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LA ADMINISTRACIN
ELECTRNICA Y EL
SERVICIO A LOS
CIUDADANOS

GOBIERNO MINISTERIO
DE ESPAA DE ECONOMA
Y HACIENDA
Crditos
LA ADMINISTRACIN
ELECTRNICA Y EL
SERVICIO A LOS
CIUDADANOS
El Ministerio de Economa y Hacienda
ante los retos de la Ley 11/2007, de
Acceso Electrnico de los Ciudadanos
a los Servicios Pblicos

2009
NDICE

Pgina

Prlogo
Pedro Solbes Mira............................................................................................................................. 7

Presentacin 3
Juana Mara Lzaro Ruiz.................................................................................................................... 9

La ley 11/2007: una nueva forma de entender la Administracin Pblica


Juan Miguel Mrquez Fernndez........................................................................................................ 13

Novedades y retos jurdicos de la Ley 11/2007, desde la experiencia del


Ministerio de Economa y Hacienda
Maximino Ignacio Linares Gil............................................................................................................ 25

El futuro de los sistemas electrnicos de identificacin y firma previstos en


la ley 11/2007
Santiago Segarra Tormo.................................................................................................................... 39

Las bases institucionales para la aplicacin de la Ley 11/2007 en el Ministerio


de Economa y Hacienda: el papel de la Comisin Ministerial de Administracin
Electrnica.
ngel Esteban Pal........................................................................................................................... 55

La planificacin de los procesos de desarrollo de la Administracin electrnica


en el Ministerio de Economa y Hacienda
Jos Aurelio Garca Martn................................................................................................................ 65

Administracin electrnica y actuacin jurisdiccional


Alberto Palomar Olmeda................................................................................................................... 77
Pgina

Las iniciativas internacionales en materia de Administracin electrnica y su


incidencia en el MEH
Urbana Snchez Quintanilla............................................................................................................... 93

De oficina virtual a servicios transparentes. La experiencia de la AEAT en la


aplicacin de la Ley 11/2007
Ignacio Gonzlez Garca.................................................................................................................... 107

La Administracin electrnica como vehculo de colaboracin y rentabilizacin


social de los servicios pblicos: la experiencia de la Direccin General del
Catastro
ngel M. lvarez Capn. Fernando Serrano Martnez......................................................................... 117

La Administracin electrnica en la gestin y el control econmico presu-


puestario
Jos Mara Sobrino Moreno............................................................................................................... 131

La Administracin electrnica en la gestin de los Fondos Comunitarios


Bosco Montero Cabrera. David Azcrate Corcuera. liver Ortega Martn. Isabel Sierra Martnez........ 143

La Administracin electrnica en la elaboracin y publicacin del Presu-


4 puesto
Juan Antonio Marmaneu Huguet........................................................................................................ 153

La Administracin electrnica en la tramitacin de las pensiones de Clases


Pasivas y de las ayudas gestionadas por la Direccin General de Costes de
Personal y Pensiones Pblicas
Jos Gonzlez Bernal. Montserrat Torija Noguerales.......................................................................... 165

Un nuevo entorno electrnico para el intercambio de datos financieros


entre la Administracin Local y la Administracin del Estado
Juan Antonio Zapardiel Lpez. Mara Jess Llorente Garca............................................................... 175

La Administracin electrnica como dinamizador de los modelos de relacin


y supervisin del sector asegurador y de planes y fondos: la experiencia de
la Direccin General de Seguros y Fondos de Pensiones
Juan Andrs Hermoso Franco............................................................................................................ 185

Los servicios de certificacin electrnica y otros servicios de valor aadido


para la Administracin electrnica: la experiencia de la fnmt-rcm
Diego Hernndez Gallardo................................................................................................................. 195

Medios electrnicos en la contratacin pblica: normalizacin de la infor-


macin
Daniel Avedillo de Juan. Jos Luis Cueva Calabia. Bernardino Prez Crespo. Alberto Valdivielso Caas.. 207

Los servicios comunes como soporte de la Administracin electrnica


Juan Jess Torres Carbonell............................................................................................................... 217
Pgina

La formacin en el Ministerio de Economa y Hacienda, una experiencia de


gestin electrnica integral
Elena Barinaga de Diego. Miguel Ordozgoiti de la Rica...................................................................... 227

El papel de la seguridad en la prestacin de servicios electrnicos


Juan Jess Torres Carbonell............................................................................................................... 233

La Administracin electrnica en la Deuda del Estado y en la Caja General


de Depsitos: una experiencia en la Direccin General del Tesoro y Poltica
Financiera
Carlos Garca Satu. Celia Tens Garca............................................................................................ 243

La Administracin para los ciudadanos a travs de Internet: los retos de la


inclusin y de la calidad
M Jos de Mariano Snchez-Jaregui............................................................................................... 251

La Administracin ante los nuevos usos de libros y documentos


Gerardo Bustos Pretel....................................................................................................................... 265

Administracin electrnica, el intercambio de informacin entre adminis-


traciones y la reduccin de carga administrativa a los ciudadanos y empresas:
La experiencia del INE 5
Adolfo Glvez Moraleda. Jos Luis Maldonado Cecilia. Carlos Ballano Fernndez............................... 279

Administracin electrnica: la experiencia del Instituto de Crdito Oficial


Enrique Villarreal Rodrguez............................................................................................................... 289

La Administracin electrnica en la va Econmico-Administrativa, un nuevo


modelo de relacin con los interesados: experiencia del TEAC
Soledad Fernndez Doctor. Carlos Cornejo Zahonero......................................................................... 297

Acrnimos usados................................................................................................................... 307


PRlogo

Las Administraciones Pblicas deben evitar que los ciudadanos y empresas soporten cargas
administrativas que no sean estrictamente necesarias para el cumplimiento de sus objetivos. Los
gestores pblicos deben ser conscientes que una prolongacin indebida del tiempo dedicado 7
a las obligaciones administrativas nos perjudica a todos y muy especialmente al bienestar de
nuestra nacin.

Espaa necesita mejorar su productividad y esta depende a su vez de un uso adecuado del
tiempo, evitando al mximo los desplazamientos, y haciendo los trmites administrativos lo ms
giles posibles.

Las inversiones en infraestructuras de transporte y el uso intensivo de las tecnologas de la


informacin y la comunicacin (TIC) son dos ejes privilegiados de la lucha por una mayor pro-
ductividad y a ambos vectores est dedicando el Gobierno fondos presupuestarios y esfuerzos
organizativos.

Con la poltica de implantacin y desarrollo de las tecnologas de la informacin y la comuni-


cacin se moderniza la gestin de las Administraciones Pblicas. En este sentido es importante
destacar algunas actuaciones:

l Los Planes Avanza y Moderniza, aprobados a finales de 2005 que han creado infraestruc-
turas y recursos comunes para todas las Administraciones Pblicas.

l El DNI electrnico, en pleno proceso de implantacin.

l La Ley 11/2007 de Acceso Electrnico de los Ciudadanos a los Servicios Pblicos, de impor-
tancia decisiva en este proceso.
l El Plan de reduccin de cargas administrativas, que incluye medidas de simplificacin de tr-
mites y reduccin de cargas, as como la puesta en funcionamiento de una ventanilla nica
que permita realizar todos los trmites necesarios para el acceso y el ejercicio en Espaa de
actividades de servicios.
Y en el mbito del Ministerio de Economa y Hacienda, los Planes Director y de impulso de la
Administracin electrnica contienen un total de 31 actuaciones comunes y alrededor de 140
proyectos sectoriales, algunos de ellos de especial trascendencia para el servicio a los ciudada-
nos. Los proyectos incluidos en los Planes cuentan con un calendario de implantacin e infor-
mes de seguimientos peridicos para asegurar su eficacia.
Espero que el presente libro sea de utilidad y permita al lector no slo valorar los avances
producidos en la prestacin de servicios electrnicos por parte del Ministerio de Economa y
Hacienda, sino tambin comprobar los cambios que se estn produciendo y se van a producir
en las Administraciones Pblicas, cambios orientados a la mayor comodidad y bienestar de los
ciudadanos y empresas.

Pedro Solbes Mira


Vicepresidente Segundo del Gobierno y Ministro de Economa y Hacienda
Febrero 2009
8
PRESENTACIN

La estructura del Ministerio de Economa y Hacienda, regulada actualmente por el Real Decreto
1127/2008, de 4 de julio, presenta, a mi juicio, tres caractersticas principales:
9
En primer lugar, debe destacarse la gran complejidad y diversidad de las funciones
desempeadas por los centros directivos que lo integran. En efecto, en el marco de las grandes
reas funcionales constituidas por las polticas de ingresos y de gastos pblicos (Secretara
de Estado de Hacienda y Presupuestos), la poltica econmica (Secretara de Estado de
Economa) y los servicios horizontales (Subsecretara), coexisten centros con funciones
estrictamente gestoras, centros con competencias normativas y consultivas, centros con
funciones supervisoras (Direccin General de Seguros), centros con funciones revisoras (Tribunal
Econmico Administrativa Central) e incluso centros cuya actuacin se proyecta sobre todos
los Departamentos ministeriales o sobre otras Administraciones Pblicas (como es el caso de
la Intervencin General de la Administracin del Estado, la Direccin General de Presupuestos,
la Direccin General de Costes de Personal y Pensiones Pblicas, la Direccin General de
Patrimonio del Estado o la Direccin General de Coordinacin Financiera con las Comunidades
Autnomas y con las Entidades Locales).

En segundo lugar, debemos resaltar la importancia de los servicios perifricos del


Departamento, estructurados en las 52 Delegaciones de Economa y Hacienda, con un total
de 9.090 empleados, funcionarios y laborales (datos a 30 de junio de 2008), incluidos los
de los organismos autnomos que forman parte de las Delegaciones (Instituto Nacional de
Estadstica e Instituto de Estudios Fiscales) y los 687 empleados de los Tribunales Econmico
Administrativos Regionales y Locales, a los que hay que aadir los 25.291 integrados en los
servicios territoriales de la Agencia Estatal de Administracin Tributaria (AEAT).
Finalmente, cabe aludir al gran nmero de organismos adscritos o dependientes del Ministerio,
cuya multiplicidad de funciones se percibe claramente con su mera enumeracin:

Organismos autnomos (Instituto de Estudios Fiscales, Instituto Nacional de


Estadstica, Instituto de Contabilidad y Auditora de Cuentas, Parque Mvil del Estado y
Comisionado para el Mercado de Tabacos).

Entidades pblicas empresariales (Fbrica Nacional de Moneda y Timbre-Real Casa de


la Moneda, Instituto de Crdito Oficial y Loteras y Apuestas del Estado).

Otros organismos pblicos (Agencia Estatal de Administracin Tributaria, Sociedad


Estatal de Participaciones Industriales, Comisin Nacional del Mercado de Valores,
Comisin Nacional de la Competencia, Consorcio de la Zona Especial de Canarias y
Consorcio de Compensacin de Seguros).

En conjunto, el nmero total de empleados del Ministerio ascenda a 30 de junio de 2008


a 49.722, de los que 15.341 se encontraban en los servicios centrales y 34.381 en los
territoriales.

Teniendo en cuenta las circunstancias reseadas, el presente libro sobre Administracin


electrnica y servicios al ciudadano tiene como finalidad analizar los retos a los que se enfrenta
10 el Ministerio de Economa y Hacienda, en general, y cada uno de los servicios que lo integran,
en particular, para avanzar en el desarrollo de la Administracin electrnica.

Con dicha finalidad, el libro se estructura en dos partes claramente diferenciadas. Una
primera parte, de carcter general, en la que se desarrollan materias comunes referentes a
cuestiones tales como el alcance de la regulacin contenida en la Ley 11/2007, de Acceso
Electrnico de los Ciudadanos a los Servicios Pblicos, el futuro de los sistemas electrnicos
de identificacin y firma, las bases institucionales en las que se apoya el desarrollo de la
Administracin electrnica en el Ministerio, el proceso de planificacin que se ha llevado a
cabo en el Ministerio en este mbito, la Administracin electrnica en el marco de la actuacin
jurisdiccional o la incidencia que tienen en el Ministerio las iniciativas internacionales en
materia de Administracin electrnica.

En cambio, la segunda parte incluye colaboraciones que se encuentran claramente identificadas


con polticas y mbitos organizativos especficos del Ministerio, con la pretensin no slo de
analizar los proyectos de Administracin electrnica ya terminados o en fase de ejecucin, sino
tambin poner de manifiesto cules son los objetivos estratgicos, perseguidos en cada rea, que
se encuentran relacionados con el desarrollo de la Administracin electrnica (interna y externa),
destacando los servicios que se prestan a los ciudadanos y las empresas y las mejoras que se
han conseguido o se pretenden conseguir en la prestacin de tales servicios.

No se trata, por lo tanto, de un libro de informtica, sino de un libro que pretende ayudar
a determinar en qu medida el desarrollo de la Administracin electrnica ha motivado ya,
y motivar en el futuro, una mejora en la prestacin de los servicios pblicos a cargo del
Ministerio de Economa y Hacienda.

El objetivo perseguido se encuentra favorecido por el hecho de que los autores de la mayora de
los captulos del libro forman parte del personal del Ministerio que, da a da, est asumiendo,
en las diferentes reas funcionales, la tarea de colaborar a la mejora de los servicios pblicos
a travs del desarrollo de la Administracin electrnica, a los que aprovecho esta presentacin
para agradecerles el esfuerzo realizado y por realizar.

Finalmente, quiero destacar que la publicacin del libro se enmarca en una poltica de
comunicacin que pretende, desde la perspectiva externa, que los destinatarios de los
servicios conozcan los avances producidos y utilicen, cada vez en mayor medida, los servicios
electrnicos y, desde la perspectiva interna, implicar a toda la organizacin, no slo al personal
informtico, en el desarrollo de la Administracin electrnica.

Juana Mara Lzaro Ruiz


Subsecretaria de Economa y Hacienda

11
LA LEy 11/2007: UNA NUEvA FOrMA DE ENTENDEr LA
ADMINISTrACIN PbLICA
Juan Miguel Mrquez Fernndez. Director general para el impulso de la Administracin electrnica.
Ministerio de Administraciones Pblicas.

SUMARIO: 1. El desarrollo de la Administracin electrnica. 2. La Ley 11/2007. 3. El


desarrollo de la Ley en la Administracin General del Estado. 4. El camino hacia una nueva
Administracin.
13

En los ltimos aos hemos asistido a un cambio profundo en la forma en que ciudadanos,
empresas y Administraciones se relacionan entre s. Las nuevas tecnologas han jugado un
papel muy relevante en este proceso: la informtica, la telefona fija y mvil, el fax, y ms
recientemente, Internet, han cambiado ya de manera permanente la forma en que trabajamos,
vivimos y nos relacionamos.
En slo unos pocos aos, Internet ha dejado de ser un sitio donde convena estar para ser
un sitio donde es imprescindible operar. Buena parte de las relaciones, informaciones, in-
tercambios y negocios se gestionan hoy da en Internet. Y de manera creciente, muchos de
ellos, slo en Internet.

La importancia que ha adquirido Internet no es una cuestin de modas. Ciudadanos


y empresas encuentran facilidades y ventajas en el uso de la Red que les hace ms
atractivo realizar algunas de sus actividades en este nuevo medio que en el mundo fsico
tradicional.

Si bien en sus orgenes la Red se comport como una simple extensin del mundo fsico, hoy
da ya no es as. Internet ha desarrollado caractersticas propias que le diferencian claramente
de otros medios. Ha demostrado una capacidad asombrosa para almacenar y difundir de
manera inmediata todo tipo de informaciones. Nadie discute hoy da su supremaca como
fuente de informacin. Las Webs corporativas, la prensa electrnica, las enciclopedias en
lnea, combinadas con las capacidades de bsqueda y clasificacin que ofrecen los grandes
La Administracin electrnica y el servicio a los ciudadanos

buscadores de Internet la han convertido en la primera fuente de informacin del planeta,


hasta el punto de que hoy da se puede afirmar que si algo no est en Internet, a efectos
prcticos no existe.
Ms all de su capacidad como fuente de informacin, Internet tambin es un espacio p-
timo para la realizacin de determinadas transacciones y as han aparecido negocios como
la banca, el comercio o la distribucin de determinados bienes por va electrnica que ao
tras ao aumentan su cuota de mercado y empieza a disputar la supremaca de la que antes
disfrutaban los negocios tradicionales en el mundo fsico.
Tambin se ha configurado, o est en vas de lograrlo, como el medio preferido por los jvenes
para potenciar las relaciones personales y colectivas. La aparicin de lo que ha venido a
denominarse Web 2.0 y las redes sociales que sobre este nuevo concepto se han desarro-
llado ha abierto una nueva forma de relacin entre ciudadanos y empresas, permitiendo,
por primera vez, la colaboracin y cooperacin masiva de manera fluida y ordenada a escala
nunca antes conocida.
Con la aparicin de blogs, wikis, Web sociales, etiquetado colectivo y otras nuevas formas
de expresin y comparticin de informacin, asistimos a la ruptura del modelo jerrquico
de relacin derivado de los medios de comunicacin social previamente existentes. Se im-
pone la bidireccionalidad sobre la unidireccionalidad, la multilateralidad selectiva sobre la
simple multilateralidad sin control. En este nuevo mundo, la distincin entre consumidores
14 y productores es cada vez ms difusa. Cada vez con ms frecuencia se es a la vez lector de
una noticia y autor de otra, comprador de un bien y diseador del mismo, productor de una
idea y consumidor de otra. Nunca antes, el talento individual y colectivo haba tenido tantas
oportunidades para expresarse.
Es cierto que no existe un modelo claro de funcionamiento de la Red. No conocemos con
precisin los modelos de negocios que garanticen su sostenibilidad automtica y, en oca-
siones, asistimos a procesos en los que las ideas y los proyectos aparecen y desaparecen
con excesiva rapidez.
Pero tambin es cierto que todos los das aparecen nuevas ideas sobre cmo usar la Red
para resolver problemas anteriormente no resueltos, sobre cmo usarla para mejorar la cali-
dad de vida de algn que otro colectivo, para ayudar en alguna causa justa o para organizar
mejor nuestra vida comn.
Parte de las ventajas de la Red se derivan de su lejana del mundo fsico, de la independen-
cia de la geografa se tiene en Internet, de que todo se encuentre a un click de distancia;
de que est abierta 24 horas al da, 7 das a la semana y de la libertad, facilidad y bajo
coste con el que es posible crear y difundir informaciones y servicios en la Red.
Ventajas e inconvenientes seguirn presentes en este nuevo medio, pero nadie duda de que
las primeras superan con mucho a las segundas. Es necesario aumentar la seguridad de la
Red y la confianza en la misma para que podamos, si lo deseamos, realizar cualquier tipo
de transacciones con las mismas garantas que en el mundo fsico. Es necesario garantizar
que la Red no se convierte en una nueva fuente de desigualdad, que todas las personas
tengan acceso a este nuevo medio y que todas pueden beneficiarse de las ventajas que
La Ley 11/2007: una nueva forma de entender la Administracin Pblica

se derivan de su utilizacin. Y es necesario facilitar que las personas, empresas o Adminis-


traciones puedan usarlas para crear nuevos y mejores servicios de los que, sin duda, nos
beneficiaremos todos.
Las nuevas tecnologas llevan siendo utilizadas por ciudadanos, empresas y Adminis-
traciones desde hace ms de veinte aos: los ordenadores se usaron para mejorar la
eficacia y eficiencia interna de empresas y Administraciones, para hacer trabajos que
antes no se podan hacer o simplemente para hacer las cosas de siempre pero ms
rpido y mejor.
Ahora Internet permite, adems, hacer las cosas de manera diferente, relacionarnos
de manera ms creativa, aumentar la transparencia y participacin de todos, buscar
nuevas soluciones anteriormente inimaginables, aunque para ello es necesario liberar
su potencial de transformacin. Algunos colectivos sociales, empresas y Administra-
ciones ya lo estn haciendo. Es el momento de que todos aprovechemos estas nuevas
circunstancias.

1.El desarrollo de la Administracin electrnica


Las Administraciones Pblicas llevan aos invirtiendo para mejorar su funcionamiento interno,
con el convencimiento de que el ahorro econmico derivado del incremento de su eficacia y
15
eficiencia se trasladara a ciudadanos y empresas. La reduccin de costes de los servicios,
consecuencia de la mejora de su eficiencia interna y la reduccin de los plazos de tramita-
cin de los procedimientos permitira servicios mejores a menor coste a la ciudadana en
su conjunto.
En esta bsqueda de la eficacia, las Administraciones han realizado importantes inversiones
para incorporar la utilizacin de las Tecnologas de la Informacin y las Comunicaciones (TIC)
en su quehacer diario. Estas tecnologas han permitido en distinto grado automatizar
un elevado nmero de procesos y procedimientos y ha simplificado considerablemente el
trabajo interno desarrollado por muchos departamentos, con la correspondiente mejora de
su eficiencia, cumpliendo as una parte de las expectativas que la Administracin electrnica
haba despertado.
En paralelo con el uso de las TIC para mejorar los procesos internos, el desarrollo de Internet
gener una demanda importante sobre empresas y Administraciones para que stas usaran
el nuevo canal para facilitar a sus usuarios la informacin y el acceso electrnico a sus
servicios.
A medida que el sector empresarial y algunos departamentos ministeriales fueron facilitan-
do el acceso electrnico a sus servicios, la presin sobre el resto de la Administracin fue
incrementndose para conseguir, al menos, el mismo grado de acceso que proporcionan
aquellos departamentos ms avanzados.
En los ltimos aos, la presin ciudadana ha aumentado: ahora lo que se demanda no
es slo el acceso electrnico a los procedimientos a todos los procedimientos sino
La Administracin electrnica y el servicio a los ciudadanos

que tambin se reclama que los servicios se diseen desde el punto de vista de los ciu-
dadanos y no desde el punto de vista del departamento administrativo responsable del
mismo. El ciudadano exige de la Administracin el mismo trato que exige a las empresas
con las que est acostumbrado a relacionarse usando Internet. De alguna manera, el
propio medio impone sus reglas.
Entender claramente las nuevas demandas ciudadanas es entender cmo quiere la ciu-
dadana que sea la Administracin del futuro. Lo que se est demandando no es que se
haga lo mismo que antes se haca, pero ahora por Internet. Lo que se demanda es una
transformacin de la Administracin. Un cambio en el paradigma que ha gobernado la
actuacin de la Administracin durante mucho tiempo. Se pide, bsicamente, transformar
una Administracin cuya misin principal era garantizar que se cumpla la Ley a una Ad-
ministracin cuya primera misin es ponerse al servicio de ciudadanos y empresas para
facilitar que estos desarrollen de la mejor manera posible sus trabajos. No se pide que
se descuiden los controles que la Administracin debe ejercer, pero s que sta sea ms
servicial. Y para empezar se reclama no tener que aportar datos que ya obren en poder de
la Administracin, de cualquier Administracin; no tener que conocer la estructura admi-
nistrativa de la Administracin para relacionarse con ella; poder hacerlo desde cualquier
lugar, a cualquier hora del da.
Es en este nuevo marco en el que el Parlamento espaol aprueba, en junio de 2007, la Ley
11/2007 de Acceso Electrnico de los Ciudadanos a los Servicios Pblicos (LAECSP) con el
16 objetivo de atender estas nuevas demandas.

2.La Ley 11/2007


La expresin ms clara del cambio de paradigma en Administracin electrnica se pro-
duce, en el caso espaol, con la aprobacin por el Parlamento en junio de 2007 de la
LAECSP.
El aspecto ms destacable de esta Ley es el reconocimiento del derecho de los ciuda-
danos entendiendo por tales a toda persona fsica o jurdica a relacionarse electr-
nicamente con las Administraciones, lo que conlleva la obligacin para stas de dotarse
de los medios necesarios para ello. De esta manera, la Ley pasa de la declaracin de
impulso de los medios electrnicos que se haba concretado en la prctica en que al-
gunas Administraciones, o algunos de sus rganos, permitan la comunicacin por medios
electrnicos a que estn obligadas a hacerlo porque la Ley reconoce el derecho a los
ciudadanos a establecer relaciones electrnicas. De esta manera, la Ley da cumplimiento
a la demanda ciudadana de poder relacionarse con la Administracin desde cualquier
parte, en cualquier momento.
La Ley no se limita, simplemente, a reconocer el derecho a la relacin electrnica entre la
ciudadana y la Administracin. Tambin reconoce el derecho a no aportar los datos y do-
cumentos que obren en poder de las Administraciones Pblicas, obligando a stas a usar
medios electrnicos para recabarlos de la Administracin que los custodie y a sta ltima
La Ley 11/2007: una nueva forma de entender la Administracin Pblica

a facilitar el acceso a dichos datos, con respeto, en todo caso, a lo establecido en la Ley
Orgnica de Proteccin de Datos de Carcter Personal. De esta manera, se obliga a que sea
la Administracin la que colabore entre sus departamentos y rganos y que no tenga que
ser el ciudadano el que tenga que recorrer distintas ventanillas para aportar documentacin
que, por otra parte, ya posee la Administracin Pblica.
Tambin crea la Ley, al menos en el mbito de la Administracin General del Estado (AGE),
un punto de acceso electrnico general a travs del cual los ciudadanos puedan acceder
a toda la informacin y servicios disponibles de la AGE. Este punto de acceso general
libera al ciudadano de tener que conocer la estructura interna ministerial y obliga a una
colaboracin intensa entre ministerios para garantizar la exactitud, veracidad y actualizacin
de la informacin proporcionada por este punto de acceso. De esta manera se rompe la
tendencia al excesivo aislacionismo que en ocasiones se observa en el funcionamiento
de algunos departamentos y se fomenta la apertura y la integracin de servicios interde-
partamentales.
Adems de los tres elementos mencionados en los prrafos precedentes, la Ley contempla
otros aspectos necesarios para facilitar el ejercicio del derecho de los ciudadanos a la relacin
electrnica con la Administracin Pblica. En los siguientes apartados se revisa brevemente
el contenido ms destacable de la Ley en lo relativo al nuevo modelo de Administracin que
la Ley desarrolla.
17

2.1. Principios y finalidades de la Ley


El reconocimiento como derecho ciudadano de la relacin electrnica con la Administracin
Pblica se desarrolla en el marco de unos principios que refuerzan su impacto positivo para
la ciudadana, entre los que destacan los siguientes.
En primer lugar, el respeto al derecho a la proteccin de datos de carcter personal, segn
se contempla en la Ley.
En segundo lugar, el compromiso con la igualdad que requiere que la promocin del uso de
medios electrnicos nunca puede implicar la existencia de restricciones o discriminaciones para
los ciudadanos que se relacionen con las Administraciones usando otros procedimientos.
En tercer lugar, el respeto hacia la libertad de eleccin de tecnologa por parte de ciudadanos
y Administraciones: la habilitacin de canales electrnicos debe respetar, en todo caso, la
neutralidad tecnolgica, de manera que la Administracin nunca imponga a ningn ciudadano
la seleccin de alguna solucin especfica para poder relacionarse con ella, dando un apoyo
especial a la utilizacin de estndares abiertos.
En materia de seguridad, la Ley establece el principio de proporcionalidad para no imponer
condiciones excesivas y facilitar el desarrollo de servicios electrnicos tal y como actualmente
ocurre con los servicios ofrecidos por el sector privado, si bien garantiza, en todo caso, el
mismo nivel de seguridad que se proporciona usando otros canales.
La Administracin electrnica y el servicio a los ciudadanos

En cuanto a sus finalidades, la Ley pretende facilitar el ejercicio de derechos y el cumplimiento


de deberes por medios electrnicos, impulsar el desarrollo de la sociedad de la informacin
y aumentar la confianza en el uso de medios electrnicos, as como aumentar la proximidad
y transparencia de la Administracin y contribuir a la mejora de su funcionamiento interno y
a la simplificacin de los procedimientos administrativos.
As pues, la Administracin que propone la Ley es una Administracin respetuosa con la
proteccin de datos, suficientemente segura pero flexible en sus relaciones electrnicas
con ciudadanos y empresas, respetuosa con las decisiones tecnolgicas de los ciudadanos
y que garantiza que no existirn discriminaciones en funcin del canal que se elija para
relacionarse con ella.
De esta manera, la Ley facilita el ejercicio de los derechos de los ciudadanos y el cum-
plimiento de sus deberes usando medios electrnicos, aumenta la proximidad y la trans-
parencia de la Administracin y contribuye a la mejora interna del funcionamiento de la
Administracin.

2.2.El rgimen jurdico de la Administracin electrnica


Para poder cumplir las finalidades establecidas usando los principios enumerados anterior-
mente, la Ley desarrolla el rgimen jurdico de la Administracin electrnica, definiendo el
18 concepto de sede electrnica como piedra angular desde la que se prestarn los servicios
electrnicos de la Administracin Pblica, exigiendo para estas sedes las condiciones
necesarias para garantizar la seguridad y la responsabilidad de la Administracin Pblica
sobre todo su contenido y sobre las actuaciones realizadas a travs de la misma.
Una vez establecido el concepto de sede, la Ley define los distintos mecanismos de identifi-
cacin y autenticacin en el mundo electrnico para que puedan realizarse transacciones con
todas las garantas, a la vez que se flexibilizan usando el principio de proporcionalidad las
exigencias de seguridad para, que sin perder las susodichas garantas, puedan adaptarse los
procesos a las necesidades de una gestin gil y eficaz.
Introduce nuevos mecanismos para la representacin de los ciudadanos tanto por otros
ciudadanos como por funcionarios pblicos.
Aqu tambin se regulan todos los aspectos relativos a los registros, comunicaciones y noti-
ficaciones electrnicas, con el mismo espritu expresado anteriormente, encaminado a flexi-
bilizar, con las garantas necesarias, los mecanismos existentes en regulaciones anteriores,
de manera que tengan cabida las mejores prcticas en esta materia tanto nacionales como
internacionales.

2.3.Colaboracin, colaboracin y ms colaboracin


Uno de los apartados ms importante de la Ley es el relativo a la cooperacin entre
Administraciones. Prestar servicios avanzados a la ciudadana requiere de una colabo-
La Ley 11/2007: una nueva forma de entender la Administracin Pblica

racin intensa entre todas ellas. Por esta razn, la Ley establece fuertes estructuras de
cooperacin que permita la interoperabilidad de los sistemas desarrollados por cada una
de ellas. Destaca la exigencia que hace la Ley para que se cree el Esquema Nacional de
Interoperabilidad y el Esquema Nacional de Seguridad, piezas clave en la cooperacin
entre Administraciones.

Tambin se crea la Red de comunicaciones de las Administraciones Pblicas espaolas,


la Red Integrada de Atencin al Ciudadano, los mecanismos de cooperacin para el de-
sarrollo de aplicaciones y para el intercambio de las mismas, el Centro de Transferencia
de Tecnologas y la plataforma de validacin de certificados digitales de la Administracin
Pblica.

El listado de mbitos de cooperacin descritos en la Ley no es una lista cerrada que no


admita ampliaciones. Ms bien debe ser vista como una lista de mnimos necesarios para
poder establecer un esquema colaborativo entre Administraciones que permita el desarrollo
de los servicios electrnicos que la ciudadana demanda. Es, por tanto, ms el punto de
partida que el punto de llegada.

3.El desarrollo de la Ley en la Administracin General del


Estado 19
La Ley no slo reconoce el derecho a la relacin electrnica entre ciudadanos y Administracin
Pblica. Tambin establece procedimientos para garantizar que se puedan ejercer en un plazo
determinado. Antes del 31 de diciembre de 2009, todos los procedimientos y actuaciones de
la AGE sern accesibles electrnicamente y el Consejo de Ministros har pblico el calendario
de adaptacin gradual de aquellos que as lo requieran.

El mismo plazo establece en el mbito de las Comunidades Autnomas y de las Entidades


que integran la Administracin Local, si bien en estos casos lo hace depender de sus dispo-
nibilidades presupuestarias.

Para garantizar la aplicacin de un Plan coherente, que contemple todas las actuaciones que
se deban desarrollar en el corto periodo de tiempo que va desde la aprobacin de la Ley
hasta la fecha lmite para que todos los procedimientos sean accesibles electrnicamente,
la Ley obligaba al Gobierno a presentar un Plan de Actuacin, en un periodo de menos de
seis meses, donde se integrasen todas estas actuaciones.

Este Plan de Actuacin fue aprobado en el ltimo Consejo de Ministros de diciembre de


2007 y, junto con la Ley, constituye la gua que dirige las acciones que la AGE viene desa-
rrollando desde entonces para cumplir con lo establecido en la Ley en los plazos sealado
en la misma.

Sin entrar a describir con detalle todas las medidas y ejes estratgicos contemplados en el
Plan, si conviene destacar algunos de los ms importantes.
La Administracin electrnica y el servicio a los ciudadanos

3.1.Servicios centrados en el ciudadano


El eje central de las actuaciones desarrolladas en el marco del Plan de actuacin ha sido
cambiar el paradigma de cmo desarrolla sus servicios la AGE. Es importante la eficiencia
y eficacia interna, pero debe conseguirse teniendo presente que la prioridad nmero uno
es la mejora de la atencin a ciudadanos y empresas. La visin centrada en el ciudadano
es lo que gua los trabajos de la Administracin en esta nueva etapa.
Esta visin de una Administracin ms servicial, pone el acento en el uso intensivo de las
TIC para facilitar la interconexin de Administraciones y departamentos ministeriales con el
objeto de ofrecer servicios conjuntos para los ciudadanos. Es la que obliga a la coordinacin
y cooperacin interna para ofrecerlos por todos los canales posibles Internet, telfono y
red de oficinas presenciales; la que obliga a crear un punto de acceso general a todos los
servicios de toda la AGE para facilitar al ciudadano la localizacin de nuestros servicios: la
que obliga a que cambiemos el lenguaje que utilizamos para que sea menos administrativo
y ms prximo a la ciudadana; la que nos obliga a que clasifiquemos los servicios no de
la forma tradicional basada en la visin de la propia Administracin y sus competencias
departamentales, sino en la visin del ciudadano, basada en el tratamiento integral de un
servicio que demanda o de un problema que ha de resolver.

Una pieza angular de esta nueva estrategia es la Red 060 que, con sus tres canales,
20 Web 060, Telfono 060 y Oficinas 060, es la respuesta a este nuevo paradigma. Esta
Red proporciona acceso a los servicios de todas las Administraciones, apoyndose en
los servicios de todos y cada uno de los ministerios y Administraciones, hacindole la
vida ms fcil a los ciudadanos e impulsando simultneamente los servicios ofrecidos
para la Administraciones.

La Web 060 es una realidad incontestable. Desde mediados del ao 2008, su ritmo de creci-
miento se ha acelerado. En enero de 2009 proporcionaba acceso a ms de 1.180 servicios
de las distintas Administraciones y continua su ritmo de crecimiento. Lgicamente el nmero
de servicios accesibles se incrementar notablemente con el cumplimiento de la Ley por
parte de todas las Administraciones, lo que obligar tambin a un cambio de modelo para
mejorar en un escenario con miles de servicios accesibles electrnicamente la facilidad
de acceso a cada uno de estos servicios individuales.

El Telfono 060, es tambin una realidad, que en el ao 2008 atendi 1,9 millones de
llamadas. Sin embargo su potencial est lejos de haber sido alcanzado. Funcionando esen-
cialmente como un centro de informacin bsico sobre servicios de las Administraciones,
tiene que alcanzar nuevos objetivos que le conviertan en un autentico canal de acceso de
los ciudadanos a todos los servicios pblicos.

Las Oficinas 060 est igualmente en marcha. En enero de 2009, se haban adheridos a
la red ms de 1.600 Entidades Locales de 13 Comunidades Autnomas diferentes. Esto
constituye la red ms extensa que nunca haya existido en Espaa de cooperacin admi-
nistrativa que ofrece las mejores oportunidades para desarrollar servicios avanzados de
atencin directa a la ciudadana que tendremos que saber utilizar.
La Ley 11/2007: una nueva forma de entender la Administracin Pblica

La combinacin de esta red multicanal con los servicios ofrecidos por los diferentes depar-
tamentos ministeriales, autonmicos y locales, permiten, por primera vez, desarrollar una
atencin integral multicanal y multiadministracin que nunca antes haba sido posible. En
este nuevo contexto, la exigencia ciudadana, la voluntad poltica y el desarrollo tecnolgico
se combinan para dar paso a un nuevo modelo de Administracin ms prxima, servicial,
transparente y responsable.

Pero para conseguir esto es necesario que se cumpla el primer mandato de la Ley de ga-
rantizar el acceso electrnico a todos los servicios y hacerlo antes del fin de 2009. Todas
las Administraciones estn realizando un enorme esfuerzo para cumplir con este mandato,
que se ha convertido en un objetivo compartido entre todos. A enero de 2009, sobre 2.397
procedimientos censados en la AGE, slo 700 no tenan algn grado de adaptacin y ninguno
de estos pertenecan al grupo de los de alto impacto. 477 procedimientos estaban totalmente
adaptados, 131 de los cuales eran de alto impacto.

Este ritmo de adaptacin de procedimientos a la Ley, sin precedente en aos anteriores,


se est incrementando en los ltimos meses y para finales de ao sus resultados habrn
cambiado completamente la imagen y la forma en que ciudadanos y empresas se relacin
con la Administracin Pblica.

Todava existen dos requisitos adicionales que se deben cumplir para conseguir una Ad-
ministracin centrada en el ciudadano: la garanta de que todos los ciudadanos puedan 21
acceder equitativamente a las ventajas derivadas del uso de las nuevas tecnologas y la
participacin de los ciudadanos en la definicin de polticas pblicas y en el diseo de
servicios.

Dos actuaciones estn en marcha para cubrir estos aspectos. Por un lado, el plan de Inclu-
sin Digital, para ayudar a que todos los ciudadanos que lo deseen, sean cuales sean sus
conocimientos y capacidades, puedan adquirir las habilidades que les permitan el acceso
electrnico ms completo a los servicios de las Administraciones.

Por otro lado, el plan de eParticipacin, para garantizar la participacin ciudadana en el


diseo y desarrollo de los servicios electrnicos, en lnea con lo que viene ocurriendo en el
mundo de Internet.

Con todos estos elementos estamos consiguiendo que el ciudadano todos los ciudadanos
sean cada vez ms los dueos reales de la Administracin que les sirve.

3.2.Infraestructura y servicios comunes


El nuevo paradigma que implica poner al ciudadano y sus necesidades y aspiraciones en el
centro de la organizacin de los servicios prestados por las Administraciones requiere que
la respuesta de stas sea lo ms coordinada e y homognea posible, ya que esto facilita
enormemente el acceso a los ciudadanos a los servicios.
La Administracin electrnica y el servicio a los ciudadanos

Adems, el ciudadano es el que financia con sus impuestos a todas las Administraciones
y exige la mayor eficiencia en el uso de los recursos que pone a disposicin de stas. Es,
pues, necesario desarrollar, de manera conjunta, infraestructuras y servicios comunes que
simplifiquen, de cara al ciudadano y a las propias Administraciones, el desarrollo de la Ad-
ministracin electrnica.

El desarrollo de estas infraestructuras y servicios comunes en un marco de cooperacin


y comparticin entre diferentes unidades de todas las Administraciones consigue, ade-
ms, mejores soluciones que las que puedan desarrollar cada una de ellas actuando en
solitario.

La LAECSP ya contempla la existencia de algunos de estos servicios comunes, otros los


sugiere o son consecuencia de su mandato y otros van surgiendo en el transcurso de la
puesta en marcha de las diferentes iniciativas y actuaciones que se estn realizando.

Sin afn exhaustivo, se relacionan algunas de las infraestructuras y servicios comunes que
se han desarrollado o potenciado a raz de la publicacin de la LAECSP.

En primer lugar se puede citar por su carcter bsico la red de comunicaciones SARA
que permite la comunicacin electrnica segura 24x7 entre todas las Administraciones
del Estado, y que sirve de punto de conexin de stas a la Red comn europea TESTA.
La Red SARA conectaba en enero de 2009 a toda la AGE y a todas las Comunidades
22
Autnomas, Ceuta y Melilla adems de a un total de 1.087 municipios que acogen al
52% de la poblacin total del Estado. La Red ha tenido, a lo largo de todo el ao 2007,
un importantsimo aumento en el ancho de banda de prcticamente todas sus conexio-
nes, lo que le permite prestar un servicio de calidad. Est previsto a lo largo del bienio
2009-2010 aumentar los anchos de banda de una parte importante de las conexiones,
que en las principales, pasar de 1 a 10 Gbps.

La plataforma de validacin de certificados digitales @firma, que pone a disposicin de


todas las Administraciones una plataforma para validar la firma electrnica y los diferentes
certificados admitidos por las Administraciones, incluido el DNI electrnico. Ofrece igualmente
servicios de sellado de tiempo. Este es un caso ejemplar de colaboracin entre Adminis-
traciones y unidades: desarrollada por el Ministerio de Administraciones Pblicas sobre un
sistema de la Junta de Andaluca es utilizada por ms de 300 organismos de diferentes Ad-
ministraciones. La Fbrica Nacional de Moneda y Timbre est desarrollando una plataforma
similar con vocacin de que ambas sirvan de backup entre s. En cuanto a utilizacin, se han
llegado a flujos mensuales de ms de un milln de validaciones de firma y casi 600.000
sellados de tiempo.

Posiblemente uno de los servicios que ms pueden influir en la percepcin del ciudadano
sobre la nueva orientacin de la Ley es la renuncia a pedirle datos, en cualquier trmite, si
estos estn ya en poder de alguna Administracin. Para que este derecho se pueda sustantivar
es imprescindible el automatizar el intercambio de certificados de datos entre administra-
ciones y unidades, de una forma gil, segura y respetuosa con la Ley rgnica de Proteccin
de Datos Personales.
La Ley 11/2007: una nueva forma de entender la Administracin Pblica

La Plataforma de Intermediacin de Datos tiene por objeto hacer viable, en un plazo razo-
nable y con un esfuerzo controlado, esta difcil tarea de poner a disposicin de cada trmite
los datos necesarios en poder de unidades diferentes de la que tramita. Posiblemente este
servicio sea la piedra de toque de la colaboracin entre unidades y, para el ciudadano, la
mayor aportacin de la Administracin electrnica junto con el evitar el desplazamiento fsico
a las oficinas de la Administracin.
La tarea no es sencilla. En enero de 2009 se estn intermediando con xito los datos de
identidad y domicilio. Existe un compromiso de incorporar prximamente otros 10 certifica-
dos de dato de entre los ms utilizados, pero, sin duda, el objetivo obligado por la Ley es la
intermediacin de todos ellos.
Se han desarrollado, potenciado o se estn poniendo en marcha otros muchos servicios
comunes: pasarela de pago, plataforma de notificacin, registro virtual, apoyo al rediseo de
procedimientos, plataforma de traduccin, servicio de comunicacin de cambio de domicilio,
archivo electrnico, etc.
En todo caso, la Ley no solo supone un cambio en la relacin entre Administracin y
ciudadanos para poner el foco en los servicios prestados a stos, e iniciar una poca de
coparticipacin, sino que tambin ha establecido un nuevo modelo en la participacin
cooperativa de las diferentes Administraciones, organismos y unidades entre s. El Ob-
servatorio de la Administracin Electrnica y el centro de Transferencias de Tecnologa,
pensados para compartir estrategias, resultados, procedimientos y herramientas en el 23
cambio hacia la Administracin electrnica integral constituyen el reflejo y la evidencia
de esta colaboracin.

4.El camino hacia una nueva Administracin


Las actuaciones desarrolladas desde la aprobacin de la LAECSP y del Plan de Actuacin
que la desarrolla en la AGE han dado resultados excepcionales. El ms importante de
todos ellos ha sido la aparicin de un objetivo comn a todos los departamentos ministe-
riales, y en todos los mbitos administrativos, que establece claramente la obligatoriedad
de responder al derecho que la Ley otorga a los ciudadanos en un plazo conocido. Por
primera vez, todas las Administraciones comparten un objetivo comn en materia de
Administracin electrnica.
No slo se comparte un objetivo comn, sino que tambin se ha empezado a compartir la
forma de conseguirlo: por primera vez todas las Administraciones se ponen de acuerdo para
desarrollar infraestructuras y servicios comunes y para trabajar conjuntamente a la hora de
especificar y acordar como se van a relacionar unas con otras.
Este es un paso hacia la Administracin electrnica, que tiene una fecha de terminacin:
el 31 de diciembre de 2009. No ha sido el primero, pero s, ha sido un paso esencial,
al cambiar el paradigma desde una Administracin electrnica ofrecida a una requerida,
desde algo que se ofrece al ciudadano a algo a lo que el ciudadano tiene derecho. Por
supuesto no es el ultimo paso, estamos en la era de la informacin global y su princi-
La Administracin electrnica y el servicio a los ciudadanos

pal vehculo Internet, accedida desde un ordenador desde un telfono mvil o desde
cualquier otro canal, est en su infancia. Da a da vemos los cambios sociales que
impulsa, segn se desarrolla, a velocidad vertiginosa, incorporando nuevos servicios y
herramientas. La relacin Administracin ciudadano, no puede quedarse atrs, si aque-
lla cumple con su obligacin de prestar los mejores servicios a stos. Los retos que se
plantean son numerosos y muchas veces desconocidos, por lo que la obligacin de los
servidores pblicos es estar atentos a todos los cambios y predispuestos a adoptarlos si
los ciudadanos lo requieren porque mejoran el servicio.

24
NOvEDADES y rETOS JUrDICOS DE LA LEy 11/2007,
DESDE LA EXPErIENCIA DEL MINISTErIO DE ECONOMA
y HACIENDA
Maximino Ignacio Linares Gil. Director del Servicio Jurdico de la Agencia Estatal de la Administracin
Tributaria. Ministerio de Economa y Hacienda.

SUMARIO: 1. La Ley 11/2007 como hito en la construccin de la Administracin electrnica.


2. La vocacin de generalidad y el respeto de las especialidades. 3. El derecho de los Ciudadanos
a la Administracin electrnica. 4. Necesaria conciliacin de principios aparentemente contradic-
torios. 5. Exigencias derivadas de los Nuevos Derechos. 6. La nueva ubicacin de la Administra- 25
cin Pblica: la Sede Electrnica. 7. Superacin de la regla de equivalencia funcional con la firma
manuscrita. 8. Acogida de la automatizacin de la actuacin administrativa. 9. Evolucin de
los nuevos instrumentos de la Administracin electrnica: representacin, registros y notificaciones
electrnicas. 10. Morfologa del Documento Electrnico. 11. Consideracin final.

1.La Ley 11/2007 como hito en la construccin


de la Administracin electrnica
La promulgacin y entrada en vigor de la Ley 11/2007, de 22 de junio, de Acceso Electrnico
de los Ciudadanos a los Servicios Pblicos (LAECSP), quince aos despus del primer acceso
en Espaa a Internet, ha supuesto un broche de oro a una autntica dcada prodigiosa, a
lo largo de la cual se ha producido el alumbramiento de una nueva Administracin Pblica,
producto de la transformacin que la incorporacin masiva de las nuevas tecnologas est
causando en la actividad administrativa.
En ese proceso, apoyado inequvocamente por los poderes pblicas, en consideracin a los
beneficios que supone tanto para los ciudadanos como para la buena gestin pblica, el
ordenamiento jurdico ha sabido adecuarse combinando el fomento de las nuevas tecnolo-
gas con la salvaguarda de la seguridad jurdica. Este proceso cristaliza de manera elocuente
en el artculo 1.1 de la LAECSP, al establecer que La presente Ley reconoce el derecho de
La Administracin electrnica y el servicio a los ciudadanos

los ciudadanos a relacionarse con las Administraciones Pblicas por medios electrnicos
y regula los aspectos bsicos de la utilizacin de las tecnologas de la informacin en la
actividad administrativa, en las relaciones entre las Administraciones Pblicas, as como en
las relaciones de los ciudadanos con las mismas con la finalidad de garantizar sus derechos,
un tratamiento comn ante ellas y la validez y eficacia de la actividad administrativa en
condiciones de seguridad jurdica.
Entre los antecedentes de la nueva Ley, sucedindose unos a otros de forma incesante y algo
anrquica, hay que destacar como hace la propia Exposicin de Motivos el factor innovador
que ha tenido la Agencia Estatal de Administracin Tributaria (AEAT) y, en general, el conjunto
del Ministerio de Economa y Hacienda (MEH), hasta el punto de que Ley 58/2003, de 17
de diciembre, General Tributaria, ya ha previsto la actuacin administrativa automatizada o
la equivalencia funcional de la imagen electrnica de los documentos. Adems, figuras como
el cdigo seguro de verificacin, la representacin presuntiva de la colaboracin social o el
expediente electrnico, desarrolladas previamente en el mbito tributario, han sido acogidas
e incluso perfeccionadas en la LAECSP.

2.La vocacin de generalidad y el respeto


de las especialidades
26 Un primer rasgo definitorio de la LAECSP es su vocacin de generalidad, tanto desde el punto
de vista subjetivo como objetivo.
Subjetivamente, la LAECSP es una ley comn, de aplicacin en la gran mayora de sus preceptos
al conjunto de las Administraciones Pblicas espaolas, al implicar el ejercicio por las Cortes
Generales de la competencia estatal sobre las bases del rgimen jurdico de las Administraciones
Pblicas y sobre el procedimiento administrativo comn (cfr.Disposicin final primera). Adems,
se aplica a todos los sujetos que jurdicamente se pueden relacionar con las Administraciones
Pblicas, por gozar de capacidad de obrar atribuida por las normas jurdicas generales o secto-
riales. Para ello no se duda en ampliar el concepto de ciudadano, definido en el Anexo como
Cualesquiera personas fsicas, personas jurdicas y entes sin personalidad que se relacionen, o
sean susceptibles de relacionarse, con las Administraciones Pblicas. Concepto de gran utilidad
en el mbito tributario donde los entes sin personalidad pueden tener la condicin de obligados
tributarios (por ejemplo, una comunidad de propietarios que contrata a un portero, etc.).
Objetivamente, la LAECSP tambin tiene vocacin de ser aplicada al conjunto de la actividad
administrativa. Precisamente uno de los defectos advertidos hasta ahora ha sido la disper-
sin normativa en la materia. En este sentido, la Disposicin adicional cuarta prev slo dos
reglas especiales. La primera, para establecer que las normas procedimentales de la nueva
Ley contenidas nicamente en su Ttulo III sern de aplicacin a los procedimientos en
materia tributaria, de seguridad social y desempleo y de rgimen jurdico de los extranjeros
en Espaa, de conformidad con lo establecido en las disposiciones adicionales quinta, sexta,
sptima y decimonovena de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Rgimen Jurdico de
las Administraciones Pblicas y del Procedimiento Administrativo Comn, es decir, resultar
de aplicacin supletoria. La segunda especialidad consiste en prever que en la aplicacin de
Novedades y Retos Jurdicos de la Ley 11/2007, desde la experiencia del Ministerio de Economa y Hacienda

la LAECSP habrn de ser tenidas en cuenta las especificidades en materia de contratacin


pblica previstas por la Ley, singularidad reforzada tras la promulgacin de la Ley 30/2007,
de 30 de octubre, de Contratos del Sector Pblico que, ciertamente, se separa en algunas
cuestiones de la regulacin general de la LAECSP, si bien ello no debera impedir el esfuerzo
de lograr la necesaria coherencia del conjunto del ordenamiento jurdico.
Con posterioridad a la promulgacin de la LAECSP se ha aprobado el Real Decreto 1065/2007.
de 27 de julio, por el que se aprueba el Reglamento General de las actuaciones y proce-
dimientos de gestin e inspeccin tributaria y de desarrollo de las normas comunes de los
procedimientos de Aplicacin de los Tributos (RGAT), cuyos preceptos sobre esta materia se
encuentran claramente alineados con el contenido de la LAECSP.

3.El derecho de los Ciudadanos


a la Administracin electrnica
Mientras que las normas que se han ido promulgando desde 1992 han sido esencialmente
normas habilitantes que autorizan el uso de las nuevas tecnologas de la informacin por las
Administraciones Pblicas, la LAECSP da un enfoque radicalmente distinto y tiene por objeto
primordial el reconocimiento del derecho de los ciudadanos a la Administracin electrnica,
es decir, un derecho subjetivo de carcter prestacional, generador de verdaderos deberes
27
jurdicos para las Administraciones Pblicas.
El artculo 6 de la LAECSP contiene las manifestaciones concretas de este derecho de nueva
generacin y que tiene como primera manifestacin el derecho a elegir el medio, electrnico
o convencional, para relacionarse con la Administracin Pblica.
El resto de la Ley tiene un carcter adjetivo, accesorio si se quiere de ese contenido principal.
Las condiciones de validez y eficacia de la actuacin administrativa, de seguridad jurdica en
suma, son condiciones necesarias para hacer efectivo el derecho anterior.
La LAECSP va incluso ms all y considera que se trata de una oportunidad irrenunciable
para modernizar la Administracin Pblica. De ah que ample sus finalidades en el artculo
3 hasta abarcar la simplificacin de los procedimientos administrativos, proporcionando
oportunidades de participacin y mayor transparencia, y la contribucin al desarrollo de la
sociedad de la informacin en el mbito de las Administraciones Pblicas y en la sociedad
en general.
Sin embargo, el derecho de los ciudadanos a la Administracin electrnica no tiene efectividad
directa, slo podr ser exigido realmente y de manera cierta, a partir del 31 de diciembre
de 2009, ante la Administracin General del Estado y los organismos pblicos vinculados
o dependientes de sta, tal y como resulta de la Disposicin final tercera de la LAECSP, ya
que en el mbito de las Comunidades Autnomas o de las Entidades Locales los derechos
reconocidos en la Ley podrn ser ejercidos a partir de dicha fecha siempre que lo permitan
sus disponibilidades presupuestarias, lo que arroja una sombra de incertidumbre sobre la
efectividad real de las previsiones legales.
La Administracin electrnica y el servicio a los ciudadanos

4.Necesaria conciliacin de principios aparentemente


contradictorios
En su ambicioso propsito la LAECSP establece reglas y principios que pueden llegar a
colisionar y que obligan a una interpretacin armonizadora.
La primera de ellas es la relacin entre el reconocimiento del derecho de los ciudadanos
a la Administracin electrnica y la posible imposicin de las relaciones electrnicas con
sujecin a dos requisitos: la expresa habilitacin normativa y la limitacin subjetiva. As, tras
proclamar la libre eleccin de medios en el artculo 27.1 de la LAECSP, su apartado 6 dispone
que Reglamentariamente, las Administraciones Pblicas podrn establecer la obligatoriedad
de comunicarse con ellas utilizando slo medios electrnicos, cuando los interesados se
correspondan con personas jurdicas o colectivos de personas fsicas que por razn de su
capacidad econmica o tcnica, dedicacin profesional u otros motivos acreditados tengan
garantizado el acceso y disponibilidad de los medios tecnolgicos precisos.
Esta habilitacin se ha extender, conforme a las indicaciones de los apartados primero y
sobre todo cuarto del artculo 28, a la posible imposicin de la notificacin electrnica.
Adems, cabe advertir la compatibilidad de este precepto con el artculo 98.4 de la Ley
General Tributaria (LGT) conforme al cual en el mbito de competencias del Estado, el MEH
podr determinar los supuestos y condiciones en los que los obligados tributarios debern
presentar la documentacin por medios telemticos.
28 Tambin late cierta tensin entre el principio de igualdad o no discriminacin y el fomento del
uso de nuevas tecnologas. As, el artculo 4,b de la LAECSP exige, invocando el principio de
igualdad, que en ningn caso el uso de medios electrnicos pueda implicar la existencia de
restricciones o discriminaciones para los ciudadanos que se relacionen con las Administracio-
nes Pblicas por medios no electrnicos, tanto respecto al acceso a la prestacin de servicios
pblicos como respecto a cualquier actuacin o procedimiento administrativo, sin perjuicio de
las medidas dirigidas a incentivar la utilizacin de los medios electrnicos. Tales medidas han
de tener una justificacin que impida su calificacin como discriminatorias. As sucede, por
ejemplo, cuando el artculo 62 de la Ley del Catastro Inmobiliario (Real Decreto Legislativo
1/2004, de 5 de marzo) excluye del hecho imponible de la tasa de acreditacin catastral la
expedicin de certificaciones en las que figuren datos que consten en el Catastro Inmobiliario
cuando se obtengan directamente por medios telemticos
Finalmente, mencionaremos el necesario equilibrio entre el principio de cooperacin y la
autonoma autoorganizativa. El principio de cooperacin, conforme al artculo 4.e de la Ley,
tiene por objeto garantizar la interoperabilidad de sistemas y soluciones, y en particular el
reconocimiento mutuo de los documentos electrnicos y de los medios de identificacin y
autenticacin que se ajusten a lo dispuesto en esta Ley. Pero, por otro lado, los artculos 13
y siguientes permiten que cada Administracin Pblica decida qu medios de autenticacin
admite con la honrosa excepcin de los sistemas de firma electrnica incorporados al
Documento Nacional de Identidad, para personas fsicas, que resultan de obligada admisin
para todas las Administraciones Pblicas-. Puede darse la paradjica situacin para una Ad-
ministracin Pblica de no admitir que los ciudadanos se autentiquen ante ella mediante un
determinado sistema de firma electrnica pero tener que aceptar los documentos originarios
de otra Administracin Pblica que s lo admita y lo haya utilizado en su generacin.
Novedades y Retos Jurdicos de la Ley 11/2007, desde la experiencia del Ministerio de Economa y Hacienda

5. Exigencias derivadas de los Nuevos Derechos


La concrecin que hace el artculo 6 de la LAECSP de los derechos de los ciudadanos ante
las Administraciones Pblicas puede suponer en algunos casos un importante reto para
stas. Por ejemplo, el derecho a no aportar los datos o documentos que obren en poder
de las Administraciones Pblicas, las cuales utilizarn medios electrnicos para recabar
dicha informacin siempre que, en el caso de datos de carcter personal, se cuente con
el consentimiento de los interesados en los trminos establecidos por la Ley Orgnica
15/1999, de Proteccin de Datos de Carcter Personal o una norma con rango de Ley
as lo determine, salvo que existan restricciones conforme a la normativa de aplicacin a
los datos y documentos recabados. El citado consentimiento, concluye el precepto, podr
emitirse y recabarse por medios electrnicos.
Fcilmente se advierte la ampliacin que supone este nuevo derecho respecto del hasta
ahora reconocido tanto en el artculo 35 Ley 30/1992 con carcter general como en el
artculo 34 LGT en el especfico mbito tributario, pues estas dos leyes limitan el derecho a
los datos y documentos que obren en la Administracin actuante, no en cualquier Adminis-
tracin Pblica espaola. Este derecho, cuyos contornos requieren un afinamiento en sede
reglamentaria, queda condicionado a su efectiva exigibilidad respecto de las Administracio-
nes Pblicas implicadas en los trminos antes expuestos. Por otro lado, sera deseable una
aplicacin generosa del precepto desde el punto de vista subjetivo hasta alcanzar a todos
los organismos y oficinas que realicen actividad administrativa en sentido material, aunque
no sean susceptibles de directa inclusin en el artculo 2 de la LAECSP. Slo as alcanzara 29
este derecho a los supuestos paradigmticos de documentos y datos obrantes en registros
a cargo de fedatarios pblicos.
Otro derecho que implica importantes exigencias para las Administraciones Pblicas es
el derecho de los ciudadanos a conocer por medios electrnicos el estado de tramitacin
de los procedimientos en los que sean interesados, salvo en los supuestos en que la nor-
mativa de aplicacin establezca restricciones al acceso a la informacin sobre aqullos,
o el derecho a obtener copias electrnicas de los documentos electrnicos que formen
parte de procedimientos en los que tengan la condicin de interesado. El acceso de los
interesados a la informacin sobre el estado de tramitacin de los procedimientos se re-
gula en el artculo 37, distinguiendo segn se trate de procedimientos gestionados en su
totalidad electrnicamente o no. Se trata de un precepto de aplicacin supletoria en los
procedimientos tributarios, aunque sera deseable que ello no significara una disminucin
de su alcance.

6.La nueva ubicacin de la Administracin Pblica:


la Sede Electrnica
Una novedad muy relevante de la LAECSP es la regulacin de la sede electrnica, consistente
en el punto de acceso electrnico desde el cual los ciudadanos pueden ejercer sus derechos
y desde donde pueden desenvolverse los procedimientos y actuaciones administrativos
electrnicos. Consiste una pgina Web cualificada llamada a convivir con otras direcciones
La Administracin electrnica y el servicio a los ciudadanos

Web administrativas sin tal condicin y con finalidades meramente informativas. Conforme
al artculo 10.1 de la LAECSP la sede electrnica es aquella direccin electrnica (definida
en el Anexo de la LAECSP como el identificador de un equipo o sistema electrnico desde
el que se provee de informacin o servicios en una red de comunicaciones) disponible
para los ciudadanos a travs de redes de telecomunicaciones cuya titularidad, gestin y
administracin corresponde a una Administracin Pblica, rgano o entidad administrativa
en el ejercicio de sus competencias.
La sede electrnica est sujeta a unos principios de publicidad oficial y responsabilidad e
implica un claro compromiso de la Administracin Pblica titular con su contenido. Por ello,
todo registro electrnico ha de estar vinculado a una sede y la sede electrnica es el sitio
adecuado para llevar a cabo publicaciones electrnicas de Boletines Oficiales (art. 11 de
la LAECSP) o notificaciones por comparecencia electrnica (art.28.5 de la LAECSP). Esta
condicin de medio apto para la publicacin oficial tiene las principales manifestaciones en
la puesta en marcha de las ediciones electrnicas del Boletn Oficial del Estado (Real De-
creto 181/2008, de 8 de febrero)) y del Boletn Oficial del Registro Mercantil (Real Decreto
1979/2008, de 28 de noviembre), a partir del 1 de enero de 2009.
Como precedente en este mbito cabe destacar la publicacin que la Agencia Tributaria ha
venido haciendo en el Boletn Oficial del Estado de la huella digital de los certificados de
servidor utilizados para establecer conexiones telemticas seguras con sus servidores y que
permite a los ciudadanos comprobar que la conexin es correcta.
30

7.Superacin de la regla de equivalencia funcional


con la firma manuscrita
Una de las principales novedades de la LAECSP es la que podemos denominar superacin
de la regla de equivalencia funcional con la firma manuscrita y sustitucin por sistemas de
firma electrnica que garanticen la integridad y autenticidad de los documentos. Hasta aho-
ra todos los esfuerzos han ido encaminados a buscar entre los sistemas de autenticacin
electrnicos conocidos genricamente como sistemas de firma electrnica cul puede ser
considerado, por su fiabilidad, equivalente al sistema propio de la Administracin tradicional,
es decir, la firma manuscrita. Es el espritu que todava se recoge en la Ley 59/2003, de 19
de diciembre, de Firma Electrnica, que acua el concepto de firma electrnica reconocida
precisamente para identificar el equivalente funcional de la firma manuscrita.
Sin embargo, la LAECSP responde a un principio distinto. El objetivo ahora son sistemas de
firma electrnica que, conforme al principio de proporcionalidad establecido en el artculo
3, sean fiables desde el punto de vista jurdico para identificar a los participantes en una
relacin jurdica y autenticar su voluntad. As cobra sentido el artculo 13.1 de la LAECSP,
conforme al cual Las Administraciones Pblicas admitirn, en sus relaciones por medios
electrnicos, sistemas de firma electrnica que sean conformes a lo establecido en la Ley
59/2003, de 19 de diciembre, de Firma Electrnica y resulten adecuados para garantizar
la identificacin de los participantes y, en su caso, la autenticidad e integridad de los do-
cumentos electrnicos. El antecedente de esta norma podemos encontrarlo en el primer
Novedades y Retos Jurdicos de la Ley 11/2007, desde la experiencia del Ministerio de Economa y Hacienda

apartado de la Orden HAC/1181/2003, de 12 de mayo, por la que se establecen normas


especficas sobre el uso de la firma electrnica en las relaciones tributarias por medios
electrnicos, informticos y telemticos con la AEAT, a cuyo tenor, La AEAT admitir, en
los trminos establecidos en el ordenamiento jurdico, sistemas de firma electrnica ade-
cuados para garantizar en sus relaciones con los contribuyentes y ciudadanos por medios
electrnicos, informticos y telemticos, la autenticidad y, en su caso, la integridad de los
documentos electrnicos. Asimismo, estos sistemas podrn emplearse para identificar a
los interesados en las actuaciones que tengan lugar por dichos medios.

La adecuada interpretacin del precepto conlleva la aceptacin del principio de proporcio-


nalidad, en cuya virtud slo se exigirn las garantas y medidas de seguridad adecuadas a la
naturaleza y circunstancias de los distintos trmites y actuaciones (cfr. art.4.g de la LAECSP).
A partir de aqu la LAECSP admite una escala de firmas electrnicas(1) cuya admisin cada
Administracin Pblica tendr que concretar, cohesionando el conjunto el establecimiento
de un Esquema Nacional de Interoperabilidad que establecer el mnimo comn denomi-
nador que permita que los sistemas informticos se entiendan entre s en condiciones de
seguridad jurdica.

Ni siquiera condiciona la LAECSP la admisibilidad de un sistema de firma electrnica a que


sea avanzada, es decir, que permita la vinculacin subjetiva con el autor y objetiva con el
contenido, ante la constatacin emprica de numerosos sistemas de firmas electrnicos no
criptogrficos como pueden ser los basados en distribucin de usuarios y palabras de paso, 31
que pueden convivir perfectamente para numerosos trmites electrnicos. As, por ejemplo,
sucede con la confirmacin de borradores ofrecidos por la Administracin Pblica a los ciu-
dadanos, los cuales se limitan a manifestar con un mensaje de datos su conformidad con
la propuesta recibida. Es el modelo exitosamente implantado, por ejemplo, con el borrador
de la declaracin del IRPF.

Por otro lado, la LAECSP supone la definitiva consagracin de la firma electrnica de la per-
sona jurdica, seguramente la mayor innovacin jurdica que ha aportado la firma electrnica,
esto es, el reconocimiento de la condicin de firmante, adems de a las personas fsicas,
a las personas jurdicas e incluso a los entes sin personalidad-, como nuevos centros de
imputacin jurdica directa. La tmida admisin de la firma de persona jurdica en 1999 para
el mbito tributario tuvo una primera ampliacin en la Ley 59/2003, de 19 de diciembre, de
Firma Electrnica y ha tenido su respaldo definitivo en la LAECSP, donde se permite que los
certificados de entidades sin personalidad expedidos conforme a lo que disponga el MEH
actualmente, Orden EHA/3256/2004, de 30 de septiembre puedan ser admitidos en
otras actuaciones administrativas.(2)

Tratado este punto en extenso en Identificacin y autenticacin de las Administraciones Pblicas,


(1)

colaboracin publicada por el autor en la obra colectiva La Ley de Administracin Electrnica Thomson-
Aranzadi, 2008, pg. 281-316
(2)
La Administracin Pblica en la encrucijada jurdica. Colaboracin en la revista Boletic, n 47,
pg. 8-12
La Administracin electrnica y el servicio a los ciudadanos

En coherencia con los principios expuestos, la LAECSP regula con cierta flexibilidad la firma de
empleado pblico, correspondiendo a cada Administracin Pblica la provisin a su personal
de sistemas de firma electrnica, los cuales podrn sin que sea preceptivo identificar de
forma conjunta al titular del puesto de trabajo o cargo y a la Administracin u rgano en la que
presta sus servicios (artculo 19.2). Especial inters tiene en este punto mencionar el cdigo
seguro de verificacin como firma electrnica del personal, sistema seguido en la actualidad,
por ejemplo, por la AEAT o en la expedicin de certificados catastrales. El primer antecedente
normativo de este mtodo creemos encontrarlo en la Resolucin de 3 de mayo de 2000 del
Director General de la AEAT sobre expedicin por medios telemticos de certificaciones de
estar al corriente en el cumplimiento de obligaciones tributarias u otras circunstancias de
carcter tributario. La certificacin es expedida por el titular del rgano competente, cuya
intervencin se constata mediante un cdigo de acceso personal al que queda vinculada de
manera segura cada certificacin expedida utilizando dicho cdigo de acceso.(3)
Poco despus, el Real Decreto 209/2003, de 21 de febrero, aadi al artculo 14.4 del
Real Decreto 263/1996, de 16 de febrero, por el que se regula la utilizacin de tcnicas
electrnicas, informticas y telemticas por la Administracin General del Estado una
interesante regla de equivalencia funcional: Los certificados telemticos producirn
idnticos efectos a los expedidos en soporte papel. A tal efecto, su contenido deber
poder ser impreso en soporte papel, en el que la firma manuscrita ser sustituida por un
cdigo de verificacin generado electrnicamente que permita en su caso contrastar su
autenticidad accediendo por medios telemticos a los archivos del rgano u organismo
32 emisor.
El Real Decreto 417/2006, de 7 de abril, que desarrolla la Ley del Catastro Inmobiliario, por
su parte, tambin prev la expedicin de certificados catastrales telemticos, sustituyendo
la firma manuscrita por un cdigo de verificacin que permita contrastar su autenticidad. En
igual sentido, el artculo 73.3 del RGAT.
La LAECSP no slo ha supuesto el espaldarazo definitivo al cdigo seguro de verificacin
como sistema de firma electrnica de las Administraciones Pblicas sino que ha plasmado
la regla de intercambio de soportes en el artculo 30.5 al prescribir que las copias realizadas
en soporte papel de documentos pblicos electrnicos emitidos por medios electrnicos y
firmados electrnicamente tendrn la consideracin de copias autnticas siempre que inclu-
yan la impresin de un cdigo generado electrnicamente u otros sistemas de verificacin
que permitan contrastar su autenticidad mediante el acceso a los archivos electrnicos de
la Administracin Pblica, rgano o entidad emisora.(4)

Definido como Cdigo alfanumrico personal proporcionado por el Departamento de Informtica


(3)

Tributaria de la AEAT al titular de cada rgano competente para la expedicin de certificaciones


tributarias electrnicas y que permite acceder a la aplicacin informtica correspondiente. Este cdigo
deber mantenerse bajo exclusivo control de su titular sin perjuicio de su almacenamiento y custodia
por el mencionado Departamento de Informtica Tributaria a efectos exclusivamente probatorios.
Identificacin y autenticacin de las Administraciones Pblicas Ob.cit. pg. 302-303
(4)
Novedades y Retos Jurdicos de la Ley 11/2007, desde la experiencia del Ministerio de Economa y Hacienda

8.Acogida de la automatizacin de la actuacin


administrativa
En el mbito de la actuacin administrativa electrnica la LAECSP no slo respalda la idea de
actuacin automatizada tmidamente acogida en el artculo 96 de la LGT sino que la admite
ampliamente e incluso se atreve a definirla en su anexo como Actuacin administrativa
producida por un sistema de informacin adecuadamente programado sin necesidad de
intervencin de una persona fsica en cada caso singular. Incluye la produccin de actos de
trmite o resolutorios de procedimientos, as como de meros actos de comunicacin. Respec-
to de la resolucin de procedimientos, el artculo 110.2 de la LGT ya confiri la condicin de
resolucin a la contestacin efectuada de forma automatizada por la Administracin tributaria
en aquellos procedimientos en que est prevista esta forma de terminacin.

La admisin formal de la actuacin automatizada como posibilidad otorgada por las nuevas tec-
nologas basada en el tratamiento automatizado de la informacin (informtica) y su transmisin
de igual modo (telemtica), tiene como necesario corolario el establecimiento de especficos
sistemas de autenticacin, a travs del sello electrnico o el cdigo seguro de verificacin, en
el artculo 18 de la LAECSP, as como de singulares reglas de competencia. En efecto, ahora
no es relevante conocer al rgano autor del acto acto procedente en realidad de la mquina
programada ad hoc sino determinar los rganos responsables de todo el proceso. Es lo que se
hace en el artculo 39 de la LAECSP, al disponer que En caso de actuacin automatizada deber
establecerse previamente el rgano u rganos competentes, segn los casos, para la definicin 33
de las especificaciones, programacin, mantenimiento, supervisin y control de calidad y, en
su caso, auditora del sistema de informacin y de su cdigo fuente. Asimismo, se indicar el
rgano que debe ser considerado responsable a efectos de impugnacin. Norma esta ltima
imprescindible mientras las reglas de competencia revisoras sigan vinculadas al rgano autor del
acto (por ejemplo, para conocer de las reclamaciones econmico-administrativas en el mbito
tributario). As, por ejemplo, la Orden PRE/3581/2007, de 10 de diciembre, atribuye a los Depar-
tamentos de la AEAT definir las especificaciones correspondientes a la actuacin automatizada
de la Agencia y al Departamento de Informtica Tributaria la programacin, el mantenimiento,
la supervisin y el control de calidad correspondiente a las actuaciones automatizadas de la
Agencia, salvo que se atribuyan de forma expresa a otros rganos de la Agencia.

La actuacin administrativa automatizada no slo supone una agilizacin en la tramitacin


de los procedimientos, asimilando el proceder de la Administracin Pblica a lo que ya es
regla general en las relaciones jurdico-privadas (banca electrnica; billetes de transporte,
entradas de espectculos; etc). Bien aprovechada puede mejorar el control de las potesta-
des discrecionales en la medida en que permite asegurar el mismo tratamiento a todos los
ciudadanos cuyas circunstancias encajen en los parmetros previamente establecidos por
el rgano competente, como puede suceder por ejemplo con la concesin de aplazamientos
tributarios. Mayores dificultades se advierten, lgicamente, cuando nos encontremos ante
actos que deban valorar aspectos subjetivos individuales, como ocurre con la culpabilidad
en las sanciones, aunque tambin en esta materia es posible avanzar, al menos hasta la
propuesta de sancin con base en indicios (por ejemplo, incumplimiento de obligaciones
formales tributarias) que deben ser destruidos por el presunto infractor.
La Administracin electrnica y el servicio a los ciudadanos

Otra consecuencia lgica de la automatizacin es la posibilidad de usar sistemas de au-


tenticacin directamente vinculados al rgano u organismo actuante, careciendo de sentido
exigir en este caso la utilizacin de medios de firma vinculados a una persona fsica que no
tiene intervencin alguna en el proceso y que ni siquiera puede, en la mayora de los casos,
mantener bajo su exclusivo control las claves de firma. Surge as el concepto de sello electr-
nico, en verdad eufemismo que permite esquivar la firma electrnica de rgano u organismo,
aunque en nada se diferencia conceptualmente de la firma electrnica de persona jurdica
o de entidad sin personalidad de ah que el artculo 18 de la LAECSP que lo regula se
rubrique Sistemas de firma electrnica para la actuacin administrativa automatizada-. La
LAECSP ha reservado el trmino sello electrnico para aludir a los sistemas de autenticacin
de la actuacin administrativa automatizada basados en certificados electrnicos, si bien se
produce una sincdoque, habida cuenta que el cdigo seguro de verificacin, como medio
alternativo de autenticacin de la actuacin automatizada, se antoja tambin como un genui-
no sello electrnico. La principal diferencia funcional estriba en que la verificacin del sello
electrnico se hace con las claves pblicas incorporadas al certificado de sello electrnico
lo que requiere la comprobacin de la vigencia del certificado y admite la verificacin elec-
trnica automatizada mientras que la verificacin del cdigo seguro de verificacin requiere
el acceso a la sede electrnica de la Administracin Pblica autora.
La automatizacin ha originado la aparicin de servicios de valor aadido, no reconocidos
expresamente en la LAECSP pero s en alguna norma sectorial como el RGAT, tales como los
registros de apoderamiento, plataformas de pago o contratacin, participaciones en subastas
34 pblicas, servicios de alertas o bases de datos, o difusin de informacin previa suscripcin.

9.Evolucin de los nuevos instrumentos de la


Administracin electrnica: representacin,
registros y notificaciones electrnicas
Otra importante novedad de la LAECSP es el avance que lleva a cabo en los instrumentos pro-
cedimentales propios de la Administracin electrnica, que a partir de las figuras clsicas del
derecho administrativo, se han convertido en algunos casos en nuevos paradigmas jurdicos.
As, en materia de representacin de los ciudadanos se contienen dos normas de gran relevancia
que sin duda tendrn que ser objeto de atencin en el desarrollo reglamentario. Por un lado, la
identificacin y autenticacin de los ciudadanos por funcionario pblico en los trminos del ar-
tculo 22. El funcionario actuar de peculiar representante del ciudadano que acuda a la oficina
administrativa y lo solicite para actuar ante otra Administracin Pblica por medios electrnicos.
Es una forma de fomentar el desarrollo de la Administracin electrnica respetando al tiempo
la libertad de eleccin de los ciudadanos. Por otro lado, el artculo 23 da carta de naturaleza
general a la peculiar representacin tributaria asociada desde 2001 a la colaboracin social en
la aplicacin de los tributos, sin la cual no se entendera el auge de la presentacin telemtica
de declaraciones tributarias por parte de personas fsicas, por ejemplo, en el IRPF, al admitir la
habilitacin por las Administraciones Pblicas de personas fsicas o jurdicas autorizadas para
la realizacin de determinadas transacciones electrnicas en representacin de los interesados.
Novedades y Retos Jurdicos de la Ley 11/2007, desde la experiencia del Ministerio de Economa y Hacienda

Con esta habilitacin el representante ha de disponer de la acreditacin de la representacin


que sea necesaria pero slo deber exhibirla cuando lo requiera la Administracin Pblica.
Otra figura clave en la Administracin electrnica es el Registro electrnico que con la LAECSP
supera el carcter limitado de su primer regulacin. Ahora sern posibles los Registros elec-
trnicos polivalentes, que admitan solicitudes, escritos y comunicaciones que se dirijan no
slo a la Administracin titular del registro sino incluso a otras administraciones Pblicas,
mediando las frmulas normativas y convenciones que resulten necesarias. Adems, en estos
Registros electrnicos los ciudadanos podrn aportar documentacin anexa digitalizada por
ellos mismos y autenticada con su propia firma electrnica, recayendo en la Administracin
Pblica la carga de cotejar su contenido con los archivos administrativos donde obren los
originales (cfr. Artculo 35.2).
La LAECSP supone tambin un importante avance en materia de notificaciones electrnicas.
Como es sabido, para superar las dificultades de la constancia de la recepcin en las notifi-
caciones por correo electrnico, se estableci a partir de 2002 un sistema especfico de no-
tificaciones electrnicas mediante la modificacin simultnea de la LGT y de la Ley 30/1992
basada en la mera puesta a disposicin del acto que se pretende notificar y haciendo recaer
la carga sobre el interesado que voluntariamente admita el sistema de notificacin de abrir
el correo electrnico. De este modo la notificacin despliega toda su eficacia transcurridos
diez das desde la puesta a disposicin o desde la recepcin si es anterior. Este sistema ha
resultado en la prctica til si bien algo rgido y la pretendida direccin electrnica nica se
ha convertido de momento en una direccin electrnica nica para cada Administracin 35
Pblica (Estado, Comunidad Autnoma de Andaluca, del Pas Vasco,...).
La nueva Ley establece en esta materia algunas novedades de inters. En primer lugar
admite la posibilidad de que se imponga la notificacin electrnica con carcter obligato-
rio, tal y como ya expusimos anteriormente. Adems, regula expresamente una novedosa
e interesante figura, la comparecencia electrnica, al indicar que Producir los efectos
propios de la notificacin por comparecencia el acceso electrnico por los interesados al
contenido de las actuaciones administrativas correspondientes, siempre que quede cons-
tancia de dichos accesos (artculo 28.5 de la LAECSP). Finalmente, aunque no se prevea
expresamente, parece claro que la LAECSP permite la notificacin electrnica mediante
simple sistema de correo electrnico, en el bien entendido que el efecto de la notificacin
depender en tales casos de la constancia de la recepcin por el interesado, por resultar as
de las reglas generales sobre notificacin de actos administrativos que admiten cualquier
modo que permita tener constancia de la recepcin.

10. Morfologa del Documento Electrnico


Ante la constatacin de que la realidad administrativa se va a caracterizar en los prximos aos
por una convivencia entre procedimientos y actuaciones en soporte papel y en soporte electr-
nico, la LAECSP regula con valenta el intercambio de soportes de los documentos, autnticos
vehculos donde circula la informacin. Y lo hace con una nueva definicin de documento
electrnico en su Anexo que trata de poner fin a la proliferacin de definiciones anteriores, no
La Administracin electrnica y el servicio a los ciudadanos

del todo satisfactorias. As, es documento electrnico, la informacin de cualquier naturaleza


en forma electrnica, archivada en un soporte electrnico segn un formato determinado y
susceptible de identificacin y tratamiento diferenciado. Normalmente el documento elec-
trnico ir firmado por los ciudadanos o por las Administraciones Pblicas; en este segundo
caso nos encontraramos ante documentos administrativos electrnicos. Importa destacar
que se reconoce en el artculo 29.1 de la LAECSP la condicin de documento administrativo
electrnico al emitido por las Administraciones Pblicas siempre que incorporen una o varias
firmas electrnicas conforme a lo previsto en la propia LAECSP, por lo que tienen tal carcter,
por ejemplo, los producidos mediante actuacin administrativa automatizada.
La nueva definicin de la LAECSP nos permite aplicar una doctrina dual al documento elec-
trnico. Por un lado hay unos elementos esenciales, la informacin y la identificacin, cuya
alteracin implica jurdicamente un cambio del documento. Por otro, elementos accidentales
como el formato o el soporte, cuyo cambio no impide que se mantenga el carcter genuino
del documento y por tanto que podamos hablar de copia autntica del documento original.
Partiendo de estas ideas, la LAECSP trata de abordar, en el importante artculo 30, la ob-
tencin de copias electrnicas de los documentos conforme a varios criterios, que originan
una complicada combinatoria: documento pblico o privado; original obrante en poder de la
Administracin Pblica que obtiene la copia o no; original en soporte papel y copia electrnica,
o viceversa, original electrnico y copia en soporte papel.

36 Adems, en aras de la simplificacin pretendida, la LAECSP facilita la destruccin de originales


en soporte papel respecto de los cuales se haya obtenido una copia electrnica autntica, re-
mitindose a los trminos y condiciones que por cada Administracin Pblica se establezcan.
Aborda tambin la LAECSP el archivo electrnico de documentos, admitiendo nuevamente
que el archivo se haga en formato distinto del original, lo cual puede venir exigido por la
propia evolucin tecnolgica.
Finalmente, en esta materia, merece una especial referencia el expediente electrnico, estado
avanzado del documento electrnico y que se define en el artculo 32 de la LAECSP como el
conjunto de documentos electrnicos correspondientes a un procedimiento administrativo,
cualquiera que sea el tipo de informacin que contengan. El expediente electrnico se ha
convertido en un autntico reto para la Administracin Pblica, si bien se trata de un concepto
que admite cierta flexibilidad. La LAECSP acude incluso a una ficcin legal al indicar que El
foliado de los documentos electrnicos se llevar a cabo mediante un ndice electrnico, fir-
mado por la Administracin, rgano o entidad actuante, segn proceda. Este ndice garantizar
la integridad del expediente electrnico y permitir su recuperacin siempre que sea preciso,
siendo adems admisible que un mismo documento forme parte de distintos expedientes
electrnicos. Se desprende de lo anterior que el concepto de expediente electrnico no
requiere su vinculacin con las aplicaciones gestoras o tramitadoras de los procedimientos
aunque el escenario lgico deseable es el de su estrecha interrelacin.
Puede llamar la atencin que se utilice el vocablo foliado procedente del trmino latino
hoja. Su oportunidad reside en que es la palabra empleada en la legislacin procesal
para establecer las condiciones en que el expediente administrativo debe ser remitido a la
jurisdiccin contencioso-administrativo con ocasin de su revisin judicial. De este modo, la
Novedades y Retos Jurdicos de la Ley 11/2007, desde la experiencia del Ministerio de Economa y Hacienda

LAECSP evita la necesidad de acudir a una interpretacin evolutiva de la normativa procesal


por parte de los tribunales de justicia.
Acoge la LAECSP algunos rasgos peculiares del expediente electrnico. Por un lado el hecho de
que un documento forme parte de distintos expedientes electrnicos, por ejemplo, el aviso de
recibo de una notificacin que puede ser til en varios procedimientos sin necesidad de expedir
copias (electrnicas) para cada uno de ellos. Basta que est archivado en el lugar adecuado
del sistema de informacin y vinculado a los distintos ndices electrnicos. A diferencia del
expediente en soporte papel, en el expediente electrnico es suficiente con que la informa-
cin est vinculada y slo ser necesario juntarla cuando se produzca su remisin o puesta
a disposicin. Precisamente la otra especialidad del expediente electrnico, contenida en el
artculo 32.2 de la LAECSP es la posibilidad de sustituir la remisin por la puesta a disposicin
a todos los efectos legales, teniendo el interesado derecho a obtener copia del mismo. Se
trata de una facilidad de las nuevas tecnologas que permite simplificar los procedimientos y
ahorrar costes. Como precedente podemos citar el Real Decreto 520/2005, de 13 de mayo,
por el que se aprueba el Reglamento General de desarrollo de la Ley 58/2003, de 17 de
diciembre, General Tributaria, en materia de revisin en va administrativa, cuya Disposicin
adicional tercera ya admita la sustitucin de la remisin por la puesta disposicin.

11. Consideracin final


37
Para finalizar este rpido anlisis de la LAECSP destacaremos dos aspectos. En primer lugar,
debe resaltarse cmo toda la regulacin de la LAECSP y sus principales novedades tienen en
comn la necesidad de confiar en que la realidad fluye como razonablemente es de suponer,
es decir, en la buena fe, pilar milenario del derecho. Como ya hemos indicado en otro sitio(5), si
la firma electrnica puede vincular a su autor aparente, ello obedece a que puede presumirse
que las claves electrnicas que autentican el documento han sido utilizadas por su titular. Las
notificaciones electrnicas mediante la puesta a disposicin presumen que quien ha aceptado
voluntariamente este sistema est en condiciones de acceder a la misma en cualquier momen-
to. La representacin presuntiva de la colaboracin social constituye una exitosa y laudable
experiencia de confianza entre la Administracin Pblica y la sociedad a la que sirve. De todo lo
anterior se deduce que la nueva regulacin implica un renovado protagonismo de la buena fe,
propio de una sociedad democrtica avanzada como es la espaola en el inicio del siglo XXI.
Por otro lado, aunque susceptible de directa aplicacin en gran parte de su contenido, la
completa aplicacin de la LAECSP requiere su pertinente desarrollo reglamentario mediante
Real Decreto. Hay puntos claramente necesitados de concrecin y desarrollo reglamentario,
como el alcance de determinados derechos de los ciudadanos o las caractersticas de la sede
electrnica, los requisitos para la imposicin obligatoria del empleo de medios electrnicos,
o para la destruccin de documentos en soporte papel tras su digitalizacin, etc.

La colaboracin del Derecho en la construccin de la Administracin Pblica Electrnica. Revista


(5)

Auditora y Seguridad. Volumen 2007/n 16, pg. 182-185


La Administracin electrnica y el servicio a los ciudadanos

Es deseable igualmente un desarrollo reglamentario que no malbarate el trabajoso logro de


una regulacin unitaria en la materia. Este desarrollo deber tener la suficiente ductilidad
para contemplar las distintas especialidades que pueden existir en la actividad administra-
tiva. Ello es compatible con la proclamacin de su aplicacin en materias donde hay una
regulacin legal especfica e incluso con normativa europea de referencia, como sucede con
la contratacin pblica. Mayores riesgos existen en el terreno interadministrativo al poder
existir un desarrollo de la LAECSP por cada Comunidad Autnoma.
Tambin es necesario seguir avanzando en la integracin del expediente administrativo elec-
trnico con el expediente judicial electrnico. Sin una verdadera justicia electrnica no ser
posible culminar la construccin de la Administracin Pblica electrnica.

38
EL FUTUrO DE LOS SISTEMAS ELECTrNICOS DE
IDENTIFICACIN y FIrMA PrEvISTOS EN LA LEy 11/2007
Santiago Segarra Tormo. Jefe de la Dependencia de Asistencia y Servicios Tributarios de la Delegacin
Central de Grandes Contribuyentes. Agencia Estatal de la Administracin Tributaria. Ministerio de
Economa y Hacienda.

SUMARIO: 1. Planteamiento. 2. Identificacin presencial. 3. El Documento Nacional de


Identidad. 4. Necesidad de una identificacin electrnica. 5. Sistemas de identificacin no
presenciales. 6. La identificacin electrnica en la Ley 11/2007. 7. Aplicacin de los sistemas
de identificacin previstos en la Ley 11/2007 por la AEAT. 8. Valoracin de los sistemas de
identificacin recogidos en la Ley 11/2007. 9. Tipos de certificado y sistemas de firma previstos 39
en la Ley 11/2007 (resumen). 10. Sistemas de identidad federados. 11. Conclusiones.

1. Planteamiento
Se exponen en este trabajo los diversos sistemas de identificacin previstos en la Ley 11/
2007 de Acceso Electrnico de los Ciudadanos a los Servicios Pblicos (LAECSP).
Para ello se analizan inicialmente las caractersticas de los sistemas de identificacin pre-
sencial, para pasar luego a comentar la importancia del Documento Nacional de Identidad
(DNI) en este tipo de identificacin.
Se expone despus la necesidad de establecer sistemas de identificacin en las transacciones
no presenciales entre las que se encuentran las electrnicas.
Se comentan los diversos sistemas de identificacin electrnica analizando sus ventajas e
inconvenientes para analizar seguidamente los sistemas previstos en la LAECSP para las
relaciones entre el ciudadano (en el sentido amplio que utiliza Ley para recoger tambin a
las entidades) y las Administraciones Pblicas.
En el siguiente apartado se exponen y justifican las opciones escogidas por la Agencia Estatal
de Administracin Tributaria (AEAT), lo que permite realizar, despus, una valoracin de los
sistemas recogidos en la Ley.
A modo de resumen se relacionan los diversos sistemas de identificacin recogidos en la Ley
vinculndolos con las diferentes situaciones, para finalizar con alguna reflexin relativa a la
La Administracin electrnica y el servicio a los ciudadanos

posibilidad de establecer sistemas de identificacin electrnica federada entre los diferentes


Estados.

2. Identificacin presencial
La identificacin electrnica debe permitir verificar la identidad de una persona que no se
halle en presencia de otra. En el mundo fsico convencional la comprobacin de la identidad
se realiza contrastando algn rasgo fsico o de comportamiento (rasgos conductuales) de la
persona presente con algn patrn o perfil de este rasgo o comportamiento certificado por
un tercero de confianza. En el caso espaol es, principalmente, el Ministerio Interior quien
al expedir el DNI o la Tarjeta de Residencia de un extranjero certifica determinados rasgos
fsicos o de conducta de una persona fsica. Estos rasgos son la cara, la huella dactilar y la
firma manuscrita. Son rasgos que son inherentes a una persona: Lo que esta persona es o
hace, se supone que slo ella lo es o lo puede hacer.
Se podra basar la identificacin fsica, por ejemplo, en el material gentico de cada persona
a travs de su genoma, en el iris de sus ojos, o en el tono de su voz, pero la identificacin
basada en estos rasgos no sera operativa por su coste de implantacin y dificultad de ob-
tencin y gestin de los mismos.
La identificacin fsica consta de los siguientes elementos:
40
Rasgo fsico o comportamiento inherente a una persona.
Tercero de confianza que certifica previamente este rasgo o comportamiento obte-
niendo un patrn.
Mtodo de contraste entre el rasgo fsico o comportamiento mostrado por la persona
a identificar y la certificacin realizada por el tercero de confianza.
Para que el mtodo de identificacin sea eficaz deben cumplirse determinados requisitos:
3 El rasgo fsico o comportamiento debe ser nico.
3 El rasgo fsico o comportamiento en el que se base la autenticacin debe ser captado
fcilmente por el sujeto que realiza la identificacin.
3 El patrn debe ser obtenido por un tercero de confianza.
3 El patrn debe ser accesible por el sujeto que realiza la identificacin.
3 El patrn no debe poder ser falsificable.
Algunos ejemplos de documentos de identidad son el ya citado documento nacional de
identidad, el pasaporte, el permiso de conduccin, la tarjeta de la Seguridad Social, la tarjeta
de crdito o las tarjetas de identificacin que las empresas entregan a sus empleados.
Tratndose de personas jurdicas las necesidades de autenticacin afectan principalmente
a la capacidad de obrar que tiene la persona fsica que acta en nombre de la entidad. En
este caso la verificacin abarca a la identificacin de esta persona y a las facultades que
sta tiene para actuar en nombre de la entidad.
El futuro de los sistemas electrnicos de identificacin y firma previstos en la Ley 11/2007

3. El Documento Nacional de Identidad


Es el documento soporte que sirve de instrumento para hacer constar de modo oficial la
identidad personal cumpliendo los requisitos expuestos en el apartado anterior. Permite por
tanto tener certeza sobre la identidad de las personas.
La normativa reguladora del DNI define a ste como el documento pblico que acredita la
autntica personalidad de su titular, constituyendo justificante completo de la identidad de
la persona.
Los rasgos fsicos que contiene son la imagen facial y la huella dactilar de la persona.
El comportamiento recogido es la firma manuscrita.
Estos tres elementos pueden ser reconocidos por la persona que realiza la identificacin.
El Ministerio del Interior, a travs de la Direccin General de la Polica, garantiza que estos
tres elementos corresponden a su titular. Es ms, se exige la presentacin de un certificado
en extracto del acta de nacimiento, para la primera obtencin del DNI, que es un reflejo de
lo consignado en el Registro Civil.
Es un documento que incorpora suficientes elementos de seguridad que hacen muy difcil
su falsificacin.
Los patrones y la firma manuscrita del titular son directamente accesibles en el documento. 41
La existencia del DNI tiene un valor inestimable. La mayora de los pases en la Unin Euro-
pea no disponen de un documento anlogo. Se utilizan otros instrumentos emitidos, y por
tanto avalados, por diversas organizaciones, tanto pblicas como privadas, que no gozan del
reconocimiento oficial que tiene el DNI.
El DNI electrnico incluye adems un microchip que permite su utilizacin como instrumento
de identificacin en relaciones no presenciales. Para ello incorpora dos certificados electr-
nicos y sus correspondientes claves privadas, uno, para verificar digitalmente la identidad de
su titular y, otro, para realizar firma electrnica. Por tanto el DNI electrnico (DNIe) sirve para
acreditar la identidad de una persona tanto en relaciones presenciales como en actuaciones
no presenciales.

4. Necesidad de una identificacin electrnica


Las relaciones no presenciales son aqullas en las que las partes no se hallan una en pre-
sencia de la otra. Algunos ejemplos de este tipo de relaciones son las siguientes: Compras
por correo, transacciones por conversacin hablada por telfono, operaciones a travs de
mensajes SMS o Internet.
Un ejemplo de referencia normativa a este tipo de relaciones se encuentra en la Ley de
Ordenacin del Comercio Minorista (LOCM) que define a las ventas a distancia como las
celebradas sin la presencia fsica simultnea del comprador y del vendedor, transmitindose
La Administracin electrnica y el servicio a los ciudadanos

la propuesta de contratacin del vendedor y la aceptacin del comprador por un medio de


comunicacin a distancia de cualquier naturaleza.
Este medio de comunicacin puede ser el servicio postal de Correos, las redes de teleco-
municaciones entre otros.
El proceso de identificacin en las relaciones no presenciales no se puede basar en
rasgos fsicos y en la firma manuscrita contenidos en un documento fsico ya que ste
no se puede ser aportado por las partes por no coincidir en el mismo espacio fsico. Sin
embargo la identificacin recproca de las partes es necesaria, ya que en caso contrario no
existe elemento probatorio alguno que se oponga al repudio de cualquiera de las partes
intervinientes.
La necesidad de esta identificacin se pone de manifiesto por ejemplo en las operaciones
de compra a distancia en las que el pago se realiza mediante la consignacin de los datos
identificativos de la tarjeta de crdito y de la fecha de caducidad. El cargo realizado en la
cuenta del titular de la tarjeta debe ser objeto de retrocesin si el titular de la cuenta repudia
la operacin. En efecto la LOCM establece que cuando el importe de una compra hubiese sido
cargado utilizando el nmero de una tarjeta de crdito, sin que sta hubiese sido presentada
directamente o identificada electrnicamente, su titular podr exigir la inmediata anulacin
del cargo. En tal caso, las correspondientes anotaciones de adeudo y reabono en las cuentas
del proveedor y del titular se deben efectuar a la mayor brevedad.
42 Para resolver este problema algunas entidades emisoras de tarjetas han desarrollado sis-
temas de identificacin electrnica o sistemas de confirmacin basados en un mensaje
SMS. Esta alternativa se basa en la confirmacin de la orden de pago a travs del telfono
mvil. Una vez suministrados los datos de la tarjeta, la entidad emisora de la tarjeta al tener
conocimiento de la operacin genera una llamada telefnica o mensaje SMS para que el
usuario manifieste su conformidad indicando determinada clave de acceso. Si no recibe esta
clave no se autoriza la operacin y el establecimiento receptor de los datos de la tarjeta por
medios no presenciales no admite la orden de pago.

5. Sistemas de identificacin no presenciales


Se pueden establecer tres categoras de sistemas de identificacin no presenciales:
1 Secreto compartido: Lo que dos saben.
2 Elemento que slo tiene una persona y que pone a disposicin de otra.
3 Algn rasgo propio y nico de la persona que puede ser comparado con un pa-
trn.
El secreto compartido es informacin cuyo conocimiento comparten las dos partes que
intervienen en una relacin no presencial. ste sera el caso de las claves de acceso, cdi-
gos PIN, tarjetas con cdigos de coordenadas o lo que la LAECSP denomina como claves
concertadas. El secreto compartido puede tener la consideracin de firma electrnica ya
que se ajusta a la definicin que de la misma da la Ley 59/2003, de 19 de diciembre,
El futuro de los sistemas electrnicos de identificacin y firma previstos en la Ley 11/2007

de firma electrnica.: La firma electrnica es el conjunto de datos en forma electrnica,


consignados junto a otros o asociados con ellos, que pueden ser utilizados como medio de
identificacin del firmante.
El principal inconveniente que presenta este sistema es que es un secreto que slo pueden
conocer dos partes. No debe servir para relacionarse con un tercero. Ello obligara a disponer
de tanto secretos compartidos como personas o entidades deban ser objeto de relacin a
distancia.
El paradigma del segundo sistema de identificacin es la firma electrnica avanzada, tanto
en su modalidad bsica como en la cualificada, denominada reconocida, y los certificados
electrnicos asociados.
El funcionamiento de la firma electrnica avanzada es el siguiente: Cuando el usuario enva
una documento firmado electrnicamente transmite tres bloques de informacin. El primero
corresponde al documento en formato binario.
El segundo es la firma electrnica, que es el resultado de aplicar un algoritmo a los datos
del documento que se firman, haciendo intervenir en el algoritmo una clave privada, y que
es por lo tanto personal y secreta, del firmante. La Ley de firma electrnica denomina a la
clave privada, datos de creacin de firma. A travs de la firma, as obtenida, se establece una
vinculacin subjetiva con el signatario y objetiva con el contenido del documento. Slo este
firmante y ste documento pueden producir una firma electrnica determinada. Realmente el
algoritmo de cifrado consta de dos fases: Generacin de la huella del contenido informativo a 43
firmar reduciendo el nmero de bits del mismo a un nmero fijo y aplicacin de un algoritmo
en el que participa la clave privada del firmante sobre la huella.
El tercer bloque de informacin, que se transmite, lo constituye el certificado de identidad del
firmante. ste contiene su identificacin personal, su clave pblica y la firma electrnica de la
autoridad de certificacin que ha expedido el certificado. La clave pblica est asociada con
la clave privada usada por el firmante, de forma que puede ser utilizada para verificar, pero
no para generar, la firma recibida. Si el algoritmo de verificacin comprueba la coherencia de
la firma con el contenido del documento y con la clave pblica se establece la mencionada
vinculacin subjetiva y objetiva. La Ley de firma electrnica denomina datos de verificacin
de firma a la clave pblica.
De este modo se resuelven los problemas relativos a la autenticacin de la identidad y de la
integridad del mensaje. Es decir, permite establecer una vinculacin subjetiva y objetiva. Slo
quien disponga de la clave privada puede haber producido una firma electrnica determinada,
y slo el mensaje que es firmado puede haber dado lugar a la misma. La firma contenida
en el certificado sirve para que el destinatario de la transaccin pueda comprobar que el
certificado ha sido expedido por un Prestador de Servicios de Certificacin que merezca la
confianza del receptor de la transaccin electrnica.
El procedimiento establecido por el prestador de los servicios de certificacin para la obten-
cin de los datos de creacin de firma electrnica (clave privada) y el certificado de identifi-
cacin debe garantizar la posesin de estos dispositivos por su autntico titular y evitar con
ello que el firmante pueda luego repudiar su firma.
La Administracin electrnica y el servicio a los ciudadanos

El prestador de estos servicios debe, adems, ofrecer el acceso a la lista de certificados revo-
cados para que el receptor de la firma electrnica avanzada pueda verificar que el certificado
y su clave privada no han sido revocados.
La firma reconocida es una firma electrnica avanzada cualificada. Supone el cumplimiento
de unos requisitos adicionales.
Los ms importantes son:
1 Comprobar la identidad y circunstancias personales de los solicitantes de certificados
con arreglo a lo dispuesto en el artculo siguiente.
2 Asegurarse de que el firmante est en posesin de los datos de creacin de firma
correspondientes a los de verificacin que constan en el certificado.
3 Que los datos utilizados para la generacin de firma pueden producirse slo una vez
y asegurar razonablemente su secreto.
4 Que exista una seguridad razonable de que los datos utilizados para la generacin
de firma no puedan ser derivados de los de verificacin de firma o de la propia firma
y de que la firma est protegida contra la falsificacin con la tecnologa existente en
cada momento.

44 5 Que los datos de creacin de firma puedan ser protegidos de forma fiable por el
firmante contra su utilizacin por terceros.
6 Que el dispositivo utilizado no altere los datos o el documento que deba firmarse ni
impida que ste se muestre al firmante antes del proceso de firma.
Como se expondr ms adelante la LAECSP no obliga a una Administracin Pblica a aceptar
cualquier sistema de firma electrnica avanzada, ya que estos sistemas de firma electrnica
no tienen que cumplir necesariamente con estos requisitos cuyo incumplimiento cuestiona
seriamente el valor probatorio de la firma electrnica recibida. De hecho la mayora de las
Administraciones Pblicas han optado por exigir el cumplimiento de la mayora de estos
requisitos para aceptar un sistema de firma electrnica avanzada.
La tercera categora lo constituyen los sistemas biomtricos. Wikipedia define a la biometra
como el estudio de mtodos automticos para el reconocimiento nico de humanos basados en
uno o ms rasgos conductuales o fsicos intrnsecos. El trmino se deriva de las palabras griegas
bios de vida y metron de medida. Un ejemplo lo constituye el ADN de las personas.
La biometra informtica es la aplicacin de tcnicas matemticas y estadsticas sobre los
rasgos fsicos o de conducta de un individuo, para verificar identidades o para identificar
individuos.
En las tecnologas de la informacin, la autenticacin biomtrica se refiere a las tecnologas
para medir y analizar las caractersticas fsicas y del comportamiento humanas con propsito
de autentificacin. Estas tcnicas deben transformar estos rasgos en bits para que pueden
ser objeto de transmisin telemtica.
El futuro de los sistemas electrnicos de identificacin y firma previstos en la Ley 11/2007

Algunos rasgos susceptibles de autenticacin biomtrica son las huellas dactilares, el iris de
los ojos o el tono de la voz.
El principal inconveniente de estos sistemas es que el sujeto que quiere ser identificado debe
disponer de sistemas que posibiliten la digitalizacin de sus rasgos y que el sujeto que quiere
realizar la verificacin de la identidad debe disponer previamente la informacin relativa a
estos rasgos para poder efectuar su comparacin. Ello obliga a que el sujeto a identificar haya
ofrecido sus rasgos biomtricos para que sean digitalizados por un tercero de confianza de
las partes y que ste lo haya proporcionado al sujeto que realiza la autenticacin.
Adems, debe tenerse cuenta el hecho de que las tecnologas actuales tienen tasas de acierto
que varan ampliamente dependiendo del rasgo personal utilizado (desde valores bajos como
el 60%, hasta altos como el 99,9%).
Los sistemas multifactoriales utilizan varios de estos mtodos para autenticar la identidad. Un
secreto compartido como puede ser una clave de acceso acompaada de una confirmacin
por un mensaje SMS sera un ejemplo. En este caso se utilizan dos interacciones distintas que
emplean canales diferentes: Internet y SMS. La seguridad se ve reforzada por el hecho de que
la confirmacin por SMS est vinculada por un mensaje emitido al nmero del telfono del
autor aparente de la transaccin, que debe confirmar remitiendo un mensaje de respuesta
que puede incluir algn dato del mensaje recibido.

45
6. La identificacin electrnica en la Ley 11/2007
La Ley no recoge los sistemas biomtricos por no estar consolidada su implantacin.
El ciudadano podr identificarse mediante firma electrnica sin necesidad de que sea
firma electrnica avanzada o reconocida. El DNIe es otro medio de identificacin previsto
en la Ley.
La firma electrnica reconocida deber ser aceptada por las Administraciones Pblicas con
la condicin de que las Autoridades de Certificacin suministran la informacin necesaria
de forma gratuita. Entre esta informacin se incluye necesariamente el acceso a la lista de
revocados.
La firma electrnica avanzada podr ser aceptada por las Administraciones Pblicas. Es po-
testativo de stas que podrn valorar el cumplimiento de aquellos requisitos que consideren
necesarios.
La firma electrnica bsica, como conjunto de datos en forma electrnica, consignados junto
a otros o asociados con ellos, que pueden ser utilizados como medio de identificacin del
firmante puede tambin ser aceptada por las Administraciones. Un supuesto particular lo
constituyen las claves concertadas.
En muchas ocasiones la Administracin formula una propuesta que el ciudadano debe con-
firmar. En estos casos la Administracin Pblica podra consignar en la propuesta un nmero
de referencia que slo el interesado y la Administracin conoceran. La confirmacin de la
propuesta podra hacerse a travs de este nmero de referencia.
La Administracin electrnica y el servicio a los ciudadanos

La identificacin de la Administracin electrnica podr hacerse a travs de certificados de


dispositivo seguro cuando acte en modo pasivo recibiendo consultas o trmites en su sede
electrnica. Al igual que en el mundo fsico convencional podemos saber que estamos en una
oficina de la Administracin, es necesario establecer mecanismos para que los ciudadanos
puedan saber que visitan una pgina Web de determinada Administracin.
Cuando acte de forma activa realizando actuaciones ante terceros deber utilizar firma
electrnica para identificar al rgano que realiza la actividad administrativa o a la propia
Administracin cuando se trate de actuacin automatizada. Tampoco es necesaria en este
caso que la firma electrnica utilizada sea avanzada o reconocida.

7.Aplicacin de los sistemas de identificacin previstos


en la Ley 11/2007 por la AEAT
Un ejemplo conocido del uso de clave concertada es el de la confirmacin del borrador de IRPF.
La AEAT emite un borrador que incluye un nmero de referencia. El ciudadano puede confirmar
esta propuesta comunicando este nmero. Esto hace posible que el borrador pueda ser confir-
mado no slo por Internet, sino tambin remitiendo un mensaje SMS con este nmero.
Para la actuacin no automatizada la autenticacin se realiza, principalmente, a travs del
46 cdigo seguro de verificacin que posibilita adems la comprobacin de la integridad del
documento correspondiente mediante el acceso a la sede electrnica de la AEAT donde se
puede efectuar su cotejo.
El cdigo seguro de verificacin se obtiene mediante la aplicacin a los datos incluidos en
el mensaje contenido en el documento electrnico, ente los que se incluye la identificacin
del funcionario que ejerce la competencia y el puesto que ocupa, de un algoritmo de cifrado
con la clave privada de la AEAT. La vinculacin de la firma electrnica al funcionario actuante
se consigue haciendo intervenir en el proceso de generacin de la firma electrnica el cdigo
de usuario que est asociado a claves personales de acceso que ste puede mantener bajo
su exclusivo conocimiento.
El cdigo seguro de verificacin es transformado a notacin hexadecimal e incorporado al
documento. Para reducir su extensin se ha optado por utilizar sistemas de firma basado en
clave simtrica, ya que el nmero de bits obtenidos en el proceso de firma es el del nmero
de bits de la clave simtrica. Conectndose al servidor Web de la AEAT puede cotejarse el
documento a travs del mismo.
La autenticacin del ejercicio de la competencia es realizado por la propia AEAT a travs
de su propio sistema informtico que verifica que el funcionario, que se identifica mediante
su clave de acceso, cumple los requisitos para ser competente en el procedimiento en
cuestin. Este sistema de autenticacin es similar al que se utiliza en las actuaciones
que no son electrnicas. Sirve el documento-papel que recibe el administrado para
comprobar que quin acta es competente? La respuesta es que debera ser indiferente
el hecho que el contenido de la actuacin haya sido consignado en papel o que tenga
formato electrnico.
El futuro de los sistemas electrnicos de identificacin y firma previstos en la Ley 11/2007

En determinados supuestos se utilizar firma electrnica avanzada de la AEAT, lo que la


LAECSP denomina sello electrnico, especialmente cuando se trate de actuaciones con otras
Administraciones Pblicas.

El uso de firma electrnica avanzada o reconocida del funcionario que realiza la actuacin
ser residual. Dado el alto nmero de expedientes a tramitar los funcionarios de la AEAT
realizan tramitacin masiva de expedientes que tengan el mismo perfil a travs de la herra-
mienta de tramitacin denominada Info-Clase con la que se toma la misma decisin para
los expedientes que tienen el mismo perfil. Realizar la firma electrnica reconocida sobre
cientos de expedientes en la tarjeta criptogrfica del funcionario conectada a un ordenador
personal producira problemas de rendimiento. El sistema descrito en los prrafos anteriores
genera el cdigo seguro de verificacin en el ordenador central que dispone de suficiente
capacidad de proceso.

Por tanto, slo con carcter subsidiario se utilizarn estos sistemas de firma electrnica como
la basada en el DNI u otros basados en certificado electrnico como es el supuesto recogido
en la LAECSP en que los funcionarios habilitados por la AEAT identifiquen y autentiquen a los
ciudadanos ante otros Registros Electrnicos administrativos.

Para la actuacin administrativa automatizada tambin se obtendr un cdigo seguro


de verificacin, sin que intervenga en este caso cdigo de usuario ni la identificacin
del funcionario que dicta el acto administrativo, ya que ste es dictado por la propia Ad- 47
ministracin. El documento electrnico producido incorporar este cdigo y podr tener
asociado un sello electrnico producido por la clave privada del certificado de persona
jurdica de la AEAT.

El hecho de que los documentos electrnicos que recojan las actuaciones electrnicas de la
AEAT incluyan el cdigo de verificacin como firma electrnica sirve adems para permitir su
impresin en papel sin merma alguna de su valor probatorio. En efecto la LAECSP dispone que
las copias en papel de documentos electrnicos administrativos firmados electrnicamente
tendrn tambin la consideracin de copia autntica siempre que incluyan la impresin de
un cdigo que permita contrastar su autenticidad mediante el acceso a los archivos de la
Administracin Pblica emisora.

Ello es importante dado que los contenidos informativos de los documentos electrnicos
tienen naturaleza anfibia. Parte de su vida la pasan en soporte electrnico y otra parte
la pasan en soporte papel. Un ejemplo ilustrativo son los certificados administrativos
obtenidos electrnicamente. El interesado los descarga de la sede electrnica de la Admi-
nistracin emisora, y los imprime en papel para entregrselos a un tercero que se los ha
requerido. ste podr verificar su autora y contenido conectndose a la sede electrnica
de la Administracin emisora y visualizar la imagen del documento tecleando el cdigo
de verificacin.

La decisin de incorporar el cdigo de verificacin se ha extendido tambin a la mayora de


los documentos en soporte papel, para evitar falsificaciones consistentes en suplantar la
identidad de la AEAT y/o en alterar su contenido.
La Administracin electrnica y el servicio a los ciudadanos

8.Valoracin de los sistemas de identificacin recogidos


en la Ley 11/2007
La propia Ley recoge el principio de proporcionalidad en cuya virtud slo se exigirn las
garantas y medidas de seguridad adecuadas a la naturaleza y a las circunstancias de los
distintos trmites y actuaciones.

La seguridad plena es difcilmente alcanzable. No obstante, conseguir un nivel de seguridad


razonable es posible con las herramientas legales que proporciona la LAECSP.

El uso de estas herramientas deber realizarse teniendo en cuenta las circunstancias y la


trascendencia de las actuaciones a realizar.

En las relaciones presenciales se puede alcanzar ms fcilmente un nivel de certeza razonable


de la identidad de una persona. Ello no impide que existan supuestos de simulacin de la
identidad, basados por ejemplo en la falsificacin del DNI.

En las relaciones no presenciales los sistemas de identificacin se basan en presunciones.


As por ejemplo los sistemas de firma electrnica reconocida y avanzada se basan en que la
persona que utiliza el certificado y la clave privada sea el titular real de los mismos. Existen
al menos dos presunciones a aplicar en este caso: La persona que activa los certificados
48 electrnicos es el titular aparente y quin conoce la clave para su utilizacin es slo esta
persona. Cul es el riesgo?

Para el DNI electrnico el riesgo es mnimo. La activacin se realiza ante un funcionario de la


Direccin General de la Polica, y el titular tiene la obligacin de custodiar el DNI y no desvelar
la clave para su utilizacin. Es por ello por lo que la Ley de Firma electrnica da a la firma
electrnica obtenida con el DNIe el mismo valor que el de una firma manuscrita.

Los restantes sistemas de firma electrnica tienen mayor nivel de riesgo, pero que deber
ponerse en relacin con la trascendencia de la operacin. Siempre cabe adems utilizar
sistemas multifactoriales para reforzar la seguridad de la identidad.

Corresponde a cada Administracin Pblica optar por el sistema de identificacin que


considere ms adecuado dentro de las posibilidades que ofrece el trmino legal firma
electrnica.

Los sistemas de identificacin basados en firma electrnica avanzada en cualquiera de sus


modalidades tienen una limitacin operativa: Se debe acceder a la lista de certificados
revocados de la Autoridad de Certificacin que haya emitido el certificado electrnico y la
correspondiente clave privada. Para superar esta limitacin la LAECSP establece que la Ad-
ministracin General del Estado dispondr, al menos, de una plataforma de verificacin del
estado de revocacin de todos los certificados admitidos en el mbito de las Administraciones
Pblicas que ser de libre acceso por parte de todos los Departamentos y Administraciones.
En la actualidad esta plataforma existe. Se denomina @firma y la gestiona el Ministerio de
Administraciones Pblicas.
El futuro de los sistemas electrnicos de identificacin y firma previstos en la Ley 11/2007

Pero, qu sucede con los certificados emitidos en otros Estados?. La LAECSP se remite a
la Ley 59/2003 de firma electrnica que exige un contenido informativo mnimo para los
certificados reconocidos entre los que se incluye el nmero del DNI para personas fsicas y el
cdigo de identificacin fiscal para las personas jurdicas. La importancia de este dato viene
dada por el hecho de que constituye la clave primaria de la mayor parte de los sistemas de
informacin de este pas.
Los certificados emitidos por autoridades de certificacin de otros Estados no incluirn estos
datos porque no existen en muchos de ellos.
Habr que encontrar una solucin pues la demanda de ciudadanos y empresas no esta-
blecidos en Espaa de poder relacionarse con las Administraciones Pblicas espaolas a
travs de certificados electrnicos emitidos por autoridades de certificacin no establecidas
en Espaa es cada vez mayor. Posiblemente la solucin sea el establecimiento de sistemas
de identidad federada.
La identificacin de la Administracin Pblica tiene dos niveles: La primera cuando acta
como receptora de actuaciones de ciudadanos a travs de su sede electrnica. La Ley
acude al concepto de certificados de dispositivo seguro. Este concepto habr de ser objeto
de desarrollo reglamentario, pero todo parece apuntar a que se trata de un certificado de
servidor. En Wikipedia existe una definicin de este trmino: Certificado de servidor seguro
es el utilizado en los servidores Web que quieren proteger ante terceros el intercambio de
informacin con los usuarios. 49
Si nos atenemos a esta definicin este tipo de certificado sera aqul cuya clave pblica
permite cifrar los mensajes que transmite el ciudadano a la sede electrnica de la Adminis-
tracin. Sera sta, y slo sta, quien mediante la clave privada asociada a la clave pblica
podra descifrar este mensaje. El intercambio de claves pblicas se efecta en el momento
de realizar la conexin, lo que en ingls se denomina handshake (Apretn de manos). Una
vez descargado, el certificado se puede visualizar desde el propio navegador. Uno de los
elementos de informacin que se muestra es la huella o hash de este certificado.
Esta interpretacin sera coherente con la referencia contenida en el artculo 17 de la LAECSP
al sealar que los sistemas de firma electrnica utilizados por las sedes electrnicas basados
en certificados de dispositivo seguro servirn tanto para identificarse como para garantizar
una comunicacin segura.
La manera de verificar que este certificado corresponde a la Administracin que aparenta ser
la titular es a travs de la firma que del mismo realiza la Autoridad de Certificacin. Esta firma
est contenida en el propio certificado que es objeto de intercambio al inicio de la sesin
como ha quedado apuntado. Para poder efectuar esta comprobacin es necesario que el
ciudadano tenga instalado en su ordenador la clave pblica de la autoridad de certificacin.
Esto lleva directamente a la siguiente conclusin: Debera existir una Autoridad de Certificacin
a nivel estatal que expidiese los certificados de dispositivo seguro de la Administraciones
Pblicas y que garantizase que quin lo obtiene es la Administracin que lo solicita. Adems
la clave pblica de esta autoridad de certificacin debera estar instalada en el software
base de los equipos de los ciudadanos, para lo que se debera llegar a acuerdos con los
principales fabricantes de software.
La Administracin electrnica y el servicio a los ciudadanos

Una medida adicional que reforzara la seguridad de los ciudadanos sera la publicacin de
la huella o hash de estos certificados en el Boletn Oficial del Estado o en algn sitio Web
oficial de la Administracin Pblica para poder realizar su contraste ya que la huella se pue-
de visualizar directamente a travs del navegador utilizado por el ciudadano. Tambin sera
recomendable que las sedes se creasen mediante alguna disposicin normativa que fuese
objeto de publicacin en algn boletn oficial.
El segundo nivel de identificacin electrnica de la Administracin se debe producir cuando
sta acta. Hay que distinguir entonces entre la autenticacin del funcionario que acta en
el supuesto de actuacin no automatizada o de la propia Administracin en el supuesto de
actuacin automatizada y la autenticacin del ejercicio de la competencia.
Para poder verificar la identidad del funcionario o de la Administracin que acta, segn sea
el caso, la LAECSP opta por la firma electrnica. Lo que se pretende es establecer un nexo
entre el mensaje producido y su autor material.
Cada organizacin pblica establecer el mecanismo interno que considere ms adecuado
para poder realizar la imputacin.
Por otra parte a travs de la firma electrnica se pretende que el destinatario de la actuacin
administrativa electrnica pueda establecer la vinculacin subjetiva y objetiva del mensaje
recibido. Para realizar la vinculacin subjetiva debera bastar con poder verificar la Adminis-
tracin actora ya que a todos los efectos es sta quien acta. La firma electrnica avanzada
50 debe servir para ello si cumple con determinados requisitos exigidos para la firma electrnica
reconocida, pero exige que el ciudadano pueda realizar esta comprobacin en su equipo lo
que puede ser complicado.
Nuevamente la Ley permite a cada Administracin que opte por el sistema que considere ms
adecuado. Otra opcin es posibilitar el cotejo del mensaje recibido en la sede electrnica de
la Administracin actora a travs del cdigo seguro de verificacin.
Como ha quedado expuesto y justificado la AEAT opta con carcter general por un sistema de
firma electrnica no avanzada que se adjunta al mensaje electrnico en notacin hexadecimal,
permitiendo el cotejo del documento electrnico en su sede electrnica.
Debe corresponder a cada Administracin establecer mecanismos internos para garantizar
que quin actan es competente. Incorporar atributos en el certificado de los funcionarios
ocasionara diversos problemas. El primero es el de su volatilidad. La atribucin de compe-
tencias cambia frecuentemente debido a nuevos nombramientos, ceses, nuevas incorpora-
ciones... El segundo motivo es que las reglas de competencia pueden ser complejas para
estar contenidas en los atributos de un certificado.
En el mundo no electrnico los documentos emitidos por las Administraciones Pblicas en
soporte papel tampoco permiten comprobar que quin acta sea competente.
La actuacin electrnica va precedida de una declaracin de voluntad, conocimiento, juicio
o peticin que se materializa a travs de una aplicacin informtica que puede comprobar
que el usuario que la realiza rene los requisitos de competencia. Lo importante, entonces,
es que el usuario se identifique fehacientemente en el sistema informtico de la Adminis-
tracin Pblica en la que realiza su actividad. Que se pueda asegurar que el autor aparente
El futuro de los sistemas electrnicos de identificacin y firma previstos en la Ley 11/2007

de la accin informtica es el autor real a travs del sistema informtico correspondiente.


Para ello sera conveniente que todas la Administraciones revisasen sus procedimientos de
asignacin y custodia de claves de acceso a las aplicaciones que producen las actuaciones
electrnicas.
Para los supuestos en que la actuacin administrativa se autentique a travs de la firma elec-
trnica avanzada del funcionario que acta, sera aconsejable proporcionar a los empleados
pblicos certificados electrnicos y claves privadas especficas para ello. Los funcionarios no
tendran que mezclar su actividad electrnica privada con la derivada del desempeo de sus
funciones. Sera cuestionable exigirles que utilizasen sus dispositivos para realizar actividad
administrativa cuando los solicitaron para fines privados. La Administracin Pblica debera
disponer de una Infraestructura de Clave Pblica para proporcionar estos dispositivos a los
funcionarios.

9.Tipos de certificado y sistemas de firma previstos


en la Ley 11/2007 (resumen)
9.1.Certificados utilizables por los ciudadanos
a) El DNIe para personas fsicas. La Ley 59/2003 de firma electrnica establece la
obligacin a todas las personas fsicas o jurdicas, pblicas o privadas a reconocer la 51
eficacia del documento nacional electrnico para acreditar la identidad y los dems
datos personales del titular que consten en el mismo, y para acreditar la identidad
del firmante y la integridad de los documentos firmados con los dispositivos de firma
electrnica en l incluidos. La LAECSP se limita a recordar esta obligacin para las
Administraciones Pblicas.
b) Sistemas de firma electrnica avanzada, incluyendo los basados en certificado reco-
nocido, admitidos por las Administraciones Pblicas para personas fsicas, personas
jurdicas y entes sin personalidad jurdica como es el caso de las comunidades de
bienes. Tratndose de firma electrnica reconocida las Administraciones estn tam-
bin obligadas a aceptarla siempre y cuando la autoridad de certificacin d acceso
gratuito a su lista de revocados.
La Ley faculta a las Administraciones Pblicas a decidir qu otros sistemas de firma
electrnica avanzada acepta.
Tambin recoge la posibilidad de que los entes sin personalidad jurdica puedan ser
titulares de certificados electrnicos para poder relacionarse con la Administracin.
En este caso y en el de las personas jurdicas los certificados de acuerdo con la Ley
de Firma Electrnica debern de incorporar la identidad de la persona que solicita
y se responsabiliza de custodiar el certificado.
En todo caso los certificados deben de tener incorporado el Nmero de Identifi-
cacin Fiscal de su titular, ya sea persona fsica, jurdica o ente sin personalidad
jurdica.
La Administracin electrnica y el servicio a los ciudadanos

c) Se posibilita la admisin de otros sistemas de firma electrnica incluso la de aquellos


que no se basen en sistemas de criptografa asimtrica y por tanto no impliquen la
existencia de certificados electrnicos.

9.2.Certificados utilizables por la Administracin en sus actuaciones


a) En el supuesto de actuacin no automatizada se exige firma electrnica del funcio-
nario actuante. Podra ser firma electrnica basada en el DNI electrnico o algn
otro sistema de firma avanzada o reconocida aunque parece ms aconsejable que
se proporcionen claves y certificados especficos para la actividad administrativa.
Tambin se admiten otros sistemas de firma electrnica.
b) En el supuesto de actuacin automatizada. Se admiten dos opciones:
1) Firma electrnica avanzada de la Administracin Pblica u rgano administrativo.
La Ley denomina a este tipo de firma sello electrnico.
2) Cdigo seguro de verificacin vinculado a la Administracin Pblica u rgano
firmante del documento que permita la comprobacin de la integridad del do-
cumento mediante el acceso a la sede electrnica correspondiente, con lo que
tambin se puede comprobar la autora de la actuacin.
52

9.3.Certificados a utilizar por la Administracin como receptora


de transacciones electrnicas de los ciudadanos
Ha de ser un certificado de dispositivo seguro. Su uso permite el establecimiento de una
conexin cifrada entre el navegador y el servidor de la Administracin y sirve para identificar
a ste ante el primero.
La informacin contenida en el certificado incluye el nombre del titular de la sede electrnica
(servidor Web), nombre del dominio y/o direccin IP y la persona que lo solicita y que es
responsable de su custodia.
El soporte de las claves criptogrficas puede ser un elemento lgico como sera el caso de
un fichero o una pieza especfica de hardware (HSM).
Se distingue del certificado para componente informtico ya que ste identifica slo al
servidor que aloja a determinada aplicacin informtica, pero no necesariamente a la Admi-
nistracin titular del mismo, ni requiere la consignacin de persona fsica solicitante.

10. Sistemas de identidad federados


La identidad federada es una de las soluciones para abordar la gestin de identidad en los
sistemas de informacin. El valor aadido adicional respecto a otras soluciones es la gestin
de identidad interdependiente entre organizaciones.
El futuro de los sistemas electrnicos de identificacin y firma previstos en la Ley 11/2007

Mediante soluciones de Identidad Federada los ciudadanos pueden emplear la misma iden-
tificacin personal (usuario y contrasea, certificado electrnico) para identificarse en redes
de diferentes organizaciones. De este modo estas organizaciones comparten informacin
sin compartir tecnologas de directorio, seguridad y autenticacin, como requieren otras
soluciones (metadirectorio, Single Sign On, etc.).
Para su funcionamiento es necesaria la utilizacin de estndares que definan mecanismos que
permiten a las organizaciones compartir informacin entre dominios. El modelo se basa en el
crculo de confianza de estas organizaciones, un concepto que identifica que un determinado
usuario es conocido en una comunidad determinada y tiene acceso a servicios especficos.
Para hacer efectiva esta solucin en relaciones administrativas con certificados de ciuda-
danos emitidos en otros Estados sera necesario que cada Estado dispusiera de su propia
plataforma de validacin a la que pudiesen acceder las restantes plataformas de validacin
para conocer si un certificado expedido por la Autoridad de Certificacin establecida en
un Estado que quiere actuar con una Administracin establecida en otro Estado no ha
sido revocado.
Otra condicin, tambin necesaria, es que se haya definido un esquema de interoperabilidad
para realizar estos intercambios de informacin. La interoperabilidad debera alcanzar a los
tres niveles: organizativa, semntica y tcnica.
Interoperabilidad es la capacidad de los sistemas de Tecnologas de la Informacin y las
Comunicaciones (TIC), y de los procesos de las organizaciones a los que apoyan, de inter- 53
cambiar datos y posibilitar la puesta en comn de informacin y conocimientos.
La interoperabilidad organizativa afecta principalmente a las polticas que cada Estado esta-
blezca para la asignacin de los certificados y a la informacin consignada en los mismos.
La interoperabilidad semntica afecta al significado de estos contenidos.
La interoperabilidad tcnica afecta a la interconexin de estas plataformas de validacin, a
los sistemas y formatos de firma utilizados entre otras cuestiones.

11. Conclusiones
La identificacin electrnica es la piedra angular de las relaciones no presenciales.
Es por ello por lo que la LAECSP dedica una parte importante de su articulado a regular los
sistemas de identificacin tanto de los ciudadanos como los de la Administracin en su doble
faceta de receptora de solicitudes, escritos y comunicaciones de los administrados como
en la de generadora de actuacin administrativa. Para ello expone diferentes opciones que
cada Administracin deber utilizar segn cual sea la trascendencia de las transacciones
electrnicas.
La AEAT ha realizado un anlisis de estas opciones y ha escogido las que considera ms
seguras y ms operativas. Basa la autenticacin de su actividad administrativa en el cdigo
seguro de verificacin que permite comprobar la autora y contenido de sus actuaciones en
su sede electrnica.
La Administracin electrnica y el servicio a los ciudadanos

Se puede afirmar que la LAECSP ofrece suficiente opciones para resolver todos los casos
que se puedan plantear.
Quedan, sin embargo, por regular algunas cuestiones para los sistemas de identificacin para
personas y empresas extranjeras que quieran relacionarse con Administraciones Pblicas
espaolas. Esta regulacin est condicionada, sin lugar a dudas, a decisiones supranacio-
nales.

54
LAS bASES INSTITUCIONALES PArA LA APLICACIN
DE LA LEy 11/2007 EN EL MINISTErIO DE ECONOMA
y HACIENDA: EL PAPEL DE LA COMISIN MINISTErIAL
DE ADMINISTrACIN ELECTrNICA.
ngel Esteban Pal. Director general de la Fbrica Nacional de Moneda y Timbre - Real Casa de la
Moneda (FNMT-RCM).

SUMARIO: 1. Consideraciones previas. 2. rganos colegiados de la Administracin General


del Estado. 3. mbito de actuacin, composicin y funcionamiento de la CMAE. 4. Difusin 55
de los acuerdos de la CMAE. 5. Funciones de la CMAE. 6. Breves conclusiones finales.

1. Consideraciones previas
1.1.Situacin actual
El importante nivel de desarrollo en Administracin electrnica alcanzado por el Ministerio de
Economa y Hacienda (MEH) se encuentra, no obstante, mediatizado por dos circunstancias
que deben tenerse presentes a efectos de futuros avances en este mbito:
1) El desarrollo de la Administracin electrnica no es homogneo, sino que, por el contrario,
existen importantes diferencias entre los diferentes centros y organismos dependientes del
Ministerio.
Esta primera circunstancia que, a priori, se presenta como un inconveniente, puede constituir,
sin embargo, una fortaleza en la medida en que, a travs de una adecuada coordinacin,
puedan trasladarse los avances realizados por aquellos centros que han alcanzado un mayor
nivel de desarrollo al resto del Ministerio.
Desde esta perspectiva, el objetivo de impulso de la Administracin electrnica en el MEH
puede matizarse, teniendo en cuenta la situacin de partida, caracterizada por el distinto nivel
de desarrollo en que se encuentran las diferentes unidades, en los siguientes trminos:
La Administracin electrnica y el servicio a los ciudadanos

El objetivo no debe ser la igualacin del nivel de servicios electrnicos proporcionados


por todas las unidades, sino lograr la mejora generalizada de los servicios prestados
por todos y cada uno de los centros y organismos dependientes del Ministerio.
Puesto que las soluciones tcnicas son distintas en funcin de la gran diversidad de
funciones y actividades realizadas en el Ministerio, el objetivo es lograr un marco de
coordinacin interna y de interoperabilidad entre todos los centros y organismos.
Finalmente, debe lograrse un desarrollo de los servicios horizontales, a travs del
establecimiento de soluciones comunes que, aunque se encuentren a disposicin de
todos los centros y organismos, tienen especial incidencia en los centros de menor
dimensin. A estos efectos, resulta esencial la colaboracin de los centros con mayor
desarrollo en este mbito, que pueden aportar, y de hecho aportan en la prctica,
soluciones a muchas de las cuestiones planteadas, que pueden ser utilizadas por
las dems unidades.
2) La segunda circunstancia que debe tenerse en cuenta a efectos de futuros desarrollos
de la Administracin electrnica es el hecho de que, hasta el momento, el desarrollo se ha
producido, en mayor medida, en el mbito de la Administracin electrnica externa que
en el de la Administracin electrnica interna, pese a que ambos aspectos se encuentran
absolutamente relacionados y, en ltima instancia, los dos tienen incidencia en el servicio
prestado a los ciudadanos.
56 En relacin con esta segunda circunstancia, que se valor especialmente en la elaboracin
de los Planes Director y de Impulso de la Administracin Electrnica del Ministerio, debe
tenerse presente que, si bien es cierto que la Ley 11/2007 de Acceso Electrnico de los
Ciudadanos a los Servicios Pblicos (LAECSP) presta especial atencin a la Administracin
electrnica externa, al reconocer el derecho de los ciudadanos al acceso electrnico a los
servicios pblicos y, en puridad, no exige un desarrollo paralelo de la Administracin elec-
trnica interna, debe reconocerse que sin un adecuado desarrollo de este segundo aspecto
resultar enormemente difcil alcanzar los objetivos planteados por la Ley.

1.2.Objetivos perseguidos y lneas estratgicas


El objetivo general de desarrollo de la Administracin electrnica se encuentra plasmado, en el
caso del MEH, en diversos planes de actuacin en los que se concretan las actuaciones que se
estiman necesarias para avanzar en este mbito. En concreto, cabe aludir a los siguientes:
Planes Director y de Impulso de la Administracin Electrnica, aprobados por el
Comit de Direccin del Ministerio, en los que se contienen diversas acciones comu-
nes (organizativas, culturales, tecnolgicas, de seguridad, etc.) y un total de 141
proyectos sectoriales. Se trata, en todos los casos, de acciones detalladas respecto
de las que se establecen calendarios de ejecucin.
Plan de adaptacin del MEH para el ejercicio de los derechos contenidos en el
artculo 6 de la LAECSP, aprobado por la Comisin Ministerial de Administracin Elec-
trnica, en el que se identifican las 20 acciones necesarias para dar cumplimiento
Las bases institucionales para la aplicacin de la LAECSP

al artculo 6, as como los responsables de cada una de las acciones y se establece


un calendario para su ejecucin.
La importancia concedida al cumplimiento de los planes referidos se puso de manifiesto en
la decisin adoptada en la reunin del Pleno de la Comisin Ministerial de Administracin
Electrnica, celebrada con fecha 21 de diciembre de 2007, en virtud de la cual se adoptaron
las siguientes lneas estratgicas para el ejercicio 2008:
Completar la ejecucin de los Planes Director y de Impulso.
Prestacin de servicios internos en rgimen 24x7.
Potenciar el uso de intranet como elemento de trabajo.
Potenciar la formacin del personal en el MEH.
Poner en marcha las iniciativas necesarias para el cumplimiento de la LAECSP:
Reforzar la atencin a los ciudadanos.
Reforzar las iniciativas de calidad.
Reforzar las iniciativas de simplificacin.
Reforzar la poltica de seguridad.
57

1.3.Referencia a la importancia de la planificacin en materia


de Administracin electrnica
La planificacin adquiere especial relevancia en el mbito de la Administracin electrnica
por diversos motivos, entre los que cabe destacar los siguientes:
1) La planificacin contribuye a reducir la incertidumbre en la toma de decisiones, lo
que tiene especial trascendencia ante la existencia, en este mbito, de variables
tecnolgicas.
2) Las decisiones adoptadas en materia de tecnologas de la informacin condicionan,
ms que en otros mbitos, las decisiones futuras.
3) Los costes de la Administracin electrnica son especialmente relevantes.
4) La planificacin favorece la participacin de los diversos centros y organismos.
5) A travs de la planificacin se refuerzan el control y el seguimiento de la ejecucin
de las acciones proyectadas.
Las anteriores consideraciones son las que han motivado la elaboracin por parte del MEH
de los Planes sealados con anterioridad, que se encuentran, actualmente, en fase de eje-
cucin y que enlazan con los Planes generales aprobados por el Gobierno en materia de
Administracin electrnica.
La Administracin electrnica y el servicio a los ciudadanos

1.4.rganos colegiados del Ministerio de Economa y Hacienda


El logro de los objetivos reseados exige contar con una estructura administrativa que favo-
rezca el impulso de la Administracin electrnica en el MEH. As se puso de manifiesto en
el Plan Director que incluy, entre las acciones comunes necesarias para el desarrollo de
la Administracin electrnica, el reforzamiento de la organizacin que sirva de soporte a las
polticas de Administracin electrnica.
Dicha accin se materializ en la elaboracin y aprobacin de la Orden EHA/3507/2006, de
8 de noviembre, por la que se regula la composicin y funciones de la Comisin Ministerial
de Administracin Electrnica del Ministerio de Economa y Hacienda (CMAE), con lo que se
pretenda asegurar la coordinacin ministerial en materia de Administracin electrnica.
Por este motivo, aunque existen otros rganos colegiados cuya actuacin tiene incidencia
en el desarrollo de la Administracin electrnica, como es el caso, por ejemplo, del Consejo
Editorial del Portal o de la Comisin Ministerial de Informacin Administrativa, en el presente
trabajo nos vamos a ocupar, exclusivamente, de la CMAE.

2.rganos colegiados de la Administracin General


del Estado
58
La regulacin actual de la CMAE del MEH se inscribe en el marco normativo establecido por
el Real Decreto 589/2005, de 20 de mayo, por el que se reestructuran los rganos colegia-
dos responsables de la Administracin electrnica. Tales rganos son el Consejo Superior
de Administracin Electrnica, creado en sustitucin del Consejo Superior de Informtica y
para el Impulso de la Administracin Electrnica, existente con anterioridad, y las CMAE de
los diferentes Departamentos ministeriales.
Por lo que se refiere a las CMAE, el artculo 8 del Real Decreto 589/2005 se limita a se-
alar que constituyen instrumentos para la coordinacin interna de cada departamento en
materia de tecnologas de la informacin y de la Administracin electrnica y a enumerar
sus funciones, entre las que se alude, exclusivamente, a la elaboracin del plan estratgico
del departamento, a partir de las propuestas de los diferentes rganos y organismos, vigilar
el cumplimiento de las directrices del Consejo Superior de Administracin Electrnica, emitir
informes en relacin con los expedientes de contratacin en materia de tecnologas de la
informacin y coordinar la recogida de la informacin requerida por el Observatorio de la
Administracin Electrnica.
Junto a la anterior enumeracin funcional, el apartado 3 e) del propio artculo 8 atribuye a las
Comisiones Ministeriales la realizacin de cualesquiera otras (funciones) que determinen sus
respectivas normas reguladoras de acuerdo con las peculiares necesidades de cada departa-
mento ministerial que sean complementarias de las atribuidas por este real decreto. Como
veremos ms adelante, al analizar las funciones asumidas por la CMAE, esta posibilidad ha
sido utilizada de forma amplia en el MEH, en la medida en que la Orden EHA/3507/2006
ha asignado a la CMAE un elenco muy numeroso de funciones.
Las bases institucionales para la aplicacin de la LAECSP

3.mbito de actuacin, composicin y funcionamiento


de la CMAE
El mbito de actuacin de la CMAE del MEH se encuentra establecido por el artculo 1.3 de
la Orden EHA/3507/2006, que lo extiende a los rganos del Departamento pertenecientes a
la Administracin General del Estado y a los organismos autnomos dependientes del mismo,
aclarando a continuacin que la Agencia Estatal de Administracin Tributaria (AEAT) colaborar
con la Comisin en los trminos previstos en la disposicin adicional 2 de la Orden y que la
Comisin informar a las entidades pblicas empresariales y dems entes pblicos adscritos
al Ministerio en relacin con las polticas y actividades de la misma.

Segn dispone el artculo 3.1 de la Orden, la CMAE del MEH puede actuar en Pleno y en
Comisin Permanente, establecindose la posibilidad de que la Comisin Permanente asuma,
por delegacin del Pleno, todas las competencias atribuidas a la CMAE, con la nica excep-
cin de la elevacin del Plan estratgico del Departamento a informe del Consejo Superior
de Administracin Electrnica.

De esta forma, se establece que el Pleno se reunir, al menos, una vez al ao, con objeto de
conocer las actividades de la Comisin Permanente, emitir informe sobre la planificacin y
las propuestas de presupuestos para el siguiente ejercicio, realizar el seguimiento de dicha
planificacin y acordar la elevacin del plan estratgico del Departamento. 59

En cuanto a la Comisin Permanente, el artculo 5.3 de la Orden establece que se reunir, al


menos, una vez al mes para deliberar sobre los asuntos de su competencia.

Por lo que se refiere a la composicin de la CMAE, el artculo 3 de la Orden ministerial esta-


blece la composicin del Pleno y el artculo 5 la composicin de la Comisin Permanente, de
acuerdo con el criterio de asegurar la representacin en la misma de los rganos superiores
del Ministerio, as como de los servicios horizontales del mismo.

No obstante, la composicin formalmente establecida por la norma reguladora ha sido


superada en la prctica, dado que a las reuniones de la Comisin Permanente asisten con
regularidad, como invitados, representantes de todos los centros directivos y de los organis-
mos autnomos del Ministerio que lo han solicitado e, incluso, representantes de entidades
pblicas empresariales y de entes pblicos adscritos al Ministerio, que se encuentran en
principio fuera del mbito de actuacin de la CMAE, como es el caso de la AEAT, la Comisin
Nacional de la Competencia o la Fbrica Nacional de Moneda y Timbre, lo cual est favore-
ciendo de forma muy importante la realizacin, por parte de la CMAE, de las funciones que
tiene atribuidas en materia de coordinacin departamental y de impulso de la Administracin
electrnica. Adems, debe sealarse que esta circunstancia no ha perjudicado, en absoluto,
el proceso de toma de decisiones en el mbito de la CMAE, dado que las decisiones se
han adoptado, en todo caso, por unanimidad y ha sido posible incorporar las aportaciones
realizadas por todos los asistentes a las reuniones.
La Administracin electrnica y el servicio a los ciudadanos

4. Difusin de los acuerdos de la CMAE


Con la finalidad de asegurar la mxima transparencia de los trabajos de la CMAE, las actas y
documentos de la misma, as como la informacin relativa a los trabajos del Consejo Superior
de Administracin Electrnica, se encuentran a disposicin de todos los centros y organismos
del Ministerio en una direccin Web, creada al efecto, en la que resulta posible estudiar con
detalle todos los asuntos. Adems, las actas de las reuniones son remitidas a los Gabinetes
de las Secretaras de Estado y de la Subsecretara para que por los mismos se proceda a su
remisin a todos los centros y organismos.
La difusin de los acuerdos de la CMAE tiene enorme trascendencia, dado que, a travs de
la misma, pueden obtenerse los siguientes resultados:
Mejorar la coordinacin entre todos los centros y organismos dependientes del
Ministerio.
Favorecer el conocimiento de las directrices y recomendaciones emanadas del Con-
sejo Superior de Administracin Electrnica y de la propia CMAE.
Lograr una mayor implicacin del personal del Ministerio en el desarrollo de la Ad-
ministracin electrnica.
En ltima instancia, puede contribuir a conseguir un mayor conocimiento de los
servicios electrnicos prestados por el Ministerio por parte de los destinatarios de
60 los mismos.
Por este motivo, resulta conveniente ampliar y reforzar los cauces de difusin de los acuerdos
de la CMAE.

5. Funciones de la CMAE
Las funciones atribuidas a la CMAE se encuentran recogidas en el artculo 2 de la Orden
EHA/3507/2006. Aunque nos ocuparemos, a continuacin, por separado, de las diferentes
funciones recogidas en dicho precepto, cabe anticipar que la norma mencionada, adems
de mantener las funciones que, con anterioridad, se encontraban atribuidas a la Comisin
Ministerial de Tecnologas de la Informacin y de las Comunicaciones, ha reforzado, de for-
ma muy importante, las posibilidades de actuacin de la CMAE en materia de coordinacin
departamental e impulso de la Administracin electrnica.
En este mbito, parece conveniente resaltar, asimismo, que la CMAE ha adoptado un papel
activo en el proceso de planificacin emprendido por el MEH en materia de Administracin
electrnica.

5.1.Funciones de coordinacin departamental en materia de tecnologas


de la informacin y Administracin electrnica
El artculo 2.2 de la Orden ministerial por la que se regula la composicin y funciones de la
CMAE atribuye a la misma competencias explcitas de elaboracin de criterios y polticas en
Las bases institucionales para la aplicacin de la LAECSP

materia de administracin electrnica y la convierte en un instrumento que permite informar,


de forma permanente, a todos los centros y organismos del Departamento sobre los criterios,
decisiones y recomendaciones adoptados en materia de Administracin electrnica, as como
convertirse en un observatorio de la Administracin electrnica del Departamento.
Son numerosas las actuaciones que han sido realizadas por la CMAE en este mbito, entre
las que cabe resaltar las siguientes:
En materia de adaptacin de los procedimientos del MEH a la LAECSP, la CMAE ha
distribuido un cuestionario a todos los centros y organismos del Ministerio con la
finalidad de comprobar cul es la situacin actual y favorecer la aplicacin de la Ley
dentro de los plazos previstos.
En materia de seguridad de los sistemas de informacin, la CMAE ha elaborado un
marco general de recomendaciones para la organizacin de los sistemas de segu-
ridad de los centros del Departamento y ha coordinado la poltica de seguridad en
las Delegaciones de Economa y Hacienda mediante la elaboracin de una Gua de
buenas prcticas. Se trata de una materia que debe reforzarse en el futuro, por lo
que la CMAE est preparando un cuestionario con el que debe evaluarse cul es la
situacin actual de los diferentes centros y organismos en materia de seguridad.
Coordinacin e impulso de la aplicacin, en el MEH, del Plan de reduccin de cargas
administrativas aprobado por el Consejo de Ministros en junio y agosto de 2008.
Hay que tener en cuenta que, del conjunto de las 81 medidas incluidas en el Plan, 61
41 se encuentran atribuidas a rganos dependientes del MEH.
La CMAE se ha encargado, asimismo, de encauzar el apoyo del MEH a la puesta en
marcha de la ventanilla nica de la Directiva de Servicios.

5.2.Funciones de relacin y coordinacin con el Consejo Superior


de Administracin Electrnica
Desde el punto de vista de la coordinacin externa, la actuacin de la CMAE permite sentar
la postura de los representantes del MEH en las reuniones del Consejo Superior de Adminis-
tracin Electrnica y en los diferentes grupos de trabajo creados en este mbito.
La actuacin de la CMAE permiti, en su momento, una importante colaboracin del Departa-
mento en la elaboracin de la LAECSP y est permitiendo, en la actualidad, una actuacin muy
activa del MEH en la elaboracin del Reglamento de desarrollo de la Ley y de los Esquemas
Nacionales de Seguridad y de Interoperabilidad.
En este mbito, debe destacarse tambin la colaboracin que ha prestado la Comisin en
la integracin del censo de procedimientos y servicios del Departamento, en el que se est
implantando, a peticin del MEH, un sistema de sindicacin de contenidos que debe permitir
la permanente actualizacin y coordinacin de la informacin.
Finalmente, cabe aludir al importante papel que la CMAE ha desempeado hasta ahora,
y que sin duda se incrementar en el futuro, para coordinar la participacin del MEH en
La Administracin electrnica y el servicio a los ciudadanos

proyectos especficos relevantes como es el caso del Plan de reduccin de cargas adminis-
trativas aprobado por el Gobierno o la puesta en prctica de las previsiones establecidas
por la Directiva de Servicios.

5.3.Funciones de impulso de la Administracin electrnica


En materia de impulso de la Administracin electrnica, la CMAE ha asumido un papel activo
en el proceso de planificacin, dado que, aunque la elaboracin de los Planes Director y
de Impulso de la Administracin Electrnica se encomend a un Grupo de trabajo creado
ad hoc, dicho Grupo ha actuado bajo la coordinacin de la Comisin, que ha asumido,
adems, el seguimiento de la ejecucin de los planes.
Dicho seguimiento se lleva a cabo a travs de la realizacin por la CMAE, con carcter
trimestral, de informes de seguimiento de los Planes, con la finalidad de comprobar la
correcta ejecucin de los mismos e informar sobre su desarrollo a las autoridades del
Ministerio. Para la elaboracin de estos informes, la CMAE ha aprobado un procedimiento
mediante el cual los diferentes centros y organismos implicados informan con regularidad
sobre el grado de ejecucin de los proyectos y sobre las principales incidencias de los
mismos.
62 De acuerdo con el ltimo informe de seguimiento, realizado en octubre de 2008, el nivel de
ejecucin de los proyectos incluidos en los Planes referidos se sita en el 73 por 100.
Adems, como hemos sealado con anterioridad, es la CMAE quien ha aprobado el Plan
de adaptacin del MEH para el ejercicio de los derechos contenidos en el artculo 6 de la
LAECSP, que debe permitir, cuando se lleve a cabo, el cumplimiento de las previsiones de la
Ley en esta materia.
La CMAE se ha ocupado, asimismo, desde la aprobacin de la Orden ministerial, de un
nmero importante de cuestiones instrumentales relativas al desarrollo de la Adminis-
tracin electrnica, entre las que se incluyen tanto cuestiones de carcter estrictamente
tcnico como de carcter cultural. Entre las primeras cabe aludir a la organizacin y
regulacin del nuevo registro electrnico del Departamento, los proyectos en materia
de contratacin y facturas electrnicas, la organizacin de la intranet departamental, la
implantacin y validacin de la firma electrnica y la organizacin de una PKI para el
personal del Ministerio, las convenciones sobre formatos de archivos, la implantacin de
un sistema genrico de presentacin de escritos por va electrnica, apoyo a la solucin
tcnica para los expedientes electrnicos diseada por la AEAT, etc.
Entre las cuestiones de carcter cultural, cabe aludir a la aprobacin por la CMAE de un
sistema de indicadores de progreso de la Administracin electrnica a cargo de la Inspec-
cin General, la realizacin de encuestas internas entre el personal del Ministerio sobre
Administracin electrnica, el desarrollo y ejecucin de nuevos planes de formacin sobre
Administracin electrnica en el Ministerio, establecimiento de un marco general de calidad
de los servicios de Administracin electrnica del Ministerio, etc.
Las bases institucionales para la aplicacin de la LAECSP

5.4.Funciones de asesoramiento en materia de tecnologas de la informacin


El artculo 2.5 de la Orden ministerial atribuye a la CMAE funciones de asesoramiento, que
se concretan en los siguientes aspectos:
Informe sobre los proyectos de disposiciones de carcter general propuestos por
los rganos y organismos pertenecientes al mbito de actuacin de la Comisin
ministerial y que afecten a las materias de su competencia.
Asesoramiento a los rganos, organismos y entes del Departamento, previa solicitud
de estos.
Informe sobre los proyectos de disposiciones sobre creacin, modificacin o supre-
sin de ficheros automatizados de datos de titularidad pblica del Departamento.

5.5.Funciones en materia de de contratacin de tecnologas de la informacin


Aunque, como hemos sealado, se han reforzado las funciones de coordinacin departamen-
tal e impulso de la Administracin electrnica, la CMAE sigue asumiendo las competencias de
informe tcnico de los proyectos de contratacin en materia de tecnologas de la informacin,
apoyndose para ello en los trabajos de las ponencias tcnicas de contratacin a las que se
refiere el artculo 6 de la Orden EHA/3507/2006.
63

6. Breves conclusiones finales


El cumplimiento de la LAECSP, dentro de los estrictos plazos establecidos en dicha
norma, obliga a mantener y reforzar la coordinacin departamental, perfilndose
estrategias y polticas nicas acordadas y compartidas dentro del Ministerio. La Ley
constituye una oportunidad nica para avanzar en materia de Administracin elec-
trnica y mejorar, con ello, la prestacin de servicios pblicos por parte del MEH.
Parece adecuado que todos los trabajos de Administracin electrnica del MEH se
articulen y coordinen a travs de la Comisin Ministerial de Administracin Electr-
nica, con participacin activa de todas las reas del Ministerio, incluida la AEAT.
A travs de la CMAE puede articularse asimismo la relacin con el Ministerio de
Administraciones Pblicas en materia de Administracin electrnica, permitiendo la
coordinacin de los representantes del MEH en el Consejo Superior de Administracin
Electrnica y en la multiplicidad de grupos de trabajo existentes sobre materias muy
diversas relacionadas con la Administracin electrnica.
Debe resaltarse la necesidad de una adecuada poltica de comunicacin tanto interna
como externa del Ministerio en materia de Administracin electrnica, que permita
salvar la falta de consciencia actualmente existente sobre el alcance real que tiene
la LAECSP. Dicha poltica de comunicacin debe contribuir a lograr la implicacin de
todos los niveles de la organizacin en el desarrollo de la Administracin electrnica
La Administracin electrnica y el servicio a los ciudadanos

y a favorecer el uso de los servicios pblicos tecnolgicos por parte de sus destina-
tarios.
Debe resaltarse la importancia que, para el desarrollo de la Administracin electr-
nica, tiene el proceso de planificacin, entendido en un sentido amplio que incluye
tanto la elaboracin de los planes como su ejecucin, seguimiento y control. La
CMAE ha tenido y, sin duda, debe tener en el futuro, un papel destacado en este
proceso.
Aunque no viene, estrictamente, exigido por la LAECSP, debe prestarse mayor atencin
al desarrollo de la Administracin electrnica interna, dado que sin un adecuado de-
sarrollo de la misma resultar enormemente difcil alcanzar los objetivos planteados
por la Ley.
Debe prestarse cada vez mayor atencin a los resultados de las acciones empren-
didas en materia de Administracin electrnica, acudiendo a estos efectos, entre
otros, al uso de indicadores que permitan medir el grado de avance en el desarrollo
de la Administracin electrnica, la introduccin de planteamientos de calidad en
Administracin electrnica y la realizacin de anlisis coste-beneficio, que deben
llevar a una reduccin de costes. Desde esta perspectiva, parece conveniente rea-
lizar una referencia al Plan de reduccin de cargas administrativos que obliga a la
cuantificacin del resultado de las acciones incluidas en el mismo.
64
LA PLANIFICACIN DE LOS PrOCESOS
DE DESArrOLLO DE LA ADMINISTrACIN ELECTrNICA
EN EL MINISTErIO DE ECONOMA y HACIENDA
Jos Aurelio Garca Martn. Inspector de los Servicios del Ministerio de Economa y Hacienda.

SUMARIO: 1. Introduccin. 2. El Plan Director. 3. El Plan de Impulso. 4. El Plan de


adaptacin del MEH a la Ley 11/2007, de Acceso Electrnico de los Ciudadanos a los Servicios
Pblicos. 5. Conclusin.

65

1. Introduccin
El desarrollo de la Administracin electrnica en el Ministerio de Economa y Hacienda (MEH),
destacado en muchos aspectos, no ha afectado uniformemente en el pasado a todo el Departa-
mento y ha respondido ms a iniciativas de reas o centros concretos que a esfuerzos comparti-
dos y a fines asumidos por la totalidad del Ministerio. Esta situacin era la lgica consecuencia
de la existencia de reas muy diversas de actividad en un Ministerio particularmente complejo,
con modelos dispares de desarrollo informtico y culturas y prioridades en las relaciones con
los ciudadanos y empresas netamente diferenciadas. Por otra parte, solo recientemente se ha
implantado en Espaa la Administracin electrnica como un fenmeno de comprensin unitaria,
estando ligada en el pasado ms al desarrollo de la informtica que a la implantacin de un
nuevo modelo de organizar los servicios y enfocar las relaciones con los ciudadanos.
Es cierto que la ausencia de una poltica global departamental no ha sido bice para que,
en determinadas reas, el desarrollo de la Administracin electrnica haya alcanzado nive-
les perfectamente comparables con las mejores experiencias internacionales, pero tambin
es verdad que este impulso, hasta hace muy poco tiempo, no alcanzaba a la totalidad del
Ministerio, con el riesgo de la existencia de desequilibrios y de un cierto desencuentro entre
las prioridades asumidas en cada caso.
Aunque existi antes algn plan muy parcial de desarrollo de la Administracin electrnica en el
MEH, puede afirmarse que su planificacin efectiva e integral, con un planteamiento nuevo del
La Administracin electrnica y el servicio a los ciudadanos

concepto de Administracin electrnica, no se produce hasta la Resolucin conjunta de las Secre-


taras de Estado de Hacienda y Presupuestos y de Economa, y de la Subsecretara, de 10 de mayo
de 2006, que cre un Grupo de Trabajo para el Impulso de la Administracin Electrnica (GTIAE)
en el MEH. Esta Resolucin determin en su apartado cuarto que el Grupo debera someter a la
aprobacin del Comit de Direccin del Departamento:
a) Un Plan Director de Administracin Electrnica (PDAE), cuyo objetivo ha sido detectar
los principales obstculos que condicionan, con carcter horizontal, el desarrollo de
la Administracin electrnica en el Departamento, determinando en consecuencia las
acciones a acometer as como el calendario indicativo de las mismas. El PDAE asumi
que el desarrollo de la Administracin electrnica estaba comprometido por no pocas
incgnitas y carencias de partida, por lo que persigui crear unas bases ms slidas y
facilitar el desarrollo de proyectos futuros. Los proyectos derivados directamente del PDAE
son, por lo tanto, prioritariamente instrumentales y con vocacin de horizontalidad.
b) Un Plan de Impulso de la Administracin Electrnica (PIAE) en el MEH, respecto al que se
determin en la Resolucin un contenido mnimo tal como ms adelante se aclara, que
es un conjunto de proyectos especficos de Administracin electrnica que determina las
reas inmediatas de atencin preferente de los centros y organismos del Departamento.
En trminos generales, ambos planes persiguen un conjunto de objetivos, entre los que
destacan:
El establecimiento de un marco operativo que haga ms sencilla y eficaz la aplicacin
66 en el MEH de los planes generales aprobados por el Gobierno (Plan Avanza, Plan
Conecta, Plan de ejecucin de la Ley 11/2007, etc.).
El desarrollo de un autntico marco de coordinacin interna y de interoperabilidad
dentro del Departamento, que conecte con el que se desarrolle para el conjunto de
la Administracin General del Estado.
Acelerar la entrada en la cultura de la Administracin electrnica, con especial atencin
hacia los centros de menor dimensin o con menor tradicin en esta materia, que
podran contar con dificultades para seguir el ritmo marcado por los grandes centros
gestores del Departamento.
La identificacin y remocin de los obstculos que pudieran dificultar el desarrollo
de la Administraccin electrnica en el Ministerio y la identificacin de los elementos
facilitadores de dicho desarrollo (organizativos, tcnicos, normativos, formativos, etc.)
y promover su implementacin.
El impulso del desarrollo de un conjunto amplio de proyectos especficos de Admi-
nistracin electrnica, tanto con proyeccin interna, destinados a aportar agilidad y
seguridad a los procedimientos administrativos y a la sustitucin de documentos
en papel por documentos electrnicos, como externa, con la atencin puesta en la
mejora de la calidad y de las prestaciones a los ciudadanos.
Interesa destacar el hecho de que, para dar viabilidad a estos planes, las facultades del GTIAE fueron
ms all de su simple elaboracin, pues se otorgaron al mismo funciones de direccin y coordina-
cin de la poltica del Departamento en relacin con los planes generales; las de anlisis previo de
las propuestas sometidas a acuerdo de los rganos colegiados de naturaleza interministerial que
La planificacin de los procesos de desarrollo de la Administracin electrnica en el Ministerio de Economa y Hacienda

cuenten con representantes del MEH; as como de informe previo de los proyectos normativos en
materia de Administracin electrnica. Ello es coherente con el hecho de que, en el momento de
la creacin del Grupo, la Comisin Ministerial de Administracin Electrnica (CMAE) del MEH no
pasaba de ser un proyecto, ejerciendo transitoriamente las funciones de la misma la anterior Comi-
sin Ministerial de Tecnologas de la Informacin y de las Comunicaciones, que tena un sesgo ms
tecnolgico y cuyas prioridades, heredadas de la etapa anterior, estaban centradas en los procesos
de contratacin informtica. Actualmente, las funciones del GTIAE, intensas en su primera etapa de
trabajo, han sido asumidas por la Comisin Permanente de la Comisin Ministerial de Administracin
Electrnica (CPAE), en su nueva configuracin derivada de la Orden EHA/3507/2006, de 8 de
noviembre, configuracin que result precisamente de una de las propuestas del PDAE.
Un enfoque diferencial de estos Planes respecto a otros anteriores es la atencin prestada
al seguimiento de su ejecucin. As, trimestralmente al inicio y ahora cuatrimestralmente, la
Inspeccin General, que preside la CPAE, somete a la aprobacin de la misma un informe
de ejecucin, el ltimo de los cuales, en el momento de redaccin de este texto, tiene fecha
del mes de septiembre de 2008, informe que se traslada a las autoridades del Ministerio.
Este seguimiento se refiere tanto a un conjunto de acciones del PDAE que no pudieron ser
ejecutadas directamente por el GTIAE o que no se han traducido en proyectos concretos del
Plan de Impulso, como a la totalidad de los proyectos del propio PIAE.

2. El Plan Director 67
Como se ha dicho, el PDAE pretende consolidar las bases sobre las que se asienta la Admi-
nistracin electrnica del Ministerio. Como ahora veremos, los trabajos a realizar, agrupados
en 33 acciones, son de muy variada naturaleza. La situacin de definicin y ejecucin de
las acciones del PDAE es distinta segn los casos:
Algunas de estas acciones han sido ya ejecutadas por el GTIAE o por el impulso
del mismo.
Otras motivarn trabajos que debern prolongarse durante cierto tiempo y que el
GTIAE ha dejado en mayor o menor medida definidos y enfocados, en ocasiones con
el apoyo de estudios o realizacin de proyectos y borradores, acuerdos con determi-
nados Centros, etc. La mayor parte de estos trabajos estn en proceso de ejecucin
con el respaldo, aprobacin e impulso de la CPAE.
Por ltimo, determinadas acciones se han traducido en la enunciacin de proyectos
concretos a desarrollar en el marco del PIAE.
La presentacin del PIAE contiene un resumen de las acciones del PDAE agrupndolas bajo
ciertas rbricas que seguiremos a continuacin de forma todava ms resumida, con el fin
de dar una idea de los contenidos de dicho Plan Director. Estas rbricas son:
a) La insercin del MEH en la poltica general de desarrollo de la Administracin electrnica.
La accin 1 del PDAE tiene por objetivo el establecimiento de soluciones comunes
y objetivos e iniciativas de refuerzo en relacin con los proyectos generales de de-
La Administracin electrnica y el servicio a los ciudadanos

sarrollo de la Administracin electrnica en la Administracin Pblica, con el fin de


insertar las polticas ministeriales en las aprobadas por el Gobierno en esta misma
materia. En el ejercicio de esta accin, se ha mantenido un contacto permanente
con el Ministerio de Administraciones Pblicas (MAP) y se han sentado posiciones
en relacin con dichos Planes Generales, ya expuestos con anterioridad.
En relacin con la Accin 1 del PDAE existen lneas de trabajo abiertas, que son
objeto de seguimiento, en materias tales como la factura electrnica, la coor-
dinacin del MEH con el Portal 060, el mantenimiento de la informacin sobre
procedimientos administrativos en el Portal de Internet, el desarrollo por el MAP de
una plataforma general de intercambio de datos y documentos entre las diversas
administraciones, etc.
b) La organizacin de soporte de las polticas de Administracin electrnica en el MEH.
La accin 2 del PDAE, que tiene por objeto el refuerzo de la base organizativa
para la elaboracin de las polticas del MEH relativas al desarrollo de la Admi-
nistracin electrnica, ha desembocado en la elaboracin y aprobacin de la
Orden EHA/3507/2006, de 8 de noviembre, por la que se regula la composicin
y funciones de la CMAE, cuyo enfoque tiene como principal objetivo garantizar la
coordinacin futura en materia de Administracin electrnica en el MEH, aparte
dar continuidad a los trabajos realizados por el GTIAE.
68 c) La financiacin de los planes y proyectos de Administracin electrnica.
La accin 3 del PDAE se refiere al estudio de las repercusiones financieras de los
planes. Los proyectos derivados de los planes, salvo en casos excepcionales, estn
siendo financiados con los recursos previsibles de las unidades que deben llevar-
los a cabo, lo que, de alguna manera ha reconducido las prioridades previamente
asumidas de forma ms o menos dispersa. Se determin, no obstante, un conjunto
de proyectos necesitados de financiacin adicional, justificada mediante un estudio
en profundidad llevado a cabo por un grupo especial creado al efecto, habiendo
sida incluida financiacin adicional para una gran parte de estos proyectos en los
Presupuestos Generales del Estado para el ao 2008.
d) La actuacin de la FNMT en la Administracin electrnica.
La actuacin de la FNMT a travs del programa CERES ha sido un factor decisivo
en el desarrollo de la Administracin electrnica en Espaa. Sin embargo, la
creacin del DNIe ha introducido una importante modificacin en el modelo de
negocio mantenido por la FNMT en estos ltimos aos. El PDAE ha impulsado
una revisin de la estrategia de la FNMT desde la hiptesis del inters pblico
del mantenimiento de estas actividades, con atencin particular a las relativas
al desarrollo de una plataforma de validacin multiPKI (validacin de DNIe y de
los restantes certificados admitidos a la gestin pblica); al desarrollo de una
autoridad de certificacin para empleados pblicos, sedes electrnicas y rganos
administrativos; la certificacin de personas jurdicas; y la generalizacin del uso
del certificado CERES con el fin de cubrir las lagunas del DNIe (carencias en el
proceso de implantacin, certificacin de extranjeros, etc.).
La planificacin de los procesos de desarrollo de la Administracin electrnica en el Ministerio de Economa y Hacienda

e) Los indicadores de progreso de la Administracin electrnica.


La accin 5 del PDAE ha centrado su atencin en la elaboracin de un conjunto de indi-
cadores que permitan seguir el desarrollo de la Administracin electrnica en el MEH con
la necesaria continuidad, herramienta de la que se ha carecido hasta el momento. Tras un
laborioso proceso de elaboracin, aprobacin por la CPAE y generacin de los instrumentos
informticos para la captura de la informacin, se est ahora en la fase de depuracin de
los primeros datos, cuya utilidad deriva ya de las primeras valoraciones de los mismos.
f) La resolucin de los obstculos normativos.
Uno de los mbitos donde ms obstculos se han encontrado para avanzar en la
Administracin electrnica es el normativo. Las disposiciones que hasta hace poco
regulaban la accin administrativa en esta mbito o eran anticuadas o, simplemen-
te, ignoraban la problemtica especial que deriva de la utilizacin de las modernas
tecnologas de la informacin y de las comunicaciones.
Para avanzar en esta materia, el GTIAE, en cumplimiento de las acciones 6 y 7 del PDAE,
se hizo presente en el proceso de redaccin del proyecto de Ley 11/2007 de Acceso
Electrnico de los Ciudadanos a los Servicios Pblicos (LAECSP), elaborando un conjunto
de propuestas y participando activamente, a travs de diversas reuniones e informes,
en su redaccin. Las propuestas se refieren a muy diversas cuestiones: la regulacin
del concepto de sede electrnica; la nueva definicin del documento electrnico y del
expediente electrnico; las condiciones generales para la admisin de las autoridades 69
de certificacin en la gestin pblica; los sistemas de autenticacin en la Administracin
y tipos de certificados electrnicos que se pueden/deben aceptar en la Administracin
y las condiciones de su uso y aceptacin; la regulacin de la automatizacin de la
actividad administrativa; la regulacin de la conversin de los documentos en papel en
documentos electrnicos y de los cambios de formato de los documentos electrnicos
por razones de obsolescencia; la concepcin de los registros electrnicos; etc.
En el momento presente, el Departamento colabora activamente con el MAP en
diversos Grupos de trabajo para el desarrollo y aplicacin de las previsiones de la
LAECSP, as como en la redaccin del proyecto de reglamento de la Ley, coordinn-
dose estos trabajos desde la CPAE.
g) La resolucin de los problemas organizativos y de medios.
El desarrollo de la Administracin electrnica en los ltimos aos no se ha visto siempre
acompaado de las necesarias adaptaciones organizativas y de medios de los servicios
que deben desarrollarlos y mantenerlos y, en algunos casos, la saturacin de dichos ser-
vicios es una realidad innegable, tanto por un crecimiento desacompasado de la carga de
trabajo, como por otros factores nuevos, cuales son la inadecuacin de los diseos de los
puestos de trabajo a unas tecnologas en permanente evolucin, la movilidad del personal
informtico, el requerimiento de la prestacin de servicios en rgimen de 24 x 7, etc.
Respecto a esta materia se realiz un estudio horizontal en profundidad, que se
espera inicie una evolucin de estos servicios, dentro de las posibilidades y de la
prudencia con que debe enfocarse este tipo de adaptaciones.
La Administracin electrnica y el servicio a los ciudadanos

h) La coordinacin de la poltica territorial en el uso de las nuevas tecnologas.


Se ha observado que las Delegaciones de Economa y Hacienda han mantenido
importantes diferencias en el uso dado a las nuevas tecnologas y en los criterios
establecidos para su utilizacin. De acuerdo con la accin 9 del Plan Director, se
ha afrontado inicialmente este problema mediante la aprobacin de un manual
de buenas prcticas, concordado entre las diversas reas funcionales presentes
en las Delegaciones. Estos criterios y polticas continuarn siendo debatidos en
la CPAE y motivarn, en su caso, las oportunas instrucciones a los servicios terri-
toriales.
i) La adaptacin cultural a la Administracin electrnica.
Algunos de los obstculos para el desarrollo de la Administracin electrnica provie-
nen de factores culturales que condicionan a amplias capas del personal al servicio
de la Administracin. En unos casos por razones de edad, en otros por la insuficiente
formacin, no pocas veces por una resignacin que tiende al conservadurismo y otras
muchas porque la evolucin exige asumir riesgos, lo cierto es que la introduccin
de las nuevas tecnologas en la gestin pblica no siempre se ve acompaada del
esfuerzo, de la iniciativa y del entusiasmo precisos para romper los moldes sobre
los que ha discurrido durante muchos aos la burocracia ms tradicional.
Por estas causas, el PDAE ha propuesto la creacin de instrumentos de comunicacin
70 interna destinados a promover el conocimiento, utilizacin e iniciativas en materia de
uso de las nuevas tecnologas (accin 10); la realizacin de encuestas peridicas
para la medicin de los conocimientos, actitudes y formacin de los funcionarios
en relacin con las nuevas tecnologas (accin 31); el establecimiento de ayudas
para la utilizacin particular de las nuevas tecnologas por los funcionarios del De-
partamento (accin 32); y la realizacin de esfuerzos formativos sobre el uso de las
nuevas tecnologas (accin 33).
En relacin con estas iniciativas del PDAE hay varias lneas de trabajo abiertas. Es el
caso de la realizacin de una encuesta sobre Administracin electrnica en el MEH,
sobre un cuestionario propuesto por el GTIAE, en la que trabajan conjuntamente la
Subsecretara, la Inspeccin General, el Instituto Nacional de Estadstica (INE) y el
Instituto de Estudios Fiscales (IEF). Esta encuesta ha tenido lugar en el mes de mayo
de 2008 y se pretende su reiteracin posterior. Mencin especial debe realizarse de
los esfuerzos en materia de formacin sobre Administracin electrnica, que se han
coordinado entre la Subsecretara, la AEAT y la Escuela de la Hacienda Pblica, que
han desembocado en la implantacin de una lnea permanente de formacin para
varios niveles que ha operado ya en los aos 2007 y 2008.
j) La calidad y la seguridad de la Administracin electrnica.
En la Administracin electrnica, calidad y seguridad van asociadas. La primera
est condicionada por la apertura de mltiples canales de comunicacin, giles y
sencillos, y ello es slo posible si se disean potentes sistemas de seguridad. El
PDIA ha abordado ambas cuestiones de forma relacionada.
La planificacin de los procesos de desarrollo de la Administracin electrnica en el Ministerio de Economa y Hacienda

En la accin 11, el PDAE incluye recomendaciones sobre el desarrollo de deter-


minadas polticas de calidad en la Administracin electrnica, como es mejorar la
simplicidad e inmediatez de los sistemas que soportan la gestin telemtica y la
asuncin de un mayor grado de compromiso respecto a los servicios e informaciones
ofrecidos por la Administracin. En relacin con esta Accin 11 hay varias lneas de
trabajo abiertas, que se refieren a la elaboracin de cartas de servicios electrnicos;
la elaboracin de un marco de calidad de la Administracin electrnica, cuyo primer
proyecto ha sido aprobado por la CPAE; la anticipacin del suministro de informacin
sobre el estado de tramitacin de los expedientes; y la organizacin y realizacin de
auditoras de calidad en la Administracin electrnica.
En la accin 12 sobre definicin del marco de seguridad bsico de la Administracin
electrnica del Departamento se profundiza en estas cuestiones, habindose ya apro-
bado por la CPAE un documento de recomendaciones en materia de seguridad.
Un elemento complementario tanto de la calidad como de la seguridad en la nueva
administracin es el contemplado en la accin 25 sobre creacin de un Centro de
Atencin a Usuarios (CAU), asociado a la prestacin de servicios de 24x7 horas.
Por ltimo, la accin 26 del PDAE, relacionada directamente con la seguridad y la
continuidad de los servicios, es la relativa a la creacin de un Centro de respaldo para
aquellas unidades del MEH que no cuentan con recursos suficientes para organizar
el mismo de forma separada.
71
k) El perfeccionamiento de los instrumentos de la Administracin electrnica.
Uno de los mejores servicios prestados por el PDAE ha sido el de promover soluciones
viables y de uso comn en relacin con un conjunto de instrumentos que son precisos
para el desarrollo de la Administracin electrnica, con el objetivo de evitar a los diferentes
centros la reiteracin del esfuerzo de definir y desarrollar estos instrumentos, consiguin-
dose con ello la aceleracin de los trabajos y economas de escala evidentes. Adems, se
ha pretendido garantizar que, convenidas las mejores alternativas en relacin con estos
instrumentos, se asegure la interoperabilidad organizativa, semntica y tcnica de los
diversos sistemas que soportan la Administracin electrnica en el Departamento.
El PDAE contiene hasta doce acciones relacionadas con estas necesidades, que de
forma muy resumida se mencionan a continuacin:
La accin 13 se refiere a la redefinicin de las funciones, requisitos, mbito y ubica-
cin de los documentos electrnicos, cuestiones que van a condicionar su gestin
futura, incluyndose aqu materias tales como la interoperabilidad y accesibilidad a
los documentos, el mantenimiento de los formatos, la integracin de los expedientes
electrnicos, la seguridad e integridad de los archivos, etc.
La accin 16 se ocupa de los problemas de la adaptacin del registro electrnico del
MEH, al que era preciso incorporar nuevos servicios de seguridad y plena responsa-
bilizacin en los procesos de acuse de recibo. Esta Accin del PDAE ha dado lugar
a la aprobacin de la Orden EHA/693/2008, de 10 de marzo, que adicionalmente
permite la creacin de registros especiales potestativos para las comunicaciones con
La Administracin electrnica y el servicio a los ciudadanos

rganos administrativos externos al departamento, el registro de las comunicaciones


internas, y el registro de las comunicaciones con el personal del Ministerio.
La accin 17 se ocupa de la creacin de una plataforma de pagos para ingresos no
tributarios, materia que ha sido resuelta mediante una Orden Ministerial reguladora
del nuevo procedimiento.
La accin 18 se ocupa del establecimiento de criterios estables respecto a la validacin
de certificados de autenticacin y firma electrnica, que, por razones de seguridad,
deber conducir a corto plazo a la existencia de dos plataformas de validacin inter-
cambiables para la AGE: @firma (MAP) y FNMT, esta ltima sobre tecnologa propia.
La accin 19 se refiere a la clarificacin en el uso y desarrollo de los sistemas de
notificacin telemtica, previndose la utilizacin de los procedimientos que poste-
riormente han sido admitidos por la LAECSP.
La accin 20 ha analizado las necesidades de la Administracin electrnica en
relacin con los sistemas de datacin o sellado de tiempo.
La accin 21 ha investigado las necesidades y posibilidades del establecimiento
de un registro de apoderamientos que resuelva de forma automatizada los accesos
y gestiones en la Administracin electrnica realizada mediante representacin y
permita la utilizacin fluida de los certificados de personas jurdicas.
72 La accin 22 del PDAE se refiere a la puesta en explotacin de herramientas, estn-
dares, componentes e informacin para la gestin electrnica de propsito general.
La idea subyacente es la de generar economas mediante el desarrollo de servicios
y aplicaciones reutilizables dentro del MEH. Las reflexiones realizadas en el PDAE se
han traducido en una serie de propuestas que fundamentan un conjunto amplio de
proyectos a desarrollar en el PIAE.
La accin 24 se refiere a la revisin de la Intranet ministerial, cuyos criterios de
ordenacin, utilizacin y gestin deben ser mejorados, materia en la que se trabaja
actualmente una vez que la CPAE ha dado su conformidad a un plan estratgico de
adaptacin de dicha Intranet.
La accin 27 se ocupa de la distribucin generalizada de las tarjetas soporte de firma a los
empleados del Departamento, actualmente en ejecucin en aplicacin de las previsiones
de la LAECSP en materia de identificacin y firma de los empleados pblicos.
La accin 28 persigue la disponibilidad generalizada de los equipos adaptados al uso
de las nuevas tecnologas, como condicin para el desarrollo de la Administracin
electrnica dentro del Departamento.
Por ltimo, la accin 29 se ha ocupado de la definicin del mapa de necesidades
para el trabajo a distancia y el trabajo en movilidad.
l) La implantacin del DNIe en el MEH.
En el PDAE hay dos acciones tendentes a apoyar la implantacin del DNIe en el MEH:
la accin 23, sobre generalizacin de la admisin del DNIe en el departamento, y
La planificacin de los procesos de desarrollo de la Administracin electrnica en el Ministerio de Economa y Hacienda

la accin 30, de dotacin de DNIe a las personas de todos los mbitos del Depar-
tamento con responsabilidades de desarrollo de aplicaciones que admitan dicho
instrumento de autenticacin o firma.
m) El aseguramiento de la interoperabilidad.
El aseguramiento de la interoperabilidad ha sido una preocupacin permanente del
trabajo del GTIAE y subyace en muchas de sus acciones. No obstante, existen dos
que de forma muy clara se enfocan hacia este objetivo:
La accin 14, sobre adopcin de estndares, protocolos o formatos, se ha centra-
do sobre todo en el establecimiento de criterios compartidos en relacin con los
estndares de firma electrnica. El trabajo se ha impulsado mediante la creacin
de un Grupo de trabajo especfico en el seno de la Comisin Ejecutiva del Consejo
Superior de Administracin Electrnica, coordinado por un representante del MEH,
que finaliz sus trabajos y formul sus recomendaciones, de aplicacin general en
la Administracin General del Estado.
La accin 15 del PDAE, sobre establecimiento de criterios relativos a los formatos
admisibles para los distintos tipos de documentos destinados a garantizar su
lectura e interoperabilidad futuras, se ha traducido en una serie de recomenda-
ciones respecto al marco mximo de admisibilidad en materia de formatos de
los documentos electrnicos, en espera de la aprobacin del Esquema Nacional
de Interoperabilidad previsto en la LAECSP. Estos criterios han sido ratificados 73
por la CPAE.
Aunque no incluidos como acciones especficas del PDAE, deben mencionarse, por
relacionarse directamente con las propuestas del mismo, los trabajos de estandari-
zacin relativos a la configuracin del expediente electrnico.

3. El Plan de Impulso
La Resolucin de 10 de mayo de 2006 determin que el Plan de Impulso debera contener
como mnimo:
a) Un informe de evaluacin de la situacin actual de la Administracin electrnica en
el Ministerio.
b) Un estudio sistemtico de las necesidades e insuficiencias (normativas, instrumen-
tales, procedimentales, financieras, de formacin, etc.) cuya resolucin fuera precisa
para el desarrollo general de la Administracin electrnica del Departamento.
c) Las propuestas normativas que se entendieses necesarias para el desarrollo de
la Administracin electrnica.
d) Un conjunto de recomendaciones en relacin con acciones de apoyo, adopcin de
estndares, criterios de organizacin, poltica de personal, dotacin de equipos, etc.,
que debieran ser trasladadas a los Centros.
La Administracin electrnica y el servicio a los ciudadanos

e) La determinacin de reas de trabajo susceptibles de acciones inmediatas o planes


parciales, con repercusin importante en la sustitucin de los documentos en papel
por documentos electrnicos.
f) Un sistema de indicadores que facilitara el seguimiento de los avances en la ejecu-
cin de las acciones.
g) Un estudio financiero sobre los costes previsibles para alcanzar estos objetivos.
h) Los calendarios relativos a las acciones y medidas contenidas en el Plan.
En su mayor parte, los anteriores requerimientos fueron ya satisfechos dentro del PDAE, cuya
informacin se anex al PIAE.
El PIAE contiene en total 141 proyectos pertenecientes a los siguientes Centros y organismos
(organizacin del MEH en el momento de la aprobacin del Plan):
a) En la Secretara de Estado de Hacienda y Presupuestos: Intervencin General de
la Administracin del Estado, Direccin General de Tributos, Direccin General del
Catastro, Direccin General de Coordinacin Financiera con las Comunidades Autno-
mas, D.G. de Coordinacin Financiera con las Entidades Locales, Tribunal Econmico
Administrativo Central, Direccin General de Presupuestos, Direccin General de
Costes de Personal y Pensiones Pblicas, Direccin General de Fondos Comunitarios,
Instituto de Estudios Fiscales, Loteras y Apuestas del Estado, y Agencia Estatal de
74 Administracin Tributaria
b) En la Secretara de Estado de Economa: Direccin General del Tesoro y Poltica
Financiera, Direccin General de Defensa de la Competencia, Direccin General
de Seguros y Fondos de Pensiones, Instituto Nacional de Estadstica, e Instituto de
Crdito Oficial.
c) En la Subsecretara: Secretara General Tcnica, Direccin General del Patrimonio
del Estado, Inspeccin General, Comisionado para el Mercado de Tabacos, Parque
Mvil, Instituto de Contabilidad y Auditora de Cuentas, Fbrica Nacional de Moneda
y Timbre, as como otros rganos dependientes de la Subsecretara.
Los proyectos se clasifican por centros, si bien el PIAE contiene asimismo un conjunto de
proyectos de carcter horizontal o de ejecucin simultnea por diversos Centros.
En principio, se ha pretendido incluir en el PIAE proyectos que respondieran a alguno de los
siguientes perfiles:
Proyectos de Administracin electrnica externa de uso general (personas fsicas y
empresas) que puedan resultar relevantes, bien por referirse a colectivos amplios,
bien por su significacin en cuanto a la mejora de la calidad de los servicios.
Proyectos de Administracin electrnica externa dirigidos especficamente a las
empresas, destinados a mejorar, agilizar y automatizar la comunicacin con las
mismas.
Proyectos de Administracin electrnica interna referidos a servicios en los que el
MEH tiene competencias horizontales que afectan al resto de la Administracin Ge-
La planificacin de los procesos de desarrollo de la Administracin electrnica en el Ministerio de Economa y Hacienda

neral del Estado o a las restantes Administraciones Pblicas, con el fin de que, una
vez impulsados dentro del propio Ministerio, puedan servir de estmulo al desarrollo
de la Administracin electrnica en otras reas externas al mismo.
Proyectos de Administracin electrnica interna con repercusin importante en la
sustitucin de los documentos en papel por documentos electrnicos.
Los proyectos que se han incluido en el PIAE son muy diversos, tanto en objetivos, natura-
leza, recursos requeridos y repercusin interna o externa. Ello es lgico, pues esta misma
variedad de contenidos y objetivos existe en un Ministerio que se caracteriza por tener un
campo muy amplio de actividad. Por ello excede con mucho a la finalidad de este captulo
la exposicin detallada de los 141 proyectos. No obstante, pueden conocerse los mismos
a travs del portal de Internet del MEH, que incluye un resumen del Plan.

4.El Plan de adaptacin del MEH a la Ley 11/2007,


de Acceso Electrnico de los Ciudadanos
a los Servicios Pblicos
Aunque el PDAE, que se acaba de analizar, haba anticipado diversos trabajos necesarios
para aplicar la LAECSP, la aprobacin de sta suscit la necesidad de ordenar y coordinar el 75
cumplimiento de la parte de la misma que, por estar sujeta a un calendario explcito, mereca
una atencin prioritaria en el desarrollo de la Administracin electrnica del Departamento.
Estas prioridades no son otras que las derivadas del artculo 6 de la Ley, que establece
determinados derechos de los ciudadanos que debern poder ejercitarse antes del 31 de
diciembre de 2009. A los efectos indicados, la CPAE dio su aprobacin a un Plan especfico
para la adaptacin del MEH a la LAECSP.
El Plan se fundamenta en dos documentos:
a) El documento denominado Notas para el anlisis de la adaptacin del MEH para
el ejercicio de los derechos contenidos en el artculo 6 de la LAECSP, fechado el
17/10/2007. Este documento contiene un anlisis de la Ley para concretar, a falta
de su desarrollo reglamentario, el alcance de los mencionados derechos.
b) El documento Adaptacin del MEH para el ejercicio de los derechos contenidos
en el artculo 6 de la Ley de acceso electrnico de los ciudadanos a los servicios
pblicos. Medidas y mbitos de actuacin, fechado el 8/11/2007. Este documento
concreta las acciones a desarrollar para el cumplimiento de la Ley y especifica los
responsables de la misma.
Con posterioridad, la CMAE aprob el calendario para el desarrollo de las diversas acciones,
cuya ltima adaptacin ha tenido lugar en el mes de mayo de 2008.
El Plan se concreta en un conjunto complejo de acciones agrupadas en 20 apartados, referido
cada uno de ellos a los diversos derechos cuyo ejercicio ha de posibilitarse. La complejidad
La Administracin electrnica y el servicio a los ciudadanos

de las tareas a desarrollar excede del espacio de que aqu se dispone, si bien puede dar idea
clara de su contenido y dificultad la mera lectura del precepto mencionado.

5. Conclusin
El MEH ha acometido en los ltimos aos diversos procesos planificacin, destinados a
asegurar un avance coordinado del desarrollo de la Administracin electrnica en el depar-
tamento. Los procesos se han caracterizado por la participacin cooperativa de los diversos
Centros y Organismos y por su anticipacin en planteamientos que, con posterioridad, se
han materializado en la LAECSP y se incluirn en la reglamentacin de dicha Ley. Con ello, a
pesar de las dificultades importantes que supone dar cumplimiento a la Ley, puede afirmarse
que el MEH ha anticipado ya gran parte de este trabajo, lo que le permite encarar con opti-
mismo este importante reto, con el convencimiento de que cumplir, de forma plenamente
satisfactoria y en la fecha tope sealada, los mandatos legales.

76
ADMINISTrACIN ELECTrNICA
y ACTUACIN JUrISDICCIONAL
Alberto Palomar Olmeda. Profesor de Derecho Administrativo. Universidad Carlos III de Madrid.

SUMARIO: 1. La transformacin de las pautas de actuacin de las Administraciones Pblicas.


2. El acto electrnico y su revisin jurisdiccional. 3. Algunos elementos centrales de la consta-
tacin de la actuacin procedimental electrnica. 4. Referencias en las normas procesales a la
actuacin electrnica interna. 5. Recapitulacin y planteamiento de la situacin.

77
1.La transformacin de las pautas de actuacin
de las Administraciones Pblicas
La publicacin de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Rgimen Jurdico de las Admi-
nistraciones Pblicas y del Procedimiento Administrativo Comn (LRJAP) supuso el primer
impulso real a la transformacin de las pautas de actuacin de las Administraciones Pblicas
que se ha visto sistematizada y confirmada con la publicacin de la Ley 11/2007, de 22
junio (RCL 007\1222 de Acceso Electrnico de los Ciudadanos a los Servicios Pblicos
(LAECSP).(1)
A partir de aqu los anlisis deben centrarse en un escenario ms o menos prximo en
el que se ejecute aquella norma y, en consecuencia, en una Administracin que acta con-
forme a unas pautas diferentes. Los tiempos en los que se ejecute este cambio y su propia
gradualidad trasciende del objetivo del presente trabajo aunque, eso s, condicionan un
principio central de la migracin: el reconocimiento y la viabilidad real de la actuacin ante
la Administracin por va electrnica y por la que no lo es.(2)

Gmez Puente.J. La Administracin electrnica. Actas del I Congreso de la Asociacin Espaola de


(1)

Profesores de Derecho Administrativo. Navarra 2007; Guillen Carames. J. La Administracin electrnica. En


Principios de Derecho de Internet.Dir. Garca Mexa. Valencia 2002.
Ochoa Monz J. y Martnez Gutierrez.L. La permeabilidad de la actividad administrativa al uso de las
(2)

tecnologas de la informacin y la comunicacin: hacia la Administracin electrnica y el procedimiento


La Administracin electrnica y el servicio a los ciudadanos

Pero, en todo caso lo que podemos afirmar es que este cambio de formas de actuacin no
tiene nicamente un reflejo meramente interno sino que se proyecta, claramente, sobre el
conjunto del sistema administrativo y, dentro del mismo, en la actividad jurisdiccional.
En este punto cabe plantearse cmo puede afectar la Administracin electrnica a la actividad
jurisdiccional. A nuestro juicio puede hacerse la siguiente delimitacin:
En la intensidad y en la forma de revisin de los actos administrativos dictados
electrnicamente.
En los aspectos puramente relacionales con la Administracin de Justicia y en cum-
plimiento de los trmites procesales entre la Administracin y los Tribunales.
Esta delimitacin nos permite, por tanto, diferenciar entre una incidencia sustantiva, centrada
en el propio acto administrativo y en las reglas de produccin y validez, junto con una parte,
relacional que en realidad lo que pone de manifiesto es la necesidad de encajar la normativa
procesal para aceptar las nuevas pautas de actuacin de las Administraciones Pblicas.
En los apartados siguientes analizaremos la problemtica correspondiente a ambas cues-
tiones que, claro est, se sitan en un plano netamente diferente ya que mientras la primera
se sita en un entorno claramente sustantivo el segundo implica un cambio de las reglas de
relacin. Sus efectos y su propia consideracin se presentan as con perfiles netamente dife-
renciados. Desde una perspectiva metodolgica debemos simplemente indicar que al margen
de las consideraciones que se van a indicar deben completarse con las determinaciones
78 que proceden de la aplicacin de la normativa de proteccin de datos que no se abordan
en este trabajo porque exceden de la propia configuracin del mismo pero que no deben de
olvidarse en el cmulo de legislaciones aplicables a una misma realidad.

2. El acto electrnico y su revisin jurisdiccional


Como se acaba de indicar una de las caractersticas centrales de la regulacin actual del
procedimiento administrativo es la admisin de la tramitacin de los procedimientos admi-
nistrativos y de las relaciones con la Administracin mediante medios electrnicos.(3)
As podemos indicar que la LAECSP contiene, dentro de su mbito de aplicacin, dos partes
perfectamente diferenciables: primera, la de acceso de los ciudadanos a los servicios electr-
nicos por medios electrnicos y , segundo, la que regula los aspectos bsicos de la utilizacin
de las tecnologas de la informacin en la actividad administrativa, en las relaciones entre
las Administraciones Pblicas, as como en las relaciones de los ciudadanos con las mismas
con la finalidad de garantizar sus derechos, un tratamiento comn ante ellas y la validez y
eficacia de la actividad administrativa en condiciones de seguridad jurdica.

administrativo electrnico. En La Administracin electrnica en Espaa: experiencias y perspectivas de


futuro. Dir. Fabra Valls. M, y Blasco Daz. J.L. Castelln 2007.
Con carcter general, el trabajo ms completo en el que se trata esta cuestin es de Valero Torrijos. J.
(3)

El rgimen jurdico de la e-administracin. Granada 2007.


Administracin electrnica y actuacin jurisdiccional

Esta segunda es la perspectiva que nos corresponde analizar en este apartado que, por otro
lado, se completa con alguna determinacin accesoria que se contiene en otros apartados
de la propia LAECSP cuando seala, por ejemplo, en el artculo 1 que 2. Las Adminis-
traciones Pblicas utilizarn las tecnologas de la informacin de acuerdo con lo dispuesto
en la presente Ley, asegurando la disponibilidad, el acceso, la integridad, la autenticidad, la
confidencialidad y la conservacin de los datos, informaciones y servicios que gestionen en
el ejercicio de sus competencias.(4)
Situados en este plano de la utilizacin de la tecnologa en el mbito de la actuacin for-
malizada de las Administraciones Pblicas podemos indicar que su proyeccin sobre el acto
administrativo est en funcin de la finalidad que cumpla la utilizacin de la tecnologa.(5) A
este respecto venimos proponiendo para centrar el anlisis una diferenciacin de la actuacin
tecnolgica en el mbito administrativo centrada en tres grandes captulos:(6)
A) Aspectos puramente relacionales.
B) Aspectos de documentacin y acumulacin informativa.
C) Tecnologa en las decisiones administrativas.
La problemtica, desde una perspectiva procedimental, de cada uno de los apartados
indicados es notablemente diferente. En este sentido podemos indicar que en lo que de-
nominamos aspectos relacionales (publicaciones, notificaciones, registros, etc.,) lo que
realmente se produce es una adicin entre dos legalidades. La legalidad procedimental 79
comn se ve as completada con la normativa correspondiente a la actuacin tecnolgica
que se inserta dentro de aquella y que, por tanto, se configura como elemento comn en
la vlida actuacin administrativa. A partir de esta afirmacin la traduccin a los motivos
de invalidez del acto administrativo estn en funcin del propio trmite y, sobre todo, de
los efectos que hayan producido sobre el interesado y, especficamente, si con la infraccin
procedimental (en su aspecto tecnolgico) se produce una situacin de indefensin al
propio interesado.
Por su parte cuando la tecnologa se utiliza para conseguir un mejor almacenamiento de
datos y, por tanto, de expedientes la cuestin tiene una ndole ms interna y organizativa en
la que la proyeccin frente al interesado se materializa en el cumplimiento de los requisitos
que prev la propia LAECSP, esto es, asegurando la disponibilidad, el acceso, la integridad,
la autenticidad, la confidencialidad y la conservacin de los datos, informaciones y servicios

Agirrezkuenaga.I y Chinchilla.C.El uso de medios electrnicos, informticos y telemticos en el mbito


(4)

de las Administraciones Pblicas. Revista Espaola de Derecho Administrativo. Nm. 109. Madrid 2001.
Sobre el tema, en el mbito procedimental, Bauza Martorell F. Procedimiento administrativo electrnico.
(5)

Granada 2003.
En relacin con esta propuesta pueden verse nuestros trabajos:
(6)

La actividad actuacin administrativa realizada por medios electrnicos. Navarra 2007.


Gestin electrnica de los procedimientos. En la Obra colectiva, coordinada por Gamero Casado E.
y Valero Torrijos. J. La Ley de Administracin Electrnica. Navarra 2007.
La Administracin electrnica y el servicio a los ciudadanos

que gestionen en el ejercicio de sus competencias. El resultado final y, sobre todo, las con-
secuencias de las infracciones vendrn, esencialmente, de la mano de los efectos causados
y, sobre todo, de si se han producido situaciones de indefensin dignas de ser solventadas
mediante los mecanismos de la invalidez.
Finalmente cuando la tecnologa se utiliza para sustituir juicios intelectivos que, hasta ese
momento, correspondan a los funcionarios y autoridades la cuestin es netamente diferen-
te.(7) Aqu ya no hay una legalidad procedente de la regulacin tecnolgica que se solape
a la legalidad administrativa sino que la perspectiva es otra: se trata de un conjunto de
instrumentos y programas que suplen sustituyen al funcionario en la adopcin de las
decisiones que, hasta ese momento, le correspondan a l.
En este punto, surgen, a su vez, dos cuestiones diferentes que podemos resumir indicando
que, por un lado, se produce un efecto formal: el conocimiento de que en un determinado
procedimiento el resultado final, la decisin se adopta de forma automtica y por un pro-
ceso tecnolgico. Por otro, y al margen de los aspectos puramente formales, la cuestin es
la propia legalidad del programa y la aseveracin frente al exterior de que el mismo cumple
con los requisitos necesarios para producir una correcta aplicacin de la ley y del Ordena-
miento Jurdico. Ambos aspectos resultan claves para la validez final del acto administrativo.
A nuestro juicio de la correcta resolucin de estas dos cuestiones afecta decididamente a
la intensidad de la revisin jurisdiccional y, por ende, al derecho a la tutela efectiva de los
jueces y tribunales.
80
Sobre el ltimo aspecto de los indicados podemos indicar que, desde luego, no es una de las
cuestiones que la LAECSP haya cuidado especialmente. As, el artculo 39, sin la condicin
de norma bsica indica que En caso de actuacin automatizada deber establecerse
previamente el rgano u rganos competentes, segn los casos, para la definicin de las
especificaciones, programacin, mantenimiento, supervisin y control de calidad y, en su caso,
auditora del sistema de informacin y de su cdigo fuente. Asimismo, se indicar el rgano
que debe ser considerado responsable a efectos de impugnacin. Esta determinacin ha
sustituido la que contena en el artculo 45.4 de la LRJAP(8) que se refera expresamente a la
aprobacin de la aplicacin. Ahora no se alude a la aprobacin de aplicacin sino nicamente
a establecer las especificaciones, programacin, mantenimiento y supervisin y las de la
auditoria del sistema y el cdigo fuente.
La extensin de la obligacin merece el mayor elogio, la elusin del sistema y de la forma en
la que se establece previamente y la obligacin de publicar dicho establecimiento deberan
haberse realizado con mayor precisin as como la conformacin de este precepto como

Hernndez Gonzlez.F.L. Consideraciones jurdicas sobre la informatizacin de los procedimientos


(7)

administrativos. La iniciacin y terminacin del procedimiento por va telemtica. VII Jornadas de Tecnimap.
A Corua 2002.
El citado apartado indicaba que 4. Los programas y aplicaciones electrnicos, informticos y
(8)

telemticos que vayan a ser utilizados por las Administraciones Pblicas para el ejercicio de sus potestades,
habrn de ser previamente aprobados por el rgano competente, quien deber difundir pblicamente sus
caractersticas.
Administracin electrnica y actuacin jurisdiccional

bsico para conseguir que el conjunto de las Administraciones Pblicas ejerzan esta prctica
como parte del procedimiento administrativo comn.
En este punto podemos indicar, por tanto, que el conocimiento de la existencia de una apli-
cacin decisional, las caractersticas de sta y la adveracin formal por el acto de aprobacin
que realiza el rgano con competencia sustantiva en el seno del procedimiento adminis-
trativo convencional, constituyen elementos de garanta formal que evitarn que en cada
procedimiento y cada vez que se aplique un programa informtico se tenga que demostrar
judicialmente sus caractersticas y su ajuste al mismo esquema procedimental y sustantivo
que el procedimiento manual al que viene a sustituir.
El papel que este requisito formal cumple en el proceso es crucial y no ha sido suficiente-
mente valorado. El acto administrativo dictado sin tener en cuenta o sin existir la aprobacin
o la puesta en conocimiento general de las caractersticas de la aplicacin utilizada entra
en una crisis de validez radical que solo puede solventarse con la demostracin puntual del
cumplimiento de los trmites y del acierto en trminos jurdicos- de la decisin adoptada.
En gran parte podramos indicar que se invierte la presuncin de legalidad del mismo y que la
Administracin se ve compelida a realizar una actividad probatoria de los extremos indicados
que no ocurre cuando la aplicacin es conocida pblicamente.
Es cierto que sin esta inversin de las posiciones procesales podramos llegar a indicar que
lo que est en juego, finalmente, es la intensidad de la revisin jurisdiccional y de la propia
tutela efectiva de los jueces y tribunales.
81

3.Algunos elementos centrales de la constatacin


de la actuacin procedimental electrnica
Las consideraciones generales sobre la utilizacin de la tecnologa en el mbito procedimental
nos permite ahora centrarnos en otros aspectos ms tangibles y concretos: los documentos
administrativos, los expedientes y su archivo. Tres cuestiones que tienen mucho que ver con
lo que hemos denominado los aspectos relacionales con los rganos jurisdiccionales que,
en su funcin revisora, necesitan, precisamente, conocer el conjunto de actuaciones admi-
nistrativas realizadas.
Desde una perspectiva legal podemos comenzar por indicar las caractersticas que la LAECSP
predica de cada uno de los elementos enunciados:
A) Documento electrnico(9).
Se refiere a l el artculo 29 de la LAECSP cuando admite el mismo siempre que que
incorporen una o varias firmas electrnicas conforme a lo establecido en la Seccin

Bonet Company J. El documento electrnico en el procedimiento administrativo espaol. Informtica y


(9)

Derecho. nm. 30. 1999. De Ass Roig. A. Documento electrnico en la Administracin Pblica. En la Obra
colectiva mbito jurdico de las tecnologas de la informacin. Dir, Gallardo Ortz. M.A. Madrid 1996.
La Administracin electrnica y el servicio a los ciudadanos

3 del Captulo II de la presente Ley.(10) Es claro, por tanto, que no existe ms


restriccin para la produccin de documentos electrnicos que la de la incorporacin
de una o varias de las firmas electrnicas en la forma que se contiene en la propia
LAECSP. Desde la perspectiva de lo que aqu se analiza s nos conviene indicar que
el concepto de documento electrnico se plantea aqu de forma autnoma al del
propio procedimiento de forma que podr existir documentos electrnicos tanto en
procedimientos decisionales como en procedimientos no electrnicos en los que el
resultado final de relacin frente a terceros- el propio documentos- es el que s se
realiza por medios electrnicos.
Esta regulacin se completa en el artculo 30 con la referencia a las copias electrni-
cas que tendrn la consideracin de copias autnticas siempre que el documento
electrnico original se encuentre en poder de la Administracin, y que la informacin
de firma electrnica y, en su caso, de sellado de tiempo permitan comprobar la
coincidencia con dicho documento.
A esta determinacin se aaden dos efectos adicionales:
Las copias realizadas por las Administraciones Pblicas, utilizando medios elec-
trnicos, de documentos emitidos originalmente por las Administraciones P-
blicas en soporte papel tendrn la consideracin de copias autnticas siempre
que se cumplan los requerimientos y actuaciones previstas en el artculo 46 de
la LRJAP.
82
Las Administraciones Pblicas podrn obtener imgenes electrnicas de los
documentos privados aportados por los ciudadanos, con su misma validez y
eficacia, a travs de procesos de digitalizacin que garanticen su autentici-
dad, integridad y la conservacin del documento imagen, de lo que se dejar
constancia. Esta obtencin podr hacerse de forma automatizada, mediante el
correspondiente sello electrnico.
Finalmente el apartado 5 del artculo 30 establece que 5. Las copias realizadas
en soporte papel de documentos pblicos administrativos emitidos por medios
electrnicos y firmados electrnicamente tendrn la consideracin de copias autn-
ticas siempre que incluyan la impresin de un cdigo generado electrnicamente u
otros sistemas de verificacin que permitan contrastar su autenticidad mediante el
acceso a los archivos electrnicos de la Administracin Pblica, rgano o entidad
emisora.
Este conjunto de prescripciones nos permiten corroborar la afirmacin inicial en
relacin con la independencia del concepto documento electrnico respecto del

Esta regulacin se completa indicando que 2. Los documentos administrativos incluirn referencia
(10)

temporal, que se garantizar a travs de medios electrnicos cuando la naturaleza del documento as lo
requiera.3. La Administracin General del Estado, en su relacin de prestadores de servicios de certificacin
electrnica, especificar aquellos que con carcter general estn admitidos para prestar servicios de
sellado de tiempo.
Administracin electrnica y actuacin jurisdiccional

propio procedimiento en el que se produce o en el que debe surtir efectos. Se trata,


por tanto, de un concepto, el de documento electrnico, que tiene entidad propia
y que no puede predicarse exclusivamente de aquellos procedimientos iniciados y
tramitados electrnicamente. En todo caso la regulacin conforma un entorno cier-
tamente flexible que procede tanto de la propia generacin electrnica como de la
incorporacin a formatos electrnicos de documentos convencionales realizados en
otro soporte distinto.

B) Los archivos electrnicos(11).

Al tema del archivo electrnico de documentos se refiere el artculo 31 de la LAECSP


cuando habilita que Podrn almacenarse por medios electrnicos todos los docu-
mentos utilizados en las actuaciones administrativas . Este precepto debe ponerse,
por tanto, en directa relacin con lo que se ha indicado en el apartado anterior y, en
concreto, con la desvinculacin entre el concepto de documento y el procedimiento
administrativo por la sencilla razn de que se pueden conformar como documentos
electrnicos los que, mediante la correspondiente firma o sello, se obtengan de
soportes que no sean electrnicos. Lo que nos interesa, en este punto, recordar es
que la LAECSP habilita para convertir el conjunto de los ficheros administrativos en
ficheros electrnicos.

Para ello deben cumplirse algunos requisitos que aparecen consignados en el apar- 83
tado 2 del mismo artculo cuando indica que 2. Los documentos electrnicos
que contengan actos administrativos que afecten a derechos o intereses de los
particulares debern conservarse en soportes de esta naturaleza, ya sea en el mismo
formato a partir del que se origin el documento o en otro cualquiera que asegure la
identidad e integridad de la informacin necesaria para reproducirlo. Se asegurar
en todo caso la posibilidad de trasladar los datos a otros formatos y soportes que
garanticen el acceso desde diferentes aplicaciones.

Desde una perspectiva instrumental el precepto concluye indicando que 3. Los


medios o soportes en que se almacenen documentos, debern contar con medidas
de seguridad que garanticen la integridad, autenticidad, confidencialidad, calidad,
proteccin y conservacin de los documentos almacenados. En particular, asegurarn
la identificacin de los usuarios y el control de accesos, as como el cumplimiento
de las garantas previstas en la legislacin de proteccin de datos. Aunque esta
referencia es genrica es evidente que el rgimen jurdico aplicable es el previsto en
el artculo 38 de la LRJAP y que las indicaciones que se contienen en el precepto
deben considerarse meramente instrumentales respecto de la normativa general de
aplicacin que es la prevista en la LRJAP.

Fernndez Salmern. El acceso a los registros y archivos administrativos: perspectiva telemtica de


(11)

un derecho contemporneo. En Quince aos de encuentros sobre Informtica y Derecho (1987-2002).


Tomo II. Madrid 2002.
La Administracin electrnica y el servicio a los ciudadanos

C) Finalmente, el expediente electrnico.


Su regulacin se contiene en el artculo 32 de la LAECSP que comienza por indi-
car que 1. El expediente electrnico es el conjunto de documentos electrnicos
correspondientes a un procedimiento administrativo, cualquiera que sea el tipo de
informacin que contengan.
Al lado de esta determinacin definitoria se contienen, en el mismo artculo, otras
conforme al cual - El foliado de los expedientes electrnicos se llevar a cabo
mediante un ndice electrnico, firmado por la Administracin, rgano o entidad
actuante, segn proceda. Este ndice garantizar la integridad del expediente elec-
trnico y permitir su recuperacin siempre que sea preciso, siendo admisible que
un mismo documento forme parte de distintos expedientes electrnicos
La consecuencia prctica de cuanto acaba de indicarse es relativamente sencilla:
estamos abocados a un panorama de expedientes electrnicos, archivos electrnicos
y documentos electrnicos como elementos reales de la actuacin administrativa.
Siendo esto as surge el problema relacional con los Tribunales que requieren de la
Administracin la remisin de aquellos como parte ineludible del proceso revisor. A
esta cuestin dedicamos los apartados siguientes.

84 4.Referencias en las normas procesales a la actuacin


electrnica interna
En el plano que nos hemos movido hasta ahora se puede admitir sin ms condiciones que
las sealadas legalmente la utilizacin de medios electrnicos e informticos en la actua-
cin administrativa. Lo que nos resta por analizar es cmo conseguir que esta actuacin, en
estos mismos trminos, sea vlida en el mbito jurisdiccional sin necesidad de acudir a la
transformacin de soportes como nica salida.
En este punto comencemos por sealar que a lo largo de la LOPJ existen algunas referencias
a la utilizacin de elementos tecnolgicos en la actuacin judicial. De esta forma podemos
comenzar por resear el artculo 229 de la LOPJ cuando seala que 3. Estas actuaciones
podrn realizarse a travs de videoconferencia u otro sistema similar que permita la comunica-
cin bidireccional y simultnea de la imagen y el sonido y la interaccin visual, auditiva y verbal
entre dos personas o grupos de personas geogrficamente distantes, asegurando en todo caso la
posibilidad de contradiccin de las partes y la salvaguarda del derecho de defensa, cuando as
lo acuerde el juez o tribunal. En estos casos, el secretario judicial del juzgado o tribunal que haya
acordado la medida acreditar desde la propia sede judicial la identidad de las personas que
intervengan a travs de la videoconferencia mediante la previa remisin o la exhibicin directa
de documentacin, por conocimiento personal o por cualquier otro medio procesal idneo.
Se trata de un encaje ciertamente parcial y, en todo caso, de carcter interno, pensado en la
lgica del proceso y de los trmites que deben cumplirse en el mismo.
No obstante, es el artculo 230 de la LOPJ el que, tras la modificacin realizada por el Art. 8.2
de Ley Orgnica nm. 16/1994, de 8 noviembre (RCL 1994, 3130) se refiere a la utiliza-
Administracin electrnica y actuacin jurisdiccional

cin de medios electrnicos en la actividad judicial. Podemos resumir su regulacin en los


siguientes hitos:
Admisin.
El apartado 1 del citado artculo se refiere a esta autorizacin genrica cuando
seala que 1. Los Juzgados y Tribunales podrn utilizar cualesquiera medios tc-
nicos, electrnicos, informticos y telemticos, para el desarrollo de su actividad y
ejercicio de sus funciones, con las limitaciones que a la utilizacin de tales medios
establece la Ley Orgnica 5/1992, de 29 de octubre, y dems leyes que resulten
de aplicacin.
Consecuencias de la utilizacin.
Se refiere a ellas el apartado 2 cuando seala que 2. Los documentos emitidos
por los medios anteriores, cualquiera que sea su soporte, gozarn de la validez y
eficacia de un documento original siempre que quede garantizada su autenticidad,
integridad y el cumplimiento de los requisitos exigidos por las leyes procesales.
Requisitos esenciales.
El apartado 3 seala que 3. Los procesos que se tramiten con soporte informtico
garantizarn la identificacin y el ejercicio de la funcin jurisdiccional por el rgano
que la ejerce, as como la confidencialidad, privacidad y seguridad de los datos de
carcter personal que contengan en los trminos que establezca la Ley. 85
Alcance de la utilizacin.
Es la prevista en el apartado 4 del artculo cuando seala que 4. Las personas que
demanden la tutela judicial de sus derechos e intereses podrn relacionarse con la
Administracin de Justicia a travs de los medios tcnicos a que se refiere el apartado
primero cuando sean compatibles con los que dispongan los Juzgados y Tribunales y
se respeten las garantas y requisitos previstos en el procedimiento que se trate.
Interoperabilidad.
Se contiene en el apartado final del artculo cuando seala que Los sistemas
informticos que se utilicen en la Administracin de Justicia debern ser compatibles
entre s para facilitar su comunicacin e integracin, en los trminos que determine
el Consejo General del Poder Judicial.
La lectura del artculo 230 de la LOPJ nos permite indicar que la norma central de la actuacin
judicial ha previsto un marco de actuacin que incorpora la tecnologa a la actuacin interna
sin limitaciones e incluyendo, por tanto, los aspectos relacionales (los ms trabajados como
inmediatamente se ver), los de organizacin interna, los de archivo y los de tramitacin de
los procesos. No ser fcil, sin embargo, por la propia lgica del sistema la introduccin de
sistemas autnticamente decisonales porque aun en los procesos ms rutinarios el sistema
esta concebido para la resolucin judicial.
No obstante lo anterior podemos indicar que el anlisis de esta regulacin nos permite sealar
que la regulacin de la LOPJ est pensada en un clave estrictamente interna, del propio proce-
La Administracin electrnica y el servicio a los ciudadanos

so y sin pensar en procesos de intercomunicacin con las partes salvo la inconcreta referencia
del apartado 4 del artculo 320 LOPJ que adems se refiere nicamente a las personas que
demanden la tutela efectiva. Este mismo precepto con una concepcin ms amplia referida
a las partes podra ser la cobertura suficiente de la utilizacin de las tecnologas en el proceso
con una configuracin relacional de carcter global y que incluyese los aspectos centrales
del auxilio a la funcin procesal que es la que analizamos en este momento.
Reconociendo, en consecuencia, que el marco legal est pensado muy en clave de moderniza-
cin interna y poco en clave de interconexin y funcionamiento basado en medios electrnicos
que es el aspecto que nos interesa en este punto y que, desde luego, es ms perceptible
en unas jurisdicciones que en otras. Es evidente, en este punto, que la interconexin a la
que nos vamos a referir es ms apreciable en la jurisdiccin contencioso-administrativa y,
eventualmente, en la social que en el resto de jurisdicciones aunque, obviamente, nada
impide que ms all de su nmero o la frecuencia de la utilizacin el fenmeno pueda
ser tratado con carcter general.
Para efectuar este anlisis podemos intentar una nueva sistematizacin de los objetivos de
la interconexin o lo que es lo mismo de la relacin tecnolgica entre los rganos jurisdiccio-
nales y la Administracin Pblica en cuando colaborador o demandado segn los distintos
casos en un proceso.
Esta sistematizacin nos permite diferenciar:
86 Funciones de apoyo y documentacin de la actividad administrativa a efectos de la
remisin al correspondiente rgano jurisdiccional: la remisin del expediente.
Uno de los aspectos centrales de la actuacin de las Administraciones Pblicas en el pro-
ceso viene de la mano de la obligacin de remitir al rgano jurisdiccional el conjunto de
actuaciones realizadas en el procedimiento administrativo que le han permitido la adopcin
del correspondiente acto administrativo. Partimos en este punto de entender superados los
condicionamientos tcnicos de compatibilidad entre sistemas que, desde luego, deben ser
asegurados antes que cualquier otra referencia pero que se sitan en un entorno tcnico
que trasciende del anlisis que realizamos en este punto aunque, eso s, debemos llamar la
atencin de que no estn previstos ni como medida proyectiva en el artculo 230 de la LOPJ
que se refiere nicamente a la interoperabilidad de los sistemas procesales.
En el mbito, por ejemplo, de la jurisdiccin contencioso-administrativa nos estaramos refiriendo
a lo previsto en el artculo 48 de la LRJCA cuando seala que El rgano jurisdiccional, al
acordar lo previsto en el apartado 1 del artculo anterior, o mediante resolucin si la publicacin
no fuere necesaria, requerir a la Administracin que le remita el expediente administrativo,
ordenndole que practique los emplazamientos previstos en el artculo 49. El expediente se
reclamar al rgano autor de la disposicin o acto impugnado o a aquel al que se impute la
inactividad o va de hecho. Se har siempre una copia autentificada de los expedientes trami-
tados en grados o fases anteriores, antes de devolverlos a su oficina de procedencia.
Las caractersticas del expediente a remitir se incluyen en el apartado 4 del mismo artculo
cuando seala que 4. El expediente, original o copiado, se enviar completo, foliado y, en
su caso, autentificado, acompaado de un ndice, asimismo autentificado, de los documentos
que contenga. La Administracin conservar siempre el original o una copia autentificada de
Administracin electrnica y actuacin jurisdiccional

los expedientes que enve. Si el expediente fuera reclamado por diversos Juzgados o Tribunales,
la Administracin enviar copias autentificadas del original o de la copia que conserve.
Desde el punto de los requerimientos tcnicos es lo cierto que lo que prev la LRJCA, en
este caso, puede ser cumplido con la remisin de un expediente convencional en papel o
mediante la remisin de un expediente electrnico.
En este punto y aunque sin gran precisin porque no alude expresamente a los rganos juris-
diccionales debemos recordar que la LAECSP indica en el artculo 32 establece ...3. La remisin
de expedientes podr ser sustituida a todos los efectos legales por la puesta a disposicin
del expediente electrnico, teniendo el interesado derecho a obtener copia del mismo.
Esta puesta a disposicin electrnica no deja de plantear algunas dudas operativas que
probablemente no lo son para los tcnicos sino nicamente para los juristas ya que:
Si la Administracin remite un expediente electrnico al rgano jurisdiccional y este tiene
la obligacin de entregarlo en papel a los usuarios del proceso es claro que no habremos
ganado nada.
La redaccin del artculo 32 permitira, incluso, entender (sin gran lgica) que el expediente
en papel se recibe con carcter previo a la remisin. Si esto es as y puede serlo de confor-
midad con el artculo 35 de la LRJAP es evidente que no enerva los efectos procesales del
expediente y que, en consecuencia, hay que resolver como se le pone de manifiesto en el
curso del proceso. 87
No se aclara ni se precisa que el expediente en cuestin debera entregarse en condiciones tc-
nicas que le permitan al rgano jurisdiccional, a su vez, poder realizar el conjunto de actuaciones
que se prevn en la norma procesal sin necesidad de transformar el formato y, especficamente,
su impresin. En concreto se tratara de habilitar que las partes puedan utilizar el expediente
electrnico para la formulacin de los escritos procesales que as se prevea.
La denominada puesta a disposicin debera cumplir los requisitos especficos que para el
expediente prev la LRJCA y que hemos transcrito y entre los cuales se encuentra la confec-
cin del expediente, su ndice, etcEs claro, por tanto, que la puesta a disposicin no puede
consistir en una autorizacin para que el rgano jurisdiccional acceda a un fichero central
de la Administracin salvo que, claro est, esta simblica puesta a disposicin lo sea en
condiciones que cumplan los requisitos indicados en los dos apartados anteriores.
En este punto podemos indicar que en desarrollo del citado precepto de la LOPJ se ha dictado
el Real Decreto 84/2007, de 26 enero (RCL 2007\264) que, en su artculo 1 establece que
1. El presente Real Decreto tiene por objeto regular la implantacin en la Administracin
de Justicia del sistema telemtico denominado Lexnet, para la presentacin de escritos y
documentos, el traslado de copias y la realizacin de actos de comunicacin procesal, as
como establecer las condiciones generales para su utilizacin y funcionamiento. Como
puede verse la perspectiva del Real Decreto es, esencialmente, relacional aunque el inciso
final a la fijacin de las condiciones generales de utilizacin y funcionamiento pueda hacer
pensar otra cosa y dar una cierta cobertura a las cuestiones que aqu estamos analizando. Sin
embargo, el contenido esencial y nico del Real Decreto es, en estos momentos, puramente
relacional en la materia contemplada en el Anexo V del mismo que abarca a) La presen-
La Administracin electrnica y el servicio a los ciudadanos

tacin, transporte de escritos procesales y documentos que con los mismos se acompaen,
as como su distribucin y remisin a la Oficina Judicial encargada de su tramitacin.
Desde esta perspectiva podramos ir extrayendo algunas conclusiones:
1 Las referencias que contiene la LAECSP en relacin con la puesta a disposicin de los
expedientes electrnicos de la Administracin a los Tribunales (aunque la LAECSP no
se refiere explcitamente a stos en su redaccin) carece de desarrollo y concrecin
en las leyes procesales salvo en el aspecto puramente relacional que podra tener
encaje en lo indicado en el Anexo V del Real Decreto 84/2007, de 26 de enero. En
todo caso lo que no est resuelto es la doble condicin de la Administracin que,
en una primera instancia, es nicamente un colaborador a los efectos de la remisin
del expediente y, cuando utiliza el Lexnet, es ya una parte procesal. Para entender
mejor esta disociacin cabe indicar que no es prctica frecuente en los tribunales
que los expedientes se remitan por los letrados de las Administraciones Pblicas sino
por stas directamente. Este es el punto de disociacin que plantea los problemas
aplicativos del sistema indicado.
2 La remisin de un expediente electrnico en formato electrnico, claro est, no tiene
una regulacin propia que nos permita entender que se cumplen los requisitos pre-
vistos en las normas sustantivas y, por tanto, la funcionalidad esencial del expediente
en el propio proceso.
88 Debe tenerse en cuenta, adicionalmente, que uno de los derechos que contiene la
LAECSP es el de la eleccin de la frmula relacional. La LOPJ no prev una mencin
semejante probablemente porque no ha previsto un escenario en el que se abdique
del papel y, por tanto, no ha previsto el efecto que la norma de acceso s tena en
consideracin y que no es otro que el eventual aislamiento en el ejercicio de los
derechos por parte del usuario como consecuencia de la utilizacin de sistemas
tecnolgicos.(12)
3 La denominada puesta a disposicin del rgano jurisdiccional del expediente elec-
trnico por va de la comunicacin relacional a que se refiere el apartado anterior
debera ir acompaada de un conjunto de prescripciones tcnicas que permitan
que el rgano jurisdiccional sin transformar el formato pueda realizar los trmites
procesales correspondientes del expediente en cuestin.
4 En concreto y si el expediente no es objeto de una transmisin real y tangible sino
que es nicamente la habilitacin para su extraccin desde un fichero electrnico

Debe tenerse en cuenta, en este punto, lo dispuesto en el artculo 4 del Real Decreto cuando seala que
(12)

1. La utilizacin del sistema Lexnet ser obligatoria para los Secretarios judiciales y para los funcionarios
de los Cuerpos al servicio de la Administracin de Justicia, relacionados como usuarios en el anexo II de
este Real Decreto, destinados en aquellas Oficinas Judiciales que dispongan del sistema y estn dotadas
de los medios tcnicos necesarios. Tambin ser obligatorio el uso del sistema Lexnet para los Colegios de
Procuradores que cuenten con los medios tcnicos necesarios.2. Se entender preferente la va telemtica
de comunicacin con quienes figuren dados de alta como usuarios en el sistema.
Administracin electrnica y actuacin jurisdiccional

es preciso resolver el acceso posterior de todas las partes al mismo teniendo en


cuenta, adems, que no es solo el interesado el que tiene que tener tal derecho sino,
especficamente, sus abogados y procuradores.
Desde esta perspectiva podemos indicar que la lectura del marco jurdico al que nos acabamos
de referir plantea, sin duda, algunos problemas y, esencialmente, su estanqueidad. Las nor-
mas administrativas y las procesales prevn, respectivamente, que su actuacin administrativa
pueda realizarse y documentarse en formatos electrnicos. Es ms, en las normas reguladoras
de ambas se contienen un conjunto de mandatos programticos para que la actuacin se
realice en este mbito. No estn previstos los efectos relacionales entre la Administracin en
su consideracin no estricta de parte procesal que entrara en el mbito del LEXNET sino de
colaborador de la Administracin de Justicia para la realizacin de su funcin.
Funciones de facilitacin de la actividad jurisdiccional mediante el acceso a bases
de datos administrativas.
Esta posibilidad tiene, a su vez, dos posibilidades procesales evidentes. La primera sera la
correspondiente al acceso a las bases de datos de las Administraciones Pblicas con el obje-
tivo de la facilitacin de la actuacin procesal en lo que se refiere a elementos instrumentales
como la averiguacin de los domicilios o las condiciones de determinadas autorizaciones
administrativas. En esencia esta posibilidad no plantea ningn problema en la actualidad ya
que es la funcin que se realiza mediante el denominado Punto Neutro Judicial organizado
por el Consejo General del Poder Judicial(13) para la relacin entre todos los actores de la
89
poltica pblica de Justicia pero al que mediante los correspondientes convenios se han
incorporado los accesos a una serie de bases de datos de la Administracin General que
permiten cumplir adecuadamente esta funcin.
En este sentido, lo que significa esta utilizacin no es sino un avance evidente en la facilitacin
de la labor del rgano jurisdiccional pero su consideracin se sita en un plano instrumental
que solo se convierte en sustantivo y procesal con la realizacin del trmite en cuestin.
Pero junto a lo anterior el acceso a estas bases documentales puede tener como base la
realizacin directa mediante el citado acceso de un trmite procesal, esencialmente, de
prueba bien sea sta consecuencia de la impugnacin de los documentos aportados o bien
de la admisin por el rgano
En este punto debe tenerse presente que el artculo 267 de la LEC establece que Cuando
sean pblicos los documentos que hayan de aportarse conforme a lo dispuesto en el artculo
265, podrn presentarse por copia simple, ya sea en soporte papel o, en su caso, en soporte
electrnico a travs de imagen digitalizada incorporada como anexo que habr de ir firmado
mediante firma electrnica reconocida y, si se impugnara su autenticidad, podr llevarse a

El Pleno del Consejo General del Poder Judicial, en su sesin de 20 de febrero de 2002, acord:
(13)

1. Autorizar la constitucin del Punto Neutro Judicial. 2. Encomendar expresamente a la Comisin


de Informtica Judicial su desarrollo. 3. Interesar de las entidades y organismos que hubiesen suscrito
convenios con el Consejo General del Poder Judicial, la progresiva migracin de los actuales enlaces hacia
el Punto Neutro Judicial.
La Administracin electrnica y el servicio a los ciudadanos

los autos original, copia o certificacin del documento con los requisitos necesarios para que
surta sus efectos probatorios. Esta prescripcin puede compatibilizarse con la prevista
en el artculo 268 de la misma ley que permite que 3. En el caso de que el original del
documento privado se encuentre en un expediente, protocolo, archivo o registro pblico, se
presentar copia autntica o se designar el archivo, protocolo o registro, segn lo dispuesto
en el apartado 2 del artculo 265.
En consecuencia sea por la impugnacin de un original, por el sealamiento de un archivo
pblico a los efectos de documentar o de justificar la veracidad de un documento aportado
o bien porque el rgano jurisdiccional decide la prctica de una prueba que puede reali-
zarse mediante la consulta y expedicin o transmisin del correspondiente documento y su
incorporacin a los Autos.(14)
Es cierto que algunos preceptos de las leyes rituales no tienen mucho sentido en este mbito.
Por ejemplo, lo previsto en el artculo 291 de la LEC cuando dispone que ...Aunque no sean
sujetos u objetos de la prueba, las partes sern citadas con antelacin suficiente, que ser de
al menos cuarenta y ocho horas, para la prctica de todas las pruebas que hayan de practi-
carse fuera del juicio o vista. Las partes y sus abogados tendrn en las actuaciones de prueba
la intervencin que autorice la Ley segn el medio de prueba de que se trate. Tiene poco
sentido citar a las partes para la prctica de una prueba que consiste en la consulta de una
base de datos y la expedicin o transmisin de un dato o documento al proceso. Sin embargo,
cobra todo el sentido la posibilidad de formular las alegaciones que correspondan en relacin
90 con el dato o el documento aportado conforme a las reglas del respetivo proceso.
Para que estas transmisiones produzcan efecto en el proceso debe cumplirse lo previsto en el
artculo 317 6 de la LEC conforme a la cual Los que, con referencia a archivos y registros
de rganos del Estado, de las Administraciones Pblicas o de otras entidades de Derecho
pblico, sean expedidos por funcionarios facultados para dar fe de disposiciones y actuacio-
nes de aquellos rganos, Administraciones o entidades. En consecuencia la transmisin
del dato o el documento deber acreditar que ha sido realizado por quien, conforme a las
respectivas reglas de competencia del rgano administrativo en cuestin tiene atribuidas las
funciones de dar fe de las actuaciones de los rganos pblicos.(15)

Debe recordarse que se trata de una actuacin obligatoria como seala el artculo 332 de la LEC
(14)

cuando seala que 1. Las dependencias del Estado, Comunidades Autnomas, provincias, Entidades
locales y dems entidades de Derecho pblico no podrn negarse a expedir las certificaciones y
testimonios que sean solicitados por los tribunales ni oponerse a exhibir los documentos que obren en sus
dependencias y archivos, excepto cuando se trate de documentacin legalmente declarada o clasificada
como de carcter reservado o secreto. En este caso, se dirigir al tribunal exposicin razonada sobre dicho
carcter. 2. Salvo que exista un especial deber legal de secreto o reserva, las entidades y empresas que
realicen servicios pblicos o estn encargadas de actividades del Estado, de las Comunidades Autnomas,
de las provincias, de los municipios y dems Entidades locales, estarn tambin sujetas a la obligacin de
exhibicin, as como a expedir certificaciones y testimonios, en los trminos del apartado anterior.
En este punto debe tenerse en cuenta que el artculo 318 de la LEC seala que Los documentos
(15)

pblicos tendrn la fuerza probatoria establecida en el artculo 319 si se aportaren al proceso en original
o por copia o certificacin fehaciente, ya sean presentados stos en soporte papel o mediante documento
Administracin electrnica y actuacin jurisdiccional

En este estado de cosas parece claro que el nico condicionamiento para la utilizacin de la
conexin directa entre el rgano jurisdiccional y las bases administrativas es que se identifique
por parte de esta ltima el rgano que tiene la competencia para efectuar las transmisiones
y dar fe de la mismas(16) y que, en el seno del proceso, se documente adecuadamente la
incorporacin del documento o del input informtico correspondiente y se le d al mismo la
tramitacin procesal correspondiente.

5. Recapitulacin y planteamiento de la situacin


El conjunto de consideraciones que acaban de realizarse nos sitan qu duda cabe en lo
que podramos denominar un conjunto desordenado de normas y prescripciones en el que
es preciso profundizar para avanzar en la conformacin de un sistema de administracin
de justicia de base esencialmente tecnolgica. Desde muchas perspectivas y por lejos que
pueda pensarse que esta ese momento podra decirse que su implantacin sera la gran
revolucin del presente siglo.
En este punto debemos comenzar por indicar que tanto en el mbito de la Administracin
Pblica como en el de la Administracin de Justicia existe una cobertura legal suficiente para
la utilizacin de medios electrnicos en la respectiva actuacin administrativa de cada uno.
Los lmites de dicha actuacin estn ahora, tras la LAECSP, mucho ms claros en el mbito
de la Administracin Pblica que en la actuacin judicial aunque nada impide considerar 91
plenamente vigentes las determinaciones en ambos mbitos de actuacin.
En este sentido podra aceptarse la existencia de expedientes judiciales electrnicos y de
archivos electrnicos con un sentido similar al que hemos analizado en relacin con las Ad-
ministraciones Pblicas aunque, es evidente, que en el plano interno y organizativo deberan
producirse algunos ajustes e indicaciones para asegurar que la utilizacin de la tecnolgica
no trasmuta el rgimen competencial y de funcionamiento del rgano jurisdiccional.
Una vez clara la admisin de esta forma de funcionamiento es claro que la interoperatividad
a la que anteriormente nos hemos referido y la vinculacin esencialmente relacional que

electrnico, o si, habiendo sido aportado por copia simple, en soporte papel o imagen digitalizada,
conforme a lo previsto en el artculo 267, no se hubiere impugnado su autenticidad.
El Convenio entre el CGPJ y la Agencia Estatal de la Administracin Tributaria contiene una clusula
(16)

del siguiente tenor:


SEXTA. Expedicin de certificaciones acreditativas de la informacin contenida en la Base de Datos Nacional
de la Agencia Estatal de Administracin Tributaria.
Las certificaciones expedidas por las oficinas o unidades que el Consejo General del Poder Judicial
designe y autorice para el acceso a la Base de Datos Nacional de la Agencia Estatal de Administracin
Tributaria con fines de cumplimentacin de los requerimientos de informacin de Juzgados y Tribunales, de
conformidad con los requisitos que se establezcan, tendrn la misma validez y se considerarn, a todos
los efectos, como si fueran emitidas por la Agencia Estatal de Administracin Tributaria, sin necesidad de
ratificacin ni compulsa posterior, salvo que la autoridad judicial lo considere oportuno por las exigencias
procesales o constitucionales.
La Administracin electrnica y el servicio a los ciudadanos

en estos momentos preside los avances en materia de e-justicia debe dar un paso ms: la
de los colaboradores de la misma y, en concreto, la de las Administraciones Pblicas cuyos
actos y resoluciones son fiscalizados por los Tribunales y a las que corresponde una funcin
instrumental en la ejecucin de las sentencias y resoluciones judiciales.
La interoperatividad con la Administracin Pblica se centra, esencialmente, en los expedi-
entes administrativos electrnicos (expresin en la que incluimos la remisin de los digita-
lizados desde papel) y en la realizacin de las pruebas admitidas y que puedan practicarse
por esta va.
Este aspecto se completar, desde una perspectiva instrumental aunque no menos operativa,
con el sistema de comunicacin que cada Administracin establezca y que el caso de la AGE
hemos identificado con la referencia a LEXNET.
El que aun quede mucho camino por recorrer no debe ser, sin embargo, el obstculo para
los anlisis prospectivos como el que mnimamente se intenta aqu que no tienen otro
objetivo que evitar que la utilizacin de medios electrnicos no responda a la propia lgica
de las instituciones y los procesos en los que intenta introducirse.

92
LAS INICIATIvAS INTErNACIONALES
EN MATErIA DE ADMINISTrACIN ELECTrNICA
y SU INCIDENCIA EN EL MEH
Urbana Snchez Quintanilla. Vocal asesor de la Inspeccin General. Ministerio de Economa y Hacienda.

SUMARIO: 1. Introduccin. 2. Tecnologa, marco jurdico y buenas prcticas. 3. Iniciativas


internacionales. 4. Conclusiones.

93

1. Introduccin
Los medios electrnicos y las telecomunicaciones configuran una plataforma de relaciones
que alcanza a todos los miembros de la sociedad, individuos, asociaciones e instituciones
pblicas.
El alcance potencial de esta plataforma tiene un carcter dual; por un lado, trasciende fron-
teras fsicas y marcos normativos nacionales y, por otro, permite un acercamiento a la esfera
ntima e individual del individuo, dualidad que lleva a las Administraciones a plantear una
estrategia de desarrollo de soluciones que permita el mejor cumplimiento de sus funciones,
desde esta doble perspectiva de prestacin servicios pblicos.
Como consecuencia de su carcter transfronterizo, gran parte de las iniciativas en materia de
administracin electrnica han venido teniendo un planteamiento internacional y global.
En una primera fase, nacieron como respuesta a la necesidad de cubrir desafos no resueltos en el
marco legal e internacional y a la demanda de defensa de derechos individuales y nacionales.
En el momento actual, sin perder de vista tales objetivos, esta perspectiva empieza a estar
superada, como consecuencia de la percepcin real de los beneficios que el uso de los me-
dios tecnolgicos genera para la economa, la competencia, la difusin del conocimiento y
el progreso social. En esta lnea, las Administraciones Pblicas desempean una importante
labor catalizadora en el uso de tales medios, a travs de la adaptacin del marco normativo,
la aplicacin de recursos, el acercamiento a buenas prcticas y la contribucin a la difusin
de stas, tanto dentro como fuera de nuestras fronteras.
La Administracin electrnica y el servicio a los ciudadanos

2. Tecnologa, marco jurdico y buenas prcticas


El acomodo del marco jurdico al entorno tecnolgico ha hecho preciso recurrir a soluciones
igualmente tcnicas que aporten una seguridad y validez equivalente a la de los sistemas
tradicionales, soluciones que, a su vez, han impulsado las subsiguientes adaptaciones jurdi-
cas. Diramos, por tanto, que el avance tecnolgico y los cauces de funcionamiento que abre
impulsan una revisin paralela y continuada del marco legal, de modo que estamos ante un
doble proceso de avance que se retroalimenta mutuamente.
La importancia de esta interrelacin ha sido destacada en varios estudios; entre otros, el
realizado en el ao 2008(1) en revisin de la iniciativa europea i2010, a la que nos refe-
riremos ms adelante:

94

Figura 1.

Al mismo tiempo, el alcance supranacional y global de relaciones trasciende mbitos sobe-


ranos con distinta competencia regulatoria, por lo que las propuestas provenientes de orga-
nizaciones internacionales que superan estas esferas adoptan la forma de recomendaciones
y acuerdos para ser asumidos por los Estados, configurndose un marco, ms amplio que el
normativo, que viene denominndose de buenas prcticas y que complementa el marco
legal existente.
Nos encontramos pues, con que los tres elementos, tecnologa, marco jurdico y convergencia
en acuerdos sobre usos de estndares y buenas prcticas, constituyen los puntales de base
para que las transacciones, usos y relaciones por va electrnica no slo adquieran seguridad
y recuperen validez jurdica sino que se conviertan en una solucin de mejora en la eficiencia,
la calidad y el intercambio mutuo.

COM(2008) 199 final.


(1)
Las iniciativas internacionales en materia de Administracin electrnica y su incidencia en el MEH

Estas tres vas de progreso alcanzan su sentido y verdadera utilidad slo si se implemen-
tan en coordinacin con tendencias globales, como consecuencia de que estamos ante
tal plataforma que, por esencia, es abierta y supranacional. Su aplicacin por los rganos
administrativos deriva tanto del desempeo de su funcin poltica como del ejercicio de su
funcin administrativa.
En este sentido, el Ministerio de Economa y Hacienda (MEH) puede verse afectado por pro-
puestas internacionales que o bien le vinculan de forma directa, por tratarse de iniciativas
que devienen normas comunitarias, o bien suponen orientaciones enriquecedoras para su
tarea administrativa o para el impulso a la competitividad y el crecimiento econmico. En este
captulo, revisaremos algunas de tales iniciativas provenientes de fuera de nuestras fronteras
que abren perspectivas de inters para el Departamento.

3. Iniciativas internacionales
Gran parte de los estudios sobre Administracin electrnica realizados a nivel internacional resal-
tan la importancia del sector pblico y de sus actuaciones para el progreso social y la economa
en su conjunto y, muy concretamente, la del desempeo de su funcin administrativa.
El Banco Mundial define Administracin electrnica o e-government como el uso por los
rganos administrativos de las tecnologas de la informacin que tienen la capacidad de
transformar las relaciones con los ciudadanos, las empresas y otras reas de la Administra- 95
cin, hacindolas mas cercanas, transparentes y a un coste ms reducido.
Esta capacidad viene siendo reconocida por el MEH desde hace dcadas y se ha plas-
mado en la incorporacin continua de medios tecnolgicos en sus actuaciones y en sus
procedimientos.
En el momento actual estamos en un periodo de gran actividad de impulso normativo pero
tambin de desarrollo de soluciones prcticas de carcter tcnico y de aproximacin a la
estandarizacin y la interoperabilidad que abren interesantes perspectivas para el MEH.
La distinta vinculacin que se deriva para nuestro pas de las iniciativas comunitarias aconseja
diferenciar entre stas y las que proceden de otras organizaciones, entre las que est la OCDE,
foro que difunde sus planteamientos en las correspondientes guas de buenas prcticas, que
son objeto de elaboracin y aprobacin en su seno.

3.1.Foros no comunitarios
En el acercamiento a objetivos globales de desarrollo y de colaboracin mutua entre los
pases, organizaciones como el Fondo Monetario Internacional (FMI), la Organizacin Mundial
del Comercio (OMC), Naciones Unidas y la Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo
Econmico (OCDE) cuentan con la participacin directa de sus miembros y, adems, en
general, con la de otras organizaciones internacionales y sectoriales, pblicas y privadas,
entre las que est la Unin Europea que acta con voz propia, representada a travs de sus
instituciones.
La Administracin electrnica y el servicio a los ciudadanos

Dentro de los trabajos orientados a los fines para los que fueron creadas, tales organizacio-
nes internacionales llevan a cabo una tarea de consolidacin de informacin estadstica,
de realizacin y difusin de estudios e informes que definen recomendaciones de carcter
general, a las que debe prestarse la debida atencin.

3.1.1. OCDE
Desde hace tiempo, la OCDE viene resaltando, en las conclusiones que hace pblicas, la
importancia que tiene, para el desarrollo econmico y la calidad de vida de los ciudadanos,
la mejora de los servicios pblicos y, en particular, la incorporacin de la tecnologa en la
prestacin de los mismos. Trabaja en dos grandes lneas:
Tecnologas de la comunicacin y de la informacin (Information and Communication
Technologies).
Administracin y Gestin Pblica (Public Governance and Management).
Bajo sus auspicios, se reuni en Brasil, en octubre de 2007 el Foro Global sobre Administra-
cin (Global Forum on Governance), con el lema Modernizar la Administracin: estrategias
y herramientas de cambio. Las conclusiones del mismo fueron que el sector pblico est en
el centro de la transformacin de la sociedad; sus nuevas formas de gestin y de prestacin
del servicio a travs de las modernas tecnologas estn cambiando el modo de funcionar
96 de la Administracin
Entre las estrategias polticas que se sealaron, estn la reforma normativa, la simplificacin
administrativa, la descentralizacin y Administracin en multi-nivel y una Administracin
abierta y electrnica. Dedic una parte de su trabajo a estudiar la manera de abordar las
reformas y la influencia que tiene el marco cultural y econmico en lograr un diseo y una
implementacin adecuados.
Dentro de la OCDE el Public Governance and Territorial Development Directorate (GOV) trabaja
para identificar las necesidades cambiantes de la sociedad y del mercado y ayuda a los pases
a adaptar su sistema administrativo y su poltica territorial, lo que implica mejorar la eficiencia
administrativa, en todos los rdenes. Agrupa varios foros, entre los que estn el Public Go-
vernance Comit (PGC) y el Territorial Development Policy Comit (TDPC); sus conclusiones
y propuestas nacen de la realizacin de estudios comparativos y la celebracin de reuniones
internacionales que ofrecen oportunidades de debate y de intercambio de soluciones.
Las publicadas el ao 2008 recogen aspectos positivos y negativos. Por un lado, se acepta
la evidencia de que las Tecnologas de la Informacin y las Comunicaciones (TICs) ofrecen
herramientas de Administracin electrnica que, en general, mejoran la Administracin P-
blica y, por otro, que queda mucho camino por andar hacia este objetivo de mejora de la
Administracin. Se aprecia que, hasta el momento, la Administracin electrnica ha venido
marcada por los avances de las soluciones TIC ms que por la demanda de los usuarios lo
que ha conducido a que haya una gran proliferacin de pginas Web, portales y servicios
electrnicos que son incompatibles, que se solapan y que son confusos, adems de caros.
Por ello, se concluye que ha de haber un nuevo planteamiento, centrado en:
Las iniciativas internacionales en materia de Administracin electrnica y su incidencia en el MEH

Impulso a procesos horizontales y comunes, a fin de lograr economas de escala,


reducir la duplicacin de recursos y proporcionar mejores servicios.
La Administracin electrnica debe estar enfocada al usuario, acomodando los ser-
vicios electrnicos a las necesidades de los ciudadanos y de las empresas.
Para ello, debe medirse los costes y beneficios de las inversiones en TICs a fin de priorizar y
manejar mejor los proyectos de Administracin electrnica y buscar una amplia coordinacin,
de modo que la gestin de las iniciativas sobre Administracin electrnica se hagan bajo una
perspectiva de conjunto, teniendo en cuenta las estructuras existentes y las culturas de las
instituciones administrativas.
Es importante el cambio de planteamiento que se destaca en estos y en otros foros y que,
en Espaa, recoge la Ley 11/2007 de Acceso Electrnico de los Ciudadanos a los Servicios
Pblicos (LAECSP), en cuanto a que la incorporacin de las tecnologas en los procedimien-
tos y actuaciones administrativas debe enfocarse no slo como instrumento que utiliza la
Administracin para un mejor ejercicio de sus funciones sino para cubrir las necesidades y
demandas de los ciudadanos y de las empresas(2).
El desarrollo de la LAECSP y la ejecucin de acciones previstas en los Planes Director y de
Impulso de la Administracin Electrnica en el MEH se orientan, entre otros objetivos, a la
implantacin de medidas horizontales comunes, de forma coordinada con otras Administra-
ciones y organizaciones.
En materia de Administracin tributaria, el MEH se ve directamente afectado por las iniciativas 97
emanadas desde el Comit de Asuntos Fiscales (CAF) de la OCDE. En su seno, se inici hace
tiempo el estudio de las implicaciones que para la fiscalidad y su gestin pudiera tener el
comercio electrnico que llev a la creacin, en el ao 2002, del Foro de Administracin
Fiscal (Forum on Tax Administration o FTA).(3) Con ello, se puso de manifiesto la importancia
que adquiran los planteamientos sobre gestin tributaria en un entorno global y ante tran-
sacciones realizadas por va electrnica y telemtica, en los que los interlocutores pueden ser
ciudadanos, empresarios u rganos administrativos. Se abri as una va de trabajo distinta en
el rea de la fiscalidad que, hasta entonces, vena orientndose, casi en exclusiva, al estudio
de cuestiones de doble imposicin internacional y de estructura impositiva.
Dado que la OCDE no tiene capacidad de imponer soluciones a los pases, las conclusiones
emanadas desde el FTA han venido plasmndose en guas(4) y recomendaciones aprobadas por
el CAF, cuya difusin en cada pas queda a cargo de los gobiernos, versando tales guas sobre
cuestiones de identificacin, conservacin(5) y acceso a la informacin electrnica y pagos por
va electrnica, siendo las ms recientes las publicadas en 2008(6).

Building the Public Services of Tomorrow with, for and around Customers. OCDE octubre 2008.
(2)

Proposal to modify the structure of the work on Tax Administration (DAFFE/CFA(2002)28/REV1).


(3)

Tax Administration Guidance Series.


(4)

Tax Guidance Series: Record Keeping. 2004.


(5)

Tax Administration Guidance & Information Series. FTA. Enero 2008.


(6)
La Administracin electrnica y el servicio a los ciudadanos

Cuando se cre el FTA y se reafirm el importante papel que tienen las Administraciones
en alentar el cumplimiento fiscal, a travs de prestaciones de servicios que lo facilitaran,
quedaron marcadas dos lneas de trabajo generales, la prestacin de tales servicios por va
electrnica y la de posibilitar el ejercicio del control fiscal, garantizando el acceso a la docu-
mentacin y la informacin por va electrnica, concluyendo que, tambin, en esta tarea es
necesario incorporar herramientas de auditora informtica. As, en 2005, se cre en el seno
del FTA, el Tax e-audit Task Group, con el fin de avanzar en la aplicacin de dichas herra-
mientas; la programacin de sus tareas se extiende hasta el ao 2009 y en ellas participa
el MEH, representado por la Agencia Tributaria.
Las conclusiones de este grupo vienen plasmndose igualmente en Guas referidas a especi-
ficaciones a seguir por el software contable, a efectos del control, normas sobre conservacin
y garanta de acceso a la informacin, formatos estndares de intercambio, aprovechamiento
de herramientas de bsqueda de informacin en Internet y otras(7).
El carcter transnacional que tiene el comercio y la prestacin de servicios condiciona e
impulsa iniciativas gubernamentales que tienen por objeto no entorpecer la actividad eco-
nmica por va electrnica, al tiempo que se defienden las bases fiscales de los pases; de
ah, la importancia que tiene la difusin de guas y recomendaciones de buenas prcticas
consensuadas y aprobadas en el seno del CAF y, en particular, para el MEH, participar en
estas iniciativas, conocer e incorporar metodologas comunes de control, aumentar la co-
laboracin a distancia y por va electrnica, facilitar el cumplimiento y proteger y defender
98 nuestros intereses econmicos y fiscales.

3.1.2. Otros foros no comunitarios


La mayor parte de organizaciones internacionales vienen dedicando atencin preferente al
papel que sobre el desarrollo, la economa y la sociedad civil tiene la extensin en el uso de
los medios electrnicos y las telecomunicaciones y, dentro de ello, del papel que juegan las
iniciativas pblicas, en dilogo con los entes y sectores afectados. Entre otras, la OMC y las
Naciones Unidas; esta ultima, en particular, a travs de la UNCTAD (United Nations Conference
on Trade and Development).
La OMC celebra cada dos aos, al menos, una Conferencia Ministerial. La Declaracin ofi-
cial de su Sexta Conferencia, celebrada en diciembre de 2005 en Hong Kong, recoge las
siguientes conclusiones:
Capacidad digital. Importancia de adquirir una cultura y competencia digital,
en cuyo logro la informatizacin de los servicios pblicos tiene una importancia
estratgica.
Comercio electrnico. Marco jurdico y regulador que lo promueva.

Strengthening Tax Audit Capabilities: Innovative Approaches to Improve the Efficiency and Effecti
(7)

veness of Indirect Income Measurement Methods. 2006.


Las iniciativas internacionales en materia de Administracin electrnica y su incidencia en el MEH

Adquirir competencias digitales como elemento dinamizador de las exportaciones.


El Consejo del Comercio de Servicios, en esta misma conferencia, propuso invitar al FMI, la
OCDE y la UNCTAD para emprender esfuerzos conjuntos de impulso a la transferencia de
tecnologa, sobre la base de su importancia en relacin con el comercio mundial.
En colaboracin con las Naciones Unidas, se cre el Internacional Trade Centre(ITC),
agencia que patrocina encuentros relacionados con la promocin del comercio; entre ellas,
las Conferencias mundiales de la Organizaciones de Promocin del Comercio (OPCs), en
las que se reconocen y premian iniciativas de trabajo en red que facilitan la difusin de las
mejores prcticas enfocadas a la promocin del comercio y las exportaciones.
La 3 Conferencia, celebrada en Marrakech en el ao 2000, se convoc bajo el ttulo de los
desafos de la economa digital, de la sociedad de la informacin y del impacto pblico-
privado y la 7, celebrada los das 13-14 de octubre de 2008 en La Haya, se ha dedicado
al estudio de problemticas claves relacionadas con la competitividad en el mercado inter-
nacional.
Por su parte, la UNCTAD, publica peridicamente la evolucin estadstica de las TICs a nivel
mundial y pone especial nfasis en el apoyo a las polticas gubernamentales a su utilizacin
y difusin. Cuenta con el patrocinio de la OCDE, Eurostat y el Banco Mundial; este ltimo,
junto con la Organizacin Financiera Internacional, public en septiembre de 2008, un in-
forme que mide el tiempo y coste que suponen las obligaciones administrativas; entre ellas,
las necesarias para establecer e iniciar un negocio y para el cumplimiento de obligaciones 99
fiscales y destaca la importancia de abordar su reduccin y, en todo caso, de facilitar su
observancia.
Tanto la OCDE como otras organizaciones, cuya enumeracin excede de los objetivos de este
Captulo, sealan la difusin de las TICs y el papel de la Administracin como instrumentos
de importancia estratgica en el crecimiento econmico y los intercambios comerciales entre
pases, metas que, junto con las de reduccin de cargas, simplificacin y eficacia administra-
tivas, entre otras, inciden en funciones y competencias de poltica econmica del MEH.

3.2.Iniciativas europeas en materia de Administracin electrnica


La construccin del espacio comn europeo descansa, como es sabido, en el impulso de
la armonizacin y el dilogo fluido entre las instituciones de los Estados Miembros (EEMM),
dilogo que precisa de aproximacin normativa entre los Estados y de cooperacin e inter-
cambio de informacin entre los sistemas de las distintas Administraciones, de una forma
rpida y segura.
Para ello, se han puesto en marcha iniciativas encaminadas a lograr un alto grado de armo-
nizacin, estandarizacin, simplificacin y eficacia administrativas. Su importancia y alcance,
el grado de concrecin prctica alcanzado y el potencial integrador que encierran aconsejan
hacer una sucinta exposicin de su contenido.
Gran parte de ellas se han plasmado en programas especficos, siguiendo una sistemtica
que consiste en marcar objetivos, identificar las medidas a implementar para su logro y
La Administracin electrnica y el servicio a los ciudadanos

evaluacin de la eficacia de las medidas tomadas. Entre tales programas, destacan los
siguientes:

3.2.1. e-Europe Una sociedad de la informacin para todos


Este programa arranca en el ao 2002 y se proyect para periodos plurianuales. Persigue
lograr lo que se ha dado en llamar Administracin Pblica en lnea, que haga posible la
comunicacin por medios electrnicos y telemticos de los ciudadanos con sus Adminis-
traciones.
Consta de varias fases; en el momento actual, est en desarrollo la identificada como i2010,
si bien, gran parte de las metas que se propone se enunciaron en los programas de las fases
anteriores, eEurope 2002 y eEurope 2005.
El informe de 2003 sobre el grado de avance de las propuestas de eEurope 2002 ratificaba
la importancia clave que tiene el logro de una Administracin en lnea, para la reforma
del sector pblico. Confirmaba que todos los pases tenan planes y polticas nacionales
centrados en la Administracin electrnica(8) y se destacaban los progresos en materia de
servicios pblicos interactivos, aumento de conexiones de banda ancha para la Adminis-
tracin, nmero de Puntos de Acceso Pblico a Internet (PAPI) y en la contratacin por va
electrnica.
100 No obstante, se pone de manifiesto la necesidad de mejorar las herramientas TIC, la in-
teroperabilidad y la integracin entre las aplicaciones de atencin al pblico y las de la
administracin interna.(9)
Este informe seala, en relacin con el MEH, el sistema implantado en Espaa de pre-
sentacin y pago de la declaracin del IRPF por va electrnica, como ejemplo de buenas
prcticas, y, por lo que se refiere a la contratacin pblica por va electrnica, se trata de
una realidad operativa, en el momento actual, a travs de la Direccin General de Patri-
monio.
De cara a 2005, se seal la importancia de impulsar la demanda de servicios de Adminis-
tracin electrnica que requiere comprender los factores que la determinan, del intercambio
de buenas prcticas y de la mejora de medios que dan confianza y seguridad, normalizacin
(vocabulario de datos comunes, etc), programas informticos abiertos, accesibilidad para
todos y multiplataforma.
Tanto las propuestas sobre interoperabilidad e integracin de las aplicaciones de atencin
al pblico con las de administracin interna, sealadas en el informe de 2003 como las que
se recogan en el programa para 2005, en materia de mejora de la calidad de los servicios e
implantacin de mltiples vas de acceso, son reas de trabajo coherentes con los que estn

Web based Survey on Electronic Public Services. Cap Genimi Ernst & Young, diciembre 2003.
(8)

Reorganisation of goverment back offices for better electronic public services. European good practices.
(9)

Danish Technological Institute, diciembre 2003.


Las iniciativas internacionales en materia de Administracin electrnica y su incidencia en el MEH

en marcha en el Ministerio vinculados, particularmente, con el desarrollo de la LAECSP y la


ejecucin de los Planes Director y de Impulso de la Administracin Electrnica.

i2010 Sociedad europea de la informacin para 2010

La denominada estrategia i2010 persigue estimular el desarrollo de la economa digital en


Europa; se present en junio de 2005(10) y est basada parcialmente en las iniciativas pre-
vias del programa e-Europe. Desde su presentacin, ha sido objeto de sucesivas revisiones
y actualizaciones a travs de los correspondientes Informes Anuales.

Su plan de accin se aprob en 2006(11); en l se recogen una serie de prioridades en-


caminadas a acelerar la implantacin en Europa de la Administracin electrnica. Define
cinco grandes objetivos: e-accesibilidad para todos los ciudadanos, eficacia y eficiencia
administrativa, servicios de alto impacto que sirvan para movilizar compromisos de alto
nivel y tipificacin de soluciones orientadas a facilitar el acceso a los servicios pblicos,
como son identificacin electrnica, interoperabilidad entre sistemas de identificacin, au-
tenticacin de documentos electrnicos administrativos, archivo electrnico y participacin
ciudadana por va electrnica en la toma de decisiones, en los distintos niveles desde el
municipal al europeo.

Tras el informe de 2007, se revis la iniciativa i2010(12) sealando, entre otras, las siguientes 101
cuestiones: avanzar en la inversin I+D sobre las TIC, armonizacin del marco jurdico, servicios
pblicos paneuropeos, promover un marco comn europeo para la facturacin electrnica
y potenciar la compras pblicas en innovacin y tecnologa, adems de realizar las adquisi-
ciones pblicas por va electrnica.

La contratacin pblica por va electrnica sirve tanto para potenciar las relaciones con pro-
veedores ms all de las fronteras nacionales como en la generalizacin de la facturacin
electrnica, iniciativa que, en Espaa, est recogida en la vigente normativa.

En relacin con la factura electrnica, se cre, en el seno de la Comisin Europea el Infor-


mal Task Force on e-Invoicing, encargado de impulsar un marco comn para la facturacin
electrnica europea (EEI), en conjuncin con el sistema nico de pago Single Euro Payments
Area (SEPA), proyecto que incide entre otros, en el que se propone como medida horizontal
en este tema, en el Plan de impulso de Administracin Electrnica del Ministerio.

i2010 - Una sociedad de la informacin europea para el crecimiento y el empleo [COM (2005) 229
(10)

final].
i2010 eGovernment Action Plan: Accelerating eGovernment in Europe for the Benefit of All.[COM
(11)

(2006) 173].
(12)
Preparar el futuro digital de Europa. Revisin intermedia de la iniciativa i2010 [COM(2008) 199 final].
La Administracin electrnica y el servicio a los ciudadanos

3.2.2. Programa IDABC


En el ao 2003, la Comisin present una Comunicacin(13) con el objeto de identificar los
obstculos que frenan la existencia de servicios pblicos en lnea en los EEMM y proponer
las acciones correspondientes. Entre las propuestas que recoge est la de impulsar servicios
paneuropeos(14) iniciativa que se plasm en una Decisin(15) del Parlamento Europeo relativa
al programa IDABC (Interoperable Delivery of pan-European eGovernment services to public
Administraciones, Business and Citizens).
Proyectado para el periodo 2005-2009, este programa persigue, aplicando el estado del
arte de las tecnologas, el desarrollo de servicios y soluciones comunes y la implementacin
de una plataforma de intercambio de buenas prcticas entre las Administraciones Pblicas
de los EEMM.
Su prioridad no es la de equipar las organizaciones del sector pblico con TIC, sino la de
utilizar la tecnologa para mejorar la colaboracin entre organizaciones y para facilitar la
interaccin, a distancia, con la sociedad civil.
Agrupa un catlogo de Proyectos de Inters Comn (PIC) que son los que implementan los
servicios de administracin electrnica en reas concretas y otro de Medidas Horizontales
(HMs) que se refieren a servicios de infraestructura y de Administracin electrnica, no espe-
cficamente ligados a las reas de decisin poltica. Tambin conforman, las HM, actividades
102 de soporte y estratgicas.
Entre los Proyectos, destacan los referidos a Administracin electrnica y seguridad, inter-
cambio de datos entre Administraciones nacionales, prestacin de servicios entre estados
miembros, intercambio institucional de datos y la cooperacin internacional.
Respecto de las HM, separa las que van orientadas a posibilitar la prestacin de servicios
paneuropeos de Administracin electrnica (portal de acceso a servicios paneuropeos, punto
de acceso nico,) de aquellas otras referidas a los servicios de infraestructura que proveen
funcionalidades TIC especficas, entre las que estn las enfocadas a la seguridad, la auten-
ticacin y los servicios de certificacin en el mbito europeo, el intercambio de informacin
clasificada, los registros electrnicos, estandarizacin de formatos, definicin de metadatos,
normas abiertas de intercambio y de traduccin y otras.
Estas medidas incluyen proyectos concretos que tienen enorme importancia en el impulso de
la Administracin electrnica en Espaa y, en particular, en el MEH, por su carcter prctico
y armonizador, cuya implementacin interna deber ir coordinada con el desarrollo de lo
dispuesto en la LAECSP; particularmente, en relacin con los esquemas de interoperabilidad
y seguridad.

El papel de la Administracin electrnica en el futuro de Europa [COM (2003) 567].


(13)

European Interoperability Framework for Pan-European eGovernment Services.


(14)

Decisin 2004/387 del Parlamento Europeo y del Consejo de 21 de abril de 2004.


(15)
Las iniciativas internacionales en materia de Administracin electrnica y su incidencia en el MEH

3.2.3. Otras iniciativas europeas


Adems de las iniciativas referenciadas, existen otras que interesa destacar, por tratarse de
normativa y programas que, sin perder la relacin con los que venimos mencionando, contie-
nen mandatos taxativos de puesta en marcha de soluciones concretas en un plazo prefijado
que afectan a la Administracin espaola y al MEH, en particular. Entre ellas, tenemos el
denominado Programa marco europeo de Competitividad e Innovacin (CIP)(16), proyectado
para el periodo 2007- 2013, que participa de la estrategia i2010 e identifica, como objetivos
destacados, la implementacin y desarrollo de la Directiva de Servicios y la reduccin de
cargas administrativas en la Unin Europea.

3.2.3.1. Directiva de Servicios


La Directiva 2006/123/CE de 17 de diciembre de 2006, relativa a los servicios del mercado
interior (DS), tiene como fin lograr un autntico mercado comn europeo de los servicios
en el ao 2010. Su transposicin al derecho interno, proceso coordinado por la Secretara
General de Poltica Econmica, deber estar finalizada antes de 28 de diciembre de 2009.
En el momento de redactar este libro, el anteproyecto de Ley de transposicin se encuentra
en fase de audiencia pblica, tras su elevacin al Consejo de Ministros.
Este calendario de ejecucin coincide con el que establece la LAECSP para la adaptacin de
los procedimientos y actuaciones de la Administracin General del Estado y de sus organismos
vinculados o dependientes a fin de posibilitar el ejercicio de derechos que la Ley reconoce a 103
los ciudadanos; en particular, los que se refieren a las actividades de servicios.
La coincidencia en plazos y, parcialmente, en objetivos entre la DS y la LAECSP, supone una
oportunidad de asegurar la adopcin de medidas encaminadas al cumplimiento de lo dispuesto
en ambas normas. Tanto la Directiva como la LAECSP contemplan la existencia de ventanillas
nicas y ambas hacen referencia a la interoperabilidad entre Administraciones y sistemas, por
lo que sealamos, a continuacin, ambos aspectos desde una perspectiva comunitaria, en el
entendimiento de que poner en marcha medidas para cumplir con lo dispuesto en la Directiva
implica tener presente extremos comunes establecidos en la LAECSP y viceversa.
Ventanilla nica
La Directiva de Servicios no define el trmino ventanilla nica pero lo introduce como ins-
trumento que los Estados debern implementar de modo que, a travs suyo, los prestadores
comunitarios de servicios puedan realizar todos los trmites relacionados con el inicio y ejer-
cicio de sus actividades y que, al tiempo, sirva para que tanto stos como los destinatarios de
los mismos puedan acceder a la informacin que precisen en relacin con tales servicios.
Por su parte, la LAECSP hace referencia a puntos de acceso electrnico y un punto de ac-
ceso general y diferencia entre el acceso a la informacin y al rea de tramitacin, cuestin
ligada, en la Ley, al concepto de sede electrnica y pendiente, como lo anterior, de desarrollo
reglamentario.

Decisin n1639/2006/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 24 de octubre de 2006.


(16)
La Administracin electrnica y el servicio a los ciudadanos

Sin duda la aprobacin y publicacin de la Ley de Transposicin de la Directiva y de las


normas de desarrollo de la LAECSP debern ir en paralelo y, por lo que respecta al MEH,
vinculados a la adaptacin y simplificacin de la normativa y de los procedimientos admi-
nistrativos.
Sistema IMI (Internal Market Information system)
Se trata de un mecanismo que persigue hacer posible el intercambio de la informacin nece-
saria para asegurar la cooperacin y la asistencia mutua de las Administraciones Pblicas en
el mercado interior, en aquellas Directivas que as lo prevean. Su finalidad est en lnea con
el programa IDABC y en particular con los de interoperabilidad e intercambio de informacin
y de datos entre Administraciones de los EEMM.
Se articula a travs de una red de intercambio, implementada por la Comisin Europea en
colaboracin con los EEMM, que permite la comunicacin de las autoridades competentes,
en relacin con las actividades de que se trate. En una primera fase se aplicar en relacin
al reconocimiento de cualificaciones profesionales y a partir de diciembre de 2009, a las
disposiciones de cooperacin administrativa contempladas en esta Directiva de Servicios.
El sistema proveer a las Administraciones con una herramienta que posibilita una relacin
nica con la red intracomunitaria, no siendo precisa la intercomunicacin con el resto de
los 26 EEMM. Se mantendr y gestionar por la Comisin y su desarrollo se guiar por las
recomendaciones de arquitectura IDABC.
104
El rgimen de colaboracin previsto por la DS, con apoyo en el sistema IMI persigue, me-
diante un intercambio fcil de informacin, ejercer el debido control sobre los prestadores
de servicios y, al tiempo, velar por que los pases no introduzcan requisitos que interfieran
en el libre ejercicio de su actividad en el mercado interior.

3.2.3.2. Reduccin de cargas administrativas


Los efectos que tiene el cumplimiento normativo sobre empresas y ciudadanos son un ele-
mento de preocupacin compartido por todos los EEMM de la UE, que condujo a disear una
estrategia orientada a conseguir una mejor regulacin en el mbito europeo, propsito que
arranca de la estrategia renovada de Lisboa. Coherente con este objetivo, el Consejo Europeo
celebrado en marzo de 2007 acord, dentro del programa de mejora de la legislacin, reducir
para el ao 2012 las cargas administrativas derivadas de la legislacin comunitaria en un
25%, sobre la base de que la reduccin de cargas administrativas es una medida de impulso
a la economa; en especial, por su impacto sobre las PYMES. Al tiempo, invita a los EEMM a
que establezcan sus propias metas nacionales en el mbito de sus competencias.
El Consejo de Ministros, mediante Acuerdos adoptados el 4 de mayo 2007 y el 20 de junio
de 2008, traslad al mbito nacional las propuestas del Programa de Accin europeo y apro-
b el Plan de Accin para la Reduccin de Cargas, que tiene dos objetivos fundamentales:
reducir las cargas administrativas en un 30% para el ao 2012 e incorporar, en toda nueva
normativa, a partir de enero de 2009, la medicin de su impacto, en relacin con las cargas
administrativas que implica.
Las iniciativas internacionales en materia de Administracin electrnica y su incidencia en el MEH

La vigencia del Plan aprobado alcanza hasta 2012 y en las medidas consideradas para
alcanzar las metas propuestas estn, adems de las de colaboracin interadministrativa y
con organizaciones empresariales y sindicales, las de simplificacin administrativa, la inter-
conexin electrnica de los sistemas de informacin de las Administraciones Pblicas y la
ventanilla nica, todas ellas recogidas igualmente en la Directiva de Servicios.
En agosto de 2008, el Consejo de Ministros seal setenta actuaciones a poner en marcha a
corto plazo para reducir las cargas administrativas, de las cuales, treinta y seis corresponden
al MEH y tambin, de las reas seleccionadas en la primera fase, derecho de sociedades,
legislacin fiscal, estadstica, contratacin pblica, medio ambiente, seguridad social y salud
laboral, las cuatro primeras afectan de manera directa o indirecta al Ministerio.

4. Conclusiones
A lo largo de la revisin realizada de las iniciativas provenientes de foros internacionales,
puede percibirse la fuerte vinculacin que tienen los objetivos marcados en ellas con los que
orientan la funcin pblica del MEH, como sealbamos, en su doble papel de impulsor de
soluciones encaminadas al incremento de la competitividad, la productividad y el crecimiento
econmico y social y tambin como rgano administrativo y gestor que presta servicios a los
ciudadanos. Mejorar esta prestacin, hacerla ms eficiente y enfocarla a la satisfaccin del
usuario de tales servicios es una tarea que slo puede llevarse a cabo desde la conviccin de 105
que las herramientas electrnicas y telemticas son medios necesarios aunque no suficientes
en el logro de los fines perseguidos de mejora del servicio pblico, incremento de la calidad,
la seguridad y la eficiencia de su prestacin, desarrollando la concepcin, ya asumida en el
Departamento, de que una mejor Administracin pasa por ser una Administracin cada vez
ms electrnica.
Las caractersticas tcnicas de desarrollo de la Administracin electrnica, como tarea que
se vale de redes y telecomunicaciones, conduce a que esta tarea no pueda llevarse a cabo si
no es en lnea y en colaboracin con los pases y organizaciones internacionales de nuestro
entorno, sin perder de vista que este avance compromete otro tipo de dilogo fructfero que
es el interno, entre las distintas Administraciones del Estado espaol y en conjuncin con
Europa primero y el resto de foros internacionales, despus.
La incorporacin de estndares, aceptacin de soluciones comunes, el dilogo entre sistemas
de informacin, el intercambio de informacin y el trabajo conjunto para implantar soluciones
que nos vienen impuestas o propuestas desde fuera, en particular, desde el marco europeo,
precisar de la colaboracin entre rganos, organismos, Administraciones e instituciones a
todos los niveles, lo que redundar en una mejora de la transparencia y de nuestra posicin
en el mundo como pas, a lo que puede contribuir el MEH, desde su perspectiva de rgano
comprometido con la incorporacin de la tecnologa en el sector pblico y a travs del ejercicio
de sus funciones administrativas y polticas.
En el ejercicio de estas funciones, precisa del conocimiento y anlisis de iniciativas existentes
fuera y dentro de nuestras fronteras, necesidad que explcitamente reconoce el Observatorio
La Administracin electrnica y el servicio a los ciudadanos

de tendencias de Administracin electrnica(17) al sealar, como objetivos que persigue con


sus estudios, los de explorar la interaccin existente entre la investigacin, la poltica y las
buenas prcticas para hacer frente a los cambios en el umbral del ao 2020, reforzar la
cooperacin internacional en la investigacin de la Administracin electrnica y monitorizar
sus tendencias socioeconmicas y tecnolgicas.

106

http://ec.europa.eu/information_society/activities/egovernment_research/trendswatch/index_en.htm
(17)
DE OFICINA vIrTUAL A SErvICIOS TrANSPArENTES.
LA EXPErIENCIA DE LA AEAT EN LA APLICACIN
DE LA LEy 11/2007
Ignacio Gonzlez Garca. Director del Departamento de Informtica de la Agencia Estatal de
Administracin Tributaria. Ministerio de Economa y Hacienda.

SUMARIO: 1. Antecedentes. 2. El desarrollo de una relacin basada en la voluntad de ser-


vicio. 3. De Oficina Virtual a Ciudad Virtual de Servicios. 4. La experiencia de la AEAT en la
implantacin de la Ley 11/2007. 5. Conclusiones.
107

1. Antecedentes
La Agencia Estatal de la Administracin Tributaria (AEAT) considera que el uso de las Tecnolo-
gas de la Informacin y las Comunicaciones es necesario para cumplir su misin, reducir las
cargas administrativas, hacer transparentes y eficaces las relaciones con los contribuyentes
e impulsar el desarrollo tecnolgico de la sociedad.
Para lograr un nuevo tipo de relacin soportada por la tecnologa ha sido necesario desarrollar
una compleja plataforma de servicios resolviendo con carcter previo tres cuestiones relativas
a las transacciones con los ciudadanos:
a) Autenticarlas para evitar supuestos de repudio o de suplantacin de la personali-
dad.
b) Garantizar su integridad.
c) Garantizar su seguridad, de modo que ningn tercero pueda tener acceso no auto-
rizado a la informacin.
El propsito del siguiente apartado es describir el camino recorrido hasta el momento actual,
sealando a continuacin cmo hoy surgen nuevas demandas y posibilidades.
La Administracin electrnica y el servicio a los ciudadanos

2.El desarrollo de una relacin basada en la voluntad


de servicio
1.1.Orgenes de la eAdministracin
La primera experiencia de e-Administracin en la AEAT es anterior a la difusin de Internet.
El proyecto COMPAS (Comunicacin de Manifiestos a Puertos y Aduanas) se inici en el ao
1993 y se materializ con el intercambio de datos de exportacin en formato EDIFACT en
junio de 1994 con el puerto de Barcelona, utilizando redes de valor aadido (VAN).
Se suele afirmar que la primera pgina Web de la historia fue desarrollada por Berners Lee
en 1991. La AEAT implanta su primer portal en el ao 1996, pocos meses despus de la
implantacin de esta tecnologa en Espaa, cuando el nmero de usuarios en nuestro pas
era cercano a los cincuenta mil. Desde aquel temprano inicio, en el que slo el 0,4% de la
poblacin mundial estaba conectada a Internet, pueden sealarse numerosos hitos signifi-
cativos que se muestran en la figura 1, jalonando el camino recorrido.

108

Figura 1. Hitos de la presencia en Internet de la AEAT.

1.2.Creacin de una Oficina Virtual


En 1999 se estableci, para las grandes empresas, la obligacin de presentar declaraciones
mensuales por Internet. Con ello se inicia la construccin de una plataforma cuya funcio-
nalidad excedi con mucho la de un Portal de pginas estticas. Dado que para poder
presentarlas era necesario acreditar el ingreso correspondiente en una entidad colaboradora
(prcticamente todos los Bancos, Cajas de Ahorro y Cooperativas de Crdito) se cre un nuevo
servicio, la posibilidad de que estas entidades asignaran un Nmero de Referencia Completo
(NRC) asociado al ingreso efectuado. En resumen, este tipo de firma electrnica era una
password empleada para verificar la integridad de la informacin transmitida y autentificar
al declarante y a la declaracin.
De Oficina Virtual a Servicios Transparentes. La experiencia de la AEAT en la aplicacin de la Ley 11/2007

En una segunda fase se ampliaron los servicios, posibilitando la obtencin del NRC sin des-
plazamiento a la oficina bancaria. En el ao 2000 se recibieron las primeras declaraciones
correspondientes a la renta de 1999 con firma electrnica avanzada (certificados de Sw)
cuyo uso se extendi primero a las declaraciones trimestrales y luego a las informativas. Ms
adelante se reconocieron otras autoridades de certificacin y se implant el DNI electrnico.
El servicio de reconocimiento de certificados se ha extendido y en la actualidad se reconocen
y usan 21 tipos de certificados de los que se han empleado 770.214 en la presentacin de
declaraciones informativas y 2.494.850 en las de Renta.
Desde su creacin el portal de la AEAT ha experimentado sucesivas transformaciones con suce-
sivos diseos. En el de 2005 ya apareca el concepto de Oficina Virtual que se consolid con el
formato del portal utilizado desde el 30 de octubre de 2006. La primera subasta fue realizada
en el ao 2002 y el primer borrador de datos de Renta fue ofrecido en 2003. En la actualidad se
prestan servicios de difusin estadstica, pago electrnico, informacin de la tramitacin, obten-
cin de copias de documentos electrnicos, descarga de programas de ayuda, presentacin por
formularios, entrega de rutinas, simuladores y ficheros a desarrolladores de Sw, entre otros.
Esta creciente oferta ha sido acompaada durante los ltimos diez aos por un incremento
radical del uso de Internet en Espaa. En la actualidad un 50,1% de la poblacin accede al
menos una vez al mes y un 29,9% diariamente.
Las estadsticas de uso de la Oficina Virtual de la AEAT reflejan que desde mayo del ao 2008
se han producido 528 millones de consultas y presentaciones de declaraciones y ms de 11,7 109
millones de accesos en materia de subastas. Se trata de un incremento extraordinario del 67%
acumulativo anual. Es notable la progresin pero ms an lo es la persistencia y continuidad.
Mientras que en los primeros aos de implantacin de Internet el nmero de usuarios se du-
plicaba cada ao, en un mercado ms maduro se est estabilizando. Sirva de ejemplo que el
porcentaje de usuarios de la poblacin que accede a Internet ha subido en el ltimo ao desde el
37,2% hasta el 41,4%, lo que es una quinta parte del incremento experimentado por la AEAT.

Oficina Virtual (N accesos)

180 MILLONES DE ACCESOS


158.830.704
160

140

120

100

80

60

40

20

0
1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007

Figura 2. Evolucin de accesos a la Oficina Virtual.


La Administracin electrnica y el servicio a los ciudadanos

Debe reflexionarse sobre los factores que han impulsado este xito de la e_Administracion
en un contexto donde por una parte se manifiestan los efectos de una industria cada vez
ms madura y por otra hay tales resistencias al cambio que han sido objeto de estudios
sistemticos. Se conoce, por una parte, que existe una tensin hacia el uso del papel y por
otra la tendencia de la gran mayora de los ciudadanos a la relacin presencial y que slo
cuando se trata de obtener informacin las otras opciones como el telfono o Internet ad-
quieren importancia.
Es en este contexto de preferencia del usuario por la relacin presencial en que los servicios
se han difundido incluso en mbitos especializados. En el rea de Comercio Exterior, mientras
que en el ao 1995 el 85% de las declaraciones se realizaban en papel, en la actualidad
suponen menos del 2% de las 10,86 millones de declaraciones. En el mbito de los Im-
puestos Especiales el 96,31% de los 9,13 millones de declaraciones son electrnicas. Para
el caso del IRPF, de los 16.212.232 declaraciones presentadas, solamente 58.503 han sido
presentadas manualmente y 6.370.428 han utilizado los servicios de borrador.
El ritmo de progreso de la relacin por Internet es mayor que el ritmo de difusin de esta
tecnologa en el mercado. Dado que el impulso derivado de la normativa no siempre es
explicacin suficiente, es posible que se deba a que el contenido de los servicios se adapte
al usuario cada vez con mayor perfeccin. Lo analizaremos estudiando aquellos servicios en
los que se emplea la voz.
Los servicios ofertados al ciudadano por Internet se complementan en ocasiones con la
110 utilizacin de tecnologas de voz. Las Unidades de Reconocimiento de Voz (VRU) nacieron en
1993 con unidades en Madrid y Toledo y se extendieron progresivamente hasta que en 1997,
19 Delegaciones disponan de estos equipos. En aquel ao se recibieron en el principal de los
nodos (Madrid) 522.000 llamadas. Eran una alternativa a quien no dispona de Internet.
En el ao 1999 comienza la era digital con la sustitucin de los equipos analgicos. Se
reciben 3,6 millones de llamadas de las que 2,34 millones solicitaron informacin sobre
Renta, 240.000 contribuyentes solicitaron etiquetas y 535.000 preimputaciones. El servicio
prestado creci progresivamente. En el ao 2005 se entra en una nueva fase asociada a la
presentacin del borrador de declaracin del que se recibieron 4,4 millones de llamadas.
En el ao 2006 se introduce la cita previa y se publicita un nuevo servicio, el de cita previa
con el que el nmero de llamadas excede los seis millones.
En el ao 2008 se han recibido 1,42 millones de llamadas para solicitud de informacin,
68.000 para solicitar etiquetas, 126.000 para solicitar certificados de Renta, 2,07 millones
para solicitudes de borrador y 966.000 para confirmacin de borrador.
Por otra parte la necesidad de atender adecuadamente al colectivo de no declarantes estable-
cidos por la Ley 40/98 impuls la creacin de un Centro de Atencin Telefnica que se ha
convertido en pieza bsica de los servicios prestados por la AEAT. Slo durante el mes de enero
de 2008 se atendieron 73.427 llamadas, lo que supuso 39.427 ms que el ao anterior.
En la actualidad el CAT supone una clara manifestacin de integracin de tecnologas y
soporte avanzado en el que se presta atencin a los contribuyentes sobre dudas jurdicas,
tecnolgicas y ello con tecnologas que se apoyan no slo en Internet sino en conexin si-
multnea por el contribuyente y quien le da soporte.
De Oficina Virtual a Servicios Transparentes. La experiencia de la AEAT en la aplicacin de la Ley 11/2007

3. De Oficina Virtual a Ciudad Virtual de Servicios


Jane Jacobs aport ideas revolucionarias al urbanismo. Frente a ciudades construidas verti-
calmente con espacios aislados, defendi la idea de una ciudad en la que en cualquier lugar,
en cualquier momento hubiera alguien presente. Temprano en la maana los trabajadores
que acuden a sus puestos, luego los nios al colegio; ms tarde quienes se dirigen a los
comercios hasta la noche en que circulan quienes se retiran de los espectculos.
El concepto de Oficina con su connotacin de concreta localizacin, horario limitado, aten-
cin secuencial, ya no es la metfora adecuada para denominar el lugar de relacin del
contribuyente con la AEAT. Desde una perspectiva por el tamao. Imaginemos una oficina
tradicional en el que en cada uno de sus despachos se proporcionara un tipo distinto de
informacin. Si asociamos pgina con despacho y pensamos que en el Portal de la AEAT
existen ms de 40.000 pginas con atencin en cuatro lenguas cooficiales y pensamos que
se prestan ms de 3.600 servicios interactivos como pagos o registro o que existen reas
especializadas para colaboradores, para empresas y para usuarios sin duda es ms exacto
el trmino Ciudad que el de Oficina.
Esta Ciudad dispone de zonas industriales donde se atiende de forma robusta y continua
a las operaciones. La Oficina Virtual proporciona servicios auditados que en la semana de
elaboracin de este documento han sido de un 100% del tiempo, con un ndice de calidad
de 100 y un tiempo de servicio de 0,485 segundos lo que supone una calidad superior a la
mayora de las empresas del IBEX y a la inmensa mayora de la Banca Electrnica. Una tercera 111
parte de sus servicios son prestados en horario de tarde y un 2% de los contribuyentes se
relacionan con la AEAT durante la madrugada y el despacho de Aduanas se realiza 24h al
da 365 das al ao.
Esta Ciudad Virtual es cada vez ms visitada por contribuyentes que demandan una nueva
generacin de servicios. El da de mayor acceso al Portal de la AEAT durante 2008 se acce-
dieron a 9.913.492 pginas con un incremento del 8,8% sobre el ao anterior.
Esta proliferacin de accesos se produce en un escenario tecnolgico sometido a un
profundo cambio. El nmero de personas entre 16 y 74 aos que accedi en Espaa a
Internet en los ltimos tres meses ascendi a 17,5 millones de personas. De ellos el 85%
lo hacen regularmente y un 67% desde casa. Slo Telefnica espera vender 10 millones
de terminales en el ao 2008, pero con la importante novedad de que cada vez ms son
telfonos de gama alta con acceso a Internet. Google anuncia que el nmero de acceso
desde terminales mviles est creciendo a un 20% alentado por el incremento de la ve-
locidad y que desde los mas recientes como el iphone el nmero de accesos es 50 veces
mayor que desde los antiguos.
Esto supone que estamos llegando al punto en que el 50% de los ciudadanos estar a menos
de 30 segundos de Internet y con ello de la AEAT y que cada vez sern usuarios ms activos
de Internet con terminales en que se integrarn mltiples tecnologas.
La Administracin y la AEAT como caso particular, participan de este nuevo escenario donde
el contribuyente demandar servicios a sus proveedores que cada vez incorporen ms valor
y cuya satisfaccin implicar el empleo de tecnologas que den soporte a su estilo de vida
La Administracin electrnica y el servicio a los ciudadanos

y a objetivos vitales y profesionales y por ello no seleccionables por la Administracin sino


por el consumidor.
Formamos parte de una sociedad conectada en los que nuevos dispositivos soportan la
interaccin humana y es preciso reflexionar desde la AEAT sobre el papel de una sociedad
interconectada.
Entendemos que existen varios grados en la relacin de un usuario con su proveedor de ser-
vicios. Ms all del rechazo, el ms natural es la desconfianza. Es el propio de la relacin con
organizaciones aisladas, monolticas y en las que la prioridad es la eficiencia traducida en
reducciones del coste. Frente a estas compaas los clientes establecen relaciones descon-
fiadas pues no saben si el servicio que desean estar disponible. Saben que por ser de coste
reducido no puede ser adaptado a sus necesidades y que si no es rentable ser eliminado.
Un nivel ms avanzado y deseable es el de aceptacin y respeto. Cuando la empresa es
visualizada como prestadora de servicios y se entiende que su preocupacin es la calidad,
incluso racionalizando los costes, el usuario acepta el precio e incluso las limitaciones del
servicio percibiendo que existe una orientacin al servicio contenida racionalmente. Una
herramienta adecuada es la carta de servicios y en el mbito de las tecnologas de la
informacin muy especialmente la definicin de los servicios, la implantacin de acuerdos
de nivel de servicio, el establecimiento de prcticas de ITIL y la concepcin de servicios que
incorporan cada vez mayor valor.
112
4.La experiencia de la AEAT en la implantacin
de la Ley 11/2007
Muchos de los trabajos realizados por la AEAT durante los ltimos cinco aos han generado
resultados que confluyen con el mandato de la Ley 11/2007 de Aceso Electrnico de los
Ciudadanos a los Servicios Pblicos (LAECSP) y lo ya realizado facilitar su cumplimiento.
Categorizaremos las tareas ms importantes a realizar en cinco grupos y describiremos en qu
medida los objetivos han sido ya alcanzados y en cual deben ser implementados todava.
A todas ellas deben sumarse la tareas necesarias para cumplir el mandato del art 6.2.b de
la LAECSP, que establece que no se podrn pedir datos de los que ya dispone la Administra-
cin lo que, ms all de la aplicacin de reglas de interoperabilidad exigir el desarrollo de
numerosos servicios Web en coordinacin con otros rganos de la Administracin que han
sido identificados y clasificados en 28 categoras.
a) Desarrollo de la sede
El art. 10 de la LAECSP define el concepto de sede concebida como una direccin electrnica
nica con determinados requisitos. En la actualidad la AEAT dispone de un portal www.aeat.
es que contiene ms de 40.000 pginas en el que se incluye su Oficina Virtual.
Ha sido necesario realizar un gran esfuerzo y ser necesario en el futuro un trabajo intenso
para normalizar su contenido, alcanzar los grados de accesibilidad y usabilidad deseables
y proporcionar un servicio seguro y robusto. Una parte importante es la oferta normalizada,
precisa y oportuna de informacin sobre los ms de 250 procedimientos de la AEAT.
De Oficina Virtual a Servicios Transparentes. La experiencia de la AEAT en la aplicacin de la Ley 11/2007

Su mantenimiento se realiza hoy de forma colaborativa por distintos Departamentos de la


AEAT. Con carcter horizontal el Gabinete coordina la publicacin de notas de prensa y el
Departamento de Planificacin y Relaciones Institucionales (DOPRI) atiende los aspectos
lingsticos, aprueba el libro de estilo y preside el Comit de Comunicacin. El Departamento
de RR.HH. aporta los contenidos en materia de recursos humanos y los referentes a concur-
sos y subastas. Los Departamentos Verticales (Gestin, Inspeccin, Aduanas) coordinan los
materiales que son incorporados mediante un Gestor de Contenidos.
La AEAT ha impulsado acciones en dos bloques para garantizar la calidad del servicio pres-
tado. Robustecer la plataforma y mejorar la calidad y accesibilidad de los contenidos.
Desde la perspectiva de la primera de las perspectivas, en la actualidad se utiliza un sistema
esquematizado en la figura 3. Los servicios de Oficina Virtual en los que se debe autenticar
al contribuyente se prestan en el host de la AEAT. Existen otros servidores externalizados
desde los que se sirve la informacin esttica (40.000 pginas de informacin institucional
y legislacin) difundindose luego estos contenidos a travs de AKAMAI.

113

Figura 3. Arquitectura de los servicios a travs de Internet de la AEAT.

Con objeto de mejorar la calidad de los contenidos, en enero de 2008 fueron evaluados, por
un tercero, distintos parmetros de la calidad de la relacin entre la AEAT y un contribuyente
a travs de la Oficina Virtual. Entre los conceptos analizados estaban: grado de cumplimiento
de los objetivos del usuario que accede, tiempo empleado, nmero de reintentos, facilidad
de interpretacin de la interfaz, problemas de interaccin, problemas de esttica y problemas
de comportamiento del sistema.
La Administracin electrnica y el servicio a los ciudadanos

Para ello un colectivo formado por estudiantes, empresarios y profesionales de distintas


especialidades y comerciales, entre otros, analiz distintos servicios (obtencin de certi-
ficados, presentacin de declaraciones, cambios de domicilio...) identificando reas de
mejora (calidad del buscador, texto de los botones, ayudas, etc.) y realizando una auditoria
de usabilidad que ha conducido, tras centenares de horas de trabajo, a la modificacin del
Portal, que fue sometido a un nuevo test en junio de 2008 con funciones relacionadas con el
borrador y la solicitud de cita previa. Como consecuencia se ha modificado el libro de estilo
y en la actualidad dos equipos de desarrollo estn reconfigurando los contenidos mediante
la aplicacin de un nuevo gestor de contenidos. Con ello se espera que la sede de la AEAT
alcance los mejores niveles de accesibilidad y usabilidad posibles.
La informacin sobre los ms de 250 procedimientos identificados ser mantenida por
los distintos Departamentos utilizando la tecnologa implantada, que se apoya en un
gestor de contenidos y en el empleo de 51 plantillas en las que se insertan 72 tipos de
componentes.
b) Iniciacin de los trmites telemticos
Pueden diferenciarse dos tipos de procedimientos. Aquellos que se inician mediante el
envo por el contribuyente de informacin estructurada y aquellos en los que la iniciacin
se produce utilizando el servicio de Registro. Hoy muchos de los procedimientos disponen
de iniciacin electrnica desde la propia aplicacin gestora, siendo ejemplo aquellos por
los que se solicita y acepta un borrador del Impuesto sobre la Renta o la presentacin de
114 una declaracin sumaria o de importacin. Otros procedimientos disponen de medios espe-
cficos para ser iniciados desde el Registro del Portal. Durante este ao la oferta contenida
en la pgina reseada en la figura 4 se completar hasta hacer posible que la totalidad
de los procedimientos identificados tengan iniciacin electrnica.

Figura 4. Registro electrnico en el Portal de la AEAT.


De Oficina Virtual a Servicios Transparentes. La experiencia de la AEAT en la aplicacin de la Ley 11/2007

c) Pago
En la actualidad y como ha sido descrito pagos electrnicos pueden realizarse bien a travs
de la pasarela de pago bien ingresando y luego remitiendo el NRC. Han sido identificados, en
la revisin realizada, algunos procedimientos cuyo nmero en trminos absolutos es reducido.
Su pago ser informatizado en 2009.
d) Notificaciones
Desde junio del ao 1993 han sido realizadas 12.023.251 notificaciones electrnicas y desde
junio de 2006 ms de seis millones de comunicaciones siendo el propsito de la AEAT impul-
sar activamente en el futuro tanto el uso del DEU como la notificacin por comparecencia.
e) Control de la tramitacin
La LAECSP, en relacin a los derechos de los ciudadanos, indica en su Art.5, apartado d) que
son titulares del derecho A conocer por medios electrnicos el estado de tramitacin de
los procedimientos en los que sean interesados.
En la actualidad existe la posibilidad de conocer a travs de Internet algunos estados de
tramitacin en algunos procedimientos. Facilitar el acceso con carcter general y de una
forma simple obliga en primer lugar a determinar cuales son esos estados y el formato y
contenido de la informacin. A ello se une la dificultad de gestionar su ciclo de vida (a partir
de cuando y durante cuanto tiempo), el acceso por asesores autorizados y apoderados y las
formas de auditora. 115
La carga de trabajo asociada es de enorme magnitud. Las aplicaciones de la AEAT estn for-
madas por un conjunto de programas que en total suponen ms de 160 millones de lneas de
cdigo y ms de 400.000 programas de los que 280.000 corresponden a las aplicaciones de la
Base de Datos Centralizada. La identificacin y cambio de todos los mdulos que es necesario
modificar para informar con precisin, oportunidad y seguridad de los estados de tramitacin de
los cerca de 250 procedimientos de forma normalizada incorporando las adecuadas garantas
de privacidad y auditabilidad supone un trabajo complejo que se desarrollar progresivamente
comenzando con los procesos en los que el nmero de usuarios interesados es mayor.
f) Copia electrnica
Al DIT llega informacin en muy diversos formatos: algunos estructurados como EDI o XML,
otros simples empleados en confirmaciones, ficheros con declaraciones informacin en
registros planos, otros que son el resultado de escanear algo e introducirlo por registro y
ficheros MP3 (conversaciones del CAT) entre otros.
La LAECSP define en su Artculo 25 las normas de funcionamiento de los registros electrnicos
sealando que ...Los registros electrnicos emitirn automticamente un recibo consistente
en una copia autenticada del escrito, solicitud o comunicacin de que se trate, incluyendo
la fecha y hora de presentacin y el nmero de entrada de registro.). y tambin que Los
registros electrnicos generarn recibos acreditativos de la entrega de estos documentos que
garanticen la integridad y el no repudio de los documentos aportados.
En base a lo anterior surge la obligacin de generar una copia autntica de todo lo presentado
por el contribuyente. La aplicacin de Registro soluciona esta cuestin para los documentos
La Administracin electrnica y el servicio a los ciudadanos

que se presenten en la misma, sin embargo para el caso de presentacin de formularios


normalizados es preciso algo ms pues el recibo al que hace referencia el artculo 25 debe
incluir informacin adicional a la propia declaracin (fecha, hora, nmero registro,...) por tanto
se requiere crear nuevos documentos electrnicos recibos acreditativos de entrega para
cada presentacin/declaracin recibida incluidos los centenares de millones de declaraciones
telemticas que figuran en las bases de datos de la AEAT.
Tendramos para cada declaracin normalizada dos documentos electrnicos, el enviado por
el contribuyente con su firma electrnica y el recibo acreditativo de entrega que lo referencia.
Dicho recibo acreditativo ser un documento electrnico asociado a la declaracin indicando
la clave del documento admitido, fecha-hora y garantizando la integridad del mismo al incluir
una huella del mismo y finalmente la validez del recibo se garantizar con un cdigo seguro
de verificacin, en adelante CSV aplicando el artculo 30, apartado 5).
Hoy en da existe la posibilidad en la opcin Cotejo de documentos mediante Cdigo Seguro de
Verificacin de la Oficina Virtual. Durante el ao 2009 se adaptarn las aplicaciones que reciben
declaraciones para generar copia autntica de lo gestionado por las mismas. Para ello se de-
bern establecer los enlaces oportunos a travs de la aplicacin de Expediente Electrnico.

5. Conclusin
El Prembulo de la LAECSP indica que la generalizacin de los beneficios de la sociedad
116
de la informacin depende de la confianza y seguridad que genere en los ciudadanos y
depende tambin de los servicios que ofrezca y que todava no se ha acabado de superar
la barrera que sigue distanciando todava al ciudadano de la Administracin, de cualquier
Administracin, incluida la del Estado, y que, muchas veces, no es otra que la barrera que
levanta el tiempo y el espacio.
Durante el ltimo ejercicio han sido presentadas por Internet 46.904.455 declaraciones.
Durante el ao en curso la AEAT ha atendido ms de 326.000 llamadas de los contribuyentes,
enviado 241.891 mensajes a mviles, registrado ms de 245.000 documentos en su registro
electrnico. Las auditorias y las encuestas muestran el reconocimiento del ciudadano a la
magnitud del trabajo realizado y el volumen de los servicios prestados. El trabajo realizado
ha sido y es necesario para consolidar la confianza del ciudadano, mostrar la seguridad y
eliminar las barreras del espacio y el tiempo. Pero no es suficiente.
En una sociedad en la que, como hemos expuesto, ms del 50% de la poblacin estar a menos
de 30 segundos de la Administracin, las barreras del tiempo y del espacio se habrn difumi-
nado y nos encontraremos ante un nuevo paradigma de relacin que ha sido descrito con la
expresin Always on, never alone Quien est siempre conectado nunca est solo. Es preciso
conceptualizar y materializar la relacin en este nuevo escenario. Es este nuestro objetivo.
La AEAT busca hoy la prestacin continua de servicios de creciente calidad y complejidad
mediante el uso de tecnologas que permitan la prestacin de servicios de forma transparente
a ciudadanos siempre presentes.
LA ADMINISTrACIN ELECTrNICA COMO vEHCULO
DE COLAbOrACIN y rENTAbILIzACIN SOCIAL
DE LOS SErvICIOS PbLICOS: LA EXPErIENCIA
DE LA DIrECCIN GENErAL DEL CATASTrO
ngel M. lvarez Capn. Director general del Catastro. Ministerio de Economa y Hacienda.
Fernando Serrano Martnez. Subdirector general de Estudios y Sistemas de Informacin. Direccin
General del Catastro. Ministerio de Economa y Hacienda.

SUMARIO: 1. Gestin cooperativa del Catastro. 2. La puesta a disposicin de la informacin 117


catastral y el incremento de la productividad. 3. La Oficina Virtual del Catastro. 4. Los Pun-
tos de Informacin Catastral. 5. Caso especial de la cartografa catastral, como especialidad
propia. 6. Normas catastrales sobre OVC-PIC e intercambio de informacin. 7. Datos esta-
dsticos ms significativos de la Oficina Virtual del Catastro.

El Catastro actual, como registro administrativo dependiente del Ministerio de Economa


y Hacienda (MEH) en que se describen los bienes inmuebles rsticos, urbanos y de ca-
ractersticas especiales, es heredero de la gran reforma de la hacienda pblica puesta en
marcha en 1751 por el Marqus de la Ensenada. Fue en esa fecha cuando se percibi
la necesidad de disponer de un inventario actualizado de toda la riqueza inmobiliaria del
pas, correctamente valorada. De aqu se deducen los dos primeros objetivos estratgicos,
primordiales, que desde entonces han caracterizado a la actividad del Catastro: Conseguir
que todos los inmuebles estn correctamente incorporados en la base de datos y que,
adems, estn homogneamente valorados conforme a su valor de mercado. De esta forma,
el Catastro contribuye a definir la capacidad econmica y, por ello, condiciona y favorece
la equidad del sistema tributario.

1. Gestin cooperativa del Catastro


Una caracterstica fundamental del Catastro actual es su gestin cooperativa, por la que una
gran cantidad de agentes contribuyen a la permanente actualizacin de los datos catastrales,
La Administracin electrnica y el servicio a los ciudadanos

al mantenimiento diario de la base de datos, mediante distintas frmulas de cooperacin que


van del suministro e intercambio de informacin a los convenios de colaboracin. Entre estos
agentes hay que destacar, en primer lugar, a las Administraciones Locales (Ayuntamientos,
Consejos y Cabildos insulares, Diputaciones), a la Administracin Autonmica y a la Admi-
nistracin General del Estado. Las entidades locales como gestores del Impuesto de Bienes
Inmuebles (IBI) necesitan de la informacin catastral y tributaria de la Direccin General del
Catastro a la que, por otra parte y al mismo tiempo, aportan informacin tributaria, urbans-
tica, censal, etc., que permite la actualizacin del Catastro. Igualmente, las Administraciones
Autonmica y del Estado necesitan de la informacin catastral para el diseo y ejecucin
de las polticas pblicas fiscales, urbansticas, de infraestructuras, sociales (especialmente
ayudas y subvenciones), y muchas otras que van de lo agrario y medio ambiental a la se-
guridad jurdica del trfico inmobiliario y la coordinacin con el Registro de la Propiedad; y,
simultneamente, suministran informacin cartogrfica, de expropiaciones, tributaria, etc.,
para la actualizacin catastral. Quizs un ejemplo paradigmtico sea la obligacin de consig-
nar la Referencia Catastral de los inmuebles en la declaracin del Impuesto sobre la Renta
de las Personas Fsicas (IRPF), que ha permitido que la Agencia Estatal de Administracin
Tributaria (AEAT) tenga un mayor control sobre las rentas derivadas del capital inmobiliario
(declaracin de alquileres, rentas de segundas residencias) y un aumento de los ingresos
tributarios correspondientes, mientras la Direccin General del Catastro ha podido corregir y
completar la informacin sobre titulares catastrales por las declaraciones de IRPF, de modo
que, desde que se implant la medida, ha incorporado ms de 12 millones de titulares
118 catastrales, bsicamente cnyuges de los que ya figuraban como tales. Lo ms interesante
de este caso es que la colaboracin e intercambio de informacin entre Agencia Tributaria
y Catastro beneficia a millones de ciudadanos a los que no hay que requerirles datos. Esta
colaboracin es bsica, por otra parte, en la lucha contra el fraude inmobiliario.
Otro ejemplo de colaboracin interadministrativa de alto impacto es el de la colaboracin
con el actual Ministerio de Medio Ambiente y Medio Rural y Marino, y ms concretamente
con el Fondo Espaol de Garanta Agraria (FEGA) y las Comunidades Autnomas, para la
creacin y mantenimiento del Sistema de Informacin Geogrfica de la Poltica Agraria
Comn, (SIGPAC) de gestin compartida entre el FEGA y las CCAA, al que el Catastro aporta
bsicamente la cartografa parcelaria, que permite la identificacin de aquellas parcelas
que reciben las distintas subvenciones comunitarias, y a cambio recibe informacin gr-
fica que, sobre la base comn de las ortofotografas del Plan Nacional de Ortofotografa
Area (PNOA), permite la actualizacin catastral y la convergencia, la coincidencia, entre
Catastro y SIGPAC.
Igualmente, es interesante sealar aqu la colaboracin derivada de la obligacin legal de
constancia documental de la Referencia Catastral por la que notarios y registradores de
la propiedad han de consignar la Referencia Catastral de los Bienes Inmuebles afectados
en las escrituras pblicas y en las inscripciones registrales, y simultneamente han de
suministrar esta informacin mensualmente a la Direccin General del Catastro. Este inter-
cambio o suministro de informacin ha permitido que millones de ciudadanos, del orden
de 900.000 al ao desde hace ms de 10 aos, no hayan tenido que hacer declaraciones
de cambio de dominio al Catastro, quien ha podido efectuarlos y as, actualizar la base de
datos del catastro, en base a este suministro de informacin.
La Administracin electrnica como vehculo de colaboracin y rentabilizacin social de los servicios pblicos

2.La puesta a disposicin de la informacin catastral


y el incremento de la productividad
El suministro e intercambio de informacin entre el Catastro y las distintas Administracio-
nes, notarios y registradores, y dems colaboradores se basa en la interoperabilidad de los
sistemas de informacin, es decir, en la definicin de aplicaciones informticas, formatos
de intercambio, ficheros que sean compatibles y comunes, que constituyan estndares en el
intercambio. Hay que tener en cuenta, adems, que el Texto Refundido de la Ley de Catastro
Inmobiliario seala que ste estar a disposicin de las polticas pblicas y de los ciudada-
nos que requieran informacin sobre el territorio, y que, por tanto, existe un mandato legal
de puesta a disposicin de Administraciones, ciudadanos y sociedad en general de toda la
informacin catastral. Esta puesta a disposicin, bsicamente a travs de la Oficina Virtual
del Catastro (OVC) o ventanilla telemtica del Catastro en Internet, que se describir ms
adelante, tiene alto impacto en la sociedad ya que la informacin catastral es de acceso libre
y gratuito para Administraciones, empresas, ciudadanos, etc. Este impacto se puede medir
tanto en trminos econmicos, puesto que la informacin que ha costado elaborar millones
de euros es gratuita, a diferencia de la mayora de los pases de la Unin Europea; como en
trminos de facilidad y agilidad del acceso, lo que, por ejemplo, ha permitido reducir a un
tercio el tiempo necesario para realizar determinadas expropiaciones. La ausencia de costes
y la reduccin de plazos o inmediatez en la obtencin de la informacin, tienen una inciden-
cia directa e importante en la productividad econmica, y est totalmente en lnea con lo
establecido en la Ley 37/2007, de 16 de noviembre, sobre reutilizacin de la informacin 119
del sector pblico, que traspone la Directiva 2003/98/CE, de 17 noviembre a la legislacin
nacional, y la Directiva 2007/2/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 14 de marzo de
2007, por la que se establece una infraestructura de informacin espacial en la Comunidad
Europea (Inspire), an pendiente de trasposicin, y que ha dado origen a la Infraestructura
de Datos Espaciales de Espaa, gestionada por el Consejo Superior Geogrfico, en la que la
aportacin de la cartografa catastral es una parte esencial. La incidencia en la productividad
tiene mltiples aspectos. As podemos considerar un incremento de la productividad externa
en la medida en que otras Administraciones, organismos, instituciones, empresas, etc. pueden
utilizar libre y gratuitamente la informacin catastral que de haber tenido que obtener por su
cuenta, habra conllevado un alto coste (por ejemplo, nueva cartografa para el planeamiento
urbanstico, para la instalacin de redes de suministro o servicio y otras similares; clculo
de superficie y del valor de un inmueble para una tasacin, expropiacin, compraventa, etc.;
seleccin y localizacin de inmuebles que tengan determinadas caractersticas, e identifica-
cin de sus titulares, etc.). Pero tambin hay un incremento de la productividad interna, de
la propia organizacin catastral derivada del retorno de informacin por parte de los usuarios
del dato catastral, que permite actualizar datos, completar informacin, corregir errores, au-
mentar la calidad del sistema de informacin. Y esto, considerando tanto los costes directos
(de obtencin, de produccin, de adquisicin, incluso de pago de tasas o precios pblicos),
como los costes indirectos (de desplazamientos, de trmites, de plazos, de oportunidad, de
tiempo dedicado a la realizacin de trmites y gestiones, etc.).

En consecuencia, la colaboracin con otras Administraciones, entidades y corporaciones que


requieren o necesitan de la informacin catastral, el intercambio y suministro de informacin
La Administracin electrnica y el servicio a los ciudadanos

catastral para la gestin cooperativa del Catastro, y la puesta a disposicin de Administracio-


nes, usuarios, ciudadanos, empresas y sociedad en general de toda la informacin catastral,
de forma libre y gratuita, constituyen asimismo un objetivo estratgico y preferente de la
Direccin General del Catastro. Objetivo estratgico que, sin duda ninguna, es el que est
ms relacionado con el desarrollo de la Administracin electrnica y con la aplicacin de la
LAECSP, en el mbito catastral, sin desdear la importancia e influencia que el desarrollo de
la Administracin electrnica pueda tener para el logro de los otros dos grandes objetivos
de actualizacin permanente de la base de datos (funcin censal), y de asignacin del valor
catastral (funcin de valoracin).
La OVC juega, pues un papel fundamental en la puesta a disposicin de la informacin catastral,
e igualmente ser esencial en la adaptacin de los servicios electrnicos del Catastro a la LAECSP,
de acceso electrnico de los ciudadanos a los servicios pblicos. En este sentido, conviene
destacar que la OVC tiene caractersticas que luego han sido contempladas o incluidas en la
LAECSP. Algunas de ellas, como el reconocimiento de distintas firmas digitales o identidades
electrnicas de diferentes autoridades de certificacin, o el propio acceso de ciudadanos y
Administraciones Pblicas a la informacin catastral, son bastante generales y estn en lnea
con los principios establecidos en la Ley. Pero, hay otras bastante concretas o especficas. As
por ejemplo, los usuarios registrados en la OVC, y particularmente los usuarios de los Puntos
de Informacin Catastral de los que se hablar ms adelante, vienen a ser, ante litteram, los
funcionarios habilitados para la identificacin o autenticacin de los ciudadanos regulada en
120 el artculo 22 de la LAECSP. Otro ejemplo puede ser el de establecimiento de la OVC para el
suministro de informacin a otras Administraciones Pblicas con la finalidad de evitar que stas
lo requieran a los ciudadanos, cuestiones que contempla la LAECSP en los artculos 6 (derecho
a no aportar datos en poder de las Administraciones Pblicas) y 9 (transmisin de datos entre
Administraciones Pblicas).
En todo caso, la aplicacin plena de la LAECSP, exigir un importante esfuerzo de adaptacin
de los sistemas de informacin de la Direccin General del Catastro, pero al mismo tiempo,
constituyen un reto estratgico, una oportunidad de mejora de los servicios catastrales por
Internet. Esta adaptacin se refiere especialmente a los derechos de los ciudadanos definidos
en el artculo 6 de la Ley, y a la gestin electrnica de los procedimientos a que se refiere el
ttulo tercero de la misma. En este sentido, adems de los planes de actuacin del Ministerio de
Administraciones Pblicas, y de los planes del MEH (como el Plan Director y el Plan de Impulso
de la Administracin Electrnica), el Catastro ha de hacer un esfuerzo adicional para la adap-
tacin de todos sus procedimientos a la tramitacin total o integralmente electrnica antes del
31 de diciembre de 2009, lo que en muchos casos significar una reingeniera de procesos o
una redefinicin de los propios procedimientos, y muy especialmente de la documentacin que
en estos momentos se exige acompae a las declaraciones y solicitudes catastrales en papel,
que dan origen al inicio del expediente, aunque el flujo interno de la informacin y la tramitacin
del expediente, internamente, sean electrnicos. No obstante, en estos momentos la OVC est
empezando a dar informacin sobre estado de tramitacin de los expedientes, con copia en
formato electrnico de algunos documentos como notificaciones y acuses de recibo. Por tanto,
los esfuerzos han de concentrarse en la tramitacin electrnica de solicitudes y declaraciones
y en la documentacin que las acompaa; ascomo en la simplificacin de los procedimientos
y la reduccin de trmites y plazos.
La Administracin electrnica como vehculo de colaboracin y rentabilizacin social de los servicios pblicos

En lo que se refiere a los derechos de los ciudadanos del artculo 6, hay que destacar que si
bien algunos de ellos ya pueden ser ejercidos respecto a la Direccin General del Catastro
(a la igualdad en el acceso electrnico; a la utilizacin de otros sistemas de firma electrnica
admitidos; a la garanta de la seguridad y confidencialidad de los datos que figuren en los
ficheros, sistemas y aplicaciones de las Administraciones Pblicas; a elegir las aplicaciones
o sistemas para relacionarse con las mismas), otros requieren de actuaciones especficas
del Ministerio, fundamentalmente de normativa o regulacin y de creacin de las herramien-
tas oportunas (derecho a la conservacin en formato electrnico por las Administraciones
Pblicas de los documentos electrnicos que formen parte de un expediente; a obtener los
medios de identificacin electrnica; a la calidad de los servicios pblicos prestados por
medios electrnicos), o del Catastro (derecho a elegir, el canal a travs del cual relacionarse
por medios electrnicos; a conocer por medios electrnicos el estado de tramitacin de los
procedimientos; a obtener copias electrnicas de los documentos electrnicos que formen
parte de procedimientos).
Otras lneas de mejora o desafos estratgicos de la Direccin General del Catastro estn
relacionados con el control de los accesos a los datos protegidos de carcter personal, y la
mejora de la definicin de las distintas posibilidades, mtodos o escenarios de intercambio
de informacin entre la Direccin General de Catastro y los organismos colaboradores. En
cuanto al control de los accesos, hay que sealar que la OVC dispone de herramientas de
seguimiento y control de la actividad de los usuarios, de modo que las consultas y certifica-
ciones realizadas por los usuarios quedan grabadas en una base de datos y, por tanto, se 121
puede saber qu usuario ha accedido a determinados datos, en qu momento y con qu
finalidad. Incluso, la OVC dispone de mecanismos que permiten que el ciudadano dotado de
firma electrnica pueda conocer qu administraciones u organismos han accedido a datos
catastrales protegidos de los que el ciudadano sea titular. Esta herramienta o posibilidad es
novedosa, innovadora, puesto que va un paso ms all de lo ordenado por la Ley 15/1999,
ley orgnica de proteccin de datos, y se adelanta de alguna manera a los principios generales
de la LAECSP. Sin embargo, en los aspectos organizativos y procedimentales, de forma de
actuar, de cultura, de los usuarios queda mucho por hacer: es necesario imponer prcticas
de comprobacin peridica, sistemtica y ordenada de los accesos de los distintos grupos
de usuarios, y de las justificaciones de los mismos. No basta con que el ciudadano pueda
tener control sobre accesos o cesin de datos protegidos, tampoco es suficiente que prc-
ticamente no haya habido solicitudes de verificacin de accesos y que en todos los casos
estos accesos hayan sido justificados, es necesario verificar continuamente que todos los
accesos estn justificados y acreditarlo documentalmente.
El objetivo estratgico de definicin de las distintas posibilidades, mtodos o escenarios
de intercambio de informacin entre la Direccin General de Catastro y los organismos
colaboradores tiene que ver, en cambio, con la mejora de la eficiencia de la colaboracin.
En este momento existen tres modos de colaboracin: el intercambio de ficheros norma-
lizados, por el que el agente colaborador toma o deposita en la OVC un fichero con los
datos a intercambiar. Es el caso de notarios y registradores y de muchos ayuntamientos,
en especial los que tienen convenio ms antiguo. La segunda posibilidad es la de que
el agente colaborador utilice, normalmente va servidor de aplicaciones, los sistemas de
informacin propios de la Direccin General del Catastro y grabe en ellos la informacin
La Administracin electrnica y el servicio a los ciudadanos

correspondiente. Es el caso de los Ayuntamientos de Madrid y Barcelona, y algunas dipu-


taciones provinciales. Finalmente, en fecha ms reciente se han creado servicios Web que,
basados en intercambios de ficheros normalizados en XML, permiten la sincronizacin de
las bases de datos del Catastro y del agente colaborador. Hay varios organismos que utilizan
los servicios Web de salida de informacin protegida y no protegida de la Direccin General
del Catastro. Se estn empezando a hacer pruebas piloto en sentido contrario, es decir, de
suministro de informacin a la Direccin General del Catastro. El ajuste y perfeccionamien-
to de estas tres herramientas y la seleccin de las ms adecuadas en cada caso, puede
condicionar la efectividad de la colaboracin y los resultados de la misma.
Finalmente, en referencia a los planes y objetivos de la Unin Europea en materia de Admi-
nistracin electrnica, hay que decir que, aunque los servicios electrnicos del Catastro no
forman parte de los veinte servicios electrnicos bsicos del Plan de Accin sobre Adminis-
tracin Electrnica (eGovernment) de 2006, que forma parte del marco estratgico i2010,
s estn alineados con algunos de los cinco objetivos bsicos establecidos en el plan en la
medida en que desarrolla actuaciones especficas que coinciden en las metas sealadas
para cada uno de estos objetivos. As, podemos considerar los objetivos Ningn ciudadano
se queda atrs, cuyas metas son que los ciudadanos se beneficien y accedan a la Adminis-
tracin electrnica en 2010; Hacer de la eficiencia y la eficacia una realidad, cuyas metas
son la transparencia y responsabilidad, la disminucin de la carga administrativa y ganancias
de eficiencia, para lograr la satisfaccin del ciudadano; y Poner en servicio palancas clave,
bsicamente la identidad electrnica.
122
Antes de pasar a describir en detalle los avances en materia de Administracin electrnica
de la Direccin General del Catastro en los ltimos cinco aos, conviene recalcar, insistir en
que la OVC ha sido el vehculo, el instrumento tcnico que ha permitido poner la informacin
catastral a disposicin de Administraciones, ciudadanos y sociedad en general; y que esa
puesta a disposicin ha hecho que la informacin catastral haya sido profusamente utilizada,
lo que, a su vez, ha hecho que el Catastro como institucin sea mucho ms conocido y valo-
rado, social y administrativamente. Pero es que, adems, la OVC juega un papel fundamental
en la gestin colaborativa del Catastro que permite que ste sea diariamente actualizado con
informacin procedente de notarios y registradores de la propiedad, Administraciones Pblicas
de todos los niveles, titulares catastrales y ciudadanos; y un papel fundamental tambin en
la mayor y mejor atencin al ciudadano con servicios electrnicos que pueden ser prestados
no slo por la Administracin titular de los mismos, el Catastro, sino por aquella que el propio
ciudadano elija. Por tanto, cabe concluir que la mayor visibilidad de la informacin catastral a
travs de la OVC y los PIC ha provocado una especie de crculo de mejora continua, es decir,
la optimizacin de los servicios catastrales, el aumento de la colaboracin entre Administra-
ciones y la mayor satisfaccin del ciudadano.

3. La Oficina Virtual del Catastro (OVC)


Aunque la OVC comenz a funcionar en mayo de 2003, a partir de la publicacin en el BOE
de la Resolucin de la Direccin General del Catastro que la regulaba, el despegue real de
la misma no se produjo hasta octubre de 2004, en que se incluy tambin la cartografa
La Administracin electrnica como vehculo de colaboracin y rentabilizacin social de los servicios pblicos

catastral. La OVC, concebida como una plataforma de servicios electrnicos y no como una
ventanilla de tramitacin de expedientes, fue creada para facilitar el acceso a travs de In-
ternet de Administraciones Pblicas y ciudadanos a la informacin catastral. La idea central
era, por un lado, crear una plataforma electrnica por la que las Administraciones que exigan
a los ciudadanos la presentacin de certificados catastrales que stos slo podan solicitar
mediante visita presencial a las oficinas del Catastro, obtuvieran directamente los certificados
catastrales de Internet, en cumplimiento de lo dispuesto en la Ley 30/1992, de Rgimen
Jurdico de las Administraciones Pblicas y del Procedimiento Administrativo Comn, en el
sentido de poner a disposicin de las Administraciones Pblicas la informacin catastral
necesaria para la tramitacin de los procedimientos administrativos sin requerir al ciudadano
la aportacin de dicha informacin. Por otra parte, el otro gran objetivo de creacin de la
OVC, fue facilitar el acceso del propio ciudadano a la informacin catastral en general, y a
aquella de la que es titular, y que contiene datos protegidos de carcter personal, en particular.
Por ello la OVC permite un triple acceso: el libre, universal, abierto, a los datos catastrales
no protegidos de todos los bienes inmuebles y la cartografa catastral; el acceso mediante
identificacin electrnica de cada ciudadano a sus propios datos catastrales protegidos;
y el acceso mediante usuario previamente registrado en la OVC, de las Administraciones,
organismos y entidades de carcter pblico que tengan atribuida por ley una competencia
para cuyo ejercicio necesiten acceder a datos catastrales protegidos, con las limitaciones
derivadas de su mbito de su competencia y las necesarias para asegurar los principios de
competencia, idoneidad y proporcionalidad.
123
En su inicio la OVC ofreca los siguientes servicios bsicos: consulta (visualizacin en pan-
talla) y certificacin de un bien inmueble (documento en pdf con cdigo de verificacin, de
varios tipos: literal; descriptiva y grfica, es decir con cartografa; sin valor catastral; slo
de referencia catastral), a los que se acceda de varias formas: por Referencia Catastral,
por localizacin (municipio, calle y nmero; o municipio, polgono y parcela; dependiendo
de si era urbano o rstico), por cartografa, y por el NIF o CIF de su titular catastral, ya que
tambin era posible acceder a los bienes inmuebles de un titular de esta forma, y obtener
un certificado del bien inmueble del modo indicado, o un certificado de todos los bienes
inmuebles del titular. Los ciudadanos que posean firma electrnica de cualquiera de las
autoridades de certificacin reconocidas por la Direccin General del Catastro, pueden
hacer consultas y certificaciones de los bienes inmuebles de su titularidad. Adems, la
OVC permita navegar por la cartografa del municipio; acceder a los datos no protegidos
de los bienes inmuebles, que bsicamente eran los mismos de la consulta protegida ex-
ceptuando valor catastral y datos del titular catastral (nombre y apellidos, NIF, domicilio
fiscal); y comprobar los certificados catastrales emitidos por la OVC a partir del cdigo de
verificacin que caracteriza a cada uno de ellos.
En estos cinco aos, la OVC ha experimentado un gran crecimiento, tanto en cuanto al nme-
ro de organizaciones y usuarios registrados, como al nmero de consultas y certificaciones
que obtienen los usuarios registrados y los propios ciudadanos de la OVC y la demanda de
servicios y productos catastrales (certificaciones, mapas, croquis, impresiones de todo tipo).
Finalmente, la propia OVC ha evolucionado como aplicacin informtica, de modo que se ha
producido la ampliacin de productos y servicios ofrecidos y la implantacin de utilidades y
nuevas funcionalidades que van de la certificacin mltiple a la consulta masiva, por fichero
La Administracin electrnica y el servicio a los ciudadanos

en XML, o la creacin de Servicios Web, para adaptarse a las necesidades de clientes y usua-
rios. Mencin aparte merecen los Puntos de Informacin Catastral que sern descritos ms
adelante. Adems, la OVC es tambin el lugar donde se produce el intercambio de ficheros
normalizados con las entidades colaboradoras, quienes, en vez de remitir cintas, CDs o DVDs,
simplemente depositan o retiran ficheros informticos en el apartado correspondiente de la
OVC. En resumen, la OVC viene a cumplir una triple funcin: 1 el acceso de los ciudadanos
a los datos protegidos de carcter personal de los que son titulares 2 el acceso de las Ad-
ministraciones, Entidades y Corporaciones Pblicas a la informacin catastral necesaria para
el ejercicio de las competencias que tengan atribuidas por Ley; acceso que est regulado y
sometido a control, conforme a la normativa de proteccin de datos de carcter personal;
y 3 la OVC es el medio de intercambio de informacin entre el Catastro y sus numerosos
colaboradores obligados, como las administraciones tributarias, o los notarios y registradores;
y voluntarios, acogidos a convenios como las Entidades Locales.

4. Los Puntos de Informacin Catastral (PIC)


En 2005 la Direccin General del Catastro aprob el rgimen de establecimiento y funciona-
miento de los Puntos de Informacin Catastral, como instrumento por el que un empleado de
una Administracin Pblica distinta al Catastro accede a la OVC en nombre y representacin
del ciudadano interesado en obtener los productos y servicios que ofrece la OVC, para lo cual
124
este ciudadano ha de otorgar la autorizacin o consentimiento expreso y por escrito para que
el funcionario pueda acceder a los datos protegidos de carcter personal como si fuera el
propio ciudadano. De este modo se logra que el ciudadano que no tiene conocimientos tcni-
cos o los medios necesarios para acceder a la OVC, incluida la identidad digital o electrnica,
pueda obtener los productos y servicios de la OVC, mediante la intermediacin del empleado
de la Administracin, corporacin o entidad interesada en ofrecerlos en colaboracin con
la Direccin General del Catastro, quien previamente habr autorizado el establecimiento
del PIC y registrado al empleado como usuario registrado de la OVC. Desde 2005 se han
establecido ms de 3.100 PIC que no distan uno de otro ms de 40 kilmetros, para facilitar
el acceso de los ciudadanos a cualquiera de ellos. Esta red de colaboracin en beneficio
del ciudadano, en ruptura de la brecha digital y en difusin de la informacin catastral es
probablemente nica y singular.
Aunque ms adelante se detallan las estadsticas ms significativas, conviene resumir aqu
alguno de los principales resultados de la OVC y los PIC en cuanto a datos de usuarios,
organizaciones, consultas y certificados realizados en de 1 de enero de 2008 a 31 de oc-
tubre de 2008 (ver tabla 1).Hay que destacar que la actividad de los diferentes grupos de
usuarios no es homognea: mientras los notarios emiten casi el 50% de las certificaciones,
slo hacen el 20 % de las consultas, que, son mayoritariamente hechas por Ayuntamientos y
Comunidades Autnomas. Adems, el nmero de certificaciones emitidas durante el periodo
ya citado por los propios ciudadanos y por los PIC, 130.000 y 440.000 respectivamente,
contrasta con el nmero de certificados en papel emitidos por el conjunto de las Gerencias
y subgerencias del Catastro, 204.000. Este hecho pone de manifiesto uno de los efectos
ms beneficiosos de la OVC y los PIC como es la disminucin de los certificados en papel y,
La Administracin electrnica como vehculo de colaboracin y rentabilizacin social de los servicios pblicos

en consecuencia, la reduccin del nmero de visitas presenciales a las oficinas de catastro,


que ha cado a la mitad.

N Usuarios N Organizaciones Consultas % Consultas Certificaciones % Certificaciones


AEAT 7.103 21 100.328 0,98 23.915 0,70
Ayuntamiento 13.838 5.084 4.078.647 39,84 499.256 14,67
Comunidad
4.944 51 1.223.068 11,95 337.055 9,91
Autnoma
Diputacin 1.560 40 542.647 5,30 43.491 1,28
Genrico 3.941 52 688.445 6,73 235.853 6,93
Justicia 351 32 16.692 0,16 9.600 0,28
Notario 16.349 2.949 2.001.375 19,55 1.612.281 47,38
PIC (*) 6.644 3.120 545.688 5,33 443.442 13,03
Registrador 3.003 1.024 313.086 3,06 54.209 1,59
Ciudadanos 0,00 130.915 3,85
DG Catastro 1.448 1 727.069 7,10 12.741 0,37
Totales 59.181 12.426 10.237.045 100,00 3.402.758 100,00

Tabla 1. Usuarios, organizaciones, consultas y certificaciones


de 1 de enero a 31 de octubre 2008. 125

En noviembre de 2006, la Direccin General del Catastro realiz una encuesta sobre la OVC, en
la propia pgina de sta, para comprobar la percepcin del servicio por los usuarios, conocer
los aspectos ms y menos valorados, y detectar reas de mejora del servicio prestado. La
encuesta, compuesta por 12 preguntas y un texto libre, fue cumplimentada por ms de 1.300
usuarios, la mayora de los cuales tena experiencia en su uso de ms de un ao, y trabajaba
en un Ayuntamiento o una notara o un registro de la propiedad. Las respuestas indicaban
que la OVC se utilizaba con tres finalidades principales: la tramitacin de expedientes propios,
escrituras o inscripciones; para la gestin tributaria y recaudatoria; y a peticin del ciudadano
o contribuyente. El servicio ms utilizado era la obtencin de la certificacin descriptiva y
grfica, seguido de la consulta grfica y de la consulta alfanumrica. Respecto a la calidad
de prestacin del servicio, el aspecto ms valorado fue la facilidad de manejo (4,28 puntos
de media en una escala de 1 a 5, es decir, 85 sobre 100) y el peor, la velocidad de descarga
de la informacin (3,47 puntos de media, es decir, 69,4 sobre 100). Otros aspectos desta-
cados eran el diseo adecuado de los documentos obtenidos y la calidad de la informacin.
La disponibilidad del sistema se calificaba de buena o muy buena por ms del 90% de las
respuestas, y el 70 % de los encuestados apreci una mejora en la prestacin del servicio
desde la primera vez que lo us. Finalmente, la propuesta de nuevos servicios que luego han
sido o van a ser ofrecidos por la OVC, fue apoyada mayoritariamente (de mayor a menor):
el suministro de informacin sobre fecha y origen de la informacin sobre un inmueble; la
automatizacin en el intercambio de ficheros y su validacin; la modificacin el lnea de la
titularidad de los inmuebles; y la obtencin de referencias catastrales provisionales para
inmuebles de nueva construccin.
La Administracin electrnica y el servicio a los ciudadanos

De alguna manera, la opinin de los usuarios corresponde con la intencin y las actuaciones
de la Direccin General del Catastro que en estos cuatro o cinco aos de funcionamiento
de la OVC, ha perseguido la mejora continua del servicio, bsicamente de dos formas:
incluyendo ms informacin, ms datos catastrales; y aadiendo nuevas funcionalidades
y utilidades que se adapten a las necesidades de clientes y usuarios. Todas las mejoras
propuestas en el prrafo anterior han sido adoptadas, menos la obtencin de referencia
catastral provisional que lo ser en el prximo ao 2009. Pero, adems, se han incluido
otras, como toda la informacin relativa a los expedientes catastrales, que incluye estado de
tramitacin y copia de los documentos emitidos (como notificaciones y acuses de recibo en
pdf); la informacin de croquis catastrales por plantas significativas (FXCC) y fotografa de
fachada, e incluso modelos de edificios en tres dimensiones; un nuevo servidor de mapas
que incluye informacin propia de la Direccin General de Catastro como los mapas de
zonas de valor de las ponencias de valoracin colectiva de carcter general, y la llamada
a los servidores de mapas de otras instituciones (Instituto Geogrfico Nacional, Ministerio
de Medio Ambiente y Medio Rural y Marino; Comunidades Autnomas, Ayuntamientos,
etc.) lo que permite ver ortofotografas, planeamiento urbanstico, el SIGPAC y otros mapas
junto con la cartografa catastral; o la herramienta de seleccin grfica masiva que per-
mite descargar la cartografa de hasta 1.000 parcelas y la consulta masiva de los datos
alfanumricos correspondientes. Tambin se han incluido nuevos servicios de grabacin
de expedientes, utilidades para el cambio de titularidad, la citada consulta masiva y, sobre
todo, los servicios Web de datos protegidos y no protegidos. Estos servicios Web, en tanto
126 conjunto de protocolos y estndares que sirven para intercambiar datos entre aplicaciones
(que pueden ser muy distintas, desarrolladas en lenguajes de programacin diferentes,
y ejecutadas sobre cualquier plataforma), son una herramienta fundamental para una
organizacin que, como el Catastro, basa gran parte de su actividad en el intercambio de
informacin con mltiples agentes, y en que la interoperabilidad es una premisa esencial.
Los servicios Web son el futuro de los intercambios de informacin.

5.Caso especial de la cartografa catastral,


como especialidad propia
La Direccin General del Catastro tiene una particularidad que la distingue del resto de
centros directivos del MEH, y de otras Administraciones como es el hecho de disponer
de la cartografa digital rstica y urbana de mayor escala, con ms detalle, de mbito
nacional, salvo la de los territorios aforados; y por decirlo as, es una potencia, un lder
de referencia en materia de cartografa, tanto por la cantidad y calidad de informacin
de que dispone, como por su forma de gestionarla, y sobre todo, su manera de ponerla
a disposicin de otras Administraciones y la sociedad en general. En estos momentos,
la cartografa catastral, obtenida en colaboracin, como otros muchos datos catastrales,
est disponible en Internet tanto en la OVC, como por medio de servicios Web de mapas,
estndares e interoperables, tipo WMS (acrnimo en ingles) que permiten su uso en la
Infraestructura de Datos Espaciales de Espaa y las infraestructuras de Ministerios, Co-
munidades Autnomas, municipios, etc., en plataformas cartogrficas de Internet como
La Administracin electrnica como vehculo de colaboracin y rentabilizacin social de los servicios pblicos

Google maps, Google Earth o Microsoft live Earth, o incluso, en los sistemas de infor-
macin o pgina de cualquier empresa o ciudadano que quiera utilizarlos. Adems, el
Catastro dispone de otros servicios Web de mapas en formato vectorial, WFS, y suministra
otro tipo de informacin cartogrfica en la OVC como son los croquis de las parcelas
catastrales (FXCC), incluso por plantas significativas en caso de existir, en formato DXF,
o la herramienta de seleccin espacial de hasta 1.000 parcelas que permite descargar
la definicin geomtrica de las mismas en formato estndar, GML. Por ltimo, hay que
sealar el plan de convergencia de la cartografa catastral con la cartografa del SIGPAC,
gestionada entre el FEGA y las Comunidades Autnomas, y que se basa en el parcelario
catastral. Por todo ello, se puede considerar que la cartografa catastral es un caso de
xito, documentado y escrito en otros artculos y libros, y que es difcil resumir aqu, pero
obligado mencionar.

6.Normas catastrales sobre OVC-PIC e intercambio


de informacin
Aunque la OVC se cre por Resolucin de 28 de abril de 2003, de la Direccin General del
Catastro, por la que se aprueban los programas y aplicaciones informticas para la consulta
de datos catastrales y la obtencin de certificados catastrales telemticos.- Regulacin de
la OVC; y el rgimen de establecimiento y funcionamiento de los Puntos de Informacin 127
Catastral se aprob por la Resolucin de 29 de marzo de 2005, de la Direccin General del
Catastro, en realidad la propia normativa catastral regula aspectos fundamentales del acceso
a la informacin catastral.

As, el Texto Refundido de la Ley de Catastro Inmobiliario, aprobado por Real Decreto Le-
gislativo 1/2004, de 5 de marzo dedica su Ttulo VI a regular el acceso a la informacin
catastral, define los datos protegidos y las condiciones generales de acceso y regula el
acceso a la informacin catastral protegida. Adems, el Reglamento de desarrollo de esta
norma, el Real Decreto 417/2006, de 7 de abril, dedica el ttulo V a la colaboracin y el
intercambio de informacin, en el que tres captulos definen los convenios de colaboracin,
el intercambio y suministro de informacin y la colaboracin en la difusin de informa-
cin. Dentro de este ltimo hay un artculo, el 72, dedicado especficamente a Los Puntos
de Informacin catastral. Adems, este Real Decreto dedica el ttulo VI a la informacin
catastral y su difusin.

Por ello, con la finalidad de adaptar las disposiciones especficas que regulan OVC y PIC al
Texto Refundido de la Ley de Catastro Inmobiliario y su reglamento de desarrollo ya citados,
as como a otras normas ms generales entre las que cabe destacar la LAECSP, o el Real
Decreto 1720/2007, de 21 de diciembre, por el que se aprueba el Reglamento de desa-
rrollo de la Ley Orgnica 15/1999, de 13 de diciembre, de proteccin de datos de carcter
personal, recientemente se ha dictado una nueva resolucin de la Direccin General del
Catastro, por la que se aprueba el rgimen de funcionamiento de la OVC y de los puntos de
informacin catastral.
La Administracin electrnica y el servicio a los ciudadanos

Finalmente, hay que sealar que Texto Refundido de la Ley de Catastro Inmobiliario y su
reglamento de desarrollo regulan muchos otros temas de la actividad catastral que tie-
ne influencia en la OVC y los PIC, como todo lo relativo a los convenios de colaboracin,
el rgimen de comunicaciones, la constancia documental de la Referencia Catastral y el
suministro de informacin por Notarios y Registradores de la Propiedad, usos no fiscales
de la informacin catastral, y otros. Adems, numerosas resoluciones, que no hay espacio
para detallar, regulan estos temas; en especial todo lo que tiene que ver con los formatos
de intercambio de informacin y su contenido, y la obligatoriedad del uso de la OVC como
vehculo de intercambio. De todas ellas, resulta pertinente destacar la Resolucin de 21 de
julio de 2006, de la Subsecretara, por la que se aprueba la carta de servicios electrnicos
correspondiente a la Direccin General del Catastro, como muestra del compromiso del
Catastro con sus usuarios y la sociedad en general.

7.Datos estadsticos ms significativos


de la Oficina Virtual del Catastro
En primer lugar conviene destacar la evolucin del nmero de usuarios registrados en la OVC
y organizaciones distintas a las que pertenecen, lo que se refleja en la figura 1. Tambin hay
que sealar la creciente actividad de estos usuarios en cuanto al nmero de consultas y
certificaciones electrnicas que han obtenido y se refleja en la figura 2.
128

80.000

60.000

40.000

20.000

0
2003 2004 2005 2006 2007 2008

usuarios organizaciones

2003 2004 2005 2006 2007 2008


usuarios 2.391 11.465 27.580 36.915 49.798 58.175
organizaciones 1.936 4.619 7.689 9.875 11.130 12.303

Figura 1. Usuarios / Organizaciones.


La Administracin electrnica como vehculo de colaboracin y rentabilizacin social de los servicios pblicos

10 MILLONES

0
2003 2004 2005 2006 2007 2008
certificaciones consultas

2003 2004 2005 2006 2007 2008


certificaciones 17.387 296.210 1.334.000 2.324.000 3.565.000 2.999.000
consultas 25.137 597.640 3.493.000 5.078.000 9.348.000 8.991.000

Figura 2. Certificaciones y consultas.


Adems, es interesente sealar el efecto que produce la evolucin de la OVC sobre los cer-
tificados en papel y las visitas de ciudadanos a las oficinas presenciales de catastro, de la
figura 3 y la comparacin entre certificados en papel y certificados digitales emitidos por los 129
propios ciudadanos y por los PIC de la figura 4.

4 MILLONES

0
2003 2004 2005 2006 2007 2008

Visitas oficinas Certificados papel Certificados digitales

2003 2004 2005 2006 2007 2008


Visitas oficinas 1.928.773 2.081.849 1.853.679 1.686.853 1.415.501 1.000.892
certificados papel 913.144 928.150 714.171 522.913 361.933 204.307
certificados digitales 17.387 296.219 1.334.251 2.324.477 3.565.997 2.999.954

Figura 3. Evolucin OVC.


La Administracin electrnica y el servicio a los ciudadanos

1.000.000

800.000

600.000

400.000

200.000

0
2003 2004 2005 2006 2007 2008

Certificados papel Certificados tit Certificados PIC

2003 2004 2005 2006 2007 2008


Certificados papel 913.144 928.150 714.171 522.913 361.933 204.307
Certificados tit 2.823 21.562 68.079 110.359 133.515 114.682
Certificados PIC 0 0 24.611 305.972 472.226 395.668
130
Figura 4. Evolucin Certificados.
LA ADMINISTrACIN ELECTrNICA EN LA GESTIN
y EL CONTrOL ECONMICO PrESUPUESTArIO
Jos Mara Sobrino Moreno. Subdirector general de Aplicaciones de Contabilidad y Control. Intervencin General
de la Administracin del Estado. Ministerio de Economa y Hacienda.

SUMARIO: 1. Introduccin. 2. La tramitacin electrnica de expedientes de gasto. 3. La rendicin


telemtica de las cuentas anuales de las entidades del sector pblico estatal. 4. Conclusiones.

131

1. Introduccin
Una de las prioridades previstas en los planes de accin eEurope 2005 e i2010 es la Adminis-
tracin electrnica. Se pretende, mediante la utilizacin de las tecnologas de la informacin
y la comunicacin, prestar unos servicios pblicos ms eficaces, de mejor calidad y ms
accesibles, y mejorar la transparencia y la rendicin de cuentas.

La Administracin electrnica puede reducir los costes, tanto de las empresas como de las
Administraciones, y facilitar las transacciones entre Administracin y administrados. Adems,
debe contribuir a que el sector pblico resulte ms abierto, comprensible y transparente para
los ciudadanos.

Cualquiera que sea el mbito funcional en el que se despliega, la Administracin electrnica


est dirigida a:

Potenciar la eficacia de los servicios y procedimientos administrativos, facilitando


el acceso y utilizacin de los mismos por parte de sus clientes o destinatarios y
acrecentando su disponibilidad;

Mejorar su eficiencia, reduciendo los costes de las transacciones administrativas; y

Preservar (si no fortalecer) su seguridad, proporcionando las garantas jurdicas


necesarias sin merma de su eficacia.
La Administracin electrnica y el servicio a los ciudadanos

En el marco de los planes de accin eEurope 2005 e i2010, el programa IDABC (Intero-
perable Delivery of Pan-European eGovernment Services to Public Administrations, Business
and Citizens) tiene por objeto prestar servicios paneuropeos de Administracin electrnica a
las Administraciones Pblicas, las empresas y los ciudadanos. Pretende mejorar la eficacia
de las Administraciones Pblicas europeas y la colaboracin entre ellas. Se trata de un pro-
grama de Administracin electrnica establecido para el perodo 2005-2009, siendo uno de
sus principales objetivos la aprobacin de un marco europeo de interoperabilidad EIF, que
actualmente est en fase de borrador.
En el mbito nacional, siguiendo el mandato establecido por el artculo 42 de la Ley 11/2007,
de 22 de junio, de Acceso Electrnico de los Ciudadanos a los Servicios Pblicos (LAECSP), y
teniendo en cuenta los criterios del EIF, se est elaborando actualmente el esquema nacional
de interoperabilidad.
Podra entenderse la interoperabilidad como la capacidad que tienen los sistemas de infor-
macin de intercambiar datos y compartir la informacin y los conocimientos.
Si bien con frecuencia suele concentrarse el mbito de actuacin de la Administracin
electrnica en la interaccin entre las Administraciones Pblicas y los ciudadanos, sin
embargo resulta relevante incluir dentro de dicho mbito las relaciones intra o interad-
ministrativas. Y ello por dos motivos: por el efecto directo o indirecto que tendr sobre
la eficacia, eficiencia y seguridad de los servicios proporcionados al ciudadano y por la
132 modernizacin de las estructuras organizativas y procedimentales de estas Administra-
ciones.
Conviene precisar que el trmino ciudadano utilizado en el prrafo anterior hay que entenderlo
en el mismo sentido que el aplicado en la LAECSP, es decir, cualesquiera personas fsicas o
jurdicas y entes sin personalidad que se relacionen, o sean susceptibles de relacionarse,
con las Administraciones Pblicas.
Precisamente en este contexto de las relaciones intra o interadministrativas es en el que hay
que entender este artculo dedicado a la Administracin electrnica en la gestin y el control
econmico presupuestario, en el que se van a abordar dos cuestiones en las que la intero-
perabilidad entre sistemas de distintas entidades u organizaciones pblicas desempea
un papel fundamental: la tramitacin electrnica de expedientes de gasto y la rendicin
telemtica de las cuentas anuales de las entidades del sector pblico estatal.

2. La tramitacin electrnica de expedientes de gasto


El marco normativo especfico para la tramitacin electrnica de expedientes de gasto en
las relaciones entre el rgano gestor y la intervencin fue aprobado en 2005 mediante el
Real Decreto 686/2005, por el que se modifica el Real Decreto 2188/1995, que desarrolla
el rgimen de control interno ejercido por la Intervencin General de la Administracin del
Estado (IGAE) para facilitar el ejercicio de la fiscalizacin por medios Electrnicos, Infor-
mticos y Telemticos (EIT), y dos Resoluciones de la IGAE, ambas de 28 de noviembre
de 2005, una de ellas para aprobar la aplicacin IRIS (a la que se har referencia pos-
La Administracin electrnica en la gestin y el control econmico presupuestario

teriormente), y la segunda por la que se regula la tramitacin de documentos contables


en soporte fichero.
El mencionado Real Decreto 686/2005 plantea las condiciones bsicas para el ejercicio
de la fiscalizacin electrnica:
(Para el rgano gestor) Los documentos electrnicos que formen parte del expediente
original tendrn el mismo valor que aqullos en soporte papel cuando incorporen la
firma electrnica reconocida de su autor (art. 13. 1 R.D. 2188/1995), basndose
en lo dispuesto en el artculo 3.4 de la Ley 59/2003 de firma electrnica.
(Para el interventor) Cuando la propuesta y el acto o resolucin objeto de fiscalizacin
se formalicen en documento electrnico, el resultado de la fiscalizacin se formalizar
igualmente en documento electrnico que incorporar la firma electrnica reconocida
del interventor competente (art. 13 bis. 1 R.D. 2188/1995).
(Para rgano gestor e interventor) La firma electrnica tendr el carcter de reco-
nocida, requirindose certificado electrnico reconocido en los trminos de la Ley
59/2003, de firma electrnica. El formato de dicha firma se ajustar al estndar
europeo ETSI 101 903 (formato XAdES).
Es decir, este Real Decreto atribuye la iniciativa para que un expediente pueda y deba ser
objeto de fiscalizacin electrnica al propio rgano gestor dado que el interventor ejercer
la fiscalizacin por medios EIT cuando la propuesta y el acto o resolucin objeto de fiscali- 133
zacin se formalicen por el rgano gestor en documento electrnico. Admite, a efectos de la
funcin interventora, la existencia de expedientes mixtos, es decir aquellos integrados por
documentos electrnicos y en soporte papel, con el nimo de favorecer la aplicacin de estos
procedimientos (art. 13. 2 R.D. 2188/1995).
Asimismo establece un precedente de enorme importancia para la interoperabilidad de docu-
mentos electrnicos entre diferentes sistemas al concertar un formato comn de firma elec-
trnica (para el rgano gestor y para el interventor), que posteriormente (2006 y 2007) sera
adoptado por el grupo de trabajo sobre sistemas de identificacin y autenticacin, constituido
en el seno de la comisin permanente del Consejo Superior de Administracin Electrnica.
Este requisito surge de la necesidad de concertar el formato de firma cuando la aplicacin
de origen (la que firma) y la de destino (la que reconoce la firma) son diferentes.
Se establecen diversas vas en el Real Decreto 686/2005 para la puesta de los documentos
electrnicos integrantes del expediente a disposicin de la Intervencin, para su fiscalizacin,
de las cuales la que podra considerarse como normalizada o de carcter general fue pos-
teriormente regulada mediante la mencionada Resolucin de la IGAE, de 28 de noviembre
de 2005, por la que se aprueba la aplicacin IRIS. Se trata de aquella opcin en la que
el rgano gestor genera y tramita el expediente a travs de su propia aplicacin y lo pone a
disposicin de la Intervencin a travs de una aplicacin informtica especfica de la IGAE,
que es la denominada aplicacin IRIS.
Como se ha indicado anteriormente hay una segunda Resolucin de la IGAE, de 28 de
noviembre de 2005, por la que se regula la tramitacin de documentos contables en
soporte fichero, en la que se prevn dos procedimientos alternativos, en ambos casos
La Administracin electrnica y el servicio a los ciudadanos

sustituyendo a los documentos contables en papel, opcin que sigue pudiendo utilizar el
rgano gestor.
La primera alternativa se refiere a la utilizacin de documentos contables electrnicos, y la
segunda al lote de documentos contables. En ambos casos el formato de los documentos
contables debe responder a las especificaciones TELCON publicadas en la oficina virtual del
Portal de la Administracin presupuestaria(1) en Internet (www.pap.meh.es).

134

Figura 1. Documentos contables en soporte fichero

En el primer caso, el documento contable electrnico ser remitido, junto con los justifi-
cantes electrnicos que lo acompaen, a travs de la aplicacin IRIS y deber llevar la firma
electrnica del responsable competente para la autorizacin de dicho documento contable.
En el segundo caso, el lote de documentos contables remitido en un soporte fsico (CD, DVD,
) ir acompaado de una relacin en papel con los datos esenciales de los documentos
contables y un resumen electrnico del fichero, generado por la aplicacin gestora remitente,
con la firma manuscrita del responsable de la unidad remitente. La verificacin de la coin-
cidencia del resumen electrnico que figura en la relacin con la del resumen electrnico
del fichero (con el lote de documentos contables), generado por la aplicacin destinataria
(en este caso de la Intervencin) con el mismo algoritmo aplicado en origen, garantiza la
integridad de la informacin remitida.
El modelo informtico diseado por la IGAE para dar cobertura al marco normativo descrito
anteriormente conlleva tres caractersticas esenciales:

Se entiende por Administracin presupuestaria a efectos de este artculo el mbito conjunto de la


(1)

Secretara General de Presupuestos y Gastos e Intervencin General de la Administracin del Estado.


La Administracin electrnica en la gestin y el control econmico presupuestario

Convivencia de los procedimientos de tramitacin electrnica y en papel, admitiendo


incluso expedientes mixtos, es decir aquellos integrados por documentos electrnicos
y otros en papel.
Neutralidad tecnolgica de la solucin, entendida como la posibilidad que tiene el
rgano gestor de utilizar su propio sistema de gestin de expedientes y su propio por-
tafirmas electrnico o adoptar la solucin que, a tales efectos, proporciona la IGAE.
Interoperabilidad de los sistemas de gestin del rgano gestor con los sistemas espe-
cficos de la IGAE para sus funciones propias de fiscalizacin y contabilidad, para lo
cual se han desarrollado y puesto los correspondientes servicios Web a disposicin
de los sistemas de gestin del rgano gestor.

135

Figura 2. Tramitacin electrnica de expedientes y documentos contables

Bajo este modelo informtico, el expediente electrnico se remite desde el rgano gestor a
la intervencin delegada correspondiente mediante remisin telemtica a travs de IRIS o de
los servicios Web asociados, mientras que la devolucin del expediente por la intervencin
se efecta por el procedimiento de puesta a disposicin desde IRIS.
En el proceso de remisin telemtica del expediente del rgano gestor para ponerlo a dis-
posicin de la intervencin delegada correspondiente, la unidad remitente deber cumpli-
mentar una relacin de la documentacin constitutiva del expediente, indicando el soporte
electrnico o papel de cada documento, y aportar los documentos electrnicos. Efectuado
el envo, la aplicacin IRIS de la IGAE asignar un nmero de expediente (que servir
para su identificacin en las relaciones entre rgano gestor e intervencin) y devolver un
acuse de recibo electrnico (con sello electrnico de la IGAE, que tiene el carcter de sello
La Administracin electrnica y el servicio a los ciudadanos

electrnico de rgano para actuacin administrativa automatizada, previsto en el art. 18.1


de la LAECSP). Este acuse de recibo incluye el ndice electrnico del expediente remitido
por el rgano gestor, y su firma electrnica se aplica sobre la concatenacin del resumen
electrnico y del localizador electrnico de cada uno de los documentos constitutivos del
mismo. Se ha optado, en este caso, por la generacin del ndice electrnico del expedien-
te por el destinatario del mismo y su puesta a disposicin de la unidad remitente como
acuse de recibo para, de este modo, descargar al rgano gestor de esta tarea, lo cual no
impide que en un estadio de madurez ms avanzado pueda exigirse al rgano gestor la
aportacin del ndice electrnico.
Si el expediente remitido a la intervencin rene, de acuerdo con lo establecido por el Real
Decreto 686/2005, las condiciones para su fiscalizacin electrnica, la unidad fiscal de
la intervencin delegada proceder a su preparacin y finalmente el interventor fiscalizar
electrnicamente, cuya formalizacin se efectuar, bien con su firma electrnica sobre la
propuesta formulada por el propio rgano gestor (que se aadir a la firma del proponente
competente del rgano gestor) o aportando al expediente un documento adicional con su
firma electrnica, en el que se haga constar el carcter favorable o desfavorable de la fisca-
lizacin, y en este ltimo caso, los correspondientes reparos.
Como ya se ha indicado, la devolucin del expediente se efectuar por el procedimiento de
puesta a disposicin, para lo cual la unidad remitente del rgano gestor recibir un correo
electrnico anunciando que el expediente ha sido fiscalizado y est listo para su recepcin,
136 lo que podr realizar accediendo a la aplicacin IRIS o desde la propia aplicacin gestora,
a travs de los servicios Web asociados a las funciones de IRIS.
La instrumentacin de este modelo informtico por parte de la IGAE se est realizando me-
diante un proceso evolutivo en dos fases.
La primera fase, que es la actualmente implantada y disponible, se basa, en el mbito de
la gestin, en la oferta para los rganos gestores de un sistema departamental de apoyo a
la gestin econmico-presupuestaria, denominado SOROLLA, y de un portafirmas electrnico
local, denominado DOCEL.
El sistema SOROLLA est concebido como un sistema modular, complementario del sis-
tema de informacin contable SIC2, para la gestin econmico presupuestaria de los
centros gestores, que integra las funciones desarrolladas por un conjunto de mdulos
especializados, orientados a la tramitacin de expedientes de gasto; la gestin y contabi-
lidad de la caja pagadora; la generacin de documentos contables; la informacin sobre
la ejecucin presupuestaria y la gestin del inventario de bienes muebles e inmuebles del
centro gestor.
Sin duda se trata de un caso de xito, y buena prueba es que ms de 140 organismos
y unidades administrativas estn utilizando este sistema. A ello ha contribuido el hecho
de que, a lo largo de sus 10 aos de existencia, haya ido evolucionando continuamente
para adaptarse a los cambios normativos; a la realidad de la gestin que se realiza en
los centros gestores; a las nuevas tecnologas; y a las nuevas versiones de los productos
informticos que utiliza. Especialmente significativo ha sido el proceso de adecuacin de
La Administracin electrnica en la gestin y el control econmico presupuestario

SOROLLA en materia de Administracin electrnica, llevado a cabo en los ltimos aos


para facilitar:
La tramitacin electrnica de expedientes de pago directo y de las cuentas justifica-
tivas de anticipos de caja fija y de pagos a justificar.
La integracin con plataformas de tramitacin administrativa de comisiones de
servicio (por ejemplo con PRO@ del MITyC).
El tratamiento de facturas electrnicas bajo el formato de facturae previsto en la
Orden PRE/2971/2007.
Asimismo la IGAE pone a disposicin de los rganos gestores una solucin departamental
de portafirmas electrnico (DOCEL), para la firma electrnica, bajo la especificacin ETSI
101 903 (formato XAdES), de los documentos constitutivos del expediente. Permite tam-
bin la visualizacin de documentos contables y facturas electrnicas, la opcin de firma
electrnica masiva y otras prestaciones solicitadas por los usuarios interesados. Este porta-
firmas puede descargarse desde la oficina virtual del Portal en Internet de la Administracin
presupuestaria.
En el mbito del control previo y de la contabilidad, el modelo informtico se sustenta
en esta primera fase sobre el sistema IRIS, como interfaz en las relaciones entre el rgano
gestor y la intervencin, y para el seguimiento de los expedientes de gasto y de apoyo a su
fiscalizacin, y sobre el sistema de informacin contable, SIC2, actualmente con un bajo 137
nivel de integracin entre ambos sistemas corporativos. Es en el propio sistema IRIS a travs
del que el interventor correspondiente fiscaliza electrnicamente el expediente, cuando, de
acuerdo con lo indicado anteriormente, se producen las circunstancias para ello.
La escasa experiencia obtenida hasta ahora en cuanto a la tramitacin electrnica de expe-
dientes ha permitido, no obstante, realizar algunas reflexiones, entre ellas la resistencia al
cambio desde procedimientos muy consolidados de tramitacin en papel y la consideracin
de que aunque la tramitacin electrnica hace ms eficiente el proceso en su conjunto, sin
embargo, exige mayor intensidad en la actuacin de los agentes participantes. Tambin ha
permitido plantear propuestas y lneas de accin que permitan abordar para la segunda fase
las oportunidades que el actual escenario proporciona, entre ellas las siguientes:
Necesidad de una mayor eficacia de los procesos de firma electrnica.
Normalizacin y estructuracin de los principales documentos constitutivos de los
expedientes para facilitar la realizacin de validaciones automticas en lugar de
comprobaciones manuales.
Revisin de los procedimientos de intercambio de informacin entre rgano gestor
e intervencin desde la perspectiva de la eficacia administrativa, sin merma de las
garantas de control.
La segunda fase de este modelo informtico para la tramitacin electrnica de expedientes
de gasto (proyecto HERMES), actualmente en proceso de construccin para su implantacin
fundamentalmente en el periodo 2009-2010, responde a una arquitectura de servicios,
debiendo diferenciar entre los dos polos de actuacin: gestin e intervencin.
La Administracin electrnica y el servicio a los ciudadanos

Figura 3. Esquema general de HERMES

138 En el mbito de la gestin la solucin diseada se basa en cuatro pilares.


En primer trmino, los servicios que se ofrecern a las entidades pblicas administrativas para
la generacin de documentos contables y de documentacin normalizada de los expedientes
de gasto en formato fichero (DOCUnet).
En segundo trmino, el nuevo sistema para la gestin econmico presupuestaria de las en-
tidades pblicas administrativas (SOROLLA2), en sustitucin del actual SOROLLA. Los ejes
principales de este nuevo sistema son los siguientes:
Arquitectura Web con doble alternativa de instalacin: servicio de hospedaje en la
IGAE o instalacin propia del rgano gestor o entidad pblica.
Sistema integrado orientado a la tramitacin electrnica nativa de expedientes de
gasto de pago directo, de pagos a justificar y de anticipos de caja fija.
Compromiso con la herencia del actual sistema SOROLLA en cuanto a la simplicidad
del modelo, sin perjuicio de asumir otras prestaciones funcionales adicionales como
aquellas derivadas del nuevo sistema contable, el tratamiento de justificantes en
divisas, la gestin bsica de subvenciones, interfaz con plataformas de firma elec-
trnica y de facturacin electrnica,
Interoperabilidad con el nuevo sistema de informacin contable SIC3 y, a largo
plazo, canalizador y facilitador de los recursos asociados a la gestin econmico-
presupuestaria de las entidades pblicas administrativas.
En tercer lugar, el portafirmas electrnico DocelWeb, bajo arquitectura Web, concebido como
herramienta corporativa a disposicin de todos los usuarios internos de la Administracin
La Administracin electrnica en la gestin y el control econmico presupuestario

presupuestaria y, tambin, de aquellos otros usuarios externos que lo requieran a efectos de


la documentacin tramitada por aplicaciones de la Administracin presupuestaria.
Este portafirmas puede recibir solicitudes de firma procedentes de aplicaciones de la Ad-
ministracin presupuestaria o de usuarios del portafirmas. Cada solicitud de firma puede
comprender uno o varios documentos, al menos uno de ellos objeto de firma.
Para la solicitud de firma desde una aplicacin de la Administracin presupuestaria se han
desarrollado servicios Web para envo de las solicitudes de firma y descarga de dichas soli-
citudes, una vez revisados o firmados los documentos correspondientes a la solicitud, y han
sido puestos a disposicin de las aplicaciones.
Cuando es un usuario del portafirmas quien desea efectuar la solicitud de firma, DocelWeb
dispone de una opcin para que el usuario prepare la solicitud con los ficheros que corres-
ponda.
El cuarto pilar est constituido por los servicios Web de interoperabilidad (SWIN) entre
las aplicaciones de gestin y las de control y contabilidad, que estarn a disposicin de los
rganos gestores (algunos de ellos ya disponibles en la primera fase). A continuacin se
indican algunos ejemplos:
Para rganos gestores de gastos: servicios para la tramitacin telemtica de expe-
dientes de gasto y documentos contables.
Para rganos gestores de ingresos: servicios para la expedicin de justificantes de 139
ingreso y la contraccin de derechos por deudas de ingresos no tributarios.
Para rganos gestores de inversiones: servicios para la solicitud de designacin de
interventor para los actos de comprobacin material de la inversin, as como para
las correspondientes comunicaciones telemticas de designacin.
Para rganos gestores de subvenciones: servicios para la remisin de informacin a
la base de datos nacional de subvenciones.
Para la Direccin General de Patrimonio del Estado y unidades de patrimonio: ser-
vicios para la tramitacin de expedientes patrimoniales, as como para la remisin
telemtica de informacin sobre bienes del inventario.
En el mbito de la intervencin, la plataforma corporativa central para soporte de las funciones
de fiscalizacin y contabilidad que corresponden a la IGAE y sus intervenciones delegadas, y
a las oficinas contables de OO.AA., estar integrada por dos sistemas: el mencionado sistema
IRIS, ya disponible en la primera fase, y el nuevo sistema de informacin contable (SIC3).
Como sistema contable y de gestin de la tesorera, est previsto que SIC3:
Tenga carcter vinculante y centralizado para la Administracin General del Estado
y OO.AA.
Integre informacin sobre las cuentas justificativas y las facturas de las cajas paga-
doras del interior, los pagos masivos (a travs de agentes mediadores en el pago)
y los pagos al exterior dentro del propio sistema. Asimismo incorporar informacin
sobre los justificantes de los pagos en firme.
La Administracin electrnica y el servicio a los ciudadanos

Posibilite la expedicin electrnica de justificantes y el pago telemtico de las deudas


no tributarias.
Facilite la integracin con la Base de datos nacional de subvenciones pblicas y el
seguimiento de proyectos de gasto.
D soporte al nuevo Plan General de Contabilidad Pblica que incorpore la adecua-
cin a las NIIF.
Proporcione otras diversas prestaciones como: Adecuacin a la zona nica de pagos
en euros (SEPA); contabilidad financiera por programas; adecuacin a las reglas de
vinculacin presupuestaria de las Agencias pblicas; presupuesto monetario para
OO.AA.; mejor tratamiento de la distribucin territorial del gasto; mayores facilidades
de explotacin de la informacin contable; ...

3.La rendicin telemtica de las cuentas anuales


de las entidades del sector pblico estatal
Para la formacin de las cuentas anuales en formato electrnico, la IGAE, en 2001, puso a
disposicin de los organismos autnomos un programa de ayuda (GRECO-CD), mediante
descarga desde el portal en Internet de la Administracin presupuestaria (www.pap.meh.es).
140 Este programa de ayuda facilita la generacin en local, por parte de los organismos autno-
mos implicados, de los ficheros informticos comprensivos de las cuentas anuales, segn
la estructura y contenido establecidos por Orden EHA/777/2005, de 21 de marzo (con la
modificacin introducida por Orden EHA 405/2006, de 10 de febrero), por la que se regula
el procedimiento de obtencin, formulacin, aprobacin y rendicin de las cuentas anuales
para las entidades estatales de derecho pblico a las que sea de aplicacin la Instruccin
de Contabilidad para la Administracin Institucional del Estado. En el caso de los OO.AA.
adheridos al sistema de informacin contable (SIC2) la mayor parte de estos ficheros se
generan y extraen del propio sistema contable.
Ms recientemente se ha puesto a disposicin de estos organismos un sistema para facilitar
la rendicin de sus cuentas anuales por medios telemticos (RED.coa), de acuerdo con lo
establecido en la mencionada Orden EHA/777/2005. Su aplicacin ha sido opcional en 2005
y 2006, para la rendicin de las cuentas de los ejercicios 2004 y 2005, respectivamente,
pasando a ser obligatoria para las cuentas del ejercicio 2006 y posteriores.
Este nuevo sistema permite, para las cuentas anuales que se tramiten por esta va: Depositar
y acreditar las cuentas anuales mediante diligencia de firma (electrnica) del jefe de contabi-
lidad; formular, primero, y aprobar, despus, las cuentas, por el Cuentadante del organismo,
mediante la correspondiente diligencia de firma (electrnica); anexar el informe de auditora
relativo a las cuentas anuales aprobadas; validar el formato e integridad de la informacin y
la autenticacin del remitente; visualizar el contenido de los ficheros en un formato simple;
descargar los ficheros, para su posterior tratamiento en otros sistemas que permitan el anlisis
de la informacin por sus distintos destinatarios; y llevar un registro y control de fechas del
proceso de rendicin de cuentas anuales.
La Administracin electrnica en la gestin y el control econmico presupuestario

141
Figura 4. Rendicin telemtica de las cuentas anuales de OO.AA.

En la actualidad se est construyendo un sistema equivalente para la remisin telemtica a


la IGAE de la informacin econmico financiera por las entidades del sector pblico estatal
de naturaleza empresarial y fundacional. Este nuevo sistema (CICEP.red) tendr tres mdulos
funcionales diferenciados:
Informacin de la Ley 4/2007, de 3 de abril, de transparencia de las relaciones
financieras de las Administraciones Pblicas y las empresas.
Informacin trimestral y anual para la central de informacin de entidades pblicas
de naturaleza empresarial y fundacional (CICEP).
Cuenta anual e informacin del art. 129.3 de la Ley 47/2003 General Presupues-
taria.

4. Conclusiones
En este artculo se han presentado las realidades y proyectos de la IGAE en materia de Ad-
ministracin electrnica en la gestin y el control econmico presupuestario.
Por una parte, la tramitacin electrnica de expedientes de gastos y documentos contables ha
de tener una contribucin significativa en la eficacia y eficiencia de la gestin presupuestaria.
La Administracin electrnica y el servicio a los ciudadanos

Su instrumentacin tecnolgica se est realizando en dos fases. La experiencia obtenida tras


la implantacin de la primera fase est siendo aprovechada en la construccin de la segunda
fase, cuyos principales pilares sern, en el mbito de la gestin, el nuevo sistema para la
gestin econmico presupuestaria de las entidades pblicas administrativas (SOROLLA2), los
servicios Web de interoperabilidad (SWIN) y el portafirmas electrnico corporativo (DocelWeb),
a disposicin de los rganos gestores. En el mbito del control previo y de la contabilidad,
adems del actual sistema IRIS, como interfaz en las relaciones entre el rgano gestor y la
intervencin, y para el seguimiento de los expedientes de gasto y su fiscalizacin electrnica,
se implantar el nuevo sistema de informacin contable (SIC3).
Por otro lado, la rendicin telemtica de las cuentas anuales y de otra informacin econmico
financiera de las entidades pblicas estatales, que facilitar la mejora en la transparencia de
la informacin contable. Estando disponible desde el ao 2005 el sistema para la rendicin
telemtica de las cuentas anuales de las entidades pblicas administrativas se ha iniciado
ahora la construccin de un sistema equivalente para las entidades del sector pblico em-
presarial y fundacional.

142
LA ADMINISTrACIN ELECTrNICA EN LA GESTIN
DE LOS FONDOS COMUNITArIOS
Bosco Montero Cabrera. Tcnico de Gestin FEDER. Direccin General de Fondos Comunitarios.
Ministerio de Economa y Hacienda
David Azcrate Corcuera. Tcnico de Gestin FEDER. Direccin General de Fondos Comunitarios.
Ministerio de Economa y Hacienda
liver Ortega Martn. Tcnico de Gestin FEDER. Direccin General de Fondos Comunitarios.
Ministerio de Economa y Hacienda
Isabel Sierra Martnez. Consejera Tcnica. FEDER. Direccin General de Fondos Comunitarios.
Ministerio de Economa y Hacienda

SUMARIO: 1. Introduccin: Ley 11/2007 y la Gestin de los Fondos Estructurales. 2. Evolucin de 143
gestin sobre el FEDER. 3. Gestin de usuarios (GEP, Dam@, certificado digital, Docel Web).
4. Gestin electrnica de procedimientos (Certificados y declaraciones). 5. Documentos y
archivos electrnicos. 6. Conexin con la Comisin. Sistema SFC 2007. 7. Servicio Web.

1.Introduccin: Ley 11/2007 y la Gestin de los Fondos


Estructurales
Desde la Direccin General de Fondos Comunitarios (DGFFCC) se ha insistido desde el inicio
de la gestin de los Fondos Estructurales en los sistemas informticos como herramientas
imprescindibles anticipndose, como veremos a lo largo de este artculo, a las obligaciones
contradas por las Administraciones Pblicas a travs de la Ley 11/2007, de 22 de junio, de
Acceso Electrnico de los Ciudadanos a los Servicios Pblicos (LAECSP).
En este sentido a travs del presente artculo, se describe el desarrollo y evolucin de los
sistemas electrnicos que han servido de soporte a la gestin a lo largo de los Fondos
Estructurales en tres periodos de programacin: 1994-1999, 2000-2006 y el presente
2007-2013. Concretamente, nos centraremos en el sistema de gestin del Fondo Europeo
de Desarrollo Regional (FEDER) por ser la Subdireccin General(1) donde directamente

Referente a la Subdireccin General de Administracin del FEDER perteneciente a la Direccin General


(1)

de Fondos Comunitarios del Ministerio de Economa y Hacienda.


La Administracin electrnica y el servicio a los ciudadanos

desempeamos nuestras funciones y por disponer de informacin de primera mano re-


lativa a los distintos sistemas utilizados en los tres periodos de programacin a los que
haremos referencia.
Por otro lado tambin se tratar el proceso de gestin del acceso a los sistemas de infor
macin desarrollados para la gestin de los usuarios que tienen que hacer uso de dichos
sistemas, relacionado este punto con las secciones 2 y 3 del captulo II del ttulo se
gundo de la LAECSP. En este proceso, es necesaria la coordinacin permanente entre dis
tintos Organismos de la Administracin General del Estado (AGE) y veremos tambin el
desarrollo hacia la administracin sin papeles que se ha producido a lo largo de estos
periodos.
En el siguiente apartado se tratar de dar una pincelada a los sistemas y procedimientos
requeridos para la gestin del FEDER y que lleva al cumplimiento del ttulo tercero de la
LAECSP, pudiendo verse como estn evolucionando nuestros sistemas en lo referente al ar-
chivo y almacenamiento de la informacin en las aplicaciones segn el captulo IV del ttulo
segundo de la LAECSP.
Adems se ver cmo el sistema informtico para la gestin de los Fondos Estructurales de
la Comisin Europea (Comisin), denominado SFC 2007, estar conectado con el sistema
espaol Fondos 2007, lo que proporcionar que las bases de datos estn permanentemente
actualizadas. Y por ltimo veremos los ltimos avances en intercambio de datos a travs de
144 los servicios Web desarrollados para que los usuarios puedan cargar de forma masiva la
informacin en la aplicacin Fondos 2007.

2. Evolucin de gestin sobre el FEDER


Las dificultades que implica la gestin de los Fondos Estructurales, particularmente en el
caso del FEDER, el volumen de informacin generada y los requerimientos que se deben
cumplir de cara tanto a los beneficiarios de las ayudas como a las distintas instituciones
involucradas (nacionales y europeas) han hecho que, desde un principio, fuese necesa-
rio un potente armazn informtico que proporcionase cobertura y apoyo a la gestin.
A lo largo de los aos, y con el paso de distintos marcos comunitarios de programacin
presupuestaria, la filosofa de ese instrumento informtico ha pasado de ser una herra-
mienta ms de apoyo en el trabajo diario a ser el nexo y punto central en torno al que
pivota toda la gestin de las ayudas por parte de todos los organismos y administraciones
implicados. De una manera esquemtica, se pueden describir tres etapas claramente
diferenciadas:
1. Marco 19941999: En esta ocasin la herramienta informtica se denominaba
FEDER94, y cumpla un papel instrumental, de apoyo al trabajo diario, pero su
capacidad, accesibilidad y operatividad eran escasas. Serva como complemento
al trabajo diario, pero se encontraba a un nivel de detalle muy inferior al que pro-
porcionaba la informacin documental en soporte papel. A da de hoy el sistema
FEDER94 permanece en un estado latente.
La Administracin electrnica en la gestin de los Fondos Comunitarios

2. Marco 20002006: En este nuevo periodo la herramienta de trabajo es Fondos


2000, y supone una revolucin respecto a la etapa anterior. A grandes rasgos, las
novedades que presenta el nuevo sistema son:
Es ya un sistema de gestin integrado. Todas las tareas a realizar (certificacin,
declaracin, pagos, transferencias, etc) deben quedar reflejadas en el sistema. El
trabajo se organiza en torno a la herramienta, y obliga a informatizar procesos
y procedimientos.
Es la nica fuente de informacin oficial de cara a la Autoridad de Gestin y
la Comisin. Los documentos a remitir a Bruselas deben ser generados por el
sistema, y slo la informacin recogida en ellos es la vlida. En caso de discre-
pancia con lo reflejado en otros sistemas de otros organismos, la informacin
de Fondos 2000 prevalece.
Los organismos encargados de la gestin y los beneficiarios de las ayudas
deben acceder al sistema en condiciones seguras para reflejar y validar en l
la informacin. As, se empieza a crear un procedimiento profesionalizado de
alta, gestin y seguimiento de usuarios, que se va sofisticando con el tiempo,
y supone, entre otras cosas, el primer procedimiento en el que la DG FFCC ha
implantado el uso del certificado digital en sus procedimientos de trabajo,
y ha promovido su uso entre el resto de rganos participantes en la gestin
del FEDER. 145

Pese a ello, debido a cuestiones principalmente de carcter tecnolgico, Fondos


2000 no permite una liberacin completa del papel. Los documentos oficiales
generados por el sistema deben seguir siendo remitidos a las distintas autori-
dades y puntos del proceso de manera fsica, firmados manualmente, actuando
en este caso la aplicacin como repositorio y proporcionando un respaldo tec-
nolgico a la informacin impresa. Fondos 2000 sigue plenamente vigente a da
de hoy.
3. Marco 2007-2013: La aplicacin de gestin se denomina Fondos 2007 y, contando
con todas las ventajas y caractersticas que ya posea Fondos 2000, supone el
primer y mayor esfuerzo de la DG FFCC de dotarse con un sistema integral de Ad-
ministracin electrnica. Para ello, Fondos 2007 est desarrollando las siguientes
utilidades:
Implantacin del proceso de firma electrnica durante todo el procedimiento de
gestin, por lo que el sistema se libra del uso del papel y de la documentacin
oficial en dicho soporte.
Integracin de las funciones de las tres autoridades definidas en el artculo 59
del Reglamento (CE) 1083/2006 del Consejo de 11 de Julio de 2006 por el que
se establecen las disposiciones generales relativas al FEDER, al Fondo Social
Europeo y al Fondo de Cohesin y se deroga el Reglamento (CE) n 1260/1999,
que define las competencias de las tres autoridades distintas, que sern las
La Administracin electrnica y el servicio a los ciudadanos

encargadas de regir todo el procedimiento de trabajo asociado a la gestin,


certificacin y control de los fondos europeos.
Extensin del sistema de gestin al rea de control, llevado a cabo por la IGAE
como Autoridad de Auditora de los Programas Operativos, integrndolo plena-
mente en la aplicacin. Esta parte del procedimiento es recogida por Fondos
2000 pero de manera incompleta y subsidiaria.
Listado de todas las empresas beneficiarias de ayudas de Estado para su poste-
rior publicacin en la Web de la DG FFCC para el cumplimiento de la normativa
de informacin y publicidad de la Comisin Europea.
Conectividad entre aplicaciones: Este mtodo de trabajo permite trasvasar
informacin entre distintos sistemas informticos de manera transparente
al usuario mediante los denominados servicios Web. Se trata de extenderlos
tanto hacia abajo en lo referente a la carga de datos de los beneficiarios de
las ayudas en el sistema de gestin, como hacia arriba permitiendo as una
fluidez y transparencia en el trasvase de datos entre la Autoridad de Gestin
y la Comisin en la que no se hace necesario el envo de documentacin en
soporte fsico.
Por lo tanto, puede afirmarse que a lo largo de los aos, y con el permanente objetivo de
146 mejorar la eficiencia y calidad de la gestin, la DG FFCC est implantado de manera muy
rpida, y en algunos casos pionera, las ltimas tecnologas en el manejo y tratamiento de
la informacin, culminando dicho esfuerzo con el desarrollo de un sistema de trabajo ple-
namente coherente con la filosofa que se esconde bajo la expresin de Administracin
electrnica.

3.Gestin de usuarios (GEP, Dam@, certificado digital,


Docel Web)
Segn la LAECSP, las Administraciones Pblicas podrn utilizar para su identificacin y
autenticacin de documentos sistemas de firma electrnica basados en la utilizacin de
certificados de dispositivo seguro. En este sentido Informtica Presupuestara, dependiente
de la Intervencin General de la Administracin del Estado (IGAE), organismo responsable
del acceso a los sistemas de informacin del Ministerio de Economa y Hacienda (MEH),
exige que el acceso a las aplicaciones se realice a travs de un acceso por certificado
digital vlido.
Entre los organismos que expiden este tipo de certificados est la Fbrica Nacional de Moneda
y Timbre (FNMT) que, a travs de su pagina Web(2) permite a los ciudadanos solicitar on-line

http://www.cert.fnmt.es/index.php?cha=cit&sec=obtain_cert&lang=es
(2)
La Administracin electrnica en la gestin de los Fondos Comunitarios

el certificado que una vez instalado en sus ordenadores les permitirn acceder al formulario
on-line(3) mediante el que se realiza la solicitud. Adems de este formulario, y con objeto de
conocer los permisos y perfiles especficos de cada uno de los usuarios, deben enviar un
correo electrnico, directamente a la DG FFCC, que permita identificar al remitente en el que
se solicite el acceso a la aplicacin correspondiente.

En la actualidad las aplicaciones sujetas a este procedimiento de acceso son Fondos 2007 y
DocelWeb. Los usuarios internos utilizarn otra herramienta informtica llamada Dam@ para
la solicitud de alta de los accesos y una vez aprobada por los responsables de las distintas
unidades departamentales se procesarn dichas solicitudes por parte de los administradores
de las aplicaciones a travs del sistema GEP.(4)

Con todo este proceso, quedan olvidados viejos procedimientos escritos que se demora-
ban en el tiempo pasando a una plena administracin sin papeles en las que a travs de
servicios telemticos con los correspondientes sistemas de seguridad se logra el acceso
a los sistemas de informacin proporcionados por la IGAE. Por lo tanto, se logran alcanzar
algunos objetivos deseados tales como la accesibilidad, sin requerirse en ningn punto
el uso de procedimientos escritos con la implantacin de un sistema rpido, fiable, con-
sistente y seguro; y la simplificacin administrativa, reduciendo de manera sustancial los
tiempos y plazos de los procedimientos administrativos, mejorando la eficacia y eficiencia
en la actividad, tanto para el usuario final como para el proveedor de los sistemas de
informacin. 147

Adems, se han establecido diversos cauces para hacer llegar a los usuarios de Fondos
2007 la informacin necesaria para el buen uso de la aplicacin, as como para canalizar
sus sugerencias y necesidades tales como reuniones de trabajo, la existencia de un foro,
denominado Nuevo Sistema Informtico, en el portal de la Administracin Presupuesta-
ria(5), en el que pueden registrarse todos los usuarios dados de alta en la aplicacin y
la implantacin dentro del men de Fondos 2007 de un canal informativo que incluye
documentos clave para el desarrollo de todo el proceso de gestin con informacin so-
bre el procedimiento de firma electrnica, certificaciones, realizacin de operaciones y
transacciones, formato de cargas, etc... Todo ello agregado en distintos manuales para
que el usuario disponga de los detalles necesarios cuando tenga que insertar datos y
documentacin en Fondos 2007. De esta manera, se ha evitado, en la medida de lo
posible, el envo de papel a cada uno de los organismos que van a llevar a cabo opera-
ciones cofinanciadas en el nuevo periodo de programacin 2007-2013, suponiendo un
ahorro de los recursos empleados al conseguir una mayor eficiencia en el procedimiento
de comunicacin.

https://webpub2.igae.meh.es/frmExecAPP.aspx?code=2KIANUS&TA=ANO
(3)

GESTOR DE ESCRITORIO PERSONALIZADO: Herramienta informtica de gestin de usuarios dependien


(4)

tes de la IGAE.
http://www.pap.meh.es/
(5)
La Administracin electrnica y el servicio a los ciudadanos

4.Gestin electrnica de procedimientos


(Certificados y declaraciones)
En este apartado vamos a exponer de manera resumida el procedimiento de gestin del
FEDER en este nuevo periodo de programacin 2007-2013 donde se hace patente el avance
a travs de este innovador procedimiento, nicamente electrnico, donde las tradicionales
firmas de documentos oficiales se convierten en firmas electrnicas de documentos virtua-
les, igualmente oficiales. A modo de esquema, el circuito financiero quedara resumido en
la figura 1.
Los beneficiarios/organismos intermedios seran los encargados de cargar la informa-
cin en la aplicacin informtica referente tanto a la programacin inicial como a la
gestin de cada una de las operaciones que lleven a cabo y de las cuales se certificar
el gasto a Bruselas. Pues bien, ya en estos primeros pasos, hay una serie de listas de
comprobacin, que deben ser validadas para poder proceder al avance a los siguientes
estadios de la certificacin. Adicionalmente, las operaciones deben ser aprobadas elec-
trnicamente por los Organismos Intermedios designados por la Autoridad de Gestin.
Tras esto, y una vez cargadas las transacciones relativas a los gastos efectivamente
realizados, se proceder a generar un documento electrnico que recoge la certifica-
cin de los gastos y la consecuente solicitud de reembolso que deber nuevamente
ser firmada electrnicamente por el Organismo Intermedio. Posteriormente la Autoridad
de Gestin revisar dicha certificacin de gastos y deber validarla a travs tambin
148
de firma electrnica, requisito imprescindible para que la Autoridad de Certificacin
pueda proceder a la declaracin de gastos y consiguiente solicitud de pagos a Bruselas
a travs del sistema SFC 2007.
En todos estos pasos, el procedimiento de firma electrnica se llevar a cabo a travs de la
aplicacin Docel Web que es uno de los sistemas de informacin desarrollados por Informtica
Presupuestara de la IGAE con este fin especfico.
Como podemos ver en la figura 1, los documentos que se van a firmar por parte de los or-
ganismos intermedios son los siguientes:
Aprobacin de operaciones de acuerdo con los criterios de seleccin aprobados por
el Comit de Seguimiento.
Solicitudes de reembolso (vlidadas y firmadas electrnicamente en ltima instancia
por la Autoridad de gestin).
Informe de verificacin del artculo 13 del Reglamento 1828/2006.
La Administracin electrnica en la gestin de los Fondos Comunitarios

149

Figura 1. Circuito Financiero FEDER

En resumen, el proceso de firma electrnica, que va a estar presente a lo largo de los distintos
pasos del procedimiento de certificacin, suplanta al actual sistema de firma manuscrita
de documentos y de envo postal de los mismos, aunque el conjunto de esta informacin
tendr las mismas mximas garantas jurdicas, siendo una de las diferentes autoridades los
agentes responsables de las mismas.

5. Documentos y archivos electrnicos


En el nuevo sistema de gestin Fondos 2007 se ha diseado un apartado de almace-
namiento electrnico de informacin que hemos denominado archivo digital. En este
espacio de almacenamiento, distribuido a travs de distintas carpetas, se irn archivando
todos los documentos necesarios para la gestin del FEDER y que en periodos anteriores
se realizaban en papel. Podemos sealar que, entre otros, la documentacin a las que
nos estamos refiriendo sera la relativa a: todos los informes, ya sean de programacin,
de seguimiento de anualidades, informes finales, informes de verificaciones y de control.
Tambin se pretende que este repositorio recoja todas las comunicaciones, ya sea con los
beneficiarios y/u organismos intermedios como con la Comisin, en sus distintos formatos,
y toda la informacin relativa a las operaciones; los informes relacionados con los Grandes
La Administracin electrnica y el servicio a los ciudadanos

Proyectos(6); la informacin relativa a los comits de seguimiento; los certificados, etc...


Cada una de las Autoridades (Gestin, Certificacin y Auditora) que intervienen en el Marco
2007-2013 contar con su propio archivo digital y su estructura estar determinada por
sus necesidades especficas aunque funcionarn de una forma semejante cuando haya que
establecer los permisos oportunos para garantizar la integridad, autenticidad y conservacin
de los documentos almacenados.
La necesidad de este repositorio digital surge del enorme volumen de informacin que se
genera. Para hacerse una idea, en el sistema Fondos 2000 actualmente existen dados de
alta un total de 893 usuarios, que en conjunto han generado un total de 12.515 certificados,
siendo este el documento bsico de gestin oficial, que luego es agrupado en diferentes
agregados (declaraciones, solicitudes, etc). Si a ello sumamos numerosa documentacin no
generada por el sistema, pero necesaria en muchos casos para complementar la informacin
en el recogida (facturas, comprobantes, etc) y el conjunto de informes creados a da de hoy
por la Autoridad de Gestin basados en todos los datos existentes (anuales, de ejecucin,
etc) se hace evidente la necesidad de desarrollar una herramienta de estas caractersticas,
crendose adicionalmente un punto en el que se integre toda la informacin relevante para
la gestin, independientemente de su formato o de su forma de obtencin y creacin.

6. Conexin con la Comisin. Sistema SFC 2007


150
Como se ha comentado en el punto 4, la implantacin de los servicios Web es una de las
principales novedades de cara a la gestin de la informacin en el actual marco de programa-
cin FEDER 20072013. As, en lo que se refiere a la transmisin de datos de la DG FFCC a la
Comisin, esta va a ser la herramienta de trabajo que va a permitir implantar un procedimiento
de Administracin electrnica efectivo y transparente al usuario, gracias a la conectividad entre
el sistema nacional Fondos 2007 y el sistema de la Comisin, denominado SFC 2007. Por lo
tanto, la relacin entre el Estado Miembro y la Comisin se intensifica. Para llevarlo a cabo,
Fondos 2007 debe adaptarse a esta nueva herramienta para poder suministrar e intercambiar
datos y documentos. Ambas aplicaciones deben contener la misma informacin y ser las
nicas fuentes generadoras de informacin oficial (documentos, listados, formularios, etc).
Adems de los datos sobre programacin y ejecucin financiera, hay que transmitir a la SFC
2007 una serie de documentos establecidos en el Reglamento de aplicacin 1828/2006. El
flujo de informacin ser en los dos sentidos, tanto de las autoridades nacionales a la Comi-
sin como a la inversa y este proceso no llevar asociada ninguna firma electrnica ya que no
es necesaria debido al establecimiento previo de las personas encargadas que van a realizar
estas funciones. Cada una de las autoridades establecidas ser la responsable de enviar y
canalizar la informacin correspondiente a su mbito de trabajo, y recibir las observaciones
pertinentes por parte de la Comisin. Adicionalmente, se producir una simplificacin en la
gestin diaria de los trmites con la Comisin, eliminando documentacin redundante, lo
que a parte de minimizar los riesgos de errores y confusiones, inherentes a todo proceso de

Gran Proyecto es aquel cuya programacin supera los 50 millones de euros.


(6)
La Administracin electrnica en la gestin de los Fondos Comunitarios

trasvase de datos, redundar en un ahorro de recursos pblicos mediante una reduccin de


gastos corrientes (papel, correo postal, mensajera, etc) y, no menos importante, un menor
consumo de recursos fsicos y energticos, logrando por ello procedimiento de trabajo ms
respetuoso con el medio ambiente.
Con la misma filosofa de interconexin, transparencia y eficiencia, la DG FFCC ha extendido
el mismo sistema de trabajo, en la medida de sus posibilidades, con aquellos organismos
participantes en la gestin, y los beneficiarios receptores de las ayudas. As, como organismo
nuclear del proceso, la Autoridad de Gestin est realizando una labor de fomento y acicate
de cara a la extensin de estas herramientas de gestin electrnica entre distintas adminis-
traciones y organismos. Es esta una labor muy compleja, dado que la enorme variedad de
agentes participantes, dotados de diferentes niveles de competencias (Administracin Central,
Autonmica y Local) y un amplio rango de entes pblicos y privados y sistemas informticos
(propietarios, comerciales, plataformas WINtel, UNIX-Linux, etc) hacen que sea muy laborioso
el esfuerzo que se solita a los agentes. Sin embargo, es esa misma dificultad uno de los
mayores alicientes de cara a poder lograr una implantacin efectiva de estas herramientas,
lo que sin duda redundar en la mejora de los procedimientos de gestin, la eficiencia de los
mismos y, en definitiva, la prestacin de unos servicios de mayor calidad para el ciudadano,
destinatario ltimo y exclusivo de los esfuerzos de las Administraciones Pblicas.

7. Servicio Web 151


Por la evolucin de los sistemas informticos y el cada vez mayor ingente volumen de infor-
macin tratada surge recientemente la demanda de que sean directamente aplicaciones de
distintas Administraciones Pblicas las que interacten entre s, sin intervencin manual. Tal
y como se recoge en el ttulo cuarto, captulo II de la LAECSP, la AGE, Administracin Auton-
mica, Local y otras entidades de cooperacin deben crear una red de comunicaciones que
interconecte y permita el intercambio de informacin entre las mismas, del mismo modo que
existe entre la Unin Europea y Estados Miembros.
La Administracin Presupuestaria tiene una amplia relacin con otros servicios de la AGE o
de la Administracin Autonmica y Local. En este sentido, los Servicios de Informtica Pre-
supuestaria de la IGAE han dispuesto de soluciones para la conexin de usuarios de otras
administraciones a aplicaciones de gestin de distintos mbitos funcionales de los Centros
Directivos que componen la Administracin Pblica.
Los servicios Web se autenticarn mediante un certificado de sello de Administracin, rgano
o entidad de derecho pblico para actuacin administrativa automatizada (artculo 13.3.b
y 18.1.a de la LAECSP) emitido por alguno de los prestadores de servicios de certificacin
reconocidos por el servicio Web de @firma del MAP.
La principal ventaja del servicio Web es que permitir intercambiar datos entre diferentes
organismos ubicados en diferentes lugares geogrficos que tengan distintas aplicaciones
con contabilidades propias, dando lugar a la posibilidad de que puedan ser combinados
fcilmente para proveer servicios integrados, ahorrando cada entidad en costes a largo plazo
en un mbito cada vez ms globalizado. La independencia entre la aplicacin que usa el
La Administracin electrnica y el servicio a los ciudadanos

servicio Web y el propio servicio supone que cualquier cambio llevado a cabo a lo largo del
tiempo en uno no debe afectar al otro.
La estructura del servicio Web se acoger al Reglamento Comunitario para llevar a cabo
todas las tareas encomendadas explicadas anteriormente, proporcionando documentos en
formato PDF o HTML, para poder ser tratados con otras herramientas del paquete office, y en
cuanto a las cargas desde ficheros externos se realizarn a travs de ficheros normalizados
de intercambio de datos en formato XML.

152
LA ADMINISTrACIN ELECTrNICA EN LA ELAbOrACIN
y PUbLICACIN DEL PrESUPUESTO
Juan Antonio Marmaneu Huguet. Vocal asesor de la Direccin General de Presupuestos.
Ministerio de Economa y Hacienda.

SUMARIO: 1. Introduccin. 2. El Nuevo Sistema Presupuestario. 3. Conclusiones.

1. Introduccin
En el rea presupuestaria, contemplando en ella tanto la fase de elaboracin como la de 153
ejecucin del presupuesto, la preocupacin por implantar un sistema de informacin se
inici en la dcada de los ochenta. Inicialmente haba varios sistemas de informacin inde-
pendientes que tenan puntos dbiles tales como la existencia de contabilidades separadas,
discrepancias entre las mismas, duplicidad en la captura de datos y no informatizacin de
las oficinas contables de las Delegaciones de Hacienda.
Posteriormente, como consecuencia de querer descentralizar procesos y responsabilidades
en los Centros Gestores del gasto, de la existencia de un Plan de Contabilidad Pblica y de
disponer en el mercado informtico de los instrumentos necesarios se tom la decisin de
implantar un sistema de informacin que adems del aspecto contable incorporase el de
elaboracin del presupuesto. El resultado fue el Sistema de Informacin Contable Presupues-
tario (SICOP) que comenz a funcionar el primero de enero de 1986.
El mencionado SICOP fue sustituido, a lo largo de la dcada de los noventa, por una segunda
generacin en donde la especializacin dio lugar a dos sistemas de informacin diferenciados:
presupuestario y contable debidamente coordinados.
En los ltimos aos hay que resaltar que dentro del marco estratgico i2010 se especifica
que un reto esencial, que debe conseguirse, es que los servicios pblicos sean mejores, ms
accesibles y ms rentables. En ello juega un papel fundamental la Administracin electrnica
y muestra de ello es el despliegue legislativo que en los ltimos aos se ha producido, des-
tacando la Ley de acceso electrnico de los ciudadanos a los servicios pblicos.
La citada ley, como se deduce de su propio nombre, afecta a las relaciones con los ciudadanos
y su aprobacin se ha producido en un contexto caracterizado por la inquietud de la Europa
comunitaria (y nacional) por la mejora de la competitividad a travs de la tecnologa y por la
La Administracin electrnica y el servicio a los ciudadanos

voluntad poltica de transparencia. Ha sido precisamente la intensiva aplicacin de tecnologa


y la preocupacin por la transparencia de la informacin presupuestaria las notas esenciales
que han conformado el Nuevo Sistema Presupuestario (NSP) que se describe a continuacin.

2. El Nuevo Sistema Presupuestario


El sistema actual de informacin para la elaboracin y publicacin de los Presupuestos Ge-
nerales del Estado es el que recibe la denominacin de Nuevo Sistema Presupuestario.
El NSP, que afecta solamente a la Administracin Central o General del Estado pero no a la Ad-
ministracin Autonmica ni a la Local, es la tercera generacin del sistema presupuestario.
El sector pblico estatal est constituido por una serie de entidades que se diferencian segn
el rgimen de presupuestacin, contabilidad y control, las cuales, a efectos de presentacin
de la documentacin presupuestaria, se pueden agrupar en:
Subsector pblico con presupuestos de carcter limitativo. Dentro de este subsector
se encuentran el Estado, los Organismos autnomos del Estado, las entidades ges-
toras, servicios comunes y mutuas de la Seguridad Social, las Agencias Estatales y
otros Organismos Pblicos con presupuesto limitativo.

154

Figura 1. Sector pblico estatal

Subsector pblico con presupuestos de carcter estimativo. En este subsector se


integran las Sociedades Mercantiles Estatales, las Entidades pblicas empresaria-
les y el resto de Organismos Pblicos que a pesar de su naturaleza administrativa
disponen de un presupuesto estimativo, las Fundaciones del sector pblico estatal
y los Fondos pblicos sin personalidad jurdica.
La Administracin electrnica en la elaboracin y publicacin del Presupuesto

El conjunto de los presupuestos de las mencionadas entidades configuran los Presupuestos


Generales del Estado en cuya elaboracin intervienen diversos Agentes. Una vez terminada
la fase de elaboracin, el resultado obtenido es aprobado por el Gobierno y entregado al
Parlamento. Despus de su tramitacin en las Cortes Generales, que normalmente conlleva la
incorporacin de enmiendas parlamentarias, se procede a la aprobacin mediante norma con
rango de ley. Los citados Agentes son:
Los Centros Gestores de naturaleza administrativa, empresarial y fundacional.
Las Oficinas Presupuestarias existentes en cada Ministerio que actan como rganos de
enlace entre los mencionados Centros Gestores y el Ministerio de Economa y Hacienda.
Los servicios de Informtica Presupuestaria que actan como Central Informtica.
La Direccin General de Presupuestos como Central Presupuestaria.
La gestin electrnica para la consecucin de estos objetivos se basa en el contenido de
las rdenes de cada ao por las que se dictan las normas para la elaboracin de los Presu-
puestos Generales del Estado.
El segundo prrafo de la disposicin final segunda (Tratamiento de la informacin) de la Orden
EHA/1301/2008, de 6 de mayo, por la que se dictan las normas para la elaboracin de los Pre-
supuestos Generales del Estado para 2009 dice La Intervencin General de la Administracin
del Estado, de acuerdo con las directrices funcionales de la Direccin General de Presupuestos,
asumir el soporte informtico de los Presupuestos Generales del Estado mediante el manteni- 155
miento, desarrollo y explotacin de los sistemas informticos que sean necesarios.
Justificada normativamente la existencia de un sistema de informacin presupuestario, el
NSP permite la comunicacin real entre los Agentes anteriormente citados con la pretensin
de ser un canal nico donde se introduzca y tramite toda la informacin precisa, sin que
sea necesario realizar gestin alguna fuera del sistema. De ah su carcter multimedia, para
permitir la tramitacin de cualquier tipo de informacin (numrica, textual, etc.) y de fichero
(audio, video, etc.).

Figura 2. Plataforma electrnica de intercambio: el NSP


La Administracin electrnica y el servicio a los ciudadanos

2.1.Fundamentos del cambio


Los motivos por los que hace unos aos se plante el desarrollo de una nueva generacin
del sistema presupuestario fueron fundamentalmente los siguientes:
El desgaste del sistema presupuestario anterior como consecuencia de las modi-
ficaciones derivadas del efecto 2000 y de la implantacin del euro.
La aprobacin de una nueva Ley General Presupuestaria, las Leyes de Estabilidad
Presupuestaria, la Ley de Agencias Estatales, etc.
La obsolescencia de las herramientas y tecnologas en que estaba basada la segunda
generacin.
La aparicin de Internet.
Tomada la decisin de desarrollar el NSP en el primer semestre de 2003, es conveniente
destacar que ha sido preciso hacer un diseo modular debido a su complejidad, a la impo-
sibilidad de realizarlo de forma unitaria y tambin para facilitar su evolucin futura.
Las consecuencias durante el periodo de desarrollo fueron que funcionalidades nuevas
tuvieron que coexistir con antiguas, se deba realizar un mantenimiento evolutivo de las
funcionalidades antiguas, haba que implantar de forma paulatina las nuevas y obligaba a
modificar constantemente las interfaces existentes entre las antiguas y las nuevas.

156
2.2.Caractersticas tcnicas
El NSP tiene como principales caractersticas tcnicas las siguientes:
Es una arquitectura centralizada.
Est desarrollado con estndares abiertos.
Permite acceso con tecnologas de Internet.
Los puestos cliente solo necesitan disponer de un navegador de Internet y de un
visor de documentos PDF.
Tiene un diseo modular como se ha comentado anteriormente.
Es una arquitectura orientada al servicio. Bsicamente este tipo de arquitectura es una
coleccin de servicios que se comunican entre ellos, donde la construccin o reem-
plazo de cada uno, si fuera necesario, es relativamente econmica, cuestin imposible
para arquitecturas tradicionales. La comunicacin puede involucrar simplemente el
paso de datos o la coordinacin de alguna actividad entre varios servicios.
Los usuarios pueden acceder al sistema desde cualquier lugar y en cualquier momento.
Entre los mdulos del NSP existe una comunicacin que hace posible que la ltima
informacin existente est disponible para todos ellos sin estar los datos replicados
y sin tener que ejecutarse procedimientos peridicos de transferencia de informacin
(descargas / cargas).
Integracin potencial de todos los Agentes presupuestarios.
La Administracin electrnica en la elaboracin y publicacin del Presupuesto

2.3.Mdulos del Nuevo Sistema Presupuestario


Los mdulos previstos en el NSP se pueden clasificar por su funcin: elaboracin, consulta
y presentacin/publicacin.

2.3.1. Mdulos de elaboracin


Quanto
Es el mdulo del NSP encargado de la elaboracin presupuestaria del subsector administrativo
de carcter limitativo, que bsicamente est orientado a:
Integrar la Central de estructuras del subsector administrativo de los Presupuestos
Generales del Estado (tablas comunes del citado subsector: clasificaciones orgni-
cas, econmicas, de programas, regiones, provincias, etc.).
Elaborar los Escenarios presupuestarios regulados en la Ley General de Estabilidad
Presupuestaria.
Elaborar los estados de gastos e ingresos del subsector pblico estatal de natu-
raleza administrativa, integrante de los Presupuestos Generales del Estado. Dicha
elaboracin la realizan tanto la Direccin General de Presupuestos como las Oficinas
presupuestarias, cada una en su rea de trabajo propia e independiente. Desde la
aplicacin se establecen los mecanismos y procesos necesarios para contrastar las
diferentes informaciones y procesos de intercambio entre dichas reas de trabajo. 157
Asignar los crditos a Planes de Actuacin concretos y a la clasificacin funcional
COFOG del SEC 95 (sistema europeo de cuentas econmicas de contabilidad nacional)
para la formulacin de los Presupuestos Generales del Estado en trminos homologa-
bles internacionalmente.
Presentar las diferencias entre los presupuestos remitidos por el Gobierno a las
Cortes Generales y los ltimos aprobados por el Parlamento.
Realizar la personalizacin que deseen efectuar los ministerios de sus crditos, y
traspasar los Presupuestos Generales del Estado aprobados al sistema contable y
al de tramitacin de modificaciones presupuestarias.

Elaboracin Consulta y Presentacin

Quadro
Quanto
baco SIGMA PGEnet

Adenda Present@
REGIOnet
Financi@

Prgamo

Figura 3. Mdulos del NSP


La Administracin electrnica y el servicio a los ciudadanos

Informar e instrumentar en los estados de gastos e ingresos, por parte de la Direccin


General de Presupuestos, las enmiendas presentadas por los grupos parlamentarios
al Proyecto de Ley de los Presupuestos Generales del Estado, en sus distintas fases
de tramitacin tanto en el Congreso de los Diputados como en el Senado as como
emitir los libros resultantes de la aprobacin definitiva.
Para ello, se ha emprendido un proyecto consistente en la elaboracin y tramitacin de los
informes correspondientes al anlisis de las aproximadamente 4.500 enmiendas que se
presentan en cada una de las fases anteriormente mencionadas. En dichos informes se
analiza tanto si las enmiendas estn tcnicamente bien instrumentadas como la conveniencia
econmica de su aprobacin a juicio de la Direccin General de Presupuestos. Se analiza
tambin si, a juicio de dicho Centro Directivo, el contenido de la enmienda se ajusta a la
normativa que regula su tramitacin ante cada una de las citadas Cmaras. Por ltimo se
procede a elaborar una propuesta alternativa con la redaccin correcta, siempre a juicio del
Centro Directivo, de aquellas enmiendas que, estando incorrectamente instrumentadas desde
un punto de vista tcnico, se considera que podran ser aprobadas.
Esta fase, que ya entr en vigor para el Proyecto de Ley correspondiente al ejercicio 2008, se ha
perfeccionado para el ejercicio 2009 introduciendo diversas utilidades que facilitan la gestin
por parte de los usuarios y ampliando el contenido del mdulo con una serie de informes que
permiten analizar la incidencia de dichas enmiendas sobre las aplicaciones presupuestarias
que se consideran claves para conocer de forma aproximada su incidencia en el dficit.
158 Para el prximo ejercicio est previsto mejorar la aplicacin con una serie de informes que
permitan un conocimiento ms profundo de esta incidencia, ampliando el campo del anlisis a
todos y cada uno de los captulos del presupuesto de gastos, as como a los ingresos. De esta
forma se conseguir que el mdulo permita realizar el control de la incidencia de las enmien-
das sobre las distintas variables que configuran el escenario econmico de los Presupuestos
Generales del Estado y muy especialmente del dficit pblico, actuaciones que en la actualidad
se realizan por la Direccin General de Presupuestos por procedimientos manuales.
Adenda
Su finalidad es la elaboracin de la informacin presupuestaria del subsector administrativo
de carcter limitativo.
Fundamentalmente es la siguiente:
Estados financieros de Organismos autnomos (Cuenta de Resultados de opera-
ciones comerciales, Cuenta de Explotacin, Cuadro de financiamiento y Estado de
origen y aplicacin de fondos).
Anexo de Personal.
Anexo de Proyectos de inversin distribuidos orgnica y territorialmente.
Beneficios fiscales.
Gestin documental: tramitacin en lnea de todo el flujo de informacin no es-
tructurada (memorias, grficos, etc.) que se produce entre los distintos Agentes que
intervienen en el proceso. Dicha tramitacin comprende su envo al repositorio central,
La Administracin electrnica en la elaboracin y publicacin del Presupuesto

su almacenamiento, su posterior recuperacin y, en su caso, el reenvo final de la


informacin modificada (ciclo que puede repetirse tantas veces como sea preciso).
Memorias Presupuestarias: resmenes justificativos de las diferencias, por reas
de gasto, entre el ejercicio presupuestado y el anterior, elaboradas por la Direccin
General de Presupuestos.
Financi@
Este mdulo se utiliza para la elaboracin de los presupuestos del subsector de carcter
administrativo de carcter estimativo y del subsector empresarial y fundacional que forma
parte de los Presupuestos Generales del Estado.
Dicho presupuesto est compuesto por los estados financieros, el anexo de los proyectos de
inversin y las memorias de programas de actuacin plurianual de las sociedades mercantiles
estatales y entidades pblicas empresariales, fundaciones, fondos sin personalidad jurdica
y otros organismos pblicos.
Tiene las siguientes funcionalidades principales:
Permitir a las entidades (u Oficinas Presupuestarias y Direccin General de Presu-
puestos, en su defecto) la elaboracin de sus inversiones y estados financieros:
Presupuestos de explotacin y capital.
Programas de actuacin plurianual. 159
Memorias del presupuesto.
Comprobar la coherencia y correccin de los datos aportados:
Validndolos durante su grabacin.
Facilitando contrastes e informes al gestor.
Trasmitir la informacin entre las entidades, Oficinas Presupuestarias y Direccin
General de Presupuestos.
Suministrar los informes necesarios para que se generen los Presupuestos de explo-
tacin y capital y el anexo de inversiones.
Descargar la informacin de estados financieros e inversiones a otras aplicaciones.
Captura de informacin
Para estos mdulos de elaboracin que se han descrito el NSP permite a los usuarios que la
entrada de datos la puedan realizar bien por transacciones puntuales si estn conectados de
forma interactiva o por procedimientos de carga masiva desde ficheros externos al sistema.
Para el segundo caso se han desarrollado procesos que realizan la carga de los mencionados
ficheros tras las validaciones oportunas con el fin de garantizar la integridad y consistencia
de la informacin.
Los Centros Gestores que disponen de aplicaciones de gestin presupuestaria pueden crear
sus ficheros en formato normalizado y si tienen acceso al sistema pueden cargarlos en el
La Administracin electrnica y el servicio a los ciudadanos

mdulo apropiado, en caso contrario tendrn que remitirlos a otro Agente, superior en la
jerarqua, para que realice la carga.
Para aquellos Centros Gestores que no tienen acceso al sistema y que tampoco disponen
de aplicaciones de gestin propias el NSP prev una ltima forma de entrada de datos que
consiste en la descarga a travs de Internet de un mdulo no conectado al NSP, denomina-
do baco (no est desarrollado todava), que permitir a los usuarios capturar sus datos y
generar posteriormente los ficheros de intercambio que pueden ser remitidos a un Agente
con conexin al sistema para que haga la carga correspondiente.
Como consecuencia de no estar integrado en el sistema el mdulo no podr realizar todas
aquellas validaciones que requieren acceder a las bases de datos, por ello, determinados
ficheros que aparentemente superan las comprobaciones establecidas no podrn cargarse
en Quanto y en Adenda, con el inconveniente adicional de que su subsanacin no puede ser
realizada por quien intenta ejecutar el proceso de carga sino que ha de hacerse por quien
edit las fichas a travs de baco, teniendo que establecerse una interlocucin entre ambos
Agentes.
Flujos de informacin entre los Agentes
En la elaboracin de los Presupuestos Generales del Estado es fundamental que exista un
intercambio de informacin entre los distintos Agentes presupuestarios, los cuales trabajan
160 simultneamente pero, al mismo tiempo, tienen la necesidad de disponer de una total auto-
noma funcional y de la garanta de que su informacin no est disponible para el resto de
participantes mientras el propietario de la misma no lo permita.
Por ello, en los mdulos de elaboracin Quanto, Adenda y Financi@) ha sido necesario
poner operativo un procedimiento de gestin interno que permita el trabajo autnomo de
cada Agente y que facilite los flujos de informacin precisos (en definitiva, un servicio de
mensajera interna).
As, cada Agente puede realizar la captura de su informacin en sus reas de trabajo pro-
pias, y desde stas canalizar la informacin por los flujos establecidos a travs de buzones
intermedios que permiten al destinatario comprobar la informacin que recibe antes de darla
por buena con carcter previo a su incorporacin a su rea de trabajo para compararla con
la suya propia, sirviendo de base a sta.
Ello permite:
El funcionamiento autnomo de cada tipo de usuario (los Centros Gestores, las Ofici-
nas Presupuestarias y la Direccin General de Presupuestos pueden estar trabajando
simultneamente sin interferirse mutuamente).
El control por cada usuario de su propia informacin.
Para finalizar, indicar que la terminologa empleada no debe mover a confusin, ya que dichos
procesos se realizan internamente en el sistema, se ejecutan en el mismo ordenador y son
lanzados de forma telemtica por los usuarios.
La Administracin electrnica en la elaboracin y publicacin del Presupuesto

2.3.2. Mdulos de consulta


Quadro
Este mdulo del NSP proporciona consultas con formato predefinido y catalogables asociadas
al mdulo de elaboracin Quanto definido anteriormente.
Permite construir informes a medida de Escenarios presupuestarios y de Crditos y dota-
ciones, facilitando su catalogacin y ejecucin posterior con paso de parmetros.
Para ello, Quadro accede a la base de datos de Quanto en lnea (con conexin al ordenador
central) y en tiempo real (en el momento).
En Quadro no se permite que los usuarios formateen libremente los informes creados por
ellos, lo que no implica que no estn formateados: en funcin del tipo de informe generado
(del nmero de variables de cabecera del estado financiero y de su nmero de columnas) el
mdulo elige automticamente un formato preestablecido.
Existe un grupo de informes, de utilizacin general que definen los administradores del siste-
ma, que pueden utilizar todos los usuarios y otro grupo de informes, de utilizacin particular
que pueden definir todos los usuarios y cuya utilizacin se circunscribe a la unidad adminis-
trativa en la que se encuentre incluido ese usuario (Subdireccin de la Direccin General de
Presupuestos u Oficina Presupuestaria).
Proporciona tres tipos de salida: en ficheros PDF, en HTML con la misma disposicin de ca- 161
beceras y detalle que en PDF, y en formato de tabla (la salida es igualmente en HTML) que
facilita el traslado de los datos a una hoja de clculo para un posterior tratamiento.
SIGMA
Ofrece una prestacin similar a la del mdulo Quadro. En este caso la realizacin de consultas
se realiza sobre datos sin conexin con el ordenador central.
En concreto, permite configurar y ejecutar consultas parametrizadas sobre la informacin
correspondiente al subsistema de crditos y dotaciones del subsector administrativo.
La operacin con SIGMA supone habitualmente dos pasos:
Descarga de la propia aplicacin. Para ello, los usuarios se conectan al ordenador
central y obtienen el software de cliente. Esta operacin se realiza tpicamente una
nica vez.
Descarga de los datos. Los usuarios acceden al servidor y obtienen una instan-
tnea del presupuesto correspondiente al ejercicio deseado (que puede estar en
elaboracin, o cerrado), que descargan a su equipo cliente. Esta operacin se puede
realizar tantas veces como sea necesario. Una vez el puesto cliente tiene configurada
la aplicacin, y una copia de los datos, SIGMA ya no requiere una conexin para
proporcionar su funcionalidad.
El resultado de las consultas sobre los datos se presenta a los usuarios en un formato que
permite su exportacin y tratamiento con herramientas ofimticas.
La Administracin electrnica y el servicio a los ciudadanos

REGIOnet
En el mdulo REGIOnet se integra la informacin relativa a proyectos de inversin de los
subsectores administrativo, empresarial y fundacional y de la Seguridad Social, para poder
ser editada de forma convencional (Libros de inversiones) o presentada de forma visual y
grfica (Mapa de inversiones).
La explotacin de la informacin anteriormente descrita puede realizarse de forma parametri-
zada y su finalidad bsica es obtenerla de forma orgnica o territorializada (por comunidades,
provincias, etc.).
Como se ha indicado, para realizar consultas unificadas de los proyectos de inversin del
sector pblico estatal, este mdulo solicita los datos precisos a los mdulos de elaboracin
implicados (Adenda y Financi@), que actan como proveedores de informacin del anterior
y, en lo que se refiere a la Seguridad Social, a la informacin que tiene el sistema como con-
secuencia de la carga de datos realizada previamente a nivel de comunidades y provincias.
Durante el proceso de elaboracin presupuestaria proporciona a cada usuario la informacin,
relativa al mbito que le compete, del estado que en ese momento tengan los datos. Una vez
presentado el Proyecto de Ley al Parlamento (o aprobada la Ley de Presupuestos Generales
del Estado por las Cortes Generales), el sistema genera una fotografa que permite a los
usuarios consultar la documentacin.

162 REGIOnet muestra bsicamente la distribucin de inversiones entre los diferentes territorios,
permitiendo su visualizacin grfica y la obtencin de informes normalizados.
En relacin a las salidas, puede proporcionar los resultados en un formato listo para ser
visualizado (PDF), o en un formato tratable con herramientas ofimticas (HTML).

2.3.3. Mdulo de presentacin/publicacin


PGEnet
Este mdulo est especializado en el proceso de presentacin y publicacin de los Presu-
puestos Generales del Estado aunque por el diseo del NSP puede ser utilizado en cualquier
momento de la fase de elaboracin para proporcionar la documentacin en formato oficial
con la informacin disponible en cada momento.
PGEnet solicita en lnea y en tiempo real la informacin numrica a sus proveedores de
datos: Quanto, Adenda y Financi@, e implementa los procedimientos precisos para poder
alimentarse de la informacin de naturaleza no estructurada (cualquier tipo de fichero no
proveniente de los mdulos transaccionales citados con anterioridad; en la actualidad, b-
sicamente, memorias de carcter textual).
Las prestaciones bsicas son:
Hacer accesible mediante tecnologas de Internet la informacin numrica y docu-
mental del histrico de todos los Proyectos de Ley y posteriores Leyes de Presupuestos
Generales del Estado aprobadas (actuando as como un archivo digital).
La Administracin electrnica en la elaboracin y publicacin del Presupuesto

Obtener en papel los tomos de imprenta que tradicionalmente se han hecho llegar
al Parlamento.
Generar documentacin oficial digital que incluya toda o parte de la informacin
anterior, para publicar en Internet o para distribuir en un soporte fsico autnomo
(como un pen-drive o un CD-Rom) pudiendo luego ser consultada de forma desco-
nectada. Es el mecanismo que el Gobierno utiliza en la actualidad para entregar el
Proyecto de Ley de Presupuestos Generales del Estado al Parlamento.
Editar otra documentacin digital no oficial aunque de carcter relevante y con
calidad de edicin similar a la de naturaleza oficial.
Como se ha indicado, para que sea posible imprimir documentacin en lnea sin que sea
preciso realizar procesos de extraccin, transformacin y carga, PGEnet solicita a sus provee-
dores de datos (los sistemas transaccionales) la informacin pertinente y son stos los que
se la suministran en el formato adecuado para su posterior tratamiento en el mismo (en un
proceso transparente para el usuario del mdulo).
Esta concepcin permite garantizar una alta fiabilidad de la informacin proporcionada,
mayor que la de las anteriores versiones del mdulo, en las que dispona inicialmente de su
propia base de datos.
Una vez concluida la elaboracin del Proyecto de Ley y de la Ley, la informacin oportuna
se congela, integrndose en forma de ficheros en el mdulo PGEnet para permitir su ms 163
rpida recuperacin posterior, al no ser preciso generar las consultas en el momento de su
peticin para controlar la que puede proporcionarse a los diferentes tipos de usuarios que
la solicitan, por adquirir ya toda la informacin presupuestaria carcter pblico.
Durante el proceso de elaboracin, las consultas e informes que los distintos usuarios pueden
obtener a travs de los distintos mdulos del NSP slo incorporan aquella informacin que
les est permitida, lo que ya no resulta preciso, tal como se ha indicado, cuando el Proyecto
de Ley se remite al Parlamento o la Ley resulta aprobada.
En relacin a las salidas, este mdulo puede proporcionar los resultados en un formato listo
para ser visualizado (PDF), o en un formato tratable con herramientas ofimticas (HTML).
Como uno de sus hitos, PGEnet ha conseguido unificar los procedimientos de publicacin
electrnica y publicacin en papel de la documentacin de los Presupuestos Generales
del Estado, integrando los procesos que tradicionalmente se realizaban de forma manual,
y disminuyendo el tiempo de generacin a la vez que ha mejorado la calidad del producto
final.
Present@
En el caso de que fuera necesario realizar una presentacin telemtica de los Presupuestos
Generales del Estado a las Cortes Generales, es decir que se transmitieran desde el servidor
en donde estn almacenados dentro de los servicios de Informtica Presupuestaria y pu-
dieran ser recibidos en el Congreso de los Diputados previa la acreditacin oportuna, est
desarrollado este mdulo aunque hasta el momento no se ha utilizado todava.
La Administracin electrnica y el servicio a los ciudadanos

Prgamo
Este mdulo proporciona funcionalidades de formateo e impresin al resto de los mdulos
del NSP.

3. Conclusiones
La utilizacin del NSP permiti que, en septiembre de 2005, el Vicepresidente Segundo del
Gobierno y Ministro de Economa y Hacienda entregara el Proyecto de Ley de Presupuestos
Generales del Estado para 2006 al Presidente de las Cortes Generales, hacindolo por primera
vez en soporte CD. Al ao siguiente y desde entonces, el citado proyecto ha sido entregado
en soporte pen-drive. Asimismo este sistema ha propiciado la publicacin en Internet de los
Presupuestos Generales del Estado para conocimiento de los ciudadanos interesados.
Se ha tratado en esta rea de exponer la situacin actual del sistema informtico presupues-
tario en la que ha sido fundamental la informacin sobre el NSP obtenida de documenta-
cin elaborada por los servicios de Informtica Presupuestaria, a travs de la Subdireccin
General de Aplicaciones de Presupuestos y Fondos Comunitarios, la cul tambin ha sido la
responsable del desarrollo del mismo. El mencionado sistema debe completarse con el inicio
y terminacin del mdulo baco descrito anteriormente y con la finalizacin del correspon-
diente a las enmiendas parlamentarias.
164 No obstante, hay que tener en cuenta que aunque el citado sistema informtico estuviese
finalizado las labores de desarrollo no terminan nunca debido a la aparicin de nueva nor-
mativa, a peticiones de los Agentes implicados, etc.
LA ADMINISTrACIN ELECTrNICA EN LA TrAMITACIN
DE LAS PENSIONES DE CLASES PASIvAS y DE LAS
AyUDAS GESTIONADAS POr LA DIrECCIN GENErAL
DE COSTES DE PErSONAL y PENSIONES PbLICAS
Jos Gonzlez Bernal. Subdirector general de Ordenacin Normativa y Recursos de Informacin de
Clases Pasivas. Ministerio de Economa y Hacienda.
Montserrat Torija Noguerales. Subdirectora general de Gestin de Clases Pasivas. Ministerio de
Economa y Hacienda.

165
SUMARIO: 1. Atencin e informacin al ciudadano. 2. Tramitacin electrnica de procedimientos.
3. Transmisin telemtica de datos entre Administraciones Pblicas.

El Real Decreto 1127/2008, de 4 de julio, por el que se desarrolla la estructura orgnica


bsica del Ministerio de Economa y Hacienda (MEH), atribuye a la Direccin General las
siguientes competencias en materia de Clases Pasivas (artculo 9.1):
El reconocimiento, gestin y propuesta de los pagos de las pensiones del Rgimen
de Clases Pasivas del Estado, as como de las previstas en la legislacin especial
derivada de la guerra civil, y de aquellas otras prestaciones, indemnizaciones, ayudas
y anticipos cuya competencia tenga atribuida (letra i).
El anlisis, programacin, cuantificacin, y seguimiento de los crditos contenidos
en la Seccin 07 del Presupuesto de Gastos del Estado, as como de aquellos otros
que tenga asignados en materia de prestaciones sociales (letra j).
El estudio, informe y, en su caso, propuesta de las normas presupuestarias que
regulan los sistemas de pensiones calificados como pblicos, a los efectos de su
coherencia y compatibilidad, y la propuesta de la normativa que regula el sistema
de clases pasivas y pensiones especiales (letra K).
La tramitacin, propuesta y, en su caso, resolucin de las reclamaciones y recursos
interpuestos contra aquellos actos que en materia de pensiones, ayudas o indem-
nizaciones, sean de su competencia (letra l).
La Administracin electrnica y el servicio a los ciudadanos

El ejercicio de estas competencias est asignado a las Subdirecciones Generales de Gestin


de Clases Pasivas (letras i y j) y de Ordenacin Normativa y Recursos e Informacin de Clases
Pasivas (letras K y l).
En el desempeo de dichas funciones, la Direccin General de Costes de Personal y Pensiones
Pblicas ha asumido el compromiso de mejorar la calidad de los servicios que presta a los
ciudadanos, tal como recoge la Carta de Servicios de Clases Pasivas, que adems concreta ese
compromiso genrico en otros especficos referentes a la agilidad de los procedimientos y a la
atencin e informacin al ciudadanos. A tales efectos, se han definido tres estrategias bsicas:
Racionalizacin y agilizacin de los procedimientos.
Potenciacin de los resultados cuantitativos de gestin.
Atencin integral al ciudadano y mejora de la receptividad y accesibilidad de la
Administracin.
Para desplegar tales estrategias, desde hace ms de una dcada se vienen desarrollando
diversos programas y actuaciones dirigidos a acercar la Administracin a los destinatarios
de los servicios de Clases Pasivas, incrementar la eficacia y eficiencia en la tramitacin de
los procedimientos de Clases Pasivas y simplificar los trmites que los ciudadanos deben
realizar para obtener las prestaciones que gestiona este Centro directivo.
En la consecucin de estos objetivos desempean un papel esencial las nuevas tecnologas
166 de la informacin y de las comunicaciones, al hacer posible un alto grado de automatiza-
cin de los procesos y permitir una relacin ms cmoda y gil entre la Administracin y los
ciudadanos.
Precisamente en el mbito de las relaciones Administracin-ciudadano es donde la Ley 11/2007,
de 28 de junio de Acceso Electrnico de los Ciudadanos a los Servicios Pblicos (LAECSP),
introduce las principales novedades respecto del marco jurdico existente antes de su entrada en
vigor, obligando a las Administraciones Pblicas a adaptar, antes de 1 de enero de 2010, todos
los procedimientos administrativos a los requerimientos de Ley, con el fin de que el ciudadano
pueda hacer efectivos los derechos contemplados en su artculo 6, que se sintetizan en su
derecho a relacionarse con las Administraciones Pblicas por medios electrnicos.
A este respecto, resulta destacable que los procedimientos de reconocimiento y pago de
las prestaciones de Clases Pasivas cumplen la mayor parte de los requerimientos bsicos
de la LAECSP informacin electrnica, iniciacin electrnica, pago electrnico, consulta
del estado de tramitacin y se est avanzando en implantar plenamente otros reque-
rimientos adicionales tambin regulados en la repetida Ley, como la no solicitud de los
datos y documentos que obren en poder de otra Administracin. Por ello, cabe afirmar
que los procedimientos de Clases Pasivas presentan un alto grado de adecuacin a la
repetida norma.
Expuesto lo anterior, en las prximas lneas se presentan de forma sumaria las principales
actuaciones realizadas en materia de Clases Pasivas, en los ltimos aos, por la Direccin
General de Costes de Personal y Pensiones Pblicas en el marco de la Administracin elec-
trnica, as como los proyectos que actualmente se estn desarrollando, estructurndolos
en tres mbitos diferenciados:
La Administracin electrnica en la tramitacin de las pensiones de Clases Pasivas

Atencin e Informacin al Ciudadano.


Tramitacin electrnica de procedimientos.
Transmisin de datos entre Administraciones Pblicas.

1. Atencin e informacin al ciudadano


1.1. Pgina Web de Clases Pasivas (www.clasespasivas.sgpg.pap.meh.es)
En el ao 1997 se public la primera pgina Web de Clases Pasivas, que ha experimentado,
desde entonces, mltiples modificaciones para incorporar nuevas funcionalidades y servi-
cios.
Especialmente relevante fue la reforma radical de la pgina que se llev a cabo en el ao
2005, y que afect tanto a su presentacin y diseo como a sus contenidos. A partir de ese
momento, la pgina es accesible en los distintos idiomas oficiales, adems del ingls y del
francs, y difunde una informacin completa de todas las prestaciones que gestiona esta
Direccin General.
Asimismo, cabe destacar la permanente actualizacin que se realiza de la pgina, incorpo-
rando, de forma inmediata, los siguientes contenidos:
167
Modificaciones normativas que afectan a las pensiones de Clases Pasivas.
Informacin sobre las nuevas prestaciones cuya competencia se asigna a la Direccin
General.
Estadsticas mensuales de las pensiones de Clases Pasivas.
Uno de los espacios fundamentales de la pgina Web es la Oficina Electrnica de Clases
Pasivas que ofrece a los pensionistas de Clases Pasivas, a sus representantes legales, a los
Habilitados de Clases Pasivas y a los ciudadanos en general, determinados servicios electr-
nicos, cuya utilizacin en algunos casos es libre y en otros requiere certificado digital.
A finales del ao 2002 se pusieron en funcionamiento los primeros servicios de la Oficina
Electrnica, permitiendo a los pensionistas la consulta de sus datos, personales y eco-
nmicos, as como la obtencin de informes sobre su ltima nmina o la revalorizacin
de su pensin. Progresivamente se han ido incluyendo nuevos servicios, entre los que
destacan:
Obtencin de certificados, mensuales y anuales, sobre las pensiones de Clases
Pasivas que perciben. Estos certificados incorporan un cdigo de validacin seguro
que permite a terceros comprobar, en el apartado verificacin, la autenticidad de
tales certificados.
El servicio SIMUL@ facilita a los funcionarios pblicos prximos a jubilarse la posi-
bilidad de calcularse por s mismos, con un programa de ayuda, el importe de sus
futuras pensiones.
La Administracin electrnica y el servicio a los ciudadanos

La aplicacin LISNOM ofrece a las Unidades de Clases Pasivas y a los habilitados


de Clases Pasivas los listados de las nminas que gestionan.
El servicio CONSULTA@ permite al usuario consultar el estado de tramitacin de su
solicitud o expediente.
La aplicacin REGISTR@ que es va de acceso directo desde la pgina Web al Registro Electr-
nico del MEH. Dada la trascendencia de esta aplicacin respecto del ejercicio de los derechos
regulados en la LAECSP, se analiza ms detalladamente en el apartado siguiente.
Finalmente, se ofrecen datos sobre la utilizacin de algunos de los servicios de la Oficina
Electrnica desde el ao 2004 en el que se comenz a explotar esta informacin:

SUBSISTEMA 2007 2006 2005 2004

Certificados de renta 14.491 12.476 14.070 15.914


Listados de nmina 76.973 43.644 14.291 4.726
Consulta de pensiones 28.828 14.963 8.074 6.683
Certificados de pensiones 1.017 915 812 577
Simul@ 41.100 29.824 - -
168 Consult@ 3.900 2.224 - --
Total 166.309 104.046 37.247 27.900

1.2.Registro Electrnico
Al da siguiente de la publicacin de la Orden EHA/3636/2005, de 11 de noviembre, por
la que se cre el registro telemtico del MEH (B.O.E. nm 281), entr en funcionamiento el
Sistema de Informacin Registr@, accesible desde la direccin http://www.clasespasivas.
sgpg.pap.meh.es/, que permita -disponiendo de certificado electrnico- la presentacin
telemtica todos los das del ao, a cualquier hora, de solicitudes, escritos y comunicacio-
nes relacionados con los procedimientos de reconocimiento y pago de las prestaciones de
Clases Pasivas, de forma alternativa a los cauces establecidos en el artculo 38.4 de la Ley
30/1992, de 26 de noviembre.
En total estaban activos 13 formularios, mediante los cuales se podan presentar, entre otras,
solicitudes de pensiones familiares de Clases Pasivas, de pensiones especiales derivadas
de la Guerra Civil espaola, de gestin de pago de pensiones y de ayudas econmicas a
vctimas de delitos violentos, as como presentar recursos o reclamaciones y solicitar infor-
macin sobre la cuanta aproximada de la futura pensin de jubilacin del funcionario civil
prximo a jubilarse.
El sistema facilitaba un resumido informe con los datos bsicos exigidos para cada solicitud
presentada (nmero de registro, fecha y hora y trmite presentado), y permita la descarga
La Administracin electrnica en la tramitacin de las pensiones de Clases Pasivas

del formulario registrado y del archivo que serva como justificante electrnico de la solicitud
presentada.

Tras la aprobacin de la Orden EHA/693/2008, de 10 de marzo, por la que se regula el


Registro Electrnico del MEH, dictada en desarrollo de repetida la LAECSP, se ha procedido
a adaptar el Sistema de Informacin Registr@ a los requerimientos de la Orden, as como
a actualizar los formularios normalizados para su presentacin telemtica referentes a los
procedimientos de Clases Pasivas incluidos en el Anexo I de la citada Orden. A tales efectos,
se han aprobado los nuevos formularios en la Resolucin de la Direccin General de 26 de
septiembre de 2008.

1.3. Portales de Internet del Ministerio de Economa y Hacienda y del MAP


Clases Pasivas tambin est presente en el Portal Internet del MEH (www.meh.es) y en el
Portal del Ciudadano del Ministerio de Administraciones Pblicas (MAP) (www.060.es).

Como actuaciones ms relevantes realizadas en los aos 2007 y 2008, cabe sealar la rees-
tructuracin del canal de Servicios/Procedimientos Administrativos del portal de Internet del
MEH, mediante la aplicacin PAMEH, que permite la publicacin simultnea de los contenidos
en el portal del Ministerio y en aquellos portales que deseen sindicar este canal, evitndose 169
as la tarea de publicar de forma individual la misma informacin en los distintos sitios Web.
As, los datos contenidos en el PAMEH se reflejan a su vez en la aplicacin SIA (Servicio de
Informacin Administrativa) del MAP.

1.4.Canal de televisin digital terrestre


En el ao 2007 se han fijado los contenidos y diseo del canal de televisin digital terrestre
TDT-Clases Pasivas, en el que se informar a los ciudadanos de las prestaciones de Clases
Pasivas, dentro de la plataforma de servicios TDT 060 del MAP. Actualmente, se est gestio-
nando su prxima implantacin.

1.5.Buzn de Clases Pasivas (Clases.pasivas@sgpg.meh.es)


En este mbito de la atencin e informacin al ciudadano es remarcable la importancia
creciente del correo electrnico como medio para demandar informacin sobre Clases Pa-
sivas. En el ao 2000 se cre la direccin de correo electrnico de Clases Pasivas y desde
entonces, tal como se aprecia en la siguiente tabla que recoge datos de los ltimos cinco
aos, el porcentaje de solicitudes de informacin recibidas por este medio, en relacin con
el correo ordinario, se ha ido incrementando:
La Administracin electrnica y el servicio a los ciudadanos

Consultas por Porcentaje sobre el total de


correo electrnico solicitudes de informacin
2003 1.073 37,43
2004 1.069 43,87
2005 1.303 52,30
2006 1.319 56,81
2007 1.397 54,50

2. Tramitacin electrnica de procedimientos


2.1.Sistemas de Informacin de reconocimiento y pago de Clases Pasivas
La LAECSP obliga a que los sistemas de informacin soporten realmente los procedimientos
administrativos gestionados por cada Administracin Pblica.
En este sentido, la prctica totalidad de los procedimientos de Clases Pasivas se encuen-
tran informatizados en todas sus fases como consecuencia del desarrollo de los Sistemas
de Informacin de reconocimiento y pago de pensiones (OLAS e ISLA), que estn sujetos a
170 cambios continuos a fin de adaptarse a las modificaciones normativas que se producen en
el mbito de Clases Pasivas, as como a las nuevas competencias en la gestin de presta-
ciones pblicas que se han ido atribuyendo a la Direccin General devolucin de la carga
tributaria de las indemnizaciones por tiempos de prisin, anticipos del Fondo de Garanta
del Pago de Alimentos.
Tales sistemas sern sustituidos en el ao 2010 por un Sistema de Informacin unificado,
que incorporar la mayor parte de los requerimientos de la Administracin electrnica, y en
cuyo desarrollo estn participando personal de las Subdirecciones Generales de Gestin de
Clases Pasivas y de Aplicaciones de Costes de Personal Activo y Pasivo de la IGAE.

2.2.Notificaciones telemticas
Para alcanzar, antes de 31 de enero de 2009, la plena adaptacin de todos los procedi-
mientos administrativos en materia de Clases Pasivas a los requerimientosde la LAECSP, se
ha iniciado en el ao 2008 el proyecto de Notificaciones telemticas en Clases Pasivas
dirigido a hacer viable el derecho del ciudadano a que las notificaciones y comunicaciones
de esos procedimientos se realicen por va telemtica.
Ante la perentoriedad de los plazos, la Direccin General de Costes de Personal y Pensiones
Pblicas ha decidido adherirse al Convenio firmado entre Correos S.A. y el MAP, a cuyos
efectos se van a realizar las adaptaciones necesarias en los sistemas de informacin y en
los procesos de gestin para permitir la prctica de las notificaciones telemticas, y todo
ello sin perjuicio de que cuando la Subsecretara del MEH desarrolle su propia platafor-
La Administracin electrnica en la tramitacin de las pensiones de Clases Pasivas

ma de notificaciones telemticas, este Centro valore la oportunidad de utilizar ese nuevo


sistema.

2.3.Expediente electrnico
Dentro de las actuaciones previstas por la Direccin General de Costes de Personal y Pensio-
nes Pblicas para implantar la LAECSP, se encuentra el desarrollo del expediente electrnico
en los procedimientos de Clases Pasivas, entendido en los trminos del artculo 32 de la
repetida norma el conjunto de documentos electrnicos correspondientes a un procedi-
miento administrativo, cualquiera que sea el tipo de informacin que contengan.
El objetivo de este proyecto es sustituir el expediente tradicional por un expediente o carpeta
electrnica, que guarde en formato electrnico todos los documentos referentes a un mismo
procedimiento. A tales efectos, se promover, por un lado, que todos los documentos emi-
tidos por el Centro tengan formato electrnico, sin perjuicio de la posibilidad de emisin de
copias en papel con su correspondiente cotejo electrnico, y, por otro, la digitalizacin de los
documentos en soporte papel que aporten los interesados, con garantas de autenticidad,
integridad, no manipulacin.
El nuevo Sistema de Informacin unificado de Clases Pasivas incorporar entre sus funciona-
lidades el expediente electrnico, an cuando durante un tiempo dicho expediente coexista
con el expediente tradicional en soporte papel. 171

2.4.Tramitacin electrnica del impreso de iniciacin del procedimiento


de reconocimiento de pensin de jubilacin J
Este proyecto, incluido tanto en el Plan Estratgico de la Direccin General como en el Plan
para el Impulso de la Administracin Electrnica del MEH, persigue que el impreso de inicia-
cin de oficio del procedimiento de reconocimiento de pensin de jubilacin J se cumpli-
mente electrnicamente por los rganos de jubilacin, a travs de una aplicacin que valide
los datos y los cargue de forma automtica en el Sistema de Informacin de reconocimiento
de pensiones de Clases Pasivas (OLAS), facilitando la reduccin de los plazos de tramitacin,
la eliminacin de errores y la racionalizacin de los procesos.
La complejidad de este proyecto, en el que van a participar los casi 300 rganos de jubilacin
existentes, ha motivado que se haya previsto un plazo trienal para su ejecucin (2007-2009).

3.Transmisin telemtica de datos entre


Administraciones Pblicas
Con el propsito de simplificar la documentacin requerida a los interesados en los pro-
cedimientos de Clases Pasivas, y mejorar el control de los requisitos para el percibo de
las prestaciones gestionadas por esta Direccin General, en los ltimos aos se ha poten-
La Administracin electrnica y el servicio a los ciudadanos

ciado la obtencin, por va telemtica, de los datos obrantes en otras Administraciones


Pblicas, con el consentimiento previo de los interesados manifestado en las solicitudes
de pensiones o con la autorizacin legal que para ello existe en ciertos procedimientos
ayudas a las vctimas de delitos violentos y control de los complementos econmicos
para mnimos.
A continuacin se relacionan, por orden cronolgico de implantacin, las transmisiones de
datos que se realizan con otras Administraciones Pblicas y la finalidad a la que las mismas
responden:

3.1.Cruce de datos de pensionistas de Clases Pasivas con el Registro


de Prestaciones Sociales Pblicas
Este proceso permite aplicar las normas sobre concurrencia y limitacin de las pensiones
pblicas.

3.2.Informacin sobre fallecimientos y matrimonios


El Instituto Nacional de Estadstica (INE), en virtud de una encomienda de gestin cele-
172 brada con el Ministerio de Justicia, enviaba a esta Direccin General informacin sobre los
fallecimientos y matrimonios inscritos en los Registros Civiles de personas cuyo estado civil
era el de viudo, a fin de cruzar esa informacin con las bases de datos de Clases Pasivas y
detectar los pensionistas fallecidos o los perceptores de pensin de viudedad que haban
contrado matrimonio.
En el ao 2007 se ampli la referida encomienda de gestin al INE, de modo que a partir
de 1 de septiembre de 2007 se recibe informacin sobre los matrimonios celebrados por
todos los pensionistas de Clases Pasivas, cualquiera que sea su estado civil y no slo de los
viudos/as, como hasta ese momento se vena haciendo.
Ese mismo ao tambin se comenz a recibir esta informacin directamente del Ministerio
de Justicia, sobre fallecimientos y matrimonios, lo que ha permitido acortar los plazos para
detectar las posibles incompatibilidades y baja de pensiones.

3.3.Informacin sobre rentas de los interesados a travs de la aplicacin


que la Agencia Estatal de la Administracin Tributaria pone al servicio
de las Administraciones Pblicas
Desde el ao 1997, y como consecuencia de la autorizacin contenida en la Ley 13/1996,
de 30 de diciembre, de Medidas Fiscales, Administrativas y del Orden Social, la AEAT viene
proporcionado a Clases Pasivas informacin sobre la rentas de los pensionistas de Clases
Pasivas perceptores de los complementos econmicos para mnimos de pensin, con el
propsito de verificar el derecho al percibo de los mismos.
La Administracin electrnica en la tramitacin de las pensiones de Clases Pasivas

Ampliando este servicio inicial, la AEAT puso a disposicin de la Administraciones Pblicas


una aplicacin que permite consultar las rentas de los solicitantes de prestaciones de Clases
Pasivas sujetas al requisito de ingresos, lo que ha permitido suprimir la presentacin por parte
de los interesados de sus declaraciones de la renta o certificados de la AEAT.

3.4.Consulta directa desde las aplicaciones de Clases Pasivas


a los Sistemas de Verificacin de Datos de Identidad y Residencia
A efectos de dar cumplimiento a las previsiones de los Reales Decretos 522 y 523/2006,
de 28 de diciembre, sobres supresin de las fotocopias de los documentos identificativos
de identidad de nacionales y extranjeros, y del certificado de empadronamiento, facilitan-
do simultneamente la tramitacin de los expedientes de Clases Pasivas, se desarroll, a
comienzos del ao 2007, el acceso directo a travs de un Servicio Web, con certificado
electrnico de la Direccin General, desde los Sistemas de Informacin de reconocimiento y
pago de pensiones de Clases Pasivas a los Sistemas de Verificacin de Datos de Identidad
y de Residencia, aprobados, respectivamente por las rdenes PRE 3949/2006, de 26 de
diciembre y PRE/4008/2006, de 27 de diciembre.
As, cuando una persona solicita una prestacin de Clases Pasivas se consulta su identidad,
y si fuera necesario su residencia, a travs del referido Servicio Web.
173

3.5.Violencia domstica
Asimismo, en el ao 2007 se desarroll el intercambio de ficheros con del Registro Central
para la proteccin de vctimas de la violencia domstica del Ministerio de Justicia, para dar
cumplimiento a lo dispuesto en la Ley Orgnica 1/2004, de 28 de diciembre, de medidas de
proteccin integral contra la violencia de gnero, cuya disposicin adicional primera regul
que el condenado por sentencia firme por delitos con resultado de muerte o lesiones, cuando
la ofendida fuera cnyuge, excnyuge o conviviente con hijos comunes, quedara excluido de
la pensin de viudedad causada por la vctima o del abono de la pensin de la pensin de
orfandad de la que pudieran ser beneficiarios sus hijos.
Mensualmente se recibe un fichero del Ministerio de Justicia, con la informacin actualizada
de las personas incluidas en dicho Registro.

3.6.Servicio Web de Informes de Vida Laboral


Con fecha de 24 de julio de 2008 se ha firmado un Convenio de Colaboracin entre la Teso-
rera General de la Seguridad Social y la Direccin General de Costes de Personal y Pensiones
Pblicas, para la cesin de informacin del Fichero General de Afiliacin, a esta Direccin
General y que incluye el Servicio Web de Informes de Vida Laboral.
El acceso a este Servicio Web se realiza desde los Sistemas de Informacin de reconocimiento
y pago de pensiones de Clases Pasivas (OLAS e ISLA), facilitando la consulta de los informes
La Administracin electrnica y el servicio a los ciudadanos

de vida laboral de las personas que figuran como interesados en los procedimientos de Clases
Pasivas, bien porque se est tramitando alguna pensin/prestacin a su favor o bien porque
sean ya pensionistas de Clases Pasivas.
La consulta a dicho Servicio evita que los interesados en los procedimientos de Clases Pasivas
tengan que presentar los informes de vida laboral de la Tesorera General de la Seguridad
Social, necesarios, entre otros causas, para totalizar las cotizaciones que acrediten al Sistema
de la Seguridad Social en su pensin de Clases Pasivas, determinar la carrera completa de
Seguro a efectos de los Reglamentos Comunitarios en materia de Seguridad Social, verificar
su situacin a efectos del derecho y cuantificacin de las ayudas a las vctimas de los deli-
tos violentos y contra la libertad sexual reguladas en la Ley 35/1995, de 11 de diciembre,
as como de los anticipos del Fondo de Garanta del Pago de Alimentos regulado en el Real
Decreto 1618/2007, de 7 de diciembre, y de los complementos econmicos para mnimos
de las pensiones de Clases Pasivas, o comprobar si se encuentran realizando una actividad
laboral, por si estuvieran incursos en alguna causa de incompatibilidad en el percibo de las
pensiones o prestaciones que tienen reconocidas, o han solicitado.

174
UN NUEvO ENTOrNO ELECTrNICO
PArA EL INTErCAMbIO DE DATOS FINANCIErOS
ENTrE LA ADMINISTrACIN LOCAL
y LA ADMINISTrACIN DEL ESTADO
Juan Antonio Zapardiel Lpez. Subdirector general de Procesos Estadsticos y Sistemas Informticos.
Direccin General de Coordinacin Financiera con las Comunidades Autnomas y con las Entidades
Locales. Ministerio de Economa y Hacienda.
Mara Jess Llorente Garca. Subdirectora general adjunta de Procesos Estadsticos y Sistemas
Informticos. Direccin General de Coordinacin Financiera con las Comunidades Autnomas y con las
Entidades Locales. Ministerio de Economa y Hacienda.

SUMARIO: 1. Direccin General de Coordinacin Financiera con las Comunidades Autno- 175
mas y con las Entidades Locales. 2. Creacin de un entorno de Administracin electrnica
para la entrega de datos de la liquidacin del presupuesto anual de las Entidades Locales al
Ministerio de Economa y Hacienda.

1.Direccin General de Coordinacin Financiera con las


Comunidades Autnomas y con las Entidades Locales
La recopilacin y anlisis de los datos derivados de la actividad financiera de las Entidades
Locales ha constituido durante aos una de las funciones del Ministerio de Economa y
Hacienda (MEH), ejercitada a travs de sucesivos centros directivos que, con diferentes de-
nominaciones y estructuras, han asumido responsabilidades en el mbito de la financiacin
local. Actualmente, la Direccin General de Coordinacin Financiera con las Comunidades
Autnomas y con las Entidades Locales (DGCFCAEL este trmino har tambin referencia
a cualquiera de los centros directivos predecesores) integra, entre sus funciones,(1) el segui-
miento del rgimen econmico-financiero de las Entidades Locales mediante la captacin y
tratamiento de la informacin, as como la realizacin de estadsticas en dichas materias.
El marco de operaciones estadstico-financieras que implican un intercambio de datos entre las
Entidades Locales y la Administracin del Estado es amplio, abarcando varias reas entre las

Real Decreto 1127/2008, de 4 de julio, por el que se desarrolla la estructura orgnica bsica del
(1)

Ministerio de Economa y Hacienda. Artculo 12.


La Administracin electrnica y el servicio a los ciudadanos

que destacan las relacionadas con presupuestos, endeudamiento, tipos impositivos e inventario
de entes dependientes de las corporaciones. El tratamiento de las distintas fases de cada ope-
racin captura de datos, depuracin y anlisis, publicacin ha experimentado un importante
avance a partir del ao 2005, en el que se ponen en prctica algunas notables mejoras en la
gestin, apoyadas en el desarrollo de la Administracin electrnica. Hasta ese momento, las
relaciones interadministrativas para el intercambio de informacin financiera se cean a la
remisin desde las Entidades Locales de diversos modelos en soporte papel conteniendo los
datos de las diferentes estadsticas. La complejidad de los procesos de grabacin manual de
datos, en un principio centralizados y posteriormente distribuidos a travs de las Delegaciones
de Economa y Hacienda en cada provincia, dejaba abiertas claras perspectivas de mejora. Unido
a esto, los dilatados plazos para la publicacin definitiva aconsejaban un cambio profundo en
los procesos, en busca de un significativo incremento en trminos de eficiencia.
Tras un anlisis inicial de los procedimientos, se apreci la necesidad de racionalizar los mtodos
de captura de datos, para lo cual era imprescindible contar con la colaboracin directa de los
responsables financieros locales. Como puntos dbiles inmediatos de la metodologa practicada
hasta entonces, destacaban el excesivo coste en recursos y el retraso en la publicacin de las
cifras definitivas, adems de una previsible prdida de calidad relacionada con el hecho de que
la transcripcin manual del dato original, por personal ajeno a su elaboracin, era obviamente
susceptible de error. La solucin adoptada para solventar estos inconvenientes pasaba por la
captura directa del dato a partir de su fuente de generacin, la propia Entidad Local. Para ello, en
2005 se puso en prctica, por vez primera, una aplicacin de captura de datos de la liquidacin
176 del presupuesto local para su uso a travs de Internet. Mediante un sistema de autenticacin
basado en usuario y contrasea, los responsables locales podan acceder a un conjunto de
formularios electrnicos adaptados a la estructura presupuestaria de las Entidades Locales, que
deban cumplimentar con los datos de la liquidacin del presupuesto del ejercicio 2004.
El proyecto, que fue acompaado de una sesin de formacin online dirigida a los responsables
financieros locales a travs de la red de Aulas Virtuales del Instituto Nacional de Administracin
Pblica, se dirigi a una muestra de 254 corporaciones locales. El alto grado de colaboracin y
la calidad de los datos recopilados constituyeron la base para plantear una solucin global que
mejorase la eficiencia de las relaciones de intercambio de datos entre las Entidades Locales
y la DGCFCAEL. Con esos antecedentes, se crea en 2006 la Oficina Virtual de Coordinacin
Financiera con las Entidades Locales (La Oficina Virtual). La Oficina Virtual ha sido diseada
con el objetivo de convertirse en el principal canal de comunicaciones entre la DGCFCAEL y los
entes locales, en todos los aspectos relacionados con la financiacin procedente del Estado y
con el intercambio de datos presupuestarios y econmico-financieros en general.
La Oficina Virtual, cuyas herramientas estn basadas en la modalidad G2G (Government to
Government) de la Administracin electrnica, representa un cambio sustancial en las relaciones
de intercambio de informacin financiera entre la Administracin Local y la Administracin del
Estado. En la misma lnea de mejoras en la gestin, tambin se lleva a cabo un profundo cam-
bio en la poltica de publicaciones del Centro Directivo, abandonando la publicacin en papel,
habitualmente dirigida a la confeccin de voluminosos libros de cifras de difcil tratamiento,
e iniciando la publicacin en formato electrnico. Los datos pasan a publicarse en la Oficina
Virtual utilizando formatos fcilmente manejables por analistas y otros agentes con inters en la
materia. Este hecho permiti reducir sensiblemente (en algunos casos alrededor de un ao) los
Entorno electrnico para intercambio de datos financieros entre Administracin Local y Administracin del Estado

plazos de publicacin de cifras definitivas de las principales operaciones estadsticas, adems


de crear un entorno de transparencia para la informacin financiera local.
En 2006, las aplicaciones telemticas de la Oficina Virtual se ponen a disposicin de todas las En-
tidades Locales que, a partir de ese momento, pueden transmitir sus datos econmico-financieros
a travs de ellas. Sin embargo, pese a que las mejoras tecnolgicas introducidas con la Oficina
Virtual haban resultado ser significativas y bien acogidas por las Entidades Locales, no servan
por el momento como alternativa adecuada para reemplazar los tradicionales envos en papel de
los datos por su transmisin electrnica. Las dificultades observadas eran de tipo legal, especial-
mente en los casos del suministro de informacin financiera de carcter obligatorio, por parte de
las Entidades Locales, regulado por diferentes normas. De hecho, en el caso de mayor inters por
la fuerte demanda social de sus datos, la liquidacin del presupuesto de las Entidades Locales
(operacin incluida en el Plan Estadstico Nacional), se observaba un claro contrasentido. La Ley
Reguladora de las Haciendas Locales(2) establece que las Entidades Locales remitirn una copia de
la liquidacin de sus presupuestos a la Administracin del Estado. Esta obligacin, hasta entonces
puesta en prctica mediante el envo al MEH de una copia legal en papel de la citada liquidacin
presupuestaria, no poda ser reemplazada por la mera transmisin de los datos contenidos en la
misma por medio de un conjunto de formularios electrnicos.

177

Figura 1. Oficina Virtual.


http://www.meh.es/Portal/Administracion+Electronica/OVEntidadesLocales.htm

Pese a que la transmisin de los datos careca de valor legal sin el envo paralelo de la copia
de la liquidacin en papel con firma manuscrita del responsable local, en ese primer ao de
funcionamiento de la Oficina Virtual alrededor de una quinta parte de las Entidades Locales
colaboraron enviando los datos de su liquidacin presupuestaria a travs de la aplicacin
Web. El nuevo procedimiento de captura de datos era adecuado pero no efectivo, pues no
supona una mejora en la gestin para las propias Entidades Locales, que deban seguir
realizando la misma tarea, pero ahora por una doble va.

Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley
(2)

reguladora de las Haciendas Locales. Artculo 193.5.


La Administracin electrnica y el servicio a los ciudadanos

La remisin de datos desde las Entidades Locales a las Delegaciones de Economa y Hacien-
da, en sucesivos ejercicios, ha generado un serio problema de almacenamiento de grandes
volmenes de papel. Estas transacciones en soporte papel incrementan significativamente
los costes de gestin, no slo desde el punto de vista de los locales de almacenaje, sino
tambin en gastos de envo y, especialmente, en trminos medioambientales. La reduccin
del papel en la captura de datos financieros locales se ha convertido, a partir de 2006, en
uno de los principales objetivos de la DGCFCAEL. El nmero de potenciales informantes en
la Administracin Local es elevado, como puede observarse en la siguiente tabla.

TIPO DE ENTE N
Municipios 8.110
Ciudades con Estatuto de Autonoma 2
Provincias de Rgimen Comn 38
Provincias de Rgimen Foral 3
Islas 11
ENTIDADES LOCALES (artculos 137 y 141.4 Constitucin) 8.164
Mancomunidades 1.006
reas metropolitanas 4
Comarcas 81
Agrupaciones de municipios 74
Entidades locales menores 3.721
ENTIDADES LOCALES (artculo 3.2 Ley Bases Rgimen Local) 4.886
Organismos autnomos locales 1.770
Entidades pblicas empresariales 21
178 Sociedades mercantiles locales (participadas integramente) 1.198
Sociedades mercantiles participadas mayoritariamente 283
Organismos autnomos, entidades pblicas y sociedades 3.272
Fuente: Base de Datos General de Entidades Locales (DGCFCAEL).

Tabla 1. Entes locales informantes.

Si a esto se unen las diferentes operaciones que implican la remisin de datos desde las
Entidades Locales (Presupuestos y Liquidaciones presupuestarias, Base de Datos General
de Entidades Locales, Inventario de Entes del Sector Pblico Local, Central de Informacin
de Riesgos de las Entidades Locales, Imposicin Local, Solicitudes de Compensacin por
beneficios fiscales), puede entenderse la necesidad de encontrar una solucin inmediata.
Para que la transmisin electrnica de datos eliminase de forma definitiva el envo de la misma
informacin en soporte papel, era necesario complementar el mecanismo con la aplicacin de
la firma electrnica, as como regular el procedimiento desde el punto de vista normativo. En
otro orden de cosas, si se pretenda mejorar la gestin de las Entidades Locales evitando envos
en papel, exista otra faceta de esa gestin que era manifiestamente mejorable: el proceso de
introduccin de datos en las aplicaciones telemticas. Si bien la introduccin manual de datos
en formularios Web puede ser una tarea simple, el trabajo se vuelve tedioso cuando el nmero de
datos a grabar es elevado, circunstancia que obliga a mantener una conexin prolongada a Internet,
con los probables inconvenientes derivados de posibles fallos en las lneas de comunicacin, que
demoren an ms el proceso de traslado de informacin a las bases de datos de la DGCFCAEL.
Para amortiguar el problema, se disearon plantillas en formato de hoja de clculo, descargables
desde la propia aplicacin de captura de datos, que pueden ser manipuladas offline para, poste-
Entorno electrnico para intercambio de datos financieros entre Administracin Local y Administracin del Estado

riormente, volcar los datos automticamente a los formularios, evitando as el mantenimiento de


sesiones de larga duracin. Sin embargo, pese a la mejora anterior, se consider que era necesario
ofrecer una solucin definitiva, por medio de un formato de intercambio de datos de gran adap-
tabilidad y de rpida implantacin en el mbito financiero local. En el proceso de eleccin de ese
formato de archivo, tambin se valor positivamente el automatismo en su explotacin por parte
de los usuarios de la informacin, as como el hecho de que constituyese un estndar.
Con estas premisas, la DGCFCAEL plante un proyecto que pretenda sentar las bases de un
nuevo procedimiento telemtico para la entrega de datos de la liquidacin del presupuesto
de las Entidades Locales, basado en los siguientes hitos:
Implantar la firma electrnica en la aplicacin de captura de datos. Los certificados
electrnicos aceptados por el MEH permitiran a los responsables financieros locales
firmar electrnicamente el paquete de datos transmitidos.
Optar por el estndar XBRL (eXtensible Business Reporting Language)(3) como for-
mato para la remisin directa de datos, por medio de la generacin automtica de
un archivo a partir de la base de datos contable de la corporacin.
Regular el nuevo procedimiento telemtico por medio de una disposicin normativa.
La implantacin de la taxonoma LENLOC, basada en el estndar XBRL, responde al concepto
de cooperacin en materia de interoperabilidad de sistemas y aplicaciones, contenido en la
LAECSP,(4) por cuanto garantiza su inmediata adaptabilidad a diferentes sistemas de informa-
cin. El archivo XBRL-LENLOC es generado automticamente a partir de las distintas bases
de datos contables de las corporaciones locales, y permite una explotacin automatizada de 179
su contenido desde cualquier sistema.
El estndar XBRL ha suscitado un gran inters en el marco de la Unin Europea, tal y como
se desprende de las conclusiones de la reunin del Grupo de Alto Nivel de Partes Implicadas
Independientes sobre Cargas Administrativas, de la Comisin, de 15 de abril de 2008, en la
que el Consorcio asesor de la Comisin en materia de reduccin de la carga administrativa
seal que, en ese contexto, cualquier iniciativa de Administracin electrnica, tanto a escala
nacional como europea, debera estar vinculada a los programas ya existentes, entre los que
cita la iniciativa XBRL. La aplicacin de soluciones XBRL en el mbito financiero tambin ha
sido recomendada por el Parlamento Europeo.(5)

El lenguaje XBRL (eXtensible Business Reporting Language), basado en XML, constituye un estndar en el
(3)

intercambio de datos financieros. Se apoya en el desarrollo de taxonomas, o diccionarios de datos y relaciones


entre ellos. La organizacin XBRL International, con sede en Estados Unidos, vela por los avances del estndar.
En Espaa, la Asociacin XBRL Espaa (www.xbrl.es, captulo espaol de la organizacin internacional) que
surge del impulso de varias instituciones entre las que se encuentran el Banco de Espaa, la Asociacin
Espaola de Contabilidad y Auditora de Cuentas (AECA) y la Comisin Nacional del Mercado de Valores
(CNMV), fomenta el desarrollo y aplicacin de taxonomas XBRL en diversas reas del mbito financiero.
Actualmente la DGCFCAEL, socio de XBRL Espaa, preside el Grupo de Taxonomas de esta Asociacin.
Ley 11/2007, de 22 de junio, de Acceso Electrnico de los Ciudadanos a los Servicios Pblicos.
(4)

Artculo 41. Interoperabilidad de los Sistemas de Informacin.


European Parliament. Committee on Economic and Monetary Affairs. Draft Report with recommendations
(5)

to the Commission on Lamfalussy follow-up: future structure of supervision. 13 de junio de 2008.


La Administracin electrnica y el servicio a los ciudadanos

A continuacin se detalla el desarrollo del proyecto, que forma parte del Plan de Impulso de
la Administracin electrnica en el MEH.

2.Creacin de un entorno de Administracin electrnica


para la entrega de datos de la liquidacin
del presupuesto anual de las Entidades Locales
al Ministerio de Economa y Hacienda
La Ley Reguladora de las Haciendas Locales(6) establece la obligacin de las Entidades Locales
de remitir una copia de la liquidacin de sus presupuestos a la Administracin del Estado antes
de finalizar el mes de marzo del ejercicio siguiente al que corresponda. Por otra parte, la Ley
General de Estabilidad Presupuestaria(7) autoriza al MEH para recabar de las Entidades Locales
la informacin necesaria para la aplicacin efectiva del principio de transparencia, entre la que
se incluyen datos propios de la liquidacin del presupuesto de la Entidad Local.
La dificultad ms frecuente a la hora de trabajar en el intercambio de datos financieros con las
Entidades Locales, es la heterogeneidad de sus sistemas informticos, hecho que dificulta el diseo
de una aplicacin comn para la extraccin de datos sometidos a un modelo determinado. Para
sortear este obstculo, se ha planteado una mejora en el procedimiento de captura, basada en la
implantacin de un modelo nico de archivo que pueda ser generado automticamente a partir
180 de cualquier sistema informtico-contable local, y que permita el procesamiento automtico de
toda la informacin en l contenida, posibilitando la creacin inmediata de informes.
Por otra parte, la informacin relativa a la liquidacin del presupuesto de las Entidades Locales
no slo se remite a la Administracin del Estado, sino que tambin es demandada por otras
instituciones, entre las que destacan los rganos de Control Financiero Externo (Tribunal de
Cuentas Nacional, Cmaras de Cuentas Regionales), las Comunidades Autnomas con tutela
financiera sobre sus municipios e incluso las Diputaciones Provinciales. Esto significa que las
Entidades Locales estn obligadas por diversas disposiciones normativas a enviar los mismos o
muy parecidos datos a distintos organismos, utilizando los formatos propuestos por cada uno de
ellos, con el consiguiente coste de gestin soportado por las propias corporaciones, que han de
generar mltiples archivos con estructuras diferentes, o bien cumplimentar distintos cuestionarios
en papel. Este inconveniente puede ser eliminado al utilizar una estructura comn de datos en
un documento de instancia XBRL, con la ventaja de ser generado de una sola vez, de modo
automtico, a partir de los sistemas de contabilidad de las Entidades Locales, y transmitido
electrnicamente a todos los centros demandantes. Partiendo de un mismo archivo XBRL, los
distintos usuarios que requieren esa informacin pueden obtener los documentos e informes
que precisen, en los formatos utilizados habitualmente por ellos mismos.

Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley
(6)

reguladora de las Haciendas Locales. Artculo 193.5.


Real Decreto Legislativo 2/2007, de 28 de diciembre, por el que se aprueba el texto refundido de la
(7)

Ley General de Estabilidad Presupuestaria. Artculo 21.


Entorno electrnico para intercambio de datos financieros entre Administracin Local y Administracin del Estado

La importancia otorgada al estndar XBRL en Espaa ha quedado patente a travs de una


mocin del Senado,(8) aprobada por unanimidad, por la que se solicita al Gobierno su im-
plicacin en el liderazgo, estandarizacin y homogeneizacin de la implantacin de XBRL. El
Senado considera especialmente importante la adopcin de un estndar abierto que puede ser
utilizado por ms de 8.000 ayuntamientos, 17 comunidades autnomas, todas las provincias,
consejos y cabildos insulares, varios ministerios y otros organismos con competencias en el
sistema financiero espaol.
Para iniciar el desarrollo del proyecto, la DGCFCAEL firm en noviembre de 2006 un Convenio de co-
laboracin con varias instituciones, entre ellas el Instituto Nacional de Tecnologas de la Comunicacin
(INTECO) y la Asociacin XBRL Espaa. El Convenio contemplaba el diseo de una primera versin de
taxonoma XBRL de intercambio de datos financieros con las Entidades Locales, el desarrollo de una
prueba piloto consistente en generar un documento de instancia basado en la citada taxonoma, con
datos reales de un Ayuntamiento, firmarlo electrnicamente y transmitirlo a travs de la aplicacin de
la Oficina Virtual. Por ltimo, el Convenio exiga la promocin del modelo de archivo derivado de la
prueba piloto, para su uso de forma generalizada por todas las entidades locales que lo deseasen.
En diciembre de 2006 se crea en XBRL Espaa el Subgrupo de Taxonoma LENLOC (acrnimo a
partir de los trminos liquidacin, entidades, locales), dependiente del Grupo de Taxonomas
y presidido por la DGCFCAEL, inicindose los trabajos que culminaran en el diseo de dicha
taxonoma, en 2007. Todas las nuevas medidas para la implantacin de la solucin XBRL en el
mbito financiero local fueron promocionadas mediante la organizacin en marzo de 2007 de
la Jornada Simplificacin y seguridad en la transmisin de datos financieros locales a la Admi- 181
nistracin del Estado en 24 ciudades, con la colaboracin de las Delegaciones de Economa
y Hacienda, de la Fbrica Nacional de Moneda y Timbre-Real Casa de la Moneda (FNMT-RCM)
(Departamento CERES), y de la Asociacin XBRL Espaa. En estas jornadas se logr reunir a unos
4.000 representantes locales, con la intencin de evolucionar hacia una solucin basada en el
proyecto planteado, con uso intensivo de las tecnologas de la informacin y de las comunicacio-
nes en todas las fases de las distintas operaciones estadstico-financieras. Adems la DGCFCAEL
public el folleto divulgativo XBRL: estndar para la transmisin de datos de la liquidacin del
presupuesto de las Entidades Locales, que fue distribuido a todas las corporaciones.
Para dar validez legal al procedimiento de la transmisin telemtica de los datos, se public
la Orden EHA/468/2007.(9) Esta Orden tiene por objeto la regulacin de la presentacin
telemtica de la liquidacin de los presupuestos y de informacin adicional exigida por la
Ley General de Estabilidad Presupuestaria, que las Entidades Locales han de suministrar al

Mocin por la que se insta al Gobierno a impulsar durante la Legislatura el formato estndar abierto
(8)

XBRL (eXtensible Business Reporting Language), definido para facilitar la transmisin y anlisis de
informacin financiera y de negocio. (Publicada en el Boletn Oficial de las Cortes Generales, Senado,
Serie I, nmero 499, de fecha 19 de junio de 2006). (Nmero de expediente S. 662/000132).
Orden EHA/468/2007, de 22 de febrero, por la que se establecen las condiciones generales y el
(9)

procedimiento para la presentacin telemtica de la liquidacin de los presupuestos de las Entidades


Locales y de la informacin adicional requerida para la aplicacin efectiva del principio de transparencia
en el mbito de la estabilidad presupuestaria.
La Administracin electrnica y el servicio a los ciudadanos

MEH. La Orden especifica que, mediante la aplicacin Web de la Oficina Virtual, el Interventor
de la Entidad Local, o funcionario asimilado, puede optar por cualquiera de las siguientes
posibilidades a la hora de transmitir los datos:
Transcribir manualmente los datos a los cuestionarios de la aplicacin de captura
de datos diseada al efecto.
Importar los datos desde archivos con los formatos ofimticos que se determinen (en
la actualidad el formato operativo es el de hoja de clculo), descargables desde la
propia aplicacin de captura de datos, a las celdas de los cuestionarios respectivos.
Utilizar el formato normalizado de archivo, basado en el estndar internacional
XBRL para simplificar la automatizacin del intercambio de informacin financiera,
disponible para su descarga desde la propia aplicacin.
La firma electrnica de los datos transmitidos por el Interventor o funcionario asimilado de la
Entidad Local exime de la obligacin de remitir una copia legal en papel de la liquidacin del pre-
supuesto. El documento de instancia XBRL tambin puede ser firmado electrnicamente a travs
de una aplicacin de la Oficina Virtual, que incluye un visor de la informacin volcada al archivo. El
Interventor o funcionario asimilado deber disponer de un certificado electrnico de usuario Clase
2CA, expedido por la FNMT-RCM, de un certificado de DNI electrnico, expedido por la Direccin
General de la Polica, o de cualquier otro certificado electrnico admitido por el MEH, que figure
en la relacin de los tipos de certificados electrnicos reconocidos, as como de los prestadores
182 de servicios de certificacin que los expiden, publicada en el Portal de Internet del MEH.
La implantacin de la firma electrnica, aun constituyendo una novedad en el intercambio de datos
econmico-financieros entre las Entidades Locales y el MEH, no ha presentado complicaciones.
En el caso de XBRL-LENLOC, las dudas iniciales sobre su rpida implantacin, dadas sus compli-
caciones tcnicas, han sido superadas a travs de los contactos mantenidos con algunas de las
principales compaas del sector informtico que ofrecen sus servicios a las Entidades Locales.
Estos contactos han cristalizado en una productiva colaboracin que ha supuesto la introduccin de
mdulos XBRL adicionales en las aplicaciones informtico-contables creadas por estas compaas
e instaladas en los sistemas de las Entidades Locales desde su base de datos contable. A partir de
estos mdulos, el responsable local puede generar automticamente un documento de instancia
XBRL, basado en la Taxonoma LENLOC, firmarlo electrnicamente con un certificado admitido por
el MEH, y transmitirlo a travs de la aplicacin ad-hoc localizada en la Oficina Virtual.
La comparacin del porcentaje de liquidaciones introducidas a travs de la Oficina Virtual
(formulario Web, importacin Excel y XBRL) entre los dos ltimos ejercicios, demuestra el uso
creciente de las herramientas telemticas de la Oficina Virtual, que estn desplazando al formato
papel y al correo convencional en un corto espacio de tiempo. En la figura 2 puede apreciarse
el incremento porcentual que ha supuesto la introduccin directa de datos por los responsables
locales, y el consiguiente descenso en el nmero de liquidaciones recibidas en formato papel
y grabadas desde las Delegaciones de Economa y Hacienda. Para entender la marcada dife-
rencia en el nmero de liquidaciones recibidas entre los dos ejercicios contemplados, tngase
en cuenta que la captura efectiva de datos de la liquidacin del ejercicio t se extiende desde el
primer trimestre del ao t+1 hasta el 31 de octubre del ao t+2, por lo que a la finalizacin de
este informe, el proceso permanecer abierto durante un periodo adicional prximo al ao.
Entorno electrnico para intercambio de datos financieros entre Administracin Local y Administracin del Estado

N Liquidaciones recibidas

5.000

4.000
3.000

2.000

1.000

0
2006 2007
EE.LL. Delegaciones

2006 2007
EE.LL 1.782 1.303
Delegaciones 4.806 1.549
Fuente: Base de Datos de Presupuestos y Liquidaciones de EE.LL.(DGCFCAEL)

Figura 2. Liquidaciones presupuestarias.


Octubre de 2008. Datos introducidos por EE.LL. y por Delegaciones. Ejercicios 2006-2007.
La figura 3 muestra los avances experimentados en el uso de la firma electrnica por parte de los
responsables locales. En el segundo ao de implantacin (liquidacin del presupuesto de 2007),
el porcentaje de liquidaciones presupuestarias firmadas digitalmente se ha duplicado. 183

Evolucin firma electrnica

8.000

6.000

4.000

2.000

0
2006 2007
No firmados electrnicamente Firmados electrnicamente

2006 % 2007 %
Firmados electrnicamente 693 10,52 617 21,63
No firmados electrnicamente 5.895 89,48 2.235 78,37
TOTAL 6.588 100,00 2.852 100,00
Fuente: Base de Datos de Presupuestos y Liquidaciones de EE.LL.(DGCFCAEL)

Figura 3. Liquidaciones presupuestarias.


Octubre de 2008. Ejercicios 2006-2007. Utilizacin de la firma electrnica.

Finalmente, puede observarse en la figura 4 la evolucin en el uso de las diferentes posibilidades


tecnolgicas de la Oficina Virtual a la hora de transmitir los datos de la liquidacin presupues-
La Administracin electrnica y el servicio a los ciudadanos

taria. Es notorio el avance experimentado por el uso de archivos XBRL basados en la taxonoma
LENLOC, que en slo un ao pasan de representar el 5% al 18% del total de liquidaciones.

Ejercicio 2006 Ejercicio 2007

5%
18%
12%
83% 66%
16%

Formulario Web Hoja Clculo Formulario Web Hoja Clculo XBRL


Formulario XBRL
Web Hoja Clculo XBRL

Fuente: Base de Datos General de EE.LL.(DGCFCAEL)

Figura 4. Liquidaciones presupuestarias. Ejercicios 2006-2007.


Modalidades de transmisin de datos (Formulario Web; Plantilla Hoja Clculo; XBRL)
184
Adems de la Orden EHA/468/2007, otras disposiciones normativas incluyen la recomen-
dacin de utilizar las herramientas telemticas de la Oficina Virtual.(10) El proyecto para la
transmisin telemtica de los datos de las liquidaciones presupuestarias ha sido presentado
en varios congresos de mbito nacional e internacional.(11)
En suma, en los ltimos cuatro aos se han producido importantes avances en el intercambio
de datos financieros entre la Administracin Local y la del Estado. Dichos avances han sido
posibles merced a la utilizacin de la tecnologa adecuada y a la excelente colaboracin de las
Entidades Locales, que muestran con ello su eficacia y su disposicin a la modernizacin.

Real Decreto 1463/2007, de 2 de noviembre, por el que se aprueba el reglamento de desarrollo


(10)

de la Ley 18/2001, de 12 de diciembre, de Estabilidad Presupuestaria, en su aplicacin a las Entidades


Locales. Artculo 34. Procedimientos telemticos y formatos para el suministro de informacin. - Ley
51/2007, de 26 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para el ao 2008. Artculo 111.
Posibilidad de transmitir los datos de las certificaciones del esfuerzo fiscal por medio de una aplicacin
telemtica de la Oficina Virtual.
TECNIMAP 2007. Ministerio de Administraciones Pblicas. Gijn. Noviembre 2007. Comunicacin:
(11)

Proyecto LENLOC: Transmisin de la liquidacin del presupuesto de las Entidades Locales a la


Administracin del Estado.
II Congreso Latinoamericano de XBRL. Organizado por Superintendencia de Valores y Seguros de
Chile, Banco de Espaa y Comisin Nacional del Mercado de Valores. Santiago de Chile. Octubre
2007. Ponencia: XBRL en el Sector Pblico Espaol.
15th XBRL International Conference. Organizado por XBRL International. Mnich, Alemania. Junio
2007. Ponencia: Using XBRL for Local Government Budget Reporting in Spain.
LA ADMINISTrACIN ELECTrNICA COMO DINAMIzADOr
DE LOS MODELOS DE rELACIN y SUPErvISIN
DEL SECTOr ASEGUrADOr y DE PLANES y FONDOS:
LA EXPErIENCIA DE LA DIrECCIN GENErAL
DE SEGUrOS y FONDOS DE PENSIONES
Juan Andrs Hermoso Franco. Coordinador de rea de Informtica. Direccin General de Seguros y
Fondos de Pensiones. Ministerio de Economa y Hacienda.

SUMARIO: 1. Derecho a la E-Administracin. 2. Transmisiones de datos entre Administraciones 185


Pblicas. 3. Prctica de la notificacin por medios electrnicos. 4. Gestin electrnica de los
procedimientos. 5. Proyectos en marcha y nuevos servicios.

El Real Decreto 1552/2004 de 25 de junio, publicado el da 26 de junio del mismo ao,


desarrolla la estructura orgnica bsica del Ministerio de Economa y Hacienda (MEH). En
ella aparece, dependiendo de la Secretara de Estado de Economa, la Direccin General de
Seguros y Fondos de Pensiones (DGSFP), a la que se asigna el desempeo de las funciones
que las disposiciones vigentes atribuyen al MEH en materia de seguros y reaseguros priva-
dos, mediacin en seguros, capitalizacin y fondos de pensiones, salvo las expresamente
encomendadas al Ministro. En particular, le corresponden las siguientes:
Control del cumplimiento de los requisitos precisos para el acceso y modificacin
de la actividad aseguradora y reaseguradora, de mediacin en seguros y de gestin
de fondos de pensiones.
Supervisin ordinaria e inspeccin del ejercicio de las actividades mencionadas
en el punto anterior, abarcando todas las entidades, socios, altos cargos y dems
personas fsicas y jurdicas segn la normativa aplicable en cada caso.
Preparacin de proyectos normativos, realizacin de estudios y coordinacin inter-
nacional en las materias que son competencia del centro directivo.
La Administracin electrnica y el servicio a los ciudadanos

Proteccin de los clientes de servicios financieros mediante la contestacin a consul-


tas, quejas y reclamaciones formuladas en materia de seguros y reaseguros privados,
mediacin en seguros privados y planes y fondos de pensiones.
Como se desprende de las funciones que tiene encomendadas, se puede considerar, sin entrar
en el detalle de figuras particulares segn el tipo de entidad, que el mbito de actuacin de
la DGSFP est compuesto por los siguientes sujetos:

Aseguradoras y reaseguradoras 297


Gestoras de fondos de pensiones 113
Corredores y sociedades de corredura 3.027
Mediadores exclusivos 87.181

Figura 1. Datos extrados de la Memoria Anual de 2007

De estos cuatro grandes tipos, lo primero que cabe mencionar es que, tal como establece la
Ley 26/2006 de 17 de julio de mediacin de seguros y reaseguros privados, la relacin de
la DGSFP con los mediadores exclusivos no es directa, sino que se establece a travs de la
entidad a la que pertenecen. De esta manera se tiene que el conjunto de entidades, en el
sentido ms amplio del trmino, con el que se mantienen vas de comunicacin para ejercer
186 las funciones de supervisin y control no supera las tres mil quinientas.
A las cifras anteriores se debe aadir los 5.492 expedientes tramitados en 2007 por el
Servicio de Reclamaciones, regulado por el reglamento de los comisionados para la defensa
del cliente de servicios financieros (R.D. 303/2004, de 20 de febrero). Este Servicio ofrece
un mecanismo de resolucin de conflictos mediante procedimientos extrajudiciales de pro-
teccin de los derechos de los ciudadanos de carcter gratuito, al margen de las instancias
judiciales y constituye el nico punto de contacto directo, en el plano administrativo, entre
la DGSFP y los ciudadanos.
Con estos datos, el primer condicionante de la actuacin de la DGSFP para el desarrollo
servicios de Administracin electrnica, es que el conjunto de personas fsicas y jurdicas al
que presta servicio directamente y, por ende, con el que debe establecer canales y servicios
de comunicacin telemticos, est muy delimitado y, por consiguiente, se presta al desarrollo
de soluciones que, manteniendo caractersticas comunes para todo el sector, conlleven una
cierta medida de adecuacin a las necesidades especficas de cada caso.
Esta capacidad de adecuacin deviene en necesidad al considerar la gran disparidad tecno-
lgica que existe entre las diversas figuras con las que se debe comunicar. An descontando
al ciudadano, dentro del sector se debe prestar servicio tanto a compaas con una limitada
implantacin de soluciones tecnolgicas como a grandes corporaciones multinacionales con
departamentos de informtica propios.
En el primer caso debe primar la facilidad de uso, la universalidad del acceso y la elimina-
cin de requisitos difciles de cumplir por la tecnologa aplicable o su coste. En el segundo,
los factores relevantes se inclinan ms del lado de la interconectividad entre los sistemas
La AE como dinamizador de los modelos de relacin y supervisin del sector asegurador y de planes y fondos

de informacin corporativos y de la Administracin, el uso de estndares abiertos o de uso


general en la industria, la adecuacin a las normas y recomendaciones espaolas e inter-
nacionales y, en todo caso, la consideracin de los servicios de Administracin electrnica
como un facilitador del negocio y un elemento clave a la hora de establecer y mantener
ventajas competitivas.
Con estos elementos sobre la mesa, la DGSFP percibe la Administracin electrnica como un
medio estratgico para conseguir transparencia y proporcionar confianza al ciudadano a la
hora de adquirir productos del mercado asegurador y de planes y fondos de pensiones, de
modo que est plenamente informado y conozca los potenciales riesgos y los mecanismos
de reaccin a su alcance. Este objetivo de transparencia se ve potenciado adems por el
desarrollo en el seno de la Unin Europea de las normas de Solvencia II, que persiguen
el establecimiento de una regulacin armonizada para todo el sector y uno de cuyos pilares
es precisamente, el de la transparencia. De hecho, el Comit de Autoridades Europeas de
Supervisin (CEIOPS) se encuentra actualmente trabajando sobre el desarrollo prctico del
artculo 30, que obliga a la publicacin por medios electrnicos, en un sitio nico para cada
pas, de la informacin financiera y regulatoria necesaria para garantizar una mayor transpa-
rencia en el mercado y facilitar el acceso a la informacin clave de las entidades.
En el aspecto prctico, estos objetivos se han traducido en un replanteamiento de los proce-
dimientos de tramitacin como paso necesario para la implantacin de un sistema interno de
tramitacin electrnica, as como en la creacin de servicios de Administracin electrnica
que se ofrecen por medio de la Oficina Virtual en Internet conforme al siguiente esquema: 187
Procedimientos que requieren identificacin mediante certificado electrnico:
Documentacin estadstico-contable (11).
Solicitudes de inscripcin registral para Mediacin (7).
Envo de comunicaciones (15).
Certificaciones (3).
Consultas, reclamaciones y alegaciones (4).
Procedimientos que no requieren identificacin y son de libre acceso:
Consulta de los registros pblicos de las entidades participantes en el mercado.
Publicacin de informacin financiera, balances y cuentas.
Consulta de los criterios de supervisin que aplica la DGSFP.
Biblioteca.
Los procedimientos de libre acceso son la respuesta al objetivo de transparencia al ofrecer
un punto nico de fcil consulta con la informacin clave de todos los operadores del sector,
incluyendo datos financieros tal como requiere la regulacin europea. No obstante, la voluntad
de informar al mximo sobre los participantes y las reglas del juego aplicables al mercado
no est dirigida slo hacia la actividad de terceros, sino tambin a la propia, informando
as acerca de los criterios que se aplican en las inspecciones que se llevan a cabo de forma
La Administracin electrnica y el servicio a los ciudadanos

regular como parte de la tarea de supervisin, de tal manera que todos los participantes en
el mercado conozcan de antemano la doctrina de la Direccin General a la hora de efectuar
las inspecciones.
Por el otro lado, los procedimientos que exigen identificacin segura del comunicante
persiguen facilitar a los ciudadanos y al propio centro directivo el cumplimiento de las
funciones de supervisin, control y proteccin que tiene legalmente encomendadas. En
este sentido, tal vez el caso ms claro de mejora aportada por la utilizacin del canal
telemtico sea el que presentan los once procedimientos de remisin de la informacin
estadstico-contable. Esta informacin, una vez analizada, permite conocer el estado de
salud de cada compaa y del sector en su conjunto, elementos clave a la hora de realizar
las tareas de supervisin, regulacin y control del sector. En consecuencia, cualquier reduc-
cin del plazo que transcurre entre el final del periodo de presentacin y el momento en el
que la Direccin dispone de resultados redunda en una mejora de su vigencia y, por ende,
permite tomar mejores decisiones. Los resultados de la implantacin de procedimientos
telemticos para el envo de estos datos, eliminando las tareas manuales de recepcin y
proceso, hablan por s mismos:

18 17
16
188
14

12

10 9

4 4

0
2006 2007 2008

Figura 2. Das desde final de plazo de entrega hasta que los datos
estn listos para el anlisis

Dentro de este panorama de actuacin de la DGSFP, dirigido por una visin de la Adminis-
tracin electrnica como medio de dinamizacin y mejora de la actividad propia y, al mismo
tiempo, como motor de cambio para la modernizacin del sector, la Ley de Acceso Electrnico
de los Ciudadanos a los Servicios Pblicos (LAECSP) aparece como el marco jurdico nece-
sario en donde las diversas piezas del rompecabezas tecnolgico, normativo y procedimental
La AE como dinamizador de los modelos de relacin y supervisin del sector asegurador y de planes y fondos

sobre el que se ha venido trabajando en los ltimos aos se unen para formar una imagen
clara y definida en la que incardinar las actuaciones de la Administracin.
La entrada en vigor de la LAECSP ha marcado unos objetivos y plazos ambiciosos que exigen
un esfuerzo en la organizacin a todos los niveles para su cumplimiento pero, precisamente
por ello, tambin est promoviendo un anlisis interno para priorizar objetivos con la vista
puesta en maximizar los retornos de inversin. La clasificacin de procedimientos segn su
nivel de impacto como criterio de priorizacin es un ejemplo claro, pero no el nico. Tambin
se est produciendo un incremento notable de colaboracin con los operadores del sector
para implantar los mecanismos de comunicacin ms adecuados segn el tipo de operador
y de procedimiento, adaptndose en muchos casos el Centro Directivo a los requisitos plan-
teados por la industria en lugar de suceder al contrario.
Todos estos cambios no estn haciendo sino fortalecer y acelerar una tendencia preexistente
para convertir a los centros directivos en proveedores de servicios, tanto para los ciudadanos
y empresas como para otros centros y organismos de la Administracin. En la DGSFP esta
tendencia no es algo nuevo, pues 2002 se abord un Plan de Modernizacin que, precisa-
mente, persegua muchos de los objetivos que ahora marca la LAECSP, y que ha supuesto
un cambio radical en la forma de trabajar, los medios tecnolgicos, los canales de atencin
y, en suma, la filosofa del Centro.
Dado que existe una clara alineacin entre las actuaciones del Plan de Modernizacin de la
DGSFP y el texto de la LAECSP, quiz la mejor forma de analizar el trabajo realizado en los
189
ltimos aos y el impacto que ha supuesto en la organizacin y en el sector sea utilizar la
propia Ley como guin, de forma que para cada objetivo se presenten actuaciones y resulta-
dos concretos. Con este planteamiento no cabe, pues, sino empezar por el principio, que es
el derecho a la Administracin electrnica que consagra el artculo 6 de la Ley.

1. Derecho a la E-Administracin
Este derecho de los ciudadanos a relacionarse con las Administraciones Pblicas utilizando
medios electrnicos se materializa en la DGSFP en forma de un conjunto de cuarenta proce-
dimientos telemticos (ver pg. 3) actualmente disponibles en su Oficina Virtual de Internet
(http://www.dgsfp.meh.es/OficinaVirtual/Index.asp). Estos procedimientos permiten, previa
identificacin mediante certificado electrnico, la presentacin de documentacin reglada,
solicitudes y escritos a travs del Registro Electrnico del Ministerio (Orden EHA/693/2008),
con todas las garantas legales de autenticidad y no repudio que la Ley 59/2003 de Firma
Electrnica otorga al uso de firmas electrnicas reconocidas.
Un caso particular dentro de estos procedimientos lo constituyen los de entrega de docu-
mentacin estadstico-contable y los de inscripcin y modificacin de apuntes en el Registro
de Agentes de Seguros Exclusivos, ya que constituyen la nica va para la presentacin
de este tipo de documentacin. Estos casos de exclusividad del canal telemtico como
medio vlido de comunicacin se regulan en la Orden EHA/1805/2007, y en el artculo
15 de la Ley 26/2006, de 17 de julio, de mediacin de seguros y reaseguros privados,
respectivamente.
La Administracin electrnica y el servicio a los ciudadanos

El resultado de realizar estas comunicaciones a travs de Internet ha sido muy positivo, tradu-
cindose en una reduccin significativa de plazos, un aumento de la calidad de la informacin
y, especialmente en el caso del Registro de Agentes, un ahorro por parte de las compaas
que conectan sus sistemas de informacin con los de la DGSFP mediante servicios Web.
En la siguiente figura se puede apreciar la evolucin del uso de los procedimientos telem-
ticos. Hay que tener en cuenta a la hora de interpretar estos datos que la implantacin de
servicios telemticos ha sido progresiva, desde el ao 2003 en que se crearon los primeros
hasta la situacin actual, con la reciente inclusin de los relativos a la presentacin de con-
sultas y reclamaciones (Orden EHA 693/2008).

8.000 7.462

7.000
6.000
5.000
4.000 3.601

3.000
1.920
190
2.000 1.139
1.000 65
6
0
2003 2004 2005 2006 2007 2008

Figura 3. Nmero de Entradas Telemticas

2.Transmisiones de datos entre Administraciones


Pblicas
El artculo 9 propugna la colaboracin entre Administraciones Pblicas, facilitando el acceso
electrnico a los datos necesarios para el ejercicio de sus funciones. En este sentido, la
DGSFP dispone de dos sistemas de intercambio electrnico de datos, plenamente operativos
desde el ao 2007:
Intercambio de reclamaciones entre supervisores (Banco de Espaa, CNMV y DGSFP):
En los casos en que un ciudadano presenta por error su queja o reclamacin ante un su-
pervisor que no es competente, el sistema traslada la documentacin al supervisor correcto,
informando al ciudadano del cambio y evitndole as una segunda presentacin.
Envo telemtico de apuntes registrales para el Punto nico de Informacin de Media-
dores (Comunidades Autnomas y DGSFP): Interconecta este Punto nico de Informacin,
La AE como dinamizador de los modelos de relacin y supervisin del sector asegurador y de planes y fondos

accesible desde la pgina Web de la DGSFP, con los sistemas registrales de las trece Comu-
nidades Autnomas que tienen transferidas las competencias en esta materia.

3. Prctica de la notificacin por medios electrnicos


La creacin de procedimientos telemticos para la entrega de documentacin ha sido, de cara
al ciudadano, la forma de desarrollo ms visible de la Administracin electrnica. Sin embargo,
este mecanismo, unidireccional por su propia naturaleza, no permite cerrar el crculo de lo
que debe ser una comunicacin completa, es decir, en ambos sentidos. As, la notificacin
de actos administrativos por carta sigue siendo el principal medio de comunicacin desde la
Administracin hacia el ciudadano y, por tanto, uno de los aspectos donde se debe realizar
un esfuerzo de cara a la adaptacin a la LAECSP.
La implantacin de medios de notificacin electrnica presenta, adems de los desafos
tecnolgicos propios de cualquier nuevo desarrollo, el reto de modificar la percepcin que se
tiene de la validez del documento electrnico como medio de notificacin, tanto por parte de
los ciudadanos y empresas como por parte de los funcionarios encargados de la tramitacin
administrativa. Es necesario en este sentido efectuar tareas de divulgacin, tanto o ms dentro
de la propia organizacin, para acercar al personal no tcnico las herramientas y conceptos
necesarios para comprobar la validez de estos documentos.
191
En esta lnea de actuacin, la DGSFP ha desarrollado un sistema voluntario de notificacio-
nes electrnicas que permite la comunicacin fehaciente en los casos en que el interesado
as lo solicite. Como parte de este mismo proyecto, tambin est llevando a cabo jornadas
informativas sobre el funcionamiento y validez de estas notificaciones.
A fin de no establecer barreras de uso y conseguir una mayor aceptacin del servicio, el
sistema que se ha desarrollado permite que la notificacin se reciba por cualquiera de las
siguientes vas:
Correo electrnico cifrado y firmado con acuse de recibo.
Descarga de la notificacin mediante aplicacin Web en la Oficina Virtual de la
DGSFP.
Descarga de la notificacin mediante conexin por servicio Web.
En todos los casos, el interesado est obligado a dejar constancia firmada electrnicamente
del acceso a la informacin para considerar la notificacin como efectuada. En caso de no
obtener esta constancia, el sistema alerta del hecho para proceder como seale el procedi-
miento administrativo en cada caso.
El sistema, que ha entrado en funcionamiento en febrero de 2008, se encuentra operativo
para las notificaciones relativas al Registro de Agentes Exclusivos y al intercambio de alega-
ciones con entidades aseguradoras en procedimientos de reclamacin. Hasta el momento
han firmado el protocolo de adhesin cuarenta empresas, habindose efectuado un total de
450 notificaciones telemticas.
La Administracin electrnica y el servicio a los ciudadanos

4.Gestin electrnica de los procedimientos


La parte ms complicada de poner en marcha de la Administracin electrnica no es, muy
probablemente, aquella que se sita en los portales de Internet, de cara al ciudadano, sino
la que se efecta de puertas para adentro y resulta mucho menos vistosa: la tramitacin
administrativa del expediente conforme al procedimiento establecido.
La informatizacin de esta gestin interna no es algo nuevo, la informtica forma parte de la
Administracin desde hace muchos aos y, de hecho, sera impensable el nivel de servicio
que se presta actualmente sin contar con ella. Sin embargo, la adaptacin a la LAECSP
implica algo ms que informatizar los procesos del centro administrativo o, incluso, recibir
y enviar documentos electrnicamente a travs de Internet. Significa cambiar la forma de
trabajar, y de pensar, de toda la organizacin. Significa convertirse en un centro de servicios
al ciudadano que utiliza la tecnologa y, ms concretamente, Internet, como medio prioritario
de relacin, que considera el documento electrnico como base de trabajo, no un sustituto
de segundo nivel del papel, y que considera que la va para mejorar la calidad del servicio
no pasa por informatizar el presente, sino por disear un futuro que aplique todo el potencial
de la informtica.
Esta metamorfosis no es un proceso rpido ni sencillo, el cambio siempre cuesta y, cuando
es a un nivel tan profundo, an ms. En la DGSFP se abord el salto para convertirse en un
centro orientado a los servicios electrnicos en 2002, con el Plan de Modernizacin men-
192 cionado anteriormente. El primer y ms complicado paso consisti en disear un sistema
integrado de tramitacin electrnica que abarcara todo el mbito de trabajo del Centro
Directivo. Este sistema debera permitir una tramitacin administrativa completa del expe-
diente en formato electrnico, desde su entrada en la DGSFP a travs del Registro hasta su
finalizacin, interconectando todas las reas funcionales y proporcionando un seguimiento
completo de cada documento.
El problema de disear y construir el SGE se abord segn varias lneas de trabajo en pa-
ralelo:
Anlisis de los procedimientos: se llev a cabo una identificacin de todos los pro-
cedimientos y tramitaciones del centro, rea por rea, identificando aquellos que por
su importancia o volumen de expedientes sera prioritario abordar en primer lugar.
Anlisis de los movimientos de informacin: se identificaron todas las comunicacio-
nes regladas entre las reas de la DGSFP y entre stas y el exterior, asignndolas a
uno o varios procedimientos administrativos.
Diseo del nuevo flujo de trabajo: Con la informacin anterior se diseo un flujo
de trabajo para cada procedimiento de la DGSFP. En muchos casos, estos flujos
no reflejaron la realidad del momento, sino que se aprovech para redefinirlos de
manera que hubiera la mayor homogeneidad posible entre todos ellos, indepen-
dientemente del rea responsable de la tramitacin. De esta manera se facilita
al empleado el aprendizaje del nuevo sistema y se aumenta la productividad en
caso de cambio de puesto de trabajo al mantener un entorno conceptualmente
similar.
La AE como dinamizador de los modelos de relacin y supervisin del sector asegurador y de planes y fondos

El resultado de este esfuerzo de rediseo de las operaciones, junto con el desarrollo informtico y
las acciones de formacin asociadas dio fruto dos aos despus en forma de un nuevo sistema
de informacin de uso general en todo el Centro Directivo: el SGER (Sistema electrnico de
Gestin de Expedientes y Registros). Mediante el SGER se efecta una tramitacin electrnica
completa de los expedientes, se mantiene conexin con el Registro del MEH para entradas
y salidas de documentos, se formalizan todas las comunicaciones internas y se garantiza el
cumplimiento ordenado de todos los pasos que componen los procedimientos.
El uso del SGER abarca todos los procedimientos de la DGSFP desde el ao 2005, por lo que
las estadsticas de uso desde entonces son del 100%. No obstante, para dar una idea del
volumen de informacin que se maneja, se puede mencionar que el ao pasado se tramitaron
18.092 expedientes, se efectuaron 67.349 comunicaciones externas e internas y 108.659
apuntes registrales, todo ello accesible desde cualquier puesto de trabajo del Centro previa
identificacin electrnica con la tarjeta de empleado del MEH.

5. Proyectos en marcha y nuevos servicios


Durante el ao 2008 se han puesto en marcha dos proyectos necesarios para lograr la adap-
tacin completa a la LAECSP: la consulta del estado de tramitacin de expedientes y el pago
electrnico de tasas por Internet. A tenor del grado actual de desarrollo, es muy probable que
para cuando estas lneas vean la luz ambos proyectos ya estn operativos. 193
La consulta del estado de tramitacin por Internet se aplica, en su primera fase, al proce-
dimiento de autorizacin y al de consultas y reclamaciones, por ser los que ms llamadas
telefnicas y correos de consulta generan en la DGSFP. En ambos casos, se informar al
ciudadano de los pasos que componen cada procedimiento, el paso concreto en que se
encuentra el expediente y, as mismo, se dar acceso a la documentacin asociada. Para
mayor comodidad, esta informacin se ofrecer en forma grfico interactivo, en el que se
podr pinchar en cada nodo de la red de tramitacin para obtener informacin detallada.
El pago de tasas telemtico es un proyecto mucho ms sencillo desde el punto de vista tecno-
lgico, pues se utiliza la pasarela de pagos que ofrece la Agencia Estatal de la Administracin
Tributaria (AEAT), pero en cambio es prcticamente seguro que despegue mucho ms rpida-
mente al ser el nico paso del procedimiento de apunte registral de agentes exclusivos que an
debe realizarse de forma presencial. Este Registro de Agentes Exclusivos es el que tiene ms
movimientos al cabo del ao en la DGSFP, ms de 180.000 apuntes en 2007, siendo, adems,
el primero en el que tanto la solicitud como la notificacin del apunte se realizan telemtica-
mente. Por estos motivos existe una demanda del sector para que el pago de las solicitudes,
que es obligatorio, se pueda realizar a la vez que la remisin telemtica de las mismas.
Adems de estos proyectos, existe un proceso continuo de adaptacin del SGER a las nue-
vas demandas que introducen los cambios normativos y de funcionamiento interno de la
Direccin, as como nuevos servicios que plantean las propias compaas para mejorar o
abaratar los intercambios de informacin y, cmo no, sistemas que surgirn para satisfacer
los requisitos de anlisis de riesgo y supervisin que plantea la normativa europea en materia
de seguros Solvencia II.
La Administracin electrnica y el servicio a los ciudadanos

Tras todo lo expuesto en estas pginas, se puede decir que la LAECSP es prcticamente una
realidad en la DGSFP gracias al trabajo llevado a cabo en los ltimos aos, pero que esto,
lejos de dar el trabajo por terminado, slo sirve para abrir nuevos horizontes y perspectivas
de mejora para la realizacin de las tareas encomendadas y, por ende, del servicio que se
presta a los ciudadanos, a las compaas y a la sociedad en su conjunto.

194
LOS SErvICIOS DE CErTIFICACIN ELECTrNICA
y OTrOS SErvICIOS DE vALOr AADIDO
PArA LA ADMINISTrACIN ELECTrNICA:
LA EXPErIENCIA DE LA FNMT-rCM
Diego Hernndez Gallardo. Director de CERES (Certificacin Espaola). Fbrica Nacional de Moneda y
Timbre - Real Casa de la Moneda.

SUMARIO: 1. Introduccin. 2. La infraestructura de clave pblica (PKI). 3. Fechado Digital.


4. Autoridad de validacin. 5. Certificacin de atributos. 6. Notificacin telemtica.
195

1. Introduccin
Desde el momento en el que se cre como institucin la Fbrica Nacional de Moneda y
Timbre Real Casa de la Moneda (FNMT-RCM), el objetivo fundamental de esta ha sido el
desarrollo, fabricacin y distribucin de productos diversos, garantizando la total seguridad
y autenticidad de los mismos.
Con la evolucin de la actual Sociedad de la Informacin y de las Comunicaciones, la FNMT-
RCM inici en 1996 un nuevo reto mediante su proyecto CERES. CERES, acrnimo de Certi-
ficacin Espaola, naci con la intencin de realizar tareas de I+D sobre un rea de negocio
que por aquel entonces no dejaba de ser ms que un mundo por descubrir y en la que la
FNMT-RCM fue pionera: La seguridad en las transacciones realizadas mediante medios te-
lemticos.
La FNMT-RCM fue designada por el artculo 81 de la Ley 66/1997, de 30 de diciembre, desarro
llada por el Real Decreto 1290/1999, de 23 de julio, para la prestacin de los servicios tcnicos
y administrativos necesarios para garantizar la seguridad, la validez y la eficacia de las comunica-
ciones de la Administracin General del Estado y sus organismos pblicos, a travs de tcnicas y
medios electrnicos, informticos y telemticos (EIT).
Tras la labor de I+D, la FNMT-RCM comenz a prestar servicios como Autoridad de Certificacin
en el ao 1998. El ao siguiente, en 1999, la Agencia Estatal de Administracin Tributaria (AEAT)
La Administracin electrnica y el servicio a los ciudadanos

apost por la FNMT-RCM como Autoridad de Certificacin de confianza para la emisin de


certificados vlidos para la relacin telemtica con los ciudadanos.
El inicio en la prestacin de los servicios de certificacin sirvi a la vez de base para el es-
tudio de los servicios de valor aadido que posteriormente pasaran a ser ofrecidos. Estos
servicios fueron, por un lado el fechado digital de documentos electrnicos y la validacin
de certificados digitales, y por otro lado, los certificados de atributos, ntimamente ligados a
los certificados digitales emitidos por la Autoridad de Certificacin.
Tras esto se desarrollaron plataformas para la prestacin de servicios, en las que CERES
actuaba como terceros de confianza, permitiendo realizar por ejemplo notificaciones te-
lemticas, custodias electrnicas o incluso proyectos piloto de votaciones haciendo uso
de la Red.
Simultneamente, y debido a la necesidad del almacenamiento en un soporte fsico seguro
de las claves privadas asociadas a un certificado, el departamento de tarjetas de la FNMT
implement tanto fsica como lgicamente una tarjeta criptogrfica que cumpliese con esas
caractersticas. Sera la denominada tarjeta Ceres.
Esta experiencia, junto al inters mostrado por la Direccin General de la Polica por desarrollar
un Documento Nacional de Identidad electrnico (DNIe) que permitiese a los ciudadanos
realizar trmites administrativos a travs de Internet, con garantas tanto de autenticidad como
de no repudio, permitieron iniciar un proyecto, en el que la FNMT-RCM asesor tcnicamente
196 en muchos campos y en los que se constituy como Autoridad de Validacin y proveedor del
soporte fsico para el DNIe.

2. La infraestructura de clave pblica (PKI)


El objetivo fundamental de cualquier PKI es emitir certificados con el fin de securizar las co-
municaciones que se lleven a cabo dentro de su mbito. La securizacin puede incluir opera-
ciones como la firma, el cifrado, el no repudio, o una combinacin de ellas. Sin embargo, una
PKI es mucho ms compleja de lo que pueda parecer. Una PKI est formada por un conjunto
de sistemas junto al software necesario y que adems debe de ir unido necesariamente a
una combinacin de procedimientos y de polticas de seguridad que garanticen la ejecucin
de las operaciones criptogrficas que se definan.
Dentro de las entidades involucradas en una PKI se encuentran las siguientes:
Autoridad de certificacin: La autoridad de certificacin genera certificados tras la
peticin efectuada por un usuario. Adems, revoca certificados y genera listas de
revocacin, publicando tanto estas como los propios certificados en el directorio
Lightweight Directory Access Protocol (LDAP), siempre y cuando as sea requerido.
Una PKI podr disponer de una o de ms autoridades de certificacin, en cuyo caso
se deber establecer una jerarqua.
Autoridad de registro: La autoridad de registro verifica la identidad del usuario
y en su caso insta a la autoridad de certificacin a la generacin del certificado
Los servicios de certificacin electrnica y otros servicios de valor aadido para la Administracin electrnica

solicitado por este. Por otro lado, tambin podra admitir la tramitacin de revo-
caciones.
Autoridad de validacin: La autoridad de validacin comprueba el estado de los
certificados de la infraestructura. Esta operacin se realiza bajo peticin de un cliente
y debera ser siempre llevada a cabo por este cuando se desee verificar cualquier
firma efectuada con un certificado de la propia infraestructura o de otras de confianza
sobre los que la autoridad de validacin tenga conocimiento de su estado.
Autoridad de fechado digital: Esta autoridad garantiza la existencia de un documento
en un determinado instante de tiempo. Esta garanta se obtiene gracias a la firma
electrnica de la propia entidad y a la confianza y fiabilidad que deben transmitir
los mecanismos establecidos para la obtencin de una unidad temporal precisa.
Directorio LDAP o X.500: El directorio es un almacn de informacin de forma es-
tructurada. En el mbito de las PKIs se suele utilizar para el almacenamiento de
certificados y listas de revocacin de certificados. Aunque no est establecido en
ningn sitio la obligatoriedad de la existencia de este tipo de almacenamiento, s
es cierto que se ha convertido en una necesidad y la mayora de los prestadores de
servicios disponen de ellos.
Autoridad de certificacin de atributos: La autoridad de certificacin de atributos
est ntimamente ligada a la autoridad de certificacin. El objetivo de esta entidad
es certificar la existencia y/o pertenencia de ciertos atributos al poseedor de un
certificado de clave pblica emitido por la autoridad de certificacin. Si bien no es 197
totalmente necesaria en una PKI, s es recomendable que exista por su utilidad en
ciertos escenarios de uso.

Figura 1.
La Administracin electrnica y el servicio a los ciudadanos

3. Fechado Digital
3.1.Antecedentes
La Unin Europea a travs de su programa ETS (European Trusted Services) subvencion
en 1998 varios proyectos relacionados con las infraestructuras de clave pblica y terceras
partes de confianza. La FNMT-RCM, particip en uno de estos proyectos, junto al entonces
Organismo Autnomo de Correos y Telgrafos, la Universidad Politcnica de Catalua y el
Ministerio de Administraciones Pblicas (MAP). El objetivo de este proyecto fue la evalua-
cin de los aspectos funcionales y no funcionales del servicio, los requisitos de calidad,
el anlisis de riesgos y posibles ataques y la presentacin de posibles escenarios de uso.
Por otro lado, dentro de la fase de desarrollo piloto, se implement un servicio de fechado
digital sobre documentos multimedia, con el fin de demostrar la funcionalidad y utilidad
del servicio.
Tras el xito de este proyecto, la FNMT-RCM abri varias lneas de avance sobre el servicio
de fechado digital. Por un lado, se involucr, dentro del grupo de trabajo PKIX (Public Key
Infrastructure using X.509) de IETF (Internet Engineering Task Force), en la elaboracin de la
RFC (Request For comments) correspondiente al servicio. Por otro lado, se establecieron con-
tactos con ISO para participar como editores en la redaccin de la norma de fechado digital.
Finalmente, y con el objetivo de ser pioneros en la prestacin de este servicio, la FNMT-RCM
comenz el desarrollo de su propio servicio de fechado digital, inicialmente basndose en
198 los borradores de PKIX-IETF y posteriormente en la RFC.

3.2.El servicio
El fechado digital de documentos electrnicos puede definirse como la gnesis de evi-
dencias que demuestran la existencia de un documento en un instante preciso en el
tiempo. Esta prueba de existencia o certificado temporal puede, a su vez, ser aplicada
como base para probar circunstancias ms elaboradas, fundamentalmente en escenarios
de no repudio.
Formalmente se puede demostrar mediante tcnicas de fechado la existencia de un docu-
mento antes y despus de un instante en el tiempo:
ANTES: Fechado de un documento D en el momento t0
t0: F(D,t0)
Se demuestra la existencia del documento D en el instante t0. D exista antes de t0 porque
de otra forma no se pudo fechar. O de otro modo; D no se creo despus de t0.
Los servicios de certificacin electrnica y otros servicios de valor aadido para la Administracin electrnica

DESPUES: Inclusin de informacin no predecible en el pasado


t0: TT:=F(X,t0);
t1: D++TT (Documento concatenado con la informacin no predecible).
Se demuestra que el documento (D++TT) no pudo crearse antes de la emisin de la infor-
macin TT, es decir se creo despus de t0.
199

La combinacin de ambos conceptos permite desarrollar tcnicas tiles para asociar la


existencia de un documento con un intervalo de tiempo.
INTERVALO:
t0: TT:=F(X,t0);
t1: H(D,TT);
t2: F(H(D,TT),TT,t2)
Figura 2.
La Administracin electrnica y el servicio a los ciudadanos

Se demuestra que D existe despus de t0 (no puede haber sido destruido antes) y anterior-
mente a t2. El intervalo (t0,t2) delimita un periodo de existencia de D.
En general, se hace necesaria una entidad que certifique el tiempo al que se asocia un docu-
mento para dar consistencia legal a las evidencias. Esta entidad es la que se denomina TSA
o autoridad de fechado digital. La TSA es una tercera parte de confianza (TTP) que asocia un
tiempo certificado a los documentos, siendo su firma sobre el certificado temporal suficiente
para dotar validez al mismo.
La TSA centraliza la emisin de certificados temporales. El papel que jugar esta entidad ser
producir, almacenar, verificar y en su caso renovar certificados temporales.
El protocolo ms extendido para este servicio es el denominado protocolo simple. Este pro-
tocolo es sencillo en su implementacin, rpido, con bajos requisitos de almacenamiento en
la Autoridad, permite el sellado de tiempo de cualquier tipo de informacin digital, y protege
la confidencialidad de los datos fechados. Este es el usado por la FNMT-RCM.
El protocolo simple constituye una opcin idnea en escenarios de baja complejidad donde el
grado de confianza en la TSA es muy alto, tal y como sucede con la TSA de la FNMT-RCM.
Existen otros protocolos, que aunque no aportan menor seguridad al proceso, s tienen otros incon-
venientes que hacen que su utilidad quede prcticamente restringida a entornos acadmicos.
Terminamos chocando con una reflexin fundamental frente a frente con el fechado digital;
200 una tecnologa incipiente, en desarrollo, con nuevas tcnicas que se adaptan a las complejas
situaciones que se presentan en el entorno PKI: La ventana abierta por el fechado digital
presenta un amplio espectro de aplicaciones posibles que contribuyen a crear un nuevo
concepto de servicio pblico a travs de redes abiertas. El fechado digital no complementa
como se ha credo tradicionalmente sino que se erige en pilar central de la ventanilla nica
soportada por estructuras de clave pblica.

4. Autoridad de validacin

4.1.Antecedentes
La base fundamental de cualquier PKI son los certificados. Aunque estos certificados pueden
tener diferentes usos, el ms comn de ellos es la firma digital. En los procesos en los que
intervienen operaciones de firma digital, las aplicaciones destinadas a este efecto se dedican
exclusivamente a tareas criptogrficas, dejando de lado la verificacin del certificado usado para
ello. Esto es debido a que la tarea tanto de verificacin formal como de la validez del propio
certificado utilizado para la firma debe ser llevada a cabo por el destinatario del mensaje.
La mayor parte de las autoridades de certificacin suelen poseer un directorio genrico, con
acceso LDAP o X.500, en donde son publicados tanto los certificados, como el estado de
los mismos, estos ltimos almacenados en CRLs (Listas de Revocacin de Certificados).
Para comprobar el estado de revocacin se podra consultar estas listas, o bien utilizar otros
Los servicios de certificacin electrnica y otros servicios de valor aadido para la Administracin electrnica

mecanismos de validacin que utilizan protocolos estndar, como puede ser el OCSP (On line
Certificate Status Protocol), el SCVP (Simple Certificate Validation Protocol), el XKMS (XML
Key Management Specification), u otros.
La FNMT-RCM, simultneamente con el desarrollo del servicio de fechado digital, inici un proyecto
para la implementacin de su propia Autoridad de validacin, basndose en la recomendacin
existente para el protocolo OCSP. El objetivo establecido en primera estancia fue la validacin de
los certificados utilizados por clientes que hacan peticiones de fechado digital. Sin embargo, este
objetivo fue ampliado poco tiempo despus y el servicio se comenz a prestar de manera global.
Actualmente la FNMT-RCM est constituida como Autoridad de validacin para los certificados de
varias PKIs, entre las que cabe destacar la de la propia FNMT-RCM o la del DNIe.

4.2.El servicio
El protocolo OCSP est especificado por el grupo de trabajo PKIX de IETF en la RFC 2560,
publicada en junio de 1999. El objetivo de este protocolo es la consulta del estado de uno
o ms certificados de clave pblica X.509, evitando al usuario final la complicada consulta
y tratamiento de las CRLs emitidas por la autoridad de certificacin. El cliente emite una
peticin OCSP y deja en suspenso la aceptacin de las operaciones llevadas a cabo con el
certificado en cuestin hasta que el servidor le devuelve una respuesta.
En este protocolo se especifican los datos que deben ser intercambiados entre una aplicacin 201
que desea conocer el estado de un certificado y el servidor que proporciona este estado. Bsi-
camente es necesario que la aplicacin cliente proporcione una lista de uno o ms registros, en
la que se incluyan los nmeros de serie de los certificados a validar y el identificador del emisor
de los mismos. Estos datos podran, opcionalmente, ir firmados. Una vez recibida la peticin, el
servidor responde con una lista acorde a los datos solicitados y en la que se incluye el estado de
los certificados solicitados as como el intervalo de validez durante el cual esos datos son vlidos.
La respuesta del servidor debe de ir obligatoriamente firmada por la Autoridad de validacin.
La trivialidad de este servicio no permite dejar de lado, ni abstraerse de la potencia y los
beneficios que es capaz de proporcionar. Segn la propia especificacin, una de las carac-
tersticas que posee es la capacidad para responder a peticiones, de manera veraz, sobre
el estado de certificados pertenecientes a diferentes autoridades de certificacin, siempre
y cuando se disponga de la informacin asociada a los mismos, ya sea o bien mediante
accesos a fuentes de datos o bien mediante el acceso a otros servicios de validacin. Esto
es lo que se denomina validacin de certificados multiCA.

5. Certificacin de atributos
5.1.Antecedentes
La certificacin de atributos es la asignatura pendiente del mundo de las PKIs. Aunque su
necesidad es ms que clara, la mayor parte de las entidades usuarias han desistido de
La Administracin electrnica y el servicio a los ciudadanos

utilizarla. La escasez de informacin, de proveedores que suministren el servicio y por otro


lado la inexistencia de aplicaciones que hagan uso del mismo, suponen el mayor handicap
para un servicio de gran utilidad.
La FNMT-RCM inici en 2000 su propio proyecto para el desarrollo de una autoridad de cer-
tificacin de atributos y actualmente entra dentro de su catlogo de servicios ofrecidos.

5.2.El servicio
La recomendacin X.509 v3 de ITU-T, a parte de sentar las bases para los certificados de clave
pblica, introdujo el concepto de certificado de atributos. Posteriormente, la revisin 4 de esa
misma recomendacin sirvi para profundizar en el campo de la certificacin de atributos.
Una definicin muy genrica de certificado de atributos podra ser: Un certificado de atributos
es un documento electrnico, firmado electrnicamente por una autoridad de certificacin
de atributos, cuyo contenido liga un determinado atributo a una identidad (certificado de
clave pblica). Sin embargo, esta definicin da cabida a que cualquier tipo de documento
electrnico firmado electrnicamente que certifique una determinada caracterstica (por
ejemplo, un correo electrnico), sea automticamente ascendido a la categora de certificado
de atributos (lo cual podra ser una infraestructura de certificados de atributos perfectamente
vlida, siempre y cuando las entidades que fuesen a verificar la validez de los atributos sean
202 humanos y acuerden como se van a procesar esos atributos). Como de lo que se trata es de
tratamientos automatizados de datos, es necesario definir determinados formatos para faci-
litar esta tarea, y aqu es donde interviene la anteriormente citada recomendacin X.509.
El certificado de atributos es una estructura representada en ASN.1 y cuyo contenido bsico
es el poseedor del atributo o atributos, el emisor del mismo, un nmero de serie, el periodo
de validez y finalmente una secuencia de uno o ms atributos. Toda esta informacin deber
ir necesariamente firmada por la autoridad de certificacin de atributos.
El tratar de implementar una infraestructura de certificacin de atributos propia puede llegar
a ser una tarea formidablemente pesada, ya sea por tener que tratar con sus estructuras
de datos (el ASN.1 tiene sus rarezas, y los compiladores que facilitan su manejo no son
herramientas ni comunes ni asequibles), ya sea por los recursos de los que sera necesario
disponer para el desarrollo de los elementos de la infraestructura. Afortunadamente, hace
tiempo que se cuenta con infraestructuras de clave pblica consolidadas, muchas de las
cuales son capaces de emitir certificados de atributos, como es el caso de la FNMT-RCM, y se
cuenta con libreras capaces de entender y utilizar los mismos en diversidad de plataformas.
Por otra parte, una estructura mnima de certificacin de atributos cuenta con los siguientes
participantes:
PKI, es la infraestructura de clave pblica encargada de proporcionar el soporte apropiado
para que pueda existir una infraestructura de certificacin de atributos. Sus funciones sern las
caractersticas de una PKI (gestin de certificados de clave pblica, registro de usuarios, etc.).
Autoridad de Registro de Atributos (ARA). Recibe solicitudes de certificados de atributos por
parte de los usuarios de la infraestructura, verifica (ya sea mediante una consulta telemti-
Los servicios de certificacin electrnica y otros servicios de valor aadido para la Administracin electrnica

ca a un repositorio o mediante procedimientos tradicionales) si el usuario puede tener ese


certificado de atributos, y solicita el certificado de atributos a la Autoridad de Certificacin
de Atributos (ACA). Asimismo, recibe peticiones de revocacin de atributos y solicita las
mismas a la ACA.
ACA, recibe solicitudes de emisin y revocacin de certificados de atributos, emite y revoca
certificados de atributos, publica lo anterior en un repositorio y lo pone a disposicin de los
usuarios.
Usuario, pudiendo ser poseedor o no de un certificado de atributos. Si lo posee podr hacer
uso de l en aquellos mbitos que as lo necesiten. Si no lo posee, lo que podr hacer es
verificar los certificados de atributos de otros usuarios.
Sobre el papel, los certificados de atributos resuelven de una manera muy elegante deter-
minadas deficiencias que presentan las infraestructuras de clave pblica tal como estn
desplegadas hoy en da. Lamentablemente, no estn lo suficientemente extendidos, proba-
blemente debido a varios factores:
As como existen muchas aplicaciones que utilizan actualmente certificados de clave pblica
(navegadores, programas de correo electrnico, etc.), no hay aplicaciones equivalentes que
utilicen certificados de atributos.
Problemas de estandarizacin, el formato del certificado de atributos y las listas de certifica-
dos de atributos est formalizado, pero no ocurre lo mismo con los atributos en s. Es necesario 203
un esfuerzo de normalizacin (o una amplia base de usuarios que comience a utilizar unos
determinados atributos de una determinada manera), para que distintas aplicaciones sean
capaces de procesar distintos atributos.
En relacin al tema anterior, debera constituirse un repositorio global donde se pudiese
consultar qu atributos estn definidos, cul es su formato, cul es su utilizacin y donde se
puedan insertar atributos nuevos.
Falta de informacin, probablemente debido a su escasa utilizacin, estos certificados son
poco conocidos, lo cual crea un crculo vicioso.

6. Notificacin telemtica
6.1.Antecedentes
Los servicios que se han comentado en anteriores apartados son la base de cualquier PKI.
Tomando como base estos servicios, se pueden llevar a cabo implementaciones de aplicacio-
nes o nuevos servicios, que haciendo uso de la firma electrnica constituyan una evolucin
tecnolgica y un gran avance en actividades cotidianas de personas y empresas. Entre estos
servicios se encuentra la notificacin telemtica.
La notificacin telemtica tiene su base en el correo postal certificado y su objetivo funda-
mental es garantizar el no repudio de comunicaciones efectuadas entre dos partes.
La Administracin electrnica y el servicio a los ciudadanos

6.2.El servicio
El correo postal certificado es solicitado por una entidad u organismo notificador con la
intencin de informar a uno o varios ciudadanos o empresas. La entrega del mensaje se
suele realizar, por va postal y se garantiza gracias a la firma de un certificado que queda
custodiado por la entidad postal, y pudiendo ser devuelto un acuse de recibo al origen, en
caso de que esto sea requerido.
Si este escenario es trasladado al entorno de las transacciones electrnicas vuelven a surgir
tres actores. Por un lado, la entidad u organismo emisor de la notificacin; en el extremo
opuesto el ciudadano o empresa receptora y entre ambos un tercero de confianza que preste
el servicio de notificaciones electrnicas. Todo esto englobado en un marco que proporciona
la mxima seguridad.
Pero, qu ventajas proporciona el uso del sistema de notificaciones electrnicas? Bsica-
mente, el sistema garantiza la seguridad de las transacciones y la rapidez en la tramitacin, a
la vez que se produce un ahorro ms que considerable en los costes a los que las entidades
notificadoras deben hacer frente.
La inexistencia de recomendaciones o normativa aplicable a este tipo de aplicaciones, obliga
a que los implementadores desarrollen sus propios mecanismos de acceso e interfaces,
basndose nicamente en los requisitos definidos para el sistema.
Centrndonos en el servicio ofrecido por la FNMT-RCM, el notificador har uso de unas libreras,
204 proporcionadas por la FNMT-RCM, para integrar su aplicacin con el envo de notificaciones.
Estas libreras permiten el envo de notificaciones, as como la comprobacin del estado de una
determinada notificacin. Una vez realizada esta integracin, el notificador deber registrarse
en el servicio para poder proceder a los envos, adems de estar en posesin de un certificado
digital X.509 emitido por la FNMT-RCM, vlido y no revocado, as como de su correspondiente
clave privada de manera que se permita la autenticacin de forma segura del mismo.
Un paquete de notificacin se compone bsicamente de un ttulo, un cuerpo de mensaje, un
fichero (opcional) y una lista de destinatarios.

Figura 3.
Los servicios de certificacin electrnica y otros servicios de valor aadido para la Administracin electrnica

Una vez que el notificador ha compuesto el paquete con la notificacin y se lo ha enviado a la


FNMT-RCM cifrado y firmado (1), esta procede a la comprobacin de la entidad del solicitante
y de los permisos que tiene atribuidos. Si los datos son correctos se realiza la custodia de la
notificacin, se pone a disposicin del destinatario/s (2) y se devuelve un recibo fechado y
firmado al notificador indicando que la notificacin ha sido recibida (3-4).

La FNMT-RCM, como prestador del servicio y al nico efecto de dar fe de lo acontecido, tiene
un acceso limitado a las notificaciones practicadas. Dicho acceso limitado no permite en
ningn caso, a ningn empleado o colaborador externo de la FNMT-RCM, el acceso a las
notificaciones. El procedimiento de acceso se regula en los procedimientos de seguridad
internos y est basado en un sistema de concurrencia de al menos 4 personas, con carcter
ejecutivo dentro de la FNMT-RCM. Todo acceso es anotado en un libro de control de accesos
donde se hace constar al menos, la fecha, la hora, el motivo justificado del acceso as como
los intervinientes y su cualificacin.

El tiempo de custodia inicial de las notificaciones telemticas ser de 5 aos, prorrogables.

La FNMT-RCM como prestador de servicios de Direccin Electrnica nica (DEU) proporcio-


na a todos los usuarios que lo soliciten una direccin en Internet que le permite recibir las
notificaciones de todas los notificadores que hayan suscrito un acuerdo con el prestador de
servicios de notificacin. Esta direccin nica es una URL y el acceso a la misma se realiza
mediante el protocolo https con autenticacin de cliente. 205

Cuando la notificacin se recibe en la FNMT-RCM, esta enva un correo electrnico a los


destinatarios avisndoles de la existencia de una notificacin disponible depositada en
sus DEUs e incluyendo un link que permita a cada usuario ir a su DEU con mayor facilidad
y rapidez. De manera opcional, y siempre y cuando el notificador as lo haya solicitado,
este aviso podr ser enviado tambin al telfono mvil del destinatario/s por medio de
un mensaje corto SMS.

El ciudadano que se conecta con su DEU debe estar en posesin de un certificado digital
emitido por la FNMT-RCM, as como de su clave privada, de manera que se pueda proceder
a su autenticacin y a la comprobacin de la validez de su certificado.

Una vez que el ciudadano se ha autenticado se le muestra la pantalla de acceso a su DEU,


invitndole a firmar un comprobante de acceso para poder visualizar sus notificaciones. Una
vez que esta accin se ha producido se guarda esta firma y se le muestra un Webmail con
acceso a sus notificaciones.

Si el notificador solicit acuse de recibo, el notificado estar obligado a firmar un nuevo


comprobante de acceso a esa notificacin y esa prueba ser enviada al notificador y quedar
custodiada en la FNMT-RCM.

El sistema permite que, una vez leda una notificacin, esta puede ser respondida por el
notificado, de manera que el notificador pueda recibir dicha respuesta.
La Administracin electrnica y el servicio a los ciudadanos

Cuando una notificacin es enviada se selecciona un periodo de validez de la misma, de


manera que si transcurrido ese periodo no se ha recibido confirmacin de acceso, se podr
establecer un mtodo alternativo de envo de notificacin. Es en este momento cuando en-
trara en juego el concepto de correo mixto.

206
MEDIOS ELECTrNICOS EN LA CONTrATACIN PbLICA:
NOrMALIzACIN DE LA INFOrMACIN
Daniel Avedillo de Juan. Subdirector general de Compras. Direccin General del Patrimonio del Estado.
Ministerio de Economa y Hacienda.
Jos Luis Cueva Calabia. Subdirector general de Clasificacin de Contratistas y Registro de Contratos.
Direccin General del Patrimonio del Estado. Ministerio de Economa y Hacienda.
Bernardino Prez Crespo. Vocal asesor de la Direccin General del Patrimonio del Estado. Ministerio de
Economa y Hacienda.
Alberto Valdivielso Caas. Secretario general de la Direccin General del Patrimonio del Estado.
Ministerio de Economa y Hacienda.

207
SUMARIO: 1. Un proyecto de xito anterior a la nueva regulacin de la contratacin electrnica.
2. La ley de Contratos del Sector Pblico. Plataforma de contratacin del Estado. 3. CODICE:
Una arquitectura normalizada de informacin para la contratacin pblica.

1.Un proyecto de xito anterior a la nueva regulacin de


la contratacin electrnica
La temprana vocacin de la Direccin General del Patrimonio del Estado para abordar con
la mxima intensidad las ventajas que proporciona la contratacin electrnica se pone de
manifiesto en su mbito sectorial de actuacin como rgano gestor del sistema de compras
centralizadas.
El proyecto Conecta-Patrimonio, actualmente en funcionamiento en la Direccin General
del Patrimonio de Estado, esta configurado para dar soporte electrnicamente a todos los
procesos relacionados con la adquisicin centralizada de bienes y servicios regulados en
el artculo 190 de la Ley de Contratos del Sector Pblico (LCSP), por el que se contratan
anualmente mas de 1.000 millones de euros tanto por la Administracin General de Estado
como por Administraciones Autonmicas y Locales
Conecta- Patrimonio esta operativo desde el ao 2004 en sus primeras fases, completndose
todos los procesos en el 2007. En la actualidad permite la tramitacin electrnica de los
distintos procedimientos, fundamentalmente:
La Administracin electrnica y el servicio a los ciudadanos

Consulta comparacin y seleccin de productos en un Catlogo en lnea con ms


de 100.000 productos.
Licitacin electrnica.
Actualizacin electrnica de los catlogos (empresas).
Tramitacin electrnica de las rdenes de compra (usuarios).
Conecta-Patrimonio ha alcanzado desde 2005 el nivel mximo (100%) en los informes
anuales que realiza la Unin Europea en relacin con los 20 servicios pblicos on line, es
decir se sita en el nivel 4 correspondiente a la realizacin total de los servicios de forma
electrnica.
En la actualidad, la aplicacin da soporte prcticamente al 100% de los expedientes de
modificacin que se realizan en su totalidad de forma electrnica.
En el caso de la tramitacin de rdenes de compra, a lo largo de 2008 se han tramitado electrni-
camente cerca de 1.000 peticiones con su correspondiente contrato, superando los 60 millones
de euros, lo que supone un incremento en su uso respecto a 2007 de ms de un 400%.
A principios de 2009 entrar en funcionamiento el modulo de licitacin de contratos derivados
de un Acuerdo Marco para dar soporte al procedimiento establecido en el artculo 182 de
la LCSP. Este modelo permitir la licitacin electrnica de varios centenares de contratos de
servicios destinados a la implantacin de la Administracin electrnica.
208
La importancia del proyecto Conecta-Patrimonio no se agota en su utilidad prctica, acredi-
tada por sus elevados estndares de calidad, sino que como proyecto pionero ha permitido
al equipo humano de la Direccin General del Patrimonio del Estado abordar la regulacin
y despliegue de la contratacin electrnica con un conocimiento profundo de la compleja
problemtica que deben resolver las aplicaciones especficas para realizar las transacciones
electrnicas necesarias en los procesos de contratacin pblica.

2.La Ley de Contratos del Sector Pblico.


Plataforma de contratacin del Estado
La incorporacin plena de medios electrnicos, informticos y telemticos a los procedi-
mientos relacionados con la contratacin constituye uno de los elementos clave de la nueva
LCSP.
La opcin esta en lnea con los planteamientos europeos sobre lo que deben ser los vectores
de desenvolvimiento de la contratacin pblica. La vinculacin entre una amplia implantacin
de la contratacin electrnica y la eficiencia y productividad de la economa se plasma de
forma cuantificada en el Plan de Accin sobre Administracin Electrnica, Acelerar la Admi-
nistracin electrnica en Europa en beneficio de todos formulado por la Comisin Europea
con un horizonte temporal situado en el ao 2010. En el Plan, la Comisin identifica como
una de las cinco reas prioritarias para la implantacin de la Administracin electrnica el
desarrollo de servicios clave de gran impacto para los ciudadanos y las empresas soportados
Medios electrnicos en la contratacin pblica: Normalizacin de la informacin

en la expansin de la contratacin electrnica. Esta actuacin se enmarca en las siguientes


coordenadas econmicas:
Los ingresos de la Administracin Pblica suponen un 45% aproximadamente del
PIB y las autoridades pblicas compran del 15 al 20% del PIB, lo que significa de 1,5
a 2 billones de euros al ao en Europa. La contratacin y la facturacin electrnicas
podran generar un ahorro aproximado del 5% en los costes totales de la contratacin
y una reduccin de los costes de transaccin del 10% o ms, lo que se traducira en
un ahorro anual de decenas de miles de millones de euros. Las PYME, en particular,
podran beneficiarse de un acceso ms fcil a los mercados de la contratacin pblica
e incrementar sus capacidades en las TIC y, por ende, su competitividad.
El cumplimiento del objetivo de avanzar en la implantacin de la e-contratacin se sustenta
en el compromiso de los Estados miembros de que para el ao 2010 se encuentren habili-
tados los medios para que el 100% de la contratacin pblica se pueda realizar por medios
electrnicos y que en dicha fecha se contrate efectivamente por medios electrnicos el 50%
de los contratos sujetos a la directiva de contratacin.
La base jurdica para posibilitar este resultado se recoge en la directiva 2004/18, sobre
coordinacin de los procedimientos de adjudicacin de los contratos pblicos de obras,
de suministro y de servicios. Esta norma ha regulado el empleo de medios electrnicos en
la adjudicacin de contratos, fijando los requerimientos que deben cumplir los sistemas
empleados y los efectos que sobre el procedimiento tiene su utilizacin (reduccin de los 209
plazos mnimos fijados para la publicidad de las licitaciones, fundamentalmente), e introduce
la subasta electrnica como un nuevo trmite que puede insertarse en los procedimientos
abiertos y restringidos, as como en ciertos procedimientos negociados.
Sobre el suelo de la directiva, cuyo contenido incorpora, la LCSP ha efectuado un importante
esfuerzo de regulacin para construir un modelo integrado basado en una triple lnea de
actuacin:
Por un lado, regula los medios de intercambio de informacin que podrn emplearse por
los distintos agentes intervinientes, no solo a nivel de los requerimientos que deben cum-
plir los medios electrnicos empleados, sino tambin creando estructuras que faciliten el
flujo de informacin: as, se permite la transmisin electrnica de la informacin contrac-
tual; se regula dando valor legal a su utilizacin el perfil del contratante como punto
Web de informacin sobre contratos y donde se publican las licitaciones y cualesquiera
otras informaciones relevantes para el procedimiento; se crea un registro centralizado de
licitadores y empresas clasificadas soportado en medios electrnicos como base para la
e-contratacin y se crea la Plataforma de Contratacin del Estado como centro virtual de
la contratacin pblica del sector estatal, para la prestacin de servicios e informacin
a empresarios y Administraciones, habilitada, adems, para operar como perfil del con-
tratante de los poderes adjudicadores que lo requieran. Este conjunto de facilidades va a
permitir un acceso sencillo y eficiente a todos los operadores econmicos a los procesos
de contratacin pblica electrnica.
En segundo lugar, la Ley efecta un desarrollo detallado y preciso de las normas que permiten
la contratacin electrnica aportando claridad y seguridad jurdica a este tipo de transac-
La Administracin electrnica y el servicio a los ciudadanos

ciones. Junto a la regulacin de los sistemas de comunicaciones, se incorporan las normas


procedimentales previstas en la directiva 2004/18 en relacin con dos figuras novedosas
soportadas ntegramente en medios electrnicos: la subasta electrnica y el sistema dinmi-
co de adquisicin. Adems, la regulacin de los procedimientos clsicos se ha abordado
desde la perspectiva de facilitar en un futuro su tramitacin electrnica; esta perspectiva de
regulacin, basada en la inminente desmaterializacin del expediente de contratacin explica
nuevas regulaciones como la posibilidad que se da al rgano de contratacin de prescindir
de la garanta provisional, adoptada para reducir costes y estimular la concurrencia y elimi-
nar el problema que representa para la licitacin electrnica prescindir el tratamiento de las
garantas, o las normas establecidas para la presentacin y la apertura de proposiciones
cuando las ofertas hayan sido enviadas por medios electrnicos.(1)
Por ltimo, la Ley establece unos incentivos y mandatos para que los poderes adjudicadores
y los operadores econmicos se incorporen a la utilizacin de medios electrnicos en la
contratacin. La reduccin de plazos para la presentacin de proposiciones si se enva la
publicidad por medios electrnicos; la simplificacin de la documentacin de la oferta si se
dispone del certificado electrnico del Registro de Licitadores; el acceso sencillo a publici-
dad por medios electrnicos con validez legal (procedimientos negociados con publicidad,
anuncio previo, instrucciones internas de contratacin de entes del sector pblico que no son
Administraciones Pblicas); la notificacin con validez legal de la adjudicacin provisional;
la implantacin progresiva de la factura electrnica, son elementos que crean una batera
de incentivos que operan ahorrando tiempo, reduciendo costes y aligerando la tramitacin
210 en definitiva, promoviendo la eficiencia para estimular el uso de los medios electrnicos
en estos procedimientos.
As pues, en el mbito de la Ley se han satisfecho los objetivos que el Plan Avanza, orien-
tado a alcanzar la media europea en indicadores de la Sociedad de la Informacin y del
conocimiento, haba formulado, ya que la Ley posibilita que en materia de contratacin las
Administraciones Pblicas operen como tractoras del sistema de innovacin y se eliminan
barreras y se impulsa el uso de tecnologas electrnicas en el mbito de los contratos pblicos.
Igualmente la recomendacin del Plan Avanza de crear canales para la ejecucin de polticas
pblicas se plasma en la creacin de la Plataforma de Contratacin del Estado.
Puede afirmarse que la LCSP aborda simultneamente la construccin del marco general para
la implantacin de la contratacin electrnica y un tratamiento de los procedimientos que
facilite el desarrollo de estos procesos, removiendo obstculos que dificultaran una fluida
aplicacin de la licitacin y contratacin electrnicas. Con ello, la contratacin pblica, sigue
en la vanguardia de la implantacin de la e-administracin.
Precisamente, este grado de desarrollo de las normas sobre uso de los medios electrnicos
en la contratacin pblica, unida al hecho de que se trata de una regulacin intensamente

La regla tradicional de apertura pblica de las ofertas cede en los procedimientos cuya tramitacin se
(1)

realice electrnicamente (art. 144 y 152) y se permite (disposicin adicional 19) la remisin de la oferta
electrnica en dos fases, enviando en la primera la firma electrnica de la oferta (dentro del plazo comn
de presentacin) y en un segundo momento, en un plazo mximo de 24 horas, la oferta completa.
Medios electrnicos en la contratacin pblica: Normalizacin de la informacin

condicionada por las normas europeas y a las caractersticas peculiares de los sujetos
intervinientes en las relaciones jurdico pblicas que se establecen en este mbito(2)
explican el especial tratamiento de la e-contratacin por la Ley 11/2007, cuya disposi-
cin adicional cuarta viene a reconocer que el referente normativo para este mbito lo
constituye la legislacin especial de contratos pblicos, respecto de la cual la general de
procedimiento administrativo y rgimen jurdico de las Administraciones Pblicas solo es
aplicable subsidiariamente.(3)
Desde el punto de vista operativo debe ponerse de manifiesto la importancia de la puesta
en marcha de la Plataforma de Contratacin del Estado concebida para funcionar como un
espacio virtual para la contratacin pblica.
Por su importancia estratgica, por su dimensin, por implicar ahorro de costes para los
operadores econmicos, por facilitar mltiples servicios e interacciones entre los rganos
de contratacin y los empresarios, es el proyecto en marcha ms importante de la Direccin
General del Patrimonio del Estado.
Operativa desde el 2 de mayo de 2008, en cumplimiento del mandato de la LCSP con las
funcionalidades exigidas por sta, bsicamente como vehculo para dar publicidad a informa-
cin contractual (anuncios y notificaciones), ha continuado su desarrollo, proporcionando en
la actualidad consulta y descarga gratuita de pliegos y otra documentacin relevante para la
contratacin (proyectos, memorias, etc.) opcin de suscripciones por correo electrnico que
permite enviar a las empresas de forma gratuita los hitos relevantes de cada procedimiento 211
en que estn interesados.
Se estn desarrollando servicios de soporte, conectividad y coordinacin a los sistemas
de contratacin electrnica que desarrollen los poderes adjudicadores, lo que les permitir
ahorrar costes de implantacin al utilizar las facilidades que proporcione la Plataforma.

3.CODICE: Una arquitectura normalizada de informacin


para la contratacin pblica
Al margen de los trabajos de regulacin y de puesta en marcha de los dispositivos necesa-
rios para cumplir las previsiones legales, la Direccin General del Patrimonio del Estado ha

Por la parte del contratante pblico, se maneja en la legislacin de contratos una definicin ms
(2)

amplia de los organismos del sector pblico sujetos a la Ley. En cuanto al sujeto privado, las relaciones se
entablan con empresas, muchas de ellas de gran tamao o en posicin de oligopolio. Las relaciones, en
todo caso, se entablan desde la perspectiva de la estricta voluntariedad para el sujeto privado.
Disposicin final octava LCSP. Ha de llamarse la atencin sobre el dato de que, respecto a su inmediato
(3)

antecedente - disposicin adicional sptima LCAP-, la LSP ha avanzado en la configuracin autnoma del
derecho procedimental aplicable a la contratacin al establecer la subsidiariedad de las normas generales
de procedimiento en lugar de mantener su supletoriedad, como en el sistema anterior.
La Administracin electrnica y el servicio a los ciudadanos

efectuado una apuesta para promover la normalizacin de la informacin que se utiliza en


los procesos de contratacin pblica. Esta lnea de trabajo se ha concretado en la realizacin
del proyecto CODICE, cuyos resultados se incorporan a todas las aplicaciones que desarrolla
la Direccin General.

3.1.Introduccin
Los procedimientos de contratacin pblica exigen la produccin e intercambio de gran
nmero de documentos por parte de los distintos rganos y entidades intervinientes a lo
largo del procedimiento. Dichos intercambios de documentos de producen en unos casos
de modo directo entre los principales interesados en el proceso (rganos de contratacin y
operadores econmicos), y en otros a travs de rganos o instrumentos auxiliares institui-
dos para facilitar la publicidad y asegurar la transparencia del proceso (boletines oficiales,
portales y plataformas de contratacin, etc.), y aunque su contenido esencial est regulado
por las normas de contratacin aplicables, su estructura y forma son las propias de docu-
mentos narrativos, construidos con vistas a su lectura, anlisis y tratamiento mediante
intervencin humana.

212 Cuando los procedimientos de contratacin se tramitan por medios convencionales, la estruc-
turacin y formalizacin rigurosa de los documentos intercambiados (anuncios de licitacin,
pliegos, ofertas, notificaciones, etc.), aunque conveniente, no resulta imprescindible, por
cuanto todos los documentos intercambiados sern ledos y analizados por sus destinatarios,
quienes a la vista de su contenido decidirn el tratamiento adecuado en cada caso. Este
anlisis personalizado de cada documento intercambiado permite superar los problemas de
interpretacin, en su contexto apropiado, que inevitablemente se suscitan en el anlisis de
documentos escritos en lenguaje natural, aunque a costa de un tiempo y esfuerzo conside-
rables, y con escasas o nulas posibilidades de automatizacin.

La incorporacin de tcnicas electrnicas y telemticas a la contratacin pblica brinda


la oportunidad de reducir de forma sustancial los costes operativos soportados tanto por
las entidades contratantes como por los operadores econmicos participantes en los pro-
cedimientos de contratacin pblica, proporcionando al mismo tiempo otros beneficios
en trminos de calidad y disponibilidad de la informacin, evitacin de errores, reduccin
de plazos de tramitacin, transparencia, y gobierno y control de los procedimientos. Sin
embargo, para capturar los beneficios derivados de la introduccin de dichas tcnicas, es
preciso que los documentos intercambiados puedan ser comprendidos y correctamente
procesados de forma automatizada por los sistemas informticos de todos los participantes
en el proceso, minimizando la intervencin humana necesaria para ello. De lo contrario, la
contratacin electrnica se reducira al simple transporte electrnico de documentos, que
habran de ser objeto de tratamiento manual, con intervencin humana, en ambos extremos
del intercambio, de forma no distinta a como se efecta en los procesos convencionales,
sin apenas ganancias de eficiencia.
Medios electrnicos en la contratacin pblica: Normalizacin de la informacin

3.2.La importancia de la interoperabilidad en la contratacin pblica


El Marco Europeo de Interoperabilidad(4) define la interoperabilidad como la habilidad
de los sistemas de informacin y comunicacin (ICT), y de los procesos de negocio que
soportan, para intercambiar datos y para habilitar el intercambio de informacin y de
conocimiento.
En el mbito de la contratacin pblica por medios electrnicos, la interoperabilidad es,
por lo tanto, la cualidad que permite a rganos de contratacin y operadores econmicos
intercambiar entre s, por medios electrnicos, la informacin y el conocimiento contenidos
en los documentos (electrnicos) intercambiados que resulta necesaria para llevar a cabo
los procesos que constituyen la contratacin pblica.
Si bien en cualquier procedimiento que exija intercambios de informacin por medios elec-
trnicos entre los distintos participantes la interoperabilidad es un requisito esencial, los
procedimientos de contratacin presentan connotaciones que hacen de la interoperabilidad
una cualidad especialmente necesaria, y al mismo tiempo singularmente valiosa para con-
tribuir a la eficiencia de dichos procesos.
Por una parte, la contratacin pblica se desarrolla en un mbito transnacional, con la
participacin de una gran diversidad de compradores pblicos y de operadores econ-
micos proporcionando una extraordinaria variedad de bienes y servicios en todo tipo de
sectores de actividad, est regida por principios de libre concurrencia, transparencia y no 213
discriminacin, y se regula de forma armonizada en toda la Unin Europea. Adems, salvo
en los casos especiales en que la concurrencia puede ser restringida, cualquier operador
econmico de cualquier pas debe poder acceder en condiciones de no discriminacin a
cualquier procedimiento de contratacin promovido por cualquier entidad u rgano contra-
tante de cualquier pas de la Unin Europea. Con tales condicionantes, la interoperabilidad
es un requisito insoslayable para la viabilidad de cualquier proyecto de implantacin de
sistemas de contratacin electrnica en un mbito de la diversidad y caractersticas del
constituido por la contratacin pblica en la Unin Europea.
Junto a esta interoperabilidad en los intercambios de documentos de contratacin por distin-
tos participantes en un mismo proceso, que puede calificarse de transversal, la contratacin
en general (no slo la contratacin pblica) constituye un excelente ejemplo del singular valor
que la interoperabilidad que podra calificarse de longitudinal, o a lo largo del proceso,
puede proporcionar. Cuando se contempla el proceso completo de la cadena de suministro
en su conjunto, y se toman en consideracin todos los intercambios de documentos que
se producen entre los diversos participantes a lo largo de las sucesivas fases y etapas que
constituyen el proceso en su conjunto, desde la publicacin del anuncio de licitacin hasta
la facturacin y el pago del bien suministrado o del servicio proporcionado, es cuando mejor
se aprecian las oportunidades de mejora del proceso que ofrecen la normalizacin y reuti-

European Interoperability Framework for Pan-European eGovernment Services (EIF). IDABC, European
(4)

Communities, 2004.
La Administracin electrnica y el servicio a los ciudadanos

lizacin de componentes de informacin, la conciliacin de documentos relacionados y la


automatizacin de procesos encadenados, y cuando las grandes posibilidades de reduccin
de trmites y costes, de mejora de la calidad de la informacin y de optimizacin de procesos
derivada de dicha normalizacin pueden ser adecuadamente apreciados.

3.3.La contribucin de CODICE


CODICE (Componentes y Documentos Interoperables para la Contratacin Pblica)
aborda el problema de la interoperabilidad al nivel del documento, proporcionando
una arquitectura normalizada basada en componentes de informacin bsicos o ele-
mentales que pueden ser agregados y combinados formando otros componentes ms
complejos, y finalmente documentos completos, listos para ser utilizados de forma
consistente y repetida en los procesos de contratacin pblica, de modo semejante
a como se combinan las piezas de un juego de construcciones modulares, o a como
se ensamblan vehculos u otros bienes complejos de consumo a partir de un nmero
relativamente reducido de piezas normalizadas.
Los componentes bsicos, componentes agregados y documentos que constituyen la
biblioteca de elementos de informacin de CODICE han sido en primer lugar construidos
de un modo sintcticamente neutro, siguiendo los principios y reglas de la norma ISO-
214 15000-5 Core Components Technical Specification, de modo que pueden ser imple-
mentados tcnicamente en diferentes lenguajes, y asegurando de este modo su pleno
alineamiento con los estndares internacionales aplicables al diseo de documentos
electrnicos.
Sin embargo, teniendo en cuenta la actual generalizacin del uso de XML como lenguaje uni-
versal de intercambio de informacin electrnica, los componentes y documentos diseados
se han implementado tambin como una biblioteca de esquemas XSD, de conformidad
con la familia de especificaciones XML del World Wide Web Consortium (W3C).
Junto al objetivo de facilitar la interoperabilidad en la contratacin pblica por medios
electrnicos, otro de los objetivos que persigue CODICE es el de promover la reutilizacin
y consistencia de la informacin. La mayora de los componentes de CODICE son compar-
tidos por ms de un documento, y la informacin en ellos contenida puede por ello ser
reutilizada a lo largo del proceso, sin necesidad de reintroduccin de datos ni riesgo de
los posibles errores derivados de dicha reintroduccin.
De acuerdo con esa filosofa de reutilizacin, as como al objeto de facilitar al mximo su
interoperabilidad a nivel internacional, la implementacin en XML de los componentes de
CODICE reutiliza a su vez los componentes del Universal Business Language(5) (UBL), estn-
dar internacional abierto para el comercio electrnico promovido por la organizacin OASIS
y basado en el estndar ISO-15000-5, de manera que CODICE puede considerarse como

OASIS Universal Business Language v 2.0.


(5)
Medios electrnicos en la contratacin pblica: Normalizacin de la informacin

una extensin y adaptacin de la biblioteca de componentes y documentos de UBL para


ampliar su aplicabilidad a los procesos de contratacin pblica sujetos a la Directiva europea
2004/18/CE y a LCSP.
Con igual objetivo de asegurar un alineamiento permanente de las iniciativas espaolas
en el campo de la contratacin electrnica con la evolucin europea en dicho mbito,
as como con el de contribuir a la interoperabilidad pan-europea de la contratacin
electrnica, la Direccin General del Patrimonio del Estado participa activamente en las
iniciativas emprendidas en el Comit Europeo de Normalizacin orientadas al diseo
de un sistema normalizado de componentes de informacin, documentos electrnicos
y perfiles de uso que constituya la base de los futuros estndares europeos para la
contratacin electrnica, esfuerzo colectivo en el que CODICE constituye una de las
contribuciones fundacionales.

3.4.Conclusiones
CODICE constituye un proyecto de arquitectura de informacin normalizada para la con-
tratacin electrnica, diseada de acuerdo con los estndares internacionales aplicables
a la construccin de documentos electrnicos interoperables, y especialmente basada en
ISO-15000-5 (Core Components Technical Specification) y en UBL, concebido con el fin
de facilitar la interoperabilidad y la reutilizacin de la informacin en los procedimientos
de contratacin pblica llevados a cabo de conformidad con la LCSP y con la Directiva 215
2004/18/CE.
Dicha arquitectura, constituida esencialmente por una biblioteca de componentes normali-
zados de informacin, incluyendo tanto componentes bsico o elementales, como compo-
nentes complejos obtenidos por agregacin o combinacin de otros ms simples, as como
documentos de contratacin construidos por agregacin de los anteriores, permite a los par-
ticipantes en los procesos de contratacin pblica la construccin, intercambio y tratamiento
de documentos electrnicos por medios automatizados de modo interoperable, asegurando
la correcta y unvoca interpretacin del contenido informativo de dichos documentos por
todos los participantes, y facilitando la reutilizacin de la informacin electrnica creada o
intercambiada, tanto a lo largo de las sucesivas etapas y fases de la cadena de suministro
como en sucesivos procedimientos de contratacin.
Por otra parte, el proyecto CODICE participa de forma destacada en el esfuerzo colectivo
emprendido por la Unin Europea, en el marco del eGovernment Action Plan, para hacer
realidad la visin de un mercado europeo interoperable de contratacin pblica por medios
electrnicos.
LOS SErvICIOS COMUNES COMO SOPOrTE
DE LA ADMINISTrACIN ELECTrNICA
Juan Jess Torres Carbonell. Subdirector general de Tecnologas de la Informacin y de las Comunicaciones.
Direccin General de Servicios y Coordinacin Territorial. Ministerio de Economa y Hacienda.

SUMARIO: 1. Introduccin. 2. Objetivos perseguidos con los servicios comunes. 3. Red de servi-
cios. 4. Obligaciones derivada de la normativa. 5. Descripcin de los servicios. 6. Conclusiones.

217
1. Introduccin
Cuando se plantea la necesidad de proporcionar servicios por parte de la Administracin a
ciudadanos y empresas, hay que tener en cuenta que muchos de ellos pueden, a su vez, re-
querir que otras funcionalidades les sean facilitadas, es decir, puede ser que necesiten recibir
a su vez otros servicios. As, tendremos unos servicios finales que se prestan a ciudadanos
y otros servicios que podramos llamar de soporte interno que unas organizaciones prestan
a otras, o que se utilizan dentro de la propia organizacin para elaborar otros servicios (un
ejemplo es el registro electrnico que se comenta en la Seccin 5). Por otra parte, tambin
nos podemos encontrar con que algunos de los servicios (tanto los finales como los inter-
nos) son comunes para varios centros directivos en el sentido de que prestan las mismas
funcionalidades sea cual sea el centro directivo que lo preste (un ejemplo es el formulario
genrico que se comenta en la Seccin 5).
Unificar esfuerzos en el desarrollo y uso de servicios comunes puede redundar en ventajas
para la organizacin, entre ellas: un mejor aprovechamiento de los recursos, una mayor fle-
xibilidad y agilidad en la elaboracin de nuevos servicios, una mayor especializacin de los
distintos centros en la prestacin de los servicios verticales que le sean propios, etc.
El uso de servicios comunes lleva tambin a reforzar la cooperacin y la interlocucin entre
los distintos centros directivos. As, lo que se consigue es que estos servicios disparen los
mecanismos de cooperacin y colaboracin reforzando por tanto a la propia organizacin.
Este refuerzo es, en definitiva, uno de los objetivos perseguidos, junto con la unificacin de
criterios y la optimizacin del uso de los recursos disponibles.
La Administracin electrnica y el servicio a los ciudadanos

En este captulo se presenta el trabajo que se ha venido realizando para la oferta de algunos
servicios comunes en el Ministerio de Economa y Hacienda (MEH). Si bien gran parte de
la implementacin se ha realizado por parte de la Subdireccin General de Tecnologas de
la Informacin y de las Comunicaciones (SGTIC), hay que entender en todo momento que
el esfuerzo y las iniciativas constituyen un proyecto comn y un objetivo del Departamento
que se ha impulsado desde la Comisin Ministerial de Administracin Electrnica (CMAE)(1)
y desde el Grupo de Trabajo de Impulso de la Administracin Electrnica(2).
En las siguientes secciones se presenta: en la Seccin 2 se plantean cules son los objetivos
que se persiguen con los servicios comunes. En la Seccin 3 se expone el modelo de funcio-
namiento de prestacin de servicios en red basados en la cooperacin entre servicios. En la
Seccin 4 se hace referencia a las obligaciones derivadas de la normativa, y en la Seccin
5 se describen brevemente algunos de los servicios comunes prestados desde la SGTIC.
Finalmente se incluyen unas conclusiones en la Seccin 6, y referencias en la Seccin 7.

2. Objetivos perseguidos con los servicios comunes


Ya se ha hecho mencin en el apartado anterior a las ventajas que puede aportar a la organi-
zacin el uso de servicios comunes, filosofa que ya impregnaba la puesta en marcha de los
Planes Director y de Impulso por parte del MEH(3)(4). El uso de servicios comunes por parte
de una organizacin facilita, desde nuestro punto de vista, el desarrollo de la Administracin
218 electrnica, por varios motivos, ya sea relacionados con la propia organizacin, con el impulso
consecuencia de una mejor orientacin de la organizacin a la prestacin de servicios, o por
la mayor flexibilidad que introduce en el modelo general orientado al usuario. A continuacin
se recogen algunos de estos aspectos.

2.1.Mejor aprovechamiento de los recursos


La disponibilidad de recursos no es ilimitada, sino ms bien al contrario, de forma que su
gestin cobra gran importancia para obtener los resultados esperados. Si un centro directivo
puede centrar sus esfuerzos y dirigir el uso de sus recursos a la consecucin de aquellos
objetivos que sean especficos del mismo, olvidndose de la necesidad de obtener, adaptar,
gestionar y mantener elementos y componentes de carcter general, de manera que stos

Orden EHA/3507/2006, de 8 de noviembre, por la que se regula la composicin y funciones de la


(1)

Comisin Ministerial de Administracin Electrnica del Ministerio de Economa y Hacienda. http://www.


boe.es/boe/dias/2006/11/16/pdfs/A40083-40087.pdf
Resolucin de 10 de mayo de 2006 por la que se crea un grupo de trabajo para el impulso de la
(2)

Administracin electrnica en el Ministerio de Economa y Hacienda.


Plan Director para el impulso de la Administracin electrnica en el Ministerio de Economa y Hacienda.
(3)

Resumen. http://www.meh.es/Portal/Administracion+Electronica/
Plan de Impulso de la Administracin electrnica en el Ministerio de Economa y Hacienda. Resumen.
(4)

http://www.meh.es/Portal/Administracion+Electronica/
Los servicios comunes como soporte de la Administracin electrnica

sean provistos por otros centros directivos y organizaciones, entonces podr obtener un mayor
rendimiento de los recursos de los que dispone.

2.2. Permite la implantacin de Web 2.0


El uso de servicios comunes junto con el establecimiento de redes de cooperacin tecnolgica,
que permitan construir servicios complejos, basndose en la interoperabilidad de organismos,
empresas, etc., de forma que ofrezcan sus respectivos servicios para construir ms fcilmente
aquellos que deben llegar a los ciudadanos como usuarios finales, es lo que subyace detrs
del uso y potenciacin de los servicios comunes en el mbito de la Administracin electrnica.
Y en definitiva esta interoperabilidad que nos lleva a pensar en red de organizaciones, servicios
Web, metadatos, etrc. es en definitiva una de las seas de identidad de la Web 2.0 hacia la que
debemos orientar nuestra evolucin como prestadores de servicios.

2.3.Unificar esfuerzos
Un centro directivo pequeo, tendr grandes dificultades en cumplir con todas las obliga-
ciones que se ver abocado a afrontar para cumplir con la obligacin de prestar servicios
a los ciudadanos, en general, y con las obligaciones derivadas de la Ley 11/2007 de Acce-
so Electrnico de los Ciudadanos a los Servicios Pblicos (LAECSP)(5) en particular. Estas
obligaciones requerirn soporte tecnolgico para funcionar correctamente, y cumplir las
219
expectativas, puesto que hoy en da es imposible pensar en la prestacin de servicios o en
la implantacin de un backoffice sin el concurso de las tecnologas de la informacin y de
las comunicaciones. Por otra parte, los centros directivos con capacidad individual para llevar
a cabo estos esfuerzos deben plantearse la conveniencia de colaborar con los dems, tanto
si estos otros pueden afrontar por si solos los retos como si no.

2.4.Unificar criterios
Dentro de una organizacin, es imprescindible unificar criterios, como medida para obtener
determinadas ventajas como disponer de una imagen comn, que haga reconocible un
producto con una calidad determinada con origen en dicha organizacin. Igualmente en el
caso de un Ministerio, se debe buscar esta unificacin de criterios que permitan facilitar el
intercambio de iniciativas, proyectos, equipos humanos y experiencias. La puesta en marcha
de servicios comunes que se utilicen en todo el departamento supone llevar la unificacin
de criterios al campo de la definicin de necesidades bsicas comunes. En modo alguno
hay que interpretar esta unificacin de criterios como la eliminacin de toda personalidad
propia y de toda iniciativa distintiva. Muy al contrario, el hecho de que unifiquen criterios que
resuelvan los problemas y necesidades comunes permitir que los responsables de servicios

Ley 11/2007, de 22 de junio, de Acceso Electrnico de los Ciudadanos a los Servicios Pblicos.
(5)

http://www.boe.es/boe/dias/2007/06/23/pdfs/A27150-27166.pdf. Correccin de errores: http://


www.boe.es/boe/dias/2007/07/03/pdfs/A28600-28600.pdf
La Administracin electrnica y el servicio a los ciudadanos

especficos verticales pueden volcarse en solucionar stas necesidades y aplicar toda su


creatividad y capacidad de innovacin en su mbito especfico de trabajo y no en aquello
para lo cual ya se haya definido un criterio comn.

2.5.Optimizar la inversin
Uno de los objetivos evidentes y claros es optimizar la inversin. Resulta indudable que si una
inversin realizada para disponer de un servicio que es utilizado por parte de una organizacin se
reitera en distintas unidades de dicha organizacin con el objetivo de disponer del mismo servicio,
no se est haciendo un uso ptimo del presupuesto. Si duplicamos inversiones para un mismo
logro, difcilmente se podr explicar que es imprescindible la inversin e inevitable el gasto.
Lo que parece adecuado es que ante la misma necesidad se plantee un nico esfuerzo que lo
solucione, lo que evidentemente supone optimizar en el conjunto de la organizacin el esfuerzo
realizado, incluyendo la asignacin de recursos humanos, tcnicos y, por supuesto, econmicos.

2.6.Reforzar la coordinacin
Un objetivo nada desdeable lo constituye el refuerzo de la coordinacin. En un mbito
organizativo complejo, la puesta en marcha de iniciativas que den lugar a servicios comunes
implica que los mecanismos de coordinacin de los distintos centros directivos interesados
220 debern ponerse en marcha y funcionar de manera acompasada. El refuerzo de coordinacin,
se ha llevado a cabo, en primer lugar, a travs del Grupo de Trabajo de Impulso de la Ad-
ministracin electrnica en el MEH(6), y posteriormente se ha reforzado a travs de la Orden
EHA/3507/2006, de 8 de noviembre, por la que se regula la composicin y funciones de la
Comisin Ministerial de Administracin Electrnica del MEH(7)(8).
Para conseguir estos objetivos, nos basamos, pues, en el uso de servicios comunes que se inte-
rrelacionan constituyendo una red compleja de servicios como se indica en la siguiente seccin.

3. Red de servicios
Al plantearnos la necesidad de que haya servicios comunes hay que tener en cuenta que se
deber interoperar entre distintos servicios que probablemente sean ofrecidos por diferentes
organizaciones, de manera que cada uno de los servicios incide en la forma en que, en su
conjunto, se realiza la prestacin por parte de la Administracin. As, independientemente de
que haya que atender a detalles y normativas sobre interoperabilidad que sern de inexcusable
cumplimiento, algunas consideraciones generales a tener en cuenta podran ser:

Vase nota (3).


(6)

Vase nota (1).


(7)

Vase nota (2).


(8)
Los servicios comunes como soporte de la Administracin electrnica

Es imprescindible que sea fcil y dinmica la interoperabilidad entre diferentes pro-


ductores de servicios, que faciliten la generacin de servicios de alto valor aadido
basados en la existencia de una red de servicios que existir precisamente gracias
a la interoperabilidad y a la especializacin.
Sea cual sea el canal utilizado por los ciudadanos para el acceso a los servicios, y
sea cual sea la forma en que se construya este servicio final, no podemos en ningn
momento perder de vista que la Administracin continuar siendo responsable de
la informacin y de los servicios prestados.
La provisin de servicios implicar cooperacin entre una variedad de procesos y
componentes elementales que dependern de responsables diferentes.
Desde la perspectiva del modelo de negocio, los servicios futuros sern proporcio-
nados a travs de una red de organizaciones pblicas y no pblicas, en funcin de
la especializacin, disponibilidad, capacidad de gestin, etc.
Nos enfrentamos a una nueva forma de prestar servicios en la cual no es necesario que todos
sepamos hacer de todo. Como ya se ha mencionado, es necesario que optimicemos el uso de los
recursos y busquemos la forma ms til de prestar los servicios a los ciudadanos basndonos en
una red de servicios en la que hagamos uso unos de otros. En esta red, los servicios se deberan
establecer en diferentes niveles, siendo algunos de ellos comunes. Prestemos atencin a la figura
1 en la que se presentan, a modo de ejemplo, 4 niveles de servicios.
En la figura se observa cmo unos servicios dan soporte a otros. Un centro directivo cuyo 221
mbito de competencia incluya alguno de los servicios del nivel 4, si no hace uso de los ser-
vicios que le ofrecen los niveles inferiores, debera implementarlos por s mismo. Por ejemplo,
el servicio 4.3 utiliza los siguientes servicios: Servicio 1.1, Servicio 2.1 y Servicio 3.1. De esta
forma se tiene que el servicio 4.3 debera implementar por s mismo los servicios 1.1, 2.1 y
3.1 en el caso de que no hiciera uso de los servicios comunes que se le ofrecen. Imaginemos,
por ejemplo, que el servicio 4.3 es una aplicacin con la que interacta el ciudadano, que
el servicio 1.1 es el registro electrnico, que el servicio 2.1 es una aplicacin de validacin
de certificados y que el servicio 3.1 es una aplicacin de firma electrnica.

Nivel de servicio 4 4.1 4.1 4.3 4.4 4.5

Nivel de servicio 3 3.1 3.2 3.3

Nivel de servicio 2 2.1 2.2

Nivel de servicio 1 1.1

Figura 1. Niveles de servicio.


La Administracin electrnica y el servicio a los ciudadanos

Por otra parte, como ya se ha mencionado, tambin nos podemos encontrar con que algunos
de los servicios son comunes en el sentido de que prestan las mismas funcionalidades al
ciudadano sea cual sea el centro directivo o la organizacin que lo preste, como podra ser
el caso del formulario genrico (vase Seccin 5). En este caso la ventaja de utilizar un
servicio comn vendra dada, no por evitar el desarrollo y explotacin de servicios auxiliares,
sino porque se evitara completamente la necesidad de poner en marcha dicha prestacin
desde el momento que se podra hacer uso de la solucin comn de la organizacin. Para
potenciar an ms estos servicios comunes y el intercambio de servicios Web, tendremos
que hacer determinados esfuerzos, que ya han comenzado, para reforzar la integracin que
nos permita disponer de un sistema slido. Al menos hay que considerar:
Servicios Web(9) y metadatos(10) coordinados entre Administraciones, industria, agentes
sociales, etc. Sern elementos comunes cuyas interfaces y significados deben consen-
suarse, no cabe la posibilidad de plantear desarrollos de servicios Web como interfaz
de los servicios comunes sin un acuerdo previo entre oferentes del servicio y usuarios
del mismo. Mucho ms crtico ser el papel de los metadatos, autntico repositorio
semntico que nos dar del significado de los componentes y elementos a considerar.
Posible existencia de puntos de acceso ofrecidos a ciudadanos por agentes distintos
de las Administraciones Pblicas, y en consecuencia debern hacer uso de todos
aquellos componentes y servicios que las Administraciones ofrezcan, integrndolos
en ofertas que utilizarn, a distintos niveles, los servicios comunes de Administracin
222 electrnica disponibles.
Los servicios comunes y la toma en consideracin de los puntos que se han recogido en esta
seccin facilitan que se puedan atender las obligaciones derivadas de la normativa vigente,
a la que se hace referencia en la siguiente seccin.

4. Obligaciones derivada de la normativa


Los servicios comunes que se plantean vienen a responder a necesidades que, en defini-
tiva, derivan de la LAECSP(11). En el apartado segundo de la disposicin final tercera de
la ley se establece, adems, que los derechos reconocidos en el artculo 6 de la misma
ley podrn ser ejercidos en relacin con la totalidad de los procedimientos y actuaciones
de su competencia a partir del 31 de diciembre de 2009. Nos encontramos as, con que
estas obligaciones tienen una fecha explcita en la que debern cumplirse, y entre ellas
se encuentran las siguientes:
Artculo 6.1 en relacin con el artculo 35.b de la (LRJAP) Ley 30/1992, de 26 de
noviembre, de Rgimen Jurdico de las Administraciones Pblicas y del procedimiento
administrativo comn:

(9)
W3C Web Services Activity home page. http://www.w3.org/2002/ws/
(10)
A. Steinacker, A. Ghavam, R. Steinmetz. Metadata Standards for Web-Based Resources. IEEE
MultiMedia, enero-marzo 2001.
(11)
Vase nota (5)
Los servicios comunes como soporte de la Administracin electrnica

A la identificacin de los responsables de la gestin.


Artculo 6.1 en relacin con el artculo 35.e de la LRJAP:
A la formulacin de alegaciones y a aportar documentos en un procedimiento.
Artculo 6.1 en relacin con el artculo 35.h de la LRJAP:
A acceder a registros y archivos.
Artculo 6.1 en relacin con el artculo 35.j de la LRJAP:
A exigir responsabilidades legales.
Artculo 6.1 en relacin con el artculo 35.g de la LRJAP:
A obtener informacin y orientacin.
Artculo 6.2.a):
A elegir, entre aquellos que en cada momento se encuentren disponibles, el canal
a travs del cual relacionarse por medios electrnicos con las Administraciones
Pblicas.
Artculo 6.2.b):
A no aportar los datos y documentos que obren en poder de las Administraciones
Pblicas.
Artculo 6.2.d):
A conocer por medios electrnicos el estado de tramitacin de los procedimien-
tos en los que sean interesados, salvo en los supuestos en que la normativa de 223
aplicacin establezca restricciones al acceso a la informacin sobre aqullos. A
este mismo derecho hace referencia el artculo 37 sobre acceso de los intere-
sados a la informacin sobre el estado de tramitacin.
Artculo 6.2.e):
A obtener copias electrnicas de los documentos electrnicos que formen parte
de procedimientos en los que tengan la condicin de interesado.
Artculo 6.2.f):
A la conservacin en formato electrnico por las Administraciones Pblicas de
los documentos electrnicos que formen parte de un expediente.
Adems de estos derechos derivados del artculo 6 de la LAECSP, el artculo 28 de la misma
norma, relativo a la prctica de la notificacin por medios electrnicos, contempla determi-
nadas caractersticas que debe cumplir el sistema de notificacin que se utilice. En el MEH
se ha planteado la posibilidad de disponer como una de las alternativas para realizar la
notificacin electrnica, de una plataforma de notificacin comn que pueda ser utilizada
por los centros directivos interesados.
Es necesario mencionar que, como consecuencia de la obligacin genrica de ofrecer los
servicios por va telemtica, se deriva una gran cantidad de compromisos que no se pueden
materializar en una aplicacin concreta, sino que consisten en la obligacin de que los sis-
temas e infraestructuras utilizados estn en condiciones de soportar las exigencias derivadas
de la Administracin electrnica. Este grupo de servicios comunes, que tambin son utilizados
por mltiples centros directivos de la organizacin se incluyen en la seccin siguiente en la
que se describen someramente algunos de los servicios.
La Administracin electrnica y el servicio a los ciudadanos

5. Descripcin de los servicios


En esta seccin se van a describir brevemente los servicios comunes que se han puesto en
marcha en los ltimos aos, haciendo adems, en su caso, referencia a las normas que se
hayan dictado en soporte del mismo.
Se han desarrollado varias lneas de trabajo que hacen nfasis en la puesta en marcha de
soluciones y servicios comunes, consistiendo stos tanto en aplicaciones como en servicios
de infraestructuras. Entre las aplicaciones que se enmarcaran en el concepto de servicio co-
mn: Registro electrnico, formulario genrico, otros formularios adicionales comunes como la
solicitud de copia, registro de licitadores, plataforma intermedia de validacin, herramienta de
seguimiento de las plataformas de validacin; y servicio de notificaciones y comunicaciones:
Registro electrnico. Orden EHA/693/2008, de 10 de marzo, por la que se regula
el Registro Electrnico del MEH(12). Se ha desarrollado un nuevo registro electrnico
que proporciona algunas funcionalidades adicionales a las ofrecidas por el anterior
registro, entre ellas la de facilitar un resguardo que se remite al ciudadano firmado
por el registro y que incluye el hash de cada uno de los ficheros que, en su caso,
haya aportado, lo que le permite poder probar en cualquier momento cul ha sido
la informacin aportada. Adems, hace una revisin de la posible existencia de
malware en los ficheros que se aportan, de forma que en caso de encontrarse da
un aviso.
224 Formulario genrico. Persigue cubrir la necesidad de que un ciudadano pueda dirigirse
al MEH remitiendo un escrito genrico, no ligado a ninguno de los procedimientos
que se recogen en el Anexo de la Orden EHA/693/2008, de 10 de marzo, por la
que se regula el Registro Electrnico del MEH(13). De esta forma ningn ciudadano
que desee dirigirse al MEH de forma telemtica se quedar sin hacerlo porque no
le resulte de aplicacin ningn formulario concreto.
Otros formularios adicionales comunes como la solicitud de copia. Se estn desa-
rrollando formularios adicionales para proporcionar determinados servicios a los
ciudadanos. Estos formularios estn basados en el formulario genrico y permiten
la solicitud de copias de documentos o la consulta sobre el estado de tramitacin
del procedimiento en el que sea parte interesada.
Plataforma intermedia de validacin. Dado el carcter estratgico que adquirir en
el futuro la funcin de validacin de certificados, ya que si sta falla difcilmente se
podr prestar servicio en una Administracin electrnica, se ha considerado necesario
disponer de varias plataformas de validacin de certificados. En consecuencia, en
este proyecto se plantea la implantacin de una capa intermedia entre las aplica-

Orden EHA/693/2008, de 10 de marzo, por la que se regula el Registro Electrnico del Ministerio de
(12)

Economa y Hacienda. http://www.boe.es/boe/dias/2008/03/15/pdfs/A15641-15648.pdf; y correccin


de errores: http://www.boe.es/boe/dias/2008/04/03/pdfs/A18466-18466.pdf
Vase nota (12)
(13)
Los servicios comunes como soporte de la Administracin electrnica

ciones y las dos autoridades de validacin de certificados que se utilizarn (la de


la FNMT-RCM y la del MAP). El objetivo es que todas las aplicaciones del MEH, de
forma voluntaria, puedan pasar por esa plataforma intermedia que ser la que de-
termine, en funcin de parmetros como el volumen de peticiones, la disponibilidad
del servicio, etc., si la validacin y el parseo de certificados es realizada utilizando
el servicio de la FNMT-RCM o el del MAP.
Herramienta de seguimiento de las plataformas de validacin. Este servicio comn tiene
por objeto controlar la calidad de la prestacin del servicio de las plataformas de vali-
dacin de certificados que se utilicen. As, se conseguir hacer un mejor uso de dichas
plataformas, basndose en la informacin obtenida de la calidad de su prestacin.
Servicio de notificaciones y comunicaciones. Este servicio comn persigue disponer
de sistemas de notificacin telemtica que cumplan las condiciones recogidas en la
LAECSP(14), que pueda ser utilizado por todos los centros directivos que estn intere-
sados. La mejora directa ser disponer de un sistema de notificacin telemtica que
se base en la puesta a disposicin del interesado de las notificaciones que remitan
los centros directivos responsables de la gestin de los procedimientos.
Herramienta para la construccin de expedientes. Dado que un expediente puede
estar formado por una serie de documentos electrnicos, no relacionados con una
aplicacin concreta, surge esta necesidad en el caso de que se deba reconstruir el
expediente para, por ejemplo, ponerlo a disposicin del interesado o efectuar su 225
remisin a los Tribunales. Este servicio permitir, al menos, la recopilacin de los
documentos que constituyen el expediente, la generacin del correspondiente ndice
y la firma por parte del responsable gestor. ste ltimo ser aquel funcionario que
tenga bajo su responsabilidad el expediente en cuestin.
Como se ha mencionado al principio de esta seccin, no se puede olvidar un conjunto de
servicios comunes que no consisten en desarrollos de aplicaciones, pero que son imprescin-
dibles para la adecuada prestacin de los servicios y que ofrecen funcionalidades y servicios
a centros directivos que tienen la responsabilidad directa ante los ciudadanos. Estos servicios
comunes se refieren a los que se prestan en relacin con las infraestructuras del centro de
proceso de datos, seguridad y comunicaciones, de los que se recogen a continuacin slo
los que afectan ms directamente a los servicios finales prestados a los ciudadanos:
Housing. Servicio bsico de alojamiento de servidores propiedad del cliente en CPDs
gestionados por la SGTIC. nicamente se ofrecen instalaciones y conectividad IP
bsica, recayendo toda la administracin de los servidores en el centro solicitante.
Hosting. Servicio de provisin de servidores tipo propiedad de la SGTIC para la ins-
talacin y administracin de servicios software especficos del cliente. Se aaden al
servicio de housing funciones bsicas de gestin de sistema operativo, recayendo
la administracin en el centro solicitante.

Vase nota (5)


(14)
La Administracin electrnica y el servicio a los ciudadanos

Alojamiento de aplicaciones. Servicio de provisin, administracin y gestin de apli-


caciones software propiedad de departamentos cliente sobre infraestructuras propias
de la SGTIC.
Portal del MEH. Se proporciona el servicio de navegacin a Internet de tal forma que
se limiten los riesgos de seguridad y se optimice el ancho de banda disponible, con-
siguiendo una mayor velocidad y privacidad en la navegacin.
Centro de respaldo. Permite asegurar la prestacin de servicios crticos que pueden ser
utilizados por distintos centros directivos, como es el caso del registro electrnico.
Red de voz y datos. Servicio de comunicaciones departamental que permite el in-
tercambio de comunicaciones va telefona fija y mvil, tanto en lo que se refiere a
intercambio de comunicaciones de voz como de datos.
Acceso a la red SARA. Servicio que permite el acceso a la red SARA implantada
por el MAP para el intercambio de comunicacin entre los centros directivos de las
Administraciones Pblicas.
Seguridad perimetral. Proteccin del permetro de red, de los servidores y sistemas
de informacin del MEH gestionados por la SGTIC.
Gestin del ancho de banda. Administracin y reparto del ancho de banda del enlace
226 del MEH gestionado por la SGTIC.
Como se ve tras esta breve descripcin de los servicios que no consisten en aplicaciones soft-
ware estrictamente hablando, sino que se trata de servicios comunes consistentes en infraestruc-
turas, sistemas, comunicaciones, seguridad, etc., es fcilmente deducible que son un elemento
de servicio comn imprescindible para el desarrollo de la Administracin electrnica.

6. Conclusiones
Se ha planteado la conveniencia de utilizar servicios comunes que faciliten a los centros
directivos la prestacin de los servicios finales a los ciudadanos. Estos servicios comunes
pueden ser tanto servicios intermedios bsicos que se utilicen para la construccin de un
servicio concreto (como es el caso del registro electrnico) como servicios comunes en el
sentido de ser prestados de la misma forma por distintos centros directivos (como es el caso
del formulario genrico). Se han comentado en este captulo los objetivos perseguidos con
este tipo de iniciativas as como las obligaciones impuestas por la normativa, fundamental-
mente por la LAECSP(15), para cuyo cumplimiento se ha considerado adecuado abordar la
puesta en marcha de servicios comunes en el MEH. Finalmente se han detallado algunos de
las iniciativas y proyectos que se han llevado a cabo.

Vase nota (5).


(15)
LA FOrMACIN EN EL MINISTErIO DE ECONOMA
y HACIENDA, UNA EXPErIENCIA DE GESTIN
ELECTrNICA INTEGrAL
Elena Barinaga de Diego. Jefa de servicio de Formacin. Direccin General de Servicios y Coordinacin
Territorial. Ministerio de Economa y Hacienda.
Miguel Ordozgoiti de la Rica. Subdirector general de Recursos Humanos. Direccin General de
Servicios y Coordinacin Territorial. Ministerio de Economa y Hacienda.

SUMARIO: 1. Deteccin de necesidades y propuesta de acciones formativas. 2. Elaboracin


227
del plan anual de formacin. 3. Gestin del plan anual de formacin. 4. Evaluaciones y cer-
tificaciones. 5. Estadsticas e informes. 6. Valoracin de la experiencia de gestin electrnica
en el Ministerio de Economa y Hacienda.

La implantacin de procesos de Administracin electrnica en las Administraciones Pblicas


suele estar focalizada en aquellos que implican una participacin directa del ciudadano,
buscando la visualizacin por ste de un cambio en los modos de gestin. Estos procesos
suelen llevar aparejados enormes dificultades de implantacin toda vez que implican, con
mucha frecuencia, el uso de la firma electrnica para otorgar validez legal a las solicitudes y
resoluciones. Del mismo modo, se plantea con frecuencia la difcil cuestin de la validacin
de la documentacin que acompaa las solicitudes de los ciudadanos. Se trata sin duda
de problemas complejos que es preciso abordar ya que la Administracin electrnica cobra
su pleno sentido cuando modifica, facilita y simplifica la relacin entre el ciudadano y la
Administracin.

No obstante lo anterior, se ha prestado a nuestro juicio escasa atencin a la telematizacin


de los procedimientos internos, aquellos que sin incidencia directa sobre la percepcin que
el ciudadano tiene de la Administracin, modifican profundamente los hbitos de trabajo,
implican la supresin de multitud de estriles trmites administrativos y sientan, adems, las
bases para un verdadero cambio de mentalidad de los empleados pblicos a la hora de en-
focar los cambios que en su trabajo la Administracin electrnica est llamada a provocar.
La Administracin electrnica y el servicio a los ciudadanos

El presente artculo pretende mostrar cmo la gestin interna del plan de formacin en el
Ministerio de Economa y Hacienda (MEH) ha terminado siendo un ejemplo de Adminis-
tracin electrnica integral, aprovechndose, dado su carcter interno de la posibilidad de
evitar los serios problemas relativos a la utilizacin de la firma electrnica. No obstante,
el desencadenante de la implantacin de una gestin electrnica de la formacin no fue
otro que el comienzo de la imparticin de teleformacin en el MEH.
En efecto, la adquisicin, en 2002, de una plataforma de formacin interactiva puede califi-
carse como el primer paso en la implantacin de una cultura de Administracin electrnica
en el MEH. Los cursos on-line de microinformtica, los primeros que se impartieron por este
sistema, sustituyeron una formacin presencial de 3.000 alumnos anuales y, lo que es ms
importante, supusieron un cambio de mentalidad trascendental que se fue extendiendo, no
sin las lgicas resistencias.
La teleformacin en el MEH ha superado ya la fase de la plataforma de formacin a travs
de la Intranet del Departamento, y se han generalizado las acciones formativas a travs de
Internet ampliando de forma decisiva las opciones de los empleados a la hora de organizar
sus tiempos para la formacin.
Con todo, en trminos de Administracin electrnica, los cambios ms relevantes y con
mayores implicaciones de futuro no vienen tanto de la imparticin de formacin on line,
sino de la gestin misma del programa de formacin del MEH, que incluye 52 planes co-
228 rrespondientes a los servicios territoriales, 25 de los centros directivos y el plan centralizado
que se ofrece desde la Subsecretara al conjunto de los empleados del Departamento.
La puesta a punto de la aplicacin fue larga y compleja ya que precis de la colaboracin
activa de todos los centros directivos a travs de sus coordinadores de formacin, que en
definitiva eran y son los principales usuarios de la misma. Sus puntos de vista, sus necesi-
dades y sugerencias fueron determinantes para la construccin de una herramienta afinada
y completa que ha posibilitado una gestin al 100% electrnica de los planes de formacin
del MEH.
La aplicacin ha ido perfeccionndose de forma permanente desde su puesta en marcha en
2004, con un mantenimiento evolutivo que ha permitido las adaptaciones a los cambios que
se han ido produciendo. Cubre el ciclo completo de plan de formacin, desde la deteccin
de las necesidades formativas hasta la evaluacin de las acciones realizadas. A ella tienen
acceso las personas que se ocupan de la formacin en cada Delegacin y centro directivo,
cada una de las cuales tiene acceso a un conjunto de sitios comunes y a los datos concretos
de su mbito de actividad.

1.Deteccin de necesidades y propuesta de acciones


formativas
En los meses de noviembre y diciembre de cada ao, se realiza la deteccin de necesida-
des y propuesta de cursos de cada centro directivo y Delegacin. La aplicacin de gestin
La formacin en el Ministerio de Economa y Hacienda, una experiencia de gestin electrnica integral

facilita enormemente el trabajo, principalmente a travs del catlogo de cursos, que compila
toda la tipologa de acciones formativas impartidas en el Departamento y cuyo resultado
en trminos de evaluacin y calidad ha determinado su inclusin en el catlogo. As, la
propuesta frecuentemente no es otra cosa que la seleccin de un conjunto de cursos
del catlogo, el cual ya indica su duracin, los contenidos a impartir, etc. El catlogo es
evidentemente dinmico y se nutre en buena medida de las propuestas recibidas, que
cuando son aceptadas y se demuestran viables, son incorporadas al catlogo de acciones
formativas.
Con ayuda de este instrumento, cada Centro proponente graba en la aplicacin su solicitud
de cursos e incluye una descripcin exhaustiva de los mismos, con el nmero de ediciones,
programas, fechas previstas de imparticin, coste, modalidad de contratacin y concepto
presupuestario al que se asignan. Todo el proceso descrito no consume ni una sola hoja de
papel.

2. Elaboracin del plan anual de formacin


Cerrado el plazo de deteccin de necesidades y propuesta, a mediados de diciembre, toda
la informacin es procesada por el Servicio de Formacin, lo que implica la valoracin
de su coste y el anlisis de su viabilidad a la luz del presupuesto disponible para el ao 229
siguiente.

Una vez aprobadas o rechazadas las acciones formativas propuestas por Delegaciones
y Centros, es preciso aadir aquellas de carcter horizontal y derivadas de las propias
necesidades detectadas por la Subdireccin General de Recursos Humanos en interaccin
permanente con los centros directivos, pero que no constituyen formacin especfica de
ninguno de ellos.

La fase siguiente no es otra que la negociacin del conjunto del plan anual de formacin en
el seno de la Mesa Paritaria de Formacin.

Aprobado el plan, se comunica a cada centro directivo y Delegacin la parte del mismo
que les corresponde poner en marcha. Es importante resear que todos los pasos deri-
vados de este proceso se realizan a travs de la aplicacin, desde los clculos agregados
de coste de las propuestas, la aprobacin o rechazo de las mismas y la notificacin a
los destinatarios.

3. Gestin del plan anual de formacin


Es preciso distinguir, a la hora de analizar la gestin del plan de formacin, entre los cursos
presenciales y la cada vez ms potente y elaborada formacin on-line.
La Administracin electrnica y el servicio a los ciudadanos

En los cursos presenciales, la seleccin de los alumnos se realiza tambin a travs de la


aplicacin. El Servicio de Formacin anuncia mensualmente a los distintos centros direc-
tivos con un simple correo electrnico a cada coordinador de formacin, las convocatorias
preparadas para el mes siguiente. Los coordinadores responden con una lista priorizada
de los alumnos seleccionados en cada centro directivo y ya debidamente autorizados
por sus superiores jerrquicos, que reciben un correo anuncindoles la preseleccin de
un empleado de su unidad indicndoles que la no respuesta al mismo se considera
como una aceptacin de su participacin en el curso. En la misma aplicacin, el Servicio
de Formacin compone la lista de participantes y la comunica a coordinadores y a los
mismos interesados.
Grabados en la aplicacin los alumnos de cada curso, sta elabora de forma automtica
los partes de firma y los cuestionarios de evaluacin que cada uno de ellos recibe durante
el curso. La nica fase de la gestin de los cursos presenciales no automatizada es el pago
de los mismos, ya que toda la gestin electrnica de la formacin bascula a da de hoy so-
bre la aplicacin de gestin y los correos electrnicos, no incorporando firma electrnica ni
validacin telemtica de facturas y comprobantes de gasto, que continan siendo originales
por imperativos del proceso de fiscalizacin del gasto.
En cuanto a la gestin de los cursos on-line son, en todo caso, de gestin centralizada
por el Servicio de Formacin, sin participacin de los centros directivos y Delegaciones.
El servicio anuncia los cursos on-line a travs de la Intranet del Departamento y con
230 una comunicacin a centros y Delegaciones por correo electrnico. Ambas medidas no
tienen mas objeto que la difusin del curso, ya que la oferta se hace simultneamente
y en condiciones de igualdad a todos los empleados pblicos del Departamento, que
se inscriben por va telemtica, generndose por la propia aplicacin un correo de no-
tificacin a sus superiores jerrquicos.
La formacin on-line gener en su etapa inicial un intenso debate sobre la necesidad o no
de control por parte de los responsables de centros y unidades, ya que se realizaba a travs
de la Intranet del Departamento y, por tanto, en el tiempo de trabajo. El debate se sald con
el criterio de no establecer controles y dejar a la responsabilidad del alumno el buscar los
momentos adecuados para la formacin sin quiebra de las necesidades del servicio, y ha
quedado ya completamente superado por la generalizacin de la formacin on-line a travs
de Internet, lo que permite una mucho mayor flexibilidad en la administracin de los tiempos
para la formacin.

4. Evaluaciones y certificaciones
Toda accin formativa en el MEH culmina con un cuestionario de valoracin que realizan los
alumnos y en el que evalan tanto la calidad de la accin formativa como la organizacin y
el profesorado. Huelga decir que, en el caso de los cursos on-line, el cuestionario se cumpli-
menta en el propio ordenador. No es as an en el caso de los cursos presenciales, ya que
es de gran inters para el Servicio de Formacin asegurarse de su cumplimentacin, por lo
La formacin en el Ministerio de Economa y Hacienda, una experiencia de gestin electrnica integral

que la evaluacin se realiza en papel y se graba por el Servicio de Formacin en la aplicacin


para poder utilizarse con carcter inmediato.
Igualmente, a la finalizacin de un curso, la aplicacin de gestin genera automticamente los
certificados de asistencia, que se distribuyen a los asistentes que han culminado el proceso
formativo, asistiendo a mas de un 90% del tiempo total del curso.
Referencia aparte en esta materia merecen los cursos on-line. Desde la Subdireccin General
de Recursos Humanos partimos de la idea, aparentemente contradictoria pero sumamente
fundada, de que los cursos on-line exigen, para poder certificar su aprovechamiento, un
examen presencial, ya que, en teleformacin, no puede tenerse una seguridad completa de
que quien realiza el examen es quin se matricul en el curso. Ello exige un esfuerzo logs-
tico nada despreciable para realizar un examen presencial simultneo en todo el territorio
nacional que se realiza ante el ordenador supervisado por el coordinador del centro directivo
o el secretario general de la cada Delegacin, que certifican la identidad de los alumnos y
el correcto desarrollo de las pruebas.

5. Estadsticas e informes
Quiz una de las mayores ventajas de la aplicacin de gestin de formacin es su gran capa-
cidad y flexibilidad a la hora de explotar la informacin del plan de formacin. En relacin con 231
las estadsticas sobre el alumnado, las posibilidades son muy amplias, pudiendo relacionar
el tipo de curso con el sexo y edad de los alumnos, su vinculacin jurdica funcionarial o
laboral, nivel de puesto de trabajo, grupo de pertenencia, etc.
Tambin es posible generar estadsticas e informes sobre cada centro directivo, sobre la
procedencia de los crditos y el subconcepto presupuestario al que se asignan.
Las posibilidades de la aplicacin permiten obtener informacin de primera calidad sobre los
resultados del profesorado, las tutoras en los cursos on-line, la idoneidad en la metodologa
didctica utilizada, el grado de consecucin de los objetivos y, muy especialmente, el grado
de satisfaccin de los alumnos, dato ste ltimo determinante para la continuidad, supresin,
o modificacin de la accin formativa.

6.Valoracin de la experiencia de gestin electrnica


en el Ministerio de Economa y Hacienda
Aunque no se ha conseguido sin vencer algunas resistencias iniciales, puede afirmarse hoy
que la gestin electrnica integral de la formacin en el MEH es una realidad en la que estn
plenamente involucrados la totalidad de los centros directivos y los servicios territoriales.
Un reducido nmero de funcionarios, los que forman parte del Servicio de Formacin de la
Subdireccin General de Recursos Humanos, gestionan en torno a 1.700.000 con una
La Administracin electrnica y el servicio a los ciudadanos

drstica reduccin de trmites administrativos que se han revelado estriles y con un alto
nivel de implicacin y complicidad en la gestin de centros directivos y alumnos que son, en
definitiva los destinatarios de las acciones formativas y la justificacin ltima de la existencia
misma del plan de formacin del MEH.

232
EL PAPEL DE LA SEGUrIDAD
EN LA PrESTACIN DE SErvICIOS ELECTrNICOS
Juan Jess Torres Carbonell. Subdirector general de Tecnologas de la Informacin y de las Comunicaciones.
Direccin General de Servicios y Coordinacin Territorial. Ministerio de Economa y Hacienda.

SUMARIO: 1. Introduccin. 2. Aspectos normativos. 3. Iniciativas realizadas. 4. Conclusiones.

233
1. Introduccin
La seguridad de la informacin en el mbito de la Administracin electrnica es una necesidad
indudable. Continuamente nos llegan noticias sobre incidentes de seguridad o inquietudes
al respecto que podran llegar a plantear interrogantes sobre la fiabilidad e incluso la conve-
niencia de utilizar servicios electrnicos. Desde el punto de vista de los usuarios de servicios
de Administracin electrnica, es imprescindible que las condiciones en las que se realizan
las transacciones y el tratamiento que posteriormente se da a la informacin, gocen de las
suficientes garantas de seguridad. As, es necesario evitar la incertidumbre que puede generar
en los usuarios y que, en definitiva, puede constituir una de las barreras que deba superar
la Administracin electrnica.
Desde la Administracin Pblica tenemos que hacer lo posible para que la seguridad de la
informacin sea una realidad que nos permita, por un lado, ofrecer los servicios a los ciuda-
danos con las garantas suficientes, y, por otro, mantener a salvo de incidentes y protegidos
contra las posibles amenazas los sistemas y tecnologas de la informacin que venimos
utilizando para prestar los servicios. De esta forma, la seguridad de la informacin debe
atender tanto a los procesos internos y al intercambio de informacin que se produce dentro
de la organizacin, como a garantizar los derechos que al respecto tiene el ciudadano cuando
utiliza servicios pblicos electrnicos.
Por otra parte, es necesario tener en cuenta que, por la propia naturaliza de la materia, la exposi-
cin detallada de los proyectos, iniciativas, herramientas, trabajos realizados, etc. debe someterse
a la lgica prudencia y, en consecuencia, evitar ofrecer informacin que pudiera en s mismo
constituir un riesgo para la organizacin. En esta publicacin se comentan, en la medida de lo
La Administracin electrnica y el servicio a los ciudadanos

posible, los esfuerzos que se han llevado a cabo desde el Ministerio de Economa y Hacienda
(MEH). Para una aproximacin ms general a la situacin en Espaa de la seguridad de las
tecnologas de la informacin y de las comunicaciones, se puede referir el lector interesado al
reciente informe del Instituto Nacional de Tecnologas de la Comunicacin, titulado Estudio sobre
el sector de la seguridad TIC en Espaa(1), elaborado en el marco del Plan Avanz@, aprobado por
el Gobierno de Espaa en el ao 2005 e integrado en el programa Ingenio 2010(2).
En el presente captulo se incluye lo siguiente: en la Seccin 2 se tratan los aspectos nor-
mativos de relevancia en el mbito de la seguridad de la informacin, centrndose en la
proteccin de datos de carcter personal, en la Ley 11/2007, de Acceso de los Ciudadanos
a los Servicios Pblicos (LAECSP), y en las competencias de la Comisin Ministerial de Ad-
ministracin Electrnica (CMAE). A continuacin, en la Seccin 3 se presentan las iniciativas
llevadas a cabo, hacindose referencia a los Planes Director y de Impulso, el documento
de poltica sobre la seguridad de la informacin aprobado por la Comisin Permanente de
la CMAE, e incluyndose referencias a algunos proyectos concretos. La Seccin 4 recoge
unas breves conclusiones, cerrndose el captulo con las referencias de la Seccin 5.

2. Aspectos normativos
El marco normativo al que vamos a referirnos en relacin con la seguridad de la informacin
incluye la regulacin sobre proteccin de los datos de carcter personal, la LAECSP y la
234
regulacin de la CMAE.

2.1. Proteccin de datos de carcter personal


Respecto de la proteccin de los datos de carcter personal, la normativa a tener en cuenta
es la siguiente:
La Ley Orgnica 15/1999 de 13 de diciembre, de Proteccin de Datos de Carcter
Personal(3) (LOPD).
El Real Decreto 1720/2007 de 21 de diciembre, por el que se aprueba el Regla-
mento de desarrollo de la LOPD(4).

INTECO (2008). Estudio sobre el sector de la seguridad TIC en Espaa. http://www.inteco.es/Seguridad/


(1)

Observatorio/Estudios_e_Informes/Estudios_e_Informes_1/Estudio_sector_seguridad_tic_espana.
Plan @vanza (2005). http://www.planavanza.es/LineasEstrategicas/AreasDeActuacion/Nuevo
(2)

ContextoDigital.
Ley Orgnica 15/1999 de 13 de diciembre, de Proteccin de Datos de Carcter Personal. http://www.
(3)

csae.map.es/csi/pg3418.htm.
Real Decreto 1720/2007 de 21 de diciembre, por el que se aprueba el Reglamento de desarrollo de
(4)

la Ley Orgnica 15/1999, de 13 de diciembre, de proteccin de datos de carcter personal. http://www.


boe.es/g/es/bases_datos/doc.php?coleccion=iberlex&id=2008/00979.
El papel de la seguridad en la prestacin de servicios electrnicos

De forma especfica en este mbito de la proteccin de datos de carcter personal, en el


MEH se ha llevado a cabo la publicacin de diversas normas, entre ellas:
Orden EHA/4054/2006, de 27 de diciembre, por la que se regulan los ficheros
de datos de carcter personal existentes en el MEH y en determinados organismos
pblicos adscritos al mismo(5).
Orden EHA/726/2008, de 5 de marzo, por la que se modifica la Orden
EHA/4054/2006, de 27 de diciembre, por la que se regulan los ficheros de datos
de carcter personal existentes en el MEH y en determinados organismos pblicos
adscritos al mismo(6).
Orden EHA/761/2008, de 5 de marzo, por la que se modifica la orden
EHA/4054/2006, de 27 de diciembre, por la que se regulan los ficheros de datos
de carcter personal existentes en el MEH y en determinados organismos pblicos
adscritos al mismo(7).
Orden EHA/2357/2008, de 30 de julio, por la que se regulan los ficheros de datos
de carcter personal de la Fbrica Nacional de Moneda y Timbre-Real Casa de la
Moneda(8).
Resolucin de 27 de marzo de 2006, de la Direccin General de la Agencia Estatal
de la Administracin Tributaria, por la que se aprueba la ampliacin de determinados
ficheros automatizados de datos de carcter personal(9).
Resolucin de 8 de febrero de 2007, de la Direccin General de la Agencia Estatal 235
de la Administracin Tributaria, por la que se aprueba la ampliacin de determinados
ficheros automatizados de datos de carcter personal(10).

Orden EHA/4054/2006, de 27 de diciembre, por la que se regulan los ficheros de datos de carcter
(5)

personal existentes en el Ministerio de Economa y Hacienda y en determinados organismos pblicos adscritos


al mismo. http://www.boe.es/g/es/bases_datos/doc.php?coleccion=indilex&id=2007/00150&txtlen=604.
Orden EHA/726/2008, de 5 de marzo, por la que se modifica la Orden EHA/4054/2006, de 27 de
(6)

diciembre, por la que se regulan los ficheros de datos de carcter personal existentes en el Ministerio de
Economa y Hacienda y en determinados organismos pblicos adscritos al mismo. http://www.boe.es/g/
es/bases_datos/doc.php?coleccion=indilex&id=2008/05219&txtlen=810.
Orden EHA/761/2008, de 5 de marzo, por la que se modifica la orden EHA/4054/2006, de 27 de
(7)

diciembre, por la que se regulan los ficheros de datos de carcter personal existentes en el Ministerio de
Economa y Hacienda y en determinados organismos pblicos adscritos al mismo. http://www.boe.es/g/
es/bases_datos/doc.php?coleccion=indilex&id=2008/05401&txtlen=810.
Orden EHA/2357/2008, de 30 de julio, por la que se regulan los ficheros de datos de carcter
(8)

personal de la Fbrica Nacional de Moneda y Timbre-Real Casa de la Moneda. http://www.boe.es/g/es/


bases_datos/doc.php?coleccion=indilex&id=2008/13577&txtlen=782.
(9)
Resolucin de 27 de marzo de 2006, de la Direccin General de la Agencia Estatal de la Administracin
Tributaria, por la que se aprueba la ampliacin de determinados ficheros automatizados de datos de carcter
personal. http://www.boe.es/g/es/bases_datos/doc.php?coleccion=indilex&id=2007/01972&txtlen=413.
Resolucin de 8 de febrero de 2007, de la Direccin General de la Agencia Estatal de la Administracin
(10)

Tributaria, por la que se aprueba la ampliacin de determinados ficheros automatizados de datos de


La Administracin electrnica y el servicio a los ciudadanos

Para dar soporte a las necesidades y obligaciones derivadas de esta normativa, se han puesto
en marcha determinados proyectos tecnolgicos a algunos de los cules se hace referencia
en los apartados siguientes.

2.2.Ley 11/2007
Por lo que se refiere a la LAECSP(11), son mltiples las referencias que en ella se hacen
a la seguridad. Ya en el prembulo deja reflejada la importancia de la seguridad para el
fomento e impulso de la Administracin electrnica, haciendo referencia a la necesidad
de generar confianza y ofrecer seguridad. Posteriormente, se hacen diversas referencias,
en el artculo 3, relativo a finalidades de la Ley, el artculo 4 sobre principios generales, el
artculo 8 sobre garanta de prestacin de servicios y disposicin de medios e instrumentos
electrnicos, el artculo 20 sobre intercambio electrnico de datos en entornos cerrados
de comunicacin, los artculos 25 y 26 sobre registros electrnicos, el artculo 35 sobre
iniciacin del procedimiento por medios electrnicos; y artculo 41 sobre interoperabili-
dad de los sistemas de informacin entre otros. De forma especial hay que mencionar los
siguientes artculos:
Artculo 6 sobre los derechos de los ciudadanos, establece entre stos: i) A la
garanta de la seguridad y confidencialidad de los datos que figuren en los ficheros,
236 sistemas y aplicaciones de las Administraciones Pblicas. Hay, pues, que poner los
medios necesarios para cumplir esta obligacin, no slo para proteger las instala-
ciones e informacin del Departamento.
Artculo 9 relativo a las transmisiones de datos entre Administraciones: 1. Para un
eficaz ejercicio del derecho reconocido en el apartado 6.2.b), cada Administracin
deber facilitar el acceso de las restantes Administraciones Pblicas con las mxi-
mas garantas de seguridad, integridad y disponibilidad. Teniendo en cuenta que la
oferta de servicios al ciudadano no puede ser una oferta aislada desde un centro
directivo u Organismo, este artculo es de especial importancia.
Artculo 10 relativo a la sede electrnica, que establece: 3. Cada Administracin
Pblica determinar las condiciones e instrumentos de creacin de las sedes
electrnicas, con sujecin a los principios de publicidad oficial, responsabilidad,
calidad, seguridad, disponibilidad, accesibilidad, neutralidad e interoperabilidad.
Esta referencia a la seguridad es tambin de gran importancia, puesto que la sede
electrnica ser uno de los canales de comunicacin con los ciudadanos, si no el
ms importante.

carcter personal. http://www.boe.es/g/es/bases_datos/doc.php?coleccion=indilex&id=2007/03765&


txtlen=413.
Ley 11/2007, de 22 de junio, de Acceso Electrnico de los Ciudadanos a los Servicios Pblicos.
(11)

http://www.boe.es/boe/dias/2007/06/23/pdfs/A27150-27166.pdf. Correccin de errores: http://


www.boe.es/boe/dias/2007/07/03/pdfs/A28600-28600.pdf.
El papel de la seguridad en la prestacin de servicios electrnicos

Artculo 27 sobre comunicaciones electrnicas que establece: 5. Los requisitos de


seguridad e integridad de las comunicaciones se establecern en cada caso de for-
ma apropiada al carcter de los datos objeto de aquellas, de acuerdo con criterios
de proporcionalidad, conforme a lo dispuesto en la legislacin vigente en materia de
proteccin de datos de carcter personal. Las comunicaciones, como elemento fun-
damental en el intercambio de informacin debern tambin obedecer a los criterios
de seguridad que permitan ofrecer a los usuarios un adecuado servicio.
Artculo 31 sobre el archivo electrnico de documentos, establece: 3. Los medios o
soportes en que se almacenen documentos, debern contar con medidas de seguri-
dad que garanticen la integridad, autenticidad, confidencialidad, calidad, proteccin
y conservacin de los documentos almacenados. Este es otro elemento crtico,
puesto que los documentos debern almacenarse de forma que se pueda garantizar
su permanencia en el tiempo en las condiciones adecuadas.
El artculo 42 relativo al Esquema Nacional de Interoperabilidad y al Esquema Nacional
de Seguridad, establece entre otros extremos, lo siguiente: 1. El Esquema Nacional de
Interoperabilidad comprender el conjunto de criterios y recomendaciones en materia
de seguridad, conservacin y normalizacin de la informacin, de los formatos y de
las aplicaciones que debern ser tenidos en cuenta por las Administraciones Pblicas
para la toma de decisiones tecnolgicas que garanticen la interoperabilidad. 2. El
Esquema Nacional de Seguridad tiene por objeto establecer la poltica de seguridad
en la utilizacin de medios electrnicos en el mbito de la presente Ley, y est cons- 237
tituido por los principios bsicos y requisitos mnimos que permitan una proteccin
adecuada de la informacin. Queda clara la importancia de ambos esquemas para
el futuro desarrollo de la Administracin electrnica. El primero de ellos hace refe-
rencia expresa al conjunto de criterios y recomendaciones en materia de seguridad
que permitan la adecuada interoperabilidad; y el segundo al establecimiento de la
poltica de seguridad de la Administracin Pblica.
Adems, en el apartado 3 del artculo se indica que los esquemas se elaborarn
con la participacin de todas las Administraciones y se aprobarn por Real Decreto
del Gobierno, a propuesta de la Conferencia Sectorial de Administracin Pblica y
previo informe de la Comisin Nacional de Administracin Local, debiendo mantenerse
actualizados de manera permanente Es decir, por una parte se asegura que todas las
Administraciones Pblicas participen, puesto que en buena lgica a todas afectar,
buscando el necesario e imprescindible consenso, y por otra parte se establece la
obligacin de su actualizacin permanente de forma que se evite la obsolescencia
que en ste mbito podra ser especialmente peligrosa en el sentido de afectar a
la interoperabilidad (con la consiguiente prdida de prestacin de servicio) y/o a la
seguridad (con la consiguiente merma de calidad y perjuicio a los ciudadanos).
Finalmente quisiera destacar la disposicin adicional segunda relativa a la formacin
de empleados pblicos, la cual establece: La Administracin General del Estado pro-
mover la formacin del personal a su servicio en la utilizacin de medios electrnicos
para el desarrollo de las actividades propias de aqulla. En especial, los empleados
pblicos de la Administracin General del Estado recibirn formacin especfica que
garantice conocimientos actualizados de las condiciones de seguridad de la utiliza-
La Administracin electrnica y el servicio a los ciudadanos

cin de medios electrnicos en la actividad administrativa, as como de proteccin


de los datos de carcter personal, respeto a la propiedad intelectual e industrial y
gestin de la informacin. Como se aprecia, se hace referencia de manera expresa
a la actualizacin de conocimientos relativos a seguridad de la utilizacin de medios
electrnicos. Esto es un sntoma claro de la importancia que se da a disponer de unos
recursos humanos capacitados para responder a las necesidades de seguridad que
aumentarn de forma paralela, si no exponencial, a las demandas de los ciudadanos
de servicios de Administracin electrnica.

2.3.Comisin Ministerial
Hay que mencionar tambin el papel que juega la CMAE del MEH. La Orden EHA/3507/2006,
de 8 de noviembre, por la que se regula la composicin y funciones de la CMAE del MEH(12),
establece unos mbitos de competencia sobre:
Funciones de coordinacin departamental en materia de tecnologas de la informa-
cin y Administracin electrnica.
Funciones de relacin y coordinacin con el Consejo Superior de Administracin
Electrnica.
Funciones de impulso de la Administracin electrnica.
Funciones de asesoramiento en materia de tecnologas de la informacin.
238 Funciones en materia de contratacin de tecnologas de la informacin.
De forma general, desde cualquiera de estos bloques competenciales de la CMAE pueden ma-
terializarse iniciativas en el mbito de la seguridad. As, se ha aprobado un documento sobre
poltica de seguridad de la informacin en el MEH al que se hace referencia ms adelante.
Por otra parte, en la Orden 3507/2006, se menciona de forma especfica la participacin
de la CMAE en relacin con los datos de carcter personal, indicndose en el artculo 2.5
la siguiente competencia:
c) Informar los proyectos de disposiciones sobre creacin, modificacin o supresin
de ficheros automatizados de datos de titularidad pblica del Departamento e impul-
sar su inscripcin en la Agencia Espaola de Proteccin de Datos y la realizacin de
las tareas que se deriven de la aplicacin del Reglamento de Medidas de Seguridad
de los Ficheros Automatizados que tengan Datos de Carcter Personal, aprobado en
el Real Decreto 994/1999, de 11 de junio.

3. Iniciativas realizadas
En el MEH se han venido desarrollando distintas iniciativas relacionadas con la seguridad en
los ltimos aos, tanto iniciativas conjuntas o comunes del Departamento, como especficas

Orden EHA/3507/2006, de 8 de noviembre, por la que se regula la composicin y funciones de la


(12)

Comisin Ministerial de Administracin Electrnica del Ministerio de Economa y Hacienda. http://www.


boe.es/boe/dias/2006/11/16/pdfs/A40083-40087.pdf.
El papel de la seguridad en la prestacin de servicios electrnicos

realizadas por diferentes centros directivos en el mbito de sus respectivas competencias.


Se recogen a continuacin algunas de ellas.

3.1. Plan Director y Plan de Impulso


Entre los proyectos comunes, hay que destacar las acciones incluidas en el Plan Director y el
Plan de Impulso de la Administracin Electrnica en el MEH(13)(14), elaborados por el Grupo
de Trabajo de Impulso de la Administracin Electrnica en el MEH(15). Se incluan una serie
de acciones a llevar a cabo entre las que se encontraba: Definicin del marco de seguridad
bsico de la Administracin electrnica del Departamento. En esta accin se plante:
La seguridad informtica, sobre todo la relacionada con la utilizacin de las tec-
nologas de la comunicacin, no es el final de un impulso aislado, sino el resultado
de un trabajo permanente. Su importancia en la Administracin electrnica es vital,
alcanzando niveles crticos en un Ministerio, como el de Economa y Hacienda, en
el que el contenido econmico de la gestin es muy elevado y donde se debe sal-
vaguardar la privacidad de los intervinientes en los procedimientos.
Con esa necesidad puesta de manifiesto, se hacan una serie de recomendaciones que se
pueden resumir en:
Resear la necesidad de realizar un anlisis de riesgos. 239

Recordar la conveniencia de la aplicacin de la proporcionalidad en las medidas de


seguridad.
Hacer nfasis en el establecimiento de Comits de Seguridad.
Estas recomendaciones se completaban con una accin recogida en el Plan de Impulso de
la Administracin Electrnica(16) que vena a reforzar la necesidad de puesta en marcha de
iniciativas en el mbito de la seguridad.
A estas acciones y recomendaciones se suman los esfuerzos desarrollados desde la CMAE,
que se materializaron en la sesin del 13 de abril de 2007 de la Comisin Permanente de
la CMAE en la que se aprob un documento sobre poltica de seguridad de la informacin
en el MEH, al que se refiere el apartado siguiente.

Plan Director para el impulso de la Administracin electrnica en el Ministerio de Economa y Hacienda.


(13)

Resumen. http://www.meh.es/Portal/Administracion+Electronica/
Plan de Impulso de la Administracin electrnica en el Ministerio de Economa y Hacienda. Resumen.
(14)

http://www.meh.es/Portal/Administracion+Electronica/
Resolucin de 10 de mayo de 2006 por la que se crea un grupo de trabajo para el impulso de la
(15)

Administracin electrnica en el Ministerio de Economa y Hacienda.


Vase nota (14)
(16)
La Administracin electrnica y el servicio a los ciudadanos

3.2.Documento sobre poltica de seguridad de la informacin


en el Ministerio de Economa y Hacienda
Dada la importancia de este documento se comenta a continuacin brevemente su contenido.
Al aproximarnos a este documento hay que tener en cuenta que los riesgos y necesidades
de seguridad de los distintos centros directivos son diferentes, por lo que en l se plantean
son recomendaciones generales o recomendaciones marco.
Se hace en el documento especial mencin a la necesidad de proteger los datos automati-
zados que se puedan incluir en alguno de los siguientes grupos:
Los datos de carcter personal objeto de proteccin especfica por la LOPD, de
Proteccin de Datos de Carcter Personal, o por sus normas de desarrollo.
Los datos que, careciendo de referencias personales, deban ser de conocimiento
reservado, conforme a la normativa en vigor.
Los datos, pblicos o no, cuya prdida o deterioro pudiera poner en riesgo la conti-
nuidad o la calidad de los servicios pblicos.
Se propone en el documento la existencia de mbitos de seguridad con el siguiente sig-
nificado:
La organizacin de la seguridad de la informacin debe realizarse por mbitos
de seguridad, entendiendo por tales los entornos homogneos de informacin en
240 los que puedan delimitarse con claridad los diversos niveles de responsabilidad as
como los procedimientos establecidos para salvaguardar esta seguridad.
Cada mbito de seguridad debe contar con una definicin clara y expresa al menos de los
siguientes niveles de responsabilidad:
a) El Responsable del fichero.
b) El Comit de seguridad.
c) El Responsable/s de seguridad.
d) El Encargado/s del tratamiento.
Para el responsable del fichero se indica que es el titular de las decisiones en materia de
proteccin, de forma que su responsabilidad sobre la seguridad de la informacin a que
se refiere este documento es la misma que, en relacin con la informacin de carcter per-
sonal, regula la normativa de Proteccin de Datos de Carcter Personal en relacin con el
denominado Responsable del fichero o del tratamiento.
Por lo que se refiere al Comit de seguridad se considera que no slo debe estar integrado
por personal informtico, sino que deben participar tambin los responsables de la gestin,
con el objetivo de impulsar la cultura de la seguridad en el mbito que le corresponda, reco-
gindose sus competencias entre las que se incluyen, entre otras, la realizacin del anlisis
y evaluacin de los riesgos, la identificacin de objetivos y estrategias, y aprobar medidas,
directrices y procedimientos internos en materia de seguridad.
En cuanto al Responsable de seguridad se contempla la posibilidad de que, en funcin de
las caractersticas del mbito de seguridad, pueda existir ms de uno, teniendo, entre otras,
El papel de la seguridad en la prestacin de servicios electrnicos

competencias en la gestin del sistema de seguridad, la ejecucin de las medidas conteni-


das en el Documento de seguridad y la adopcin de las medidas de carcter excepcional y
urgente que sean precisas para el mantenimiento de la seguridad.
Finalmente, la figura de los Encargados del tratamiento de la informacin consiste en las
personas fsicas o jurdicas que tratan datos personales por cuenta del responsable del
fichero, como consecuencia de la existencia de una relacin jurdica que les vincula con el
mismo y delimita el mbito de su actuacin.
Se contempla por ltimo que exista un Documento de seguridad. Que debe ser de obligado
cumplimiento y para el que se recogen de manera indicativa las materias a las que deber
referirse, incluyndose, entre ellas las siguientes:
Principios y objetivos generales de la poltica de seguridad.
El mbito de aplicacin del documento.
La estructura de los ficheros con datos de carcter personal y descripcin de los
sistemas de informacin que los tratan.
Las normas de obligada aplicacin as como las recomendaciones de buenas prcticas.
La organizacin y niveles de responsabilidad del sistema de seguridad, e identifica-
cin de los responsables de los diferentes niveles y de sus atribuciones.
Las lneas generales de un Plan de concienciacin sobre seguridad de la informa-
cin. 241
Sobre el control del sistema de seguridad deber recoge las funciones y responsabilidades
de control del sistema de seguridad, los controles y auditoras que se deban realizar.
Sobre seguridad fsica y de entorno.
Las directrices y procedimientos de seguridad, para la adecuacin y mantenimiento
de las instalaciones, as como los controles de acceso fsico.
El Plan de Continuidad de servicios.
Directrices sobre la seguridad de las operaciones, entornos de trabajo, entornos de
movilidad, etc.
Establecer el modelo de acceso a los sistemas de informacin, criterios generales
en los que resulte obligado el uso de la autenticacin fuerte etc.
A este marco de recomendaciones de la poltica de la seguridad de la informacin del MEH,
hay que sumar los proyectos concretos que se han llevado a cabo y a algunos de los cuales
se hace referencia en el apartado siguiente.

3.3. Proyectos
Hay que mencionar, adems de las iniciativas comunes que se recogen en los apartados
anteriores, algunas lneas de trabajo seguidas en el MEH. Estas lneas de trabajo en unas
ocasiones son seguidas por un solo centro directivo, y en otras son compartidas por varios,
si bien se pueden materializar en proyectos distintos.
La Administracin electrnica y el servicio a los ciudadanos

Plan Director de Seguridad. Desde la Subdireccin General de Tecnologas de la


Informacin y de las Comunicaciones se puso en marcha la contratacin median-
te concurso pblico abierto de un trabajo de comprobacin de los sistemas y la
propuesta de un Plan Director de Seguridad. El objetivo es la identificacin de los
activos y las amenazas a que est sometido cada uno de ellos, las vulnerabilidades
que presentan, y las medidas que se pueden adoptar, haciendo recomendaciones
en funcin de los riesgos que se quieran asumir.
Sistema de Gestin de la Seguridad de la Informacin. Cuyo objetivo es facilitar
la gestin de los riesgos y las herramientas especficas de seguridad que se estn
utilizando.
Gestin de identidades y autenticacin fuerte. Este proyecto persigue la consolidacin
de los sistemas de identificacin y de gestin de identidades implantando un sistema
de validacin de los usuarios que se base en el uso del certificado electrnico, en
vez de utilizar el nombre de usuario y la contrasea.
Monitorizacin y gestin de logs. La gran cantidad de informacin que se genera y
almacena en los ficheros de los servidores, hace prcticamente inviable la revisin
manual exhaustiva de quienes acceden a ella. Por ello es conveniente disponer
de un sistema automtico (gestin de logs) a los efectos de control de accesos
autorizados y no autorizados.
Adaptacin a la LOPD. Esta lnea de trabajo persigue llevar a cabo la evolucin y
242 adaptacin que sean necesarios de las aplicaciones existentes para la gestin y
declaracin de ficheros a la Agencia de Proteccin de Datos que contengan datos
de carcter personal.
Cifrado de informacin. Estas iniciativas consisten en la disponibilidad de herramien-
tas de cifrado que permita establecer un intercambio seguro de informacin entre
grupos de usuarios que deban acceder a ella.
Adems de estos proyectos, hay toda una serie de trabajos que se realizan habitualmente
en el mbito de la seguridad de la informacin, y que van desde el control de las actuali-
zaciones de software en los equipos, hasta la mejora del bastionado de los servidores, o la
gestin de los sistemas, equipos y herramientas de las distintas unidades del Ministerio con
responsabilidades en la materia.

4. Conclusiones
Como conclusin, cabe hacer una reflexin sobre el esfuerzo y las iniciativas que se estn
realizando en el MEH para ofrecer a los ciudadanos servicios electrnicos con las necesarias
garantas, adems de disponer de las medidas de proteccin de los sistemas de informacin
que eviten los incidentes de seguridad. Cabra hacer nfasis, adems, en la necesidad de
que la coordinacin de actividades y proyectos es fundamental, y esa filosofa se plasma
en la LAECSP, puesto que no podemos olvidarnos de que los servicios estn cada vez ms
relacionados y la calidad y seguridad final que se ofrezca ser reflejo de la que cada com-
ponente pueda aportar.
LA ADMINISTrACIN ELECTrNICA EN LA DEUDA
DEL ESTADO y EN LA CAJA GENErAL DE DEPSITOS:
UNA EXPErIENCIA EN LA DIrECCIN GENErAL
DEL TESOrO y POLTICA FINANCIErA
Carlos Garca Satu. Subdirector general de Informtica y de Gestin. Direccin General del Tesoro y
Poltica Financiera. Ministerio de Economa y Hacienda.
Celia Tens Garca. Subdirectora general adjunta de Informtica y de Gestin. Direccin General del
Tesoro y Poltica Financiera. Ministerio de Economa y Hacienda.

La Direccin General del Tesoro y Poltica Financiera es un Centro Directivo encuadrado en 243
la Secretara de Estado de Economa con las competencias que le asigna el artculo 18 del
Real Decreto 1127/2008, de 4 de julio, por el que se desarrolla la estructura orgnica bsica
del Ministerio de Economa y Hacienda (MEH).
Su actuacin es muy variada interactuando tanto con ciudadanos, entendiendo como tales
las personas fsicas y las personas jurdicas, como con otras Administraciones nacionales e
internacionales.
La Direccin General del Tesoro y Poltica Financiera extiende sus competencias, fundamen-
talmente, a los siguientes mbitos:
a) Gestin de la tesorera del Tesoro Pblico y ordenacin central de los pagos.
b) Gestin y administracin de la Caja General de Depsitos.
c) Estudio, propuesta y gestin del endeudamiento del Estado.
d) La direccin, desarrollo y ordenacin de la poltica financiera, en particular, lo relativo
a entidades financieras y de crdito, mercados de valores, sistemas e instrumentos
de pago, rgimen de sociedades cotizadas, buen gobierno corporativo, defensa y
proteccin de los usuarios de servicios financieros, movimientos de capitales y tran-
sacciones econmicas en el exterior.
e) Prevencin del blanqueo de capitales.
f) La representacin en el Comit Europeo Bancario, en el Comit Europeo de Valores,
en el Comit Europeo de Conglomerados Financieros, en el Subcomit Europeo de
Monedas, en el Comit de Mercados Financieros, en el Grupo Directivo de Gobierno
La Administracin electrnica y el servicio a los ciudadanos

Corporativo de la OCDE y en los Comits Tcnicos de la Unin Europea en materia


de entidades de crdito, mercados financieros, instituciones de inversin colectiva y
gestin de la Deuda Pblica, as como en el Comit Interministerial de Financiacin
Exterior, la Comisin de Prevencin del Blanqueo de Capitales e Infracciones Mone-
tarias y el Comit de Estabilidad Financiera.
En este complejo y heterogneo marco, la Administracin electrnica se configura como una
compaera inseparable e imprescindible para una correcta actuacin de cara a conseguir
resultados satisfactorios en el quehacer cotidiano.
En este sentido la entrada en vigor de la Ley 11/2007, de 22 de Junio, de Acceso Electrnico
de los Ciudadanos a los Servicios Pblicos (LAECSP), debe entenderse como el instrumento
legal que ampara y sostiene la clave de bveda ya constituida por el conjunto de sistemas y
tecnologas de la informacin y las comunicaciones actuales del Tesoro.
Ya a finales de 1999, el Tesoro Pblico espaol fue el primero en Europa en poner en marcha un
canal para la compra y venta de instrumentos financieros del Reino de Espaa a travs de Internet.
En estos ltimos diez aos hemos asistido al crecimiento exponencial de operaciones realizadas a
travs de este medio que han posibilitado, sobre todo, para los pequeos ahorradores, un canal 24 x
7, con acceso directo a las subastas de estos productos en el Banco de Espaa y sin comisiones.
El Tesoro espaol fue pionero, por tanto, en acercar a los hogares de sus inversores la posi-
bilidad de interactuar con l a cualquier hora y en tiempo real.
244 A da de hoy, la utilizacin de la firma electrnica para la totalidad de las personas que
prestamos nuestros servicios en la Direccin General se ha convertido en una herramienta
de utilizacin cotidiana y distintos procedimientos administrativos como la peticin de vaca-
ciones, permisos oficiales, incidencias, nmina o la peticin de material de oficina se llevan
a cabo por medios electrnicos exclusivamente.
Ello ha redundado, sin duda, en un cambio paulatino y pausado que ha ido, poco a poco, modifi-
cando con guante de seda nuestra cultura administrativa, consiguiendo sin prisa pero sin pausa una
formacin en nuevas tecnologas acorde con las demandas actuales de la sociedad espaola.
No obstante, los logros ya alcanzados deben ser, precisamente, el acicate que nos incite a
conseguir la meta a que se refiere la disposicin adicional tercera de la Ley, con esa fecha
tajante del 31 de diciembre de 2009.
No va a ser fcil porque la tarea a desarrollar no lo es en absoluto. Y no lo es porque son
muchos los resortes administrativos que deben ser abordados, al menos, en un Centro con
competencias tan heterogneas como el nuestro.
En estos momentos, una plyade de aplicaciones, sobre todo de mbito interno entre Ad-
ministraciones Pblicas, est siendo modulada, perfilada y modificada para que mediante
servicios web nos podamos intercambiar informacin, aplicacin a aplicacin, con otras
entidades tales como la Intervencin General de la Administracin del Estado, la Comisin
Nacional del Mercado de Valores, el Banco de Espaa, etctera.
El intercambio de informacin entre administraciones, dentro, por supuesto, del mbito legal,
se constituye como un principio bsico e imprescindible que debe presidir en todo momento
las actuaciones en este sentido.
La Administracin electrnica en la Deuda del Estado y en la Caja General de Depsitos

No menos importante resulta la consecucin de la interoperabilidad de los distintos sistemas


para la consecucin de las metas que supone la aplicacin de la Ley.
La utilizacin de plataformas comunes en el mbito Departamental, como el portafirmas
electrnico o el Registro Electrnico, son herramientas indispensables para abordar, con un
mnimo de xito, los retos electrnicos que se nos plantean en este inicio del siglo XXI.
La formacin, endgena y exgena a las unidades propiamente informticas, debe entenderse
como absolutamente bsica para el logro de nuestros objetivos. En un mundo vertiginoso
donde las versiones, las releases, los lenguajes de programacin, los sistemas operativos, las
arquitecturas informticas, las redes de comunicaciones, etctera, se suceden cada vez con
mayor celeridad, aportando, por otro lado, mayores prestaciones cada vez, la formacin adquiere,
sin duda, una importancia capital. No siempre es fcil seguir, correctamente, el ritmo que nos
impone la industria, pero no hacerlo es, sencillamente, nuestra condena a medio y largo plazo.
Este esfuerzo, que llega a ser, a veces, agotador, debe ser abordado conjuntamente con nues-
tros usuarios internos de la Administracin y, tambin, cada vez ms, con nuestros usuarios los
ciudadanos. Cada vez es ms frecuente la apertura de canales de comunicacin con el hombre
de la calle para que nos aporte sus sugerencias, sus peticiones y, porqu no, tambin, sus, la
mayor parte de las veces, oportunas y agudas crticas e, incluso, sus lacerantes quejas.
La calidad, as entendida, es una eterna asntota que jams alcanzaremos; pero que siempre
nos sealar, con exactitud, el camino a seguir.
La Direccin General del Tesoro y Poltica Financiera, consciente de la filosofa que impregna
245
la Ley en cuanto a los derechos que otorga a los ciudadanos, pretende conseguir que stos,
mediante la utilizacin de las nuevas tecnologas, se sientan, cada vez, ms cercanos a esa
compleja y enrevesada maquinaria que asemeja la Administracin Pblica.
Cindonos al epgrafe que nos ocupa, trataremos de esbozar nuestras experiencias concretas
en el mbito de la Deuda Pblica y la Caja General de Depsitos.
Como ya hemos sealado anteriormente, en el mbito de la Deuda Pblica, el Reino de
Espaa ha sido pionero en la utilizacin del canal Internet para la compra y venta de sus
instrumentos financieros desde finales de 1999.
En la actualidad se pueden realizar las siguientes operaciones mediante firma electrnica:
a) Suscripcin de Valores del Tesoro: permite efectuar la compra de los Valores prxi-
mos a subastarse en el momento de la operacin. El calendario de subastas se
encuentra publicado en el portal corporativo de la Direccin General del Tesoro y
Poltica Financiera con el fin de que los inversores puedan realizar sus operaciones
en el momento deseado.
b) Traspaso para la venta de Valores del Tesoro: permiten realizar la venta de los valores
que se poseen, en el mercado secundario antes de su fecha de amortizacin. De
este modo, la liquidez de la inversin es prcticamente inmediata.