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    Más allá de la crisis
    Más allá de la crisis
    Más allá de la crisis
    Ebook600 pages17 hours

    Más allá de la crisis

    By José Narro Robles

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    About this ebook

    Coordinada por Rolando Cordera y con un prólogo de José Narro Robles, esta obra reúne los ensayos realizados a partir del Grupo Nuevo Curso de Desarrollo (GNCD) de la UNAM. Economistas en su mayoría, los investigadores aportan en cada trabajo un panorama amplio a la vez que una revisión crítica del desempeño económico y social de México, en la búsqueda de una nueva vía, un nuevo curso de desarrollo que supere el actual contexto de incertidumbre, inseguridad, desigualdad social y precariedad laboral. También abordan el contexto internacional y las políticas públicas y económicas que pueden cambiarse para mejorar el rumbo que hasta ahora se ha tomado en el tema del desarrollo.
    LanguageEspañol
    PublisherFondo de Cultura Económica
    Release dateApr 4, 2019
    ISBN9786071641700
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      Más allá de la crisis - José Narro Robles

      nacional.

      PRIMERA PARTE

      EL CAMBIO RECIENTE EN MÉXICO

      I. EL CAMBIO ECONÓMICO Y SOCIAL RECIENTE

      GRUPO NUEVO CURSO DE DESARROLLO*

      INTRODUCCIÓN

      Tras la profunda crisis de 2009 seguimos sin lograr una recuperación económica y social sostenida, generalizada y compartida. El desempeño continúa siendo decepcionante en relación, sobre todo, con las necesidades de ampliación y modernización de la infraestructura y la planta productiva, la creación de suficientes empleos de calidad y la superación de la pobreza. Los ingresos de la mayor parte de la población, reflejados en la masa salarial y otros indicadores, continúan siendo inferiores en valores reales a los que existían antes de la gran recesión.

      A partir de 2012 los pronósticos de crecimiento se han ajustado constantemente a la baja por razones diversas, pero principalmente por la incapacidad nacional para invertir lo suficiente, recuperar el consumo y el mercado interno. A partir de 2015, a las razones anteriores se sumaron factores externos. Constatamos una vez más que la recuperación es insuficiente para alcanzar las metas y concretar las expectativas sociales de empleo, ingreso y bienestar.

      El comportamiento de la inversión, que difiere notoriamente en las cifras del INEGI y de las autoridades hacendarias en lo que se refiere al sector público, ha sido débil a pesar de la afluencia de inversión extranjera directa en algunas ramas, destacadamente la automotriz.

      Ante el deterioro en algunas de las principales variables económicas externas e internas, estamos ante un escenario más complejo, en un entorno de desgaste político, de liderazgos debilitados y de un escepticismo y disgusto social que retroalimentan las menguantes expectativas económicas.

      La incertidumbre por la inseguridad pública, la irritación creciente ante la corrupción, la baja credibilidad institucional y las muestras de incapacidad para promover grandes proyectos de inversión de capital nacional públicos y privados, entre otros aspectos, han configurado un entorno aún más complejo y adverso.

      Inquieta que no sólo se siga prolongando el largo periodo de bajo crecimiento que tanto nos ha afectado, sino, además, que estemos entrando en una nueva etapa de mayores riesgos y restricciones para el desarrollo.

      Nos encontramos en una situación que hereda rezagos y dificultades estructurales, a la que se agregan nuevos problemas de coyuntura, unos derivados del entorno global, otros asociados a factores internos. Este ensayo colectivo aborda la crítica situación económica mexicana desde la perspectiva internacional, así como sus implicaciones para los salarios, la pobreza, la distribución del ingreso y la política fiscal.

      UN ENTORNO INTERNACIONAL POCO PROPICIO

      Más allá de sectores localizados, en especial el de automotores y autopartes, y el aeroespacial, los impulsos positivos provenientes del exterior, vía demanda de importaciones e inversión directa, continuarán sin convertirse, en los próximos dos años, en un factor de impulso considerable y extendido para la actividad económica en México. La economía mexicana seguirá inserta en un entorno internacional escasamente favorable tanto en lo inmediato, por las secuelas de la gran recesión aún presentes, como durante el resto del decenio, para el que, en el mejor de los casos, se prevé en muchos países un crecimiento mediocre, desempleo elevado y altos niveles de desigualdad.

      Esta situación, que suele caracterizarse como estancamiento secular, ha disminuido el papel tradicional de las grandes economías avanzadas y, más recientemente, de algunas emergentes, como elementos de impulso, como motores del crecimiento global. Los países en desarrollo con relaciones de dependencia estructural respecto de aquéllas —en las áreas de influencia de los Estados Unidos, la Unión Europea, Japón y, en menor medida, China— han resentido los efectos, viéndose obligados a construir sus propios impulsores internos, tarea difícil que reclama tiempo y decisión política.

      Al mismo tiempo, como consecuencia de la gran capacidad instalada en el mundo para satisfacer las demandas de materias primas y bienes de consumo de Europa, China y otros países emergentes, existe actualmente una gran oferta disponible de productos que están deprimiendo los mercados y colocándose en los mercados internacionales a precios dumping. En ausencia de acuerdos en la Organización Mundial del Comercio, los países están adoptando medidas compensatorias oportunas y revisando sus políticas de comercio exterior en defensa de su planta productiva y del empleo.

      La desigualdad como obstáculo al crecimiento

      En el debate internacional sobre políticas económicas ganó prominencia una cuestión largamente relegada: la desigualdad.

      La llamada de atención proveniente de diversos trabajos académicos¹ fue recogida en parte por organismos internacionales y un cierto número de gobiernos que señalaron las consecuencias negativas, —políticas, económicas y sociales—, de líneas de desigualdad elevadas y crecientes. Por ejemplo, nuevas investigaciones de la OCDE muestran que cuando la desigualdad de ingresos se eleva, se reduce el crecimiento económico, por lo que combatir la desigualdad hace a nuestras sociedades más justas y más fuertes a nuestras economías.²

      La investigación de la OCDE antes citada encuentra que la brecha entre ricos y pobres ha alcanzado su mayor amplitud en los últimos 30 años en la mayoría de los países miembros. Ahora, el 10% más rico tiene ingresos 9.5 veces mayores que los del 10% más pobre. En los años ochenta esa diferencia se situaba en 7:1. Al mismo tiempo, el índice de Gini para el conjunto de la OCDE, que se sitúo en 0.29 en los años ochenta, alcanzó 0.32 en los primeros años del actual decenio. En ese periodo, el Gini aumentó en 16 de los 21 países miembros para los que se dispone de datos (cuadro I.1).

      En el cuarto de siglo que va de 1985 a 2011 se acentuó notablemente la desigualdad en los países de la OCDE. Mientras el ingreso medio del decil de menor ingreso se elevó en apenas 14%, el correspondiente al decil de mayor ingreso lo hizo en 51%. El ingreso medio del 40% más pobre creció 25% durante el periodo, frente a un aumento de 36% en el ingreso medio de los deciles quinto al noveno. Dos países latinoamericanos —Chile y México— son, con mucho, los de mayor desigualdad, con coeficientes de Gini del orden de 0.5 e ingreso promedio del decil más alto alrededor de 30 veces superior a los del decil más pobre.

      Como señaló Ben Bernanke en un ensayo reciente,³ tanto la desigualdad como la falta de movilidad social plantean reclamos de primer orden al conjunto de la política económica. Más que a la monetaria, las respuestas adecuadas a las preocupaciones sobre distribución corresponden al área de la política fiscal (imposición y programas gubernamentales de gasto) y a las políticas orientadas a mejorar la calificación de la fuerza laboral. Es responsabilidad primaria de los gobiernos, considera Bernanke, diseñar las políticas destinadas a afectar la distribución de la riqueza y el ingreso. Es evidente que el diseño y la ejecución de políticas redistributivas eficaces es una cuestión pendiente para los países de la OCDE, entre otros, y en especial para los más desiguales entre ellos.

      Junto con la preocupación generalizada por la desigualdad creciente, la necesidad de acciones de política eficaces contra la pobreza también se ha subrayado en el actual debate. Un informe del Banco Mundial dado a conocer a principios de junio de 2015 muestra que en América Latina y el Caribe la reducción paulatina de los niveles de pobreza, que se había observado a lo largo de un decenio, se estancó en los últimos años por la reducción de las tasas de crecimiento económico; ha sido un poco más generalizada en las economías de la región que se beneficiaron del auge de las materias primas, y se ha debido más a los incrementos salariales que al mejoramiento de la calificación de los trabajadores.

      El informe revela que la pobreza en América Latina y el Caribe, definida como aquellos que viven con menos de US$4 al día, disminuyó de 25.3% en 2012 a 24.3% en 2013, mientras que la pobreza extrema (US$2.50 al día) se redujo de 12.2 a 11.5%. Los avances en reducción de la pobreza, incluso a un menor ritmo, no fueron uniformes; América Central y México tuvieron un peor desempeño que las demás subregiones.⁴

      2015-2016: persistencia de la atonía

      En 2015, según el FMI (WEO, abril de 2015), dentro de un patrón generalizado de desaceleración, el comportamiento de las economías emergentes y en desarrollo será más diverso que en años anteriores: las experiencias nacionales divergirán en mayor número de casos del crecimiento promedio esperado: alrededor de 4.3%, inferior en 0.3 puntos respecto al calculado para 2014.

      Un primer caso diferenciado es el de los países emergentes y en desarrollo exportadores netos de hidrocarburos, para los cuales el mayor factor de impulso global —los menores precios del petróleo— actuará en sentido negativo, al deteriorar los términos de intercambio, los ingresos por exportaciones y la recaudación. Algunos de ellos deberán lidiar, además, con la caída de los precios de otros productos básicos, tanto agrícolas como minerales. En estos países, a diferencia de los avanzados, es más limitada y lenta la transferencia a los consumidores de los menores precios internacionales del crudo y menor, por tanto, el estímulo a la demanda que suponen. Los más afectados, entre los exportadores petroleros, serán los que enfrentan, además, tensiones geopolíticas importantes, como Rusia, o situaciones prolongadas de inversión insuficiente y débil crecimiento, como México y Venezuela.

      Un segundo caso es el de los importadores netos de hidrocarburos del mundo en desarrollo, que podrían registrar el efecto positivo de la menor cuenta petrolera en las finanzas públicas, si se valen de la caída de precios para abatir el subsidio a los combustibles y la energía, y en las cuentas externas en general.

      Más allá de la caída de los precios del petróleo, la revaluación del dólar puede significar, para diversos países emergentes y en desarrollo, un estímulo a las exportaciones y a los ingresos por servicios: turismo y remesas. La oportunidad y magnitud de las eventuales alzas de tasas de interés en los Estados Unidos será un factor importante para modular las políticas monetarias en las economías emergentes, que deberían evitar una reacción automática con alzas imitativas o, peor aún, tratar de anticiparse a las primeras.

      Cabe esperar que factores de esta naturaleza continúen afectando la actividad económica del mundo en desarrollo en 2016, año para el que se espera una expansión media marginalmente superior, quizá 0.4 puntos, a la de 2015, con amplias diferencias regionales y nacionales.

      Para el sector avanzado de la economía mundial, en 2015-2016, el FMI espera, en cambio, una modesta pero continuada aceleración, con crecimiento de 2.4% en ambos años. Los mayores factores de estímulo se encuentran en los precios más bajos del petróleo y en el relativamente fuerte comportamiento de la economía estadunidense, con crecimiento superior a 3% en ambos años. (A principios de junio, al dar a conocer los resultados de su evaluación nacional de los Estados Unidos, el FMI redujo a 2.5% su previsión de crecimiento para 2015.) Se espera un ajuste fiscal más moderado y que la política monetaria siga favoreciendo la expansión, aun si se abate el desempleo y se detecta una leve presión sobre los precios. La apreciación del dólar afectará las exportaciones y las importaciones, pudiendo frenar el ritmo de expansión de las manufacturas. El menor gasto en importación de petróleo será también un factor importante en la más bien modesta recuperación que se espera en la zona del euro y en Japón, aunque el crecimiento esperado en el bienio siga por debajo de 2% (cuadro I.2).

      Al incorporar información sobre el inesperado debilitamiento de la actividad económica en los primeros meses del año —que se dejó sentir sobre todo en los Estados Unidos, donde provocó una caída trimestral del PIB— la OCDE, en su revisión de mediados de año,⁵ corrigió a la baja su previsión de crecimiento de la economía mundial para 2015 y 2016, al llevarla de 3.6 y 3.9%, anunciada en noviembre último, a 3.1 y 3.8% ahora. En general, la previsión de mediados de año de la OCDE advierte menores tasas de crecimiento en 2015 que las previstas por el FMI, en especial en los casos de los Estados Unidos, Canadá e India. En cambio, la visión que la OCDE ofrece de 2016 es más optimista que la del FMI.

      El panorama del comercio mundial sigue siendo desalentador. El crecimiento del intercambio de mercancías, que en los decenios anteriores a la crisis equivalía a más del doble que el aumento del producto, en el segundo decenio del siglo XXI se ha mantenido, en general, por debajo de las de por sí modestas tasas de crecimiento económico. Dada la insuficiencia de la demanda global, es sumamente improbable que el comercio internacional baste por sí solo para volver a activar el crecimiento económico, como ha señalado la UNCTAD.⁶

      Para el conjunto de la economía mundial, las secuelas de la gran recesión y la prolongada atonía en la zona del euro continuarán afectando la coyuntura en este y el próximo año y pueden desembocar —al combinarse con la tendencia hacia el envejecimiento y la pérdida de dinamismo de la productividad— en una reducción significativa y prolongada del crecimiento potencial, tanto en las economías avanzadas como en las emergentes. A su vez, esta moderación en el mediano plazo induce un menor gasto y un menor crecimiento en lo inmediato. Los factores negativos siguen predominando en el panorama global. El estímulo que suponen los menores precios del petróleo se ve disminuido por las crecientes tensiones geopolíticas —en Europa Oriental, el Cercano Oriente y África Occidental— que amplían y refuerzan la incertidumbre. De sostenerse y ampliarse, la revaluación del dólar estadunidense podría, también en opinión del FMI, agudizar las tensiones financieras en otros mercados, principalmente los emergentes.

      La orientación general de política que se ofrece en el documento del FMI subraya la necesidad de revigorizar las acciones de estímulo al crecimiento, a través de mayores inversiones en infraestructura con vistas a reforzar el crecimiento potencial.

      Desde el punto de vista de la OCDE, los mayores riesgos de perturbación de la economía mundial se encuentran en las tensiones y eventuales conflictos geopolíticos y en una severa inestabilidad que podría resultar de un abandono desordenado de la política de tasas de interés cercanas a cero en los Estados Unidos. Pesan también en este sentido la probabilidad —que parecía muy alta a mediados de junio de 2015— de que no se llegue a un acuerdo entre Grecia y sus acreedores y la posibilidad, tantas veces mencionada en los últimos años, de un colapso del crecimiento en China.

      El estancamiento secular:

      un peligro presente del que no escapa México

      Más allá de las previsiones numéricas sobre el deslucido comportamiento de la economía mundial, con sus variantes entre regiones, bloques y países, la perspectiva de que 2015-2016 sea un bienio más de crecimiento mediocre, desocupación elevada y persistente subordinación de los demás al objetivo de estabilidad financiera, acercará a un decenio el lapso en que las políticas económicas se han mostrado incapaces de dejar atrás en definitiva las secuelas de la gran recesión y de llevar de regreso a la economía mundial a una senda de crecimiento sostenido, suficiente y sustentable. De esta suerte, el estancamiento secular aparece como un peligro claro y presente.

      Este riesgo se identifica con diferentes nombres, que corresponden a diversos grados de énfasis: nueva normalidad, comportamiento B-minus, funcionamiento bajo la curva, crecimiento mediocre y, en fin, estancamiento secular.⁷ Corresponden todos a un ritmo de expansión y un grado de utilización de los recursos, incluida la fuerza de trabajo, que no pueden dejar satisfechos ni siquiera a las economías avanzadas, de altos niveles de ingreso personal y muy bajo o nulo crecimiento poblacional. Mucho menos, desde luego, a las economías de ingreso bajo o medio, con poblaciones jóvenes y en aumento y amplias expectativas de mejores niveles de ingreso, consumo y bienestar.

      La ecuación se complica, desde luego, cuando se insertan —como es imposible dejar de hacer— las demandas y los costos de la sustentabilidad del crecimiento en términos de disponibilidad y suficiencia de bienes públicos, en especial agua potable y alimentos, consumo de recursos naturales no renovables, deterioro ambiental y estrechamiento de la biodiversidad y, desde luego, calentamiento global. Se ha impuesto la visión de que atender estas cuestiones es una responsabilidad global, sin tener en cuenta de manera cabal los desequilibrios entre el uso de recursos orientado a sostener un crecimiento suficiente y el que se destina a satisfacer demandas excesivas y dispendiosas, y sin atender la perspectiva intergeneracional de uso histórico y uso futuro de esos recursos. Al tiempo que se reclama responsabilidad global en el cuidado y restauración del ambiente, se negocian nuevos tratados multilaterales que pretenden eliminar todo obstáculo a la actuación global irrestricta de las corporaciones privadas transnacionales. Se concibe, por ejemplo, que algunas restricciones por cuidado del ambiente o la salud pública se constituyan en impedimentos ilegales a la acción de esas empresas, punibles por los tratados mismos.

      A partir de 2013, por lo menos, en los informes de los organismos económicos y financieros han menudeado referencias al riesgo de estancamiento secular, frecuentemente calificadas con apoyo de nuevas orientaciones de política destinadas a conjurarlo. Sirvan como ejemplo los siguientes señalamientos, formulados con motivo de la presentación de la edición más reciente de la Economic Outlook (junio de 2015) de la OCDE:

      • La economía mundial apenas ha alcanzado, con dificultades, una calificación "B-minus". El crecimiento global en el primer trimestre de 2015 fue el más débil de cualquier periodo trimestral desde la crisis. Y aunque la flojedad puede ser vista como transitoria, el crecimiento de la productividad continúa siendo decepcionante, como resultado en parte de la atonía de la inversión productiva, que ha debilitado la difusión de nuevas tecnologías.

      • La debilidad de la inversión en muchas economías está desestimulando el incremento del consumo y la creación de empleos, y afectando la perspectiva de crecimiento sostenible a largo plazo.

      • La incapacidad para generar un crecimiento fuerte y sostenible ha tenido costos muy reales en términos de puestos de trabajo perdidos, niveles de vida estancados en las economías avanzadas y desigualdad creciente generalizada.

      • Moverse de la calificación "B-minus a una calificación A" exige aumentar la inversión a fin de crear empleos y estimular el consumo. Significa establecer políticas estructurales que eleven la productividad y alienten mercados competitivos como parte de un paquete que combine políticas monetarias y fiscales que den lugar a un crecimiento adecuado de la demanda y reduzcan la incertidumbre en materia de políticas.⁸

      Varios de los ensayos del libro del Centre for Economic Policy Research (CEPR) arriba citado son muy explícitos en cuanto al tipo de políticas necesarias para conjurar el riesgo de estancamiento secular. En el capítulo inicial de presentación y resumen, los editores señalan que el estancamiento secular difiere de la experiencia histórica de lento crecimiento porque pone en entredicho la herramienta más poderosa y flexible de que se dispone para acercar el crecimiento a su tasa potencial: la política monetaria. Reclama también un replanteamiento de fondo de la política fiscal. El arsenal de disposiciones de política económica que se proponen en los diversos ensayos incluye medidas que suponen nuevos enfoques. Entre ellas:

      • Elevar la meta de inflación de 2 a alrededor de 4%, de suerte que se amplíe el margen de maniobra de la política monetaria.⁹

      • Mantener políticas fiscales contracíclicas por largos periodos, incluyendo la extensión de los sistemas públicos de salud y pensiones.

      • Flexibilizar los límites de déficit y endeudamiento públicos, cuya estrechez puede agravar el exceso de ahorro.

      • Revisar las regulaciones que fuerzan a los inversionistas institucionales a invertir en activos triple A.

      En suma, toda respuesta al riesgo de estancamiento secular exige adoptar enfoques abiertos y desprejuiciados de política económica, que utilicen el más amplio arsenal de recursos que ofrecen. No es ésta una actitud prevalecente en el ya prolongado periodo en que la economía mundial ha estado afectada por la gran recesión y sus aparentemente innumerables desdobles y secuelas.

      POLÍTICA ECONÓMICA INSUFICIENTE

      La orientación general de política, que incluso el FMI propone, subraya la necesidad de revigorizar las políticas de estímulo al crecimiento, a través, entre otras medidas, de mayores inversiones en infraestructura con vistas a reforzar el crecimiento potencial y alejar el riesgo del estancamiento secular.

      El mediocre desempeño económico mostrado por México obedece tanto a causas estructurales como de corto plazo. La baja de los precios petroleros y otros factores que confluyeron a partir 2014 y se acentuaron en 2015 operan frente a un telón de fondo de baja inversión pública y privada, y frente a una política macroeconómica desfavorable al crecimiento que lleva actuando por lo menos década y media.

      Después de la gran recesión de 2009 la economía mexicana no ha encontrado un rumbo de crecimiento sostenido. A largo plazo se mantiene en lo general el patrón de insuficiencia dinámica, e incluso se han reafirmado algunos signos de mayor debilidad estructural, al menos en lo que se refiere al desempeño de la inversión y al bajo nivel del consumo interno. La expansión económica de 2013 a 2015 estuvo, en promedio, 1.8 puntos porcentuales por debajo de las expectativas, y para 2016-2018 el crecimiento podría estar casi dos puntos porcentuales por debajo de lo estimado ya con el beneficio positivo de las reformas estructurales, y el desempeño general de la economía parece estarse colocando incluso por debajo del comportamiento inercial, es decir, del escenario sin reformas estructurales (cuadro I.3).

      La discusión que se generó no sólo durante la crisis de 2009 sino también entre 2011 y 2012 en el ambiente de la transición de gobierno, sobre la necesidad de impulsar políticas proactivas para crecer y distribuir mejor, apuntó a la activación de medidas para el fortalecimiento de las capacidades productivas a partir de la inversión, la reforma del presupuesto público y el impulso de los encadenamientos productivos nacionales para estimular la formación de capital y aprovechar el auge exportador, y también a la necesidad de poner en marcha un gran rescate social para enfrentar la desigualdad y la pobreza, mejorar los servicios sociales y, en general, para propiciar el dinamismo del mercado interno y la demanda nacional.¹⁰

      Parte de esas directrices fueron retomadas en los acuerdos del Pacto por México e incluso en varios de los programas oficiales de desarrollo presentados al inicio del periodo de gobierno 2012-2018, y en alguna medida reflejaron el debate global sobre las fallas de la política de desarrollo, el crecimiento y el aumento de la desigualdad. Sin embargo, tras la crisis y la oleada de reformas de 2012 a 2014, lo que prevalece es una política que en los hechos ha sido incapaz de propiciar un mayor dinamismo productivo y de superar las trabas que han mantenido elevados los niveles de pobreza y desigualdad, y los rezagos sociales y de infraestructura, todo ello en el marco de mayor inseguridad, el debilitamiento de la capacidad de conducción pública por parte de la autoridad y la menor credibilidad de las instituciones frente a la ciudadanía.

      Tras el repunte económico de 2010, activado desde el bajo nivel productivo que dejó el desplome de 2009, la economía mexicana entró en otro ciclo de inestabilidad caracterizado, en una apretada síntesis, por el bajo crecimiento tendencial, la estabilidad de las variables macroeconómicas fundamentales, la incapacidad de generar el empleo requerido y la permanencia de los niveles inerciales de pobreza y desigualdad, en un contexto de elevados precios del petróleo, de presupuestos públicos crecientes y de dinamismo de las exportaciones. Desde el inicio de 2015 esa situación se alteró por la aplicación de restricciones en el gasto público luego de la gran caída de los precios del petróleo y de la depreciación del tipo de cambio.

      Con frecuencia se menciona que México sorteó bien la crisis de 2009 y que su desempeño ha sido favorable en comparación con otros países y regiones, o frente a otros periodos de las décadas recientes. El crecimiento económico mexicano posterior a 2009 ha sido inferior a los años previos a la gran recesión. El PIB per cápita estimado para 2015 apenas supera en 15% al del año 2000.

      En comparación con el desempeño promedio de los países catalogados como emergentes y en desarrollo (gráfica I.2), el de México ha seguido siendo inferior. Son muy conocidos los contrastes con otros países, pero destaca el rezago en el PIB per cápita frente a los Estados Unidos (gráfica I.3), que perdió poco más de ocho puntos porcentuales desde los años ochenta hasta 2010-2013.

      Como lo han reiterado diferentes diagnósticos,¹¹ la economía mexicana ha sido incapaz de alcanzar el ritmo de crecimiento de largo plazo tras el repunte posterior a la crisis, es decir, ha estado por debajo de su potencial inercial, que de por sí equivale a una expansión insuficiente para generar los empleos requeridos. Luego de 2009, sin embargo, las exportaciones recuperaron su crecimiento, salvo en algunos meses de 2013. De hecho, entre 2010 y 2014 crecieron a una tasa promedio anual de 8.5%, más del doble del PIB y casi el triple que la formación bruta de capital fijo (gráfica I.4).

      El crecimiento exportador de los años recientes se ha concentrado sobre todo en las manufacturas, y especialmente las automotrices, pero no ha sido suficiente para impulsar a la economía en su conjunto por su débil efecto de arrastre causado por el bajo nivel de integración o encadenamiento nacional. El bajo crecimiento ha sido, así, una consecuencia, sobre todo, del insuficiente crecimiento del consumo y la inversión, y en particular del sector público, incluso durante 2013 y 2014, años en que, aun cuando se programaron incrementos significativos en el presupuesto federal, el ejercicio del gasto fue inadecuado e inoportuno y no representó un mecanismo suficiente para dinamizar la economía.

      En la demanda interna, además, el bajo nivel de consumo se vio determinado por la contracción del ingreso laboral. A pesar de un incremento de más de 10% de la población ocupada remunerada entre 2008 y 2014, el ingreso promedio se redujo en casi 10% y la masa salarial real bajó en casi 20% durante ese mismo periodo. Este comportamiento ha mantenido ancladas las ventas internas, pero sobre todo ha determinado un crecimiento de la pobreza laboral y prolonga un largo periodo de dos décadas de mantenimiento de bajos ingresos de los hogares¹² y de altos niveles de la pobreza por ingresos, que de hecho fue creciendo a partir de 2006.

      Este desempeño del mercado laboral, marcado por una precariedad y asociado además a una mayor concentración factorial del ingreso, está teniendo consecuencias en la evolución del índice de desarrollo humano de México. Si bien éste sigue mejorando relativamente por las tendencias en educación y salud, se ha rezagado en comparación con otras regiones del mundo, a causa del mal desempeño de los ingresos disponibles de la población (cuadro I.4).

      El desempeño económico y social posterior a la crisis de 2009 ha sido insuficiente para cambiar las tendencias de la pobreza y del ingreso. El dinamismo exportador no ha logrado arrastrar consigo al resto de la economía, que continúa en un cuasi estancamiento de largo plazo por el bajo nivel de la inversión y del consumo interno. La política económica, y en especial la tributaria y de gasto, así como la política de ingresos, no han podido responder a la necesidad de generar un impulso sostenido de mayor alcance.

      Ahora, tras los años de malos resultados económicos, parecería sensato replantear, o al menos someter a debate, algunos cambios de política macroeconómica, incluso si se da por hecho que las reformas estructurales estén operando o vayan a funcionar correctamente.¹³ Aún más, para que dichas reformas funcionen, se requerirá una revisión de los supuestos de política económica, que más bien propician el estancamiento. En especial, deben considerarse opciones para activar capacidades internas vinculadas a la demanda, sobre todo en la política de salarios, en el crédito y en la promoción de la inversión.

      Lo que se cuestiona es si la estrategia general de desarrollo por la que se ha apostado es la correcta. Somos sin duda un país altamente exportador, definitivamente vinculado al exterior, y en especial a los Estados Unidos, que ha sido exitoso en la estabilidad macroeconómica, pero lo somos a un costo social muy elevado, pues los niveles de pobreza y la elevada desigualdad no ceden. Por ello, y en el contexto globalizado en el que nos hemos insertado, consideramos indispensable instrumentar nuevos impulsos internos para un crecimiento centrado en la generación de empleo digno, como prerrequisito de una recuperación sostenida, robusta e inclusiva.

      Se reconoce de forma unánime que continuamos con una brecha ante el producto potencial, pero siguen ausentes las políticas económicas activas de fomento. Hay, pues, elementos fundados para preguntarse qué previsiones pueden adoptarse ante la contingencia de que la economía no se recupere lo suficiente. De hecho, estamos ante el riesgo de continuar durante años en una ruta de bajo crecimiento, lo que agravaría la precarización social.

      Aún más, la agenda nacional de riesgos económicos no puede descartar la vuelta a los problemas cíclicos de salida masiva de capitales en un escenario de incrementos de las tasas de interés en los Estados Unidos, lo que introduciría nuevas dificultades para incentivar la inversión nacional y también la balanza de pagos. No hemos superado las restricciones externas al crecimiento, y por ello la idea de promover más activamente la recuperación con impulsos internos está asociada a la propuesta de poner en marcha una estrategia intensa de política industrial y de encadenamientos productivos que aproveche las capacidades nacionales de abastecimiento. La nueva Ley para impulsar el incremento sostenido de la productividad y la competitividad de la economía nacional debe ser aplicada con todos los instrumentos que contempla.

      El reto derivado del estancamiento y la brecha de productividad fue incluido de forma destacada en el Plan Nacional de Desarrollo 2013-2018, y originó uno de los primeros programas transversales del actual gobierno, orientado a democratizar la productividad. También se ha destacado que la política industrial es uno de los ejes importantes del nuevo modelo de crecimiento del país. Sin embargo, aún no se observa un programa de acciones concertadas entre las diversas secretarías de Estado responsables de sectores productivos y de servicios y el Conacyt, dirigido a mejorar la productividad por la vía de las inversiones, la capacitación y la investigación y el desarrollo tecnológico, que son los medios tradicionales para lograrlo. Ahora, otra vez el gobierno está lejos de cumplir el objetivo de alcanzar un 1% del PIB para ciencia y tecnología. Tampoco se observa avance en la formulación e implantación de políticas sectoriales y regionales.

      Por los dichos y por los hechos, sin embargo, prevalece una estrategia centrada en la estabilización, y una actitud defensiva, o de abierto rechazo, respecto al fomento y el estímulo al crecimiento, la protección social, el empleo, la promoción regional y otros componentes esenciales de una política económica activa para el desarrollo. De hecho, las reformas que no han sido llevadas a cabo, y que al parecer se postergaron indefinidamente, son precisamente las de protección y seguridad social.

      EMPLEO, SALARIOS E INGRESOS

      Debilidad del crecimiento

      y precarización acentuada del empleo

      Uno de los rasgos de la crisis reciente fue la fuerte destrucción de puestos de trabajo de niveles medio y alto de salarios. La recuperación en el empleo asalariado se ha centrado fundamentalmente en puestos de trabajo de niveles salariales bajos, de carácter temporal, de tiempo parcial, gran parte de ellos sin acceso a protección social. El número de trabajadores asalariados con ingresos de más de tres salarios mínimos todavía no logra regresar al nivel que tenía a mediados de 2008 (INEGI, Encuesta Nacional de Ocupación y Empleo).

      El trabajo informal continúa siendo la principal modalidad de ocupación en México. Seis de cada 10 trabajadores son informales. El reconocimiento reciente de esta situación constituye un avance para la formulación de políticas en esta materia. Es también positivo que se estén retomando medidas como la inspección laboral o los incentivos fiscales a los pequeños negocios para la incorporación de trabajadores a la seguridad social. En alguna medida, estas acciones pueden haber contribuido a la disminución que en 2014 registraron algunas modalidades de la informalidad.

      Sin embargo, es preciso tener en cuenta que no toda disminución coyuntural del número de trabajadores informales representa una disminución de fondo del fenómeno. En muchos casos se trata más bien de movimientos cíclicos de trabajadores que se retiran de la fuerza de trabajo. De hecho, en los últimos años el trabajo informal y la población que no participa en la fuerza de trabajo se han movido sincrónicamente en sentido inverso, y en 2014, en particular, se observó un crecimiento en la población no activa, lo que obliga a tener cautela en la interpretación de las bajas coyunturales en la informalidad.

      Por otra parte, dentro del trabajo informal existen grupos específicos en los que no se observa disminución y donde persisten injustificables rezagos en el acceso a la protección social. Uno de ellos es el trabajo doméstico, tema en el que nuestro país ha quedado a la zaga no sólo de la legislación que existe en las naciones desarrolladas, sino de las que imperan desde hace varios años en países de similar o menor desarrollo de América Latina.

      La magnitud de la brecha de empleo

      La tasa de desocupación ha empezado a descender, aun cuando todavía se sitúa por arriba de los niveles previos a la crisis. Sin embargo, este indicador, que tradicionalmente se utiliza para medir los déficits del mercado de trabajo, pierde significado en países como el nuestro, donde impera un alto nivel de informalidad, que constituye un refugio para quienes no pueden mantenerse en el desempleo sin ningún ingreso. Por otra parte, la efectividad de este índice para medir la verdadera brecha de empleo ha sido cuestionada en los propios países desarrollados, en los que recientemente se han propuesto nuevas formas de estimarla, consistentes en agregar a la población desempleada que busca activamente empleo, la que por desaliento o por considerar que no tendrá éxito ha dejado de buscarlo pero está disponible para trabajar,¹⁴ así como a los subempleados por razones de mercado.

      Se ha subrayado el comportamiento de la población asegurada en el IMSS como un indicador de dinamismo de la economía y de la creación de empleo. Sin embargo, los datos del PIB —revisados varias veces a la baja— y las cifras débiles que arrojan los indicadores de creación de empleo asalariado formal del INEGI en los últimos tres trimestres, obligan a interpretar con cautela esta información. Es posible que parte de los datos recientes del IMSS no sean nuevos empleos, sino incorporación de trabajadores anteriormente no registrados.

      Por lo que respecta a su composición, los puestos de trabajo en el IMSS son en su gran mayoría trabajadores de muy bajos ingresos —57% de ellos ganan tres salarios mínimos o menos— y el porcentaje de empleos permanentes ha venido descendiendo. Entre lo más destacado de los últimos años ha sido el repunte observado en el empleo de la industria de la transformación; sin embargo, apenas a fines de 2014, el número de asegurados en esta industria alcanzó nuevamente el nivel que tenía hace 14 años.

      Los cambios en la relación y los ingresos del trabajo

      Uno de los factores que explican la erosión progresiva del empleo de calidad es sin duda el cambio de fondo que enfrenta hoy, en el contexto de la globalización, la relación misma de trabajo, que plantea nuevos y más complejos retos. En el mundo se está presenciando un alejamiento del modelo de empleo estándar, de tiempo completo y duración indefinida, que ha estado disminuyendo.

      La caída de los ingresos laborales per cápita en México en los últimos años es una tendencia preocupante, en la que coinciden muy distintos indicadores, tanto a nivel nacional como en comparaciones internacionales. Uno de ellos es el ingreso laboral real per cápita, calculado por el Coneval, que acusa un descenso de 30% en los últimos ocho años, deflactado con la canasta alimentaria. Esta compresión del ingreso de los trabajadores se ha traducido en el crecimiento de la pobreza que se origina en los ingresos del trabajo, y ha sido más marcada en el ámbito urbano.

      Por otra parte, el salario mínimo ha perdido su significado como garantía social y como piso de la estructura salarial y su abatimiento prolongado lo sitúa a un nivel cercano al 30% del que observaba a mediados de los años setenta y en uno de los niveles más bajos de América Latina. Es por tanto urgente que se retome la iniciativa de desindexación del salario mínimo como unidad de cuenta para otros fines, que se encuentra detenida en el Congreso desde fines de 2014, a fin de facilitar su impostergable corrección al alza.

      En términos reales, el salario promedio que perciben los trabajadores del sector formal se ha mantenido prácticamente estancado al nivel de 2007 y resulta inferior en 30% al de principios de los años ochenta. En esta tendencia han influido no sólo la contención prolongada de los salarios, sino los cambios en la composición misma de la actividad económica y del empleo. Por una parte, las ramas de actividad donde más ha crecido el empleo son las de trabajo de menor calificación y salarios, y han adquirido mayor presencia el

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