NOR : JUSC1715753L 1

CONSEIL DETAT
Assemble gnrale Sance du lundi 12 juin 2017
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Section de lintrieur

N 393324
EXTRAIT DU REGISTRE DES
DELIBERATIONS

AVIS SUR UN PROJET DE LOI

pour la confiance dans laction publique

1. Le Conseil d'Etat a t saisi le 31 mai 2017 dun projet de loi rtablissant la confiance dans
laction publique. Une saisine rectificative a t transmise dans la soire du 7 juin 2017 : elle
reprend un grand nombre de remarques de fond et de modifications rdactionnelles transmises
informellement par les rapporteurs du texte mais comporte galement une disposition nouvelle
habilitant le Gouvernement lgifrer par ordonnance pour crer une Banque de la
dmocratie .
2. Ce projet de loi comporte cinq sries de dispositions regroupes en autant de titres. Le titre Ier
tend lobligation pour les juridictions rpressives de prononcer une peine complmentaire
dinligibilit pour les crimes et pour une srie dinfractions relatives la probit. Le titre II est
relatif la prvention des conflits dintrts au sein des assembles parlementaires. Le titre III
comporte des dispositions visant interdire lemploi de membres de la famille des membres du
Gouvernement, des parlementaires et des lus locaux. Le titre IV est relatif au financement de la
vie politique. Le titre V comporte des dispositions relatives aux reprsentants franais au
Parlement europen.
Le projet appelle de la part du Conseil dEtat les observations suivantes.
3. Ltude dimpact du projet de loi, transmise seulement le 7 juin 2017, soit la veille de
lexamen du projet par la section de lintrieur, ne rpond quen partie aux exigences de larticle
8 de la loi organique n 2009-403 du 15 avril 2009 relative l'application des articles 34-1, 39 et
44 de la Constitution.
En particulier, le Conseil d'Etat estime quelle doit tre enrichie et complte sur les points
suivants :
- sagissant du financement de la vie politique, les lments de comparaison internationale ne
sont gure dvelopps et se bornent des gnralits, alors quils auraient pu contribuer mieux
valuer les pistes de rforme ;
- sagissant des campagnes lectorales, loption consistant envisager un versement forfaitaire
en amont au bnfice de chaque candidat, le cas chant remboursable, nest nullement value
alors quelle pourrait permettre, malgr la charge supplmentaire quelle crerait pour les
administrations, de pallier les difficults de trsorerie les plus frquentes ;
- sagissant de la mise en place dun mdiateur du crdit, ltude est peu diserte quant aux
moyens qui lui seront allous, aux structures sur lesquelles il pourra sappuyer, en particulier
pour ce qui concerne le suivi des lections locales, et larticulation, pourtant ncessaire, de son
action avec celle de la "Banque de la dmocratie".
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4. Relevant que lemploi, dans le titre du projet dont il est saisi, des termes rtablissant la
confiance dans laction publique est susceptible de donner lieu des interprtations
inappropries, le Conseil dEtat modifie le titre du projet pour le dnommer : projet de loi pour
la confiance dans laction publique .
Sur la peine dinligibilit en cas de crime ou de manquement la probit
5. Le projet tend lobligation pour les juridictions rpressives de prononcer la peine
complmentaire dinligibilit mentionne aux 2 de larticle 131-26 du code pnal et
larticle 131-26-1 du mme code, pour les crimes et pour une srie dinfractions relatives la
probit. La peine complmentaire dinligibilit pour une dure de dix ans au plus est encourue
pour les infractions mentionnes la section III du chapitre II du titre III du livre IV du code
pnal intitule Des manquements au devoir de probit , des infractions en matire de faux
administratifs (faux et usage de faux dans un document administratif, dtention de faux
document administratif, faux et usage de faux en criture publique ou authentique, fourniture
frauduleuse de document administratif, fausse dclaration pour obtention indue d'allocation,
prestation, paiement ou avantage, obtention frauduleuse de document administratif), des
infractions en matire lectorale (infractions relatives aux lections, aux listes lectorales, au
vote, au dpouillement, au droulement du scrutin...), des infractions en matire fiscale (fraude
fiscale aggrave), des infractions en matire de dlits dinitis, des infractions en matire de
financement des partis politiques (financement des campagnes lectorales et des partis
politiques), enfin des manquements aux obligations dclaratives la Haute Autorit pour la
transparence de la vie publique.
6. La peine doit tre prononce explicitement par le juge par une dcision spcialement motive
et celui-ci pourra lcarter expressment en considration des circonstances de lespce. Dans ces
conditions, le Conseil dEtat estime que les dispositions du projet ne portent atteinte ni au
principe de la ncessit des peines, garanti par larticle 8 de la Dclaration des droits de lhomme
et du citoyen de 1789, ni celui dindividualisation des peines, qui dcoule du prcdent et qui
implique que la peine ne puisse tre applique que si le juge la expressment prononce, en
tenant compte des circonstances propres chaque espce.
Sur la prvention et la cessation des conflits dintrts au sein des assembles parlementaires.
7. Le projet de loi rcrit larticle 4 quater de lordonnance n 58-1100 du 17 novembre 1958
relative au fonctionnement des assembles parlementaires. Il renvoie aux assembles
parlementaires le soin, aprs consultation de l'organe charg de la dontologie parlementaire, de
dterminer des rgles internes de prvention et de traitement des conflits d'intrts entre un
intrt public et des intrts privs dun parlementaire. Le Conseil dtat estime quil est
loisible au lgislateur de modifier ainsi, comme il la fait plusieurs reprises, lordonnance du
17 novembre 1958 et de renvoyer au rglement des assembles le soin dadopter des rgles
internes permettant, dans le respect du principe dautonomie des assembles parlementaires, de
prvenir et de traiter les conflits d'intrts.
8. Le Conseil dEtat constate que la dfinition du conflit retenue par le projet ( conflits
d'intrts entre un intrt public et des intrts privs ) est plus troite que celle retenue par
larticle 2 de la loi n 2013-907 du 11 octobre 2013 en ce quelle ne couvre pas les situations de
conflits entre un intrt public et des intrts publics . Ce choix parait toutefois justifi par le
souci de ne pas mettre les parlementaires exerant dautres responsabilits notamment lectives
les conduisant dtenir un intrt public , par exemple local, dans limpossibilit rcurrente
de participer aux travaux du Parlement (commissions, sance publique, commission mixte
paritaire, dlgations et offices parlementaires).
9. Le projet prvoit que chaque dput ou snateur veille faire cesser immdiatement ou
prvenir les situations de conflit d'intrts dans lesquelles il se trouve ou pourrait se trouver. Ces
dispositions privilgient une dmarche individuelle et volontaire prcde, le cas chant, de la
consultation de l'organe charg de la dontologie parlementaire.
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10. Le projet prvoit galement la tenue dun registre accessible au public, recensant les cas dans
lesquels un parlementaire a estim devoir ne pas participer aux travaux du Parlement . Le
Conseil dEtat prcise dans la rdaction que cette inscription, qui vise utilement satisfaire un
objectif de transparence et devrait tre sans incidence sur lventuelle apprciation de la
rgularit des conditions dadoption de la loi, est requise seulement si le dport est justifi par
une situation de conflits dintrts laquelle le parlementaire est, ou est susceptible, dtre
expos. La notion de participation aux travaux du Parlement recouvre la participation aux
dlibrations et aux votes du Parlement, aussi bien en commission quen sance publique.
Sur linterdiction demployer un membre de sa famille
11. Le projet de loi prvoit quil est interdit aux membres du Gouvernement, aux parlementaires
et aux autorits locales de compter parmi leurs collaborateurs leur conjoint (ou partenaire li par
un pacte civil de solidarit ou concubin), les membres de leur famille ou de celle de leur conjoint
ainsi que les conjoints de ces derniers. La violation de linterdiction serait pnalement punie de
trois ans demprisonnement et 45 000 damende, assortie de lobligation, pour le membre du
Gouvernement ou llu concern, de rembourser les sommes perues par son collaborateur.
Le projet renvoie les modalits dapplication de cette interdiction un dcret en Conseil dEtat
et, sagissant des parlementaires, aux rglements des assembles. Enfin, le projet prvoit les
conditions dans lesquelles il est mis fin aux contrats en cours qui violeraient linterdiction en
question.
Le Conseil dEtat considre que ces mesures sont justifies par lobjectif dintrt gnral avanc
par le Gouvernement, qui vise accrotre la confiance des citoyens dans laction publique en
renforant les garanties de probit des responsables publics et en limitant les situations de conflit
d'intrts et les risques de npotisme.
En ce qui concerne les parlementaires et les autorits locales
12. Linterdiction faite aux parlementaires et aux autorits locales demployer un membre de leur
famille comme collaborateur constitue une atteinte au principe dgalit daccs aux emplois
publics et la libert contractuelle. Toutefois, le Conseil dEtat considre que cette interdiction
est justifie par lobjectif dintrt gnral mentionn ci-dessus.
Il convient cependant que la diffrence de traitement ainsi instaure soit proportionne
lobjectif poursuivi.
Le Conseil dEtat considre quen renvoyant au pouvoir rglementaire et aux rglements des
assembles le soin de dfinir les membres de la famille des lus qui sont concerns par
linterdiction, le projet du Gouvernement ne satisfait pas lexigence constitutionnelle issue de
larticle 34 de la Constitution selon laquelle la loi qui fixe les peines doit galement dfinir en
termes suffisamment clairs et prcis les infractions auxquelles ces peines sappliquent. Il revient
galement au lgislateur, lorsquil porte atteinte au principe dgalit, de le faire dans des
conditions qui garantissent que cette atteinte nest pas disproportionne au regard de lobjectif
quil poursuit.
Le Conseil dEtat complte donc sur ce point les dispositions du projet relatives aux
parlementaires et aux autorits locales. Il considre que linterdiction, pour ne pas encourir un
risque de disproportion, doit tre limite :
- au conjoint, partenaire li par un pacte civil de solidarit ou concubin de llu concern ;
- ses parents, enfants, frres et surs ainsi qu leur conjoint, partenaire li par un pacte civil de
solidarit ou concubin ;
- ses grands-parents, ses petits-enfants et aux enfants de ses frres et surs ;
- aux parents, enfants et frres et surs de son conjoint, partenaire li par un pacte civil de
solidarit ou concubin.
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13. Sagissant des parlementaires, le Conseil dEtat prcise galement que linterdiction
demployer un membre de la famille concerne leurs collaborateurs au sens du rglement de
lassemble en cause, de faon viter une interprtation extensive de la loi qui ne
correspondrait pas lintention du lgislateur.
14. Sagissant des autorits locales, le Conseil dEtat prend acte du fait que cette interdiction
nest pas applicable en Nouvelle-Caldonie, en Polynsie franaise et dans les les Wallis et
Futuna, cette application, qui ncessite des dispositions particulires ces collectivits, exigeant
en tout tat de cause une consultation laquelle il na pas t procd.
Il recommande au Gouvernement de prendre sans dlai les mesures ncessaires pour que
linterdiction puisse tre applique ces trois collectivits, la diffrence de traitement dont elles
font lobjet nayant aucune justification.
En ce qui concerne les membres du Gouvernement
15. Le Conseil dEtat considre que le principe de la sparation des pouvoirs dcoulant de
larticle 16 de la Dclaration de 1789, qui est applicable au Gouvernement comme la jug le
Conseil constitutionnel dans sa dcision n 2011-192 QPC du 10 novembre 2011, nautorise pas le
lgislateur intervenir dans lorganisation du Gouvernement et, en particulier, dans celle des
cabinets ministriels, qui relve du pouvoir rglementaire autonome de larticle 37 de la
Constitution.
Toutefois, ds lors que linterdiction faite aux membres du Gouvernement est assortie de peines
correctionnelles, larticle 34 de la Constitution impose au lgislateur, ainsi quil est dit plus haut,
de prciser quelles infractions sappliquent les sanctions en question.
Le Conseil dEtat modifie en consquence la rdaction du projet afin de laisser au pouvoir
rglementaire le soin de dcider si linterdiction demployer une personne de sa famille, telle
quelle est dfinie par la loi pour les parlementaires et les lus locaux, sapplique aux membres
du Gouvernement, tout en maintenant dans la loi les sanctions qui leur sont applicables en cas de
violation de cette interdiction.
En ce qui concerne les consquences sur les contrats en cours
16. Le projet de loi prvoit que les contrats en cours la date de publication de la loi et qui
mconnaissent linterdiction quelle pose prennent fin de plein droit un mois aprs la mme date.
Le Conseil constitutionnel juge que les atteintes portes des situations contractuelles
lgalement acquises doivent tre justifies par un motif imprieux dintrt gnral (dcision
n 2013-366 QPC du 14 fvrier 2014) et quelles ne doivent pas priver de garanties lgales les
exigences constitutionnelles (dcision n 2001-453 DC du 18 dcembre 2001).
Le Conseil dEtat considre que latteinte porte par le projet de loi aux situations contractuelles
en cours est justifie par le motif dintrt gnral mentionn au point 11. Il a toutefois port
deux mois le dlai dans lequel les contrats devenus illgaux doivent prendre fin, eu gard
limportance de latteinte porte la situation des personnes qui occupent les emplois en cause.
Sur le remboursement des frais de mandat des parlementaires
17. Le projet de loi organique rtablissant la confiance dans laction publique, dont le Conseil
d'Etat est saisi paralllement au prsent projet de loi, comporte une disposition ayant pour objet
de substituer au mcanisme actuel de lindemnit reprsentative de frais de mandat (IRFM) une
rgle de remboursement des frais de mandat rellement exposs sur prsentation des justificatifs,
dans des conditions dfinies par chaque assemble. Le Conseil dEtat estime que cette
disposition ne relve pas du domaine de la loi organique en application de larticle 25 de la
Constitution et, en consquence, la retire du projet de loi organique pour lintroduire dans le
prsent projet de loi.
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18. Le Conseil dEtat relve que les instructions gnrales du bureau tant de lAssemble
nationale que du Snat comportent dj des rgles destines encadrer lutilisation de lIRFM :
dfinition des dpenses justifiant lutilisation de cette indemnit, interdiction de lacquisition de
biens immobiliers, obligation de reversement du reliquat non dpens la fin du mandat. Il
souligne galement que les organes chargs de la dontologie parlementaire tant lAssemble
nationale quau Snat ont labor des lignes directrices destines guider les parlementaires
dans lusage de lIRFM. Le Conseil dEtat constate que les dispositions du projet de loi viennent
renforcer cet encadrement, en substituant un versement a priori dune somme mensuelle
soumise des conditions dutilisation fixes par les assembles un remboursement a posteriori
sur prsentation de justificatifs.
19. Le Conseil dEtat considre que le principe dautonomie des assembles parlementaires ne
fait pas obstacle ce que le lgislateur confie ces assembles le soin de dterminer les
conditions dans lesquelles les frais de mandat rellement exposs par les parlementaires leur sont
rembourss sur prsentation de justificatifs. Il complte le texte du projet pour prvoir quil
appartient chaque assemble de dterminer galement les plafonds de ces remboursements,
estimant quune telle prcision ne se heurte pas davantage au principe dautonomie des
assembles, dont la libert dans la fixation de ces plafonds est garantie.
20. Le Conseil dEtat constate que cette disposition implique une modification de consquence
larticle L. 136-2 du code de la scurit sociale, qui mentionne lIRFM pour en fixer le plafond et
lassujettir la contribution sociale gnralise et la contribution au remboursement de la dette
sociale : ds lors que lIRFM sous sa forme actuelle aura t supprime pour tre remplace par
un remboursement a posteriori des frais rellement exposs, sa mention larticle L. 136-2 du
code de la scurit sociale apparatra alors plus justifie.
21. Enfin, le Conseil dEtat attire lattention du Gouvernement sur les possibles consquences
fiscales de cette volution. Ds lors que le montant des frais rembourss aux parlementaires ne
sera plus fix par voie lgislative , le second alina du 1 de larticle 81 du code gnral des
impts, qui prvoit que les allocations dont le montant est ainsi fix sont rputes utilises
conformment leur objet et ne peuvent donner lieu aucune vrification de la part de
l'administration , ne sera plus applicable. Si ladministration fiscale devait tre amene porter
une apprciation sur le caractre rel de frais ayant donn lieu au remboursement ou sur leur
nature de frais de mandat, alors que les autorits comptentes des assembles parlementaires ont,
dans les conditions quelles ont dtermines conformment la loi organique, considr que ces
frais devaient tre rembourss, le dispositif risquerait de porter atteinte au principe
constitutionnel de la sparation des pouvoirs.
Sur le financement de la vie politique
22. Le titre IV est consacr au financement de la vie politique. Il comporte des dispositions
relatives au financement des partis et groupements politiques et celui des campagnes
lectorales, la cration dun mdiateur du crdit aux candidats et aux partis politiques, ainsi
quune habilitation crer une Banque de la dmocratie .
En ce qui concerne les ressources recueillies par le mandataire
23. Le projet modifie la loi n 88-227 du 11 mars 1988 relative la transparence financire de la
vie politique pour renforcer le contrle du financement des partis. Il largit les catgories de
ressources qui doivent tre recueillies par lintermdiaire dun mandataire en application de
larticle 11 de la loi du 11 mars 1988. Cette dernire impose actuellement aux partis ou
groupements de recourir un mandataire quils dsignent (une association ou une personne physique)
pour recueillir les fonds quils reoivent. Cette obligation est toutefois limite aux dons , elle est
facultative pour les cotisations, le recueil de ces dernires par un mandataire nayant dautre effet que
douvrir droit la rduction dimpt de larticle 200 du code gnral des impts. Le projet fait
obligation au mandataire de recueillir lensemble des ressources des partis politiques et leurs
organisations. Ce primtre englobe les aides publiques mentionne larticle 8 de la loi du 11
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mars 1988 mais plus largement dautres ressources : dons des personnes physiques, prts,
cotisations des adhrents, contributions des lus, contributions des autres partis politiques,
dvolution de l'excdent des comptes de campagne dun candidat, legs, produits financiers, produit
dexploitation.
Sans msestimer les difficults pratiques de mise en uvre de ces dispositions, le Conseil dEtat
constate que lobligation de recourir un mandataire prsente de rels avantages en termes
dexactitude et de compltude des comptes et ne contrevient pas larticle 4 de la Constitution comme
la jug le Conseil constitutionnel propos de la modification de larticle 11 de la loi du 11 mars
1988 par la loi n 90-55 du 15 janvier 1990 relative la limitation des dpenses lectorales et la
clarification des activits politiques (dcision n 89-271 DC du 11 janvier 1990).
En ce qui concerne les rgles dengagement et dexcution des dpenses
24. Le projet impose aux partis de dsigner une personne laquelle incombe, pralablement
leur excution, le contrle des ordres de recouvrer (rgularit de la recette ainsi que des
rductions et annulations des ordres de recouvrer) et des ordres de payer (qualit de la personne
donneuse dordre, disponibilit des fonds, ralisation effective de lopration , production des
pices ncessaires cette justification, application des rgles de prescription et de dchance,
caractre libratoire du paiement).
Le Conseil dEtat constate en premier lieu que ces dispositions qui sinspirent de celles du dcret
n 2012-1246 du 7 novembre 2012 relatif la gestion budgtaire et comptable publique sont peu
adaptes des institutions constitues le plus souvent sous forme dassociation de la loi de 1901.
Le projet transpose ainsi dans la gestion des finances des partis des rgles dengagement et
dexcution des dpenses qui rsultent notamment du principe de sparation des ordonnateurs et des
comptables et qui ont pour objet de garantir le respect par les personnes publiques des principes
de la comptabilit budgtaire. Cette dernire, qui tend la bonne excution dune autorisation
budgtaire spcialise dans le cadre de crdits limitatifs, prsente des caractristiques et vise des
objectifs trangers la comptabilit dune personne prive. En outre, le projet ne comporte
aucune prcision sur le statut de la personne exerant la fonction de comptable, sur son
rgime de responsabilit personnelle et pcuniaire, sur la garantie de son indpendance vis--vis
de la personne disposant au sein du parti du pouvoir de prescrire l'excution des recettes et des
dpenses, ou encore sur larticulation de son rle avec celui du mandataire. Le Conseil dEtat
estime, compte tenu des interrogations sur la compltude du dispositif et sur son efficacit au
regard des objectifs poursuivis par le projet, que les contraintes que ces dispositions font peser
sur les partis, notamment sur leur capacit dterminer librement leur organisation et leur
fonctionnement internes, sont de nature porter une atteinte excessive au droit des partis, protg
par larticle 4 de la Constitution dexercer leur activit librement . En consquence, le Conseil
dEtat carte cette disposition.
En ce qui concerne la tenue dune comptabilit et la certification des comptes
25. Le projet raffirme le principe prvu par la loi du 11 mars 1988 selon lequel les partis ont
l'obligation de tenir une comptabilit de mme que celle darrter leurs comptes chaque anne
et de les faire certifier par deux commissaires aux comptes si leurs ressources annuelles
dpassent 230 000 euros, ou en de de ce seuil, par un seul commissaire aux comptes. Le projet
ajoute que lorsque le parti ou le groupement bnficie de laide publique et que ses ressources
annuelles dpassent 500 000 euros, ses comptes sont certifis par la Cour des comptes qui peut
demander communication de toute pice comptable et de tout justificatif ncessaire au bon
accomplissement de sa mission de certification des comptes. Le projet octroie ainsi la Cour des
comptes un droit exclusif sur la certification des comptes des partis politiques dont les ressources
excdent le nouveau seuil introduit par le projet.
26. Le Conseil dEtat rappelle, en premier lieu, ainsi quil a dj indiqu qu la diffrence de
lactivit de contrle des comptes des administrations publiques, qui constitue une prrogative
de puissance publique, lactivit de certification des comptes des administrations autres que
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lEtat constitue une activit marchande, qui doit respecter les rgles de la commande publique et
de la libre prestation de services. (Avis n 383186 du 22 octobre 2009, Projet de loi portant
rforme des juridictions financires ; et n 387459 du 4 avril 2013, Projet de loi de
dcentralisation et de rforme de laction publique). Il estime que le droit exclusif confr la
Cour des comptes ne parat pas pouvoir tre justifi par un motif imprieux dintrt gnral
permettant de restreindre la libre prestation de services et la libert dentreprendre. Il relve que
lobjectif poursuivi par le lgislateur de certification des comptes des partis peut tre regard
comme atteint en ltat actuel du droit par le recours aux commissaires aux comptes.
Le Conseil dEtat relve, en second lieu, que le projet demeure imprcis sur la porte exacte du
rle confi la Cour des comptes. Un contrle de gestion serait incompatible avec la libert que
larticle 4 de la Constitution confre aux partis. Sil sagit dune simple certification de la
certification assure en amont par les commissaires aux comptes, le Conseil sinterroge sur son
articulation avec les responsabilits que la loi confre la Commission nationale des comptes de
campagnes et des financements politiques, et notamment celle de veiller ce que limage que les
comptes certifis donnent de la situation financire des partis ou groupements politiques nest
pas entache dune incohrence telle avec les donnes extrieures la comptabilit des partis
dont elle dispose par ailleurs, que ces partis devraient tre regards comme ayant manqu leur
obligation de dposer leurs comptes certifis. Le Conseil dEtat carte cette disposition.
27. Le projet ne modifie pas le rgime de sanction des manquements aux obligations prvues par
la loi du 11 mars 1988 en maintenant la possibilit pour la Commission nationale des comptes de
campagne et des financements politiques de priver, pour une dure maximale de trois ans, un
parti ou groupement politique du bnfice des dispositions des articles 8 10 de la loi et de la
rduction d'impt prvue au 3 de l'article 200 du code gnral des impts pour les dons et
cotisations consentis son profit.
En ce qui concerne lencadrement des prts des personnes physiques
28. Le projet de loi prvoit que les prts des personnes physiques aux partis politiques ou aux
candidats ne pourront excder une dure de cinq ans, un dcret en Conseil dEtat devant fixer
leur plafond et leurs conditions dencadrement de faon garantir quils ne constituent pas un
don dguis. Paralllement, lemprunteur devra fournir au prteur un certain nombre dlments
dinformation quant aux caractristiques du prt et aux consquences dune ventuelle
dfaillance de sa part. Une copie de ces prts devra tre transmise la CNCCFP loccasion du
dpt des comptes annuels ou lors de la reddition du compte de campagne. Le non-respect de ces
prescriptions sera puni, pour ce qui concerne loffre ou lacceptation dun prt prohib, dune
peine de 3 ans demprisonnement et de 45 000 euros damende et, en cas de dfaut de
communication auprs de la CNCCFP des documents prcits, dun an demprisonnement et de
15 000 euros damende.
29. Eu gard lobjectif poursuivi par ces dispositions, qui visent lutter contre la fraude aux
rgles de financement de la vie politique, notamment celles relatives au plafonnement des dons
des personnes physiques, le Conseil d'Etat estime, dans le prolongement de son avis du 9 fvrier
2017, quelles ne portent pas une atteinte disproportionne au principe de la libert contractuelle
et que les sanctions prvues ne mconnaissent pas les principes de ncessit et de
proportionnalit des peines.
Au vu de la diversit des types de prts envisageables, le Conseil dEtat admet que la loi puisse
renvoyer au pouvoir rglementaire le soin de fixer le plafond et les conditions dencadrement du
prt consenti pour garantir quil ne constitue pas un don dguis.
En ce qui concerne la prohibition des prts par des Etats trangers ou des personnes morales de
droit tranger
30. Le projet de loi tend aux prts linterdiction, prvue par les dispositions des articles L. 52-8
du code lectoral et 11-4 de la loi du 11 mars 1988, de recevoir, directement ou indirectement,
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des contributions ou aides matrielles d'un Etat tranger ou d'une personne morale de droit
tranger.
Le Conseil dEtat relve que ces dispositions ont pour objet, comme celles quelles viennent
complter, de prvenir les ingrences extrieures dans la vie dmocratique nationale,
conformment larticle 4 de la Constitution qui nonce que les partis et groupements politiques
doivent respecter les principes de la souverainet nationale .
Toutefois, dans la mesure o, entendues de manire gnrale, elles auraient pour effet dinterdire
certains tablissements de crdit ou socits de financement ayant leur sige social dans un Etat
membre de l'Union europenne ou partie l'accord sur l'Espace conomique europen, dexercer
une activit de prt vis--vis des candidats ou partis politiques, il parat utile, comme le fait le
projet du Gouvernement aprs saisine rectificative, en vue de prvenir les risques conventionnels
datteinte aux liberts dtablissement et de circulation des capitaux, dexclure ceux-ci du champ
de linterdiction, en prvoyant que la prohibition nonce ne sapplique pas, sagissant de la
fourniture de prts, ces tablissements ou ces socits.
En ce qui concerne la cration dun mdiateur du crdit
31. Le projet de loi prvoit quen vue de favoriser laccs au financement bancaire des partis
politiques et des candidats, est institu un mdiateur du crdit charg de favoriser la conciliation
avec les tablissements de crdit.
Cette mesure nappelle pas dobjection dans son principe, mme si elle pourrait savrer
redondante avec les dispositions du projet tendant la cration dune banque de la
dmocratie . Elle est entoure de garanties adquates, qui prvoient notamment que le
mdiateur sassure que les demandes qui lui sont soumises prsentent des garanties de solvabilit
suffisantes, que le secret professionnel protg par larticle L. 511-33 du code montaire et
financier ne lui est pas opposable et que les lments recueillis au cours de la mdiation ne
peuvent tre divulgus aux tiers ni invoqus ou produits dans le cadre d'une instance
juridictionnelle civile sans laccord des parties.
Compte tenu de la nature des missions confies au mdiateur, le Conseil d'Etat ne retient pas les
dispositions tendant ce que sa nomination soit soumise, en application du dernier alina de
larticle 13 de la Constitution, lavis des commissions parlementaires comptentes.
En ce qui concerne la cration dune Banque de la dmocratie
32. Le Conseil dEtat a t saisi, dans le cadre dune saisine rectificative adresse le 7 juin au
soir dun nouvel article habilitant le Gouvernement lgifrer par ordonnance pour crer une
Banque de la dmocratie . Ltude dimpact de cette disposition, au demeurant beaucoup trop
sommaire, na t adresse au Conseil dEtat que le jour mme de lexamen par la section de
lintrieur.
33. Le Conseil dEtat regrette les conditions dans lesquelles il a d examiner ce dispositif. En
raison de la trs grande indtermination des choix du Gouvernement, qui demande au Parlement
une habilitation lgifrer avant mme davoir fait procder une tude pralable de faisabilit,
il ne lui est pas possible dapprcier ladquation de la mesure envisage au regard des objectifs
annoncs par le Gouvernement. Il relve ainsi que le Gouvernement ne justifie pas en quoi la
cration dun dispositif spcifique charg de consentir des prts, avances ou garanties des
candidats et partis ou groupements politiques, serait ncessaire afin de garantir la transparence
du financement de la vie politique, alors que le prsent projet de loi cre dj directement, aux
mmes fins, un mdiateur du crdit aux candidats et aux partis politiques, et sans aucune
articulation entre ces deux nouveaux dispositifs.
34. Le Conseil dEtat a cependant veill dfinir avec une prcision suffisante les finalits et le
domaine dintervention de lordonnance, sans descendre cependant dans un degr de dtail
excessivement contraignant au regard des finalits poursuivies, tout en respectant les principes
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constitutionnels. Ainsi, seule une insuffisance avre du march de laccs au crdit pour les
candidats et partis politiques, aprs intervention ventuelle du nouveau mdiateur cr par le
prsent projet de loi, pourrait justifier une intervention sous la forme soit dune structure ddie,
le cas chant adosse un oprateur existant, soit dun mcanisme spcifique de financement.
Afin de respecter la libert dentreprendre, tout en garantissant le pluralisme de la vie politique,
un systme tel quun appel doffres auprs dtablissements de crdit dj existants pourrait
paratre la fois plus proportionn au regard de lobjectif atteindre et viable financirement que
la cration dun nouvel organisme ad hoc. Enfin, et en tout tat de cause, si lexigence de
garanties dimpartialit, sagissant du fonctionnement de ce nouveau dispositif, doit tre prcise
dans la loi dhabilitation, la dnomination de la structure que le Gouvernement envisagerait de
crer ne relve pas du domaine de la loi.
Sur les dispositions relatives aux reprsentants franais au Parlement europen
35. Le projet de loi prvoit, dans le texte issu de la saisine rectificative, des dispositions tendant
rendre applicables aux reprsentants franais au Parlement europen les dispositions figurant
dans le projet de loi organique rtablissant la confiance dans laction publique, dont le Conseil
d'Etat est paralllement saisi, et tendant, dune part, mettre en place un contrle de rgularit de
la situation fiscale des parlementaires nouvellement lus, et dautre part, renforcer
lencadrement des fonctions de conseil par les parlementaires. Ces dispositions nappellent pas
dautres commentaires que ceux formuls sur les dispositions du projet de loi organique ainsi
rendues applicables aux reprsentants franais au Parlement europen (voir lavis n 393.323).

Cet avis a t dlibr par lassemble gnrale du Conseil dEtat dans sa sance du
lundi 12 juin 2017.