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Cuadernos de Discusin de

Comunicacin e Informacin

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ISSN: 2301-1424

Acceso a la informacin:
Lecciones de la Amrica Latina

Bill Orme

Con el apoyo de:


Publicado en 2017 por la Organizacin de las Naciones Unidas para la Educacin, la Ciencia y la Cultu-
ra, (7, place de Fontenoy, 75352 Pars 07 SP, Francia) y la Oficina Regional de Ciencias de la UNESCO
para Amrica Latina y el Caribe, Oficina de UNESCO en Montevideo, (Luis Piera 1992, Piso 2, 11200
Montevideo, Uruguay).

UNESCO 2017

ISSN 2301-1424

Esta publicacin est disponible en acceso abierto bajo la licencia Attribution-ShareAlike 3.0 IGO (CC-
BY-SA 3.0 IGO) (http://creativecommons.org/licenses/by-sa/3.0/igo/). Al utilizar el contenido de la pre-
sente publicacin, los usuarios aceptan las condiciones de utilizacin del Repositorio UNESCO de
acceso abierto (http://www.unesco.org/open-access/terms-use-ccbysa-sp).

Ttulo original: Access to Information: Lessons from Latin America. Publicado en 2017 por la Oficina Re-
gional de Ciencias de la UNESCO para Amrica Latina y el Caribe, Oficina de UNESCO en Montevideo,
(Luis Piera 1992, Piso 2, 11200 Montevideo, Uruguay).

Los trminos empleados en esta publicacin y la presentacin de los datos que en ella aparecen no
implican toma alguna de posicin de parte de la UNESCO en cuanto al estatuto jurdico de los pases,
territorios, ciudades o regiones ni respecto de sus autoridades, fronteras o lmites.

Las ideas y opiniones expresadas en esta obra son las de los autores y no reflejan necesariamente el
punto de vista de las organizaciones que coordinaron y/o apoyaron este trabajo, ni las comprometen.

Diseo grfico, de cubierta y maquetacin: Mara Noel Pereyra


Grfico de cubierta: Freepik.com
Acceso a la informacin:
Lecciones de la Amrica Latina

Bill Orme
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Una invitacin al debate

Hace ms de tres siglos, el pensador, poeta y poltico britnico John Milton public uno de los textos ms
importantes y conocidos contra la censura: Aeropagtica. El mismo fue uno de los catalizadores de un
importante debate sobre la proteccin de la libertad de expresin y de prensa.

Mucho siglos antes de l, los griegos produjeron slidas discusiones sobre la importancia de la doxa
(opinin) para la democracia.

Los debates sobre la centralidad de la libertad de expresin y del acceso a la informacin y al conoci-
miento para las democracias, para el desarrollo, la proteccin y promocin de otros derechos humanos
no son para nada una novedad.

Sin embargo, no hay duda que el advenimiento de las nuevas tecnologas de la comunicacin e infor-
macin, particularmente la expansin de la Internet, ofrecen una dimensin singular e indita a estas
discusiones.

Las repercusiones en el sistema de proteccin y promocin de los derechos humanos, la consolidacin


de las democracias, el desarrollo, la toma de decisiones, las polticas pblicas y, al fin del da, en la vida
cotidiana de cada ciudadano y ciudadana son sin precedentes.

El avance de las sociedades del conocimiento est ntimamente conectado a la profundizacin de las dis-
cusiones sobre el derecho a la libertad de expresin y al acceso universal a la informacin en un mundo
cada vez ms conectado. Libertad de prensa, desarrollo de los medios, privacidad, el rol de las TIC en las
polticas pblicas, gobiernos abiertos, proteccin documental, alfabetizacin meditica e informacional,
son algunos de los muchos temas que estn sobre el tapete.

La Oficina de la UNESCO en Montevideo, buscando intensificar la funcin de laboratorio de ideas de la


Organizacin, ofrece a sus stakeholders estos Cuadernos de Discusin de Comunicacin e Informacin.

Producidos por los principales expertos en cada tema, el objetivo central es ofrecer insumos para que to-
madores de decisin y formuladores de polticas pblicas puedan tener en cuenta distintos ngulos de los
asuntos que estn en el orden del da de la agenda internacional, siempre teniendo como eje conductor
los estndares internacionales existentes.

No se pretende ofrecer la ltima palabra. Al contrario, lo que se desea es contribuir a un debate cada vez
ms informado y plural sobre cuestiones centrales de ayer, hoy y maana.

Buena lectura!
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De la regulacin a la implementacin:
polticas de acceso a la informacin en accin
Cuadernos de discusin de CI - 7

Nacido el 29 de mayo de 1917, John Fitzgerald Kennedy podra estar celebrando hoy su centsimo ani-
versario. El presidente norteamericano dijo una vez: La propia palabra secretismo es repugnante den-
tro de una sociedad libre y abierta; y nosotros, como pueblo, nos oponemos inherente e histricamente a
las sociedades secretas, los juramentos secretos y los procedimientos secretos.

Este fuerte discurso en favor de la libertad de informacin representa la continuidad de una importante
tradicin democrtica engendrada en la mentes de filsofos liberales como Jeremy Bentham, as como
de los padres fundadores de la democracia estadounidense, entre los cuales se encuentran Madison,
Adams y Jefferson.

Retomando las palabras del aclamado cientfico dans Niels Henrik David Bohr, el acceso del pblico a la
informacin (tambin conocido como libertad de informacin) ha sido y seguir siendo un arma poderosa
para desafiar el comportamiento autoritario, el proceder incorrecto, la corrupcin y la violacin de los
Derechos Humanos.

Precisamente por esta razn, en su artculo 19, la Declaracin Universal de Derechos Humanos, reconoce
Acceso a la informacin: lecciones de la Amrica Latina

al acceso a la informacin como un derecho de toda mujer y hombre en este planeta. Sin embargo, a
pesar de la adopcin de esta Declaracin por parte de 193 Estados Miembros de las Naciones Unidas, y
en lnea con la primera ley de libertad de informacin aprobada en 1766 en Suecia-Finlandia, debieron
transcurrir ms de 220 aos desde entonces para que una docena de Estados adoptaran leyes de acceso
a la informacin pblica en sus pases.

Hoy, el acceso universal a la informacin no solo se encuentra inscripto en la Declaracin Universal de


Derechos Humanos, sino que tambin se ha constituido en legislacin nacional en ms de 100 pases de
todo el mundo. El acceso a la informacin tambin es reconocido por varios tribunales internacionales y
es uno de los objetivos establecidos por la nueva agenda de 2030 de desarrollo sostenible.

Se trata, sin duda, de una buena noticia. Ahora bien, el reto para muchos pases, incluida la mayora de
los latinoamericanos, es pasar de la adopcin de estas leyes a su implementacin y, en algunos casos,
mejorarlas.

Este documento de discusin se ocupa precisamente de estas preocupaciones. El reconocido periodista


de investigacin Bill Orme realiz entrevistas a tres ex comisionados de informacin latinoamericanos y
defensores de la libertad de informacin, Jacqueline Peshard, Juan Pablo Olmedo y Jos Eduardo Elas
Romo. Desde sus inicios, los tres expertos participaron en el proceso de implementacin de polticas de
acceso a la informacin en sus respectivos pases, Mxico, Chile y Brasil. Es importante destacar que los
expertos hablaron libre y abiertamente sobre los xitos y fracasos de sus experiencias durante la imple-
mentacin de estas leyes.

Bill Orme ofrece al lector un informe sobre cmo estas polticas se llevan a la prctica en el mundo real,
mediante los testimonios de tres profesionales de la libertad de informacin involucrados en la conduc-
cin de la implementacin de las leyes en tres complejos pases latinoamericanos.

Esperamos que este documento se constituya en una gua esclarecedora para todos a aquellos comisiona-
dos, funcionarios y activistas de la sociedad civil que busquen mejorar y fomentar las polticas de libertad
de informacin en sus pases.

Buena lectura!
Los editores
7

Contenido

Una invitacin al debate............................................................................................................ 5

De la regulacin a la implementacin: polticas de acceso a la informacin en accin..................... 6

Sumario / Summary.................................................................................................................. 7

Introduccin.......................................................................................................................... 11

Antecedentes latinoamericanos para la promesa del ODS16.10.................................................. 12

Colaboracin y apoyo mutuo ................................................................................................... 13

Amrica Latina en los rankings mundiales............................................................................... 13

Mxico, Chile y Brasil: Tres casos de estudio............................................................................. 14

Contexto poltico: Nueva pgina histrica ................................................................................. 14

Recomendaciones y buenas prcticas: puntos de acuerdo........................................................... 15

Los ODS, libertad de prensa y acceso a la informacin en Amrica Latina.................................... 16

Los casos de Mxico, Chile y Brasil: Leyes, polticas,


y precedentes para el acceso pblico a la informacin....................................................... 19

MXICO........................................................................................................................................19
CHILE ...........................................................................................................................................20
BRASIL.........................................................................................................................................22

Acerca del autor..................................................................................................................... 27


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Sumario:
Acceso a la Informacin: Lecciones de la Amrica Latina
Cuadernos de discusin de CI - 7

En la Asamblea General de septiembre de 2015 los pases miembros de las Naciones


Unidas adoptaron por unanimidad la Agenda 2030, formulada para guiar las polticas
de desarrollo nacionales y globales para los prximos 15 anos.
La Agenda 2030 inclua los diecisiete nuevos Objetivos de Desarrollo Sostenible
(ODS), cada uno con mltiples metas o blancos especficos. Entre ellos est la meta
ODS 16.10, la cual obliga a los pases firmantes a Garantizar el acceso pblico a la
informacin y proteger las libertades fundamentales, de conformidad con la legisla-
cin nacional y los acuerdos internacionales.
El compromiso universal de garantizar el acceso a la informacin representa un reco-
nocimiento por parte de la comunidad mundial de que este principio es un derecho
humano bsico y, a la vez, un requisito para el logro de todos estos nuevos objetivos
globales. A finales de 2016, 109 de los 193 estados miembros de la ONU haban
adoptado leyes que garantizan el acceso pblico a la informacin, la mayora en slo
los ltimos diez aos. La esperanza implcita del ODS16.10 es alcanzar la aprobacin
unnime de tales garantas legales por parte de los pases de la ONU antes del ao
2030.
Acceso a la informacin: lecciones de la Amrica Latina

Este informe hace una revisin de los indicadores endosados por la ONU para moni-
torear los avances hacia la meta ODS16.10 y sus implicaciones y retos a nivel regio-
nal. La experiencia latinoamericana en esta rea ofrece lecciones valiosas para otros
pases y regiones en vas de desarrollo.
El informe destaca que Amrica Latina ha estado en la vanguardia de este movimien-
to mundial hacia leyes y sistemas que garanticen el acceso a la informacin, desde la
aprobacin de la primera ley de esta naturaleza en la regin en Colombia, en 1985.
El estudio analiza en forma detallada tres leyes mas recientes en la regin: la de M-
xico, adoptada hace 15 anos, y considerada como ley modelo a nivel mundial; la de
Chile, que tiene ya casi una dcada de vigencia; y la de Brasil, que acaba de cumplir
su quinto aniversario. Cada una de esas leyes ha tenido efectos importantes a nivel
nacional y tambin regional, influyendo en pases vecinos con leyes de acceso a la
informacin mas recientes. Comparten adems orgenes comunes en procesos nacio-
nales de reforma democrtica. Sin embargo, son distintas en cada caso, en trminos
de detalles tcnicos, patrones de uso popular, e historia poltica.
El informe se basa en gran parte en entrevistas de fondo con tres expertos en el cam-
po, quienes estaban entre las primeros autoridades responsables de la administracin
de estas nuevas leyes en sus respectivos pases y que compartieronn sus experiencias
y reflexiones sobre la materia:
Jacqueline Peschard Mariscal, ex directora del Instituto Federal de Acceso a la
Informacin de Mxico (IFAI)
Juan Pablo Olmedo, ex presidente del Consejo de Transparencia de Chile
Jos Eduardo Elas Romo, el primer Ouvidor General en Brasil
Coinciden los tres en destacar que, aunque los detalles tcnicos de una ley de ac-
Resumen ejecutivo /Executive Summary

ceso a la informacin son sumamente importantes, lo que importa sobre todo es la


implementacin e impacto social de la ley, la cual depende de su uso cotidiano por
la prensa, la sociedad civil, y los ciudadanos comunes.
A base de estas entrevistas, el informe toma nota de los perfiles distintos de los
usuarios mas frecuentes de los nuevos mecanismos digitales establecidos para dar
al pblico el acceso a la informacin ahora garantizado por estas leyes. Un reto fun-
damental para estos tres pases y la regin en general, dijeron, es cerrar la brecha
digital socioeconmica que distorsiona los padrones demogrficos de utilizacin de
estos sistemas de informacin gubernamentales. Otro desafo, de igual importancia
en algunos pases de la regin, es la proteccin de periodistas contra amenazas y
ataques, un fenmeno que restringe la libertad de prensa y el acceso cotidiano de los
ciudadanos a informacin esencial en sus comunidades.
Estaban de acuerdo los expertos en la importancia del intercambio regional de con-
sejos y asistencia tcnica en el diseo y manejo de los sistemas oficiales para el
9

acceso a la informacin, con apoyo de instituciones multilaterales como la OEA y la


ONU. Aun tomando en cuenta la necesidad de mejorar los sistemas de acceso a la
informacin ya existentes y adoptar y poner en prctica leyes nuevas en otros pases
de la regin, el balance regional en esta rea es bastante positivo, indica el informe,
con implicaciones halagadoras para el cumplimiento de la promesa del ODS16.10 en
Amrica Latina antes de la fecha tope de 2030.

Summary
Access to Information: Lessons from Latin America
At the General Assembly in September 2015, the member states of the United Na-
tions unanimously adopted Agenda 2030, formulated to guide global and national de-
velopment policies for the next 15 years. Agenda 2030 includes the 17 Sustainable
Development Goals, or SDGs, each with multiple specific targets.
Among these targets is SDG 16.10, which obliges signatory countries to ensure
public access to information and protect fundamental freedoms, in accordance with
national legislation and international agreements. This new universal commitment to
public access to information represents a recognition by the international community
that this principle is both a basic human right and a practical requirement for the
achievement of all these global development objectives.
As of the end of 2016, 109 of the 193 UN member states had adopted laws to
provide public access to official information, the majority them passed in just the
past ten years. The implicit hope of SDG16.10 is to reach unanimity in the national
implementation of these legal guarantees by or before 2030.
This report reviews the regional implications and challenges of the indicators en-
dorsed by the UN to monitor progress towards SDG16.10, and shows how the Latin
American experience in this area offers valuable lessons for other countries and re-
gions. As the report highlights, Latin America has been in the vanguard of the global
movement towards laws and systems for public access to information since Colombia
adopted the regions first access to information law in 1985.
The study analyzes in detail three more recent laws: that of Mexico, adopted 15 years
ago and considered a model for such laws worldwide; Chiles law mandating freedom
of information and official transparency, which has now been in effect for almost a
decade; and Brazils landmark access to information legislation, which just marked
its fifth anniversary. These three laws share many technical characteristics, and each
has had significant impact at both the national and regional level, influencing neigh-
boring countries with more recent access to information laws. They also have common
origins in historic national processes of democratic reform. However, they are also dis-
tinctively different in each national case, in terms of their technical details, patterns
of popular use, and political culture and history.
The report draws upon in-depth interviews with three leading experts in the field, each
of whom served as the chief official responsible for administering these new laws in
their respective countries, and who graciously agreed to share their experiences and
observations:
Jacqueline Peschard Mariscal, former director of the Federal Institute for Access
to Information of Mexico (IFAI, later INAI)
Juan Pablo Olmedo, former president of the Transparency Council of Chile
Jos Eduardo Elas Romo, the first Ouvidor General of Brazil
All three stressed that while the technical aspects of an access to information law are
extremely important, what matters most is the laws implementation in practice, and
ultimatley, its social impact, which depends in turn on its daily use by the press, civil
society, and ordinary citizens.
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Each of the interviewees emphasized the differing motivations and social profiles of
frequent users of the online information systems established by these access laws. A
fundamental challenge for all three countries, and the region in general, the experts
concur, is the deep socioeconomic digital divide skewing patterns of access and un-
Cuadernos de discusin de CI - 7

derstanding of these public information services. Another challenge, equally import-


ant in several countries of the region, is the need to protect journalists against threats
and violence, a phenomenon that severely limits freedom of the press and citizens
access to essential information about their communities.
The experts interviewed urged more systematic regional cooperation in the design
and management of these new access to information mechanisms, with support from
multilateral institutions such as the OAS and the UN. Yet even taking into account
the acknowledged need to improve existing national access to information access
systems, and the continuing challenges in adopting and implementing such laws in
other countries in the region, the regional trends are positive, the report shows, with
encouraging implications for Latin Americas ability to fulfill its commitments under
SDG16.10 well before the Agenda 2030 deadline.
Acceso a la informacin: lecciones de la Amrica Latina
Resumen ejecutivo /Executive Summary
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Acceso a la informacin:
Lecciones de la Amrica Latina

Introduccin puedan adoptar e implementar regmenes de ac-


ceso a la informacin.
La primera nacin que promulg una ley prome-
tiendo acceso pblico a informacin oficial fue el En 2015, los Estados Miembros de las Naciones
Reino de Suecia en 1766.1 Sin embargo, salvo Unidas adoptaron por unanimidad los Objetivos
algunas excepciones, no fue sino hasta finales del de Desarrollo Sostenible, que incluyen la promesa
siglo 20 que otros pases comenzaron a seguir el de garantizar el acceso pblico a la informacin
ejemplo sueco. (ODS16.10). Este nuevo compromiso universal
con la libertad de informacin represent un re-
El hemisferio occidental estaba a la vanguardia conocimiento histrico por parte de la comunidad
del movimiento moderno para asegurar el acceso mundial de que este es un derecho humano bsi-
del pblico a datos, archivos y otros documen- co y a la vez un requisito para el alcance de todos
tos gubernamentales. Estados Unidos adopt su estos objetivos globales.
Ley de Libertad de Informacin en 1966, Cana-
d aprob una Ley de Acceso a la Informacin en Los promotores de esta meta en los ODS argumen-
1983, y Colombia hizo los mismo dos aos des- taron que el libre flujo de informacin sobre aque-
pus, en 1985, convirtindose en el primer pas llos diecisiete objetivos complejos es fundamental
latinoamericano con un estatuto reconociendo para lograr la Agenda 2030. 3 Sin informacin,
este principio como derecho de sus ciudadanos. debate y anlisis abierto y constante, los ODS no
Aparte de los pases nrdicos, eran pocas las de- pueden ser medidos, mucho menos alcanzados,
mocracias de otras regiones que haban dado ese dijeron.
paso en aquellos aos. Con todos los ODS, la aspiracin es alcanzar el
Aunque Amrica del Norte se movi primero, las cumplimiento universal antes de 2030. En la
democracias latinoamericanas que siguieron a par- ONU, la UNESCO ha sido delegada como agen-
tir de los aos 2000 introdujeron mejoras impor- cia responsable de informar sobre la adopcin y
tantes a los modelos legales ofrecidos por Canad el uso de leyes de acceso a la informacin, como
y los Estados Unidos. Las leyes que hoy en da indicador oficial del ODS16-10. Para subrayar a
garantizan el acceso a la informacin en Mxico, nivel mundial la importancia de este principio, los
Chile, Brasil y Uruguay eran ms detalladas y de estados miembros de la UNESCO decidieron en
mayor alcance, con nuevos sistemas informativos 2015 designar un Da Internacional del Acceso
digitales y aplicabilidad legal a todos los niveles Universal a la Informacin, que se celebra cada
de gobierno, tanto nacionales como locales. 28 de septiembre.4

A excepcin de Bolivia, Costa Rica, Cuba, y Vene- El texto oficial del ODS16.10, de la Agenda para
zuela, casi todos los pases latinoamericanos tie- el Desarrollo Sostenible de 2030, aprobado por
nen leyes que garantizan el acceso a la informa- unanimidad por la Asamblea General en septiem-
cin oficial. Amrica Latina ha avanzado ms en bre de 2015, es el siguiente:
este campo que cualquier otra regin de pases en Garantizar el acceso pblico a la informa-
vas de desarrollo, y en ciertos aspectos mas que cin y proteger las libertades fundamen-
los pases de la Unin Europea. Algunas de las tales, de conformidad con la legislacin
leyes latinoamericanas estn consideradas entre nacional y los acuerdos internacionales. 5
las mejores del mundo. 2
Despus de dos aos de debates en la ONU,
Sin embargo, expertos en la materia dicen que las los indicadores de medicin propuestos para el
leyes y mecanismos actuales en la mayora de los ODS16.10 y la mayora de las otras metas de ODS
pases podran ser mejorados y recomiendan ma- fueron aprobados en la reunin anual de la Comi-
yor apoyo tcnico a nivel regional e internacional sin de Estadstica de la ONU en marzo de 2017.
para asegurar que todos los pases del hemisferio Todos los indicadores ODS sern sometidos a po-

1 En1766 el Reino de Suecia inclua el territorio de la actual Finlandia. El autor principal de la ley - titulada Konglige
Majestts Ndige Frordning, Angende Skrif- och Tryck-friheten (La Clemente Ordenanza de Su Majestad Relativa a la
Libertad de Escritura y de Prensa) - era un finlands, Anders Chydenius, miembro de la legislatura sueca en Estocolmo: http://
www.painovapaus250.fi/en/press-freedom-250-years
2 Foia-net: http://www.freedominfo.org/regions/
3 Agenda 2030: http://www.un.org/sustainabledevelopment/es/la-agenda-de-desarrollo-sostenible/
4 El 17 de noviembre de 2015 la UNESCO adopt la resolucin 38 C/70 declarando el 28 de septiembre Da Internacional de
Acceso Universal a la Informacin. http://en.unesco.org/iduai2016/about-day
5 Los ODS: http://www.un.org/sustainabledevelopment/es/objetivos-de-desarrollo-sostenible/
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sible revisin en 2020 y nuevamente en 2025, Antecedentes latinoamericanos para


segn las recomendaciones de la Comisin. 6 la promesa del ODS16.10
Los indicadores actuales de ODS16.10 son los si-
Cmo funciona esto en la prctica? Las leyes
Cuadernos de discusin de CI - 7

guientes:
de acceso a la informacin funcionan como pre-
16.10.1: Indicador para medir la proteccin de tendan sus arquitectos y partidarios? Se puede
libertades fundamentales bajo el ODS16-10: medir su uso e impacto?
Nmero de casos verificados de homici- En este trabajo se examinan los ejemplos concre-
dio, secuestro, desaparicin forzada, de- tos de Brasil, Chile y Mxico para ver si ofrecen
tencin arbitraria y tortura de periodistas algunas respuestas.
[y otros] miembros asociados de los me-
dios de comunicacin, sindicalistas y de- Con su experiencia como regin pionera en esta
fensores de los derechos humanos, en los rea, Amrica Latina tiene valiosas lecciones para
12 meses anteriores [Indicador 16.10.1; compartir en la implementacin de leyes de acce-
fuentes de la ONU: La UNESCO y la Ofici- so a la informacin, incluyendo el monitoreo rigu-
na del Alto Comisionado de las Naciones roso del cumplimiento de las obligaciones de los
Unidas para los Derechos Humanos, OH- muchos organismos gubernamentales cubiertos
CHR] por estas leyes.
16.10.2: Indicador para medir el cumplimiento Ms all de la adopcin generalizada de estas le-
del acceso a la informacin bajo el ODS16-10: yes en la regin, Amrica Latina ha estado a la
vanguardia del movimiento para crear y abrir ar-
Acceso a la informacin: lecciones de la Amrica Latina

Nmero de pases que adoptan y aplican chivos pblicos de registros oficiales de todo tipo,
garantas constitucionales, estatutarias y/o desde documentos histricos y jurdicos hasta
polticas para el acceso del pblico a la transcripciones de reuniones gubernamentales y
informacin [Indicador 16.10.2; ONU datos presupuestarios y financieros. Muchos de
fuente: UNESCO] esos recursos se conservan actualmente tanto en
A finales de 2016, 109 de los 193 estados miem- forma digital como fsicamente, en bibliotecas y
bros de la ONU haban adoptado leyes que garan- otros archivos de papel.
tizan el acceso pblico a la informacin. 7 Algunos puntos clave de la experiencia Latinoa-
Sin embargo, muchas de estas leyes son muy re- mericana en esta rama:
cientes y an no han sido plenamente implemen- Colombia fue uno de los primeros pases en
tadas. Varios pases estn discutiendo todava la promulgar una amplia ley de libertad de in-
adopcin de leyes de acceso a la informacin en formacin, en 1985, mucho antes de que
sus legislaturas nacionales. Adems, algunos pa- la mayora de las democracias establecidas
ses sostienen que en sus sistemas polticos tales desde haca mucho tiempo adoptaran tales
leyes no son necesarias para garantizar el acceso medidas. La pionera ley colombiana 57
pblico a lo que debera ser informacin pblica. fue reforzada sustancialmente por enmien-
Al igual que en todos los ODS, la aspiracin es das en 2011 y nuevamente en 2014.
lograr el cumplimiento universal antes de 2030. La Ley Federal de Transparencia y Acceso a
La UNESCO es la agencia de la ONU encargada la Informacin Pblica 2002 de Mxico se
de mantener al pblico informado sobre el logro consideraba un modelo para dicha legisla-
de esta meta, en base a informacin de sus pro- cin, tanto en su alcance legal como en sus
pios estados miembros. El avance hacia el cum- herramientas de implementacin, incluyen-
plimiento del ODS16.10 se medir tanto por la do recursos propios suficientes y autoridad
aprobacin como por la implementacin de las autnoma para el INAI, el Instituto Nacional
leyes de acceso a la informacin. Lo idneo sera de Acceso a la Informacin8, fundado para
que este nuevo compromiso de todos los Estados vigilar la aplicacin de la ley. En el ndice de
Miembros de la ONU no slo acelere la adopcin leyes nacionales de libertad de informacin
y el uso de esos estatutos, sino que sirva adems compilado por el Centro de Derecho y Demo-
como salvaguardia contra la posibilidad de que fu- cracia (CLD), la ley de Mxico est calificada
turos gobiernos revoquen o dejen de ejecutar estas como la mejor del mundo.
leyes de informacin pblica.
Las leyes ms recientes sobre acceso a la
informacin en la regin, notablemente las
de Chile (2008) y Brasil (2011), se benefi-
ciaron del estudio de sus antecedentes co-

6 UN Statistical Commission (marzo 2017): https://unstats.un.org/unsd/statcom/48th-session/documents/


7 Foia-net: http://www.freedominfo.org/regions/
8 En la ley original de 2002 el INAI era IFAI, el Instituto Federal [en vez de Nacional] de Acceso a la Informacin;
http://inicio.ifai.org.mx/SitePages/ifai.aspx
13

lombianos y mexicanos, as como de otros Olmedo haba mandado un mensaje a sus con-
ejemplos internacionales, como la histrica trapartes mexicanas en IFAI explicando que los
Constitucin sudafricana de 1996 y la Ley nuevos consejeros Chilenos no tenan experiencia
de Libertad de Informacin de los Estados en el manejo de sistemas de acceso a informacin
Unidos de Amrica de 1966. y pidiendo consejos, incluyendo la posibilidad de
una visita a la sede de IFAI en Ciudad de Mxico.
La mayora de las leyes latinoamericanas de
En dos minutos me lleg una respuesta afirma-
acceso a la informacin exigen que los go-
tiva, record. Despus de la visita de los conse-
biernos proporcionen acceso en lnea gratui-
jeros chilenos a Mxico, se mantuvieron estrechas
to a sitios web especializados en los que los
relaciones profesionales con las autoridades mexi-
ciudadanos puedan buscar en los archivos
canas, dijo Olmedo, con consultas e intercambios
los datos y documentos oficiales y solicitar
de informacin regulares. Lo mismo ocurri entre
informacin adicional
los brasileos y los mexicanos, notaba.
Mxico y Brasil ofrecen enfoques jurdicos
Para pases fuera del hemisferio occidental, tam-
innovadores para los gobiernos nacionales
bin tiene relevancia la experiencia latinoamerica-
organizados por el gobierno federal, con le-
na en este mbito, no slo en las muchas naciones
yes de acceso a la informacin respaldadas
de frica y Asia con leyes de libertad de informa-
por garantas constitucionales y aplicables
cin recientemente promulgadas, sino tambin en
a los gobiernos estatales y municipales, as
pases europeos con leyes y sistemas de informa-
como a los ministerios y organismos federa-
cin adoptados en los ltimos aos.
les. Este no es el caso de las leyes en algunos
otros sistemas federales, como los Estados
Unidos, donde la Ley de Libertad de Infor- Amrica Latina en los rankings
macin de 1966 slo se aplica al poder eje- mundiales
cutivo del gobierno nacional. Los cincuenta
estados locales que forman los Estados Uni- El Centro de Derecho y Democracia (CLD, por sus
dos tienen sistemas y criterios legales dife- siglas en ingls), con sede en Canad, compila
rentes para proporcionar acceso pblico a la clasificaciones regulares de leyes nacionales de
informacin oficial. acceso a la informacin basadas en un anlisis
detallado de sus diferentes disposiciones legales,
La Organizacin de los Estados Americanos mecanismos de cumplimiento, accesibilidad en
(OEA) ha desempeado un papel importante lnea y otros factores. 10
a nivel regional, dicen los expertos, propor-
cionando impulso legal y apoyo tcnico para El Centro no pretende calificar o monitorear la im-
la adopcin de leyes exitosas de acceso a la plementacin o impacto de estas leyes. El Global
informacin. La OEA elabor su propia ley Right to Information Rating del CLD se basa ex-
modelo9 como norma y punto de referencia clusivamente en evaluaciones tcnicas de la cali-
para los legisladores encargados de redactar dad de las leyes como instrumentos legales con el
o enmendar leyes de acceso a la informa- propsito declarado de asegurar acceso pblico a
cin. El Relator de la OEA para la Libertad la informacin. En base a esos criterios, el ndice
de Expresin ha respaldado la aplicacin de clasifica a la ley mexicana como la nmero uno en
estas leyes en todo el hemisferio. el mundo, entre las ms de cien leyes nacionales
analizadas por el CLD. (La evaluacin actual del
Colaboracin y apoyo mutuo CLD toma en cuenta tambin las revisiones de la
ley Mexicana adoptadas en 2015.)
Pases con aos de experiencia en regmenes de La ley de Brasil es la segunda ms alta de Lati-
acceso a la informacin pueden ofrecer lecciones noamrica, segn el CLD, ubicada en el puesto
valiosas a pases vecinos con leyes mas recientes. # 22. Slo una muesca por debajo de Sudfrica,
Cuando la ley en Chile entr en vigor en 2009, por pas elogiado como lder mundial en el campo de
ejemplo, los cuatro miembros de su nuevo Conse- las disposiciones pioneras en materia de libertad
jo de Transparencia fueron invitados por Mxico a de informacin en su Constitucin de 1996, apro-
pasar una semana observando las operaciones del bada despus del fin de la era del apartheid y la
Instituto Federal de Acceso a la Informacin (IFAI; eleccin histrica del Presidente Nelson Mandela.
ahora INAI).
La ley de Colombia de 1985 se ubica en el pues-
La generosidad de Mxico en compartir su expe- to # 30 y la ley de Chile de 2008 es # 43 en
riencia fue inestimable, dijo Juan Pablo Olmedo, la lista de CLD. Vale la pena sealar que estas
el primer presidente del Consejo, establecido para dos posiciones son ms altas que las otorgados a
supervisar la implementacin de la ley chilena. Canad, el pas de origen del CLD, que est cla-

9 Derecho de Acceso a la Informacin en el Marco Jurdico Interamericano.Segunda Edicin. (2012) (http://www.oas.org/es/


cidh/expresion/publicaciones/)
10 Global Right To Information Rating (Centre for Law and Democracy) ( http://www.rti-rating.org/ )
14

sificado como # 49 en su escala. Mxico, Brasil, Hay que reconocer que Colombia fue el primer
Colombia y Chile tambin superan la calificacin pas latinoamericano que adopt una ley que ga-
de la Ley de Libertad de Informacin de 1966 en rantizaba especficamente el acceso pblico a la
los Estados Unidos, que llega apenas al # 55 en informacin, en el ao 1985. Sin embargo, los
Cuadernos de discusin de CI - 7

el ndice, aunque es considerada la primera ley expertos legales colombianos e internacionales en


integral dedicada al acceso a la informacin en la el rea coinciden en gran medida con la opinin
era moderna. Sin embargo, las varias serias defi- de los periodistas colombianos y de los activistas
ciencias de la FOIA de Estados Unidos incluyen de la sociedad civil en que la ley tenia graves defi-
su aplicabilidad exclusiva al poder ejecutivo del ciencias estructurales, fallas que han contribuido
gobierno nacional, una limitacin grande en un a su relativa falta de uso e impacto popular, en
pas con cincuenta estados y miles de jurisdiccio- comparacin con leyes ms recientes en otros pa-
nes locales. ses de la regin.
Tal vez an ms sorprendente es la calificacin Los jueces colombianos han mostrado gran pro-
de la ley de libertad de informacin de Suecia, fesionalismo e independencia en la adjudicacin
famosa por ser la primera del mundo. Aprobada de demandas y apelaciones sobre acceso pblico
por el parlamento en Estocolmo hace dos siglos y a la informacin oficial basada en esta ley en las
medio, como parte de la histrica Ordenanza Re- ltimas cuatro dcadas, dicen expertos indepen-
lativa a la Libertad de Escritura y de Prensa, con dientes. Sin embargo, en ausencia de un rgano
muchas modificaciones y ampliaciones a travs de de supervisin centralizado y un sistema nacional
los aos, la ley sueca ocupa el peldao #45 en el de acceso a la informacin oficial por Internet,
ndice CLD. como en Mxico, Brasil y Chile, la ley colombiana
Acceso a la informacin: lecciones de la Amrica Latina

se ha mantenido subutilizada. En una encuesta


Hay razones legales y tcnicas defendibles para
reciente de periodistas locales en Colombia, rea-
el ranking relativamente bajo de Suecia. Sin em-
lizada por el Proyecto Antonio Nario, unos pocos
bargo, la posicin de Suecia ilustra una paradoja
de los encuestados dijeron que haban hecho uso
importante de las leyes de libertad de informa-
profesional de la ley, y muchos admitieron que
cin: los ciudadanos de pases con tradiciones
desconocan sus disposiciones.
largas de transparencia y divulgacin pblica tie-
nen menos necesidad de utilizar tales estatutos, Sin embargo, este no es el caso en Mxico, Brasil
dado que la informacin oficial que buscan ya est o Chile. En los tres pases, los periodistas y los
disponible en archivos pblicos, o digitales o fsi- activistas de la sociedad civil haban presionado
cos. Adems, la libertad de prensa y reglas contra duro y largo por la adopcin de leyes de acceso a
la censura oficial, principios integrados en la ley la informacin. Estas leyes son ahora usadas en
sueca de 1766, son tambin requisitos esenciales forma cotidiana por periodistas, activistas cvicos,
para la libre circulacin de informacin, tanto ofi- abogados corporativos, investigadores acadmicos
cial como no oficial. y ciudadanos comunes, como atestiguan los infor-
mes publicados anualmente en cada pas sobre
Una buena legislacin sobre acceso a la informa-
las consultas recibidas y las respuestas propor-
cin no garantiza, por s sola, un buen acceso a la
cionadas a travs de sus sistemas nacionales de
informacin.
acceso a la informacin.

Mxico, Chile y Brasil: Tres casos de Contexto poltico: Nueva pgina


estudio histrica
El presente informe se centra principalmente en
Las leyes de acceso a la informacin en Mxico,
las leyes de acceso a la informacin de Mxico,
Brasil y Chile tienen orgenes polticos comunes.
Chile y Brasil, con un enfoque especial en la expe-
riencia profesional y de funcionarios que tuvieron En cada caso, la aprobacin de las leyes represen-
la responsabilidad de supervisar la administracin taba un rechazo deliberado del pasado autorita-
de estas leyes en esos tres pases. Incluye tam- rio reciente del pas y un esfuerzo colectivo para
bin varias observaciones y opiniones personales construir salvaguardias legales contra el regreso
de estos tres expertos, todos reconocidos por su de regmenes antidemocrticos y opacos. El es-
conocimiento de la materia y por haber dirigido las tndar de divulgacin establecido por las leyes
agencias encargadas de implementar sus respec- se aplica a todos los niveles de gobierno: nacio-
tivas leyes nacionales de acceso a la informacin: nal, provincial y municipal. Estas leyes tambin
crearon servicios de informacin oficial nacional
Jacqueline Peschard Mariscal, ex directora
por Internet, accesibles a todos en forma gratuita,
del Instituto Federal de Acceso a la Informa-
como smbolo de transparencia y un nuevo dere-
cin de Mxico (IFAI; ahora INAI)
cho bsico de los ciudadanos.
Juan Pablo Olmedo, ex presidente del Conse-
En Mxico, se redact y se puso en prctica la
jo de Transparencia de Chile
ley de 2002 como un esfuerzo consciente para
Jos Eduardo Elas Romo, el primer Ouvi- consolidar su transicin desde un sistema polti-
dor General de Brasil co controlado por un solo partido a una democra-
15

cia mucho ms abierta y multipartidaria. La ley usuarios estn buscando informacin bajo
era prioridad para un movimiento nacional de la la ley en su capacidad profesional, como
sociedad civil respaldado por influyentes medios parte de su trabajo .
de comunicacin independientes que exigan una
Jos Eduardo Elas Romo seala que los legisla-
nueva transparencia en los programas y finanzas
dores, abogados y activistas civiles brasileos que
gubernamentales.
colaboraron en la redaccin de la ley brasilea
La ley de Chile fue escrita y respaldada por lderes analizaron detenidamente el ejemplo de Mxico,
polticos y activistas que haban vivido la arbitra- especialmente su aplicabilidad en un sistema fe-
riedad y opacidad del gobierno militar pasado y deral semejante a los rganos gubernamentales
que buscaban fortalecer la democracia recin res- en todos los niveles, nacional y local. El proyecto
taurada en el pas, con nuevos requisitos legales de ley de Brasil tambin estableci un sistema de
para un gobierno democrtico y transparente. Para informacin gubernamental basado en Internet,
Brasil, el apoyo del pblico al acceso abierto a la inspirado en el servicio Infomex de Mxico. En
informacin oficial fue impulsado en buena parte Chile, tambin influido por Mxico, el Consejo de
por las demandas de arrojar luz sobre la suprimi- Transparencia administra un sitio web pblico con
da historia de los gobiernos militares anteriores, acceso directo a las oficinas de informacin del
reclamos que compartan los lderes del nuevo gobierno y bases de datos y portales para las so-
gobierno, que tomaron la decisin de abrir esos licitudes de informacin oficial por parte de los
archivos cerrados al escrutinio pblico. Los perio- ciudadanos.
distas brasileos jugaron tambin un papel clave
en presionar por estas reformas legales. Recomendaciones y buenas prcticas:
En cada uno de los tres pases, el uso cada vez puntos de acuerdo
ms cotidiano de estas leyes por la sociedad civil
y los medios de comunicacin ha impulsado im- Los tres ex-funcionarios entrevistados por este
portantes debates de polticas pblicas, que ates- informe quienes fueron en cada caso los res-
tiguan el amplio alcance de las leyes y tambin ponsables por el manejo de nuevos sistemas y
el profesionalismo de los servidores pblicos que reglas nacionales de acceso a la informacin ofi-
administran esas leyes. cial expresaron amplias reas de acuerdo bsico
sobre los elementos necesarios para que dichos
Mxico ha sido citado como un modelo por los de- regmenes funcionen eficazmente. Compartieron
fensores del acceso a la informacin en la regin, tambin observaciones y juicios sobre los retos y
y no slo por haber adoptado una ley elogiada por dificultades a que se enfrentan todava estas leyes
especialistas en el campo como la mejor del mun- y mecanismos de acceso a la informacin pblica.
do. El ejemplo mexicano se ve quizs aun ms
significativo por la forma en que la ley surgi de Entre estos puntos de consenso, basados en su ex-
un movimiento de reforma social impulsado por periencia profesional, se encuentran los siguien-
grupos de la sociedad civil y lderes polticos que tes:
representaban una gama muy amplia del pas tan- Las leyes de acceso a la informacin debe-
to geogrficamente como ideolgicamente. ran incluir disposiciones que garanticen
La ley mexicana merece su alta calificacin inter- la independencia de las instituciones y los
nacional como un instrumento legal bien disea- funcionarios encargados de los sistemas de
do, pero la clave de su xito ha sido su apoyo y informacin creados por esas leyes.
uso por los medios de comunicacin y la sociedad Las leyes deben aplicarse al gobierno en to-
civil, dice Jacqueline Peschard. dos los niveles - nacional, provincial y mu-
Es una ley muy respetable, an ms, una nicipal - con claras normas y obligaciones
ley ejemplar, dijo. legales mnimas, y suficientes recursos fi-
nancieros y humanos para permitir el cum-
La ley impone estndares bsicos de plimiento de los requisitos nuevos de respon-
transparencia para todos los gobiernos es- der y proveer informacin al pblico.
tatales, igual que para gobierno federal.
Pero de igual o mas importancia es el he- Una ley buena y clara es esencial, pero no
cho que la sociedad civil y los medios de es en si suficiente: la clave es el uso activo y
comunicacin participaron en el diseo y cotidiano de la ley por los medios de comuni-
promocin de la ley, y por eso la estn uti- cacin, la sociedad civil y los ciudadanos co-
lizando, destac Peschard. Los periodis- munes, actuando en favor del inters pblico
tas mexicanos conocen la ley y la utilizan - mas una nueva cultura de transparencia
mucho, tanto a nivel estatal como nacio- dentro del gobierno mismo.
nal. Este es tambin el caso para grupos La divulgacin pblica proactiva y accesible
de la sociedad civil. Los ciudadanos ordi- de la informacin oficial por parte de los go-
narios la usan para trmites y documentos biernos es preferible siempre a la utilizacin
personales e informacin sobre sus comu- de mecanismos formales de solicitud por
nidades locales, pero la mayora de los parte de los ciudadanos: la divulgacin siste-
16

mtica de informacin oficial debe de ser la ampliacin de las leyes de libertad de in-
norma y no la excepcin. formacin y asesoramiento tcnico, como la
OEA y su ley modelo para el acceso a la
Los estatutos de acceso a la informacin por
informacin. Algunos expertos opinan que
Cuadernos de discusin de CI - 7

s solos no pueden garantizar el acceso p-


la OEA debera ir ms all, fortaleciendo las
blico a la informacin, sea oficial o extrao-
normas de acceso a la informacin recomen-
ficial. Estas leyes pueden funcionar con el
dadas como requisito para la gobernabilidad
propsito previsto nicamente en un entorno
democrtica, ya sea como enmienda o una
legal y poltico donde la libertad de expresin
interpretacin nueva acordada de los princi-
y los medios independientes sean respetados
pios estipulados en la Carta Democrtica de
y protegidos en forma activa y eficaz.
la OEA de 2001. Afirma el Artculo 4 de esa
Las leyes de acceso a la informacin no pue- Carta: Son componentes fundamentales del
den funcionar correctamente a menos que los ejercicio de la democracia la transparencia
datos, registros y otros documentos guberna- de las actividades gubernamentales, la pro-
mentales estn organizados y disponibles en bidad, la responsabilidad de los gobiernos en
archivos manejados en forma sistemtica y la gestin pblica, el respeto por los dere-
profesional, una tarea que requiere recursos chos sociales y la libertad de expresin y de
considerables; idealmente, los archivos p- prensa.
blicos deberan estar accesibles por internet,
La inclusin en los ODS del Objetivo 16-10
en forma digital.
para garantizar el acceso pblico a la in-
Las profundas desigualdades socioeconmi- formacin se considera un mecanismo im-
Acceso a la informacin: lecciones de la Amrica Latina

cas de la regin se ven reflejadas y exacerba- portante para acelerar los avances en este
das por el acceso desigual a la informacin mbito en los prximos aos en la regin y, a
por Internet; urgen acciones correctivas para la vez, frenar posibles futuras derogaciones o
cerrar esta injusta brecha digital. suspensiones de esas leyes.
El crecimiento, uso y gestin de las leyes de
acceso a la informacin est creando una Los ODS, libertad de prensa y acceso
nueva comunidad de especialistas en acce- a la informacin en Amrica Latina
so a la informacin en la regin. Incluye los
funcionarios gubernamentales actuales y an- El objetivo del ODS 16-10 es poner en relieve el
teriores con experiencia el campo; muchos vnculo crtico entre el acceso pblico a la in-
periodistas investigativos; activistas de la formacin y las libertades fundamentales,
sociedad civil; expertos acadmicos; y otros incluida la libertad de prensa. Los dos indicado-
profesionales con experiencia en la gestin res del ODS16-10 propuestos por la UNESCO y
y uso de sistemas de acceso a informacin aprobados por la Comisin de Estadstica de las
en Amrica Latina. Se beneficiaran todos Naciones Unidas incluyen datos sobre la imple-
de interacciones ms sistemticas con sus mentacin de leyes de acceso a la informacin e
contrapartes en otros pases. (Este intercam- informes sobre periodistas asesinados en represa-
bio se podra realizar quiz a travs de una lia por su trabajo. Buenas marcas en la primera
nueva red profesional regional especializada categora no aseguran calificaciones altas en la
en esta rea o como ampliacin de la actual segunda, desafortunadamente.
Red de Transparencia y Acceso a la Infor- El reto de proteger y medir avances en las liberta-
macin Publica (RTA),11 intergubernamen- des fundamentales est fuera del alcance de este
tal, compuesta por las agencias encargadas informe. Sin embargo, no se debe subestimar la
de los varios sistemas nacionales en la re- importancia de la relacin integral entre el acceso
gin). pblico a la informacin y el respeto de las liber-
Las instituciones regionales e internaciona- tades civiles bsicas. Ambos son principios que se
les han desempeado un papel vital en la refuerzan mutuamente, y fueron combinados en

11 La Red de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica (RTA) es una red de organismos y entidades de Amrica Latina y el
Caribe que desarrollan supervisin en funciones en transparencia y el Derecho de acceso a la informacin pblica. En la RTA
participan como Miembros Plenos: el Ministerio para la Transparencia Institucional y Lucha contra la Corrupcin de Bolivia;
la Contralora General de la Unin de Brasil; el Consejo para la Transparencia de Chile; la Defensora del Pueblo de Ecuador;
el Instituto de Acceso a la Informacin Pblica de El Salvador; el Instituto Federal de Acceso a la Informacin Pblica y
Proteccin de Datos de Mxico; la Defensora del Pueblo de Per; y la Unidad de Acceso a la Informacin Pblica de Uruguay.
Participan como Miembros Asociados: el Gobierno de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires, representado por la Subsecretara
de Asuntos Pblicos de Argentina; la Direccin Provincial de Anticorrupcin y Transparencia del sector Pblico del Ministerio
de Justicia y Derechos Humanos de Santa Fe, Argentina; la Subsecretara de Transparencia y Anticorrupcin de El Salvador;
la Comisin Presidencial de Transparencia y Gobierno Electrnico de Guatemala; y la Comisin de Alto Nivel Anticorrupcin
de la Presidencia de Ministros de Per. Participan como miembros adherentes: la Secretara de Transparencia de la Repblica
de Colombia; el Programa de Cooperacin Regional EURO-social; y la Organizacin de los Estados Americanos. En 2014 se
incorporaron como nuevos miembros: la Procuradura General de la Nacin de Colombia, la Institucin del Procurador de
Derechos Humanos de Guatemala y el Instituto de Acceso a la Informacin Pblica de Honduras. [Fuente: OEA 2015]
17

una sola meta unificada en los ODS por buenas La proteccin internacional de los dere-
razones. chos humanos corre peligro de desmoro-
narse, ya que las draconianas y represivas
El acceso abierto y eficaz del pblico a la infor-
campaas nacionales de seguridad plan-
macin requiere la proteccin de los principios
teadas a corto plazo y que obedecen a in-
bsicos articulados en la Declaracin Universal de
tereses particulares han tenido como re-
Derechos Humanos, entre ellos la libertad de ex-
sultado un asalto total contra los derechos
presin. A la inversa, el libre flujo de informacin
y libertades fundamentales12 .
es requisito fundamental para la vigencia de esos
derechos bsicos. Freedom House, en su informe anual Freedom in
the World, declar:
Los dos indicadores oficiales del ODS16.10 fue-
ron diseados para reflejar esa interrelacin nte- Un total de 67 pases sufrieron una dis-
gra. Al evaluar el cumplimiento del ODS16.10 en minucin neta de los derechos polticos y
su conjunto, urge tomar en cuenta ambos compo- las libertades civiles en 2016, en compa-
nentes de esta nueva meta oficial de la ONU. racin con 36 que registraron avances.
Esta tendencia negativa fue acelerada por
En 2016, el primer ao en que los nuevos objeti-
retrocesos en los derechos polticos, las
vos de la ONU entraron en vigor, hubo importantes
libertades civiles, o ambos, en un nmero
avances hacia la meta de hacer el acceso pblico
de pases calificados como libres por el
a la informacin una nueva norma universal. Seis
informe, incluyendo Brasil, la Repblica
pases adoptaron leyes de libertad de informacin
Checa , Dinamarca, Francia, Hungra, Po-
por primera vez. Ahora, la mayora de los estados
lonia, Serbia, Sudfrica, Corea del Sur, Es-
miembros de la ONU 109 de los 193 - tienen
paa, Tnez y Estados Unidos , inform
estatutos de esta naturaleza. El prximo paso es la
Freedom House.13
implementacin de leyes ya aprobadas, con algu-
nos pases avanzando ms rpidamente que otros. En el mbito especfico de la libertad de prensa,
en relacin directa al acceso pblico a la informa-
A nivel regional, el principio del acceso pblico
cin, el Comit para la Proteccin de los Perio-
a la informacin ha sido respaldado en forma ofi-
distas (CPJ) inform de 48 casos confirmados de
cial por la Unin Africana, el Consejo de Europa y
periodistas asesinados en 2016 como consecuen-
la Organizacin de los Estados Americanos, entre
cia de su profesin - un numero todava muy alto
otros grupos multilaterales. A nivel del individuo,
y totalmente inaceptable, pero ms bajo que el
los aumentos continuos en conectividad por Inter-
promedio de muertes de periodistas contadas por
net, capacidad de telfonos celulares y recursos
CPJ en los aos recientes.14
disponibles en lnea dieron a ms gente ms acce-
so a mltiples fuentes de informacin en nmeros Reporteros sin Fronteras (RSF), por su parte, dijo
crecientes que no tienen precedente. que sus ndices mundiales y regionales para el ao
2016 revelaron una profunda e inquietante de-
Sin embargo, el estado general de las libertades
cadencia en el respeto de la libertad de prensa en
fundamentales era mucho menos alentador en
todo el mundo.15 El resultado de este ambiente
2016.
amenazante, advirti Christophe Deloire, director
Las organizaciones internacionales de derechos de RSF, incluye la aversin al debate y al plu-
humanos sealaron que el sufrimiento y la repre- ralismo, una represin de los medios de comu-
sin de los migrantes empeoraban; hubo aumen- nicacin por gobiernos cada vez ms autoritarios
to continuo de las vctimas civiles de los ataques y opresivos, y la presentacin de informes en los
tanto de grupos terroristas como de las fuerzas medios privados cada vez ms moldeados por in-
armadas gubernamentales; continuaba la imposi- tereses personales.
cin de restricciones a las libertades civiles a cau-
El ndice de impunidad16 de CPJ, una docu-
sa de amenazas reales o percibidas a la seguridad
mentacin y denuncia de la persistente falta de
pblica; y el populismo autoritario gan adheren-
investigacin u otra accin oficial en la mayora
tes y poder poltico tanto en el Norte como en el
de los casos de asesinatos de periodistas en el
Sur, entre otras tendencias inquietantes.
mundo, mostr en 2016 un incremento alentador
En la primera frase de su informe Estado del de condenas por estos crmenes en unos pases
Mundo 2015-16, Amnista Internacional son la con antecedentes poco satisfactorios en esta rea,
alarma: dijo la organizacin. El CPJ agreg:

12 Amnesty International 2016-17: https://www.amnesty.org/en/latest/research/2017/02/amnesty-international-annual-


report-201617/
13 Freedom House 2016-17: https://freedomhouse.org/report/freedom-world/freedom-world-2017
14 CPJ 2016-17: https://cpj.org/es/2017/04/ataques-a-la-prensa.php
15 Reporteros sin Fronteras 2017-17: https://rsf.org/es/clasificacion
16 ndice de Impunidad CPJ 2016: https://cpj.org/reports/2016/10/impunity-index-getting-away-with-murder-killed-justice.php
18

En otro acontecimiento positivo, ms gobernador acusado posteriormente de mltiples


pases en el ndice este ao participaron cargos de corrupcin. Muchos otros periodistas
en el mecanismo de rendicin de cuentas veracruzanos o abandonaron el estado o dejaron
de impunidad de la UNESCO, que solicita la profesin. Otros estados mexicanos sufrieron si-
Cuadernos de discusin de CI - 7

informacin sobre el estado de las investi- milares apagones de noticias debido a violencia
gaciones de periodistas asesinados por el contra periodistas locales.
informe bienal de la agencia nacional de
A pesar de las continuas amenazas y la violencia
seguridad periodstica.
contra los periodistas, la nueva divulgacin obliga-
Sin embargo, la gran mayora de casos de ase- toria pblica de datos y documentos oficiales ha
sinatos de periodistas en el mundo no han sido hecho al gobierno mucho ms transparente, tanto
ni siquiera investigados, mucho menos llevados a a nivel federal como en los estados, sostiene Pes-
juicio, informa el CPJ. chard. Los mexicanos
El pas que tal vez mejor ejemplifica esta dicoto- no slo tienen ms informacin a su dis-
ma problemtica es Mxico. posicin, pero es una sociedad que ya sabe
como traducir esta informacin, debido en
Reconocido lder mundial en legislacin sobre
parte a la existencia de esta ley y tambin
acceso a la informacin, Mxico tiene tambin la
a una prensa ms madura e independien-
distincin desafortunada de ser el pas ms peli-
te, dijo Peschard. Slo en los ltimos
groso para periodistas en el hemisferio occidental.
diez aos hemos tenido periodismo de
En los primeros meses de 2017, seis periodistas
investigacin como norma de la profesin
ms fueron asesinados. En ningn caso hubo de-
en Mxico. Los periodistas corren mayores
Acceso a la informacin: lecciones de la Amrica Latina

tenciones de los presuntos culpables.


riesgos, sin duda, pero la gente est mejor
En los diez aos de vigencia de la ley mexicana informada. Esta es la paradoja que esta-
de acceso a la informacin, se han registrado al mos viviendo.
menos 21 casos de periodistas mexicanos asesi-
Sin embargo, muchos mexicanos siguen siendo
nados con impunidad completa, sin cargos o acu-
escpticos sobre el impacto de la ley. Los crti-
saciones formales u otros procesamientos legales
cos sealan el caso notorio de los 43 estudiantes
en contra de los responsables, segn el CPJ. La
que desaparecieron de la ciudad de Iguala en
mayora de esos periodistas fueron asesinados por
un aparente rapto en masa en 2015 y se presu-
bandas criminales, se presume; sin embargo, los
me que han sido asesinados, aunque sus cuerpos
hechos bsicos en muchos de estos casos siguen
nunca fueron localizados y nadie ha sido arresta-
oscuros, porque nunca han sido presentados por
do por los crmenes. Citan las muchas preguntas
las autoridades ni discutidos o verificados en los
todava no contestadas sobre los estudiantes de
tribunales de justicia.
Iguala como ejemplo de las limitaciones de las
A causa del alto nmero de casos no resueltos de obligaciones legales del gobierno de mantener in-
homicidios de periodistas en la dcada pasada, formado al pblico.
Mxico fue asignado el nmero seis entre los pa-
Peschard, quien simpatiza con los crticos, argu-
ses en el ndice de impunidad en 2016. Es no-
menta que el pblico mexicano est mucho mejor
table que cuatro de los cinco primeros pases en
informado sobre los desaparecidos de Iguala que
el ndice - Somalia (# 1), Irak (# 2), Siria # 3), y
lo que hubiera sido el caso sin los requisitos de
Sudn del Sur (# 5) fueron sitios de conflictos
acceso a la informacin impuestos a las autorida-
armados intensos en los ltimos aos, con perio-
des estatales y federales. La indignacin pblica
distas nacionales y extranjeros entre las muchas
por la falta de procesamientos o evidencia clara
vctimas. La excepcin fue Filipinas, el #4, donde
sobre hechos elementales en este trgico inciden-
- como #6 Mxico - la mayora de los asesinatos
te puede atribuirse en parte a la disponibilidad
de periodistas se han atribuido a bandas crimina-
de informacin sobre el estado estancado de las
les que operaban con alegada colusin oficial.
investigaciones, dice.
Una de las consecuencias de esta impunidad es
El problema no es la disponibilidad de in-
la autocensura practicada por muchos periodistas
formacin sobre las investigaciones, sino
locales amenazados y organizaciones noticiosas,
ms bien que la investigacin en s no ha
un mecanismo comprensible de autodefensa,
progresado, dijo Peschard.
pero que priva al pblico mexicano de informa-
cin esencial sobre el crimen y la corrupcin en Romo, Peschard y Olmedo coinciden en que el
sus comunidades. En abril de 2017, un respetado vnculo entre los dos indicadores del ODS16.10 y
y exitoso peridico provincial, El Norte de Jurez, sus principios subyacentes debe fortalecerse a ni-
en el estado de Chihuahua por la frontera de los vel regional y mundial, con el apoyo de la ONU y la
Estados Unidos, tom la extraordinaria decisin OEA y otras instituciones intergubernamentales.
de cerrar sus puertas tras el ms reciente asesina- Como ellos y otros han sealado, la Declaracin
to de uno de sus empleados, la periodista Mirosla- de Principios sobre Libertad de Expresin de la
va Breach. En el estado de Veracruz, 17 periodis- Comisin Interamericana de Derechos Humanos
tas fueron asesinados durante el mandato de un
19

de la OEA es totalmente congruente con el texto y servicios ahora consolidados en una Plata-
espritu del ODS16.10, afirmando que forma Nacional de Transparencia manejada
por INAI17.
el asesinato, secuestro, intimidacin y/o
amenazas contra los comunicadores so- El lanzamiento de una plataforma comple-
ciales, as como la destruccin material mentaria en lnea tambin dedicada al ac-
de los medios de comunicacin, violan los ceso pblico - el Portal de Obligaciones de
derechos fundamentales de los individuos Transparencia donde los organismos guber-
y restringen fuertemente la libertad de ex- namentales publican registros, datos y otros
presin. documentos oficiales, bajo la supervisin del
INAI (sucesor de IFAI). 18
Los casos de Mxico, Chile y Brasil: La estipulacin de requisitos detallados para
Leyes, polticas, y precedentes para la divulgacin sistemtica y proactiva de in-
el acceso pblico a la informacin formacin por parte de los organismos gu-
bernamentales sobre presupuestos, contra-
tos, textos de leyes y decretos, registros de
MXICO propiedad, registros de reuniones oficiales y
mucho ms que previamente no haban sido
Ley de Transparencia y Acceso a la Informacin
accesibles al pblico en general.
Pblica
La ley pionera de 2002 fue fortalecida por
Adoptado: 2002 (Enmendado: 2015)
una importante reforma constitucional en
Clasificacin CLD: # 1 2007, que reconoci el derecho a la infor-
macin y exigi la divulgacin pblica de
Sitio web: https://www.infomex.org.mx/
informacin oficial por parte de los gobiernos
gobiernofederal
en todos los niveles del sistema federal na-
Entrevistada: Jacqueline Peschard Mariscal cional, estatal y municipal.
En 2002, el Congreso de Mxico aprob y el Presi- Una nueva reforma de la ley en 2015 ampli
dente Vicente Fox firm la Ley de Transparencia y sus requisitos detallados de divulgacin p-
Acceso a la Informacin Pblica, colocando a M- blica a los gobiernos estatales, as autoriz la
xico a la vanguardia del movimiento global de li- transformacin del IFAI en INAI, el Instituto
bertad de informacin. La promulgacin por parte Nacional de Acceso a la Informacin. Esto
de Mxico de un fuerte rgimen de libertad de in- fue mucho ms que un cambio de nomencla-
formacin fue visto como smbolo y consolidacin tura: era un fortalecimiento importante del
de su transformacin poltica tras las elecciones mandato de la agencia, empoderando al INAI
nacionales de 2000, ganadas por fuerzas antes a actuar en forma verdaderamente nacional y
marginadas de la oposicin despus de siete d- no slo a nivel federal.
cadas contnuas de un gobierno de partido nico.
Por ltimo quiz el factor ms importante
La ley mexicana de 2002 tena varios componen- en su xito, segn observadores - la ley mexi-
tes tcnicos y factores polticos importantes que cana fue diseada y promovida por un fuerte
han sido estudiados en otros pases de la regin movimiento de la sociedad civil que inclua
buscando modelos legales para garantizar el acce- grupos con orgenes e ideologas distintos,
so pblico a la informacin: desde activistas polticos urbanos a grupos
rurales independientes. La ley fue promulga-
El establecimiento de un organismo profe- da apenas dos aos despus de la primera
sional autnomo IFAI, el Instituto Federal eleccin nacional verdaderamente democr-
de Acceso a la Informacin Pblica (ahora tica y competitiva en la historia del pas, con
INAI) - con amplia autoridad para asegurar el apoyo de todos los partidos importantes en
el cumplimiento de la ley por parte de los el nuevo Congreso.
organismos gubernamentales y mejorar la
disponibilidad de informacin oficial a tra- Jacqueline Peschard Mariscal actu durante siete
vs de canales digitales y otros mtodos y aos como comisionada del Instituto Federal de
plataformas. Acceso a la Informacin de Mxico (IFAI) de 2007
a 2014, incluyendo tres aos como presidente de
La creacin de Infomex, un sistema digital la comisin. Sociloga de formacin, Peschard es
en la web poco comn hace 15 aos, don- profesora de la Universidad Nacional Autnoma
de los ciudadanos mexicanos podan buscar de Mxico y es una experta internacionalmente
informacin oficial de todo tipo y dirigir soli- reconocida en el campo de la libertad de infor-
citudes especficas a las oficinas y agencias macin.
gubernamentales pertinentes a sus intereses,

17 Portal de Transparencia INAI (http://portaltransparencia.gob.mx/buscador/search/search.do?method=begin)


18 Plataforma Nacional de Transparencia INAI (https://www.infomex.org.mx/gobiernofederal/home.action)
20

Piensa Peschard que la ley de Mxico merece ser tado acostumbradas a la divulgacin pblica de
vista como la mejor del mundo? S, ella cree que informacin o al escrutinio externo de sus finanzas
si - o al menos merece un ranking bastante alto, y proyectos.
comparado con las ms de cien leyes nacionales
Cuadernos de discusin de CI - 7

Por extensin, la ley cubre tambin algunas acti-


de acceso a informacin en vigor hoy en da.
vidades de los sindicatos en esas empresas esta-
Es una ley ejemplar, dijo. Estaba bien tales, que por dcadas haban defendido en forma
diseada. Estos rankings consideran sola- tajante su autonoma interna, al mismo tiempo
mente la calidad tcnica de las leyes, no que funcionaban como instrumentos clave en la
su implementacin o impacto, pero la ley maquinaria poltica del partido gobernante. Hay
mexicana ha sido exitosa en la prctica mucha resistencia ah, dijo Peschard. Ahora es-
tambin. tn obligados a ser ms transparentes, pero algu-
nos prefieren permanecer opacos.
La ley original de 2002 fue fortalecida por una
importante reforma constitucional en 2007 que Cumplir con la ley en todos los niveles de gobierno
reconoci el derecho a la informacin y exigi requiere vigilancia pblica constante, con perio-
la divulgacin pblica de informacin oficial por distas y activistas cvicos desempeando papeles
parte de los gobiernos en todos los niveles del sis- esenciales, destac Peschard. Despus de quince
tema federal - nacional, estatal y municipal. En aos, la ley de acceso a la informacin de Mxico
2015, la ley fue modificada para ampliar el al- si est funcionando como sus arquitectos haban
cance de su autoridad reguladora autnoma, que esperado, segn Peschard, pero falta mucho
cambi su nombre de IFAI a INAI (Instituto Nacio- para que la ley y sus usuarios alcancen el enorme
nal de Transparencia, Acceso a la Informacin , y potencial que tienen para impulsar cambios socia-
Acceso a la informacin: lecciones de la Amrica Latina

Proteccin de Datos Personales). El mandato am- les y polticos duraderos.


pliado del INAI reflej un amplio consenso sobre
An queda mucho por hacer, declara
la necesidad de mayores garantas de privacidad
Peschard. Pero la tendencia es positiva.
en el uso de la ley y una supervisin ms activa del
Soy optimista.
cumplimiento oficial de las obligaciones de pro-
porcionar informacin oficial de manera proactiva,
sistemtica y accesible.
Era un cambio muy importante que los CHILE
comisionados habamos propuesto cuando Ley para la transparencia de las oficinas pblicas y
estbamos en IFAI, dijo Peschard. Antes acceso a la informacin estatal
tenamos normas y sistemas diferentes en
cada estado, con cada legislatura estatal Adoptada: 2008
creando sus propias reglas. La reforma de Clasificacin CLD: # 43
2015 estableci normas para que los go-
biernos a todos los niveles proporcionaran Sitio web: http://www.consejotransparencia.cl
informacin y establecieran sistemas de Entrevistado: Juan Pablo Olmedo
acceso a la informacin segn los princi-
pios y requisitos de la ley nacional. La ley de acceso a la informacin de Chile
se aprob en 2008 y entr en vigor el ao
Aun despus de esa reforma, dice Peschard, exis- siguiente, bajo la supervisin de un nuevo
te todava mucha variabilidad entre los 32 esta- Consejo de Transparencia. El Consejo fue
dos mexicanos en trminos de la disponibilidad creado para servir como rgano de supervi-
de informacin oficial, diferencias que se deben sin para la implementacin de la ley y el
en parte a niveles diferentes de recursos tcnicos equivalente de un tribunal de apelacin para
y financieros y a la organizacin y accesibilidad los ciudadanos cuyas peticiones a los rga-
de registros oficiales. Sin buenos archivos, no se nos estatales no recibieron una respuesta
puede tener transparencia, dijo. adecuada. Los cuatro primeros miembros del
Pero el factor clave que afecta el cumplimiento a Consejo de Transparencia nombrados por la
nivel estatal no es el presupuesto sino liderazgo Presidenta Bachelet representaron una gama
poltico, dijo Peschard. La voluntad poltica es de opiniones ideolgicas, pero todos tenan
lo ms importante, y esto vara mucho de estado a experiencia legal de alto nivel y el compromi-
estado, y de gobernador a gobernador, dijo. so compartido de poner en prctica la nue-
va ley. El presidente del principal grupo no
La resistencia a cumplir con las obligaciones de la gubernamental de promocin de la libertad
ley es a menudo ms profunda en las institucio- de informacin en Chile fue nombrado presi-
nes estatales que son dirigidas por funcionarios dente del nuevo Consejo.
no elegidos, como los servicios pblicos y otras
corporaciones paraestatales, seal. La ley de M- Por primera vez en Chile, la ley obligaba al
xico, como la de Brasil y Chile, se aplica a todas gobierno a operar bajo el principio de aper-
las empresas estatales, como Pemex, la compaa tura y transparencia - es decir, toda la infor-
petrolera nacional, que histricamente no han es- macin en el mbito de sus rganos adminis-
21

trativos debe presumirse pblica, salvo las ciales ahora publican informes anuales detallados
excepciones estipuladas en la ley, incluidas de sus respuestas a las solicitudes de informacin
violaciones de privacidad personal e infor- recibidas bajo la ley, as como sus medidas proac-
macin protegida por razones de seguridad tivas para proporcionar informacin al pblico so-
nacional. bre sus actividades y finanzas en forma voluntaria.
Los ministerios y organismos gubernamenta- Funcionarios pblicos, activistas cvicos y perio-
les estaban obligados por la ley a responder distas en Chile han llegado a considerar la ley y
a las solicitudes de informacin de los ciu- sus principios como parte integral de la democra-
dadanos en un plazo de 20 das. Los nuevos cia chilena, dijo Olmedo.
requisitos y sistemas de divulgacin pblica
La ley es bien conocida, sus mecanismos
se aplicaban adems a todos los gobiernos
son entendidos, y se ve una nueva madu-
municipales y provinciales, as como a los
rez poltica sobre el uso y accesibilidad de
ministerios, agencias y empresas estatales
la informacin pblica, dijo.
del gobierno nacional. 19
Sin embargo, la divulgacin pblica de informa-
Una de las caractersticas polticamente ms
cin oficial no ha llegado al grado de transparen-
notables de la ley fue su aplicabilidad ex-
cia que Olmedo haba esperado, dice. Seala lo
plcita a las fuerzas de seguridad, incluido
que l considera juicios demasiado restrictivos por
el ejrcito y la polica nacional, una medida
parte del poder judicial chileno que, entre otras co-
que se vea como otra consolidacin ms del
sas, ha respaldado decisiones del gobierno de no
gobierno civil democrtico despus de las
divulgar el contenido de muchas comunicaciones
dcadas de dictadura militar. (Sin embargo,
intergubernamentales, incluyendo los mensajes
acadmicos y periodistas chilenos dicen que
de correo electrnico entre funcionarios pblicos.
an encuentran resistencia institucional a
Ha habido adems una paulatina disminucin del
peticiones de informacin a las autoridades
apoyo institucional a la ley y sus principios dentro
militares.20)
del gobierno, dice.
La ley chilena incluy la creacin de un por-
Creo que la ley tuvo su mayor impacto
tal pblico digital para buscar y hacer soli-
en sus primeros tres aos, cuando la ley
citudes de informacin oficial, con enlaces
era nueva, el consejo y su personal eran
a sitios web y archivos de los ministerios y
tambin nuevos, y haba mucho apoyo de
agencias gubernamentales. En ocho aos de
la oficina del presidente y entusiasmo po-
operaciones desde abril 2009 hasta marzo
ltico por la ley en general, dijo.
de 2017 este portal recibi casi 600,000
solicitudes de informacin a entes guberna- En los ltimos aos ha habido un retroceso de
mentales. 21 los funcionarios electos y de los funcionarios p-
blicos por igual, dijo, con una reversin en algu-
Juan Pablo Olmedo es un abogado chileno espe-
nas partes del gobierno a la cultura del secreto
cializado en derechos humanos. Dirige Pro Acce-
burocrtica tradicional. La inercia del secreto es
so, un grupo de la sociedad civil que dese hace
abrumadora, observa Olmedo.
aos abogaba por la adopcin de una ley de liber-
tad de informacin en Chile. Cuando Chile aprob Contribuye a esa tendencia dilatoria la percepcin
su ley en 2008, la presidenta Michelle Bachelet fuera y dentro del gobierno que los comisionados
nombr a Olmedo para dirigir el nuevo rgano de que supervisan la ley son representantes de la ad-
control de la ley, el Consejo de Transparencia. Du- ministracin que los nombr, en lugar de ser in-
rante sus primeros 18 meses de funcionamiento, termediarios independientes entre los ciudadanos
Olmedo fungi como el primer presidente del nue- y su gobierno, cree Olmedo. Se ven a s mismos
vo Consejo. como funcionarios del gobierno, no como defenso-
res del pblico, dijo.
Olmedo dice que la ley ha fomentado una nueva
sensibilidad entre los funcionarios chilenos , quie- Aunque Olmedo era lder en los esfuerzos para
nes ahora estn conscientes de su obligacin de asegurar la adopcin de la ley, es crtico en retros-
ser transparentes. pectiva de lo que cree era un enfoque demasiado
tcnico en su redaccin y aprobacin. En com-
Adems, destaca, la presuncin nueva por parte
paracin con Mxico y Brasil, dice, haba menos
del pblico de que los datos y registros del gobier-
participacin en ese proceso de la sociedad civil y
no deben ser obtenibles abiertamente - incluyen-
los medios de comunicacin.
do desde las fuerzas de seguridad representa un
cambio poltico y social profundo para Chile. To- Es una ley por y para abogados, dijo Ol-
dos los ministerios chilenos y otros organismos ofi- medo. De alguna manera no fuimos ca-

19 https://www.leychile.cl/Consulta/listado_n_sel?_grupo_aporte=&sub=753&agr=2&comp=
20 Universidad de Chile- simposio sobre Informacin publica, secretos, y seguridad del estado: http://www.uchile.cl/
noticias/123590/informacion-publica-secretos-y-seguridad-de-estado
21 Consejo de Transparencia, Chile: http://extranet.consejotransparencia.cl/web_RSWV2/paginas/VerInformacion.aspx
22

paces de forjar alianzas con movimientos tituciones internacionales, y reforzadas a


sociales que veran el acceso a la informa- nivel nacional por rganos de supervisin
cin como una herramienta til para lograr ms independientes, para ayudar a asegu-
el cambio social. rar el xito de los regmenes de libertad de
Cuadernos de discusin de CI - 7

informacin de Amrica Latina.


Adems, agreg, muchos de los datos y documen-
tos gubernamentales disponibles a travs del sis- Una analoga seran los estndares aceptados en
tema de acceso a la informacin de Chile son la regin para la conducta de elecciones libres
altamente tcnicos y no comprensibles para el y justas, que incluyen cobertura sin censura por
pblico en general, dijo Olmedo - una crtica que parte de los medios independiente y administra-
admite se podra hacer de la mayora de los servi- cin profesional del proceso de registro y votacin
cios oficiales de informacin en el mundo. por autoridades no partidarias.
Sin embargo, la adopcin de la ley marc un pun- El desafo no es necesariamente la cali-
to de inflexin en la historia poltica chilena, tanto dad de la ley, sino su implementacin,
filosficamente como prcticamente, recalc Ol- dijo Olmedo. Y esta es una cuestin de
medo, con el gobierno en todos los niveles ahora voluntad poltica por parte del gobierno,
obligado o a compartir informacin pblicamente ms una mayor conciencia y uso de la ley
o a convencer a un juez de la lgica legal en su por parte de la sociedad civil, los medios
decisin de negar la solicitud. de comunicacin y los ciudadanos comu-
nes.
Los gobiernos locales han tenido ms xito en al-
gunos aspectos que el gobierno nacional en el uso
Acceso a la informacin: lecciones de la Amrica Latina

de la ley con fines de inters pblico, dice, ya que


sus electores suelen buscar informacin muy es- BRASIL
pecfica y personalmente relevante sobre asuntos
comunitarios, infraestructura e instituciones. Un Ley de Acceso a la Informacin (Ley N 12.527)
alcalde suele tener mucho ms contacto directo Adoptada: 2011
con los ciudadanos comunes que un ministro,
seala Olmedo. Clasificacin CLD: # 22

Olmedo cree que las leyes y sistemas de acceso Sitio web: http://www.acessoainformacao.gov.br/
a la informacin en Amrica Latina se beneficia- Entrevistado: Jos Eduardo Elias Romo
ran de una mayor cooperacin tcnica regional y
del refuerzo de las normas acordadas para dichas En 2011, la Ley de Acceso a la Informacin de
leyes. Como se seal, en sus aos iniciales, el Brasil fue ratificada por el Congreso y promulgada
Consejo de Transparencia de Chile solicit apoyo por la Presidente Dilma Rousseff tras aos de de-
del Instituto Nacional de Acceso a la Informacin bate sobre el tema.
de Mxico (el entonces IFAI, cuando era ente La ley haba sido introducida en el Congreso en
federal). El ejemplo de Chile en la bsqueda de 2009, el mismo ao en que el gobierno lanz su
lecciones de la experiencia mexicana fue seguido innovadora pgina web Memorias Reveladas22,
por Brasil y otros pases de la regin. un archivo en lnea libremente accesible con mi-
La Organizacin de los Estados Americanos tam- les de documentos previamente clasificados por
bin fue muy til, dijo Olmedo, con su ley mo- los regmenes militares brasileos. Las dos ini-
delo genrica recomendada para uso por los es- ciativas - una retroactiva y otra prospectiva - se
tados miembros. Sin embargo, mucho ms podra consideraron compromisos integralmente vincula-
lograrse mediante la colaboracin regional, tanto a dos que abriran una nueva era de transparencia
nivel de expertos como a nivel poltico, cree. democrtica en el pas.
Despus de las leyes de Mxico y Chile, En mayo de 2017, en una evaluacin indepen-
hubo una cascada de leyes de acceso a diente del impacto de la ley en su quinto aniversa-
la informacin en toda Amrica Latina, rio, los investigadores acadmicos brasileos del
seala Olmedo. Vemos que la tendencia Programa de Transparencia Pblica dijeron que la
contina hoy, que es muy positiva. Pero ley introdujo un nuevo paradigma cvico y admi-
esto es todava muy nuevo y hay mucho nistrativo a Brasil:
ms por hacer para que estas leyes funcio- Al implementar una ley de acceso a la
nen para la gente comn e impulsen a los informacin pblica, el estado oficialmen-
gobiernos a ser ms transparentes y ms te dej de mantener el monopolio sobre
sensibles a las necesidades del pblico. documentos oficiales y comenz a servir
Agrega: a los ciudadanos como el guardin de la
informacin pblica.
Se necesitan normas regionales ms s-
lidas, respaldadas por la OEA y otras ins-

22 Memorias Reveladas (Ministerio de Justicia y Ciudadana) http://www.memoriasreveladas.gov.br/


23

La ley brasilea de 2011 tena varios elementos de la ley, el gobierno afirma: La Contralora
importantes: General de la Unin (CGU) ocupa un papel
central en el monitoreo y orientacin de los
Los requisitos para la divulgacin proactiva y
rganos y entidades del Poder Ejecutivo Fe-
los mecanismos para las respuestas oficiales
deral con relacin al cumplimiento de los
a las solicitudes de informacin del pblico
dispositivos de la Ley de Acceso.
se aplicaban a todas las agencias e institu-
ciones financiadas por los contribuyentes Jos Eduardo Elas Romo, un abogado brasileo
en todos los niveles de gobierno - federales, especializado en derechos humanos, fue el primer
estatales y municipales. Cada institucin re- Ouvidor General de la Unin, un puesto creado
cibe y gestiona estas solicitudes de manera por la ley de 2011 para supervisar su implemen-
autnoma, con sus propios funcionarios de- tacin. Sirvi por tres aos, hasta 2014.
signados a la tarea.
En el portugus brasileo oficial, el ttulo Ouvi-
Siguiendo los ejemplos mexicano y chileno, dor - un oyente en trminos literales, o oidor,
la estableca la creacin de un portal de in- como los jueces de las antiguas cortes castellanas
formacin en lnea para que los ciudadanos - tiene un significado similar al vocablo nrdico
busquen y presenten solicitudes de datos y Ombudsman, alguien empoderado a funcionar
documentos oficiales, sin costo alguno, con en forma oficial como receptor y defensor de las
un plazo de 20 das para la respuesta del inquietudes y solicitudes del pblico frente a su
gobierno. En sus primeros cinco aos de gobierno. Conforme a la ley de 2011, todas las
funcionamiento, hasta mayo de 2017, el agencias y oficinas del gobierno federal brasileo
gobierno federal recibi ms de 450,000 deban designar un ouvidor oficial para respon-
peticiones de informacin por este sistema der a las solicitudes de informacin del pblico.
y di respuesta al 90 por ciento de estas
Sin embargo, el propio Romo subraya que, a di-
solicitudes, segn datos oficiales. El portal
ferencia de un ombudsman, quien goza de una
adems genera datos de cumplimiento con la
autonoma protegida por ley, su posicin como
ley a nivel estatal, con ndices de rankings
Ouvidor General de la Unin - el OGU- era ms
de los estados brasileos por sus logros en
parecida a la de un ministro: fue nombrado por el
esta rea.23
presidente y poda ser destituido y reemplazado
Para asistir y monitorear el cumplimiento por el presidente en cualquier momento. Esta fal-
con los nuevos requisitos legales, la ley es- ta de proteccin legal frente a la influencia polti-
tableci una Comisin de Reevaluacin de ca es una debilidad importante en el rgimen de
la Informacin, con comisionados nombra- acceso a la informacin de Brasil, dice.
dos por el Presidente y que sirven a discre-
Sin embargo, los orgenes polticos de la ley en el
cin del Presidente. El Centro por la Ley y
movimiento de reforma democrtica en Brasil pro-
la Democracia elogi el amplio alcance [y]
porcionaron un aura de autonoma no partidista a
un amplio reconocimiento del derecho a la
Romo y a la oficina del OGU que la propia ley no
informacin y los beneficios de la transpa-
respaldaba, seala. Dado que la ley de acceso a la
rencia gubernamental, pero critic lo que
informacin fue propuesta al Congreso como com-
denomina su vago sistema de apelaciones
plemento lgico de la apertura de archivos de dos
y la composicin y operaciones no indepen-
dcadas de gobierno militar, fue vista y apoyada
dientes del rgano principal de supervisin.
como una consolidacin adicional de la demo-
La asistencia de la Contralora General de la cracia de Brasil por casi todos los partidos en el
Unin (CGU) en la implementacin de los poder en todos niveles de gobierno, del federal al
requisitos de divulgacin de informacin ofi- municipal, seala.
cial, incluyendo los presupuestos y contratos
El establecimiento del portal digital para que las
pblicos. Como ente autnomo del gobierno
personas puedan hacer preguntas directamente
federal, la CGU fue considerada como el con-
a los funcionarios del gobierno - con los funcio-
trapeso profesional al control poltico de la
narios que la ley exige representa un cambio
Comisin por la oficina de la Presidencia, con
fundamental en la relacin entre los ciudadanos
un papel clave en la preparacin de informes
brasileos y su gobierno, dice Romo. El estricto
sobre cumplimiento oficial con las obligacio-
plazo de 20 das para responder a estas preguntas
nes de transparencia y divulgacin de la ley.
represent una verdadera revolucin para la bu-
En 2016 la CGU fue reestructurada como
rocracia brasilea, dijo.
agencia del nuevo Ministerio de Transparen-
cia (Ministerio de Transparencia, Fiscalidad En retrospectiva, dicen Romo y otros expertos, la
y Control General). Sin embargo, segua en ley no dio suficiente tiempo para que las agencias
sus tareas de monitoreo y asistencia tcnica gubernamentales se prepararan para sus deman-

23 a) Monitoreo CGU de complimiento con la ley por parte de gobiernos estatales y municipales http://www.cgu.gov.br/assuntos/
transparencia-publica/escala-brasil-transparente b) ndice CGU con rankings por estado: https://relatorios.cgu.gov.br/
Visualizador.aspx?id_relatorio=22
24

das tcnicas. Sin embargo, una de las ventajas A diferencia de Mxico y Chile -al igual que con
que tena Brasil al poner en marcha una ley tan los regmenes de informacin en Estados Unidos,
compleja es que podra contar con un servicio civil Canad y muchos pases europeos- los funciona-
muy grande y profesional para ponerla en prctica, rios brasileos pueden rechazar tales solicitudes
Cuadernos de discusin de CI - 7

seala Romo. Incluso ajustndose a escala, po- si parecen motivadas exclusivamente por intere-
cos gobiernos de la regin tenan recursos tcnicos ses comerciales privados, sin servir a ningn in-
y humanos equivalentes, nota. Hoy en da, unos ters pblico. Este contraste con otras normas
2000 funcionarios brasileos estn asignados a mundiales de acceso a la informacin se deriva de
trabajar a tiempo completo en varios departamen- los orgenes de la ley brasilea en un movimiento
tos gubernamentales de acceso a la informacin, de reforma democrtica, con sus sistemas de in-
seala - un compromiso considerable de recursos formacin operando en forma gratuita, como un
humanos y financieros. servicio pblico, explica Romo.
Sin embargo, segn Romo, algunos segmentos (Su propia opinin, despus de supervisar el sis-
de esa burocracia eran reacios a cumplir con sus tema a nivel nacional, es que las oficinas guber-
obligaciones bajo la nueva ley. Encontramos la namentales deben aceptar y responder a las so-
mayor resistencia dentro de las fuerzas armadas y licitudes de informacin del sector privado, pero
el Ministerio de Relaciones Exteriores, dijo, con cobrar a los usuarios comerciales por el servicio,
ambas burocracias citando argumentos de seguri- utilizando los ingresos para subsidiar el acceso li-
dad nacional contra la divulgacin de informacin bre para todos los dems).
solicitada, tanto actual como histrica.
Debido a que el acceso es gratuito, el tercer grupo
El sistema de acceso a la informacin en lnea de usuarios de Brasil por lejos, el ms grande -
Acceso a la informacin: lecciones de la Amrica Latina

de Brasil funciona de forma gratuita. Las perso- esta compuesto por ciudadanos comunes que bus-
nas que envan solicitudes no estn obligadas a can informacin relevante a su vida cotidiana, con
identificarse por su profesin o proporcionar razo- peticiones personales relacionadas a beneficios y
nes para presentar sus consultas. Sin embargo, la servicios de salud y seguridad social, registros de
revelacin voluntaria y las experiencias prcticas propiedades, detalles de obras pblicas locales, y
en el seguimiento de las preguntas planteadas a otros asuntos particulares o comunitarios.
travs del sistema muestran patrones claros.
Sin embargo, subraya Romo, la naturaleza y pro-
Los usuarios ms frecuentes de la ley brasilea se cedencia de esas peticiones rutinarias ilustran lo
dividen en tres categoras, dice Romo. Una de que l considera la ms grave deficiencia del rgi-
estas es quizs la ms sorprendente: los funcio- men de informacin de Brasil: el impacto y reflejo
narios pblicos mismos, dice. Los legisladores y inevitable de las desigualdades socioeconmicas
funcionarios de nivel ejecutivo en las oficinas de que caracterizan la sociedad brasilea.
los gobiernos locales, estatales y federales usan la
Los usuarios ms regulares de estos sistemas de
ley con frecuencia, tanto en nombre de sus cons-
informacin oficial son, por definicin, personas
tituyentes como para propios fines partidistas, en
que disfrutan de acceso a servicios de Internet,
busca de informacin que podra comprometer o
un grupo demogrfico minoritario aunque gran-
poner en desventaja a sus adversarios polticos.
de en trminos cuantitativos que es mucho ms
Los periodistas, como era de esperarse, forman urbano, educado y adinerado que el promedio de
otra categora de usuarios cotidianos. A menudo la poblacin.
rechazan identificarse como tales en sus consul-
Hay mucha gente en comunidades margi-
tas para no alertar a funcionarios que podran ser
nales que no tiene acceso a estos servicios
blancos de investigaciones periodsticas, seala
y no sabran cmo usarlos si los tuvieran,
Romo. Pero pruebas del uso rutinario periodstico
dice Romo. Para ellos, la ley y su de-
de la ley en Brasil se encuentran en la produccin
recho a la informacin es algo distante y
diaria de noticias repletas de ejemplos de desper-
abstracto, si tuvieran conocimiento alguno
dicio y corrupcin en el uso de fondos pblicos.
de ese derecho. Esta desigualdad de acce-
En muchos pases con leyes de acceso a la infor- so es el mayor desafo que enfrentamos,
macin, los abogados y otros representantes del no solo en Brasil, sino en casi toda la re-
sector privado constituyen la categora ms grande gin latinoamericana.
de usuarios, con solicitudes directamente relacio-
nadas a los intereses comerciales de sus empre-
sas, clientes o competidores. Este no es el caso en
Brasil, informa Romo.
25

Libertad de informacin: comparacin jurdica. Toby Mendel.


En esta publicacin, el Dr. Toby Mendel analiza las leyes de acceso a la informacin
en 14 pases del mundo a partir de una perspectiva comparada y a la luz de los
estndares internacionales en materia de acceso a la informacin. Asimismo, el Dr.
Mendel presenta y discute los principios generales que deben conformar el marco
regulatorio de acceso a la informacin.
Descargue el pdf en http://unesdoc.unesco.org/images/0015/001584/158450s.pdf

El derecho a la informacin en Amrica Latina. Comparacin jurdica. Toby Mendel.


En esta publicacin, el Dr. Toby Mendel analiza las leyes de acceso a la informacin
en 11 pases latinoamericanos a partir de una perspectiva comparada y a la luz de
los estndares internacionales en materia de acceso a la informacin.
Descargue el pdf en: http://unesdoc.unesco.org/images/0018/001832/183273s.pdf

Gua poltico-pedaggica sobre la incorporacin de la temtica de libertad de ex-


presin y de acceso a la informacin pblica en la formacin de operadores judicia-
les en Amrica Latina. Catalina Botero
En esta gua, la Dra. Catalina Botero discute como los operadores judiciales pueden
profundizar en las temticas relacionadas con el universo de la libertad de expresin,
incluyendo el acceso a la informacin pblica.
Descargue el pdf en: http://unesdoc.unesco.org/images/0024/002437/243750s.pdf

Acesso Informao Pblica: Uma introduo Lei n 12.527, de 18 de novembro


de 2011. Controladora-Geral da Unio / UNESCO
En esta gua, co-editada por la UNESCO y el gobierno de Brasil, se explican las
principales caractersticas de la legislacin brasilea de acceso a la informacin
pblica.
Descargue el pdf en: http://www.acessoainformacao.gov.br/central-de-conteudo/publi-
cacoes/arquivos/cartilhaacessoainformacao.pdf
27

Acerca del autor:

Bill Orme
Bill Orme es autor, editor y consultor independiente especializado en el desarrollo de los
medios y la comunicacin estratgica, con larga experiencia en el apoyo del periodismo inde-
pendiente a nivel internacional y campaas de promocin del desarrollo humano.

Desde 2015 Bill ha sido representante del Foro Mundial Para El Desarrollo de Medios (GFMD)
en las Naciones Unidas, con enfoque especial en el compromiso al acceso publico a la in-
formacin en los nuevos Objetivos de Desarrollo Sostenible. De 2002 a 2014 trabajaba en
el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) como Director de Comuni-
caciones Externas, Jefe de Prensa y Publicaciones de los Informes del Desarrollo Humano y
Asesor para Desarrollo de Medios Independientes.

Un corresponsal durante muchos aos para varios medios internacionales, Bill serva en la
dcada de los 1990s como Director Ejecutivo del Comit de Proteccin de Periodistas (CPJ).
Regres al periodismo como corresponsal en el Medio Oriente del New York Times y jefe de
bur en la ONU para el Los Angeles Times. Antes de dirigir CPJ, fue fundador y jefe de redac-
cin de la revista LatinFinance, tras una dcada de periodismo en la Amrica Latina para The
Washington Post, The Economist, y otras publicaciones.

Es autor de Comprendiendo a NAFTA: Mxico, Libre Comercio y la Nueva Amrica del Norte
(Universidad de Texas, 1996) y editor y ensayista principal de Una cultura de colusin:
Una mirada interna hacia la prensa mexicana (Universidad de Miami, 1997). Ha contribui-
do captulos a varios otros libros, incluyendo Periodistas en Peligro (Transaccin, 1998);
Crmenes de Guerra (W. W. Norton, 1999); la Enciclopedia de Medios Internacionales
y Comunicaciones (Elsevier, 2003); Medios de comunicacin en apoyo del desarrollo
sostenible (UNESCO, 2015); y El Factor Confianza (RJE, 2015). Fue editor y escritor
principal de los informes anuales de CPJ (Ataques a la Prensa -1993-98) e los Informes
del Desarrollo Humano de las Naciones Unidas (2003-2007; 2010-2014). Bill es miembro
de la junta asesora del Centro de Asistencia Internacional de Medios (CIMA) de la Fundacin
Nacional para la Democracia de los EE.UU. y es con gran orgullo miembro fundador del
Brooklyn Bridge Park Boathouse.

Contacto: bill.orme@gmail.com / +1-917-607-1026 / Skype: ormebill


Cuadernos de Discusin de Comunicacin e Informacin:

#1. Gasto pblico en la educacin de Amrica Latina. Puede servir a los propsitos de la Declaracin de Pars
sobre los Recursos Educativos Abiertos? Amalia Toledo, Carolina Botero y Luisa Guzmn (Tambin disponible
en ingls)

#2. La informacin y el conocimiento abierto en el contexto de la cooperacin multilateral: Aspectos clave para la
revisin del Acuerdo Regional No.7 de ALADI - Juan Carlos Lara y Carolina Rossini

#3. Principios y buenas prcticas para los medios pblicos en Amrica Latina. Martn Becerra y Silvio Waisbord.

#4 Gua poltico- pedaggica sobre la incorporacin de la temtica de libertad de expresin y de acceso a la


informacin pblica en la formacin de operadores judiciales en Amrica Latina. Catalina Botero.

#5 Regulacin independiente de la radio y teledifusin: Una revisin de polticas y prcticas internacionales. Eve
Salomon. (Tambin disponible en ingls y portugus)

# 6 Internet y la libertad de expresin. Andrew Puddephatt. (Tambin disponible en ingls y portugus)

# 7 Concentracin de medios y libertad de expresin: normas globales y consecuencias para las Amricas. Toby
Mendel, ngel Garca Castillejo y Gustavo Gmez. (Tambin disponible en ingls).

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