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Contenido
informe especial El proceso contencioso administrativo
GLOSARIO
El proceso contencioso administrativo
Ficha Tcnica
Autor : Dr. Cristhian Northcote Sandoval
Ttulo : El proceso contencioso administrativo
Fuente : Actualidad Empresarial, N 227 - Segunda
Quincena de Marzo 2011
1. Introduccin
La finalidad de un procedimiento ad-
ministrativo es la emisin de un acto
que otorgue o deniegue un derecho
solicitado por un administrado y, en el
caso del procedimiento sancionador, la
aplicacin de sanciones por la comisin
de una infraccin.
Para la emisin de dicho acto adminis-
trativo existe un procedimiento que con-
templa las formalidades necesarias para
que el acto cumpla con los requisitos de
validez previstos por ley.
Asimismo, el acto contiene la motivacin
y fundamentacin del funcionario o enti-
dad competente, por los cuales se decide
otorgar o denegar el derecho solicitado,
o aplicar la sancin correspondiente a la
infraccin cometida.
Pero, qu ocurre cuando en el procedi-
miento administrativo no se han seguido
las formalidades establecidas por ley, o
cuando el funcionario competente no
ha fundamentado adecuadamente su
decisin?
En tales casos, procede la interposicin
de los recursos administrativos, como
son la reconsideracin, la apelacin y la
revisin, que tienen por objeto que se
haga un nuevo anlisis del expediente, a
fin de que se emita un acto que subsane
las omisiones formales cometidas por el
funcionario en la instancia anterior o que
corrija el sentido de su decisin.
Sin embargo, puede ocurrir que el rga-
no superior en jerarqua no subsane las
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omisiones o no corrija el sentido de la re-
solucin, agotndose la va administrativa
al no haber otro rgano administrativo
de revisin.
En tal situacin, procede el inicio de un
proceso judicial destinado a la revisin
del procedimiento administrativo. ste
es el proceso contencioso administrativo,
regulado por la Ley N 27584.
En el presente informe analizaremos las dis-
posiciones que regulan el proceso conten-
cioso administrativo, con especial atencin
en los aspectos referidos a sus principios,
actos impugnables, efectos del inicio del
proceso, plazos y medidas cautelares.
2. Marco normativo
El proceso contencioso administrativo
est regulado por la Ley N 27584 y, en
forma supletoria, por las disposiciones del
Cdigo Procesal Civil.
3. Finalidad del proceso conten-
cioso administrativo
Como lo habamos mencionado, el
proceso contencioso administrativo es
el proceso destinado a revisar, en sede
judicial, los actos emitidos en un proce-
dimiento administrativo, ya sea porque se
omitieron las formalidades establecidas o
porque la decisin del funcionario no se
ajusta a derecho.
As, el artculo 1 de la Ley N 27584
seala lo siguiente:
Artculo 1.- Finalidad
La accin contencioso administrativa pre-
vista en el artculo 148 de la Constitucin
Poltica tiene por finalidad el control jurdico
por el Poder Judicial de las actuaciones de
la administracin pblica sujetas al derecho
administrativo y la efectiva tutela de los
derechos e intereses de los administrados.
Para los efectos de esta Ley, la accin conten-
cioso administrativa se denominar proceso
contencioso administrativo.
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Informe Especial
Como vemos, el proceso contencioso ad-
ministrativo surge como la manifestacin
del control judicial que debe existir sobre
las actuaciones de las entidades admi-
nistrativas, protegiendo al administrado
frente a los errores, de forma y de fondo,
que pueden cometerse al interior de un
procedimiento administrativo.
4. Agotamiento de la va previa
Para que proceda el inicio del proceso
contencioso administrativo, la actuacin
impugnada debe haber agotado la va
administrativa, es decir, el acto materia
del proceso no pueda ser cuestionado
a travs de los recursos administrativos
previstos por ley.
Sin embargo, se excepta de este requisito
al administrado cuando:
La demanda sea interpuesta por una
entidad administrativa en el supuesto
contemplado en el segundo prrafo
del artculo 11 de la Ley N 27584.
La pretensin formulada en la deman-
da sea la prevista en el numeral 4 del
artculo 5 de la Ley N 27584.
En tal caso, el administrado deber
reclamar por escrito ante el titular de
la respectiva entidad el cumplimiento
de la actuacin omitida. Si en el plazo
de quince das contados desde el da
siguiente de presentado el reclamo la
entidad no cumpliese con el requeri-
miento, el administrado podr presentar
la demanda.
La demanda sea interpuesta por un
tercero al procedimiento adminis-
trativo en el cual se haya dictado la
actuacin impugnable.
Cuando la pretensin planteada en la
demanda est referida al contenido
esencial del derecho a la pensin y,
haya sido denegada en la primera
instancia de la sede administrativa.
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5. Principios que rigen el proceso
contencioso administrativo
As como al interior del procedimiento
administrativo deben respetarse ciertos
principios que aseguren que el procedi-
miento sea llevado en forma adecuada,
en el proceso contencioso administrativo
tambin deben observarse determinados
principios. stos son los siguientes:
a) Principio de integracin. En virtud
del cual los jueces no deben dejar de
resolver la controversia por defecto
o deficiencia de la ley. En tales casos
debern aplicar los principios del
derecho administrativo.
b) Principio de igualdad procesal. Por
el cual las partes en el proceso con-
tencioso administrativo debern ser
tratadas con igualdad, independien-
temente de su condicin de entidad
pblica o administrado.
Este principio es de suma importancia
para eliminar el desequilibrio que se
presenta naturalmente por el hecho
de que una de las partes del proceso
es una entidad pblica.
c) Principio de favorecimiento del proce-
so. En virtud del cual el juez no podr
declarar improcedente la demanda
cuando por falta de precisin de la
ley exista incertidumbre respecto del
agotamiento de la va previa.
De la misma manera, ante cualquier
duda razonable sobre la procedencia
o no de la demanda, el juez deber
preferir darle trmite.
d) Principio de suplencia de oficio.
Cuando sea posible, el juez deber
suplir las deficiencias formales en las
que incurran las partes. Cuando ello
no sea posible, deber disponer su
subsanacin en un plazo razonable.
Estos principios se han previsto espe-
cialmente para el proceso contencioso
administrativo debido a la naturaleza
particular de las pretensiones que pueden
ser materia del proceso y a la naturaleza
de las partes. Pero, cuando sea pertinente,
sern de aplicacin tambin los principios
del derecho administrativo, del derecho
procesal civil y los principios generales
del Derecho.
6. Actos impugnables
Los actos que pueden ser materia del
proceso contencioso administrativo son
los siguientes:
a) Los actos administrativos y cual-
quier otra declaracin administra-
tiva.
Estn comprendidas en este inciso las
resoluciones administrativas emitidas
por los funcionarios o entidades
administrativas mediante las cuales
se resuelve la solicitud o recurso del
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administrado o se le impone una
sancin. Tambin se comprenden
aquellas resoluciones que, aunque no
resuelvan la controversia, pongan fin
al procedimiento administrativo.
b) El silencio administrativo, la iner-
cia y cualquier otra omisin de la
administracin pblica.
Como sabemos, el silencio adminis-
trativo es un mecanismo por el cual
se le atribuye sentido a la ausencia
de pronunciamiento por parte de la
entidad administrativa, de tal manera
que, cuando corresponda aplicar el
silencio administrativo negativo, el
administrado deber dar por dene-
gada su solicitud o recurso cuando la
entidad no emita su pronunciamiento
en el plazo previsto para tal efecto.
En tal situacin, el silencio adminis-
trativo negativo puede ser objeto de
impugnacin en el proceso contencio-
so administrativo.
c) La actuacin material que no se
sustenta en acto administrativo.
Adems de los actos contenidos en re-
soluciones, las entidades administra-
tivas tambin pueden efectuar actos
materiales que no estn contenidos
en resoluciones. Estos actos mate-
riales, en tanto pueden constituir el
otorgamiento o la denegatoria de un
derecho para el administrado, tam-
bin pueden ser objeto del proceso
contencioso administrativo.
d) La actuacin material de ejecu-
cin de actos administrativos que
transgrede principios o normas del
ordenamiento jurdico.
Este caso particular est referido a
los actos de ejecucin de un acto ad-
ministrativo a travs de los cuales se
vulneran principios o normas legales.
Es decir, no se cuestiona el acto admi-
nistrativo en s mismo, sino los actos
que se realizan para su ejecucin.
e) Las actuaciones u omisiones de la
administracin pblica respecto
de la validez, eficacia, ejecucin
o interpretacin de los contratos
de la administracin pblica, con
excepcin de los casos en que es
obligatorio o se decida, conforme
a ley, someter a conciliacin o
arbitraje la controversia.
Aqu estn comprendidos los actos y
omisiones de las entidades pblicas
referidas a los contratos celebrados
con el Estado. Estos supuestos tam-
bin pueden someterse al proceso
contencioso administrativo, salvo en
aquellos casos en los que se hubiera
sometido la controversia a arbitraje,
lo cual ocurre en una gran cantidad
de contratos celebrados con el Estado.
f) Las actuaciones administrativas
sobre el personal dependiente al
servicio de la administracin p-
blica.
Las acciones de la administracin p-
blica con respecto a sus funcionarios
y personal se someten tambin al
proceso contencioso administrativo.
7. Pretensiones
Contra los actos antes sealados, el admi-
nistrado puede formular como pretensin
las siguientes:
a) La declaracin de nulidad, total o
parcial o ineficacia de actos adminis-
trativos.
b) El reconocimiento o restablecimiento
del derecho o inters jurdicamente
tutelado y la adopcin de las medidas
o actos necesarios para tales fines.
c) La declaracin de contraria a derecho
y el cese de una actuacin material
que no se sustente en acto adminis-
trativo.
d) Se ordene a la administracin pblica
la realizacin de una determinada ac-
tuacin a la que se encuentre obligada
por mandato de la ley o en virtud de
acto administrativo firme.
e) La indemnizacin por el dao causado
con alguna actuacin impugnable,
conforme al artculo 238 de la Ley
N 27444, siempre y cuando se plan-
tee acumulativamente a alguna de las
pretensiones anteriores.
La acumulacin de pretensiones es posi-
ble tanto en forma originaria o sucesiva,
siempre que se cumplan con las siguientes
condiciones:
Sean de competencia del mismo
rgano jurisdiccional;
No sean contrarias entre s, salvo que
sean propuestas en forma subordina-
da o alternativa;
Sean tramitables en una misma va
procedimental; y,
Exista conexidad entre ellas, por refe-
rirse a la misma actuacin impugnable
o se sustenten en los mismos hechos,
o tengan elementos comunes en la
causa de pedir.
Asimismo, es posible que el demandante
incorpore al proceso otra pretensin refe-
rida a una nueva actuacin administrati-
va, siempre que se cumplan con los re-
quisitos de acumulacin antes sealados.
En estos casos, la acumulacin debe
solicitarse antes de la expedicin de la
sentencia en primera instancia, pedido
que se resolver previo traslado a la otra
parte. Cuando sea necesario, se deber
citar a audiencia para actuar los medios
probatorios correspondientes a la nueva
pretensin.
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8. Competencia
El juez competente, para conocer un
proceso contencioso administrativo, es
el juez especializado en lo contencioso
administrativo del lugar del domicilio del
demandado, es decir, la entidad adminis-
trativa que emiti el acto impugnado, o el
juez del lugar donde se produjo la actuacin
impugnable, a eleccin del demandante.
En primera instancia, el proceso es co-
nocido por el juez especializado en lo
contencioso administrativo, siendo la Sala
Contencioso Administrativa de la Corte
Superior respectiva, la que conocer el
proceso en instancia de apelacin.
En los lugares donde no exista Juez o Sala
Especializada en lo Contencioso Adminis-
trativo, es competente el Juez en lo Civil
o el Juez Mixto en su caso, o la Sala Civil
correspondiente.
9. Va procedimental
El proceso contencioso administrativo
puede tramitarse en dos vas: la del pro-
ceso sumarsimo y la del procedimiento
especial.
9.1 . Proceso urgente
Se tramitan como proceso urgente las
siguientes pretensiones:
El cese de cualquier actuacin ma-
terial que no se sustente en acto
administrativo.
El cumplimiento por la administra-
cin de una determinada actuacin
a la que se encuentre obligada por
mandato de la ley o en virtud de acto
administrativo firme.
Las relativas a materia previsional
en cuanto se refieran al contenido
esencial del derecho a la pensin.
Para acceder a la va del proceso urgente
se debe acreditar en la demanda la con-
currencia de los siguientes elementos:
Inters tutelable cierto y manifiesto,
Necesidad impostergable de tutela, y
Que sea la nica va eficaz para la
tutela del derecho invocado.
En el proceso urgente la demanda es
notificada al demandado por un plazo
de tres das para su contestacin. Vencido
el plazo, con o sin absolucin de la de-
manda, el juez dictar en la sentencia la
medida que corresponda a la pretensin
invocada dentro del plazo de cinco das.
El plazo para apelar la sentencia es de
cinco das, contados a partir de su noti-
ficacin y se concede con efecto suspen-
sivo. Las demandas cuyas pretensiones
no satisfagan los requisitos para la tutela
urgente, se tramitarn conforme a las re-
glas establecidas para el proceso especial
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9.2 Procedimiento especial
El procedimiento especial creado por la
Ley N 27584 se aplica a las pretensiones
no comprendidas en el proceso urgente.
En el procedimiento especial no es pro-
cedente la reconvencin de la demanda,
se puede prescindir de la audiencia de
pruebas cuando as se considere pertinen-
te, existe obligacin de solicitar informe
del Ministerio Pblico y puede solicitarse
informe oral por las partes.
En este proceso, los plazos aplicables son
los siguientes:
Tres das para interponer tacha u
oposiciones a los medios probatorios,
contados desde la notificacin de la
resolucin que los tiene por ofrecidos.
Cinco das para interponer excepcio-
nes o defensas, contados desde la
notificacin de la demanda.
Diez das para contestar la demanda,
contados desde la notificacin de la
resolucin que la admite a trmite.
Quince das para emitir el dictamen
fiscal, contados desde la expedicin
del Auto de Saneamiento o de la rea-
lizacin de la audiencia de pruebas,
segn sea el caso.
Tres das para solicitar informe oral,
contados desde la notificacin del
dictamen fiscal a las partes.
Quince das para emitir sentencia,
contados desde la notificacin del
dictamen fiscal a las partes o desde
la realizacin del informe oral, segn
sea el caso
Cinco das para apelar la sentencia,
contados desde su notificacin.
10. Plazos para la interposicin
de la demanda
La demanda que da inicio al proceso
contencioso administrativo debe ser in-
terpuesta dentro de los siguientes plazos:
Cuando el objeto de la impugnacin
sean las actuaciones a que se refieren
los numerales 1, 3, 4, 5 y 6 del art-
culo 4 de la Ley N 27584, el plazo
ser de tres meses contados desde el
conocimiento o notificacin del acto
material de impugnacin, lo que
ocurra primero.
Cuando la ley faculte a las entidades
administrativas a iniciar el proceso
contencioso administrativo de confor-
midad al segundo prrafo del artculo
11 de la Ley N 27584, el plazo ser
el establecido en la Ley N 274441 -
1 Ley N 27444 Artculo 202 Nulidad de oficio.- pendiente de vencimiento el plazo para la
(...)
202.4 En caso de que haya prescrito el plazo previsto en el numeral
anterior, slo procede demandar la nulidad ante el Poder Judicial va
el proceso contencioso administrativo, siempre que la demanda se
interponga dentro de los dos (2) aos siguientes a contar desde la
fecha en que prescribi la facultad para declarar la nulidad en sede
administrativa.
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Ley del Procedimiento Administrativo
General, salvo disposicin legal que
establezca plazo distinto.
Cuando se trate de silencio admi-
nistrativo negativo, se observar lo
establecido en el numeral 188.5 del
artculo 188 de la Ley N 27444 -
Ley del Procedimiento Administrativo
General. El pronunciamiento hecho
por la entidad administrativa deman-
dada una vez que fue notificada con
la demanda no surte efectos. Si el acto
expreso es emitido antes de dicha
notificacin, el rgano jurisdiccional
podr, a solicitud del actor, incorpo-
rar como pretensin la impugnacin
de dicho acto expreso o concluir el
proceso.
Cuando se trate de inercia o cualquier
otra omisin de las entidades distinta
del silencio administrativo negativo,
no se computar plazo para interpo-
ner la demanda.
Cuando se trate de silencio adminis-
trativo positivo por transcurso del
plazo previsto en la Ley del Procedi-
miento Administrativo General o por
normas especiales, el plazo para el
tercero legitimado ser de tres meses.
Cuando se pretenda impugnar actua-
ciones materiales que no se sustenten
en actos administrativos el plazo ser
de tres meses a contar desde el da si-
guiente en que se tom conocimiento
de las referidas actuaciones.
Si la pretensin es planteada por un terce-
ro ajeno al procedimiento administrativo
que haya sido afectado con el acto admi-
nistrativa impugnable, los plazos antes
sealados se computarn desde que el
tercero haya tomado conocimiento de la
actuacin impugnada.
Todos los plazos sealados son de cadu-
cidad, por lo que no cabe interrupcin ni
suspensin del cmputo del plazo.
11. Efectos de la admisin de la
demanda
El artculo 23 de la Ley N 27584 es-
tablece que la admisin de la demanda
no impide la ejecucin del acto adminis-
trativo. Sin embargo, en el caso de que
los efectos del acto administrativo sean
susceptibles de ser exigidos mediante
cobranza coactiva, como ocurre en el caso
de las multas, debemos tener en cuenta
que el inciso e) del artculo 16 de la
Ley N 26979 - Ley de Procedimiento
de Ejecucin Coactiva, dispone que el
procedimiento de cobranza coactiva debe
suspenderse si se encuentra en trmite o
interposicin de la demanda contencioso
administrativa.
Sin perjuicio de ello, los efectos del acto
impugnado debern suspenderse si as lo
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dispone el juez a travs de una medida
cautelar.
12. Medidas cautelares
Durante la tramitacin del proceso con-
tencioso administrativo o antes de su
inicio, pueden solicitarse medidas caute-
lares que tengan por finalidad asegurar la
eficacia de la resolucin final, siendo de
especial aplicacin las medidas de innovar
y de no innovar.
Para que se conceda la medida cautelar
se deben cumplir los siguientes requisitos:
Se considere verosmil el derecho
invocado. Para tal efecto, se deber
ponderar la proporcionalidad entre
la eventual afectacin que causara al
inters pblico o a terceros la medida
cautelar y, el perjuicio que causa al
recurrente la eficacia inmediata de la
actuacin impugnable.
Se considere necesaria la emisin de
una decisin preventiva por constituir
peligro la demora del proceso, o por
cualquier otra razn justificable. No
es exigible este requisito cuando se
trate de pretensiones relacionadas con
el contenido esencial del derecho a la
pensin.
Se estime que resulte adecuada para
garantizar la eficacia de la pretensin.
13. Contenido de la sentencia y
ejecucin
Cuando la demanda sea declarada fun-
dada, la sentencia podr declarar, de
acuerdo a las pretensiones planteadas,
lo siguiente:
La nulidad, total o parcial, o ineficacia
del acto administrativo impugnado,
de acuerdo a lo demandado.
El restablecimiento o reconoci-
miento de una situacin jurdica
individualizada y la adopcin de las
medidas que sean necesarias para el
restablecimiento o reconocimiento
de la situacin jurdica lesionada, aun
cuando no hayan sido pretendidas en
la demanda.
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La cesacin de la actuacin material Para tal efecto, la oficina general de ad-
que no se sustente en acto adminis-
trativo y la adopcin de las medidas
que sean necesarias para obtener la
efectividad de la sentencia, sin per-
juicio de poner en conocimiento del
Ministerio Pblico el incumplimiento
para el inicio del proceso penal co-
rrespondiente y la determinacin de
los daos y perjuicios que resulten de
dicho incumplimiento.
El plazo en el que la administracin
debe cumplir con realizar una de-
terminada actuacin a la que est
obligada, sin perjuicio de poner en
conocimiento del Ministerio Pblico
el incumplimiento para el inicio del
proceso penal correspondiente y la de-
terminacin de los daos y perjuicios
que resulten de dicho incumplimiento.
El monto de la indemnizacin por los
daos y perjuicios ocasionados.
Asimismo, la sentencia deber sealar el de la autoridad judicial su compromiso de
tipo de obligacin a cargo de la entidad,
el titular de la obligacin, el funcionario
a cargo de cumplirla y el plazo para su
ejecucin.
La ejecucin de la sentencia le corres-
ponde al juzgado o sala que conoci del
proceso en primera instancia.
El personal de la entidad administrativa
est obligado a dar cumplimiento a la
sentencia, sin calificar su contenido o
sus fundamentos, restringir sus efectos
o interpretar sus alcances, bajo respon-
sabilidad civil, penal y administrativa;
estando obligados a realizar todos los
actos para la completa ejecucin de la
resolucin judicial.
El responsable del cumplimiento de la
sentencia es la autoridad de ms alta
jerarqua de la entidad, el que podr
comunicar por escrito al juez qu funcio-
nario ser encargado en forma especfica
de la misma.
Cuando la sentencia ordene el pago de
una suma de dinero, dicho mandato ser
atendido por el pliego presupuestario en
donde se gener la deuda, bajo respon-
sabilidad del Titular del Pliego.
ministracin o la que haga sus veces del
pliego presupuestario requerido deber
proceder conforme al mandato judicial y
dentro del marco de las leyes anuales de
presupuesto.
Si para el cumplimiento de la sentencia el
financiamiento del pliego presupuestario
previsto en las normas de presupuesto
resultara insuficiente, el Titular del pliego,
previa evaluacin y priorizacin de las
metas presupuestarias, podr realizar las
modificaciones presupuestarias dentro
de los quince das de notificada, hecho
que deber ser comunicado al rgano
jurisdiccional correspondiente.
Si el requerimiento contenido en la
sentencia superara las posibilidades de
financiamiento del presupuesto de la
entidad, el Titular del Pliego, mediante co-
municacin escrita de la oficina general de
administracin, pondr en conocimiento
cumplir la sentencia en el ejercicio presu-
puestario siguiente, para lo cual se obligar
a destinar hasta el 3% de la asignacin
presupuestal que le corresponda al pliego
por la fuente de recursos ordinarios.
El Ministerio de Economa y Finanzas y la
Oficina de Normalizacin Previsional, se-
gn sea el caso, calcularn el 3% antes re-
ferido deduciendo el valor correspondiente
a la asignacin para el pago del servicio de
la deuda pblica, la reserva de contingen-
cia y las obligaciones previsionales.
Si luego de seis meses contados desde
la notificacin de la sentencia sin que se
hubiera iniciado el pago o se hubieran
efectuado las gestiones presupuestarias
antes detalladas, se podr iniciar el proce-
so de ejecucin de resoluciones judiciales
previsto en el artculo 713 y siguientes
del Cdigo Procesal Civil.
En caso de retraso en la ejecucin de la
sentencia imputable a la entidad admi-
nistrativa, quedar obligada al pago de
los intereses correspondientes.
Finalmente, en el proceso contencioso
administrativo no procede la condena de
costos y costas.
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