 1917-1988, yla XV/97, sustentada por la Primera Sala de esta Suprema Corte, que respectivamente dicen:522 Juridica * Anuario “LEGITIMACION PROCESAL ACTIVA. CONCEPTO. Por legitimacién procesal acti- vase entiende la potestad legal paraacudir al érganojurisdiccional con a petici6n de que se inicie ta tramitacién del juicio o de una instancia. A esta legitimacién se le conoce con elnombre de “ad procesum”y se produce cuando el derecho que se cuestionard en el jui- cio es efercitado en el proceso por quien tiene aptitud para hacerlo vater, adiferenciade la legitimacién “ad causam” que implica tener la titularidad de ese derecho cuestionado en el juicio, La legitimacién en el proceso se produce cuando ta acciénes ejercitada en el jui- cio por aquél que tiene aptitud para hacer valer el derecho que se cuestionard bien porque se ostente como titular de ese derecho o bien porque cuente con la representacién legal de dicho titular, La legitimacién “ad procesum” es requisite para la procedencia del juicio, mientras que la “ad causam” lo es para que se pronuncie sentencia favorable.” “CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES. LEGITIMACION EN LA CAUSA Y EN EL PROCESO. La legitimacién en la causa, entendida como el derecho sustantivo para poder ejercer la accién, y la legitimacién en el proceso, entendida como la capacidad ara representar a una de las partes en el procedimiento, son aspectos de carécter proce- sal que, para el caso de las controversias constitucionales, se cumplen de lasiguiente ma- nera: 1. Conforme alo dispuesto por el articulo 10, fraccién I, de la Ley Reglamentaria del Articulo 105 de la Constitucién Federal, solamente tienen derecho paraacudiralavia de controversia constitucional las entidades, poderes u érganos a que se refiere el citado precepto fundamental; de esto se sigue que son estos entes pliblicos a los que, con tal ca- acter, les asiste el derecho para ejercer la accién de referencia; y 2. De conformidad con lo dispuesto por el primer parrafo delarticulo 11 de la Ley Reglamentaria, atento el texto dela normay el orden de los supuestos que prevé, el 6rgano jurisdiccional, primero debe analizar sila representacién de quien promueve a nombre de la entidad, poder u érgano, se encuentra consignada en ley y, en todo caso, podrd entonces presumirse dicha repre- sentacién y capacidad, salvo prueba en contrario.” Sobre este aspecto destacan también los siguientes criterios: Tesis aislada XVI/97. CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES. LA REPRESENTACION DEBE PREVERSE EN LA LEGISLACION QUE LO RIGE Y EN CASOS EXCEPCIONA- LES PRESUMIRSE. ‘Fesis aislada XVIII/97. CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES. LA FALTA EVIDENTE DE FA- CULTADES DE REPRESENTACION CONFORME A LA LEGISLACION ORDI- NARIA IMPIDE PRESUMIRLA. (ARTICULO 11, PRIMER PARRAFO, DE LA LEY REGLAMENTARIA DE LAS FRACCIONES IY II DEL ART{CULO 105 DE LA CONSTITUCION FEDERAL).La Controversia Constitucional $23 Tesis: P.LXXIIN/98 CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. LEGITIMACION ACTIVA Y LEGI- TIMACIONPASIVA. Esta tesis sefiala que los érganos derivados, en ningtin caso, podran tener legitimacién activa, ya que no se ubican dentro del supuesto de la tutela juridica del medio decontrolcons- titucional; pero que, en cuanto a la legitimacién pasiva para intervenir en el procedimiento relativo, no se requiere necesariamente ser un 6rgano originario de} Estado, por lo que, en cada caso particular deberd analizarse ello. Asimismo respecto a la REPRESENTACION en las controversias constitucionales debe tenerse en cuenta lo sustentada por el Tribunal Pleno en la tesis No. X/96 que dice: CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. LA PRESUNCION LEGAL EN CUAN- TO A LA REPRESENTACION Y CAPACIDAD DE LOS PROMOVENTES NO OPERA CUANDO DE LA DEMANDA SE DESPRENDE QUE CARECEN DE LE- GITIMACION PARA EJERCER ESA ACCION. Finalmente la tesis aislada XIX/97 que dice: CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES. LA FALTA DE LEGITIMA- CION DELA PARTE ACTORA CONSTITUYE CAUSA DEIMPROCEDENCIA. Cabe, por tiltimo, resaltar la forma de representacién del Presidente dela Reptblica, res- pecto del cualel articulo 11, parrafo tercero, de laLey Reglamentariadel articulo 105 nos in- dica: “El Presidente de los Estados Unidos Mexicanos sera representado por el Secretario de Es tado, por el jefe de departamento adiministrativo 0 por el Consejero Jurtdico del Gobierno, conforme lo determine el propio Presidente, y considerando para tales efectos las compe- tencias establecidas en la ley. Elacreditamiento de la personalidad de estos servidores piblicos y su suplencia se hardn en los términos previstos en las leyes o reglamentos interiores que correspondan.” Sobre el particular, cabe citar la tesis aprobada bajo el rubro: CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. LEGITIMACION PROCESAL. EL CONSEJERO JUR{DICO DEL EJECUTIVO FEDERAL LA TIENE, SALVO PRUEBA EN CONTRARIO, PARA PROMOVER EN NOMBRE DEL PRESIDEN- TE DELA REPUBLICA.524 Juridica * Anuario 5. La Demanda El articulo 22 de la Ley Reglamentaria del articulo 10S, nos indica los requisitos indis- pensables que debe contener la demanda en el caso de las controversias constitucionales. En este rengl6n también existe similitud con la Ley de Amparo. Por tanto, el escrito'de demanda deberd sefialar: I. LaEntidad, poder u organo actor, su domicilio y el nombre y cargo del funcionario que los represente; Il. LaEntidad, poder u érgano demandado y sudomicilio; IIL. Las Entidades, poderes u Srganos terceros interesados, si los hubiere y sus domicilios; IV. Lanorma general 0 acto cuya invalidez se demande, asi como, en su caso, el medio oficial en que se hubiere publicado; V. Los preceptos constitucionales que, en su caso, se estimen violados; VI. Lamanifestacién de los hechos 0 abstenciones que le consten al actor y que constituyan los antecedentes de 1a norma general oacto cuya validez se demande, y VII. Los conceptos de invalidez. A fin de ejemplificar con toda claridad las etapas esenciales de este peculiar procedi- miento de la Controversia Constitucional, me ha parecido interesante comentar, conjunta- mente con ustedes, un caso concreto que, como ya se hamencionado, plante6 una problemé- tica muy interesante y dio lugar a una nuevaconcepcin sobre la materia de las Controversias Constitucionales. Porque, sin duda alguna, es totalmente acertado el postulado de Calamandrei cuando expresaba: “Sélo se puede aprender derecho con un libro de teoria en la mano y un expediente en Jaotra”. Tal es nuestro objetivo al tratar un asunto concreto, en esta ocasién, el caso de la Con- troversia Constitucional No. 31/97 en la que fue parte actora el Ayuntamiento de Te- mixco, Estado de Morelos. Como se mencioné anteriormente, la demanda correspondiente se presents inicial- mente, por escrito, ante la Oficina de Certificacién Judicial y Correspondenciade la Supre-La Controversia Constitucional 525 ma Corte de Justicia de la Naci6n, en la que la parte accionante son el Presidente Municipal, Sindico y Regidores del Municipio de Temixco, Morelos y la parte demandada el Congreso y Gobernador del Estado de Morelos, en la que se impugné un decreto por el que se reconoce jurisdiccién al Municipio de Cuernavaca en las areas gcograficas a que dicho decreto se refiere. No debe, por supuesto, pasarse por alto lo relativo a la OPORTUNIDAD DE LA DEMANDA. Respecto de este punto, el articulo 21, fracciones Ly II, de la Ley Reglamentaria que he- mos ya citado, textualmente establece: “Articulo 21. Elplaze para la interposicién deta demanda serd: 1. Traténdose de actos, de treinta dias contados a partir del dia siguiente al en que confor- me a ta ley del propio acto surta efectos la notificacién de la resolucién o acuerdo que se reclame; al en que se haya tenido conocimiento de ellos o de su ejecucién; 0 alen que el actor se ostente sabedor de las mismos; Il. Traténdose de normasgenerales, de treinta dias contados a partir det dia siguiente ala fecha desu publicacién, o del dia siguiente al en que se produzca el primer acto de aplica- cidnde la norma que dé lugar a lacontroversia.” Sobre el particular es conveniente citar la jurisprudencia del pleno que aparece en el Se- manario Judicial de la Federacisn y su Gaceta, Tomo IV, Noviembre de 1996. Pagina 324, bajo el rubro CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. EL COMPUTO PARA DETERMI- NAR LA OPORTUNIDAD DE LA DEMANDA, CUANDO SE IMPUGNAN NOR- MAS GENERALES CON MOTIVO DE UN ACTO DE APLICACION, SE INICIA AL DIA SIGUIENTE AL EN QUE TUVO CONOCIMIENTO EL ACTOR O SE HAGA SABEDOR DEL MISMO. 6. Auto de Presidencia Laley establece que recibida la demanda el Ministro Presidente de la Suprema Corte de Justicia de la Nacién debe tumarel asuntoal Ministro que debe fungir como instructor, quien calificard la admisién, desechamiento o aclaracidn de la demanda. Recibida lademanda en el expediente citado y continuando con las etapas esenciales del procedimiemto, fue emitido por el Presidente de la Suprema Corte de Justicia el auto admiso- rio de ta demanda que ordené formar y registrar el expediente relativo a la presente contro- versia constitucional y se turné a un Ministro Instructor, en el caso que hemos citado, se526 Juridica * Anuario turné a la ponencia del Ministro Mariano Azuela para instruirel procedimiento y elaborar el correspondiente proyecto de resolucién. 7. El Ministro Instructor {Quées un Ministro Instructor? El Ministro Instructor funciona como un conductor y moderador de la actividad de Jas partes en la controversia constitucional. En atenci6n al articulo 24 de la Ley Reglamentaria respectiva, el Ministro Instructor es designado por el Presidente de la Suprema Corte de Justicia de la Nacién, segun el turno que corresponda, para que ponga el proceso en estado de resolucién. De entre las funciones del Ministro Instructor destacan las siguientes: + Esel responsable de la admisién de la demanda; © Ordena los emplazamientos; * — Acuerda todo lo relativoa la suspensién; * — Seencargade la admision de pruebas; « — Requiere los informes necesarios; * Ante él se celebra la audiencia y se expresan alegatos; « Finalmenteesel encargadode presentarel proyecto deresolucién al Tribunal Pleno para su consideracién y votacidn correspondiente. 8. Delos Incidentes A) La Suspensién del Acto En efecto, en atencién alo preceptuado por la Jey Reglamentariadel articulo 105 Cons- titucional, se contempla la posibilidad de que pueda ser concedida la suspensién del acto que fue motivo del ejercicio dela controversia constitucional, Es oportuno hacer notar, para la mejor inteleccién de la CONTROVERSIA CONSTI- TUCIONAL, que en materia de suspensidn existe similitud con la suspensién en materia deamparo, Por disposicién expresa, la suspensién no podré otorgarse en los casos en que:La Controversia Constitucional 527 — La controversia se hubiere planteado respecto de normas gencrales; (leyes y sus reglamentos). Cabe destacar que esel Ministro Instructor el que resuelve lo relativo ala suspensi6n, él Ja puede conceder por si mismo o bien a solicitud de la parte actora.n la controversiaconsti- tucional, siempre antes de que se dicte sentencia, El Ministro Instructor tiene la facultad de modificar 0 revocar la suspensién una vez concedida, sin necesidad de oir a las partes, en ia interlocutoria en que se conceda la suspen- sién se determinan con claridad y exactitud los limites y los alcances de la misma, Podriamas sintetizar diciendo que los criterios rectores, en lo que a la suspensi6n se re- fiere, son los expuestos en las tesis siguientes: Tesis de Pleno J. 45/99, que al rubro dice: SUSPENSION EN CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES. CONCEPTO DE “ECONOMIA NACIONAL” PARA EFECTOS DE SU OTORGAMIENTO (IN- TERPRETACION DEL ARTICULO 15 DE LA LEY REGLAMENTARIA DE LAS FRACCIONES 1 Y II DEL ARTICULO 105 CONSTITUCIONAL). “Elarticulo 15 de la citada ley establece que: “La suspensién no podrd concederse en los casos en que se pongan en peligro la seguridad o economia nacionales, las instituciones fundamentates del orden juridico mexicano o pueda afectarse gravemente ala sociedad en una proporcién mayor alos beneficios que con ella pudiera obtener el solicitante.” Ahora bien, el concepto de “econamia nacional”, en su connotacién de estructura, orden interior o régimen del Estado que regula o persigue la satisfaccion de las necesidades hurmanas de sus gobernados, se identifica con la organizacion de las actividades econémicas estableci- das por el Estado mexicano conforme a los lineamientos de ta Constitucién Politica que lo rige, es decir, con los principios rectores del desarrollo econémico estatuido en la Ley Fun- damental en heneficio de todos sus gobernados, que es el fin tiltimo del Estado. Por tanto, sdlo se podrd considerar actuatizado el supuesto establecido en el precepto invocado, si en caso de concederse dicha suspensién, se lesionaran intereses de la sociedad en general y no en forma particularizada de un determinado mimero de sus miembros,” Tesis de Pleno LXXXVIV/95, que al rubro dice: SUSPENSION EN CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES. DEBE NE- GARSE CUANDO SE ACTUALICE UNO DE LOS SUPUESTOS PREVISTOS EN EL ARTICULO 15 DE LA LEY REGLAMENTARIA DEL ARTICULO 105 DE LA CONSTITUCION FEDERAL, AUNQUE SE ALEGUE VIOLACION A LA SOBE- RANIA DE UNESTADO.528 Juridica « Anuario “La finalidad con la que se solicita ta suspensién no puede ser tomada en cuenta por arriba de las prohibiciones que establece la ley para conceder la suspensién, esto es, para concederse la suspensidnde los actos demandados es necesario que nose actualice ninguno de los supuestos que sefiala elarticulo 15 de la Ley Reglamentaria de las fracciones ly del articulo 105 Constitucional (“la suspension no podrd concederse en los casos en que se pongan en peligro la seguridad o economia nacionales, las instituciones fundamentales del orden juridico mexicano o pueda afectarse gravemente a la sociedad en una mayor propor- cidna los beneficios que con ella pudiera obtener el solicitante"), con independencia de los fines loables y de buena fe que se persigan al solicitarla, y sien el caso concreto se actualiza uno de esos supuestos, la finalidad que se persiga al solicitar la suspensién no evita la exis- tenciade aquél.” Tesis LXXXVIII/95, que al rubro dice: SUSPENSION EN CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES, DEBE NE- GARSE CUANDO SE AFECTA LA FACULTAD DEL MINISTERIO PUBLICO FEDERAL DE PERSEGUIR LOS DELITOS Y VIGILAR QUE LOS PROCESOS PENALES SE SIGAN CON TODA REGULARIDAD, PORQUE SE AFECTARIA GRAVEMENTE A LA SOCIEDAD. “Elarticulo 15 de la Ley Reglamentaria de las fracciones ly It del articulo 105 dela Constitucién Politica de los Estados Unidos Mexicanos, establece que la suspensién no po- dré concederse, entre otros casos, cuando se pueda afectar gravemente ala sociedad en una proporcién mayor a los beneficios que con ella pudiera obtener el solicitante, y esto ocurre cuando de concederse la suspensidn se afecte la funcién que los articulos 21 y 102 dela Car- ta Magna, le atribuyen al Ministerio Piiblico de la Federacién, consistente en la persecu- cién de los delitos y la vigilancia para que los procesos penales se sigan con toda regulari- dad, funcién propia y privativa, en cualquiera de sus fases de investigacién, persecucion 0 acusacién, por lo que conceder la suspension en contrade actos como lacontinuacion ytrd- mite de las averiguaciones previas, lesionaria la seguridad social de perseguir los delitos, afectando el interés puiblico de la colectividad que la ha encomendado de manera exclusiva esa funcién impersonal de investigar y comprobar la verdad de las conductas delictivas, lo que afecta gravemerte ala sociedad en una proporcién mayor a los beneficios que con ella pudiera obtener el solicitante.” Enel expediente del caso concreto que comentamos NO HUBO SOLICITUD DE SUS- PENSION. B) LaImprocedencia Por otra parte, las causales de improcedencia que rigen las controversias Constituciona- les se encuentran establecidas expresamente en la Ley Reglamentaria, ¢ impiden un pronunciamiento sobre el fondo del asunto.La Controversia Constitucional 529 Entre algunas de las causales de improcedencia se prevé: . Lamateriaelectoral. n Todo tipo de decisiones de la Suprema Corte de Justicia. » - Aquellas acciones en las que exista litispendencia y cosa juzgada, y hayan cesado los efectos de la norma general o materia de la controversia. a . Por extemporaneidad en la presentaci6n de la demanda. 5. Pornoagotarse previamente la via legalmente prevista. 6. Las quese deriven de alguna disposicién de ley. Para terminar con este punto, cabe sefialar que en el ejemplo que se ha citado se estable- cecomo premisa para calificarla afectacién del interés juridico de la parteactoracl aten- der a cuestiones legislativas, histéricas o de cualquier otra indole, que no afecten el fondo del problema, pues haciendo una analogia con el juicio de amparo, es aplicable la tesis nti- mero XXVII/98, sustentada por este Tribunal Pleno al resolver, por unanimidad de nueve votos, él amparo en revisin 2639/96, promovido por Fernando Arreola Vega, que literal- mente es como sigue: “IMPROCEDENCIA DEL JUICIO DE AMPARO. Si SE HACE VALER UNA CAUSAL QUE INVOLUCRA EL ESTUDIO DE FONDO DEBERA DESESTIMARSE. En reiteradas tesis este Alto Tribunal ha sostenido que las causales de improcedencia del juicio deben ser clarase inobjetables, de lo que se desprende que si se hace valer unacau- sal donde se involucre una argumentacién en intima relacidncon el fondo del negocio, debe desestimarse y declararse la procedencia, sino se surte otra causal, y hacer el estudio de los conceptos de violacién, relativos alas cuestiones constitucionales propuestas.” Finalmente, para resolver respecto a la procedencia de la controversia en lo que hace al caracter de “norma general” que debe privar en estos procedimientos, se debe atender a os efectos de la disposicién, es decir a que la naturaleza del acto impugnado produzca efectos generales, que afecten directamente a los habitantes del territorio relativo. C) El Sobreseimiento Como causales de sobreseimiento encontramos las siguientes: — Las que derivan de un desistimiento. (Solamente procede en el caso de actos, no de disposiciones).