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DEL CONSEJO DE MINISTROS

Atribuciones del presidente


del Consejo de Ministros
Artculo 123 Al Presidente del Consejo de Ministros, quien puede ser
Presidente
ministro sin cartera, le corresponde:
1. Ser
Ser,, despus del Presidente de la R
Presidente epblica, el por
Repblica, por--
tavoz autorizado del gobierno.
2. Coordinar las funciones de los dems ministros.
3. Refrendar los decretos legislativos, los decretos de
ur gencia y los dems decretos y resoluciones que se
urgencia se--
alan la Constitucin y la ley
ley..

CONCORDANCIAS:
C: arts.118 inc. 19), 119, 120, 121, 122, 124,
125, 127, 128, 129, 130, 133, 135;
T.U.O.Rgmto.Congreso: art. 76 inc. 1); Ley
25397: art. 16; D.Leg. 560: art. 15 inc 7)

Jorge Santistevan de Noriega


1. Origen constitucional de la Presidencia del Consejo
de Ministros
La historia constitucional del Per desde la Carta de 1823 hasta la de 1920 es
expresin del carcter presidencialista en la configuracin de la estructura del poder
poltico. Si bien la Carta de 1856 prescribe por vez primera la existencia de un Conse-
jo de Ministros, como concepcin de instituciones del sistema de gobierno parla-
mentarista, las referencias constitucionales como lo afirma Garca Belaunde(1) en
cuanto al titular del gabinete son recin concebidas en la Carta Poltica de 1933. Esta,
al legislar en su Ttulo VII, Captulo II sobre los Ministros de Estado, prev en el
artculo 157 la existencia del Presidente del Consejo de Ministros, y su competencia
artculo 159 para refrendar su propio nombramiento y el de los ministros restantes
integrantes del gabinete.
La Carta Poltica de 1933 asigna tambin dotar a la Presidencia del Consejo de
Ministros competencia para participar y expresar acuerdo en la designacin y remo-
cin de los ministros de Estado. El artculo 158 estableca textualmente que: El
Presidente de la Repblica (). Nombra y remueve a los dems Ministros, a pro-

(1) GARCA BELAUNDE, Domingo. Teora y prctica de la Constitucin peruana. Editorial Eddili, Lima,
1989.

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ART. 123 DE LA ESTRUCTURA DEL ESTADO

puesta y con acuerdo, respectivamente, del Presidente del Consejo de Ministros.


Lamentablemente, esta previsin constitucional que ha continuado hasta nuestros
das no ha podido hacerse realidad en la historia republicana, pues salvo honrosas
excepciones, los Presidentes de la Repblica suelen nombrar a los ministros a su
discrecin, quienes a menudo actan ms como secretarios del Jefe de Estado que
como integrantes de un gabinete liderado por el Primer Ministro y capaz de gober-
nar en equipo con el Jefe de Estado.
Aun cuando la Carta de 1933 expresaba la intencin de dotar de trascendencia
jurdica y poltica a la Presidencia del Consejo de Ministros, ello hasta hoy tampoco
no se ha logrado. Ntese que la Exposicin de Motivos del proyecto de la citada
Constitucin, seala la necesidad de que las nuevas funciones determinan la exis-
tencia de nuevas prescripciones jurdicas, que las regulen. En todo el mundo la expe-
riencia ha aconsejado constitucionalizar reglas e instituciones que antes quedaban al
albedro de los Congresos o los Gobiernos. Esa necesidad es particularmente noto-
ria en el Per. Nuestra organizacin poltica y administrativa se encuentra visible-
mente retardada.
A partir de este primer referente constitucional el Presidente del Consejo de
Ministros es concebido formalmente como un primus inter pares, es decir, como el
primero entre sus iguales. Lo anterior, sin embargo, no implica como lo afirma
Bernales Ballesteros(2) que el constitucionalismo histrico del pas haya podido re-
solver hasta la actualidad uno de los problemas medulares del sistema poltico perua-
no: la temtica ministerial, la que, en palabras de Garca Belaunde, no ha dejado de
ser una institucin protocolaria, funcional y decorativa(3).
En la perspectiva histrica descrita es preciso afirmar que, a fin de fortalecer la
competencia funcional y el peso poltico del Presidente del Consejo de Ministros, la
vigente Carta Poltica de 1993 a distingo de su predecesora de 1979 estipula en su
artculo 123 la posibilidad de que el Premier vocablo francs popularizado en el
Per para designar al Presidente del Consejo de Ministros sea un ministro sin carte-
ra. Se propulsa as las competencias que le son conferidas en su calidad de portavoz
gubernamental y coordinador de los diversos sectores de la administracin pblica.

2. Doble investidura y naturaleza funcional del presi-


dente del Consejo de Ministros
Para una mejor comprensin de la naturaleza y funciones del Presidente del
Consejo de Ministros, es conveniente llevar a cabo un cotejo de las estipulaciones
contenidas en la Carta del 79 y las del artculo 123 de la Constitucin vigente.

(2) BERNALES BALLESTEROS, Enrique. La Constitucin de 1993. Anlisis comparado. Editorial Jur-
dica Rao, Lima, Per, 1996.
(3) GARCA BELAUNDE, Domingo. Ob. cit.

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El artculo 216 de la Carta del 79 estableca que el Presidente de la Repblica


nombra y remueve al Presidente del Consejo de Ministros. Por tanto el origen del
mandato del Premier y, por ende, el desarrollo de sus funciones y competencias,
estaba ligado al nivel de confianza que le expresaba el Presidente de la Repblica. No
obstante, la referida Constitucin modlica introdujo, por primera vez en el Per, la
institucin de la doble investidura, la que ha quedado vigente hasta nuestros das. La
doble investidura supone que, aunque en su designacin no media intervencin algu-
na del Poder Legislativo, el Premier debe acudir al Parlamento para obtener, despus
de nombrado, el voto de confianza.
Ha resultado efectiva esta participacin ratificante del Congreso en la designa-
cin del Consejo de Ministros? No parece, pues en el Per del siglo XXI se sigue
considerando, como veremos ms adelante, que para mitigar el presidencialismo se
debe parlamentarizar an ms al Presidente del Consejo de Ministros, al punto que
se llega a proponer que en el futuro sea simplemente nombrado por el Congreso.
En cuanto a las competencias funcionales que le asignaba al Premier la Carta de
1979, el Ttulo IV De la Estructura del Estado, abordaba en su Captulo VI Del
Consejo de Ministros, las funciones asignadas al titular de este cuerpo colegiado. La
primera fue precisada en el artculo 215 que estableca la existencia de un Presidente
en el Consejo de Ministros. El artculo 216 determinaba, en segundo lugar, que el
Presidente de la Repblica nombra y remueve al Presidente del Consejo, aunque en el
segundo prrafo del mismo sealaba que el Presidente de la Repblica nombra o
remueve a los dems ministros de Estado, a propuesta y con acuerdo del Presidente
del Consejo. Podemos afirmar que ha existido un tratamiento franciscano de esta
institucin gubernativa, careciendo la Carta del 79 de previsiones explcitas en cuanto
a las funciones que competen al Presidente del Consejo y a su interrelacin con el
Poder Legislativo.
La Constitucin de 1993, distinguindose en cierto sentido de su predecesora,
aspira a desarrollar ms integralmente la materia. El Ttulo IV De la Estructura del
Estado, en su Captulo V Del Consejo de Ministros, trae a colacin ciertos aspec-
tos similares a la Carta de 1979. Sin embargo, existen tres aportes sustantivos en el
mbito del constitucionalismo histrico del Estado peruano:
i) Hace referencia, como qued anotado, a la posibilidad de desempeo de la
funcin de Presidente del Consejo sin cartera ministerial alguna.
ii) Determina puntualmente las funciones conferidas al Premier, precisadas, como
se ha sealado en el artculo 123.
iii) El Presidente del Consejo concurre peridicamente a las sesiones plenarias del
Congreso para la absolucin de las preguntas formuladas por los parlamenta-
rios bajo el procedimiento desarrollado por el artculo 85 del Reglamento del
Congreso de la Repblica.

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Por tanto, la posibilidad de cumplimiento de la funcin sin cartera especfica, la


definicin y delimitacin competencial de las funciones de este, cuanto la exigencia
de interrelacin con el Poder Legislativo, expresan la intencin del constituyente por
dotar de institucionalidad y contenido propio a la citada funcin gubernativa. Manuel
Vicente Villarn, desde la primera mitad del siglo pasado, sostuvo la necesidad de
designar a un verdadero jefe para el Consejo de Ministros, dotado de prerrogativas
propias, exclusivas y excluyentes, algunas de las cuales fueron tmidamente recogidas
en la Carta de 1993, con la finalidad de conferir unidad y vigor corporativo, para poder
cumplir su papel de colaborador personal del Presidente de la Repblica(4).

3. Funciones del presidente del Consejo de Ministros


a la luz del artculo 123 de la Constitucin vigente
En primer lugar, se confiere al Premier la atribucin de ser portavoz autorizado
del Gobierno, despus del Presidente de la Repblica. La citada funcin revela el
carcter constitucional de primus inter pares conferido al cargo por la vigente Carta.
No obstante, existe consenso en afirmar que la citada funcin no constituye en puri-
dad expresin del fortalecimiento de las prerrogativas del Presidente del Consejo por
cuanto, como lo ha registrado la historia, las funciones de portavoz gubernamental
han recado las ms de las veces en otros funcionarios del Gobierno, como el jefe de
prensa o el jefe del despacho, o los propios asesores personales del Presidente de la
Repblica, como lo atestigua la presente gestin presidencial.
En referencia a la funcin de coordinacin que ejerce el Premier para la articu-
lacin de las funciones de las instituciones y miembros que conforman el Poder
Ejecutivo, Bernales Ballesteros afirma que constituye el mnimun exigido para un car-
go de este nivel, sin comportar un aporte significativo a la consolidacin de sus
competencias. Al respecto, debe tomarse en consideracin que a nivel legislativo las
competencias y prerrogativas conferidas al titular del Consejo de Ministros en la Ley
del Poder Ejecutivo (Decreto Legislativo N 560) le permiten, e incluso garantizan,
desde el punto de vista normativo, el cumplimiento de la citada tarea de coordinacin
gubernamental.
El artculo 16 de la Ley del Ejecutivo establece, entre otras, las siguientes fun-
ciones del Premier: en primer lugar, la de colaborar con el Jefe de Estado en la direc-
cin de la poltica general del gobierno. En segundo lugar, tiene a su cargo la coordi-
nacin de la actividad intersectorial poltico-administrativa del Estado, la que ejerce a
travs de la conduccin de las comisiones interministeriales tanto la de asuntos
econmicos y financieros cuanto la de asuntos sociales y de la direccin de los
Organismos Pblicos Descentralizados (OPD), que estn adscritos a la Presidencia
del Consejo de Ministros.

(4) VILLARN, Manuel Vicente. Pginas escondidas. Talleres Grficos Villanueva, Lima, Per, 1962.

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Adems, es responsable de orientar la actividad de los Organismos Reguladores


de Servicios Pblicos e Infraestructuras que, siendo autnomos y considerado su rol
arbitral, estn bajo su esfera administrativa en una suerte de funcin tutelar, a juicio
de Jorge Dans(5). Seala tambin la Ley del Ejecutivo que tiene a su cargo la promo-
cin de medidas polticas y administrativas tendentes a garantizar la participacin
social en la gestin del gobierno, dotndolo de un cariz social en su funcin, sin que
sea menos importante afirmar la titularidad del pliego que formalmente recae en el
Premier, aunque en la prctica esta sea ejercida por el Secretario General de la Presi-
dencia del Consejo de Ministros.
En trminos formales, el referente constitucional aunado al desarrollo legislati-
vo en la materia, habilitan al Premier a ir asumiendo funciones reales y efectivas de
colaboracin directa en la conduccin del Gobierno, aunque en la prctica salvo
honrosas excepciones los Presidentes del Consejo de Ministros han vivido detrs
de la sombra de Presidentes de la Repblica, siempre vidos de figuracin, celosos de
la competencia y necesitados de traduccin para resolver cuestiones ocasionales o
precisar mensajes que consideran vienen transmitindose de manera distorsionada.

4. El refrendo normativo del premier


En el presente apartado analizamos la funcin de refrendo normativo que se
exige al Presidente del Consejo frente a toda normativa legal y reglamentaria que
expida el Poder Ejecutivo. Esta constituye la tercera funcin constitucional, conferi-
da en el inciso 3 del artculo 123, en atencin a lo dispuesto por el artculo 120,
referido al refrendo ministerial en general.
El refrendo, como se sabe, tiene como efecto jurdico la virtualidad de que la
responsabilidad legal y poltica que le corresponda al Presidente de la Repblica, por
los actos que ejecuta bajo su firma, son derivadas hacia el Presidente del Consejo. En
la persona de este ltimo se singulariza, adems, la responsabilidad que le toca frente
al Parlamento a consecuencia del voto de confianza con que el Premier inaugura
necesariamente su gestin (doble investidura). A distingo de la Constitucin de 1979,
la Carta actual ampla la responsabilidad del refrendo del Presidente del Consejo de
Ministros a los decretos de urgencia. Afirma Hakansson (a nuestro juicio refirindo-
se ms bien al voto aprobatorio del Consejo de Ministros)(6) que el refrendo en la
forma de gobierno peruana tiene la finalidad de trasladar la responsabilidad poltica
del Presidente a su gabinete, pese a que en los presidencialismos la eleccin popular

(5) DANS ORDOEZ, Jorge. Los organismos reguladores de los servicios pblicos en el Per: Su rgimen
jurdico, organizacin, funciones de resolucin de controversias y de reclamos de usuarios. En: Revista Peruana
de Derecho de la Empresa. N 57. Inversin Privada en Servicios Pblicos. Editorial Asesora
Andina Publicaciones. Lima, 2004.
(6) Texto entre parntesis emitido por el autor de este comentario.

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del Jefe de Estado hace que no responda de sus actos al Parlamento. Por ese motivo,
pensamos que el refrendo es una institucin que resulta extraa en los presidencialis-
mos, a no ser que la firma del ministro solo sea un medio de autenticacin de los actos
presidenciales, que luego permitan al Parlamento poder censurar a los ministros(7).
Evidentemente, en otro trabajo hemos desarrollado la trascendencia del refrendo ms
all de un simple acto de autenticacin, pues en virtud de este se derivan y asignan, en
cabeza del Premier y de los seores ministros, responsabilidades legales (penales, civiles
y administrativas), as como polticas, hacia los ministros refrendantes.

5. La estacin de preguntas y el presidente del Conse-


jo de Ministros
La disposicin constitucional relacionada con la asistencia del Presidente del
Consejo de Ministros a la denominada estacin de preguntas, conocida en el Parla-
mentarismo britnico como Question Time, constituye una intencin de aproximacin
a un sistema de gobierno parlamentario, pero insuficiente. A pesar del mencionado
artculo 85 del Reglamento del Congreso, carece de trminos y plazos, ya que en la
Carta se hace referencia solamente a que debe tener lugar peridicamente. La nor-
ma constitucional debi ser ms explcita a fin de fortalecer la interrelacin entre los
Poderes Ejecutivo y Legislativo y dotar a la estacin de preguntas y respuestas de
mayor exigibilidad para lograr el cumplimiento de las previsiones contenidas en el
tantas veces mencionado artculo 85 del Reglamento del Congreso de la Repblica.

6. Propuestas de reforma constitucional


Finalmente, es pertinente sealar que el Proyecto de Reforma Constitucional,
contiene una propuesta normativa destinada al fortalecimiento de esta funcin gu-
bernativa, al desarrollar in extenso en el artculo 177(8) un conjunto de ocho funcio-
nes propias del Premier, las que, adems de consignar las clsicas funciones conferi-
das por las Cartas del 79 y 93, prevn nuevas competencias de capital transcendencia
si efectivamente son adoptadas. Nos referimos a las facultades en materia de: con-
duccin de las relaciones del Poder Ejecutivo con el Legislativo; con los gobiernos
regionales y locales. Tambin la conduccin de las polticas intersectoriales en el mbito
de la modernizacin estatal; descentralizacin y medio ambiente. Estas propuestas
modificatorias de la Constitucin constituyen manifiesta expresin de la nueva orien-

(7) HAKANSSON NIETO, Carlos. La forma de gobierno en la Constitucin peruana. Universidad de Piura,
Coleccin Jurdica, Piura, 2001.
(8) El texto ntegro del Proyecto de Reforma Constitucional puede ser consultado en la pgina web:
http://www.congreso.gob.pe/debate_constitucional

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tacin que se pretende conferir al titular de la Presidencia del Consejo de Ministros,


un nuevo enfoque destinado a establecer la participacin directa del Poder Legislati-
vo en la designacin de este.

7. Eleccin por parte del Congreso de la Repblica?


Recientemente se ha venido planteando la necesidad de avanzar hacia un mayor
parlamentarismo teniendo en vista la eleccin, por mandato constitucional, del Pre-
mier por parte del Congreso. Ello dara lugar a un Ejecutivo en cabeza del Presidente
de la Repblica elegido por el voto universal y un Presidente del Consejo de Minis-
tros elegido por el Parlamento. As lo propuso Carlos Fernndez Sessarego en la
Comisin de Bases para la Reforma Constitucional convocada por el Gobierno de
Transicin en el ao 2001, y sobre ello ha tratado el periodista Juan Paredes Castro
en su libro La Repblica Incompleta(9). Javier Valle Riestra, por su parte, propulsa
esta figura a surgir en el marco de una Asamblea Constituyente para convertir al
Presidente de la Repblica en un personaje ms apegado al del Jefe de Estado y al
Presidente del Consejo de Ministros en uno ms cercano al Presidente de Gobierno.
Su idea es que si fuera este ltimo de oposicin podra consagrarse en el Per un
sistema de cohabitacin de cuo francs.
Todas estas propuestas resultan cautivantes desde una perspectiva transforma-
dora del Premier en un contrapeso al exacerbado presidencialismo que ha signado la
historia Republicana del Per. Pero solo podrn ser viables si el Parlamento resulta
ser la expresin de partidos polticos consolidados, democrticos y comprometidos
con la institucionalidad republicana lo que, aparte de impostergable, constituye una
tarea ms compleja que la simple adopcin de ms modelos constitucionales.

DOC T R INA

BERNALES BALLESTEROS, Enrique. La Constitucin de 1993. Anlisis compa-


rado. Editorial Jurdica Rao, Lima, 1996; DANS ORDOEZ, Jorge. Los orga-
nismos reguladores de los servicios pblicos en el Per: Su rgimen jurdico, organiza-
cin, funciones de resolucin de controversias y de reclamos de usuarios. En: Revista
Peruana de Derechos de la Empresa, N 57. Inversin Privada en Servicios
Pblicos, Editorial Asesora Andina Publicaciones, Lima, 2004; GARCA
BELAUNDE, Domingo. Teora y prctica de la Constitucin peruana. Editorial
Eddili, Lima, 1989; HAKANSSON NIETO, Carlos. La forma de gobierno en la
Constitucin peruana. Universidad de Piura, Coleccin Jurdica, Piura, 2001;
PAREDES CASTRO, Juan. La Republica incompleta. Lima, Fundacin Konrad
Adenauer, 2003; VILLARN, Manuel Vicente. Pginas escondidas. Talleres Gr-
ficos Villanueva, Lima, 1962.

(9) PAREDES CASTRO, Juan. La Repblica incompleta. Fundacin Konrad Adenauer, Lima, 2003.

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