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UNA ESTRATEGIA INTERNACIONAL

CONTRA LA L E Y HELMS-BURTON

PEDRO CASTRO M A R T N E Z

E L ENSAYO DE INVESTIGACIN QUE PRESENTAMOS tiene el objetivo de anali-


zar los aspectos centrales de la llamada Ley Helms-Burton, as como las
reacciones en contra de C a n a d , Mxico y la U n i n Europea. Quere-
mos dejar constancia de nuestro agradecimiento al Consejo Interna-
cional de Estudios Canadienses, al Fondo Mexicano de I n t e r c a m b i o
A c a d m i c o y a la U n i v e r s i d a d A u t n o m a Metropolitana-Iztapalapa,
que apoyaron este proyecto que fue parte de nuestras actividades en
St. Antony's College de la Universidad de Oxford.

L A L E Y H E L M S - B U R T O N . O R I G E N Y CIRCUNSTANCIAS

El 6 de marzo de 1996 el Congreso norteamericano a p r o b en su tota-


lidad la Cuban Liberty A c t ( m s conocida como Ley H e l m s - B u r t o n ) .
Antes esta ley h a b a sido aprobada parcialmente por dicha instancia le-
gislativa en septiembre y octubre de 1995, pues no incluy el captulo
tres (que estipulaba el derecho de accin de particulares con respecto
a propiedad confiscada en Cuba), n i el captulo cuatro (que negaba la
entrada a personas o c o m p a a s a Estados Unidos que, radicando fuera
de este pas, "traficaran" con tal propiedad confiscada). El ataque mor-
tal a dos aviones civiles p o r la defensa antiarea de Cuba en febrero de
1996 hizo que aquellos captulos fueran aprobados sin dificultades por
el Senado, 74 votos a favor y 22 en contra, y por la C m a r a de Repre-
sentantes, 336 a favor y 86 en contra.
El presidente C l i n t o n , quien antes h a b a amenazado con vetarlos,
p r o m u l g lo acordado p o r las cmaras. Con las elecciones generales a

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menos de tres meses de distancia, era p r c t i c a m e n t e imposible que


diera marcha atrs en la a p l i c a c i n de la legislacin sin exponerse a
graves ataques del republicano Bob Dole y del independiente Ross Pe
rot. Y si modific su posicin frente a la Helms-Burton, Clinton hizo lo
mismo con relacin a una pieza legislativa que estipulaba sanciones a
Libia e Irn, luego del atentado contra instalaciones militares estadu-
nidenses en Arabia Saudita y de la sospechosa explosin del vuelo 800
de laTWAel 17 de j u l i o .
Los nuevos captulos de la ley, en consecuencia, entraron en vigor
el 1 de mayo de 1996. Su objetivo declarado fue servir como nuevo
instrumento de presin en favor de la cada del r g i m e n de Fidel Cas-
tro, al i m p e d i r u obstaculizar las relaciones comerciales normales de
Cuba con negocios extranjeros, cuando estuviesen de p o r medio pro-
piedades confiscadas a cubano-norteamericanos p o r el g o b i e r n o de
Castro. "En vista de que ninguna negociacin diplomtica n i ley inter-
nacional ha aportado los medios para compensar a los nacionales nor-
teamericanos de origen cubano por la confiscacin de sus propiedades
por el gobierno de Fidel Castro", como consta en los considerandos de
la ley, el captulo tres cre u n derecho de accin civil contra cualquier
persona que "traficase" con tal propiedad, a partir de los tres meses de
su entrada en vigor, es decir, el 1 de agosto de 1996. La ley sera apli-
cable a actos ocurridos d e n t r o y fuera de Estados Unidos, aunque no
fuesen ilegales o contrarios al derecho internacional, y que involucra-
sen a personas o empresas no sujetas a la jurisdiccin estadunidense.
La multicitada ley entiende que una persona "trafica" con propie-
dad confiscada, "si a sabiendas e intencionalmente: i.) venda, transfie-
ra, distribuya, dispense, trueque, dirija o de alguna manera disponga
de propiedad confiscada; o compre, rente, reciba, posea, obtenga con-
trol de, use o de alguna otra manera adquiera o mantenga u n inters
en propiedad confiscada; ii) se involucre en una actividad comercial y
use o de alguna otra manera se beneficie de p r o p i e d a d confiscada, o
ni) cause, dirija, participe en, u obtenga provecho de, trafique (tal y como
se describe en las clusulas i) o ii), o de alguna otra manera se involucre
en el trfico (tal como se describe en las clusulas i) o ii) a travs de otra
persona".
Lo de "participante en o que lucre con el trfico" cre una respon-
sabilidad a empresas por actos suyos realizados totalmente fuera de Es-
tados Unidos. Posibilit, en consecuencia, la entrada de demandas en
las cortes estadunidenses c o n t r a personas o empresas extranjeras, y
por lo tanto expuso los bienes de estas personas o empresas radicadas
en Estados U n i d o s a ser objeto de embargo y c o n f i s c a c i n como ga-
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ranta de c o m p e n s a c i n . Hay, sin embargo, u n a i m p o r t a n t e p r o v i -


sin de salvaguarda en favor de las personas que " t r a f i q u e n " con pro-
piedad expropiada: se les dio tres meses de gracia una vez que el ca-
p t u l o tres f u e r a p u e s t o e n v i g o r p a r a t e r m i n a r su " a c t i v i d a d
traficante". El derecho de a c c i n , por otro lado, n o sera aplicable a
las demandas p o r propiedades inferiores a los 50 m i l d l a r e s o a los
casos de e x p r o p i a c i n residencial, lo que puso u n lmite a las deman-
das potenciales.
Aqu hay u n p u n t o en el que conviene detenerse. N o existe necesi-
dad de probar de manera fehaciente la propiedad de los bienes confis-
cados segn el captulo I I I en cualquiera de las fases del procedimien-
to. La ley p r e v que, en cualquier a c c i n bajo su amparo, las cortes
d e b e r n aceptar como "prueba definitiva" el contenido de la certifica-
cin de la d e m a n d a hecha p o r la U . S. F o r e i g n Claims S e t t l e m e n t
Commission (FCSC). Bajo la U.S. I n t e r n a t i o n a l Foreign Claims Settle-
ment Act o f 1949, los demandantes son requeridos para proporcionar
evidencia documental adecuada de sus ttulos para que la comisin los
certifique. Sin embargo, no incluye algn j u i c i o o proceso, semejante
a u n p r o c e d i m i e n t o j u d i c i a l , para sustanciar el derecho cuya propie-
dad se disputa. Consecuentemente, el alegato de pruebas de una de-
manda de p r o p i e d a d es suficiente para encontrar u n derecho de ac-
cin y solicitar pago de d a o s conforme el captulo tres.
La Cuban Liberty Act seala que los particulares pueden presentar
demandas contra personas que "trafiquen" con propiedad expropiada
por el g o b i e r n o cubano, y tienen la posibilidad de recibir compensa-
ciones p o r sus bienes perdidos. Las estimaciones sobre responsabili-
dad p o t e n c i a l se u b i c a n en las decenas de m i l l o n e s de d l a r e s y, en
ciertos casos, de cientos de millones de d l a r e s . D o n d e la propiedad
involucrada se respalda con u n certificado de la FCSC, el m o n t o por pa-
gar es tres veces la suma certificada y tres veces el valor del mercado de
esta propiedad, a d e m s de los costos legales. Donde el valor de la pro-
piedad n o ha sido certificado p o r el FCSC, la suma p o r pagar es deter-
minada p o r u n funcionario j u d i c i a l o se basa en el valor del mercado
de la p r o p i e d a d , la que resulte mayor. U n poseedor de una demanda
certificada d e b a llevar su caso antes del 1 de noviembre de 1996.
La ley p e r m i t e al presidente de Estados Unidos suspender la apli-
cacin de la misma de manera total o parcial bajo ciertas circunstan-
cias. Este acto solamente puede ser p e r m i t i d o p o r u n periodo de seis
meses si el presidente i n f o r m a al Congreso que "es necesario para los
intereses nacionales de Estados Unidos y hace expedita una transicin
a la democracia en Cuba". Puede haber m s suspensiones subsecuen-
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tes p o r periodos de seis meses. Ellas n o afectan sin embargo las de-
mandas iniciadas antes de la fecha de suspensin. Dado el criterio es-
tablecido de que cualquier moratoria puede "ser necesaria para los i n -
tereses nacionales de Estados U n i d o s " , e n u n p r i n c i p i o se j u z g a b a
difcil determinar cules seran las circunstancias que la justificaran.
El captulo cuatro establece la capacidad del procurador general
de Justicia de Estados Unidos para i m p e d i r la entrada de cualquier ex-
tranjero a ese pas, una vez que el secretario de Estado determine que
esa persona, d e s p u s de la puesta en vigor del Acta a) "trafica" con pro-
piedad confiscada, supuestamente de u n nacional de Estados Unidos;
b) es u n funcionario corporativo, principal o accionista con capacidad de
c o n t r o l de una e n t i d a d "que haya estado i n v o l u c r a d a " en el trfico
de propiedad confiscada; o c) es esposa, hijo m e n o r o agente de una
persona excluible. La e x c l u s i n se aplica en el caso de personas que
"han estado involucradas" en el trfico de propiedad confiscada, por
l o que el vocablo " i n v o l u c r a m i e n t o " tiene u n significado m s amplio
que el de "trfico". 1 E n otras palabras, las " g u a s " del Departamento de
Estado, es decir, las instrucciones de exclusin para uso del procura-
d o r general de Justicia, incluyen la negativa de entrada a territorio es-
tadunidense de "agentes" de los principales ejecutivos y accionistas
mayoritarios y funcionarios corporativos de matriz o subsidaria, si tales
individuos realizan funciones decisorias para la empresa.

L A RESPUESTA POLTICA: C A N A D Y M X I C O

Los captulos tres y cuatro de la Ley Helms-Burton estn dirigidos a de-


salentar la f o r m a c i n de empresas conjuntas en Cuba, el mecanismo
de asociacin del capital f o r n e o con el gobierno de la isla. La Sherritt
I n t e r n a t i o n a l Corp., con sede en Toronto, ha sido desde u n p r i n c i p i o
la c o m p a a canadiense n o t o r i a m e n t e m s involucrada en los nego-
cios cubanos y, por lo tanto, el objetivo prioritario de la ley. H a ocupa-
do espacios de c o m p a a s de Estados Unidos, como en el caso de la m i -
na de n q u e l en B a h a Moa, propiedad de la Freeport Sulphur Co. o f
New Orleans en 1 9 5 9 . C u a n d o sta apenas h a b a empezado a enviar
concentrados del metal para su refinacin en Louisiana, fue expropiada

1 C u b a n L i b e r t y a n d D e m o c r a t i c Solidarity ( L i b e r t a d ) A c t o f 1996, H R 927, 104th


Congress, 2d session, R e p o r t 104-468, 1 de marzo de 1996; Foreign E x t r a t e r r i t o r i a l Me-
asures A c t , RSC 1985, c. F-29.
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por Castro en el verano de 1960. Freeport, llamada ahora Freeport-


M c M o r a n , es una de las demandantes de 115 millones de dlares nor-
teamericanos por compensaciones. Para el gobierno de Canad, el re-
tiro de las visas para los ejecutivos principales de Sherrit fue m s que
nada u n mensaje de que exista u n inters en llevar a cabo lo dispuesto
por la Helms-Burton.
El refuerzo del embargo norteamericano p r o v o c la reaccin ad-
versa de los pases que comercian con o tienen inversiones en Cuba.
Entre ellos estn los otros dos miembros del Tratado de Libre Comer-
cio (TLC), C a n a d y Mxico. El primer ministro Jean Chrtien encabez
una protesta regional contra la Ley Helms-Burton durante una reu-
nin de lderes c a r i b e o s en Granada. Pero aunque c o n d e n severa-
mente la iniciativa estadunidense, se cuid de no hablar de las represa-
lias comerciales. "Quizs d e s p u s de las elecciones podamos hablar
con el senador Helms y otros de una manera m s racional", seal an-
tes de regresar a su pas. E x p r e s su esperanza de que C l i n t o n h a r a
uso de una clusula en la ley que da al presidente la facultad de blo-
quear cualquier accin contra Cuba. 2 Ottawa contaba con el respaldo
de la U n i n Europea (UE), con la que Cuba realiza cerca de 45 de su
comercio exterior. Algunos pases europeos tambin han mostrado su
p r e o c u p a c i n por la medida, incluyendo Alemania, Francia y el Reino
U n i d o . Ellos c o n d e n a r o n de inmediato la naturaleza extraterritorial
de la ley como u n atentado a sus derechos soberanos de vincularse i n -
ternacionalmente, y como una violacin al espritu del libre comercio.
Y Mxico -inversionista importante en Cuba j u n t o con C a n a d y Espa-
a - se manifiesto en contra de la multicitada ley.
En una reunin en Mxico, el anterior secretario de Estado norte-
americano Warren Christopher seal que la ley sera puesta en vigor
"flexiblemente" para evitar repercusiones negativas para p a s e s ami-
gos. Este fue u n anuncio de que la administracin de Clinton buscara
una f r m u l a heterodoxa para no chocar con sus aliados occidentales a
causa de la ley, sin irritar ms de la cuenta a las corrientes anticastristas
del Congreso. Para M x i c o la amenaza de represalias ha sido motivo
de p r e o c u p a c i n . N o menos importante es el hecho de que la legisla-
cin representa u n desafo a la poltica exterior mexicana, que tradi-
cionalmente ha enfatizado su derecho soberano a mantener relacio-
nes con La Habana. Como es de sobra conocido, Mxico considera su

2
L u k e Fisher ( c o n W i l l i a m L a t h e r en W a s h i n g t o n y Mercedes Arce en La Haba
na), "Stuck i n the M i d d l e " , Maclean's, 18 de marzo de 1996.
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poltica hacia Cuba u n s m b o l o de su deseo de seguir u n curso inde-


pendiente de Washington en poltica internacional. En materia de i n -
versiones, por otra parte, los intereses de Mxico en Cuba no son des-
d e a b l e s para nada. stas datan de antes de los ochenta, cuando el
g o b i e r n o de La Habana revis su postura general respecto a la inver-
sin extranjera, aunque el alcance de los beneficios de las 200 compa-
as mexicanas se desconoce.
Las relaciones mexicanas con Cuba han tendido a estar definidas
p o r sus relaciones con Estados Unidos, y desde hace casi 40 a o s han
sorteado con relativo xito las presiones de este pas. Sin embargo, M-
x i c o se encuentra en u n i n c m o d o predicamento por el papel de la
administracin de C l i n t o n en el rescate financiero de su gobierno en
1995 y p o r su apoyo a los planes e c o n m i c o s del presidente Ernesto
Zedillo. Puesto que las relaciones mexicano-estadunidenses aparecie-
r o n como u n asunto en la c a m p a a presidencial de Estados Unidos, el
gobierno zedillista no tuvo inters en provocar una confrontacin con
Washington. Con otras dificultades bilaterales en la balanza -tales co-
m o el trfico de drogas y la inmigracin ilegal- las autoridades mexica-
nas se las han arreglado para que sus lazos e c o n m i c o s con Cuba no se
conviertan en u n problema mayor. La poltica mexicana se ha inclina-
do entonces por equilibrar sus propios intereses con aliados potencia-
les en vez de adoptar una postura de antagonismo con Washington.
Por esta razn ha buscado ubicar el asunto de la extraterritorialidad
dentro del marco del TLC e identificar as sus intereses estratgicos con
los de C a n a d . 3
El p r i m e r m i n i s t r o Jean C h r t i e n y el mandatario mexicano ex-
presaron j u n t o s su o p o s i c i n al carcter e x t r a t e r r i t o r i a l de la legisla-
cin estadunidense, por contravenir el .libre comercio m u n d i a l . As,
en la v s p e r a de su e n c u e n t r o de j u n i o de 1995, C h r t i e n fue m u y
claro: "Mantendremos la presin sobre Estados Unidos, porque creemos
que la ley va contra el texto y el espritu del Tratado de Libre Comer-
cio n o r t e a m e r i c a n o " . Por su parte, el m a n d a t a r i o mexicano s e a l
en entrevista con la cadena de p e r i d i c o s canadiense Southam, que
M x i c o c o m b a t i r esa ley en el m a r c o d e l TLC y de la O r g a n i z a c i n
M u n d i a l de Comercio ( O M C ) , buscando una a c c i n coordinada con
Canad.4

3
" W a s h i n g t o n Stand o n C u b a Upset Mexicans", The Globe and Mail (Toronto), 4
de j u n i o de 1996.
1
Canadian Press, 2 de j u n i o de 1995.
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El carcter extraterritorial de la Helms B u r t o n fue u n o de los te-


mas m s importantes sobre los que Zedillo discuti con Chretin en su
visita oficial a C a n a d del 10 al 14 de j u n i o de 1996. Esta visita, si bien
era parte de una amplia agenda, puso en p r i m e r plano la elaboracin
de una respuesta conjunta ante la legislacin anticubana. En sus apari-
ciones pblicas en Ottawa, Zedillo puso especial atencin a las conde-
nas a la Ley Helms-Burton, as como al tema de los derechos humanos,
particulamente en Chiapas. 5
Ambos mandatarios consideraron tambin la creacin de mecanis-
mos legales que permitiesen a sus empresas protegerse de eventuales de-
mandas en cortes estadunidenses por "trfico" de bienes expropiados
tras el t r i u n f o de la Revolucin cubana. Entre las medidas acordadas
destac el proyecto de una "ley antdoto" mexicana, inspirada en buena
parte en la legislacin canadiense que p r o h i b i a empresas de C a n a d
sumarse al embargo de su vecino contra Cuba. Pero en u n primer mo-
mento el presidente mexicano no se m o s t r optimista con respecto a
que tales leyes pudieran hacer mucho: "Yo no voy a mentirle a los em-
presarios y hombres de negocios de Mxico p r o m e t i n d o l e s que la le-
gislacin que haremos los h a r totalmente invulnerables a la Helms-
B u r t o n " , dijo Zedillo durante una conferencia de prensa conjunta con
C h r t i e n . En cambio, sostuvo que C a n a d y M x i c o estaban conside-
rando desafiar esa ley bajo el c a p t u l o 20 del TLC referente a la reso-
l u c i n de disputas comerciales, con el establecimiento de u n panel
t r i l a t e r a l . Para Z e d i l l o esa pieza legislativa era u n a m e d i d a de t i p o
poltico que d e s a p a r e c e r a con el cambio en las circunstancias polti-
cas: " N o hay u n a respuesta legal d e f i n i t i v a , simplemente p o r q u e la
H e l m s - B u r t o n es una a c c i n u n i l a t e r a l , y al f i n a l t e n d r que haber
una decisin unilateral de parte de Estados U n i d o s para cambiar tal
situacin". En su discurso ante el Parlamento, Zedillo a r r a n c aplau-
sos cuando critic tales acciones unilaterales que minaban las reglas
del comercio internacional. 6
C a n a d y M x i c o a n u n c i a r o n que solicitaran la constitucin de
u n panel t r i l a t e r a l para abordar el p r o b l e m a de la Helms-Burton. A
corto plazo, sus mandatarios hablaran con el presidente Clinton acer-
ca de los inconvenientes de llevarla adelante. Tanto C a n a d como M-

3
The Globe and Mail, 12 de j u n i o de 1996, " M e x i c a n Leader U n d e r l i n e s Rights Re-
forms".
6
The Globe and Mail ( T o r o n t o ) , 13 de j u n i o de 1996, " C h r t i e n , Z e d i l l o Seize u p
Embargo"; Maclean's, " A L o n g C l i m b Back", 24 de j u n i o de 1996; J o h n Geddges, "Mexi-
co o u t to L u r e M o r e Foreign Money", The Financial Post, 12 de j u n i o de 1996.
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xico trataran de convencerlo de hacer uso de sus facultades para i m -


poner una moratoria en la aplicacin de la ley, p r i m e r o por seis meses
y luego por tanto tiempo como fuese posible. En esta lnea, a finales de
j u n i o , durante la r e u n i n anual del G r u p o de los Siete, el Primer M i -
nistro, apoyado por la mayora de los otros miembros, dijo a C l i n t o n
que la puesta en vigor de la Helms-Burton inevitablemente conducira
a represalias y debilitara la credibilidad de Washington en una varie-
dad de asuntos internacionales. 7 De nuevo Chretien plante el asunto
durante su llamada para felicitar al presidente por su xito en las elec-
ciones, mientras ste volaba a Washington desde L i t t l e Rock. S e g n
versiones de funcionarios canadienses, C l i n t o n p r o m e t i estudiar el
asunto, aunque no hizo n i n g n compromiso. 8 Por otro lado, C a n a d y
M x i c o acordaron trabajar con otros miembros de la Organizacin de
Estados Americanos (OEA) para contrarrestar la legislacin norteame-
ricana. 9 El C o m i t J u r d i c o Interamericano de la OEA, reunido en Ro
de J a n e i r o , d e t e r m i n p o r u n a n i m i d a d que los f u n d a m e n t o s de la
eventual aplicacin de la Ley Helms-Burton eran contrarios al derecho
internacional. El C o m i t concluy lo anterior en v i r t u d de lo dispues-
to en la resolucin aprobada por la Asamblea General el 4 de j u n i o de
1996, durante su vigsimo sexto periodo o r d i n a r i o de sesiones, en la
que se le instruy para que, de manera prioritaria, examinara la legis-
lacin; 11 juristas independientes de distintos pases tomaron esta de-
cisin por unanimidad. 1 0 C h r e n y Zedillo tambin acordaron urgir a
pases de la UE para que llevaran el asunto ante la OMC. Aunque Mxico y
C a n a d no pueden presentar sus quejas ante este organismo y el TLC al
mismo tiempo, la UE s podra llevar el caso a la organizacin. Adicional-
mente, tanto Mxico como C a n a d podran declinar su solicitud de tra-
tar el asunto en el marco del TLC y trasladarlo en cambio a la OMC.
A los pocos das del regreso de Zedillo a Mxico, altos funcionarios
a n u n c i a r o n lo que sera el resultado d e l acuerdo entre el presidente
m e x i c a n o y el p r i m e r m i n i s t r o canadiense respecto a la Ley Helms
B u r t o n . Jaime Zabludovsky Kuper, subsecretario de Negociaciones Co-
merciales Internacionales de la Secretara de Comercio y Fomento I n -
dustrial (Secofi), c o n f i r m que C a n a d y M x i c o "consideraban" la

' A n t h o n y Wilson-Smith, " C l i n t o n Concession", Maclean's, 29 d e j u l i o de 1996.


8
Philips, Andrews y A n t h o n y Wilson-Smith, " G o o d News, Bad News", Maclean's, 18
de n o v i e m b r e de 1996.
9
A l a n T o u l i n , "Canada to Retaliate i n K i n d to anti-Cuba Law", Financial Post, 18
de j u n i o de 1996.
10
Excelsior, 24 de agosto de 1996.
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posibilidad de formar u n panel de arbitraje que, de validar las violacio-


nes al acuerdo trilateral, "facultara el retiro de beneficios a Estados
Unidos".
Las instancias legales no se agotaban aqu. En el marco del TLC, en
particular en el c a p t u l o d c i m o p r i m e r o , "se p o d r a enfrentar cual-
quier medida de confiscacin de bienes a u n a empresa mexicana en
ese t e r r i t o r i o , a travs de una demanda contra el gobierno estaduni-
dense en una corte internacional o u n panel internacional, de no ha-
ber u n a c o m p e n s a c i n justa, pronta, conforme a derecho". Se rechaz
que M x i c o temiera aplicar represalias contra las medidas unilaterales
de Estados Unidos, aunque "no concebimos que sea esa la r u t a para
resolver los problemas de la relacin bilateral". Se consider como " u n
paso en la direccin correcta" el anuncio del presidente Clinton de pos-
poner la entrada en vigor del captulo tres de la ley, que se r e f i e r e a la
a p l i c a c i n de sanciones e x t r a t e r r i t o r i a l e s . Pero la n o t i f i c a c i n que
cancelaba visas a los ejecutivos de la empresa regiomontana Grupo Do-
mos - c o n inversiones de telefona en Cuba- y a sus familiares, "ha sido
u n paso en la direccin contraria que nos ha hecho reevaluar la posi-
bilidad de convocar a u n panel de controversias". Zabludovsky a s e g u r
que, al negar visas y posibilidad de acceso a cuatro ejecutivos del Gru-
po Domos y a sus familiares m s directos, Estados Unidos incurra en
una violacin ms al TLC, porque este convenio establece disposiciones
para que los pases "dejen entrar a hombres de negocios a hacer nego-
cios". 1 1 M x i c o acababa de enviar u n a n o t a d i p l o m t i c a de protesta
p o r el carcter violatorio al derecho internacional de la ejecucin del
captu l o iv, que aborda el veto de visas a empresarios que tengan ne-
xos con Cuba. 1 2 El gobierno de Washington h a b a rechazado "por i m -
procedente" la demanda de M x i c o de revocar las sanciones a la em-
presa r e g i o m o n t a n a D o m o s y r e c l a m su " d e r e c h o i n n e g a b l e " de
defender las propiedades de sus ciudadanos " l e g a l m e n t e " expropia-
das p o r el gobierno de Castro. N i el Departamento de Estado n i la Ca-
sa Blanca respondieron oficialmente a la nota diplomtica presentada
por la embajada mexicana en Washington, aunque fuentes de esas de-
pendencias c o i n c i d i e r o n en que era "improcedente, de acuerdo con
nuestra legislacin", revocar estatutos legales en casos individuales. Se
c o n s i d e r desafortunado que el gobierno mexicano adoptara "posicio-

11
"Pueden revirrsele a E U las sanciones p o r la H e l m s - B u r t o n : posible convocar a
u n p a n e l a r b i t r a l : Zabludovsky", Excelsior, 25 de agosto de 1996.
2 Excelsior, 21 y 22 de agosto de 1996.
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nes preconcebidas" antes del dilogo que el presidente Clinton quiere ini-
ciar con Mxico, Ottawa y Europa, precisamente para limar las asperezas
surgidas como consecuencia de la Helms-Burton y tratar de desarrollar
u n enfoque conjunto para promover la "democracia" en la isla cubana. 1 3
Dada la naturaleza de los vnculos entre M x i c o - C a n a d con Esta-
dos Unidos, las represalias comerciales no p o d a n ser consideradas de
manera realista y s, como se haba anunciado, la p r e p a r a c i n de una
legislacin adecuada para el caso. C a n a d realizara adiciones a sus le-
yes contra medidas extraterritoriales, mientras que M x i c o h a r a su
p r i m e r a ley de este tipo. Tal decisin fue llevada adelante en u n tiem-
p o relativamente c o r t o . 1 4

L A S LEYES CANADIENSES

Antes de 1 9 9 2 las subsidiarias canadienses de c o m p a a s norteameri-


canas comerciaban con Cuba a travs de una licencia que les "permi-
ta" exportar productos elaborados en C a n a d , siempre que no fueran
e s t r a t g i c o s n i transfirieran datos t e c n o l g i c o s de Estados Unidos, y
que la inclusin de partes originales norteamericanas hubiera sido au-
torizada por el Departamento de Comercio. N o se p e r m i t a ningn fi-
nanciamiento o crdito p o r parte de la subsidiaria canadiense y el pa-
go d e b a ser hecho en condiciones comerciales normales. Se requera
que la filial canadiense fuera independiente en la c o n d u c c i n de las
transacciones con Cuba. Pero la 1 9 9 2 Cuban Democracy A c t revoc es-
te mecanismo.
C a n a d ha elaborado desde hace varios a o s una compleja legisla-
cin destinada a contrarrestar, p u n t o por punto, las medidas en contra
de Cuba aplicadas p o r Estados Unidos. As, la Foreign Extraterritorial
Measures A c t , 1 9 8 5 (FEMA) y la Foreign E x t r a t e r r i t o r i a l Measures Or
der (United States), 1 9 9 2 , o Canadian Blocking O r d e r (CBO, destinada
a contrarrestar la aplicacin de la Bush Administration's Cuban Demo-
cracy Act y reformas relacionadas con las Cuban Assets Control Regu
lations) consideraron u n delito que cualquier persona u empresa en
C a n a d diese c u m p l i m i e n t o a cualquier medida extraterritorial de Es-
tados Unidos capaz de afectar el comercio del pas con Cuba. El efecto

13
J o s M a n u e l Nava, " I m p r o c e d e n t e , revocar normas: derecho a defender propie-
dades de nuestros ciudadanos: Casa Blanca", Excelsior, 22 de agosto de 1996.
14
David Israelson, "Plan to F i g h t C u b a Law i n the W o r l d " , The Toronto Star, 13 de
j u n i o de 1996.
284 PEDRO CASTRO M A R T N E Z fIXXXVII-2

de la CBO es que una c o m p a a canadiense que rehse comerciar con


Cuba en condiciones normales o finiquitar una transaccin con el fin de
evitar los efectos de la Ley H e l m s - B u r t o n , puede ser s e a l a d a c o m o
violadora de la prohibicin de la FEMA y ser juzgada en C a n a d . 1 5 Cana-
d t r a n s f o r m su CBO, en vigor a p a r t i r d e l 15 de enero de 1996, en
una nueva pieza legal llamada A m m e n d e d Blocking Order ( A B O ) . Y to-
dava el 17 de j u n i o de 1996 se h i c i e r o n nuevas reformas, en coinci-
dencia con la publicacin por parte del Departamento de Estado de la
" g u a " que p e r m i t a a Estados U n i d o s negar la entrada a accionistas
mayoritarios, altos ejecutivos y sus familiares inmediatos s e a l a d o s co-
mo participantes en la "confiscacin" o "trfico" de propiedad cubana
confiscada.
La CBO deriva su nombre del "bloqueo" a la aplicacin de la legis-
lacin anticubana en C a n a d . O r d e n a las subsidiarias canadienses
de c o m p a a s norteamericanas que h i c i e r a n d e l c o n o c i m i e n t o d e l
procurador general de C a n a d las "comunicaciones" de las autorida-
des de su pas de origen (relacionadas con la aplicacin de la 1992 Cu-
ban Democracy A c t ) . Asimismo p r o h i b i cualquier obediencia a esta
ley, incluyendo los cambios restrictivos en las actividades de negocios
con intereses cubanos. M s a n , r e q u e r a , c o m o d e s p u s lo hizo el
ABO, ignorar la abolicin del mecanismo de licencia y las restricciones
comerciales con respecto a Cuba. N o i n f o r m a r al procurador general
o alterar o terminar las relaciones de negocios normales tendra como
consecuencia persecucin j u d i c i a l y multas bajo la CBO (como lo hace
ahora la A B O ) .
Las ltimas reformas legislativas abarcaron no solamente actos co-
metidos, sino las omisiones equiparables a la c o m i s i n . A d e m s , el
concepto de "medida extraterritorial de Estados Unidos" fue ampliado
para cubrir cualquier ley, regulacin, declaracin de poltica, directiva o
gua de Estados Unidos "para operar o que pueda operar con el fin de
impedir o reducir" el comercio entre C a n a d y Cuba. Y prohibi obede-
cer cualquier "medida extraterritorial de Estados Unidos" o "comunica-
cin" recibida de personas en posicin de dirigir o influir en las polticas
de tales corporaciones. Las reformas tambin permiten a las c o m p a a s
canadienses bloquear la puesta en vigor de cualquier d e c i s i n j u d i -
cial norteamericana obtenida en C a n a d y, correlativamente, prote-
ger sus activos en C a n a d . M s a n , la c o m p a a canadiense puede

15
F o r e i g n E x t r a t e r r i t o r i a l Measures ( U n i t e d States) O r d e r , 1992, SOR/92-584, as
amended.
ABR-JUN 9 7 U N A ESTRATEGIA CONTRA L A L E Y H E L M S - B U R T O N 285

d e m a n d a r a su vez a la c o m p a a norteamericana en C a n a d (en la


medida en que tenga activos en este pas), cuando sta obtenga una re-
solucin j u d i c i a l favorable en las cortes de Estados Unidos.
La i m p o s i c i n de responsabilidades bajo la ABO a directores, fun-
cionarios, gerentes y personas con p o s i c i n de a u t o r i d a d refleja fiel-
mente los criterios de la legislacin norteamericana. E n el pasado la
responsabilidad y las multas solamente p o d a n ser impuestas a las enti-
dades corporativas, pero ahora el potencial de responsabilidad se ex-
tiende por igual a: i) negocios norteamericanos y sus subsidiarias cana-
dienses, y sus respectivos f u n c i o n a r i o s , d i r e c t o r e s , e m p l e a d o s y
gerentes; ii) subsidiarias norteamericanas de negocios canadienses (in-
volucrados en el comercio con Cuba) y sus funcionarios, directores,
empleados y gerentes; y iii) negocios canadienses no controlados por
intereses norteamericanos pero que tengan activos en Estados Unidos,
sean proveedores o vendan bienes en este pas y negocien con Cuba o
tengan intereses comerciales y de inversin en la isla. En los casos en
que los directivos sean ciudadanos norteamericanos, stos se encuen-
tran en una posicin m s difcil al estar expuestos a: i) la p e r s e c u c i n
j u d i c i a l en Estados U n i d o s p o r las actividades de la subsidiaria cana-
diense que vende bienes o enva servicios a Cuba, y ii) la accin poten-
cial bajo la ABO para dar efecto a cualquier " c o m u n i c a c i n " recibida
que restrinja los negocios con Cuba, a menos que u n cambio pueda
ser genuinamente atribuido a factores ajenos a lo poltico.
M x i c o , p o r su parte, puso en vigor a p a r t i r del 1 de octubre de
1 9 9 6 la Ley de P r o t e c c i n al Comercio y la Inversin de Normas Ex-
tranjeras que Contravengan el Derecho Internacional, mejor conocida
como "ley antdoto". En v i r t u d de ella, se prohibe a las personas fsicas
o morales en t e r r i t o r i o nacional, a aquellas cuyos actos ocurran o sur-
tan efectos total o parcialmente en dicho territorio, as como a las que
se sometan a las leyes mexicanas, realizar actos que afecten el comer-
cio y la inversin, cuando tales actos sean consecuencia de los efectos
extraterritoriales de las leyes extranjeras. Se e n t e n d e r que stas ten-
d r n tal calidad cuando persigan los objetivos siguientes: i) i m p o n e r
u n bloqueo e c o n m i c o o incluso limitar la inversin hacia u n pas pa-
ra provocar el cambio en su f o r m a de g o b i e r n o ; ii) reclamar pagos a
particulares con motivo de expropiaciones realizadas en el pas al que
se aplique el bloqueo; iii) restringir la entrada al pas que expide la ley
como uno de los medios para alcanzar los objetivos antes citados.
Dicha ley p r o h i b e a las personas antes mencionadas proporcionar
cualquier informacin, p o r cualquier medio, que le sea requerida por
tribunales o autoridades extranjeros, con base en leyes extranjeras. Las
286 PEDRO CASTRO MARTNEZ F/XXXVII-2

personas afectadas d e b e r n informar a la Secretara de Relaciones Ex-


teriores (SRE) y a la Secofi de aquellos casos en que: i) pudieran verse
perjudicadas en sus actividades o inversin, para los efectos de leyes
extraterritoriales, y ii) reciban requerimientos o notificaciones, emiti-
dos con base en las leyes extraterritoriales. Los tribunales nacionales
d e n e g a r n el reconocimiento y ejecucin de sentencias, requerimien-
tos judiciales o laudos arbitrales, emitidos con base en leyes extraterri-
toriales. Quienes hubieren sido condenados al pago de una i n d e m n i -
zacin mediante sentencia o laudo emitido con base en ellas, tendrn
derecho a demandar ante tribunales federales el pago por d a o s y per-
juicios por parte del demandante del j u i c i o en el extranjero. La SRE y
la Secofi asesorarn a las personas afectadas por la aplicacin de las le-
yes extraterritoriales. Sin perjuicio de las responsabilidades de carcter
civil, penal o de otra ndole que puedan generarse por la violacin de
lo s e a l a d o al p r i n c i p i o de la ley, la SRE est facultada para i m p o n e r
sanciones administrativas severamente altas.
El presidente C l i n t o n , ante la o p o s i c i n i n t e r n a c i o n a l a la Ley
Helms-Burton, decidi suavizarla. Firm la ley, pero impuso una mora-
toria hasta el 1 de febrero de 1997 (y una nueva hasta j u l i o del mismo
a o ) , para la presentacin de las demandas legales dentro del captulo
I I I . Con estas acciones esperaba ganar tiempo para persuadir a C a n a d
y a otros aliados de no adoptar represalias contra Estados Unidos. 1 6 El
presidente dijo que su decisin alentara a sus aliados del continente
americano a unirse en su presin a Castro para llevar a cabo reformas
en el orden poltico y e c o n m i c o . "Trabajando con nuestros aliados - y
no contra ellos- nosotros podemos evitar una divisin que el r g i m e n
cubano seguramente e x p l o t a r . " 1 7
La m e d i d a tuvo efectos limitados. "El presidente solamente est
haciendo d e m o r a r las demandas y C a n a d c o n t i n u a r combatiendo
esas provisiones dentro de su legislacin[...] parece estar haciendo tiem-
po hasta que tengan lugar las elecciones", dijo u n vocero canadiense
en Washington. Pero la suspensin del captulo tres retras indefinida-
mente la solicitud canadiense y mexicana de constitucin de u n panel
de solucin de controversias ante el TLC. El ministro canadiense de co-
mercio A r t Eggleton, por su parte, d e c l a r que era inaceptable la ley
"por ser una espada sobre nuestras cabezas, pero al menos hay a l g n

16
Canadian Press, 17 d e j u l i o de 1996.
1 7 " C l i n t o n Compromise o n Cuba Sanctions Draws M u t e d Praise, Brickbats", Cana-
dian Press, 17 d e j u l i o de 1996.
ABR-JUN 9 7 U N A ESTRATEGIA CONTRA LA L E Y H E L M S - B U R T O N 287

movimiento. Prueba que (Estados Unidos) escucha a C a n a d , a los eu-


ropeos y a otros aliados". Ottawa dijo que todava p o d a llevar adelante
alguna medida al amparo del TLC. El ministro de Relaciones Exteriores
L l o y d Axworthy d e c l a r que C a n a d daba la bienvenida a la decisin
de Clinton, pero advirti a Estados Unidos que d e b a suavizar su lnea
contra su vecino caribeo. "Bajo las circunstancias presentes, ha estado
a punto de ser tan bueno como podamos lograrlo", dijo Axworthy. "Pe-
r o nuestra lnea es que la Helms-Burton es una mala ley, y en algunos
puntos debe ser reescrita o modificada. Nosotros todava objetamos la
premisa bsica de que el Congreso de Estados Unidos pueda decirnos
a nosotros y a los d e m s c m o tratar c o n u n tercer p a s . " A x w o r t h y
a g r e g que la moratoria de seis meses no deba ser usada por Washing-
t o n como una tctica para aplicar presiones a otros pases. "Si el presi-
dente dice ahora que es tiempo de darle u n aire fresco al asunto, y co-
m o podemos trabajar c o n el g o b i e r n o c u b a n o [ . . . ] p a r a m e j o r a r las
circunstancias de a h , q u b u e n o " - a f i r m . "Pero si est elaborando
u n a especie de ndice con los que otros pases tienen que cumplir, no
estamos de acuerdo con e l l o . " 1 8
Las acciones canadienses contra la Helms-Burton han sido amplias
y decididas. En enero de 1 9 9 7 Ottawa desafi a Washington cuando el
secretario del Exterior Lloyd Axworthy firm un acuerdo de 14 puntos
en La Habana con su h o m l o g o cubano Roberto Robaina, en el que
sealaron que C a n a d y Cuba "ampliaran su c o o p e r a c i n en materia
de derechos humanos", a travs de seminarios e "intercambios acad-
micos entre funcionarios, profesionales y expertos". De manera impor-
tante, refrendaron la voluntad de sus pases de cooperar en el combate
a la Helms-Burton. A pesar de que este convenio fue muy general, ex-
p r e s la postura independiente del gobierno de Chrtien en relacin
con Cuba. En conferencia de prensa al final de la firma del acuerdo,
Axworthy declar que la Helms-Burton estaba "minando los principios
fundamentales del derecho internacional" y la calific como u n "virus
en el sistema del o r d e n m u n d i a l " . 1 9
El intento del presidente Clinton, de seguir u n curso medio en la le-
gislacin sobre las sanciones a Cuba, tampoco recibi la respuesta favora-
ble que se esperaba por parte de sus aliados de la UE. sta contempl la

l!i
"Canada W i l l Take T i m e D e c i d i n g H o w to Proceed", Canadian Press, 17 de j u l i o
de 1996.
19
Douglas Farah, "Cuba Signs B r o a d Pact w i t h Canada. Ottawa's Envoy Blasts US.
Law, Offers C o o p e r a t i o n o n Rights", The Washington Post, 23 de enero de 1997; "Inter-
view: an Activist Goes G l o b a l " , Newsweek, 10 de marzo de 1997, p. 56.
288 PEDRO CASTRO MARTNEZ F/XXXVII-2

ley como parte de u n paquete de medidas contra su derecho a comerciar


con otras naciones enemigas de Estados Unidos como Irn y Libia. Las
posturas de la C o m i s i n Europea y el Parlamento fueron severamente
crticas. "Queremos enviar u n mensaje inequvoco a las autoridades esta-
dunidenses y en particular al Congreso de que nosotros objetamos cual-
quier legislacin de carcter extraterritorial y no vacilaremos en tomar
todas las medidas necesarias para proteger nuestros intereses." As lo ma-
nifest el comisionado europeo Karel van Miert ante el Parlamento Eu-
ropeo justo antes de que se aprobara una resolucin condenatoria a la
Ley Helms-Burton y a las medidas unilaterales adoptadas p o r Estados
Unidos contra el libre comercio. Tal instancia urgi a la Comisin para
que propusiera una ley para contrarrestarlas, puesto que se oponan a los
intereses e c o n m i c o s y comerciales de la UE y de sus 15 miembros. E n
conversaciones con Washington, la UE manifest sus "ms firmes objecio-
nes a la aplicacin extraterritorial de la jurisdiccin estadunidense [...] y a
los esfuerzos de Estados Unidos por controlar decisiones de c o m p a a s
extranjeras en relacin con su comercio e inversiones". Gran Bretaa di-
j o que Europa estaba en capacidad de imponer sanciones a Estados Uni-
dos; el ministro britnico de Comercio e Industria Ian Lang afirm que
Gran Bretaa y otros pases de la UE podran imponer a los ciudadanos
estadunidenses visas de entrada al viejo continente y tomar otras medidas
contra firmas de Estados Unidos que operan en Europa. La Comisin
Europea afirm que la decisin de Clinton de imponer una moratoria a
la aplicacin de la ley era bienvenida, aunque hizo notar que "el daino
alcance territorial de la Helms-Burton se mantena intacto". 2 0
La UE haba decidido posponer al menos para septiembre de 1996
una decisin contra esa ley. Sin embargo, los 15 miembros acordaron
preparar medidas contra Estados Unidos. Pidieron a la agencia ejecuti-
va de la o r g a n i z a c i n elaborar propuestas para u n a amplia ley capaz
de neutralizar el impacto de cualquier decisin de las cortes estaduni-
denses contra c o m p a a s europeas con negocios en Cuba. E n una reu-
nin, embajadores de los pases de la UE destacaron otras tres posibles
respuestas: llevar el caso a la OMC, exigir visas a los hombres de nego-
cios estadunidenses y hacer una lista de c o m p a a s de Estados Unidos
vulnerables a las contrademandas europeas. El comisionado vocero de
la UE, Josep Coll I C a r b insisti en la postura de esta ltima, en el sen-
tido de que la mejor manera de democratizar a Cuba era incorporn-

20
" E U Steps u p Attack o n US. Sanctions against Cuba", Canadian Press, 29 de mayo
de 1996.
ABR-JUN 9 7 U N A ESTRATEGIA CONTRA I A L E Y H E L M S - B U R T O N 289

dola a la comunidad internacional en lugar de aislarla ms, como ha-


b a sido la posicin estadunidense.
La disputa entre la UE y Estados Unidos amenaz con intensificarse si
Washington p o n a en vigor leyes que penalizaran a c o m p a a s extran-
jeras con intereses en el petrleo de Irn y Libia. La UE anunci repre-
salias contra la Helms-Burton, pues p o d a d a a r las actividades de ne-
gocios de E u r o p a en mayor m e d i d a que en el caso de Cuba. 2 1 La U E
p i d i a la OMC el establecimiento de u n panel para resolver acerca de
aquella ley. Sin embargo, Estados Unidos b l o q u e la propuesta, argu-
yendo que la disputa en realidad no era u n asunto comercial. Las re-
glas de la OMC p e r m i t e n a Estados Unidos plantear sus objeciones en
p r i n c i p i o a una solicitud de este tipo, aunque no de manera particular
y definitiva, y por una sola vez. 2 2 "Lo que nosotros esperamos que pase
es que trabajaremos con la UE y ella tendr que considerar si la OMC es
el f o r o adecuado para esta d i s c u s i n " , dijo Booty Garder, embajador
comercial de Estados Unidos ante la O M C . 2 3
La C o m i s i n Ejecutiva de la UE, por su parte, ha preparado proyec-
tos de legislacin que p e r m i t a n a los europeos contrademandar por
d a o s causados por cortes estadunidenses. El acuerdo se alcanz en el
ltimo m i n u t o con la o p o s i c i n de Dinamarca, que argy que medi-
das de este t i p o m i n a b a n la s o b e r a n a danesa. Se n e g a i r adelante
porque, dijo, a sus nacionales les p o d a dar la impresin de que se es-
taban cediendo demasiados poderes a la UE a expensas de la s o b e r a n a
del pas. E s p a a , en tanto, h a b a amenazado con llevar a cabo acciones
unilaterales si no se alcanzaba u n compromiso. Algunos funcionarios
europeos dijeron que las medidas de represalia no eran solamente u n
asunto de libre comercio, sino de credibilidad -si la UE estaba en capa-
cidad de resistir a las medidas extraterritoriales de Estados Unidos. Pa-
ra ellos, a pesar de la moratoria impuesta por C l i n t o n al captulo tres, y
de la posibilidad de que nunca fuese puesta en prctica, era necesario
seguir trabajando contra futuras medidas de este tipo. Estados Unidos
ha rehusado la f o r m a c i n de ese panel, pero bajo las reglas de la OMC
esto slo procede en u n a o c a s i n . 2 4 La UE a d o p t una resolucin que

2
1 " E U Puts off Decision o n Retaliation over US Law o n Cuba", Canoa Home, 18 de
j u l i o de 1996.
22
" E U Ministers Reach A c c o r d o n Retaliatory Measures against US", Canoa Home,
28 de o c t u b r e de 1996.
23
"US Blocks Panel o n H e l m s - B u r t o n " , Canoa Home, 16 de octubre de 1996.
24
" E U Ministers Reach A c c o r d o n Retaliatory Measures against US", Canoa Home,
28 de o c t u b r e , 1996.
29 PEDRO CASTRO M A R T N E Z F/XXXVH-2

"ligaba" de manera condicional su futura poltica hacia Cuba a la libe-


ralizacin que all tuviera lugar, pero se m o s t r inflexible en materia
comercial al insistir en llevar a la Helms-Burton ante la OMC. Estados
Unidos persisti en su postura de que esta ley era u n asunto poltico
y de seguridad nacional, no comercial, y que por lo tanto sala de la
j u r i s d i c c i n de esta o r g a n i z a c i n . Asimismo r e c h a z el aserto de que
estaban m i n a n d o la c r e d i b i l i d a d de la o r g a n i z a c i n que d u r a n t e
a o s b u s c crear, al ignorar sus facultades para resolver disputas co-
merciales. 2 5
El 1 6 de j u l i o de 1 9 9 7 el presidente C l i n t o n s u s p e n d i por tercera
ocasin consecutiva el captulo tres de la Helms-Burton, y tal decisin
la p r e s e n t como el f r u t o de los "exitosos" esfuerzos estadunidenses
por construir u n enfoque multilateral al bloqueo contra Cuba. Despus
de u n a o de haber impuesto una moratoria por primera ocasin a tal
captulo, C l i n t o n d e c i d i continuar con esa lnea en u n esfuerzo por
neutralizar las presiones de la coalicin Mxico-Canad-UE. Con el fin
de c o m p e n s a r las intensas presiones i n t e r n a s p o r hacer d e l cabal
c u m p l i m i e n t o esa ley, n o m b r al subsecretario de Estado Stuart Ei
zenstat "embajador itinerante", encargado de promover la "democra-
tizacin" de Cuba. El anuncio de la nueva suspensin del captulo tres
fue a c o m p a a d o de una declaracin autoelogiosa, hecha por Eizenstat,
en el sentido de que h a b a tenido xito en " u n esfuerzo multilateral
sin precedentes que ha cambiado el c o n j u n t o de los t r m i n o s de refe-
rencia con respecto a Cuba". Asimismo, d e c l a r que, gracias a las i n i -
ciativas m s recientes del gobierno estadunidense, "el gobierno cuba-
n o e s t c r e c i e n t e m e n t e aislado en el h e m i s f e r i o occidental y en el
resto del m u n d o " . Se a d j u d i c t a m b i n como logro p r o p i o el resulta-
do de la visita a Cuba de una misin de la U E que, al constatar la falta
de cambios notables hacia la democracia por parte del r g i m e n , reco-
m e n d vincular el mejoramiento de las futuras relaciones Bruselas-La
Habana a los progresos d e m o c r t i c o s . Finalmente a a d i que para lo-
grar avances en este sentido, "debemos seguir contando con la coope-
r a c i n de nuestros aliados", y s e a l que C l i n t o n estaba convencido
de la u t i l i d a d de mantener la suspensin del captulo tres, "siempre y
cuando existiese c o o p e r a c i n de otros p a s e s en apoyo a la democra-
cia en Cuba". 2 6

T h o m a s W . L i p m a n , " S h o o t - D o w n Became D i p l o m a t i c a n d P o l i t i c a l T u r n i n g
2 5

Point", The Washington Post, 25 de febrero de 1997.


26
"Por tercera o c a s i n suspende E U el c a p t u l o tres de la ley", Excelsior, 17 de j u l i o
de 1997.
ABR-JUN 9 7 U N A ESTRATEGIA CONTRA I A L E Y H E L M S - B U R T O N 291

PALABRAS FINALES

El problema mayor de la Ley Helms-Burton es ser una pieza poltica


concebida al margen de la realidad internacional, en la que priv u n
espritu intervencionista de gran potencia. Desde el punto de vista jur-
dico, es una suerte de aberracin, y si existe fue gracias a una particular
c o r r e l a c i n de fuerzas dentro del Congreso y a u n momento especial
en la lucha poltica estadunidense. Su carcter extraterritorial, unido a
u n entendimiento torcido del acontecer del m u n d o , la ubic desde u n
p r i n c i p i o en la historia de los desaciertos de la poltica mundial de Es-
tados Unidos. Sus autores p e r d i e r o n de vista que, aun cuando Wash-
i n g t o n hubiera abrazado su causa, su pas no es el nico actor en el es-
cenario. Subestimaron la r e a c c i n que s e g u i r a . Q u e d demostrado
que, en el comercio, la globalizacin opera de manera diferente que
en el campo poltico y militar, y que aqu los poderes estadunidenses
no son o m n m o d o s . La ley arroj como lecciones, entre otras, que M-
x i c o , C a n a d y la UE funcionaran, frente a este problema, como una
coalicin efectiva. Para Mxico, en lo particular, fue la oportunidad de
participar como u n actor " m s " global.
La presin de la alianza funcion, y a Clinton no le qued otro cami-
no que poner dicha ley fuera de operacin "temporalmente", aunque no
ha dejado de preocupar a algunos su vigencia. Busc ubicarse como u n
dictado m s de Washington, pero dio el poco edificante espectculo de
que el g o b i e r n o tuvo que echarse para atrs, en d e t r i m e n t o del blo-
queo e c o n m i c o contra Cuba. Se d e m o s t r que la isla, a pesar de la
c a d a del bloque sovitico, es objeto de amistad e inters en otras par-
tes del m u n d o y que, muy a pesar de Estados Unidos, se encuentra s-
lidamente ubicada en el orden internacional.
La ley i g n o r tambin la realidad de las relaciones entre Mxico y
C a n a d , y los altos grados de interaccin alcanzados entre ellos. Del i n -
ters comercial se "pas al p o l t i c o , y ahora no quedan dudas de que
para ambos pases las relaciones mutuas son u n a p r i o r i d a d . Por lo de-
m s , la importancia de sus intercambios ha reducido en alguna medi-
da las conductas arbitrarias del m i e m b r o m s poderoso. Por lo de-
m s , el T L C les ofrece una serie de mecanismos con los que p u e d e n
obstaculizar, desacreditar o hasta revocar normas que no se apeguen a
la legalidad internacional.
M x i c o l l e g a la c o n c l u s i n , c o m o t a m b i n lo hizo C a n a d , de
que se i m p o n a una accin internacional conjunta, y de que su poltica
de resistencia frente a las medidas anticubanas de Washington iba a ser
m s efectiva de esa manera. Tuvo la ventaja de haber recogido e incor-
292 PEDRO CASTRO M A R T N E Z F7XXXVII-2

porado a su legislacin lo esencial de las experiencias canadienses en


la materia. Frente a los hechos, podemos afirmar que el gobierno me-
xicano r e a c c i o n con aplomo y c o n medidas realistas, sin ignorar la
complejidad de sus relaciones con Estados Unidos. Queda por pregun-
tarse, dados los intereses e c o n m i c o s mexicanos en Cuba, si ya existe
u n nuevo enfoque mexicano hacia la isla, fincado en motivos diferen-
tes a los polticos.