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Mintzberg H.

GESTIONAR EL GOBIERNO, GOBERNAR LA GESTIN1

Henry Mintzberg2

"El capitalismo ha triunfado". A esta feliz subversiva en una sociedad democrtica.


conclusin se lleg en Occidente a medida Cuando las empresas son realmente libres, las
que comenzaron a caer uno tras otro los personas no lo son.
regmenes comunistas. Y se ha convertido
hasta tal punto en un acto de fe que estamos De hecho, en nuestra sociedad hay un papel
ciegos a sus efectos. Tales efectos son muy para distintos tipos de organizaciones y para
negativos de hecho peligrosos porque las diversas contribuciones que stas hacen
semejante conclusin es en s misma errnea. en reas como la investigacin, la educacin y
Desde mi punto de vista hemos confundido la salud. El capitalismo de las corporaciones
toda la relacin entre empresa y gobierno, y privadas ha servido para distribuir aquellos
hubiramos hecho mejor en clarificarla antes bienes y servicios que estn adecuadamente
de que acabemos peor de lo que estuvo controlados por las fuerzas del libre mercado.
Europa del Este. Los libros publicados por Friedman y sus
colegas son bienes de este tipo. Pero, lo son
sus investigaciones? o los servicios de salud
EL TRIUNFO DEL EQUILIBRIO que reciben las personas pobres que viven
cerca de los despachos de estos profesores?
El capitalismo no triunf en absoluto; lo hizo el
equilibrio. En Occidente vivimos en
sociedades equilibradas con sectores privados MS ALL DE LO PBLICO Y LO
fuertes, sectores pblicos fuertes y una gran PRIVADO
solidez en los sectores intermedios. Los
pases comunistas sufran un fuerte Hasta donde me llega la memoria, hemos
desequilibrio. All el Estado controlaba una estado atrapados en un debate sobre la
enorme proporcin de toda la actividad asignacin de recursos entre los sectores as
organizada. Haba poca o ninguna fuerza de llamados privado y pblico. Trtese del
oposicin. De hecho, la primera grieta del capitalismo frente al comunismo, de la
bloque del Este apareci en el nico lugar privatizacin frente a la nacionalizacin o de
(Polonia) en que haba sobrevivido una fuerza los mercados de negocios frente a los
de ese tipo (la Iglesia Catlica). controles del gobierno, los argumentos
siempre contraponen los intereses privados,
El convencimiento de que el capitalismo ha independientes, a los intereses pblicos,
triunfado est desequilibrando a las colectivos. Ha llegado el momento de que
sociedades occidentales, especialmente al reconozcamos las limitaciones de esta
Reino Unido y a los Estados Unidos. El hecho dicotoma.
de que el desequilibrio se incline en favor de la
propiedad privada y no de la pblica no Es claro que existen organizaciones de
ayudar a la sociedad. Me opongo a Milton propiedad privada, las cuales estn
Friedman de la Universidad de Chicago que controladas de cerca por individuos o de
ha estado comparando lo que l llama manera ms amplia mediante acciones en la
"empresa libre" con el socialismo "subversivo". bolsa de valores. Y hay organizaciones de
La propia nocin de que una institucin, propiedad pblica, aunque en realidad
independiente de las personas que la debieran llamarse estatales, ya que en ellas el
constituyen, pueda ser libre es en s misma es Estado acta en nombre del pblico. Nosotros

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como ciudadanos no controlamos nuestras Desde una perspectiva poltica convencional


organizaciones pblicas ms directamente de puede haber una tendencia a colocar estas
lo que controlamos las privadas en nuestra cuatro formas de propiedad a lo largo de un
calidad de clientes (o en tanto pequeos continuum cuyos extremos son la propiedad
accionistas). Pero hay otros dos tipos de estatal y la propiedad privada, con la
propiedad que merecen igual atencin. propiedad cooperativa y la no propiedad en el
medio. En mi opinin, situar las formas de
Primero, hay organizaciones de propiedad propiedad en una lnea recta es un error, dado
cooperativa, ya sea controladas formalmente que aqu como en todas partes los extremos
por sus proveedores (como las cooperativas se tocan: ambos polos (el izquierdo, la
agrcolas), por sus clientes (como las propiedad estatal; y el derecho, la propiedad
compaas mutuales de seguros o las privada) son de lo ms parecidos. Por
cadenas minoristas cooperativas), o por sus ejemplo, desde el punto de vista de la
empleados (a la manera de algunas empresas estructura, las organizaciones tanto privadas
comerciales como Avis). De hecho, todos los como estatales estn estrecha y directamente
pases occidentales, incluso los Estados controladas a travs de jerarquas: una que
Unidos, son en gran medida sociedades de emana de los propietarios, otra de las
organizaciones cooperativas. Segn la autoridades estatales. En otras palabras,
National Cooperative Business Association, deberamos curvar esa lnea. As pues, lo que
casi la mitad de la poblacin de los EEUU est pareca ser una recta es ms bien una
directamente atendida por alguna empresa herradura.
cooperativa; asimismo, una de cada tres
personas es miembro de una cooperativa. Como bien sugiere la representacin de los
Hace poco trabaj para una gran compaa cuatro tipos de propiedad en forma de
mutual aseguradora de los EEUU. Se trata de herradura, el salto desde la propiedad del
una empresa muy competitiva, aunque sus Estado a la privada puede hacerse ms
beneficios son propiedad de una cooperativa. fcilmente que uno hacia la no propiedad o
Sus ejecutivos sealan sin titubeos lo hacia la propiedad cooperativa. Quizs por ello
importante que es la ausencia de las gran parte de nuestra atencin se haya
presiones del mercado accionario para centrado en la nacionalizacin frente a la
mantener su capacidad de adoptar una privatizacin. El salto es muy sencillo:
perspectiva de largo plazo. simplemente se compra la organizacin a la
otra parte, se cambian los directores y se
Segundo, tenemos lo que yo llamo sigue funcionando, mientras que los sistemas
organizaciones sin propietarios, controladas de control interno se mantienen intactos.
por comits de direccin auto-seleccionados y Actualmente en Rusia, estos saltos han sido
a menudo muy diversos. Por lo general nos demasiado simples en muchos sectores: el
referimos a estas entidades sin nimo de lucro control del Estado parece haber dado paso a
como organizaciones no gubernamentales un control igualmente devastador del sector
(ONG), pero tambin son organizaciones no privado. Un camino ms seguro para
empresariales y no cooperativas (ONE y conseguir el equilibrio si bien ms lento y
ONC). De hecho, estamos rodeados de difcil pero actualmente transitado con xito en
organizaciones sin propietario. Entre ellas se algunas de las otras naciones de Europa del
encuentras muchas de nuestras universidades Este consiste en hacer un amplio uso de las
(incluyendo la Universidad de Chicago de cuatro formas de propiedad de la herradura.
Friedman), hospitales, instituciones de caridad
y voluntarias (la Cruz Roja y Greenpeace, por Lamentablemente en Occidente no estamos
ejemplo). familiarizados con la gama completa de
posibilidades. Dado que el capitalismo

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supuestamente ha triunfado, el sector privado otra cosa. Cuando se trata de artculos de


es bueno y el pblico malo, mientras que las consumo, la mayora de compradores
cooperativas y las entidades sin propietarios inteligentes son capaces de cuidar de s
se consideran irrelevantes. Por encima de mismos; y para los que no lo son, tenemos
todo dicen muchos expertos el gobierno mecanismos de proteccin al consumidor.
tiene que convertirse en algo ms parecido a Pero el principio de caveat emptor (en
una empresa. Es este supuesto especialmente latn,dejad que los compradores cuiden de s
el que quiero disputar. Si vamos a gestionar mismos, es decir, que hagan valer sus
adecuadamente el gobierno, necesitamos derechos por s mismos) es una filosofa
gobernar la gestin. peligrosa para la atencin sanitaria y otros
servicios profesionales complejos. Los
vendedores saben inevitablemente mucho
CONSUMIDORES, CLIENTES, ms que los compradores, que slo con
CIUDADANOS Y SBDITOS grandes dificultades pueden llegar a dilucidar
lo que necesitan saber. En otras palabras, el
"Tenemos consumidores", declar el modelo de propiedad privada tiene sus lmites,
vicepresidente Al Gore al principio de su por mucho que proporcione a los
mandato: "el pueblo americano". Pero, "consumidores" un mercado maravilloso y
tenemos que llamar consumidores a las eclctico.
personas para tratarlas decentemente?
Haramos bien en observar qu significaba No soy un simple consumidor de mi gobierno,
consumidores, esta palabra que ahora est muchas gracias. Espero algo ms que un
tan de moda, antes de que los japoneses nos intercambio distante y algo menos que la
ensearan un par de cosas. Las mayores incitacin al consumo. Cuando recibo un
corporaciones de EEUU las de la industria servicio profesional del gobierno educacin,
del automvil no trataban muy bien a sus por ejemplo la etiqueta cliente se adeca
consumidores. Seguan durante un buen ms a mi rol. (General Motors vende
tiempo estrategias deliberadas de automviles a sus consumidores- Ernst &
obsolescencia planificada, un eufemismo para Young proporciona servicios contables a sus
dejar la calidad de lado. Adems, al menos clientes.) De hecho, muchos de los servicios
una cadena minorista gigante utilizaba que recibimos del gobierno son profesionales
regularmente tcticas de dar gato por liebre por naturaleza.
(en ingls bait-and-switch, literalmente anzuelo
y sustitucin), tentando a los consumidores Pero hay algo ms importante an: soy un
con productos de precios bajos para luego ciudadano con derechos que van mucho ms
inducirles a la compra de otros productos ms all de los de los consumidores o incluso de
caros. Y en una ancdota muy conocida, para los de los clientes. La mayora de los servicios
vender ms pasta dentfrica una famosa del gobierno, entre ellos las autopistas, la
compaa de artculos de consumo primero seguridad social y la poltica econmica,
hizo ms ancha la boca de los tubos y luego implican complejos intercambios entre
comercializ cepillos de dientes con cabezales intereses en competencia. Tom Peters ilustra
ms largos! bien esta idea con una historia sobre la
obtencin del permiso de construccin para
La empresa est empeada en vendernos ampliar su casa. No quiero que un burcrata
cuanto pueda, manteniendo una relacin del Ayuntamiento me haga pasar un mal rato,
distante controlada por las fuerzas de la oferta dijo en una de sus cartas. Quiero un trato
y la demanda. No tengo problemas con esta adecuado, rpido, parecido al de una
nocin en lo que se refiere a automviles, empresa. Pero, qu ocurre si mi vecino
lavadoras o pasta dentfrica. Pero la salud es

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quiere ampliar su casa? Quin es entonces y puertos), econmico (como la poltica


el consumidor de cara al Ayuntamiento? monetaria), mediador (como los juzgados
civiles), internacional (como las embajadas),
Tengo derechos como ciudadano, y tambin adems de la propia infraestructura de soporte
tengo obligaciones como sbdito. Los del gobierno (como la maquinaria electoral).
britnicos, por supuesto, mantienen su
condicin formal de sbditos de la corona, Como sbditos y clientes, tenemos relaciones
retrocediendo a los das en que los individuos ms unilaterales con el gobierno.
perdieron gran parte de su autonoma sobre Parafraseando a John F. Kennedy, la cuestin
sus "sucias, embrutecidas y cortas" vidas como sbditos es qu debemos hacer por
como deca Thomas Hobbes a cambio de la nuestros gobiernos en lo que se refiere a
proteccin del Estado. Pero, britnicos o no, respetar los controles del Estado. En cambio,
de un modo u otro seguimos siendo sbditos la cuestin como clientes que recibimos
de nuestros gobiernos: cuando pagamos servicios profesionales tiene que ver con qu
impuestos, permitimos que nos recluten para nos proporciona el Estado. Una gua de
el ejrcito o respetamos las leyes del Estado telfonos del gobierno revela todo tipo de
por el bien del orden colectivo. actividades bajo la categora de sbditos:
polica, fuerzas armadas, agencias
Consumidor, cliente, ciudadano y sbdito: reguladoras y prisiones. Pero lo ms
estos son los cuatro sombreros que todos sorprendente es el protagonismo de los
llevamos en la sociedad. Como consumidores servicios profesionales que los gobiernos
y ciudadanos, disfrutamos de una relacin proporcionan directa o indirectamente
recproca de dar y recibir con el gobierno. Los mediante financiacin pblica: toda la
consumidores reciben servicios directos del atencin de salud en algunos pases, y gran
gobierno; sus ciudadanos se benefician en parte de ella en los dems, y una buena parte
forma ms indirecta de la infraestructura de la educacin y otros servicios como la
pblica que ste proporciona. Pero hay una meteorologa.
gran diferencia entre las actividades del
gobierno orientadas hacia los consumidores y Por supuesto, no todas las actividades del
aquellas orientadas hacia los ciudadanos: la gobierno se ajustan exactamente a una de las
frecuencia de ocurrencia. Si revisamos cuatro categoras. Nuestros parques
detalladamente las actividades del sector nacionales, por ejemplo, proporcionan
pblico si, por ejemplo, examinamos una servicios al consumidor (a los turistas) y
gua de telfonos del gobierno, servicios profesionales al cliente (a los turistas
encontraremos relativamente pocas que se atrapados en las montaas). Los parques
adapten a la categora pura de consumidores. forman parte tambin de la infraestructura
(Y parte de lo que se adapta es bastante pblica que disfrutamos como ciudadanos y
desafortunado, como los boletos de la lotera). este hecho requiere de nosotros, como
Realmente queremos que nuestros sbditos, que respetemos su entorno Para
gobiernos sean como esa compaa de poner otro ejemplo: los presos de las prisiones
dentfrico, pregonando sus productos? El son evidentemente sbditos. Pero siguen
actual malestar hacia el gobierno no podra siendo ciudadanos con ciertos derechos y,
proceder ms bien de que se parece desde el momento en que creemos en el papel
demasiado a una empresa y no demasiado que cumple la rehabilitacin, tambin son
poco?). En cambio, bajo la categora de clientes. Introduzco estas cuatro etiquetas, por
ciudadano encontraremos una cantidad consiguiente, no tanto con propsitos de
enorme de actividad en forma de clasificacin como de clarificacin, es decir,
infraestructura pblica de carcter social para ampliar nuestra apreciacin de los fines
(como los museos), fsico (como las carreteras variados que tiene el gobierno.

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Quisiera relacionar los roles de consumidor, LOS MITOS DE LA GESTIN


ciudadano, cliente y sbdito con la discusin
anterior. Los consumidores estn Hemos visto que una sociedad equilibrada
adecuadamente atendidos por organizaciones requiere varias formas institucionales de
privadas, a pesar de que las cooperativas propiedad y control, y que dentro del sector
como las compaas mutuales de seguros pblico hay una amplia gama de funciones de
suelen poder hacerlo con efectividad. Slo en gobierno. De qu manera se deberan
reducidas esferas el servicio al consumidor es gestionar entonces las actividades del
tarea propia del Estado. Cuando se trata de gobierno? Para responder a esta pregunta, en
actividades donde las personas actan como primer lugar debemos considerar la gestin en
ciudadanos y sbditos, esto es, donde sus s misma, o al menos los mitos populares que
derechos y obligaciones jurdicas estn en existen acerca de ella.
juego, tan slo deberamos aventurarnos ms
all del modelo de propiedad estatal con El debate sobre la gestin est actualmente
mucha prudencia. Las tensiones (trade-offs) muy en boga. Ms precisamente, debera
entre intereses en conflicto en el caso de los decir Gestin, siguiendo el ejemplo de Albert
ciudadanos, as como el necesario uso de la Shapero de Ohio State University, quien en
autoridad en el caso de los sbditos, exigen mayo de 1976 escribi un artculo en Fortune
que el Estado cumpla un papel claro. titulado What MANAGEMENT Says and What
Managers Do. Estamos hablando de Gestin
La relacin con el cliente es quizs ms con mayscula, esto es, un proceso muy
complicada. No est claro que aquellos especfico y estilizado que, segn mis
servicios ampliamente aceptados como investigaciones, tendra sorprendentemente
pblicos niveles mnimos de educacin y de poca conexin con lo que los directivos
atencin a la salud, por ejemplo sean realmente hacen. Con todo, ste es el tipo de
especialmente efectivos cuando los presta el gestin que nos inunda actualmente en
gobierno directamente, ni mucho menos libreras, programas de MBA, y seminarios de
cuando los prestan las empresas privadas. Ni formacin presentados a travs de grandes
el uno ni las otras por s solos pueden campaas publicitarias, por ejemplo. Pero,
satisfacer todos los complejos requisitos de los puede esto aplicarse realmente a nuestros
servicios profesionales. Los mercados son roles como ciudadanos, sbditos, clientes, y
brutos; las jerarquas son burdas. Las ocasionalmente consumidores del gobierno?
organizaciones sin propietarios, o en algunos Raramente, en mi opinin. Permtanme
casos las cooperativas, pueden prestar un explicarles.
mejor servicio en este caso, aunque con
financiacin pblica para asegurar la equidad La perspectiva de Gestin de la gestin se
en la distribucin. A propsito, no es poco basa en uno de estos tres supuestos:
usual que se le confen servicios profesionales
a organizaciones cooperativas. Incluso Es posible aislar actividades concretas,
aquellas profesiones obviamente comerciales, tanto unas de otras como del control
como la contabilidad y la consultora, a jerrquico directo. El principio deriva del
menudo ofrecen servicios a travs de sector privado, donde muchas
cooperativas, principalmente por la va de corporaciones estn divididas en
sociedades profesionales. empresas autnomas organizadas como
divisiones. Cada unidad tiene una misin
clara: ofrecer su propio conjunto de
productos o servicios. Si con ello cumple
los objetivos fijados por la central, se
permite que sea ms o menos autnoma.

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El desempeo puede evaluarse en forma interconectadas y no pueden aislarse. La


completa y adecuada mediante medidas poltica exterior, por ejemplo, no puede
objetivas. Los objetivos que cada actividad identificarse con un slo departamento, y
debe lograr pueden expresarse en menos an con una sola agencia. Ciertamente
trminos cuantitativos: tanto los costos hay actividades del sector pblico que se
como los beneficios se pueden medir. (En pueden aislar horizontalmente unas de otras,
los negocios, por supuesto, los criterios ms o menos, como en el caso de la polica o
son financieros y por lo tanto los costos y los servicios de prisiones. Pero pueden
beneficios se combinan para fijar aislarse verticalmente del proceso poltico? En
estndares para estos ltimos y para la verdad que no han faltado los esfuerzos para
rentabilidad de la inversin.) De este aislarlas. Hace unos aos, el Reino Unido hizo
modo, puede haber una valoracin de su servicio de prisiones una agencia
"objetiva" que por naturaleza es apoltica. ejecutiva ostensiblemente autnoma y nombr
El sistema no puede permitirse demasiada a un ejecutivo de empresa de altos vuelos
ambigedad ni demasiados matices. para que la dirigiera. Recientemente y con
gran escndalo el directivo fue destituido,
Las actividades pueden confiarse a aparentemente porque no quiso despedir a
directivos profesionales autnomos uno de los guardianes tras la muy publicitada
responsables del desempeo. "Dejemos fuga de tres prisioneros. Cuando se iba se
que sean los directivos quienes lament ante la prensa de que haba ms
gestionen", dice la gente. Muchos tienen control poltico sobre el servicio ahora que
gran fe en directivos formados en la as ste haba pasado a ser "autnomo".
llamada profesin de la gestin.
"Hagmoslos responsables. Si actan de Cuntos polticos estn preparados para
acuerdo con un plan indicado, abandonar el control de cuntas de sus
recompensmoslos. Si no, polticas? Y cuntas polticas en el gobierno
sustituymoslos". actualmente pueden simplemente ser
formuladas en un lugar para ser ejecutadas en
Estos supuestos, en mi opinin, chocan con lo otro, en vez de ser elaboradas a partir de un
que la mayora de las delegaciones del proceso iterativo que implique tanto polticas
gobierno hacen y con la manera de trabajar de como administracin? Aprendizaje es otra de
las mismas. Para aislar las actividades del las palabras de moda en Gestin. Bien,
gobierno del control jerrquico directo en la elaborar polticas interactivamente es
forma en que lo prescribe esta Gestin, es aprendizaje, mientras que ejecutarlas
necesario formular polticas claras, sin irreflexivamente no lo es. La creencia de que
ambigedades, desde la esfera poltica, para en el gobierno las polticas y la administracin
que sean ejecutadas en la esfera pueden separarse como la formulacin y la
administrativa. En otras palabras, las polticas ejecucin en la planificacin corporativaes
deben mantenerse bastante estables en el otro viejo mito que debera pasar a mejor vida.
tiempo, y los polticos (del mismo modo que
los directivos de otras agencias) deben A continuacin consideremos el mito de la
mantenerse al margen de la ejecucin de tales medicin, una ideologa adoptada casi con
polticas. Hasta qu punto es esto comn? fervor religioso por el movimiento de la
Cuntas actividades del gobierno se ajustan Gestin. Cul es su efecto sobre el
a una frmula de este tipo? gobierno? Las cosas deben medirse, desde
luego, especialmente los costes. Pero,
Las loteras, desde luego. Pero qu ms? cuntos de los beneficios reales de las
Menos de lo que uno se pueda imaginar. actividades del gobierno se prestan a esta
Muchas actividades del gobierno estn medicin? Algunos bastantes simples y

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prestados directamente especialmente en el ms corrientes del gobierno requiere un juicio


nivel municipal como la recoleccin de de valor cualitativo, algo que una medicin
basuras. Pero, qu ocurre con el resto? Los cuantitativa estricta no puede proporcionar. De
famosos sistemas de presupuestacin, modo que cuando se permite que la Gestin
planificacin y programacin de Robert tome el mando, todo el mundo se vuelve loco,
McNamara en el gobierno federal de los EEUU especialmente el "consumidor", quien se lleva
fracasaron por este motivo. La medicin sola la peor parte.
dejar de tener sentido, causando a menudo
graves distorsiones. (Recuerdan el recuento Finalmente est el mito de el directivo
de cuerpos de Vietnam?) Cuntas veces profesional que puede resolverlo todo:
tendremos que volver sobre esto hasta que "Coloque a alguien adecuadamente formado
nos demos finalmente por vencidos? Muchas al mando y todo ir bien". Estamos tan
actividades estn en el sector pblico debido enamorados de este culto al liderazgo heroico
precisamente a problemas con la medicin. Si que no conseguimos ver sus contradicciones
todo estuviera tan claro como el agua y todo obvias. Por ejemplo, en nombre del
beneficio fuera tan fcilmente atribuible, hace empoderamiento (empowerment) de los
tiempo que esas actividades estaran en el empleados, de hecho reforzamos la jerarqua.
sector privado. El supuesto empoderamiento o acto de
conferir poder se convierte en un cheque en
Consideremos un ejemplo de los servicios blanco para los jefes, quienes siguen
sanitarios pblicos en Inglaterra. Un cirujano controlndolo todo. Y estos jefes, si slo
de transplante de hgado en el National Health entienden de Gestin continan en su nube, a
Service oper a diez pacientes. Dos de ellos menudo ignorantes del objeto de su Gestin.
murieron. De los ocho que sobrevivieron, uno Una situacin como sta slo alimenta el
que haba tenido cncer unos aos antes tuvo cinismo. En su temor mortal de no cumplir con
una recada. El hgado de otro paciente los nmeros sagrados, los directivos dan
empez a fallar y necesit un segundo vueltas constantemente a la reorganizacin,
transplante. De los seis pacientes restantes, engendrando ms confusin que claridad. En
slo tres pudieron reemprender vidas otras palabras, nuestra obsesin con la
laborales normales. Al preguntarle sobre su Gestin contradice en buena parte la realidad.
desempeo, el cirujano declar que su ndice En consecuencia distorsiona actividades
de xito era de 8 sobre 10. (Por supuesto, tan serias, como es el caso de muchos sistemas
pronto como hubiera sustituido el hgado que de escuelas pblicas que han sido
fallaba, estara preparado para anunciar 9 virtualmente destruidos por el poder que tiene
sobre 11. Contaba hgados, no personas). Un la jerarqua directiva para dirigir actividades de
inmunlogo lo evaluaba en 7 sobre 10, las aulas sin tener nunca que llegar a ensear
argumentando que el cirujano no deba haber nada.
operado a la persona que tena cncer.
Consciente de los costes, un gerente del
hospital situ la cifra en 6 sobre 10. Las MODELOS PARA GESTIONAR EL
enfermeras decan que era de 3 sobre 10, GOBIERNO
teniendo en cuenta la calidad de vida
postoperatoria. Entonces, cmo debera gestionarse el
gobierno? Consideremos cinco modelos, cada
Ahora, imagnense a ustedes mismos teniendo uno marcado por su propio modo de organizar
que hacer su propia valoracin. Dnde est la autoridad de control del gobierno, o
el sobre mgico con la nica respuesta superestructura, y las actividades de sus
correcta? No lo encontrarn. El hecho es que agencias, o microestructura. (La autoridad
la evaluacin de muchas de las actividades presupuestaria formara parte de la primera,

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por ejemplo; una agencia para la proteccin conectada mediante canales de comunicacin
del medio ambiente sera un ejemplo de la informales. En el nivel micro, el trabajo se
segunda.) Algunos de los modelos son ms organiza en torno a proyectos, como por
antiguos, otros ms recientes. Podramos no ejemplo un proyecto para desarrollar una
utilizar tanto algunos de ellos, a pesar de su nueva poltica de bienestar o para planificar la
actual popularidad, y usar ms otros que no construccin de un nuevo edificio. "Conectar,
son tan conocidos. comunicar y colaborar" podra ser el lema de
este modelo. Irnicamente, al igual que el
El modelo del gobierno como mquina. El modelo mquina, el modelo de red tambin es
gobierno aqu se considera como una mquina hologrfico en tanto sus partes funcionan
dominada por normas, leyes y estndares de como el todo: los proyectos individuales
todo tipo. Esto se refiere tanto a la operan dentro de una red de proyectos
superestructura como a cada una de las interrelacionados.
microestructuras. Cada agencia controla su
personal y actividades, y a su vez est El modelo de control del desempeo. La
controlada por el aparato central del Estado. Gestin con mayscula encuentra su plena
De este modo, el gobierno adopta la forma de realizacin en el modelo de control del
un holograma: examinamos cualquier pieza y desempeo, cuyo lema podra ser "aislar,
es igual al resto. Este ha sido el modelo asignar y medir". Este modelo busca ante todo
dominante en el gobierno, casi a costa de que el gobierno se parezca ms a una
todos los dems, del mismo modo que "la empresa. Pero aqu es necesario que seamos
solucin ptima" (best way) de Frederick concretos porque el ideal no es simplemente
Taylor fue popularizada por Luther Gulick y cualquier empresa. Existe el supuesto, no muy
Lyndall Urwick en 1930 en el sector pblico. a menudo explcito, de que el ideal es la
Su lema podra haber sido "control, control y estructura divisional popularizada
control". De hecho, la palabra burcrata para concretamente por los conglomerados. La
denominar al funcionario pblico procede de la organizacin en general se divide en "lneas
influencia de este modelo. de negocio" a las que se asignan objetivos de
desempeo de los que son responsables sus
El modelo mquina fue desarrollado como la directivos. As pues, la superestructura
principal herramienta de control de la planifica y controla mientras que las
corrupcin y el uso arbitrario de la influencia microestructuras ejecutan. Todo muy
poltica. Por eso se hizo tan popular a ordenado, pero no necesariamente muy
principios de siglo. Ofreca coherencia en la efectivo.
poltica y fiabilidad en la ejecucin. Pero le
faltaba flexibilidad y capacidad de reaccin De hecho, pocas personas en los crculos
ante la iniciativa individual, motivo por el cual empresariales siguen creyendo en el
ahora ha cado en desgracia. De una forma u conglomerado como forma de organizacin. Si
otra, sin embargo, el modelo mquina continua los negocios tienen tan poca relacin unos con
dominando en el gobierno. otros, por qu molestarnos en tenerlos en la
misma organizacin? Qu valor aade una
El modelo de gobierno como red. Es lo central remota que slo ejerce control sobre el
contrario del modelo mquina: flexible en lugar desempeo financiero? Por otra parte, un
de estricto, libremente fluido en lugar de nfasis exagerado en la planificacin y la
controlado, interactivo en lugar de muy medicin del desempeo refuerza el control
segmentado. Se percibe al gobierno como un jerrquico convencional en el nivel de la
sistema nico entrelazado, una compleja red microestructura, donde los directivos tienen
de relaciones cambiantes diseada para responsabilidad personal de cumplir objetivos
resolver los problemas a medida que surgen, y impersonales. As, el efecto final es reforzar el

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antiguo modelo mquina. En otras palabras, el actitudes, no las cifras. El control es normativo
modelo de desempeo descentraliza para es decir, basado en valores y creencias. El
centralizar; afloja para estrechar. Y la modelo no es muy reconocido en la mayora
estrechez va en detrimento de la flexibilidad, de los gobiernos occidentales, y mucho menos
creatividad e iniciativa individual. De este en las empresas occidentales. Ha funcionado
modo, el valeroso nuevo mundo de la gestin bien para los japoneses, pero cuanto ms han
pblica muy a menudo no es ms que la demostrado ellos su superioridad en la
misma gestin mquina: una nueva etiqueta competencia directa con Occidente, ms se
sobre una vieja botella. Funciona bien all han retirado los occidentales hacia su antiguo
donde funcionaba la gestin tipo mquina a modelo mquina o hacia nuevas versiones
veces hasta ligeramente mejor pero en del mismo, que funciona exactamente al
ninguna otra parte. contrario. rase una vez, sin embargo en la
poca en que todava exista el concepto de
El modelo del gobierno virtual. Si llevamos servicio pblico, un modelo normativo que
el modelo de desempeo hasta su lmite era el que realmente consegua que el modelo
natural, daremos con un modelo que puede mquina siguiera funcionando. En otras
llamarse gobierno virtual. Popular en lugares palabras, el servicio y la dedicacin
como el Reino Unido, los Estados Unidos y transformaron los efectos negativos de la
Nueva Zelanda, el gobierno virtual supone que burocracia. Pero gran parte de esta actitud ha
el mejor gobierno es el no gobierno. desaparecido o est desapareciendo
Desprndanse de todo, nos dicen, o al menos rpidamente.
de todo aquello de lo que sea remotamente
posible desprenderse. En el mundo perfecto Cinco elementos claves caracterizan el
del gobierno virtual, las microestructuras (las modelo normativo:
actividades de las agencias) ya no estaran 1. Seleccin. Se elige a las personas por sus
dentro del gobierno. Todo este tipo de trabajo valores y actitudes, y no slo por sus
tendra lugar en el sector privado. Y la credenciales.
superestructura slo existira en la medida en 2. Socializacin. Este elemento asegura la
que fuese necesaria para organizar el dedicacin de sus miembros a un sistema
suministro de servicios pblicos a travs de social integrado.
organizaciones privadas. As, el lema de este 3. Gua. Viene dada por principios aceptados y
modelo sera "privatizar, contratar y negociar". no por planes impuestos, por ideas-fuerza ms
El modelo representa el gran experimento de que por objetivos.
los economistas que nunca han tenido que 4. Responsabilidad. Todos los miembros
gestionar nada. comparten la responsabilidad. Perciben que
los lderes quienes practican un estilo
El modelo del control normativo. Ninguno artesanal de gestin enraizado en la
de los modelos anteriores ha conseguido experiencia confan en ellos y los apoyan.
estructurar adecuadamente el control social. De este modo, la inspiracin sustituye al mal
Quizs ello se deba a que el control social llamado empoderamiento.
tiene poca relacin con las estructuras 5. Juicio. El desempeo es evaluado por
formales. "Es tan simple, Anjin-San", oye de personas con experiencia, incluyendo a
labios de su amante japonesa el confundido receptores del servicio, algunos de los cuales
capitn britnico de Shogun, nufrago en una estn presentes en comits de supervisin
tierra extraa. "Simplemente cambia tu representativos.
concepto del mundo". Al ejemplificar un
concepto diferente del mundo, el modelo de El lema del modelo normativo podra ser
control normativo no se centra en sistemas "seleccionar, socializar y juzgar". La clave es
sino en principios ticos. Aqu cuentan las la dedicacin, que se produce en dos

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direcciones: por y para los proveedores del estado durante mucho tiempo dominados por
servicio. Los proveedores son tratados una lite poderosa e interconectada que se
decentemente y por tanto responden del mueve con un grado tal de libertad e influencia
mismo modo. Las agencias pueden incluso que se est convirtiendo en cada vez ms
aislarse horizontalmente, pero el control agobiante para la nacin. El sistema de red en
vertical por parte de la superestructura es ms Francia podra beneficiarse de la concesin de
normativo que tecnocrtico. El modelo permite una mayor autonoma de las agencias como
microestructuras radicalmente diferentes: ms un modo de ejercer control sobre el poder de
motivadas, igualitarias y enrgicas, y menos esta lite.
mecnicas y jerrquicas.
Estoy personalmente convencido de que
Ninguno de estos modelos es mejor que los tenemos una enorme necesidad de conceder
dems. Actualmente funcionamos con todos mucho ms nfasis al modelo normativo.
ellos. La recaudacin de impuestos sera Como bien lo han dejado claro los japoneses,
inconcebible sin una dosis saludable de nada puede sustituir a la dedicacin humana.
modelo mquina, del mismo modo que lo sera Y aunque gran parte de las empresas
la poltica exterior sin el modelo red. Y ningn occidentales necesitan aprender este
gobierno puede funcionar efectivamente sin un mensaje, se ha vuelto especialmente
gran despliegue de controles normativos, al importante en el gobierno dadas sus
igual que ningn gobierno actualmente puede prioridades cambiantes, sus delicados matices
ignorar la necesidad de despojarse de lo que y las tensiones complicadas entre intereses en
en realidad no atae al sector pblico. El conflicto que lo caracterizan. Una organizacin
gobierno, en otras palabras, es un sistema sin compromiso humano es como una persona
enormemente eclctico, tan variado como la sin alma: esqueleto, carne y sangre con la
vida misma (ya que trata con casi todas las capacidad de consumir y excretar, pero
facetas concebibles de la vida). privada de fuerza vital. El gobierno necesita
desesperadamente fuerza vital.
Pero algunos modelos sirven para lo bueno y
algunos para lo malo. Es posible que Creo que esta conclusin se aplica
queramos favorecer lo bueno. Todos especialmente a los servicios profesionales
reconocemos la atencin excesiva que se le orientados hacia los clientes como son la
da al modelo mquina. Pero deberamos ser atencin de la salud y la educacin, que nunca
conscientes de su resurgimiento en el modelo pueden ser mejores que la gente que los
del desempeo. Esto no significa que presta. Es necesario que liberemos a los
debamos rechazar este modelo. La agencia profesionales tanto de los controles directos
ejecutiva casi autnoma est bien para de la burocracia del gobierno como de las
muchos de los servicios apolticos y sencillos fuertes presiones de la competencia de
del gobierno como el despacho de pasaportes. mercado. Por este motivo la no propiedad y
Dejmoslo as y no pretendamos que se trata algunas propiedades cooperativas parecen
de un nuevo tipo de "solucin ptima". funcionar tan bien en esas reas.

Debemos valorar ms el modelo de red, que


es necesario para tantas de las actividades GOBERNAR LA GESTIN
impredecibles y complejas de los gobiernos de
hoy, como por ejemplo la formulacin de Si alguna de estas ideas tiene sentido,
polticas, los servicios de alta tecnologa y la entonces debemos demostrar que es factible
investigacin. Pero tambin debe evitarse la empezando por moderar la influencia que la
dependencia de este modelo. En Francia, orientacin empresarial y la filosofa de
tanto el sector pblico como el privado han Gestin actualmente en boga tienen sobre

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otros sectores sociales. En otras palabras, el gente de negocios obtiene un gran beneficio
gobierno puede necesitar gestin, pero la de escucharles.
gestin tambin necesita un poco de gobierno. Las cooperativas tienen formas sofisticadas
Tomemos en consideracin las siguientes para tratar con circunscripciones dispersas, y
proposiciones: tambin con tipos especiales de clientes. Y
luego estn las organizaciones sin fines de
No todo en la empresa es bueno, no todo en el lucro, en las que encontramos la ms
gobierno es malo. Cada cual tiene su lugar en completa realizacin del modelo normativo, del
una sociedad equilibrada junto a las cual tenemos mucho que aprender en
organizaciones cooperativas y sin propiedad. Occidente. Podemos beneficiarnos en gran
No deseo comprar mis automviles al medida de las experiencias de unas y otras,
gobierno, del mismo modo en que no quiero tan pronto como podamos superar nuestros
recibir mis servicios policiales de la General estrechos prejuicios.
Motors. Y me gustara ver que ni el sector
pblico ni el privado, en su mayor parte, Necesitamos un gobierno orgulloso, no
participen en la prestacin directa de servicios empobrecido. Los ataques contra el gobierno
de salud, en favor de organizaciones sin fines son ataques contra el tejido social. Tenemos
de lucro o cooperativas. necesidades individuales, por supuesto, pero
una sociedad que permite que socaven las
Las sociedades reciben los servicios pblicos necesidades colectivas pronto se destruir a s
que esperan recibir. Si la gente cree que el misma. Todos valoramos los bienes privados,
gobierno es inepto y burocrtico, pues as va a pero no tienen ningn valor sin bienes pblicos
ser. En cambio si se reconoce por servicio como las polticas econmicas y
pblico la noble vocacin que es, la gente reguladoras que los protejan.
acabar teniendo un gobierno fuerte. Y
actualmente no hay ninguna nacin que pueda El que muchos de los directivos del gobierno
permitirse nada que no sea un gobierno fuerte. sean cargos de designacin poltica se
No va siendo hora de que pare la condena al considera ahora parte natural del proceso
gobierno en Estados Unidos? Como poltico de los EEUU. (Esto no ha sido siempre
canadiense que vive parte del ao en Francia, as: tales cargos son proporcionalmente tres
puedo testificar que estas actitudes negativas veces ms comunes hoy de lo que fueron en
estn resultando ser contagiosas y no nos los aos treinta)3. Cada nuevo gobierno
hacen ningn bien. simplemente sustituye los altos cargos de las
jerarquas ministeriales. Creo que ha llegado
Las empresas pueden aprender del gobierno, el momento de que esto se reconozca
lo mismo que el gobierno puede aprender de exactamente como lo que en gran medida
las empresas; y ambos tienen mucho que parte es: corrupcin poltica, tcnicamente no
aprenden de las organizaciones cooperativas ilegal, pero que sin embargo socava un
y sin nimo de lucro. En el sector pblico las servicio pblico dedicado y experto. Tal
personas se enfrentan a sus propios tipos de tendencia tambin surge de la creencia
problemas: objetivos en conflicto, grupos con errnea de que aquellos que han dirigido algo
intereses mltiples y una intensa presin pueden dirigir cualquier cosa (aunque mucho
poltica, por ejemplo. Con todo, sus problemas de los nombrados por razones polticas han
estn siendo cada vez ms habituales en el dirigido slo a algunos abogados o ayudantes
sector privado. Muchos de los directivos ms de investigacin).
inteligentes, elocuentes y efectivos que he
conocido trabajan para el gobierno. Si los cargos de designacin poltica son tan
Lamentablemente no son muy agresivos deseables, por qu no se utilizan en el
cuando se trata de dar a conocer sus ideas. La ejrcito? Imaginemos que un presidente de

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EEUU reemplazara a todos los generales de pueden ejercer una gran influencia poltica si
una y dos estrellas y a la mayora de los de as lo desean? Existen otros modelos de
tres con nombramientos polticos. Sera un propiedad, como es el caso de algunos de los
ultraje. "No se puede dirigir as un ejrcito", peridicos ms prestigiosos del mundo por
insistira la gente. "Se debe tener a gente ejemplo la organizacin sin nimo de lucro
dedicada, experta". Bien: qu diferencia hay The Guardian en Inglaterra y la propiedad
con los Ministerios de Economa, Educacin o cooperativa mltiple (periodistas y lectores,
Interior? Otros pases han encontrado medios junto con algunas instituciones) de Le Monde
para garantizar el control poltico sin tener que en Francia. No olvidemos que la finalidad de la
recurrir a la politizacin de la administracin. democracia es un pueblo libre, no unas
instituciones libres. En resumen, deberamos
Por encima de todo, necesitamos un equilibrio examinar con cuidado el grado de equilibrio de
entre los distintos sectores de la sociedad. nuestras sociedades hoy, antes de que el
Esto se refiere tanto a actitudes como a capitalismo triunfe de verdad.
instituciones. Los valores del sector privado
prevalecen en toda la sociedad. Pero el
gobierno y otros sectores deberan tener NOTAS
cuidado de lo que copian de la empresa. Es
probable que la empresa jams haya tenido 1 Artculo originalmente publicado en el Harvard
ms influencia que ahora. En los Estados Business Review, mayo-junio de 1996. La
Unidos, a travs de comits de accin poltica traduccin estuvo a cargo de Angie Larrosa en
y de actividades de cabildeo (lobby), los 1997, con correcciones de Ana Rico en 2008.
intereses institucionales (no slo los Reproducido en Losada C (ed.) (2008) De
empresariales) ejercen una enorme presin burcratas a gerentes? Las ciencias de gestin
aplicadas a la administracin del Estado, Banco
sobre el sistema poltico, reduciendo la
Interamericano de Desarrollo, captulo 7, p.197-
influencia de los individuos. El sistema est 211.
fuera de control. Mi argumento aqu no es
contra la empresa como empresa sino en 2 Henry Mintzberg es uno de los expertos en
favor del equilibrio en la sociedad. gestin ms reputados en el mundo. Actualmente
Necesitamos equilibrio entre los cuatro es profesor de administracin y direccin de
sectores, as como promover el equilibrio entre empresas en varias universidades, entre ellas
nuestros intereses pblicos como individuos McGill University (Canad), INSEAD (Francia),
con las demandas privadas de las London Business School (Inglaterra) y Carnegie-
instituciones. Mellon University (EEUU). Sus libros ms
conocidos son The Nature of Managerial Work
(1973), The Structuring of Organizations (1979),
La tendencia predominante en la actualidad es
Power In and Around Organizations (1983), The
promover la privatizacin de los servicios Strategy Process (1988, 2nd ed. 1991), y
pblicos. Es probable que parte de esta Mintzberg on Management: Inside Our Strange
filosofa sea til. Pero buena parte de ella es World of Organizations (1989). En 1995 su
simplemente una tontera. Y si ponemos tanto publicacin The Rise and Fall of Strategic Planning
nfasis en discriminar todo aquello que no recibi el premio al mejor libro de gestin de la
corresponde al gobierno, no deberamos ser Academy of Management. Ha ganado dos veces el
igualmente estrictos en la identificacin de premio McKinsey al mejor artculo del ao de la
todo lo que no corresponde a la empresa? revista Harvard Business Review.
Tomemos los peridicos, por ejemplo. Hay
alguna sociedad democrtica que pueda 3 D. J. Savoie. Thatcher, Reagan, Mulroney: In
Search of a New Bureaucracy. The University of
permitirse tener todos los peridicos en el
Pittsburgh Press, Pittsburgh, 1994
sector privado, especialmente cuando estn
concentrados en unas pocas manos, que

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