ENSAYOS GANADORES DEL CONCURSO CARLOS PEREYRA.

REVISTA NEXOS

LA POLTICA DE MAANA: LA FUTURA FORMA INSTITUCIONAL ()

Jorge Javier Romero

Hoy en Mxico hablar de la democracia por venir casi se ha convertido en un tpico; todas
las fuerzas polticas destacadas se reclaman sus impulsoras y los acadmicos le dedican largas
reflexiones a las difciles concreciones de nuestra ya dilatada transicin hacia aquel nuevo
rgimen que, sin embargo, por momentos parece inalcanzable. La pertinacia del
autoritarismo mexicano y su capacidad para adaptarse a las condiciones cambiantes de una
sociedad cada vez ms heterognea son fuente propicia para que abreve el pesimismo sobre
las posibilidades de alcanzar, en el corto plazo, algn tipo de acomodo democrtico1.

Empero, la violencia social larvada -que en ocasiones ensea la cabeza , lo mismo que la
corrupcin que an forma parte de nuestra moral pblica2, y las prcticas patrimoniales y
autoritarias que imperan en la administracin pblica, ponen en peligro las posibilidades
econmicas y sociales de la nacin y hacen patente la necesidad de encontrar nuevas formas
de arreglo poltico para resolver los conflictos que genera la diversidad social, de manera que
sea posible no slo solucionar los problemas de representacin de la pluralidad nacional, sino
que se genere un entramado poltico propicio para que el entorno econmico adquiera la
capacidad de aminorar, posiblemente, las desigualdades tanto sociales como regionales que
caracterizan al pas. A la vez, la historia mundial reciente parece demostrar que un marco

Hacia finales de 1918, cuando el desenlace de la Gran Guerra haca evidente que la obra de Bismarck se
derrumbaba Max Weber escribi una serie de apuntes que despus recogi en un fascculo, donde reflexionaba
en tomo a la cuestin de sustituir con algo nuevo y distinto lo que haba sido la primera forma de Estado nacional
alemn unificado. El intento weberiano de plantear las posibilidades de un nuevo diseo institucional -de tipo
federativo y al mismo tiempo democrtico- para la Alemania derrotada resulta enormemente sugerente; de ah
el ttulo de este ensayo. La serie de artculos de Weber apareci en la Frankfurter Zeitung en noviembre de 1918
con el ttulo de Deutschlands Knftige Staatsform. La edicin espaola que utilizo es la que aparece traducida
como La futura forma institucional de Alemania en el segundo volumen de los Escritos Polticos de Max
Weber (1982) editados por Jos Aric, Mxico, Folios, pp. 253-293.
1
Soledad Loaeza, por ejemplo, ha afirmado, en su sugerente ensayo (1993) La incertidumbre poltica
mexicana (nexos no.186, p. 48), que contrariamente a la idea generalizada de que las liberalizaciones tienden
a ser frmulas transitorias, Mxico cuenta con una experiencia aperturista de ms de veinte aos cuyo xito ha
significado la cancelacin o, por lo menos, la postergacin sine die de la democratizacin.
2
Sobre el tema de la moral pblica y la corrupcin como parte del arreglo social vase Fernando Escalante
(1993), Ciudadanos Imaginarios. Mxico, El Colegio de Mxico.

1
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eficiente para la solucin de este tipo de conflictos en las sociedades modernas debe tener las
caractersticas bsicas de eso que Robert Dahl ha llamado poliarqua3 y que comnmente
conocemos como democracias.

Este ensayo parte de la idea optimista de que en las condiciones actuales de Mxico un arreglo
democrtico es viable, pero que alcanzarlo puede ser producto, ms que de consensos y
acuerdos normativos, de un diseo capaz de desenmaraar la abigarrada red institucional
sobre la que se ha basado la estabilidad poltica del pas, de manera que sea posible
reconstruirla sin grandes desgarros ni rupturas violentas.4 As, comparto con Luis Salazar la
idea de que nuestro trnsito a la democracia implica una reforma del Estado de largo aliento
que por fuerza llevar tiempo, y no golpes de mano o desplomes institucionales5, y me
parecen pertinentes las preguntas que sobre el tema se ha hecho Mauricio Merino:

Cuntas de nuestras instituciones polticas, de nuestras estructuras administrativas y de

nuestras prcticas burocrticas actuales habrn de prevalecer durante la transicin, y cuntas
despus de ella? Otro modo de plantearse la misma pregunta sera el siguiente: qu
instituciones, estructuras y prcticas se han convertido en un verdadero lastre, tomando en
cuenta los indicadores que tenemos a la vista? Cules deben ser desechadas, cules deben
ser protegidas, cules deben ser instauradas?6

Para fundamentar mi visin de las instituciones y del cambio institucional he seguido algunos
lineamientos de autores que se enmarcan en la corriente del llamado nuevo institucionalismo,
mientras que las ideas correspondientes a las peculiaridades de las instituciones democrticas
las he tomado de Adam Przeworski. Comenzar, por tanto, con una apretada exposicin de
las pistas que he seguido, para plantear, despus, mis conclusiones tentativas7.

3
Cfr. Robert Dahl (1989): La Poliarqua (participacin y oposicin), Madrid, Tecnos.
4
Un planteamiento de este tipo podra ser fcilmente calificado como wishfull thinking por un analista severo;
espero demostrar en este ensayo que se trata, ms bien, de thinkfull wishing, es decir, de una reflexin
fundamentada en los hechos de la cual se desprende la aspiracin legtima de alcanzar en Mxico un rgimen
democrtico que se convierta en un marco adecuado para resolver los conflictos polticos con relativa equidad
y sin violencia. El juego de palabras lo he tomado de un ciclo de conferencias sobre la consolidacin de la
democracia impartido por Jos Mara Maravall en la Fundacin Juan March de Madrid durante marzo de 1993.
5
Luis Salazar (1993), Los misterios de nuestra transicin en Cuaderno de nexos, no. 56 (nexos no. 182).
6
Mauricio Merino (1993), Introduccin en Cambio Poltico y Gobernabilidad, Mxico, Colegio Nacional de
Ciencias Polticas y Administracin Publica-CONACYT, p.XIV.
7
Es de destacar el hecho de que las conclusiones a las que, sobre las caractersticas de las instituciones y del
cambio institucional, llegan autores con bagajes tericos muy diversos, como Di Maggio, desde la sociologa,
Douglas North, desde la historia econmica, o March y Olsen, desde la teora administrativa, son

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UN MUNDO DE INSTITUCIONES

Me Parece necesario partir de una definicin bsica de lo que son las instituciones. Para los
autores del nuevo institucionalismo -que entienden la historia como un proceso de cambio
institucional continuo, desde la divisin ms elemental del trabajo, hasta la constitucin de
los Estados modernos, se han establecido cuerpos cada vez ms complejos de rutinas de
comportamiento o reglas del juego que surgen para reducir la incertidumbre existente en la
interaccin entre los entes sociales, que carecen, a priori, de informacin sobre el posible
comportamiento de los otros. La repeticin durante periodos prolongados en el tiempo de
estas rutinas constituye el mundo de las instituciones. O como lo ha planteado Douglas Narth:

Las instituciones son las reglas del juego en una sociedad o, ms formalmente, los
constreimientos u obligaciones creados por los humanos que le dan forma a la interaccin
humana; en consecuencia, stas estructuran los alicientes en el intercambio humano, ya sea
poltico, social o econmico. El cambio institucional delnea la forma en la que la sociedad
evoluciona en el tiempo y es, a la vez, la clave para entender el cambio histrico8.

El proceso de reproduccin social, en tenso equilibrio entre la paz y la violencia, ha ido

generando dos tipos de reglas para normar el comportamiento humano: por un lado, las que
establecen constreimientos de carcter informal, prcticas sociales provenientes de una
informacin socialmente transmitida y que forman parte de la herencia que llamamos cultura;
por el otro, aquellas reglas formales jerrquicamente ordenadas que constituyen el mundo
del derecho. La diferencia entre un tipo de regla y otro, dice North, es de grado y aade que
el largo y escabroso movimiento de las tradiciones no escritas y las costumbres a las leyes
escritas ha sido unidireccional en la medida en que la humanidad ha transitado de sociedades

sorprendentemente coincidentes. En las siguientes pginas expondr un esquema basado fundamentalmente en

ideas de James G. March y Johan P. Olsen (1989), Rediscovering Institutions. The Organisational Basis of
Politics, Nueva York, The Free Press, 227 pp., y de Douglas C. North (1991), Institutions, Institucional Change
and Economic Performance, Cambridge, Cambridge University Press, 152 pp. De Adam Przeworski he
utilizado su libro Democracy and the Market, Cambridge, Cambridge University Press.
8
Douglas North (1991), p. 3. El planteamiento de North intenta dar respuesta a la difcil cuestin de por qu
unos entramados institucionales son eficientes para promover el desarrollo econmico mientras que otros no lo
son. En el camino por encontrar una respuesta a la vinculacin entre las instituciones y el desempeo de la
economa, North articula una teora de las instituciones que no slo resulta til para el anlisis poltico, sino que
genera una reflexin muy interesante en torno a la vinculacin entre rgimen poltico y estructura econmica.

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ms simples a otras ms complicadas, y est claramente relacionado con la creciente

especializacin del trabajo asociada a las sociedades complejas9.

Ambos tipos de reglas coexisten en diferentes combinaciones en todas las sociedades

contemporneas, por lo que los regmenes polticos constituyen entramados institucionales
constituidos por una combinacin muy intrincada de constreientos u obligaciones formales
e informales, que permiten el intercambio complejo entre los humanos en un entorno dilatado
tanto temporal como espacialmente10.

ESTABILIDAD Y CAMBIO EN LOS ENTRAMADOS POLTICOS

Pero por qu cambian las instituciones? Segn North, la incertidumbre sobre el

comportamiento de los otros dificulta la capacidad de los entes sociales, a los que l identifica
como organizaciones, para cumplir los fines que socialmente se les ha atribuido en la divisin
del trabajo11. Es por ello que los entes sociales tienen que dedicar parte de sus recursos a
tratar de saber cmo se comportar el medio ambiente, lo que incluye tanto al entorno natural
como al entorno social. Los recursos que dedican los grupos humanos para poder alcanzar
un grado cada vez mayor de predictibilidad del medio ambiente constituyen los costos de
transaccin del intercambio social. Se trata de costos derivados de deficiencias y asimetras
en la informacin que poseen las organizaciones sobre el entorno en el que se desarrollan.
Las rutinas institucionales existen fundamentalmente para reducir estos costos.

La estabilidad de los entramados polticos, que hace posible el desempeo de las

organizaciones econmicas y permite el intercambio complejo en el tiempo y el espacio -ya

9
North (1991). p. 46.
10
No en todos los regmenes el carcter de las obligaciones formales es el mismo, ya que en unos casos las
prcticas informales pesan ms y determinan el sentido que se le da a las reglas formales. Una misma norma
jurdica puede tener implicaciones diversas de acuerdo con el conjunto de prcticas socialmente aceptadas
que subsisten en una sociedad.
11
Las organizaciones son los espacios que dotan de una estructura la accin humana y le permiten cumplir
su papel en la divisin social del trabajo. Las organizaciones en si mismas funcionan a partir de rutinas
repetidas que evitan tener que definir cada vez el comportamiento que hay que seguir frente a los
problemas. La existencia de rutinas permite reducir los problemas de eleccin de estrategias y, por tanto,
reduce la incertidumbre en la accin de la organizacin. La capacidad de estas rutinas para predecir
eficazmente las situaciones que el medio ambiente le presentara a la organizacin, acaba por darles un
carcter institucional. North (1991), p. 4.

4
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que mantiene en trminos aceptables los costos de transaccin de las organizaciones polticas
y econmicas-, consiste en un equilibrio perdurable entre la eficacia de las rutinas sociales
para reproducirse autnomamente y la violencia heternoma que imponga su reproduccin.

La estabilidad es una condicin necesaria, aunque no suficiente, para la eficiencia de los

entramados institucionales; se puede encontrar en la historia, sin embargo, una tendencia a
eliminar tanto las instituciones econmicas fallidas, como las instituciones polticas
obsoletas, debido fundamentalmente a que la modificacin de los costos de transaccin
impulsa el cambio institucional.

El cambio institucional se explica fundamentalmente a partir de los cambios en los costos de

transaccin, los cuales se pueden modificar tanto por un cambio en el conocimiento del
entorno (el descubrimiento de una nueva tecnologa que obliga a modificar las rutinas para
aprovechar el nuevo conocimiento), o por un cambio generado en el marco de la relacin de
las organizaciones que se desempean en determinado entorno (las modificaciones que
impone el crecimiento de la poblacin o la creciente urbanizacin, por ejemplo).

El cambio en las instituciones, sin embargo, se desencadena por la percepcin de los

empresarios de las organizaciones polticas y econmicas de que las cosas podran marchar
mejor si el entramado institucional fuere alterado en algn grado. Pero la percepcin depende
tanto de la informacin que los empresarios reciben, como de la manera en que procesan
dicha informacin12,(12) por lo que est estrechamente relacionada con el proceso de
difusin y aceptacin de nuevos conocimientos que generen nuevas rutinas, pues a pesar de
que un entramado institucional se puede atascar en su capacidad de permitir el intercambio
debido a cambios ocurridos en el entorno- y aunque los costos de transaccin aumenten,
existe una relacin simbitica entre las instituciones y las organizaciones que se han
desarrollado como consecuencia de la estructura de incentivos provista por esas instituciones,
lo que impele a las organizaciones a reproducir sus comportamientos rutinarios. Se trata de
un proceso similar al de la incorporacin de nuevas tecnologas en el proceso productivo.

12
North (1991). p.8

5
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La pertinacia de las rutinas reproducidas culturalmente le impone al cambio institucional un

carcter fundamentalmente incremental, ya que incluso despus de cambios violentos en el
orden social, las nuevas reglas del juego acaban por incorporar muchas de las rutinas
previamente existentes, por lo que no existen soluciones de continuidad en la historia
institucional13. Esta es la principal dificultad a la que se enfrenta la intencionalidad en los
procesos de cambio institucional y que debe ser tomada en cuenta por cualquier intento de
rediseo14.

LAS PECULIARES INSTITUCIONES DEMOCRTICAS

Segn North, existe un movimiento tendencial hacia una mayor eficiencia de los entramados
polticos:

La evolucin de la poltica desde los gobiernos unipersonales y absolutos hasta la democracia

es concebida tpicamente como un movimiento para alcanzar mayor eficiencia poltica. En
la medida que el gobierno democrtico permite un porcentaje cada vez mayor de acceso
popular al proceso de toma de decisiones polticas, elimina la capacidad caprichosa del
gobernante autaritario para confiscar el bienestar, adems, la democracia desarrolla una
judicatura independiente capaz de ejercer la coaccin como tercero. Todo ello tiene como
resultado un movimiento hacia una mayor eficiencia poltica15.

13
Incluso los cambios revolucionarios se enfrentan a la supervivencia de las reglas no formales, que cambian
muy lentamente; en este punto, tanto March y Olsen como North coinciden con Theda Skocpol (1979).
States and Social Revolutions: A Comparative Analysis of France, Russia and China, Cambridge, Cambridge
University Press, cuando afirma que los resultados de los procesos revolucionarios generalmente dependen
ms de los legados del antiguo rgimen y de las situaciones concretas en las que se encuentran actuando los
dirigentes revolucionarios, que de las visiones del mundo contenidas en las ideologas revolucionarias.
March y Olsen (1989), p. 65, North (1991), p. 89.
14
La intencionalidad en los procesos de reforma de las instituciones polticas se enfrenta con el problema ya
sealado de la pertinencia de las rutinas autnomamente seguidas por los actores. La autonoma de las
instituciones hace que el sentido de los cambios sea difcil de controlar racionalmente. Si bien los equilibrios
estables en los entramados se alcanzan de manera gradual y acumulativa, el motor de los cambios est en la
voluntad de modificar las reglas del juego que los empresarios polticos generan como producto de la
necesidad de modificar sus costes de transaccin. El problema central del cambio institucional radica, sin
embargo, en que es ms fcil iniciar el cambio que controlar sus resultados. Sobre la transformacin de las
instituciones polticas y la relacin entre intencionalidad y cambio institucional vase tambin March y Olsen
(1989), pp. 53-67.
15
North (1991), p. 51.

6
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En esta misma lgica -y sobre esto se ha escrito mucho-, se puede plantear una
correspondencia entre el desarrollo de los marcos institucionales de mercado en la economa
y el surgimiento de los arreglos democrticos. Aun cuando no todas las sociedades del
capitalismo avanzado son democrticas, slo en sociedades con mercados complejos y
extensos se han generado formas democrticas estables, y los pases que han alcanzado los
grados mundiales ms altos de desarrollo econmico tienen regmenes democrticos; es
posible, por tanto, establecer un paralelismo entre el proceso de bsqueda de la eficiencia
econmica y el desarrollo de equilibrios cada vez ms estables en las instituciones polticas16.
Las democracias resultan entramados polticos relativamente eficientes gracias a que
garantizan la estabilidad con niveles muy bajos de utilizacin de la violencia, lo que les
permite constituir un entorno apropiado para el desempeo de las economas avanzadas de
mercado.

Sin embargo, alcanzar equilibrios de estas caractersticas implica un largo y escabroso

camino que no sigue una direccin nica. Eso que ltimamente se ha dado en llamar
transicin democrtica slo puede entenderse como un largo proceso histrico tal como lo ha
planteado Dankwart Rustow en un ensayo clsico17 -que implica un intrincado desarrollo de
los entramados polticos para ajustar sus rutinas hasta alcanzar lo que conocemos como
comportamiento democrtico, ya que la democracia no es un pacto social al que se llega por
consenso, sino un desarrollo institucional relativamente eficaz para gestionar polticamente
los conflictos derivados de la diversidad social, pues est constituida por cuerpos de reglas
del juego consideradas equitativas por la mayora de los entes polticos, lo que conduce a que
sean acatadas de manera autnoma por periodos prolongados. Los arreglos democrticos
surgen porque las sociedades son heterogneas y esa heterogeneidad genera conflictos
constantes que de no resolverse a travs del entramado institucional se solucionaran por
medio de la violencia.

16
Sobre esta cuestin, ver a Rueschmeyer, Huber Stephens y Stephens (1992), Capitalist Development and
Democracy, Cambridge, Polity Press.
17
Dankwart Rustow (1970), Transitions to Democracy: Toward a Dynamic Model. Comparative Politics. 2
(3).

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Dos son, me parece, las cuestiones claves que debe abarcar cualquier proceso de diseo
institucional para conseguir un equilibrio de carcter democrtico, independientemente de
las caractersticas del entramado precedente.

El primer problema lo constituye el relativo al tipo de instituciones que pueden generar el

acuerdo -es decir, la sumisin- de las fuerzas polticas relevantes, y de qu manera se va a
garantizar la neutralidad de las estructuras de coercin que constituyen la parte propiamente
estatal de la organizacin social; sobre esto dice Przeworski:

Si el comportamiento sancionador del Estado no est, a su vez, sujeto a las sanciones de la

sociedad, entonces el Estado es autnomo; el costo del orden para la sociedad es el Leviatn.
Pero el Leviatn -un acuerdo cooperativo sancionado externamente- no es democracia. El
costo de la paz es un estado independiente de los ciudadanos. En cambio, si el Estado es en
s mismo un (aunque imperfecto) agente de coaliciones diseado para asegurar la sumisin -
un pacto de dominacin- entonces la democracia es un equilibrio, no un contrato social18.

La clave de este equilibrio est en alcanzar un diseo institucional en el cual el Estado no se

constituya en un tercer partido con intereses propios, sino en un agente de coaliciones entre
las fuerzas polticas. El peligro de que el Estado se autonomice existe como una posibilidad
constante, ya que de cualquier manera el Estado es una agencia especializada en forzar la
sumisin a las reglas; de ah la importancia fundamental que adquiere para la democracia un
entramado institucional para contratar la autonoma del Estado, de manera que el vigilante
sea vigilado por todas las fuerzas relevantes, a la vez que stas son capaces de reproducir las
rutinas institucionales de manera autnoma.

El segundo problema que quiero subrayar consiste en encontrar qu tipo de instituciones

puede ofrecer a las fuerzas polticas relevantes una perspectiva de avanzar probablemente en
sus intereses, lo suficientemente atractiva como para que acepten sus derrotas inmediatas, es
decir, un entramado institucional que le brinde a todos los actores una visin de futuro19. A
pesar de que los resultados de la democracia son aparentemente inciertos, las reglas

18
Adam Przeworski (1991), p. 23.
19
Parto de que la democracia es una forma de gobierno pro tempore. Los conflictos terminan (o se
solucionan) peridicamente bajo reglas establecidas o, como dice Przeworski (1991), p. 11:

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custodiadas de manera descentralizada por el conjunto de actores relevantes le ponen

fronteras a la incertidumbre.

() Al mismo tiempo, estos resultados son temporales, ya que los derrotados no pierden el
derecho a participar en las elecciones, ni de negociar de nuevo, influir en la legislatura,
presionar a la burocracia o presentar recursos en las cortes. Ni siquiera las normas
constitucionales son inmutables; las reglas, tambin, pueden ser modificadas segn reglas.

Estos dos asuntos son relevantes ya que las instituciones polticas -la manera en que estn
diseadas- tienen consecuencias distributivas, por lo que benefician a unos actores frente a
otros y ofrecen oportunidades diferentes a cada grupo particular; as, las condiciones de
consolidacin de un entramado institucional dependen de caractersticas econmicas y
polticas singulares20.(20) En los equilibrios desiguales, las organizaciones afectadas por
arreglos inequitativos pueden actuar con costos de transaccin muy altos debido a
deficiencias en la informacin que poseen sobre el entorno o a la debilidad de los recursos
con que cuentan para modificar las reglas que afectan sus intereses. Las democracias, en
cambio, para garantizar el acatamiento autnomo de las reglas por parte de las
organizaciones, requieren de la generacin de instituciones consideradas equitativas por los
actores ms importantes y de una descentralizacin generalizada de la coercin, de manera
que los constreimientos sean acatados autnomamente y la utilizacin de la violencia se
reduzca a expresiones mnimas. No slo se trata de generar instituciones que garanticen la
independencia de la judicatura, por ejemplo, o la equidad de las normas electorales, sino
tambin se hace necesaria la creacin de una burocracia no patrimonial, neutra polticamente
tanto en sus mtodos de seleccin de personal como en su actuacin.

Queden hasta aqu estas farragosas notas. Intentar, ahora, aplicar los elementos expuestos
al entorno mexicano; tendrn que ser apenas unos apuntes y tan slo me orientar por el
esquema, por lo que me parece atinado recordar una frase que Plzeworki le atribuye a Henri
Theil los modelos son para ser usados, no para ser credos21.

20
Przeworski (1991), pp. 10-11.
21
Citado por Przeworski (1991), p. 30.

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UN PAS ATRAPADO EN LA PERSISTENCIA DE SUS RUTINAS

La historia institucional de Mxico est marcada por la persistencia de las prcticas

informales por encima de las intencionalidades de los reformadores. Los resultados de casi
todos los intentos de transformacin institucional, desde el inicio de la vida independiente
del pas, se distinguieron ms por la subsistencia de los legados del antiguo rgimen que por
los programas e ideologas de sus impulsores. Desde la Constitucin de 1824, el conflicto
entre legalidad y costumbre22(22) ha yacido bajo los enfrentamientos entre las distintas
fuerzas que se disputaban el poder del incipiente Estado. El peso de un entramado muy
complejo de arreglos sociales particulares, con sus normas de intercambio establecidas
claramente fue, durante todo el siglo XIX, mucho mayor que el de las normas jurdicas
impuestas, sucesivamente, tanto por los federalistas como por los centralistas, por liberales o
conservadores. Los proyectos de pas se enfrentaron reiteradamente con el pas real que,
tenaz, se empeaba por sobrevivir frente a las voluntades transformadoras de los idelogos
de uno u otro bando. O, como ha dicho Fernando Escalante:

El funcionamiento general de la vida pblica no se conforma, es lgico, con la hiptesis

cvica. Predominan las lealtades personales y las conspiraciones, y la autoridad pblica es,
ms que otra cosa, un recurso til para promover intereses particulares23.

El proyecto reformador de los liberales, cristalizado en la Constitucin de 1857 y en las Leyes

de Reforma, es un ejemplo claro de la dificultad de emprender reformas institucionales
globales y, sobre todo, de la imposibilidad de controlar sus resultados. El poder poltico
nacional slo se centraliz y pudo ser ejercido eficazmente haciendo a un lado la
Constitucin, tal como Emilio Rabasa lo describi magistralmente en La Constitucin y la
Dictadura24.

Esto no quiere decir, sin embargo, que sea imposible la intencionalidad en los procesos
reformadores. La dictadura de Daz, como antes los gobiernos de la Repblica restaurada, a
pesar de que se apoy ms en el ejercicio absoluto del poder y en los usos y costumbres que

22
El conflicto surge no cuando una regla informal determina la manera en la que se aplica o acata una
norma formal, sino cuando una y otra tienen signos opuestos, lo que convierte a la regla informal en ilegal.
23
Fernando Escalante (1992), p. 52.
24
Emilio Rabasa, La Constitucin y la Dictadura, Mxico, Porra.

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en la ley25, s modific el marco institucional, parcialmente cuando menos, en el sentido que

el proyecto liberal se haba planteado y alcanz la estabilidad sobre la base de un equilibrio
complejo que combin tanto la legalidad con el uso autoritario de la violencia estatal y que
aprovech el entramado de arreglos sociales tradicionales existentes en la sociedad rural
mexicana. Sin embargo, el surgimiento de actores sociales nuevos, sumado a la friccin
generada por el enfrentamiento entre las nuevas instituciones y el entramado tradicional,
provoc la violencia brutal y anmica del estallido revolucionario.

La Revolucin misma es muestra de que, tal como lo sealan March y Olsen, la autonoma
y la estabilidad de las instituciones, a la vez que hacen posible el surgimiento de estrategias
abruptas de cambio, hacen que stas sean difciles de implementar y controlar. Los cambios
formales en la estructura son resistidos o se corrompen y los esfuerzos por hacer cambios
radicales frecuentemente resultan frustrados26.

Ciertamente, existe una enorme distancia entre el reclamo democrtico maderista y el

rgimen que alcanz su estabilidad en la quinta dcada del siglo, y que se nutri, en sus
prcticas concretas, ms de la herencia del antiguo rgimen que de los ideales de los
iniciadores del movimiento. Sin embargo, a pesar de que el sistema poltico resultante
difcilmente pudo ser imaginado no ya por Madero, sino ni siquiera por el artfice de muchas
de sus caractersticas ms acabadas, Lzaro Crdenas, el equilibrio institucional alcanzado
fue cualitativamente diferente al del siglo anterior, aunque recoja muchas de las
caractersticas de aquel y muchas de sus instituciones le hayan sido heredadas.

La estabilidad alcanzada por el rgimen posrevolucionario se bas, as, en un complejo

conjunto de equilibrios institucionales en el que se combinaron prcticas polticas
tradicionales con nuevos arreglos, producto de la modificacin de los actores que se dio
durante la Revolucin y las dos dcadas posteriores27.(27) La nueva legalidad, a su vez,

25
A Porfirio Daz se le puede hacer extensivo lo que dice Escalante (1992), p. 292, de Jurez, quien como
muchos otros de su generacin y de las siguientes, haba aprendido a usar la ley y la ilegalidad para
consolidar su dominio. Ni la inflexible aplicacin de la ley ni la arbitrariedad abierta podran dar una
capacidad poltica semejante.
26
March y Olsen (1989), p. 64.
27
Los treinta aos que van del inicio de la Revolucin a la consolidacin del nuevo rgimen tienen todas las
caractersticas de un periodo de transicin, por lo que coincido con Alan Knight (1986) cuando afirma en La
Revolucin mexicana: burguesa nacionalista, o simplemente una gran rebelin?, Cuadernos Polticos, no.

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contribuy a la variacin de las reglas del juego poltico, las cuales, a pesar de conservar
algunas de las caractersticas del entramado previo, constituyeron nuevas rutinas de
comportamiento.

Las instituciones del rgimen posrevolucionario son una interesante mezcla entre
constreimientos informales y obligaciones legales, que han constituido mecanismos
eficaces para la distribucin del poder, tanto entre los actores sociales relevantes (las clases
sociales propiamente), como entre las regiones del pas.

El equilibrio global alcanzado tuvo como principal virtud el de ser capaz de incluir, en
condiciones relativamente equitativas, a todos los actores con recursos suficientes para ser
significativos.

Tanto la Constitucin de 1917, como la creacin del PNR en 1929 y su transformacin en

PRM, en el 38, fueron momentos constituyentes de una red institucional que le brind a los
actores ms relevantes una visin de futuro que les permiti considerar sus costos de
transaccin como aceptables.

La gran capacidad de inclusin del entramado garantiz su estabilidad y su eficiencia relativa,

al grado que Daniel C. Levy ha afirmado que:

el autoritarismo mexicano tiene mucho de la institucionalizacin, la amplitud, las formas,

los pactos y la legitimidad normalmente asociadas con los gobiernos democrticos28.

Incluso los actores con recursos ms limitados encontraron vas de inclusin a travs del
sistema electoral que, a pesar de condenarlos a la marginalidad, les garantizaba cierto espacio
de representacin. La gran complejidad de la base social incluida le da a las instituciones del
rgimen un carcter protodemocrtico.

48, pp. 5-32, que el Estado en la dcada de los veinte era dbil; prueba de esta debilidad es la utilizacin del
asesinato poltico y la corrupcin generalizada como ejes de la estabilidad durante toda la dcada.
28
Daniel C. Levy (1989), Mexico: Sustained Civilian Rule without Democracy, en Diamond, Linz y Lipset
(eds.), Democracy in Developing Countries vol. 4, Latin America, Boulder, Lynne Rienner Publishers, p. 459.

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El rgimen tuvo la capacidad, as, de mantener tanto la violencia social como la legtima o
estatal en niveles socialmente tolerables29(29) y el grado de autonoma alcanzado en el
respeto a los constreimientos fue muy alto. El equilibrio logrado se convirti, por otra parte,
en un escenario propicio para el desempeo del entramado econmico y la reproduccin
social. Durante treinta aos, la correspondencia alcanzada entre las instituciones econmicas,
sociales y polticas result relativamente eficiente.

(30) Sobre la correspondencia entre el modelo poltico mexicano y el modelo de desarrollo

mercado internista vase el trabajo de Ludolfo Paramio (1991), Amrica Latina el final de
un ciclo, la crisis de unos actores al Revista de Estudios Polticos Madrid, Centro de
Estudios Constitucionales.

LAS INSTITUCIONES DE LA ESTABILIDAD

Las instituciones centrales del rgimen, tanto las que tienen una expresin orgnica -por
ejemplo, la Presidencia de la Repblica, el partido oficial o la burocracia-, como aquellas que
son reglas generales, como la no reeleccin, se convirtieron en rutinas autnomamente
seguidas por los actores implicados.

La Presidencia es, sin duda, la representacin ms acabada de la compleja combinacin entre

constreimientos informales y ordenamientos legales del rgimen. Su papel como tercero
interesado pero aceptado por los actores, ha sido clave para el mantenimiento del equilibrio
en el entramado. A la vez, ha funcionado como el elemento garante tanto del cambio como
de la continuidad en el entramado; el reconocimiento por todos de su papel de gran elector le
ofreci a los actores una visin de futuro, gracias a la no reeleccin, que garantizaba el
cambio irremisible del titular, lo que les permita mantenerse en el juego. La no reeleccin
presidencial ha permitido que el conjunto de los entes sociales supusieran expectativas de
reducir sus costos de transaccin con el cambio de polticas. Por su parte, la facultad
presidencial de designar al sucesor garantizaba la continuidad ms general del entramado.

29
Esto no quiere decir que no existiera un uso extendido de la violencia estatal; lo que me interesa subrayar
es que sta se ejerca en trminos aceptados por los actores incluidos, lo suficientemente amplios como
para sustentar las rutinas.

13
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La administracin pblica ha funcionado, sobre todo en los ltimos tiempos, como espacio
de circulacin para una burocracia cada vez ms identificada como la parte dominante del
empresariado poltico. Su amplitud permiti una gran capacidad de inclusin de identidades
diversas, articuladas por rutinas de lealtad muy acusadas. Adems, la burocracia ha servido,
y esto desde las ltimas dcadas del siglo XIX, como vnculo entre la imagen ideal que del
pas se ha formado la lite gobernante -tanto la porfiriana como la revolucionaria- y el pas
real, complejo e inaprehensible30.

Mientras tanto, el partido oficial funcion como laxo referente de unidad ideolgica, pero
sobre todo como smbolo de inclusin y como expresin de lealtad y de aceptacin de las
reglas del juego por parte de sus miembros (grupos locales de poder y organizaciones
corporativas de masas).

La no reeleccin generalizada por extensin a todos los cargos polticos, aunque fuera con
carcter parcial, ha impuesto la circulacin entre el empresariado poltico, lo que ha
contribuido sustancialmente a la existencia de perspectivas de futuro en los actores.

La existencia de una judicatura dependiente de la Presidencia, pero no especialmente

arbitraria, contribuy, a su vez, al equilibrio del entramado, junto con otras instituciones,
entre las que destaca el sistema electoral protegido que, sin embargo, fue permitiendo una
reducida, aunque lentamente creciente, representacin de algunos actores parcialmente
excluidos.

Y en los puntos nodales del entramado, como elementos cohesivos y promotores de la

sumisin autnoma, las complejas rutinas de jerarqua y lealtad heredadas de la sociedad
mexicana tradicional.

No he pretendido hasta aqu hacer un trazado preciso del mapa institucional mexicano; tan
slo he querido esbozar algunas de las que me parecen ms significativas para la estabilidad
y que le han dado al rgimen su perfil protodemocrtico. Tal vez debera aadir la sumisin

30
Una visin interesante sobre el papel poltico que ha jugado a lo largo de la historia mexicana la
administracin pblica puede encontrarse en Mauricio Merino (1992): Fuera del Centro, Jalapa Universidad
Veracruzana.

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del ejrcito al poder de la burocracia, uno de los ejemplos ms importantes del tipo de rutinas
autnomamente aceptadas que se pueden asociar con la democracia.

Me referir ahora a los elementos de crisis que me parecen ms significativos y me centrar

en aquellos sobre los que se puede fundamentar la posibilidad de una evolucin institucional
democrtica.

Cuestionario a las estudiantes que se gradan

Aprendieron el ABC del amor compartido?
Forjaron cigarros de mariguana con su maestro de hermenutica?
Qu me pueden decir de la embriaguez?
No me hablen de teoras antropolgicas de monumentos a la lingstica aplicada ni de
revoluciones post-modernas.
Hicieron strip tis en el cuarto sediento de un estudiante pobre?
Qu me dicen de Keats, Leonard Cohen y las maanas de lluvia en Monterrey?
Aprendieron a leer el alfabeto braile del amor?
No me hablen de momias eruditas ni de cursos intensivos sobre el optimismo en Gabriela
Mistral Flores de Facultad, licenciadas en letras o en historia
qu me dicen del espontneo fuego que sucede de pronto en el rincn despierto de algn
cine?
El diablo del deseo no las acosa por la noche en su potro de hierro?
Se encomendaron ya a San Juan de la Cruz?
Han volado los aeroplanos de Huidobro y las noches de hotel de Ramn Lpez Velarde?
(Este intil calor que nos traspasa no es otra cosa que junio en su silbato loco).

Margarito Cullar

LOS DESGARROS EN EL ENTRAMADO

Los primeros signos de desgaste de los equilibrios surgieron en los sesentas. Los cambios
operados en el mundo de los actores polticos, indudablemente influidos por el desempeo
econmico, empezaron a afectar los mecanismos de inclusin tradicionales. La seal ms
evidente de los primeros desgarros en el entramado lo fue el movimiento estudiantil de 1968.
A partir de entonces se sucedieron una cadena de ajustes en los mecanismos de inclusin,
impulsados desde luego por la presin de los actores excluidos, los que, a su vez, fueron
ajustando su accin de acuerdo a las condiciones del medio ambiente y a sus recursos. Los
setentas fueron los aos de la guerrilla y del sindicalismo independiente; la movilizacin
social alcanz niveles importantes y el mapa de organizaciones hizo evidente la estrechez de
los mecanismos de inclusin poltica.

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La reforma poltica de 1978, independientemente de la intencionalidad de sus impulsores,

modific los trminos de la confrontacin poltica y, progresivamente, llam la atencin de
los actores sobre la concertacin electoral como una va atractiva para reducir los costos de
transaccin de la disputa poltica31.

Los ochentas son aos de crisis no slo en el desempeo del entramado econmico, sino
tambin para la retcula poltica, que acus cada vez ms fisuras y rigideces, hasta el
desgarrn iniciado en 1987, que se detuvo apenas en 1989.

La crisis del modelo de desempeo econmico, junto con los cambios ocurridos en el mundo
de los actores u organizaciones, implic una modificacin mayor en los costos de transaccin,
lo que fue generando durante toda la dcada de los ochenta intentos de diversos actores para
modificar las reglas del juego poltico y los mecanismos de inclusin, pero fue en el 87
cuando los ajustes impulsados gubernamentalmente modificaron las expectativas de un
conjunto de actores hasta entonces incluidos, que prefirieron apostar por la posible la
modificacin de las reglas del juego y no aceptaron la solucin presidencial en la disputa por
la sucesin.

El impacto de la ruptura modific sustancialmente el equilibrio y le rest estabilidad; a la

vez, se provoc una aceleracin en la muda de trminos en la confrontacin. Se abri, as,
una oportunidad de cambio que, sin embargo, se ha enfrentado a la dificultad de generalizar
las rutinas democrticas debido a las inercias generadas por los comportamientos polticos
hasta ahora tradicionales.

Independientemente del sentido que los actores le hayan querido imponer a las
modificaciones en el entramado -desde los ajustes menores intentados por los actores en el
poder, hasta el intento de choque abrupto por el que optaron algunas de las organizaciones
opositoras- el hecho es que el pas est viviendo un periodo de ajuste institucional intenso.
Mucha de la ambigedad que ha rodeado a las rutinas estables anteriores a la crisis -que,
como todo conjunto de reglas, era incompleto- se est resolviendo por la va de la creacin

31
La reforma de 1978 es un ejemplo de cmo una reforma institucional diseada puede tener efectos
imprevistos en el conjunto del entramado. Sin los ajustes iniciados entonces y continuados durante los
ochentas, difcilmente una ruptura como la de 1987 hubiera tenido el xito que alcanz.

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de nuevos constreimientos. Otras rutinas se han ido modificando gradualmente, ya que los
cambios mayores han influido la tendencia incremental de la transformacin institucional.

Aunque el ritmo del cambio en ocasiones parece atascarse a los ojos de los actores ms
ansiosos, el entramado institucional est viviendo un proceso de metamorfosis que
modificar, en el mediano plazo, su perfil ms evidente. Esto no quiere decir que de la noche
a la maana las reglas del juego poltico se transformarn completamente. Muchos usos y
costumbres sobrevivirn aos y pasarn a formar parte de la red de rutinas del nuevo rgimen,
pero a pesar de que en s mismos parezcan lastres del pasado, es posible que, aun con ellos,
el nuevo equilibrio alcance caractersticas esencialmente democrticas.

LAS DIFICULTADES DE UN NUEVO DISEO INSTITUCIONAL

Es evidente que el marco existente resulta ya demasiado estrecho para los actores relevantes
y la estabilidad parece por momentos precaria. Los cambios se han iniciado y son ya
difcilmente reversibles; el antiguo orden de cosas, con un partido capaz de incluir a la
mayora de la diversidad poltica y una institucin presidencial clave para el equilibrio del
conjunto del entramado, es ya irrecuperable. Es necesario, por tanto, imponerle un alto grado
de intencionalidad al proceso, aun cuando los resultados no sean del todo controlables, para
generar un moderno equilibrio que garantice una nueva etapa de estabilidad prolongada, pero
en condiciones favorables para la eficiencia econmica, lo que implica no slo generar
instituciones para la distribucin del poder, sino tambin para eliminar, aunque sea
gradualmente, la corrupcin y la arbitrariedad de nuestro arreglo social.

Replanteo sobre lo hasta aqu expuesto mi hiptesis de partida: un entramado institucional

democrtico, es decir, un arreglo institucional con puntos de equilibrio descentralizados, es
la va ms eficaz para reducir los costos de transaccin de los actores polticos en las
condiciones actuales de Mxico y constituira el mejor entorno poltico para el desempeo
de las instituciones econmicas32. Ciertamente, los ajustes entre nuevas reglas y las rutinas

32
Existen otras posibilidades de desarrollo de una sociedad de mercado; el autoritarismo puro y duro es una
de ellas, como lo demuestran las sociedades de los pases asiticos emergentes, pero una sociedad como la
mexicana, habituada ya a cierto grado de participacin y competencia electorales, difcilmente tolerara un

17
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que subsistan se darn gradualmente en el tiempo, pero me parece evidente que todos los
actores involucrados en el cambio deben orientar su mirada hacia el diseo de instituciones
que permitan regular de nuevo el intercambio poltico.

Es comprensible que la modificacin de las reglas electorales haya ocupado la atencin

central de los actores en la primera etapa de cambio, pero el esquemtico recorrido por el
mapa institucional posrevolucionario que he intentado arriba, muestra cmo no slo no basta
con modificar las normas electorales, sino que es necesario la reforma de otra serie de cuerpos
institucionales para garantizar condiciones adecuadas para un nuevo desempeo poltico.

Un diseo institucional que pretenda alcanzar la estabilidad debe tomar en cuenta las
principales caractersticas del entramado previo, para intentar modificarlas de una manera
relativamente ordenada y construir nuevos cuerpos de rutinas que permitan nuevas formas
de intercambio complejo entre los actores. A continuacin enlisto un conjunto de
transformaciones institucionales que me parecen ineludibles, no slo para alcanzar un
entramado democrtico, sino para que pueda ser viable un proyecto de desarrollo estable en
el mediano y largo plazos.

Evidentemente, como lo he sealado antes, los entramados democrticos requieren de reglas

consideradas como equitativas por los actores polticos relevantes. Es por ello que sin un
sistema de reglas electorales aceptadas por todos no se pueda avanzar en la recomposicin
de la red institucional. En las condiciones actuales del entramado mexicano, la friccin
constante en los procesos electorales y los cada vez ms frecuentes conflictos postelectorales
son una fuente constante de inestabilidad; habra que explorar, tambin, nuevas frmulas para
la formacin de mayoras no en el electorado en su conjunto, sino en los cuerpos elegidos,
de manera que la conflictividad postelectoral no tenga como escenario la calle y las
negociaciones tras bambalinas, sino las consultas y negociaciones legtimas para formar una
mayora en el rgano determinado, tal como sucede en los regmenes parlamentarios33.

desarrollo dirigido autoritariamente. La apertura iniciada en los aos setenta lleg para ensancharse
paulatinamente y es ya irreversible.
33
Este planteamiento podra tener una gran utilidad en la eleccin de ayuntamientos, ya que si se siguiera
un mtodo proporcional -corregido, si se quiere- para elegir los cabildos y de ellos surgiera el presidente
municipal, los partidos no consideraran la eleccin como una lucha donde se juegan el todo por el todo, sino
que tendran la posibilidad de establecer alianzas y negociaciones postelectorales para sacar adelante a sus
candidatos, lo que eliminara fricciones del proceso electoral ya que la diferencia entre los partidos sera en

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La autonoma de los rganos electorales debera implicar, asimismo, la eliminacin del

prejuicio que saca al poder judicial del proceso electoral y crea para los delitos electorales
tribunales de excepcin. La normalidad electoral slo se alcanzar cuando se despolitice la
parte contenciosa que los comicios pudieran generar.

La sola reforma electoral no resolver, empero, el otro presupuesto central de los entramados
democrticos -el relativo al Estado como agente de coaliciones- el cual slo puede ser
alcanzado si se emprende una compleja reforma del Poder Judicial, de manera que adquiera
mayor independencia y profesionalismo. No slo es necesario crear una carrera judicial con
criterios de ascenso ntidos y basados en los mritos, sino que la parte ms compleja de la
reforma radica en la reorganizacin general tanto de las funciones como de la estructura del
poder judicial, de manera que pueda surgir un Tribunal Constitucional que garantice la
constitucionalidad de las leyes y evite los conflictos entre las legislaciones estatales y la
federal altamente posibles en un nuevo marco de relaciones -y un Consejo General del Poder
Judicial que garantice tanto la honestidad como la independencia de la judicatura. Se trata,
por tanto, de una reforma poltica de grandes proporciones, que implica un acuerdo complejo
entre las diversas posiciones que en torno al tema pudieran existir, por lo que se hace
necesario abrir la reflexin sobre este tema, que aparece en el horizonte ms inmediato de la
reforma institucional necesaria.

Sin embargo, el carcter del Estado como espacio de coaliciones tampoco podr ser
alcanzado si no se separan aparato estatal y gobierno, para que el primero adquiera cierta
apariencia de neutralidad en su actuacin, a la vez que se garantiza la continuidad tcnica por
encima de la competencia democrtica.

As, surge como elemento prioritario de la reforma institucional la creacin de una burocracia
ms capacitada tcnicamente, ms permanente y menos onerosa, que garantice la continuidad

el nmero de regidores electos y no entre ganar o perder la alcalda. La reforma recientemente propuesta
para democratizar el gobierno de la Ciudad de Mxico tiene una gran relevancia en el marco de este
planteamiento, ya que incorpora elementos tomados del parlamentarismo, aun cuando la decisin final
sigue quedando en manos del presidente de la Repblica y la clusula de gobernabilidad queda en el 30%, lo
que generara una mayora totalmente artificial en la asamblea y limitara enormemente el espacio para la
negociacin entre las fuerzas polticas en el propio rgano. De cualquier modo, por primera vez se explora
una frmula semiparlamentaria para acotar el poder presidencial lo que puede resultar de enorme
trascendencia en el camino que recorra la reforma institucional en el futuro.

19
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ms general de las polticas, independientemente del color del gobierno en turno; es decir, se
debe disear un servicio civil de carrera con criterios de seleccin tcnicos y no polticos.
Esto significara un cambio mayor en las reglas del juego, al disminuir el papel que
actualmente juegan los puestos burocrticos en la circulacin de la clase poltica y en la
formacin de equipos que aspiran a gobernar, a la vez que le pondra cotos a la corrupcin y
a la arbitrariedad administrativa. Se trata, es obvio, de un cambio que requiere de un diseo
muy fino, de manera que sirva para construir nuevos equilibrios y no para acelerar la ruptura
de los an existentes. Por ello, la reflexin sobre las estructuras de ingreso y promocin, los
niveles jerrquicos que abarcara y el carcter de los espacios que se mantendran reservados
para la decisin poltica debera formar parte de la agenda del conjunto de las fuerzas polticas
en el corto plazo.

Otro elemento que requiere de intencionalidad en el diseo para lograr un nuevo equilibrio
es el del reparto regional del poder, cuyas bases actuales, establecidas a partir del pacto de
1929, han demostrado ser ya obsoletas. Es necesaria una recomposicin general del sistema
federal, no slo por una necesidad poltica generada porque los actores locales estn
exigiendo espacios autnomos de accin frente a la centralizacin sofocante que actualmente
existe, sino porque cotidianamente se estn planteando razones de eficacia administrativa
que reclaman nuevas formas de relaciones intergubernamentales. En este tema la reforma
implica la reconstruccin sobre bases nuevas de los vnculos entre municipios, estados y
federacin, a la vez que requiere de nuevas reglas del juego que obliguen a los grupos de
poder locales a competir, de manera que tanto la gestin ineficaz como la corrupcin puedan
tener castigo en las urnas, independientemente de las responsabilidades jurdicas que se
generen34.

Esta serie de transformaciones, listado incompleto de aquellas que debe comprender un

nuevo diseo institucional, afectan, de una u otra manera, a la piedra angular del rgimen an
existente: la Presidencia de la Repblica. Todos los cambios sealados acotaran de diversas
formas al poder presidencial; sin embargo, no basta con dejar que un espacio institucional
tan importante como la Presidencia adquiera un nuevo perfil a partir de modificaciones
indirectamente producidas, sino que es necesario pensar en las caractersticas que una nueva

34
Sobre este tema vase Merino (1992), Fuera del Centro.

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institucin presidencial, ms flexible, con capacidad para ejercer de forma neutral su papel
de rbitro en los conflictos polticos, debe tener. Si bien es arduo imaginar un rgimen
poltico estable en Mxico sin una Presidencia fuerte, una institucin presidencial de las
caractersticas actuales es difcilmente compatible con el conjunto de reformas necesarias,
pero el papel de elemento central del equilibrio que hasta ahora ha tenido complica
sobremanera su reforma.

El conjunto de reglas en las que se basa el poder presidencial constituye el nudo central del
actual entramado institucional y ste debe ser desatado para evitar que el proceso de cambio
institucional se enmarae. El rediseo de la conduccin poltica aparecer como problema
ms temprano que tarde en cualquier hiptesis de cambio. Es necesario, por tanto, pensar en
qu tipo de contrapesos orgnicos se le deben poner a la Presidencia, para evitar el
protagonismo excesivo que ahora tiene, pero sin que se vuelva quebradiza o ineficaz: un
Congreso fuerte sin corresponsabilidad gubernamental se puede convertir en un obstculo
insalvable para la estabilidad, tal como lo demuestran las experiencias de los pases
latinoamericanos con presidencias cercadas por el juego pluripartidista en el congreso, pero
con gobiernos dependientes de la mayora relativa del presidente; optar por un sistema de
mayora relativa y eleccin en distritos uninominales, con el objeto de lograr mayoras
estables que se correspondieran con la mayora presidencial, sera altamente conflictivo pues,
al tender hacia el bipartidismo, dejara a sectores importantes de la comunidad poltica sin
representacin.

Con un sistema proporcional, sin embargo, puede ocurrir que surja, en el marco de una
relacin distinta entre el Legislativo y la Presidencia, un conflicto entre ambos poderes que
debilite la accin gubernamental o que pudiera conducir a una crisis seria de
gobernabilidad35. En este sentido, las experiencias de casi todos los pases con democracias
consolidadas, tal vez con las nicas excepciones extremas de Estados Unidos -con un sistema
presidencial fuerte con contrapeso en el Congreso, aunque basado en un bipartidismo sui
generis- e Italia -donde el parlamentarismo ha hecho crisis, junto con el resto del sistema
poltico-, tienden a demostrar que el parlamentarismo es ms flexible y genera ms

35
Un ejemplo de la primera posibilidad se dio en Ecuador durante la presidencia de Rodrigo Borja mientras
que la situacin actual de Per, con golpe de Estado incluido. mostrara muy bien los peligros de la
ingobernabilidad, aunque se trate de un caso extremo.

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estabilidad que el presidencialismo36. A su vez, la mayora de las nuevas democracias

latinoamericanas en las que impera el presidencialismo heredado del siglo XIX se enfrentan
ya a conflictos de gobernabilidad localizados en la falta de coincidencia entre mayora
legislativa y gobierno.

Sin embargo, un escenario parlamentario es difcilmente imaginable en Mxico37, ya que

sera muy complicado sustituir el papel nodal que ha jugado la Presidencia. Es necesario, por
tanto, superar la vieja frmula de separacin entre Ejecutivo y Legislativo y encontrar una
forma viable de colaboracin38 entre ambos poderes. Una Presidencia fuerte puede no estar
reida con un gobierno de origen parlamentario como lo demuestra el caso de Francia. La
existencia de un jefe de gobierno diferenciado del jefe de Estado y con responsabilidad ante
el parlamento puede convertirse en un fusible muy til para conservar el importante papel
simblico que la Presidencia de la Repblica ha jugado en este pas.

Aqu detengo estas notas, un tanto abigarradas, sobre la posibilidad de alcanzar un entramado
institucional que permita asentar, sobre bases slidas, una nueva etapa de estabilidad poltica.
Espero, sin embargo, haber dejado planteada, aunque apenas en calidad de apunte, mi idea
de que la necesidad de construir un nuevo rgimen, a partir del conjunto institucional
existente, no slo atae al mundo de lo poltico, sino que resulta esencial para sentar las bases
para un desarrollo econmico ms equitativo y eficaz, en el que la corrupcin y la
arbitrariedad dejen su lugar a una mejor distribucin de la riqueza y a una explotacin
racional y controlada del medio ambiente, cuestiones ambas que requieren de una red
institucional en la que la legalidad se imponga sobre los arreglos opacos marcados por los
usos y costumbres.

He querido subrayar la necesidad de un rediseo institucional mayor, generado

intencionalmente a partir de la discusin y el acuerdo entre los actores relevantes, porque me

36
Sobre las ventajas del parlamentarismo sobre el presidencialismo vase el trabajo de Juan J. Linz, The
Virtues of Parliamentarism en Liphart Arend (1992), Parlimentary versus Presidential Government, Oxford,
Oxford University Press. pp. 212-216.
37
Nunca sin embargo, ha habido una experiencia parlamentaria en Mxico. Lo que hubo fue un intento de
Presidencia acotada por el Congreso en la Constitucin de 1857, pero un par de experiencias breves antes y
despus de la intervencin francesa demostraron la inviabilidad de tal modelo.
38
El trmino lo he tomado de Isidre Molas en el curso que sobre parlamentarismo mayoritario imparti en
el invierno de 1992 en el Centro de Estudios Constitucionales de Madrid, Espaa.

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parece posible alcanzar nuevos equilibrios si se entiende dnde han dejado de funcionar los
existentes y cules son las soluciones probables -siempre dentro de las posibilidades
cognoscitivas propias de una racionalidad limitada- a los atascos que el viejo entramado
supone. Es decir, creo que la responsabilidad de que se d el cambio poltico y se evite, de
esta manera, la violencia posible, recae, fundamentalmente, en los empresarios polticos y
que de ellos depende que la democracia no vuelva a ser aplazada, con toda la carga de males
que ello implicara.

Por ltimo: un rgimen democrtico no puede ser creado ex novo y cualquiera que sea el
rostro de la probable democracia mexicana, sta se parecer en muchos de sus elementos al
actual rgimen, incluso con algunas de sus cicatrices y achaques; pretender otra cosa sera
repetir el error de los liberales del 57, que quisieron reinventar al pas a partir de su imagen
ideal. Slo si aceptamos nuestras malformaciones podremos emprender nuestra
rehabilitacin ya que, lo dicho, en la historia institucional no existen soluciones de
continuidad.

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