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INFORME SOBRE EL ESTADO

DE LA EDUCACIN EN URUGUAY
2015-2016
INFORME SOBRE
INFORME SOBRE EL
EL ESTADO
ESTADO
DE LA
DE LA EDUCACIN
EDUCACIN EN
EN URUGUAY
URUGUAY
2015-2016
2015-2016
Comisin Directiva: Alex Mazzei (presidenta), Pablo Cayota, Alejandro Maiche,
Limber Elbio Santos, Marcelo Ubal y Oscar N. Ventura

Direccin Ejecutiva: Mariano Palamidessi

Coordinacin del informe: Mariano Palamidessi y Carmen Haretche

La redaccin de este informe estuvo a cargo de: Cecilia Alonso, Mariana Castaings,
Luca Castro, Hugo de los Campos, Fiorella Ferrando, Carmen Haretche, Cindy Mels,
Daro Padula, Mariano Palamidessi, Mara Eugenia Panizza, Cecilia Oreiro, Federico
Rodrguez, Mara Eugenia Ryan, Mara No Seijas, Sebastin Valdez y Jennifer Vias.

Agradecemos a Rodrigo Arim, Adriana Aristimuo, Lidia Baracchini, Alejandra Capocasale,


Gustavo De Armas, Mara Dibarboure, Csar Guadalupe, Cecilia Llamb, Beatriz Macedo,
Alina Machado, Esther Mancebo, Martn Pasturino, Denisse Vaillant y Alejandro Vzquez
por los comentarios realizados a las versiones preliminares de los captulos,
y especialmente a Gerardo Caetano, Guillermo Fossati y Pablo Martinis por su atenta
lectura y comentarios sobre la presentacin, los captulos y la sntesis del informe.

Correccin de estilo: Mercedes Prez, Federico Bentancor y Rafaela Lahore


Diseo y diagramacin: Diego Porcelli
Fotos: ANEP, CES, Rafaela Lahore (INEEd) y UNICEF
Foto de tapa: CEIP
Infografas: Crculo Salvo

Montevideo 2017

ISBN 978-9974-8600-0-1

Instituto Nacional de Evaluacin Educativa (INEEd)

Edificio Los Naranjos, planta alta, Parque Tecnolgico del LATU


Av. Italia 6201, Montevideo, Uruguay
(+598) 2604 4649 2604 8590
ineed@ineed.edu.uy
www.ineed.edu.uy

Cmo citar: INEEd (2017), Informe sobre el estado de la educacin en Uruguay 2015-2016,
INEEd, Montevideo

En la elaboracin de este material se ha buscado que el lenguaje no invisibilice ni


discrimine a las mujeres y, a la vez, que el uso reiterado de /o, /a, los, las, etctera, no
dificulte la lectura.

Informe digital: informe.ineed.edu.uy


Anexos: informe.ineed.edu.uy/anexos

Impresin: Grfica Mosca - Depsito Legal N 371.765


ndice

Prlogo ................................................................................................................................................................ 7

Presentacin ..................................................................................................................................................... 9

La educacin y su contexto ......................................................................................................................... 17

Captulo 1. Acceso, avance y egreso de la educacin obligatoria


Introduccin ........................................................................................................................................ 27
Acceso .................................................................................................................................................... 29
Avance ................................................................................................................................................... 37
Egreso .................................................................................................................................................... 41
La evolucin de la escolarizacin en Uruguay en el mediano plazo ............................... 47
Conclusiones ....................................................................................................................................... 52

Las metas de la ANEP (2015-2019) .......................................................................................................... 55


El debate sobre la repeticin ....................................................................................................................... 61

Captulo 2. Los logros de aprendizaje


Introduccin ........................................................................................................................................ 69
El desempeo de los estudiantes uruguayos ........................................................................... 72
Prcticas educativas y equidad de logros ................................................................................. 84
20 aos de monitoreo de los desempeos de los estudiantes uruguayos
al culminar primaria ........................................................................................................................ 99
Conclusiones ....................................................................................................................................... 113

El INEEd frente a la evaluacin de habilidades socioemocionales ............................................... 117


Evaluacin del clima de convivencia escolar y participacin en centros
educativos .......................................................................................................................................................... 121
La construccin de perfiles de egreso: una oportunidad para la mejora ................................... 125
Un anlisis del informe PISA 2015 ............................................................................................................ 129
Factores asociados a los logros de aprendizaje de los estudiantes uruguayos ........................ 133
Las oportunidades de aprendizaje ............................................................................................................ 137
Un estudio sobre la enseanza de la lectura y la escritura en la escuela primaria ................ 141

Captulo 3. Formacin, trabajo y desarrollo profesional docente


Introduccin ........................................................................................................................................ 147
La formacin docente ...................................................................................................................... 150
La carrera profesional, las condiciones de trabajo y la formacin continua ................... 157
El acompaamiento profesional y la evaluacin del desempeo docente ................... 166
El reconocimiento y la valoracin social de la profesin docente ................................... 172
Conclusiones ....................................................................................................................................... 177

Oferta y demanda de docentes ................................................................................................................... 181

Captulo 4. Los recursos dirigidos a la educacin


Introduccin ........................................................................................................................................ 187
La evolucin de los recursos pblicos y privados dirigidos a la educacin ................. 191
Distribucin y utilizacin de los recursos dirigidos a la educacin ................................ 202
Conclusiones ....................................................................................................................................... 215

Qu se entiende por gasto por estudiante? .......................................................................................... 219


Qu es la renuncia fiscal dirigida a educacin? .................................................................................. 225

Sntesis y desafos ........................................................................................................................................... 231

Bibliografa ........................................................................................................................................................ 241


ndice de grficos
Grfico 1.1. Porcentaje de nios, adolescentes y jvenes que acceden (asistencia o finalizacin)
a la educacin obligatoria, por edades simples. Aos 2006, 2011 y 2015 ........................................................... 29
Grfico 1.2. Porcentaje de adolescentes y jvenes que acceden (asisten o finalizaron) a la educacin
obligatoria por edades simples (14 a 22 aos) segn sexo. Perodo 2013-2015................................................ 31
Grfico 1.3. Porcentaje de nios, adolescentes y jvenes que acceden (asisten o finalizaron)
a la educacin obligatoria por edades simples (3 a 4 y 14 a 22) segn regin de residencia. Perodo
2013-2015 ................................................................................................................................................................................................... 31
Grfico 1.4. Porcentaje de nios, adolescentes y jvenes que acceden (asisten o finalizaron) a la
educacin obligatoria por edades simples (3 a 4 y 14 a 22) segn quintil de ingresos del hogar.
Perodo 2013-2015 .................................................................................................................................................................. 31
Grfico 1.5. Porcentaje de nios con asistencia suficiente (141 das o ms de asistencia en el ao)
en inicial y primaria pblica. Aos 2006, 2011 y 2015 ............................................................................................... 33
Grfico 1.6. Porcentaje de nios con asistencia suficiente (141 das o ms de asistencia en el ao)
a inicial y primaria pblica segn nivel del ndice de contexto sociocultural del centro. Ao 2015 ........ 34
Grfico 1.7. Distribucin de nios, adolescentes y jvenes, segn situacin educativa, por edades
simples. Aos 2013-2015 ...................................................................................................................................................... 38
Grfico 1.8. Porcentaje de asistentes a educacin obligatoria en edad oportuna, por edades simples
(7 a 17) segn sexo. Perodo 2013-2015 .......................................................................................................................... 40
Grfico 1.9. Porcentaje de asistentes a educacin obligatoria en edad oportuna, por edades simples
(7 a 17) segn regin de residencia. Perodo 2013-2015 ........................................................................................... 40
Grfico 1.10. Porcentaje de asistentes a educacin obligatoria en edad oportuna, por edades simples
(7 a 17) segn quintil de ingresos del hogar de pertenencia. Perodo 2013-2015 ........................................... 40
Grfico 1.11. Porcentaje de nios, adolescentes y jvenes que finalizan los ciclos obligatorios.
Edades seleccionadas. Aos 2006-2011-2015 .............................................................................................................. 42
Grfico 1.12. Distribucin de nios, adolescentes y jvenes segn asistencia a los niveles de la
educacin obligatoria, por edades simples. Ao 2015 ............................................................................................... 43
Grfico 1.13. Porcentaje de egresados de ciclos de educacin obligatoria cuatro aos despus de la
edad terica segn sexo. Aos 2006 y 2013-2015 ....................................................................................................... 44
Grfico 1.14. Porcentaje de egresados de ciclos de educacin obligatoria cuatro aos despus de la
edad terica segn regin de residencia. Aos 2006 y 2013-2015 ........................................................................ 44
Grfico 1.15. Porcentaje de egresados de ciclos de educacin obligatoria cuatro aos despus de la
edad terica segn ingreso de los hogares. Aos 2006 y 2013-2015 ................................................................... 45
Grfico 1.16. Acceso, permanencia y egreso de ciclos para tres generaciones .................................................. 49
Grfico 1.17. Distribucin de personas de cada generacin segn asistencia a cursos tcnicos ................ 50
Grfico 1.18. Evolucin del promedio de aos de escolarizacin alcanzados por jvenes de 20 a 24
aos de edad. Aos 1970-2010 ........................................................................................................................................... 51
Grfico 1.19. Porcentaje de no promocin segn nivel y subsistema pblico. Aos 2007-2015 ................ 62
Grfico 1.20. Porcentaje de repeticin segn nivel educativo. Ao 2013 ............................................................. 62
Grfico 2.1. Distribucin porcentual de estudiantes de sexto ao de primaria en los niveles de
desempeo definidos en el TERCE para matemtica, lectura y ciencias ........................................................... 73
Grfico 2.2. Distribucin porcentual de estudiantes de 15 aos en los niveles de desempeo
definidos por PISA 2015 para matemtica, lectura y ciencias ................................................................................ 75
Grfico 2.3. Distribucin porcentual de estudiantes de sexto ao por niveles de desempeo para
matemtica, lectura y ciencias en el TERCE, para cada nivel del ndice de estatus socioeconmico
del estudiante ........................................................................................................................................................................... 78
Grfico 2.4. Distancia entre los resultados promedio de los niveles muy desfavorable y muy
favorable del ndice de estatus socioeconmico del estudiante en el TERCE ................................................... 79
Grfico 2.5. Distribucin porcentual de los estudiantes en los niveles de desempeo para matemtica,
lectura y ciencias en PISA 2015, para cada nivel del ndice de estatus socioeconmico del estudiante ..... 81
Grfico 2.6. Distancia entre los resultados promedio en ciencias de los estudiantes de los niveles muy
desfavorable y muy favorable del ndice de estatus socioeconmico del estudiante en PISA 2015 ............. 83
Grfico 2.7. Efecto (gradientes B) de una seleccin de factores asociados a los desempeos en
matemtica en el TERCE ...................................................................................................................................................... 87
Grfico 2.8. Efecto (gradientes B) de una seleccin de factores asociados a los desempeos en las
reas de matemtica, lectura y ciencias en PISA 2015 .............................................................................................. 89
Grfico 2.9. Distancia entre el promedio de logros de repetidores y no repetidores dentro de cada
nivel del ndice de estatus socioeconmico, en las tres reas evaluadas por el TERCE ............................... 91
Grfico 2.10. Distancia entre el promedio de logros de repetidores y no repetidores dentro de cada
nivel del ndice de estatus socioeconmico en la prueba de ciencias en PISA 2015 ....................................... 93
Grfico 2.11. Promedio e intervalo de confianza del ndice de clima de aula en Uruguay en el TERCE
segn contexto socioeconmico del centro educativo .............................................................................................. 95
Grfico 2.12. Promedio e intervalo de confianza del ndice de clima de aula en PISA 2015 para cada
nivel del ndice de estatus socioeconmico del estudiante ..................................................................................... 96
Grfico 2.13. Promedios e intervalos de confianza del puntaje obtenido en la prueba de ciencias en
PISA 2015 dentro de cada nivel del ndice de estatus socioeconmico y cada cuartil del ndice de
clima de aula ............................................................................................................................................................................. 98
Grfico 2.14. Promedio y distribucin del puntaje en cada rea evaluada segn ao .................................... 102
Grfico 2.15. Distribucin de los puntajes en matemtica para cada contexto sociocultural del
centro y privados, para cada ao ...................................................................................................................................... 104
Grfico 2.16. Distribucin de los puntajes en lectura para cada contexto sociocultural del centro y
privados, para cada ao ........................................................................................................................................................ 105
Grfico 2.17. Distribucin de los puntajes en ciencias para cada contexto sociocultural del centro y
privados, para cada ao ........................................................................................................................................................ 106
Grfico 2.18. Brechas de los desempeos en matemtica entre estudiantes que asisten a centros
pblicos del nivel muy desfavorable del ndice de estatus socioeconmico y aquellos que asisten a
centros pblicos del nivel muy favorable ...................................................................................................................... 106
Grfico 2.19. Brechas de los desempeos en lectura entre estudiantes que asisten a centros pblicos
del nivel muy desfavorable del ndice de estatus socioeconmico y aquellos que asisten a centros
pblicos del nivel muy favorable ...................................................................................................................................... 107
Grfico 2.20. Brechas de los desempeos en ciencias entre estudiantes que asisten a centros
pblicos del nivel muy desfavorable del ndice de estatus socioeconmico y aquellos que asisten a
centros pblicos del nivel muy favorable ...................................................................................................................... 107
Grfico 2.21. Distribucin de los puntajes para cada ao segn repeticin en matemtica ........................ 108
Grfico 2.22. Distribucin de los puntajes para cada ao segn repeticin en lectura ................................. 109
Grfico 2.23. Distribucin de los puntajes para cada ao segn repeticin en ciencias ............................... 109
Grfico 2.24. Brechas entre repetidores y no repetidores en matemtica por contexto sociocultural
del centro ................................................................................................................................................................................... 111
Grfico 2.25. Brechas entre repetidores y no repetidores en lectura por contexto sociocultural del centro .. 112
Grfico 2.26. Brechas entre repetidores y no repetidores en ciencias por contexto sociocultural del centro .113
Grfico 3.1. Matrcula y egresos del subsistema de formacin docente. Aos 2006-2015 ........................... 151
Grfico 3.2. Porcentaje de docentes de aula titulados, por subsistema y sector. Ao 2015 ......................... 153
Grfico 3.3. Aportes de la formacin inicial al ejercicio profesional docente. En porcentajes. Ao 2015 ... 154
Grfico 3.4. Alumnos por grupo en ciclo bsico de educacin secundaria pblica. Aos 2008-2015 ...... 162
Grfico 3.5. Variacin de la matrcula, nmero de grupos, docentes y horas en asignaturas
seleccionadas de educacin media bsica del CES. Aos 2007-2015. Base 2007 ............................................ 163
Grfico 3.6. Docentes que afirman haber participado de instancias de formacin continua en el
ltimo ao, por subsistema. En porcentajes. Ao 2015 ............................................................................................ 165
Grfico 3.7. Porcentaje de profesores de media bsica que emprendieron actividades de desarrollo
profesional en los 12 meses anteriores a la encuesta. Ao 2013 ............................................................................ 166
Grfico 3.8. Frecuencia con la que los directores son considerados competentes en las tareas de
planificacin y organizacin del trabajo, por subsistema. En porcentajes. Ao 2015 ................................... 167
Grfico 3.9. Frecuencia con la que los directores dan su opinin a los docentes acerca de su
desempeo, por subsistema. En porcentajes. Ao 2015 ........................................................................................... 168
Grfico 3.10. ltima visita de inspeccin, por subsistema. En porcentajes. Ao 2015 ................................... 169
Grfico 3.11. Opinin de los docentes sobre la calificacin y la orientacin brindada por el inspector.
En porcentajes. Ao 2015 ..................................................................................................................................................... 170
Grfico 3.12. Opinin de los docentes sobre la calificacin, la frecuencia y los criterios utilizados por
los supervisores, por subsistema y regin. En porcentajes. Ao 2015 ................................................................ 170
Grfico 3.13. Evolucin del ndice medio de salarios real general y de la educacin. Aos 1997-2015 ... 173
Grfico 3.14. Evolucin de los salarios de maestros de primaria y docentes de educacin media.
Aos 2005-2016 ...................................................................................................................................................................... 174
Grfico 3.15. Reconocimiento de la comunidad educativa, por subsistema. En porcentajes. Ao 2015 .. 176
Grfico 3.16. Confianza de la opinin pblica en los maestros y profesores de educacin media.
En porcentajes. Ao 2015 ..................................................................................................................................................... 176
Grfico 4.1. Evolucin del gasto total en educacin como porcentaje del PIB, segn financiamiento.
Aos 2005-2015 ....................................................................................................................................................................... 194
Grfico 4.2. Gasto pblico directo en educacin formal como porcentaje del PIB, comparacin
internacional. Ao 2012 ........................................................................................................................................................ 195
Grfico 4.3. Gasto pblico en educacin promedio por estudiante como porcentaje del PIB per
cpita, comparacin internacional. Ao 2012 ............................................................................................................... 195
Grfico 4.4. Evolucin del gasto pblico dirigido a educacin como porcentaje del gasto del
gobierno. Aos 2005-2015 ................................................................................................................................................... 197
Grfico 4.5. Gasto pblico en educacin como porcentaje del gasto total del gobierno, comparacin
internacional. Ao 2012 ........................................................................................................................................................ 198
Grfico 4.6. Gasto pblico social como porcentaje del gasto total del gobierno, comparacin
regional, segn componentes. Ao 2012 ........................................................................................................................ 199
Grfico 4.7. Gasto privado en educacin formal como porcentaje del gasto privado total (hogares a
nivel agregado), comparacin regional. ......................................................................................................................... 200
Grfico 4.8. Evolucin del gasto real pblico, privado y asociado a la renuncia fiscal dirigido a
educacin. En millones de pesos constantes. Aos 2005-2015 ............................................................................. 201
Grfico 4.9. Evolucin del gasto pblico en educacin segn instituciones ejecutoras, en millones
de pesos constantes. Ao 2005-2015 ............................................................................................................................... 203
Grfico 4.10. Evolucin de la composicin del gasto de la ANEP segn rubros (remuneraciones,
gastos de funcionamiento e inversiones). En porcentajes. Aos 2005-2015 .................................................... 204
Grfico 4.11. Proporcin del gasto pblico en educacin destinado a remuneraciones docentes y no
docentes, comparacin internacional. En porcentajes. Ao 2012 ......................................................................... 205
Grfico 4.12. Distribucin del gasto total en educacin, segn fuente de financiamiento y nivel.
Aos 2005-2015 ....................................................................................................................................................................... 207
Grfico 4.13. Evolucin del gasto pblico en educacin, segn nivel educativo, en millones de pesos
constantes. Aos 2005-2015 ............................................................................................................................................... 207
Grfico 4.14. Evolucin de la renuncia fiscal asociada a educacin, segn origen, en millones de
pesos del 2015. Aos 2005-2015 ........................................................................................................................................ 226
Grfico 4.15. Evolucin de la composicin de la renuncia fiscal destinada a educacin segn origen.
En porcentajes. Aos 2005-2015 ....................................................................................................................................... 227
Grfico 4.16. Evolucin de la composicin de la renuncia fiscal asociada a la educacin, segn nivel
educativo destino. En porcentajes. Aos 2010-2015 .................................................................................................. 228

ndice de cuadros
Cuadro 1.1. Metas de la ANEP relativas al acceso. 2016-2020 ................................................................................ 36
Cuadro 1.2. Metas de la ANEP relativas al egreso. 2016-2020 ................................................................................ 47
Cuadro 1.3. Aos de nacimiento, ingreso a primaria e ingreso a media en edad oportuna de los
grupos de poblacin considerados al ao 2015 ............................................................................................................ 48
Cuadro 3.1. Cantidad de docentes por subsistema y sector. Aos 2015 y 2016 ................................................. 149
Cuadro 3.2. Evolucin del porcentaje de docentes por tramo de edad. Aos 1994, 1995, 2007 y 2015 ... 149
Cuadro 3.3. Porcentaje de docentes titulados en el sector pblico. Aos 1995, 2007 y 2015 ...................... 152
Cuadro 3.4. Nmero de centros en los que trabajan los docentes. Ao 2015 .................................................... 159
Cuadro 3.5. Porcentaje de docentes con trabajos fuera del sistema educativo obligatorio. Ao 2015 ..... 160
Cuadro 3.6. Alumnos por maestro en el total de escuelas urbanas, en las de contexto sociocultural
muy desfavorable y muy favorable, y su diferencia. Aos 2006-2015 ............................................................... 162
Cuadro 3.7. Porcentaje de personas de hasta 40 aos de edad que cursaron formacin docente y no
asisten actualmente, por finalizacin, segn tramos de edad ............................................................................... 182
Cuadro 4.1. Distribucin del esfuerzo financiero total dirigido a educacin, segn naturaleza del
financiamiento y de la prestacin (en porcentajes). Ao 2015 .............................................................................. 192
Cuadro 4.2. Evolucin del gasto privado en educacin como porcentaje del gasto total de los
hogares (a nivel agregado). Aos 2005-2015 ............................................................................................................... 199
Cuadro 4.3. Gasto real promedio por estudiante matriculado en cada nivel, en los subsistemas
pblico y privado. Aos 2005-2015 .................................................................................................................................. 209
Cuadro 4.4. Distribucin de escuelas pblicas comunes urbanas segn categora y contexto
sociocultural. En porcentajes. Ao 2015 ......................................................................................................................... 212
Cuadro 4.5. Porcentaje de escuelas pblicas de cada nivel de contexto sociocultural que tienen
maestro de apoyo, trabajador social y maestro subdirector o adscripto. Aos 2003 y 2015 ....................... 212
Cuadro 4.6. Alumnos por maestro en escuelas pblicas urbanas segn contexto sociocultural. Aos
2003 y 2015 ................................................................................................................................................................................ 213
Cuadro 4.7. Diferencia de medias para recursos seleccionados en liceos pblicos y escuelas tcnicas.
Ao 2015 ..................................................................................................................................................................................... 213
Cuadro 4.8. Indicadores de recursos educativos en liceos pblicos y escuelas tcnicas segn
contexto socioeconmico de los centros. Ao 2015 .................................................................................................... 214
Prlogo

Este es el segundo reporte que presentamos desde el Instituto Nacional de Evaluacin


Educativa (INEEd), cumpliendo con la Ley General de Educacin que establece que cada
dos aos el Instituto realizar un informe sobre el estado de la educacin en Uruguay. En
el primero priorizamos una mirada amplia sobre los distintos aspectos de la educacin;
en este, seleccionamos algunos temas centrales que se trabajan con mayor profundidad.

Afortunadamente, en la ltima dcada se ha producido mucha informacin nueva sobre


educacin en Uruguay. Por una parte, se han ajustado y desarrollado los mecanismos de
registro de datos y, por otra, se ha producido un cmulo de investigaciones sobre aspectos
particulares, de acuerdo a la demanda. A medida que el INEEd se ha ido consolidando,
produciendo ms informacin sistematizada, se va acercando a una produccin ms
rigurosa que, junto a la referencia de la evidencia, permite visualizar la evolucin de los
datos en el tiempo para una mejor evaluacin.

Uno de los desafos del pas es contar con un sistema nacional de indicadores que permita
la comparabilidad de los datos dentro del sistema, tarea en la que el INEEd est avanzando.
La evaluacin en general sigue siendo un aspecto difcil de incorporar en la cultura
nacional, particularmente en la educacin. No existe an una prctica sistemtica para
la incorporacin de sus resultados en el cambio de las polticas o prcticas educativas. No
obstante, se han logrado avances y este informe da cuenta de algunos de ellos.

Realizar un informe sobre el estado de la educacin con todas las dimensiones implicadas
no resulta una tarea sencilla. El INEEd, por su corta trayectoria, no cuenta an con un
acumulado de informacin que permita el abordaje de todos los aspectos relevantes del
sistema educativo. Quedan pendientes aspectos importantes sobre cuyo anlisis no hemos
an profundizado, tales como el currculo, el clima institucional, los desempeos por nivel
educativo, entre otros. Estamos trabajando para generar condiciones que nos permitan
desarrollar investigaciones tambin sobre estos puntos, que iremos poniendo a disposicin
pblica a medida que se obtengan estudios y anlisis propios significativos.

En esta segunda etapa del INEEd, desde una nueva perspectiva, estamos poniendo
nfasis en iniciar un proceso de evaluacin nacional continua de logros educativos, que
denominamos Aristas, y en el seguimiento de las metas que ha trazado el sistema educativo
en el presupuesto nacional para el perodo, mediante el Mirador Educativo.

La evaluacin de logros se desarrollar en el pas en forma sistemtica cada tres aos. Se


aplicar en tercero y sexto ao de educacin primaria y tercer ao de educacin media
bsica, realizando un seguimiento de cohorte al ao siguiente. La primera evaluacin de
logros en tercero y sexto de educacin primaria ser en el ao 2017 y en 2018 en educacin
media. Esto permitir contar con informacin relevante sobre aspectos que hoy no hemos
podido considerar en este informe.

7
El Mirador Educativo brinda la posibilidad de acompaar ao a ao el avance hacia la
consecucin de las metas del sistema educativo, informacin que ya hemos incorporado en
este informe. A su vez, es una plataforma que nace con la vocacin de construir ciudadana en
tanto pretende afianzar el vnculo entre los ciudadanos y el sistema educativo permitiendo
el acceso libre y ordenado a grandes cantidades de informacin sobre la evolucin de los
diferentes componentes que relevamos de nuestro sistema educativo.

El INEEd fue creado con la misin de contribuir a la mejora de la calidad de la educacin


en el marco del compromiso del Estado de garantizar el derecho a la educacin. A travs
de la evaluacin se aporta informacin relevante para la toma de decisiones, las prcticas
pedaggicas en los centros educativos y la rendicin de cuentas, contribuyendo al debate
informado sobre la educacin.

El pas y el sistema educativo en particular demandan estudios rigurosos que contribuyan a


realizar miradas a mediano y largo plazo; nuestro plan de trabajo se enfoca en ese sentido.

Comisin Directiva
Mayo de 2017

8
Presentacin
Garantizar el derecho a la educacin obligatoria
de calidad para todos: una meta impostergable

La Ley General de Educacin, promulgada en el ao 2008, defini la creacin del Instituto


Nacional de Evaluacin Educativa (INEEd) y le encarg, entre otras tareas, la elaboracin
de un informe bienal sobre el estado de la educacin en Uruguay. Este informe debe
considerar entre otros aspectos, los resultados de las pruebas de evaluacin nacionales
o internacionales en las que el pas participe, el acceso, la cobertura y la permanencia en
cada nivel educativo, los resultados del aprendizaje, la relevancia y la pertinencia de las
propuestas y contenidos educativos y la evolucin y caractersticas del gasto educativo
(Ley 18.437, artculo 116). Asimismo, el informe debe reflejar el resultado de los estudios
especficos y el desarrollo de lneas de investigacin educativas del INEEd en el ltimo
perodo, para cumplir con el mandato legal de evaluar la calidad de la educacin nacional
[] en sus niveles inicial, primario y medio (Ley 18.437, artculo 115).

En cumplimiento de este mandato institucional, el segundo informe sobre el estado de la


educacin en Uruguay, que se desarrolla a lo largo de estas pginas, se propone brindar a
un pblico amplio de lectores un panorama claro y accesible que sistematiza informaciones
y descripciones respecto del funcionamiento del sistema educativo uruguayo en su tramo
obligatorio, considerando sus logros recientes y los desafos que enfrenta para los prximos
aos. Para ello, el informe se asienta en la perspectiva histrica y en el amplio y detallado
diagnstico desarrollado por su antecesor, presentado a fines de 2014.

Este estudio busca, a su vez, ser un insumo pertinente para la identificacin de problemas
y la formulacin de polticas educativas. El cometido del INEEd es contribuir a los debates
pblicos, a la reflexin de los educadores y al anlisis de los expertos a travs de estudios
sistemticos, que permitan elaborar interpretaciones plausibles respaldadas en evidencia.

Toda evaluacin implica ir ms all de la descripcin y la interpretacin. Evaluar supone


elaborar juicios de valor que resultan de contrastar la informacin o la evidencia emprica
con un marco normativo de referencia (INEEd, 2014). En el caso de este segundo informe
sobre el estado de la educacin en Uruguay, el referente para la evaluacin se ordena en
funcin de las disposiciones de la Ley General de Educacin n 18.437. Al consagrar el
derecho de todos los nios, adolescentes y jvenes del pas a acceder a una educacin de
calidad desde los 4 aos hasta el fin de la educacin media, esta ley sirve de referencia para
evaluar el estado de la educacin obligatoria en nuestro pas. Una vez que se establece que
es responsabilidad del Estado garantizar el pleno ejercicio de ese derecho y obligacin de
las familias enviar a sus nios, adolescentes y jvenes a los centros educativos y acompaar

9
su proceso de escolarizacin se fija un parmetro para medir, interpretar y evaluar el
funcionamiento del sistema educativo, sus avances, problemas y desafos.

El otro marco de referencia ineludible para la lectura que propone este trabajo est
constituido por los lineamientos estratgicos, objetivos, metas e indicadores definidos
por la Administracin Nacional de Educacin Pblica (ANEP) para el sistema educativo
nacional en el perodo 201520191. En todas las temticas en las que la ANEP defini metas
para el quinquenio que son abordadas en este informe se ofrece informacin sobre su
punto de partida y su grado de avance y, tambin, se presenta una interpretacin fundada
sobre la pertinencia y grado de plausibilidad de consecucin de las metas establecidas.

En lnea con las diversas declaraciones de las Naciones Unidas en las ltimas dcadas,
en este informe se considera a la educacin como un derecho que debe ser respetado,
garantizado, cuidado y promovido por los estados (OREALC/UNESCO, 2007). La Declaracin
Mundial sobre Educacin para Todos y el Marco de Accin para Satisfacer las Necesidades
Bsicas de Aprendizaje (1990) sealan la necesidad del acceso universal, pero incluyen
en la nocin de educacin de calidad, adems, la importancia de que los contenidos y
procesos educativos respeten los derechos humanos y sean relevantes y pertinentes para
los estudiantes y la sociedad, en un marco de reconocimiento de la riqueza que hay en
la diversidad social y cultural. Desde esta perspectiva, una educacin de calidad tiene
el fin de fomentar en todos los educandos ms all de su origen y situacin social, y
considerando sus necesidades educativas los conocimientos, las disposiciones y las
capacidades bsicas para garantizar el pleno ejercicio de sus derechos y su integracin
activa en una sociedad democrtica, compleja y en proceso acelerado de cambio.

Al mismo tiempo, el principio de educacin para todos que consagra la Ley General de
Educacin de 2008 se asocia con el paradigma del desarrollo inclusivo, que asume que
todos los nios, adolescentes y jvenes sin que ninguno quede atrs pueden adquirir
los aprendizajes que favorecen y sostienen el proceso de seguir desarrollando capacidades
fundamentales en forma continua y progresiva. Esto implica considerar, al juzgar la calidad
de un sistema educativo, no solo los niveles de acceso, avance y egreso o los logros de
aprendizaje, sino tambin si su distribucin social es equitativa o no (Lpez, 2005; OCDE,
2005). La equidad es una dimensin constitutiva de la calidad (OREALC/UNESCO, 2007):
no hay calidad de un sistema educativo si no se reducen las inequidades en los insumos,
los procesos y los resultados educativos.

Por lo tanto, una nocin amplia, comprensiva y democrtica de la calidad de un sistema


educativo debe observar si los insumos y los procesos educativos brindan oportunidades
suficientes para que todos los estudiantes sin exclusiones puedan completar el trayecto
obligatorio, avanzando en la edad oportuna y desarrollando un ncleo de aprendizajes
conocimientos y capacidades pertinentes para enfrentar los desafos del presente y
del futuro. Este constituye otro punto de referencia para las evaluaciones y consiguientes
1
Estas metas incluyen, en lo que refiere a trayectorias educativas, universalizar la educacin inicial de nios de 3 aos
de edad y la educacin media bsica, duplicar la tasa de egreso de la educacin media superior, extender el tiempo
pedaggico y realizar el seguimiento de las trayectorias educativas para garantizar el derecho a la educacin de nios,
adolescentes y jvenes hasta los 17 aos de edad. Algunas de sus lneas estratgicas buscan mejorar los aprendizajes,
brindar una educacin de calidad y fortalecer la profesin docente (ANEP, 2015a).

10
juicios evaluativos que se elaboran en este informe: una nocin amplia de calidad involucra
necesariamente los desafos de reducir la desigualdad y la inequidad2.

La nocin de aprendizajes pertinentes para el presente y el futuro es compleja y desafa hoy


el statu quo de la educacin, llevando la discusin al mbito de la necesidad de definir cules
son los aprendizajes fundamentales. Muestra de ello es el avance de la poltica educativa
nacional en la definicin de perfiles de egreso para diversos ciclos del sistema educativo.
En la medida que la ANEP defina metas de aprendizaje asociadas a ellos, constituirn otro
referente ineludible para los futuros informes sobre el estado de la educacin y para la
evaluacin nacional de logros educativos3.

El informe refiere a la educacin obligatoria: dos aos de educacin inicial, seis aos
de educacin primaria, tres aos de educacin media bsica y tres aos de educacin
media superior (Ley 18.437, artculo 7). Son tres los niveles educativos y los consejos
desconcentrados implicados en la regulacin, provisin y supervisin de la educacin
obligatoria en los mbitos pblico y privado. Ms all de las divisiones institucionales en las
que se organiza, este informe plantea una observacin del sistema de educacin obligatoria
como un todo, considerando las prestaciones que ofrece los avances y los dficits en
su funcionamiento actual. El informe no evala las tareas y esfuerzos realizados por la
ANEP en su conjunto ni por los diversos consejos desconcentrados. En estas pginas no se
busca describir las muy diversas acciones emprendidas por estos organismos ni determinar
el grado de xito de programas o polticas educativas individualmente consideradas. Se
trata, en cambio, de describir, analizar y evaluar los principales logros y los obstculos del
sistema educativo en su conjunto, en funcin de los objetivos estratgicos y las metas de
poltica pblica que el pas ha definido para la educacin obligatoria.

El informe hace una opcin por presentar y describir la evidencia emprica disponible,
planteando interpretaciones plausibles y elaborando juicios valorativos que surgen de
la comparacin de los resultados observados con aquellos esperados normativamente y
con los alcanzados por otros pases. Al basarse en evidencia sistemtica, si bien se gana
en solidez y confiabilidad en las descripciones e interpretaciones que ofrece, se limita
el alcance de los temas y problemas que se pueden abordar, ya que en muchos casos no
se cuenta con informacin confiable sobre diversas dimensiones, procesos y resultados
relevantes del sistema educativo.

2
La desigualdad es comprendida como diferencias o brechas entre grupos, mientras que la inequidad se considera
como la relacin de los resultados con las situaciones socioeconmicas y culturales de los estudiantes y los centros
educativos a los que asisten. Es preciso sealar que, en muchas ocasiones, la diversidad de fuentes de informacin lleva
a utilizar diversos conceptos: ingresos, caractersticas socioeconmicas y contexto sociocultural. Si bien pueden parecer
sinnimos, en sentido estricto no lo son. El primero hace referencia a la declaracin de los hogares relevada a partir de
la encuesta continua de hogares (INE), el segundo se utiliza cuando se analizan los datos de PISA y TERCE (ya que los
ndices construidos son ms pertinentes a nivel de estudiante que de centro), y el ltimo cuando se utiliza la informacin
del Monitor Educativo de Primaria, que nicamente alcanza al subsistema pblico.
3
De acuerdo a su cometido legal, el INEEd est avanzando en el diseo e implementacin de Aristas, la Evaluacin
Nacional de Logros Educativos.

11
Todo proceso de produccin de conocimiento supone asumir que muchos aspectos de la
realidad estudiada quedarn como elementos contextuales de la observacin propuesta,
influyendo de diversa manera y grado sobre los fenmenos que son objeto de la
descripcin y anlisis. Conocer no es dar cuenta de todo lo que sucede, sino una eleccin
sobre lo que se procura estudiar y lo que queda para investigaciones posteriores o para la
tarea de otros investigadores.

En funcin de estas consideraciones, el informe se estructur segn la descripcin,


el anlisis y la evaluacin de cuatro dimensiones clave del funcionamiento del sistema
educativo: la trayectoria educativa de los estudiantes (captulo 1) y sus logros de aprendizajes
(captulo 2), la formacin, el trabajo y el desarrollo profesional de los docentes (captulo
3) y los recursos financieros asignados al sistema educativo (captulo 4). Es a partir de
la descripcin e interpretacin de la informacin sistematizada en torno a estas cuatro
dimensiones que el informe plantea sus juicios evaluativos.

Al asumir estas decisiones, la observacin que se construye a lo largo de las pginas


subsiguientes asume que toda descripcin y estudio del sistema educativo implica realizar
una reduccin de complejidad (Luhmann, 1996). Para conocer en forma sistemtica y
comunicable es necesario simplificar de algn modo la realidad experimentada o vivida
y renunciar a la pretensin de describir e interpretar todas las acciones, procesos o
resultados. Por ello, en la planificacin de este informe se opt por no incluir un abanico
amplio de temas y problemas. Entre ellos, es posible enumerar:

la orientacin y caractersticas de los lineamientos curriculares y de las prcticas de


enseanza en los distintos niveles, ciclos y ofertas educativas;
la infraestructura y el equipamiento escolar;
el gobierno y gestin del sistema educativo en los niveles macro, meso y micro;
el uso de las tecnologas en los procesos de administracin del sistema, en la gestin
de los centros y en la vida de las aulas;
los programas orientados a la ampliacin de oportunidades educativas y la
promocin de la equidad; y
la situacin de los estudiantes con necesidades educativas especiales o con
dificultades de aprendizaje.

En algunos casos existe una ausencia de informacin confiable de alcance nacional que
obedece en gran medida a la falta de datos o a los dficits de sistematizacin por parte
del sistema educativo. Asimismo, mucha de la informacin disponible se circunscribe
nicamente al subsistema pblico, dejando de lado la realidad educativa de una proporcin
significativa de estudiantes que asisten al subsistema privado.

Por lo tanto, este informe aborda temas para los cuales se cuenta con evidencia confiable.
Considerando esa evidencia, se plantearon preguntas de anlisis y se buscaron respuestas.
En todos los casos, la profundidad de las respuestas se ve potenciada o limitada por la
calidad y cantidad de informacin disponible y por la existencia de investigaciones sobre
esos temas.

12
Como se seal, el informe describe y analiza el estado de la educacin obligatoria en
Uruguay en funcin de una serie de dimensiones fundamentales, las que son abordadas en
cuatro captulos. Junto a estos se presenta una serie de artculos breves, que desarrollan
temas o problemas vinculados con cada uno de los captulos.

En el captulo 1, Acceso, avance y egreso de la educacin obligatoria, se analiza el grado


de logro alcanzado por el pas en el cumplimiento de las condiciones mnimas para el
ejercicio del derecho a la educacin de todos los nios, adolescentes y jvenes: el acceso
al sistema educativo, la asistencia a los centros y el avance y egreso oportunos. El captulo
busca dar respuesta, entre otras, a las siguientes preguntas:

cuntos nios, adolescentes y jvenes acceden a los diferentes niveles y ciclos que
conforman la educacin obligatoria en Uruguay?, en qu medida el sistema educativo
est ofreciendo las mismas posibilidades de acceso a todos los estudiantes?;
todos los estudiantes asisten en forma regular y en la edad oportuna?, cmo
transitan por los diferentes niveles y ciclos?;
qu porcentaje de los estudiantes de cada generacin egresa de los diferentes
niveles y ciclos educativos?, cmo ha evolucionado el egreso de los niveles y
ciclos educativos en el tiempo?, cmo ha evolucionado el promedio de aos de
escolarizacin de Uruguay en la comparacin con otros pases de nuestra regin?

El captulo 2, Los logros de aprendizaje, busca describir los desempeos de los estudiantes
uruguayos, utilizando datos del Tercer Estudio Regional Comparativo y Explicativo
(TERCE), del Programa Internacional para la Evaluacin de Estudiantes (PISA, por su
sigla en ingls) y de las evaluaciones nacionales de aprendizajes en sexto ao de primaria
realizadas por la ANEP (1996, 1999, 2002, 2005, 2009 y 2013). Entre otros, el captulo
procura dar cuenta de los siguientes interrogantes:

qu son capaces de hacer nuestros estudiantes al culminar primaria y a los 15


aos de edad?, esas capacidades se distribuyen equitativamente entre todos los
estudiantes?;
cules son los factores que parecen explicar mejor los logros educativos de nuestros
estudiantes?, cmo influyen el clima de aula o la decisin de hacer repetir de ao a
un estudiante sobre la mejora de los logros y la equidad?;
cmo han evolucionado en los ltimos 20 aos las competencias con que egresan
los estudiantes de educacin primaria?

El captulo 3, La formacin, el trabajo y el desarrollo profesional docente, estudia, de


manera general y utilizando evidencia reciente, los avances y los desafos pendientes que
enfrenta el pas para disponer de profesionales de la educacin adecuadamente formados,
desarrollando su actividad en buenas condiciones de trabajo y siendo reconocidos,
acompaados y supervisados en su desempeo. El captulo se desarrolla en funcin de una
serie de preguntas, entre otras:

13
cuenta el pas con la cantidad de docentes titulados para atender las necesidades de
desarrollo del sistema educativo?;
cules son las principales fortalezas y debilidades de la formacin docente inicial?;
hay procesos de mejora de los mecanismos de asignacin y contratacin y de las
condiciones de trabajo de los docentes?, qu oportunidades de formacin continua
tienen los profesionales de la educacin?;
qu valoracin hacen los maestros y profesores de los mecanismos vigentes de
acompaamiento y de evaluacin de su desempeo?, cmo perciben los docentes el
reconocimiento social que reciben por la tarea profesional que realizan?

Utilizando datos de la evolucin presupuestaria, el captulo 4, Los recursos dirigidos a


la educacin, analiza la suficiencia y la asignacin de los recursos pblicos y privados
que nuestro pas destina a su sistema educativo. En su desarrollo, procura responder las
siguientes preguntas:

cmo es la provisin y el financiamiento de los recursos financieros dirigidos a la


educacin?;
cul es el esfuerzo nacional en trminos del PIB en materia educativa?, y el esfuerzo
fiscal en trminos del gasto pblico?, cunto es el gasto privado en educacin?;
cmo se ha distribuido el gasto pblico en educacin entre instituciones en los
ltimos aos?, cmo ha sido la distribucin del gasto de la ANEP segn rubros y
niveles educativos?;
cul es el gasto promedio por estudiante en los sectores pblico y privado?

Los captulos presentan un enfoque mayormente descriptivo, dejando el nfasis


interpretativo para el captulo final. Si la descripcin prioriza la lectura de los datos, la
interpretacin incorpora algn marco de referencia terico-conceptual para ubicarla en
algn contexto de significado ms amplio. Por ello, la interpretacin puede ser compartida
en mayor o menor medida por los diferentes lectores. Las interpretaciones que se presentan
en el informe son las que, a travs de una actividad reflexiva de carcter colectivo, el INEEd
considera plausibles.

Si bien este informe no tiene como fin realizar un anlisis comparado de la realidad
educativa uruguaya con la de otros pases, presenta informacin sobre un conjunto de
casos nacionales para ofrecer una perspectiva ms amplia de las dimensiones analizadas
en cada captulo.

El ejercicio comparativo puede realizarse con distintos grados de profundidad en el


anlisis, los cuales llevan, a su vez, a conclusiones de distinto orden. Un primer paso
es el de contextualizar la informacin de Uruguay y conocer la heterogeneidad o no de
los logros de los sistemas educativos. Un segundo paso implica, a travs del estudio de
similitudes y diferencias entre los casos (Przeworski y Teune, 1970), hacer inferencias

14
acerca de cules cambios en la poltica pblica podran resultar pertinentes para el pas.
Dados los objetivos y alcances de este informe, la comparacin se realiza nicamente en la
primera de las acepciones. Cumplir con la segunda, que requiere de un cuidadoso esfuerzo
de comparacin de las polticas educativas y contextos en que estn inmersas, excede
ampliamente el alcance de la tarea propuesta para este trabajo.

Los criterios utilizados para seleccionar los pases siguieron las siguientes etapas: cercana
con Uruguay en variables estructurales de la poblacin y sistema educativo, clasificacin
en regiones, cercana en la regin y, por ltimo, disponibilidad de informacin pertinente
para las preguntas que estructuraron el informe. De este modo, se delimit un conjunto
comn de pases que se consideran en el trabajo. Adems, en cada captulo se incluyeron
otros pases para los que se cuenta con informacin especfica, en caso de que el pas
cumpliera los requisitos establecidos para ser incluido en el ejercicio de comparacin4.

Este informe no plantea recomendaciones de poltica. En su captulo final presenta una


sntesis de los principales hallazgos alcanzados en los captulos precedentes, plantea
interpretaciones plausibles de esos resultados e identifica una serie de desafos considerados
clave para el debate pblico, la formulacin de polticas y la prctica educativa para los
prximos aos.

Para finalizar, resulta importante enfatizar que este informe fue pensado y escrito
como un aporte ms que, junto a muchos otros, apunta a incrementar la evidencia
pblicamente disponible y a enriquecer los anlisis y la reflexin en torno a las polticas y
las prcticas necesarias para garantizar el derecho a una educacin de calidad para todos
los nios, adolescentes y jvenes. En tal sentido, este segundo informe sobre el estado
de la educacin en Uruguay desea presentarse como una renovada y abierta invitacin al
debate, al compromiso y a la accin, donde est en juego el futuro del pas y de las nuevas
generaciones de uruguayos.

4
En el anexo 1 se describen las etapas y criterios utilizados en el proceso de seleccin de pases. Los anexos del informe
estn disponibles en informe.ineed.edu.uy/anexos.

15
UNICEF/Uruguay/2004/LaRosa

16
LA EDUCACIN Y SU CONTEXTO

17
DATOS DE URUGUAY
PIB per cpita
35.000

30.000

25.000

20.000

15.000

10.000

5.000

0
1990 1995 2000 2005 2010 2015

Uruguay Bulgaria Chile Costa Rica Espaa Per


Fuente: elaboracin propia a partir de datos del Banco Mundial.

Uruguay ha tenido un importante crecimiento


del PIB per cpita, especialmente luego del ao 2002.

Evolucin de la ESTRUCTURA DE EDADES


100
90
80
70
60 65 +
50
15-64
40
30 0-14

20
10
0
1995 2010 1995 2010 1995 2010 1995 2010 1995 2010
Argentina Chile Costa Rica Per Uruguay
Fuente: elaboracin propia a partir de datos del CELADE.

Uruguay presenta la mayor proporcin


de poblacin mayor de 65 aos.

18
GINI comparado e histrico
60

58

56

54

52

50

48

46

44

42

40
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014

Uruguay Brasil Costa Rica El Salvador Per


Fuente: elaboracin propia a partir de datos del Banco Mundial.

La desigualdad en Uruguay ha bajado


al mismo ritmo que en la mayora de los pases de la regin.

Evolucin y proyeccin POBLACIONAL por grupos de edad


400.000
372.187 372.830
350.000 348.296
320.967
314.446
300.000 317.024
278.536
290.061
250.000 272.167

200.000

164.851
150.000 139.875
134.338

100.000
1996 2000 2005 2010 2015 2020 2025 2030

3a5 6 a 11 12 a 17 18 a 24
Fuente: elaboracin propia a partir de datos del INE.

Hay un marcado descenso de poblacin


en edad de asistir a la educacin obligatoria en Uruguay.

19
POBREZA general e infantil NIOS POBRES por cada adulto pobre
60 2,2
55 2,1
50
2,0
45
1,9
40

35 1,8

30 1,7
25 1,6
20
1,5
15
1,4
10

5 1,3

0 1,2
2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2006
2009
2011
2013
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014

Per Chile Uruguay Uruguay Chile Per

Poblacin total 0 a 14 aos Fuente: elaboracin propia a partir de datos de la CEPAL.

En la regin ha disminuido tanto la pobreza en el total de la poblacin


como entre quienes estn en edad de asistir a la educacin.

Porcentaje de NIOS Y JVENES en hogares del quintil 1 y 5


50

40

30

20

10

0
2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015

Quintil 1 Quintil 5 Quintil 1 Quintil 5 Quintil 1 Quintil 5


3 a 5 aos 6 a 11 aos 12 a 17 aos
Fuente: elaboracin propia a partir de microdatos de la ECH del INE.

Casi la mitad de los nios y jvenes en edad de asistir a la educacin


vive en hogares del primer quintil de ingresos.

20
TASA DE EGRESO de educacin media por municipios de Montevideo
100
90
86
80 79
76
70
66 66 65
60 57
54
50
40
36
30 28 27
26 23
20 19 19 18
10
0
A B C CH D E F G

2006 2015

Fuente: elaboracin propia a partir de datos del Observatorio de la Unidad


de estadstica y gestin estratgica de la Intendencia de Montevideo.

D
G

F
A

C
E
B CH

Menos de 1/3 de la poblacin Entre 1/3 y 2/3 de la poblacin Ms de 2/3 de la poblacin

Hay una marcada desiguladad educativa a nivel


territorial que no se ha revertido en la ltima dcada.

21
DATOS DE LA ANEP

AO 2015

ESTABLECIMIENTOS MATRCULA DOCENTES


MONTEVIDEO INTERIOR TOTAL MONTEVIDEO INTERIOR TOTAL MONTEVIDEO INTERIOR TOTAL

EDUCACIN INICIAL (3 a 5 aos)


PBLICO 16,8% 56,5% 1.081 24,0% 54,4% 82.851 21,2% 40,9% 2.947
PRIVADO 13,8% 12,9% 394 13,1% 8,4% 22.803 22,3% 15,5% 1.793
TOTAL 451 1.024 1.475 (100%) 39.285 66.369 105.654 (100%) 2.065 2.675 4.740 (100%)

PRIMARIA
PBLICO 10,9% 72,6% 2.117 25,5% 56,3% 256.746 21,4% 52,0% 19.776
PRIVADO 8,4% 8,0% 418 11,2% 6,9% 56.982 15,6% 11,0% 7.167
TOTAL 490 2.045 2.535 (100%) 115.200 198.528 313.728 (100%) 9.963 16.980 26.943 (100%)

MEDIA BSICA
PBLICO 14,8% 59,1% 515 24,5% 60,8% 152.436
PRIVADO 14,6% 11,5% 182 9,4% 5,4% 26.416
TOTAL 205 492 697 (100%) 60.572 118.280 178.852 (100%)

MEDIA SUPERIOR
PBLICO 14,1% 57,8% 437 32,1% 57,2% 143.095
PRIVADO 16,4% 11,8% 170 7,7% 3,0% 17.176
TOTAL 184 420 607 (100%) 63.800 96.471 160.271 (100%)

Fuente: elaboracin propia a partir de datos de la ANEP y el MEC.

22
CES

23
UNICEF/Uruguay/2004/LaRosa

24
CAPTULO 1
ACCESO, AVANCE Y EGRESO
DE LA EDUCACIN OBLIGATORIA

25
26
Introduccin
La educacin en Uruguay es considerada un derecho humano fundamental y tiene
carcter obligatorio desde los 4 aos de edad hasta el ltimo ao de educacin media
(Ley General de Educacin n 18.437 del ao 2008). Esta norma obliga a los padres o
responsables legales de nios y adolescentes a que los inscriban en un centro de enseanza
y observen su asistencia. Estas constituyen las condiciones mnimas para el ejercicio del
derecho a la educacin en los ciclos obligatorios: matricularse y asistir. Teniendo en
cuenta la organizacin curricular de la educacin obligatoria, se espera, adems, que los
estudiantes avancen por los distintos grados, idealmente a razn de un grado por ao y, en
consecuencia, egresen de la educacin media superior en la edad prevista5. Matriculacin,
asistencia regular, avance por los distintos grados y egreso al finalizar el ltimo ciclo de la
educacin media constituyen las condiciones necesarias aunque no suficientes para
que los nios y adolescentes logren aprendizajes de calidad, objetivo fundamental del
sistema educativo (artculo 12 de la Ley General de Educacin).

Como se mostrar a lo largo del captulo, el pas presenta una buena situacin en cuanto al
acceso a educacin en los tramos de edad que corresponden a los ciclos de educacin inicial,
primaria y media bsica. Sin embargo, la cantidad de aos promedio de escolarizacin
est muy lejos de alcanzar los 14 establecidos por ley, a la vez que presenta un ritmo de
crecimiento lento cuando se lo compara con el de otros pases de la regin. Esto refleja la
persistencia de serios problemas respecto a la culminacin de la educacin media bsica y
al acceso y culminacin de la media superior (ANEP, 2005a; De Armas y Retamoso, 2010;
Fernndez, 2009 y 2010; Fernndez, Cardozo y Boado, 2009; INEEd, 2014, entre otros).

En el primer apartado se analiza la evolucin del acceso a la educacin por parte de los
nios y adolescentes. En el siguiente se presentan los niveles de conservacin del acceso
en edad oportuna, una medida que permite valorar cuntos nios y adolescentes logran
avanzar por los distintos grados sin repeticiones ni episodios de no matriculacin. En el
tercer apartado se presenta un anlisis de la evolucin de las tasas de egreso en los ciclos
obligatorios para edades seleccionadas. Finalmente, se considera el acceso, trayecto y
conclusin de ciclos en tres grupos de poblacin para dar cuenta de las variaciones en
aquellos fenmenos en un perodo mayor de tiempo.

En los tres primeros apartados, a la presentacin general de la evolucin de los indicadores


seleccionados le siguen desagregaciones que permiten identificar eventuales problemas
de equidad en el ejercicio del derecho a la educacin. Las variables seleccionadas han sido
sexo, regin y nivel socioeconmico o sociocultural, segn el caso6.
5
el objetivo poltico ideal es que el 100% de los nios en edad de ingresar al sistema educativo lo hagan y permanezcan
en l hasta culminar los niveles que se considere pertinentes [] y, preferentemente, sin atrasarse en sus estudios, ya que
el atraso escolar (sea por repeticin o por ingreso tardo) conspira contra la probabilidad de culminacin de los estudios.
As, un sistema educativo perfecto (con relacin a este nico aspecto) es uno en el que el 100% de los nios en edad
de ingresar lo hacen y, a partir de ah, progresan a lo largo de todo el ciclo educativo sin atrasarse ni desertar hasta que
concluyen oportunamente sus estudios (Guadalupe, 2015: 128).
6
Otras caractersticas de los nios y adolescentes que pudieran asociarse a un desigual acceso o trayecto por el sistema
educativo no han sido consideradas porque no se cuenta con la informacin necesaria o porque requeriran anlisis ms
extensos a los que pueden presentarse en este informe. Entre las primeras se encuentra la situacin de discapacidad de
los alumnos. La informacin cuantitativa (tanto la proveniente de estadsticas oficiales como la que ofrecen los registros
administrativos educativos) es muy escasa cuando no nula. Por ello, no debe considerarse que su no tratamiento supone
que no existan problemas de equidad respecto a las caractersticas no consideradas.

27
Precisiones acerca del uso de los datos
(1) Se considera que un nio o adolescente accede al sistema educativo obligatorio si: (a) se encuentra
cursando uno de los grados del sistema (desde inicial 4 a tercero de educacin media superior), o (b)
ha aprobado el ltimo grado del ltimo nivel, con independencia de que se encuentre asistiendo o no a
educacin terciaria o similar. Por ello, a partir de los 17 aos (edad en la que comienzan a producirse
los egresos de media superior) los indicadores de acceso en este captulo muestran valores distintos
a los que se reportan en informes y sistemas de informacin que contabilizan la asistencia actual a
educacin en cualquier nivel y modalidad.
(2) Cuando la fuente de informacin es la Encuesta Continua de Hogares (ECH) del Instituto Nacional
de Estadstica (INE) no se consideran cubiertos por el sistema educativo obligatorio a los estudiantes
o egresados de cursos tcnicos distintos del ciclo bsico tecnolgico y el bachillerato tecnolgico del
Consejo de Educacin Tcnico Profesional (CETP). Luego de preguntar sobre asistencia a educacin
obligatoria en los distintos niveles, la ECH lo hace genricamente acerca de la participacin en cursos
tcnicos. En el Manual del Entrevistador de aquella encuesta se hace referencia tanto a cursos que
acreditan para el trayecto obligatorio como a otros que no lo hacen, por lo que no se puede distinguir
en las bases de datos unos de otros. Por esta razn no se consideran las respuestas a esta pregunta.
La decisin lleva a una leve subestimacin de las tasas de acceso y egreso, as como a diferencias
con las estimaciones disponibles en otros informes y sistemas de informacin que s contabilizan la
asistencia a esos cursos tcnicos.
(3) La estimacin a partir de la ECH de la proporcin de estudiantes que logra avanzar por la educacin
obligatoria en edad oportuna (es decir, sin haber ingresado tardamente, abandonado temporalmente
ni repetido ningn grado) debe sortear el problema de que la encuesta no releva fecha de nacimiento,
sino edad, y que se aplica a lo largo de todo el ao. Por esta razn, la consideracin de la edad
declarada y del ltimo grado aprobado no permite conocer directamente si un nio o adolescente se
encuentra o no cursando en edad oportuna. En este contexto podemos, por ejemplo, encontrarnos
con un nio que con 6 aos de edad, cursando primer grado de primaria, no est cubierto en edad
oportuna (se encuentre rezagado) y con otro que con 7 aos de edad, cursando tambin primer grado
de primaria, s est cursando en edad oportuna7. Para resolver este problema se ha seguido un
procedimiento que permite arribar a estimaciones consistentes con la evolucin del rezago medido
a travs de registros administrativos (donde s se cuenta con fecha de nacimiento), aunque tiende a
sobrestimar la magnitud de los cubiertos en edad oportuna. Los detalles de este procedimiento se
presentan en el anexo 2.
(4) Para la desagregacin de la informacin por contexto socioeconmico de los nios y adolescentes
se consideran los ingresos per cpita de sus hogares relevados a partir de la ECH. Se construyen
quintiles de ingreso para tres regiones del pas y se asigna el valor de esta variable, que es un atributo
del hogar, a cada persona. Los detalles de la metodologa se presentan en el anexo 3.
(5) Parte de la informacin administrativa proveniente del Consejo de Educacin Inicial y Primaria (CEIP)
se desagrega por contexto sociocultural de los centros, clasificacin producida por el propio CEIP a
partir de la consideracin de la situacin educativa de las madres de los alumnos, la prevalencia de
necesidades bsicas insatisfechas en sus hogares, el acceso a bienes y servicios seleccionados y la
titularidad de la vivienda. La metodologa para la construccin del ndice de contexto sociocultural puede
consultarse en ANEP (2012a). Esta clasificacin est disponible nicamente para los centros pblicos.
(6) Cuando se realizan desagregaciones de informacin de la ECH (sexo, regin o situacin econmica)
se trabaja con tres aos consecutivos de la encuesta, con el objetivo de aumentar el nmero de casos
en cada apertura y de este modo reducir el margen de error de las estimaciones.

7
Supongamos que un nio cumple aos en marzo, se le aplic la encuesta en febrero y repiti el primer grado (lo est
cursando por segunda vez). En febrero tendr 6 aos (ingres con 5 el ao anterior al mismo grado y cumpli 6 a poco de
comenzar el ao lectivo) y cumplir 7 el mes siguiente al que le fuera aplicada la encuesta. Mientras tanto, otro nio est
cursando por primera vez primer grado, ingres con 6 aos, cumpli 7 en setiembre y la encuesta se le aplica en octubre.

28
Acceso
Cuntos nios, adolescentes y jvenes acceden a la educacin
obligatoria en Uruguay?

La asistencia al sistema educativo es universal en el pas para las edades correspondientes


al ciclo primario (6 a 11 aos), situacin que tambin se constata en la edad inmediatamente
anterior (5 aos) y las posteriores (12 y 13 aos). La matriculacin antes de los 5 aos ha
aumentado significativamente en la ltima dcada: supera el 90% a los 4 aos (aument
14 puntos porcentuales entre 2006 y 2015) y alcanza casi el 70% a los 3 aos (con un
aumento de 22 puntos porcentuales en el mismo perodo).

Una realidad bien distinta se aprecia en las edades posteriores a las correspondientes a
educacin media bsica: los aumentos en el acceso son leves entre los adolescentes de 15
y 17 aos (entre 5 y 9 puntos porcentuales segn la edad considerada) y muy bajos entre
quienes tienen 18 aos o ms. Por tanto, cada vez es mayor la proporcin de nios que
ingresa al sistema educativo, pero contina siendo bajo y sin variaciones significativas
en los ltimos aos el acceso de adolescentes al ltimo nivel de la educacin obligatoria.

En el grfico se observa para cada edad simple la proporcin de asistentes a la educacin


obligatoria. Para cada edad, se presenta en forma de barra la proporcin que asiste en el ao
2015, mientras que con las lneas se muestra dicha proporcin para los aos 2011 y 2006.
Adicionalmente, a partir de los 17 aos de edad se puede observar la proporcin que ya ha
culminado el ciclo de educacin obligatoria.

Grfico 1.1. Porcentaje de nios, adolescentes y jvenes que acceden (asistencia o finalizacin)
a la educacin obligatoria, por edades simples. Aos 2006, 2011 y 2015

100
90
80
70 2
60
50
99 99 100 100 100 100 99 98 97
91 92
40 86 20
78
30 68 70 30
33 36
20 36
37
10
20
13 9
0 7
3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22

2006 asiste o finaliz 2011 asiste o finaliz 2015 finaliz 2015 asiste

Fuente: elaboracin propia a partir de microdatos de la ECH (INE).


Nota: no incluye cursos tcnicos que no acreditan para la continuidad del ciclo obligatorio ni la formacin profesional
bsica, ya que no es posible discriminar en la ECH entre esta y aquellos (aproximadamente el 3% de los jvenes de 18 a
22 aos que en 2015 no asista a educacin media ni haba egresado de ese ciclo s lo haca a cursos tcnicos distintos
de los que ofrece el CETP en su ciclo bsico tecnolgico y bachillerato tecnolgico; otro 2% haba finalizado dichos
cursos).

29
Se aprecian diferencias en el acceso a la educacin obligatoria al considerar el sexo de los
estudiantes, la regin donde residen y, especialmente, los ingresos de los hogares a los
que pertenecen.

Las diferencias entre hombres y mujeres (grfico 1.2) comienzan a observarse a partir de
los 14 aos, se incrementan entre los 16 y 17, y se mantienen constantes al menos hasta
los 22, edad en que la brecha a favor de las mujeres es de 14 puntos porcentuales para el
perodo 2013-2015. Al comparar la brecha con la observada en 2006 (cuadro A4.1 del anexo
4) se comprueba que hubo un leve incremento, que podra asociarse a una mayor tasa de
supervivencia en el sistema por parte de las mujeres que de los varones.

Respecto a las diferencias territoriales (grfico 1.3), en el perodo 2013-2015 el acceso a la


educacin inicial fue ms bajo en las localidades pequeas y reas rurales del interior del
pas que en el resto del interior y Montevideo, lo cual puede deberse a las dificultades para
proveer servicios de educacin inicial en reas rurales. Si bien entre los 5 y los 13 aos de
edad no se presentan variaciones territoriales, a partir de los 14 aos (como se present
en el grfico 1.1) cae sistemticamente la tasa de acceso conforme avanza la edad, con una
tendencia ms marcada en el interior del pas.

La brecha entre Montevideo y las pequeas localidades y el medio rural del interior se
reduce en comparacin con 2006 (cuadro A4.2 del anexo 4), tanto en el nivel inicial como
a partir de los 14 aos de edad. La reduccin de esta brecha da cuenta de la tendencia de
expansin matricular en las localidades pequeas y en el interior rural en relacin a lo
ocurrido en Montevideo.

Al considerar el acceso por quintiles de ingreso (grfico 1.4), en educacin inicial las
diferencias son muy relevantes a los 3 aos, pero se reducen de forma importante a los 4.
En el caso de la educacin media, el acceso vara notablemente de acuerdo a los ingresos
de los hogares. En la ltima edad terica para el ciclo obligatorio (17 aos) el 96% de
los adolescentes pertenecientes a los hogares de mayores ingresos (quintil 5) acceda
al sistema educativo obligatorio frente al 59% de los pertenecientes a los hogares de
menores ingresos (quintil 1), lo que supone una diferencia de 37 puntos porcentuales. Esta
diferencia alcanza los 49 puntos entre los adolescentes de 18 aos. A dicha edad, entre los
adolescentes de los hogares del quintil ms favorecido el acceso al ciclo obligatorio llega al
90%, mientras que en el quintil ms desfavorecido desciende al 41%.

Esta informacin seala una muy clara desigualdad en el acceso a la educacin en funcin
de las condiciones socioeconmicas de los hogares. Ms an cuando se toma en cuenta
que en el 20% de hogares de menores ingresos vive el 48% de los nios de 3 a 5 aos y el
46% de los adolescentes de 12 a 17 aos8. Por lo tanto, ese patrn de desigualdad afecta
negativamente a los hogares en donde se encuentra una proporcin muy importante de los
sujetos del derecho a la educacin.

A pesar de lo anterior, es destacable que la brecha entre el quintil 1 y el quintil 5 haya


disminuido entre 2006 y 2013-2015. Esta disminucin ha sido ms relevante en las edades
correspondientes al ciclo de educacin inicial (cuadro A4.3 del anexo 4).
8
Ver "La educacin y su contexto".

30
Grfico 1.2. Porcentaje de adolescentes y jvenes que acceden (asisten o finalizaron)
a la educacin obligatoria por edades simples (14 a 22 aos) segn sexo. Perodo 2013-2015

100
94
90
91
80
70
60
55
50
40
41
30
20
10
0
14 15 16 17 18 19 20 21 22

Hombre Mujer

Grfico 1.3. Porcentaje de nios, adolescentes y jvenes que acceden (asisten o finalizaron)
a la educacin obligatoria por edades simples (3 a 4 y 14 a 22) segn regin de residencia.
Perodo 2013-2015
100
90
80
71
70
60 59
50
40
44
30 35
20
10
0
3 4 14 15 16 17 18 19 20 21 22

Montevideo Interior 5.000 habitantes y ms Interior menos de 5.000 habitantes y rural

Grfico 1.4. Porcentaje de nios, adolescentes y jvenes que acceden (asisten o finalizaron)
a la educacin obligatoria por edades simples (3 a 4 y 14 a 22) segn quintil de ingresos del hogar.
Perodo 2013-2015
100
90 91

80 78
70
60
50
54
40
30
20
22
10
0
3 4 14 15 16 17 18 19 20 21 22

Quintil 1 Quintil 2 Quintil 3 Quintil 4 Quintil 5

Fuente: elaboracin propia a partir de microdatos de la ECH (INE).

31
La cobertura en educacin inicial se increment
en la ltima dcada (para nios de 3, 4 y 5 aos).

46% 68%
3 AOS

2006 2015

77% 91%
4 AOS

2006 2015

95% 99%
5 AOS

2006 2015
Basado en grfico 1.1. Porcentaje de nios, adolescentes y jvenes que acceden (asistencia o finalizacin)
a la educacin obligatoria, por edades simples. Aos 2006, 2011 y 2015

Como se seal al inicio del captulo, para asegurar el derecho a la educacin no basta con
que los nios se matriculen en la educacin obligatoria, sino que resulta necesario que
asistan regularmente a clases9. El alto acceso en los niveles inicial y primario contrasta
con una importante proporcin de nios que, al menos en las edades ms tempranas en el
sector pblico, no alcanza niveles de asistencia suficiente (141 das o ms de concurrencia
a clase en el ao): ms de un tercio de los nios matriculados en el nivel 3 de inicial
(36%) no alcanz ese nmero de asistencias durante el ao lectivo 2015, y en el nivel 4 se
encuentra en esa situacin el 27% de los nios (grfico 1.5). Si bien es razonable esperar
que la inasistencia sea mayor entre los ms pequeos, los porcentajes reportados dan
cuenta de nios que tienen, al menos, 40 inasistencias en el ao lectivo10.

La magnitud del problema se reduce en los grados siguientes. En primer ao de educacin


primaria pblica el 12% de los matriculados en 2015 no lleg a asistir 141 das o ms de
clase, situacin que se reduce al 8% para los ltimos tres grados escolares. La comparacin
con una dcada atrs muestra mejoras en inicial, pero un leve deterioro en primaria11.

9
El anlisis de este fenmeno solo puede realizarse para la educacin pblica, ya que no se cuenta con informacin sobre
la frecuencia de asistencia de los nios, adolescentes y jvenes matriculados en el sector privado. Adems, las distintas
modalidades que tiene el sistema educativo para reportar la informacin dificultan la comparacin entre los subsistemas,
incluso dentro del sector pblico. Esta ausencia de informacin para el caso del sector privado y la falta de normalizacin
para los subsistemas pblicos constituyen la norma de los registros administrativos educativos en Uruguay e imponen
importantes limitaciones para el seguimiento y evaluacin del desempeo del sistema en su totalidad.
10
Los aos lectivos en primaria son de aproximadamente 180 das.
11
El establecimiento de 141 das como umbral de asistencia para determinar cuntos alumnos asisten de manera suficiente
y cuntos no constituye una decisin normativa que puede someterse a discusin. No interesa en este informe dar tal
discusin, pero s alertar sobre los riesgos de naturalizar conceptos como asistencia suficiente y asistencia insuficiente
perdiendo de vista que leves variaciones en el umbral definido podran producir importantes diferencias en las proporciones
de estudiantes en una y otra categora. As, en el ao 2015 haba en primaria pblica tantos estudiantes con un nmero
de asistencias inferior a 141 das como estudiantes en el tramo entre 141 a 150 asistencias. De modo que si el umbral de
asistencias se elevara en 10 das (llegando a 151), la proporcin de estudiantes que no alcanzaran la asistencia suficiente se
duplicara. Dicho de otra manera, por cada estudiante que en primaria pblica en 2015 no alcanzaba la asistencia suficiente,
exista otro que se encontraba apenas por encima del umbral (solo entre una y diez asistencias por encima).

32
Grfico 1.5. Porcentaje de nios con asistencia suficiente (141 das o ms de asistencia en el ao)
en inicial y primaria pblica. Aos 2006, 2011 y 2015
100

90

80

70

60

50

90 91 92 92 92
88
40
77
73

30 64

20

10

0
Inicial 3 Inicial 4 Inicial 5 Primero Segundo Tercero Cuarto Quinto Sexto

2006 2011 2015


Fuente: elaboracin propia a partir de microdatos del Monitor Educativo de Primaria.
Nota: el dato para inicial 3 del 2006 corresponde al ao 2007.

En 2015 la proporcin de estudiantes que asiste de forma suficiente a la escuela pblica


vara sistemticamente segn el contexto sociocultural de los centros educativos12 y
esta desigualdad es mayor en educacin inicial (nivel en el que alcanza casi 20 puntos
porcentuales) que en educacin primaria. Sin embargo, en la educacin primaria esta
diferencia es persistente a lo largo del ciclo: llega a unos 10 puntos porcentuales entre
escuelas de contexto muy favorable y muy desfavorable. Mientras que en las escuelas de
contexto ms desfavorable la asistencia suficiente en los nios de sexto es de 86%, en las
de contexto ms favorable asciende 10 puntos porcentuales (grfico 1.6).

En secundaria pblica el 16% de los estudiantes que se matricularon en 2015 en primer ao


tuvieron ms de 50 inasistencias y no lograron aprobarlo. En segundo y tercer ao el 13%
de los estudiantes se encontraba en la misma situacin al finalizar 201513.
12
Tal como se indic al inicio del captulo, el contexto sociocultural de los centros educativos es una clasificacin realizada
por el CEIP, recogida en el Monitor Educativo, a partir de la educacin de las madres de los alumnos, las necesidades
bsicas insatisfechas de sus hogares, el acceso a bienes y servicios y la titularidad de la vivienda. No coincide, por tanto,
con la definicin de contexto socioeconmico utilizada en los apartados anteriores, construida a partir de los ingresos de
los hogares que se releva en la ECH.
13
La informacin es reportada por la Direccin de Planeamiento y Evaluacin Educativa del Consejo de Educacin Secundaria
(CES). Al presentar de este modo los resultados no es posible saber para el ao 2015 cuntos adolescentes superaron
las 50 inasistencias, con independencia de que hayan promovido o reprobado el ao, sino cuntos cumplen con la doble
condicin de haber reprobado y haber acumulado ms de 50 inasistencias. En este, como en otros aspectos, la informacin
administrativa que provee educacin media contina siendo mucho ms limitada que la que ofrecen inicial y primaria.

33
Grfico 1.6. Porcentaje de nios con asistencia suficiente (141 das o ms de asistencia en el ao)
a inicial y primaria pblica segn nivel del ndice de contexto sociocultural del centro. Ao 2015
100
96

90

86
80

72
70

60

50 54

40

30

20

10

0
Inicial 3 Inicial 4 Inicial 5 Primero Segundo Tercero Cuarto Quinto Sexto

Muy desfavorable Desfavorable Medio Favorable Muy favorable

Fuente: elaboracin propia a partir de microdatos del Monitor Educativo de Primaria.


Nota: se excluyen centros sin dato en contexto sociocultural.

Este panorama de asistencia lleva a cuestionar si existe acceso efectivo para un conjunto de
la poblacin. No parece razonable asimilar la matriculacin a la asistencia, ya que la primera
se verifica en un momento especfico, mientras que la segunda supone un proceso continuo
durante el ao lectivo. Es a partir de la asistencia regular (no de la simple matriculacin)
que pueden desplegarse los procesos educativos y, en definitiva, efectivizarse el derecho
a la educacin. Un estudiante que se matricula pero asiste de manera espordica a clase
no est accediendo de hecho a la educacin en la duracin e intensidad requerida para
producir los resultados esperados. Probablemente sea til, tanto a fines analticos como
de gestin educativa, considerar tres categoras: estudiantes con acceso consolidado (se
matriculan y asisten regularmente), con acceso precario (se matriculan, pero no asisten de
manera suficiente) y sin acceso (no se matriculan).

Metas vinculadas al acceso

Las metas de la ANEP para el quinquenio relacionadas con el acceso de los nios,
adolescentes y jvenes al sistema educativo se inscriben en el lineamiento estratgico 2:
"Universalizacin de la escolaridad obligatoria y fortalecimiento de la educacin a lo largo
de toda la vida" (ANEP, 2015a). Se seleccionan aqu para su consideracin aquellas metas
vinculadas directamente al aumento del acceso, no las que hacen referencia al tipo de
oferta14.
14
Existen dentro de este lineamiento estratgico, por ejemplo, varias metas asociadas a la ampliacin de la cobertura de
tiempo extendido, tiempo completo o para poblaciones con caractersticas particulares.

34
En la ltima dcada se increment la cobertura
entre los 15 y los 17 aos.
80% 86%

15 AOS 2006 2015

73% 78%
16 AOS 2006 2015

63% 72%
17 AOS 2006 2015

Basado en grfico 1.1. Porcentaje de nios, adolescentes y jvenes que acceden (asistencia o finalizacin)
a la educacin obligatoria, por edades simples. Aos 2006, 2011 y 2015

Dentro de este lineamiento, el primer objetivo estratgico (OE 2.1) refiere a la


universalizacin del acceso a la educacin de los nios de 3 aos, en el cual la ANEP ha
fijado una meta anual de incorporacin de nios de esta edad para culminar el quinquenio
actual con una cobertura del 86%. Teniendo en cuenta que en 2015 la cobertura alcanz al
68%, se requiere un crecimiento promedio anual de 4,8% entre 2016 y 2020.

El segundo objetivo estratgico (OE 2.2) se propone promover la universalizacin de la educacin


media bsica aumentando el porcentaje de adolescentes de 15, 16 y 17 aos que asisten a la
educacin. A los efectos de realizar el seguimiento de esta meta es relevante considerar que
para la ANEP la asistencia a la educacin no necesariamente implica una restriccin al mbito
de la educacin obligatoria. Por lo tanto, es necesario estimar dos indicadores:

a. asistentes a la educacin formal (se incluye a quienes asisten al tramo obligatorio y


a otros cursos tcnicos que no habilitan la continuacin de la trayectoria obligatoria
y terciaria) y
b. asistentes nicamente a la educacin formal obligatoria (se incluye solamente a
quienes asisten o han finalizado dicho ciclo).

La ANEP se propone que en 2020 el 96% de los adolescentes de 15 aos se encuentre


asistiendo a la educacin formal, de acuerdo con la primera definicin (a). Teniendo en
cuenta que en 2015 (valor base) la asistencia alcanzaba el 89%, se requiere un aumento
promedio anual del 1,5%. Respecto a los adolescentes de 16 aos de edad se espera que,
al finalizar el quinquenio, se alcance una asistencia del 94%, lo cual supone lograr un
aumento promedio anual del 2,8%. Y para lograr que en 2020 el 91% de los adolescentes de
17 aos asistan a educacin (meta para esa edad) se requiere que el incremento promedio
anual sea del 3,7% (cuadro 1.1).

35
Cuadro 1.1. Metas de la ANEP relativas al acceso. 2016-2020

Crecimiento
anual
Valor Valor Valor Variacin
Objetivo requerido
Meta ao base esperado 2014-
estratgico para
2014 (2015) (2020) 2015
cumplir al
2020 (1)
OE 2.1:
Contribuir a la
Contribuir a la ampliacin 68% 86%
universalizacin
de la cobertura del nivel 3 69% -1% 4,8%
del acceso a la (31.455) (39.125)
aos
educacin de los
nios de 3 aos

Aumentar el Educacin
porcentaje formal
85% 86% -- 1%
de jvenes de obligatoria
15 aos que (2)
asisten a la Educacin 89% 96%
educacin 89% 0% 1,5%
formal (3) (46.761) (47.250)
OE 2.2: Promover
la universalizacin Aumentar el Educacin
de la educacin porcentaje formal 76% 78% -- 2%
media bsica de jvenes de obligatoria
a travs de 16 aos que
asisten a la Educacin 82% 94%
sus diferentes 81% 1% 2,8%
modalidades educacin formal (43.629) (47.198)
Aumentar el Educacin
porcentaje formal 66% 72% -- 6%
de jvenes de obligatoria
17 aos que
asisten a la Educacin 76% 91%
71% 5% 3,7%
educacin formal (41.143) (46.331)

Fuente: elaboracin propia a partir del Proyecto de Presupuesto Perodo 2015-2019 de la ANEP y microdatos de la ECH
(INE).
(1) La frmula de clculo es: (valor en el 2020/valor en el 2015)^(1/5)-1.
(2) Asistentes a educacin primaria, educacin media y egresados de educacin media.
(3) Asistentes a cualquier modalidad de educacin formal (se incluyen cursos tcnicos que no acreditan el trayecto
obligatorio). No se contabilizan egresados del ciclo obligatorio que actualmente no asistan a enseanza.
Nota 1: los valores entre parntesis corresponden a la cantidad de poblacin atendida o que procura ser atendida
por el sistema educativo, calculada a partir de las proyecciones de poblacin realizadas por el INE (revisin 2013).
Nota 2: el valor de los indicadores en 2014 y la variacin 2014-2015 se presentan con la finalidad de valorar en trminos
relativos el aumento anual requerido (ltima columna) para alcanzar la meta 2020.

LA SITUACIN EDUCATIVA DE LOS


ADOLESCENTES 34% CURSA EL GRADO ESPERADO
DE 17 AOS
se divide prcticamente 39% EST REZAGADO
en tercios:
27% NO ESTUDIA
Basado en grfico 1.7. Distribucin de nios,
adolescentes y jvenes, segn situacin educativa, por edades simples. Aos 2013-2015

36
Avance
Cmo transitan los alumnos por los diferentes grados y ciclos?

El sistema educativo, en su tramo obligatorio, se encuentra organizado de tal modo que


prev el ingreso de los nios a la edad de 4 aos y su avance a razn de un grado escolar
por ao lectivo, hasta culminar el ltimo de enseanza media. En tales casos, se ingresa al
ltimo grado con 16 o 17 aos de edad y se egresa con 17 o 18 segn la fecha de nacimiento15.
Esta trayectoria terica puede verse afectada por la ocurrencia de algunos eventos a partir
del ciclo primario.

En el primer ciclo de la educacin obligatoria (inicial) no hay eventos que afecten la


trayectoria terica, ya que no existe la figura de la repeticin, ni por rendimiento ni por
inasistencia. Adicionalmente, la no matriculacin en un ao a un cierto grado no determina
que el nio deba asistir a ese grado el ao siguiente16.

En primaria el desfasaje de la trayectoria esperada puede producirse por no matriculacin


en un ao lectivo determinado17 o por repeticin del grado.

En educacin media bsica se suma a los anteriores la promocin parcial, que implica
que el estudiante pueda cursar el grado siguiente teniendo pendiente la aprobacin de
exmenes correspondientes al grado anterior. Esto, ms all de posibilitarle continuar
avanzando en sus estudios, implica una carga extra a las obligaciones del ao en curso.

En los dos ltimos grados de media superior se suma la posibilidad de rendir exmenes en
calidad de libre (sin asistir a clase). Aunque esta posibilidad puede considerarse como una
oportunidad para aproximarse a la trayectoria terica (avanzar en menos tiempo), en los
hechos puede promover la demora en el egreso de un grado.

Distancias importantes entre la trayectoria real de los estudiantes y la terica pueden


obedecer a los eventos descritos de repeticin, abandono parcial, cursado parcial de un
grado en un ao lectivo, abandono y reingreso (no matriculacin durante uno o ms aos)
o abandono sin reingreso. Estas situaciones pueden generar perjuicios para los alumnos,
docentes y el propio sistema educativo18. En este contexto cobra relevancia conocer el
grado en que el sistema educativo logra mantener la cobertura en edad oportuna, esto es,
la asistencia sin retraso escolar.

15
Si se cumple aos antes del 30 de abril se ingresa al grado correspondiente con un ao menos al previsto.
16
Por ejemplo, si un nio de 4 aos no se matricula en inicial 4, al ao siguiente debe matricularse en inicial 5, al igual que
quienes s asistieron a inicial 4 el ao anterior.
17
Cabe destacar que en Uruguay prcticamente no existe el ingreso tardo al primer grado de primaria.
18
Si bien el mecanismo de repeticin est previsto como un apoyo para los estudiantes cuyos docentes consideran que
este evento ser positivo para ellos, distintas investigaciones tienden a mostrar lo contrario: los eventos de repeticin se
asocian con una mayor probabilidad de abandono del sistema educativo. Aunque es importante sealar que la repeticin
s puede ser pertinente en algunos casos, a nivel agregado la evidencia seala lo contrario (ver artculo El debate sobre
la repeticin).

37
La posibilidad de abordar el tema a partir de informacin administrativa enfrenta serias
limitaciones para parte del sector pblico19 y, especialmente, para el sector privado20. Sin
embargo, es posible obtener una estimacin de la magnitud de estudiantes tanto dentro
del sector pblico como del privado con cobertura oportuna a partir de la ECH21.

As como a medida que avanza la edad disminuye el acceso de los estudiantes al sistema
educativo (grfico 1.1), tambin lo hace como es lgico esperar la proporcin que asiste
al grado adecuado a su edad (grfico 1.7). La evidencia comparada con 10 aos antes (2006)
permite afirmar que la cobertura oportuna ascendi en todas las edades analizadas, y la
mejora es mayor en los nios de entre 8 y 13 aos (aproximadamente un 10%) (cuadro A4.5
del anexo 4).

Hasta los 15 aos la mayor parte de los estudiantes asiste al grado esperado para su edad.
A partir de los 16 aos son mayora los que asisten con rezago o se encuentran fuera del
sistema educativo (grfico 1.7)22.

En el grfico se observa la proporcin de poblacin que asiste a la educacin obligatoria y


en qu condiciones lo hace para cada edad simple. As, cada barra indica la proporcin que
asiste al grado terico (cobertura oportuna), la proporcin que asiste con algn ao de rezago
(cobertura con rezago) y la proporcin que no asiste (no cobertura).

Grfico 1.7. Distribucin de nios, adolescentes y jvenes, segn situacin educativa, por edades
simples. Aos 2013-2015
100

90

80 34
46
70 54
63
60 70
79 76
84 82
93 90
50
39
40
35
30
34
20 29
26
10 20 22 27
16 18 20
9 7 12
0 6 1 2 3
7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17

Cobertura oportuna Cobertura con rezago No cobertura

Fuente: elaboracin propia a partir de microdatos de la ECH (INE).


Nota: en varios grficos y cuadros del informe los totales no suman 100 debido al redondeo de las cifras.

19
Existen problemas de acceso a la informacin individualizada sobre las fecha de nacimiento y los grados que cursan los
alumnos, ya sea porque no se encuentran incorporados a los sistemas informticos de los subsistemas o porque estando
incorporados no se dan a conocer.
20
En este caso el Estado no cuenta con un registro individualizado de alumnos de las instituciones privadas.
21
Se utiliza aqu un procedimiento que permite aproximarse al fenmeno superando las dificultades de tener que
trabajar con la edad y no la fecha de nacimiento, el cual se describe en el anexo 2. Este procedimiento arroja resultados
relativamente consistentes al ser comparados con los que proporcionan otras fuentes.
22
Al sumar cobertura oportuna y cobertura con rezago se debera obtener el mismo valor de asistencia que en el grfico
1.1. Sin embargo, se observan diferencias. Ellas obedecen a que en el grfico 1.1 se presenta la informacin para 2015,
mientras que en el 1.7 se agrupan los tres ltimos aos de la ECH (2013-2015). Se utiliz esta opcin para minimizar el
error en las aperturas que se realizan a continuacin.

38
A los 13 aos, el

29 % DE LOS ADOLESCENTES
CURSA CON
REZAGO
o abandon el sistema educativo.
Basado en grfico 1.7. Distribucin de nios,
adolescentes y jvenes, segn situacin educativa, por edades simples. Aos 2013-2015

En qu medida el sistema educativo est ofreciendo las mismas posibilidades de acceso


a todos los estudiantes? La asistencia en edad oportuna se concentra en algunos grupos
poblacionales?

Respecto al sexo, entre los varones se observa una mayor proporcin de asistencia con
rezago o abandono ya sea intermitente o no que entre las mujeres. A partir de los
13 aos y hasta los 17 la diferencia a favor de las mujeres vara entre 10 y 14 puntos
porcentuales, y aumenta a medida que avanza la edad (grfico 1.8).

La regin de residencia no constituye un factor relevante para explicar las diferencias en la


asistencia sin rezago o en edad oportuna (grfico 1.9).

Al clasificar a los hogares por quintiles de ingreso, se observa una clara desigualdad en la
asistencia oportuna entre el grupo de menores ingresos y el resto: entre los nios de 7 aos
que provienen del 80% de hogares de mayores ingresos la asistencia sin rezago alcanza a casi
el 100%; en cambio, en el 20% de los hogares restantes dicho guarismo desciende al 88%.

La desigualdad respecto a la asistencia en edad oportuna segn el ingreso de los hogares


va aumentando a medida que lo hace la edad de los nios, adolescentes y jvenes23. A los
17 aos el 76% de los adolescentes que residen en hogares del quintil ms alto asiste sin
rezago. Este porcentaje desciende 59 puntos porcentuales, hasta ubicarse en un mero 17%
entre quienes provienen de los hogares con menores ingresos (grfico 1.10).

El hecho de que la asistencia sin rezago se encuentre atravesada por una importante
desigualdad socioeconmica constituye un aspecto de particular relevancia para el diseo
de estrategias polticas orientadas a garantizar un acceso igualitario a la educacin entre
todos los estudiantes. Estas no deben desconocer que en el 20% de los hogares de menores
ingresos vive casi la mitad de los nios, adolescentes y jvenes uruguayos.

23
Las diferencias tambin se registran al analizarlas por quintiles del nivel sociocultural de las escuelas pblicas. Entre
los estudiantes de sexto grado, en las escuelas de contexto ms favorable la extraedad alcanza al 16% de los nios,
mientras que en las de contexto ms desfavorable llega al 43% (cuadro A4.7 del anexo).

39
Grfico 1.8. Porcentaje de asistentes a educacin obligatoria en edad oportuna, por edades
simples (7 a 17) segn sexo. Perodo 2013-2015
100
95
90
92
80
70
60
50
40 41

30
20 27
10
0
7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17

Hombre Mujer

Grfico 1.9. Porcentaje de asistentes a educacin obligatoria en edad oportuna, por edades
simples (7 a 17) segn regin de residencia. Perodo 2013-2015

100
93
90
92
80
70
60
50
40 36
30
20 27
10
0
7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17

Montevideo Interior 5.000 habitantes y ms Interior menos de 5.000 habitantes y rural

Grfico 1.10. Porcentaje de asistentes a educacin obligatoria en edad oportuna, por edades
simples (7 a 17) segn quintil de ingresos del hogar de pertenencia. Perodo 2013-2015

100 96

90
80 88 76
70
60
50
40
30
20
10 17
0
7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17

Quintil 1 Quintil 2 Quintil 3 Quintil 4 Quintil 5

Fuente: elaboracin propia a partir de microdatos de la ECH (INE).


Nota: porcentajes sobre el total de poblacin en cada edad (asistentes actuales y no asistentes).

40
Egreso
Cuntos estudiantes egresan de los diferentes ciclos educativos?

Aunque el ingreso a la educacin es prcticamente universal, muchos estudiantes


abandonan antes de finalizar todo el trayecto obligatorio, como se mostr en el primer
apartado, al tiempo que otros avanzan a un ritmo ms lento del previsto, tal como se
describi en el segundo. Ambos fenmenos impactan en la finalizacin de los ciclos
obligatorios. El anlisis de este aspecto se aborda teniendo en cuenta la culminacin a la
edad terica24, la culminacin con tres aos de rezago y la culminacin con seis aos de
rezago para el segundo ciclo de educacin media25.

El egreso sin rezago en primaria, en media bsica y en media superior ha mejorado en la


ltima dcada: en primaria aument 10 puntos porcentuales (se ubica en 2015 en un 90%
de los alumnos de 13 aos), en la educacin media bsica el incremento fue leve (pas
de 56% a 60% entre 2006 y 2015), y el egreso oportuno de todo el ciclo de la educacin
obligatoria aument 7 puntos porcentuales. Sin embargo, la cantidad de jvenes que
egresan de la educacin obligatoria a la edad esperada contina siendo muy baja: algo
menos de la tercera parte de los jvenes de 19 aos.

Ya sea que se considere el egreso en la edad oportuna o con rezago, se observa un claro
escalonamiento que se produce entre los distintos ciclos educativos. Primaria presenta un
egreso casi universal, en ciclo bsico el egreso desciende al 70% (aun cuando se consideran
tres aos de rezago), mientras que en la educacin media superior solo un 40% logra
terminar seis aos despus de la edad terica. Sin duda, esta situacin plantea un problema
crtico para el pas, ya que a los 24 aos un 60% de la poblacin no ha logrado culminar la
educacin obligatoria (grfico 1.11).

Si bien el egreso de la
educacin obligatoria
en edad oportuna aument
7 puntos porcentuales

31
en la ltima
dcada, %
contina
siendo bajo: Basado en grfico 1.11. Porcentaje de nios, adolescentes y jvenes
que finalizan los ciclos obligatorios. Edades seleccionadas. Aos 2006-2011-2015

24
Se consideran los 13 aos para el nivel primario, los 16 para educacin media bsica y los 19 para media superior. Si
bien un estudiante sin atraso egresa tpicamente a los 12, a los 15 y a los 18 aos, como la Encuesta Continua de Hogares
se realiza a lo largo de todo el ao, muchos nios que cumplieron 12 aos an no egresaron al aplicrseles la encuesta,
porque an no haba finalizado el ao lectivo. Lo mismo sucede para los siguientes ciclos. Al agregar un ao se resuelve
este problema, aunque se contabilizan como egresadas a tiempo algunas personas con rezago leve.
25
En estos casos, situaciones de abandono temporal sumadas a repeticiones producen situaciones de rezago de magnitud.

41
Para cada ciclo educativo, y en tres momentos del tiempo (2006, 2011 y 2015), se indica la
proporcin de nios, adolescentes o jvenes que lo culminaron. Para cada ao el punto ms
a la izquierda corresponde al egreso en la edad prevista26. A medida que aumenta la edad,
aumentan tanto el rezago como el egreso.

Grfico 1.11. Porcentaje de nios, adolescentes y jvenes que finalizan los ciclos obligatorios.
Edades seleccionadas. Aos 2006-2011-2015
100 99
96 97

90
90
80 85
80
70 70
66 67

60
60
56 56
50

40 39 40 40
37
33 33
30
30 31

20 24

10

0
13 16 19 22 24 13 16 19 22 24 13 16 19 22 24
2006 2011 2015

Primaria Media bsica Media superior

Fuente: elaboracin propia a partir de microdatos de la ECH (INE).


Nota: no incluye cursos tcnicos que no acreditan para la continuidad del ciclo obligatorio, as como tampoco la
formacin profesional bsica, ya que no es posible discriminar en la ECH entre esta y aquellos.

En el grfico 1.12 se presenta la distribucin de nios, adolescentes y jvenes por edades


simples segn el ciclo educativo al que asisten. El momento en que la mayor parte de los
adolescentes asiste a la educacin media bsica es entre los 13 y 14 aos, mientras que
la mayor asistencia a la educacin media superior se registra entre los 16 y 17 aos. En
un perodo tan corto de tiempo se pasa de un 3% a un 28% de adolescentes que dejan de
asistir a clase. Si bien es en las edades ms altas cuando en mayor medida se registra este
fenmeno, el desgranamiento que comienza en el trnsito entre primaria y media
presenta una tasa de crecimiento interanual claramente ms pronunciada en los primeros
aos de la educacin media. Dicha tasa se reduce entre los 16 y 18 aos, para nuevamente
decrecer y estabilizarse a partir de los 20 aos.

Estos datos sealan la relevancia de retener a los adolescentes desde las edades ms
tempranas, ya que a medida que aumenta su edad parece ser menor la posibilidad de que

26
Estrictamente un ao despus de la edad prevista, por las razones explicitadas en una nota anterior.

42
abandonen. Si bien es menor la proporcin de estudiantes que no asisten a los 15 que a los 18
(14% y 43%, respectivamente), la posibilidad de que un estudiante de 15 aos deje de asistir
a los 16 es claramente mayor que la de que un estudiante de 18 deje de hacerlo a los 19.

Grfico 1.12. Distribucin de nios, adolescentes y jvenes segn asistencia a los niveles de la
educacin obligatoria, por edades simples. Ao 2015

100
1 1 1 2 3
9 5 5 8
14
90
4 22
28
32
80
43
49
53 53
70 2 56
57
38

60 75

88
50 56
100 100 100 100
94 94 84 21
91
40 58

31
68
30
34
38
48 37
20 41 32

10 24 22 17
11
10 12 8 6
0 4 1 1 4 2 2 1 1
3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22

Fuente: elaboracin propia a partir de microdatos de la ECH (INE).


Nota: no incluye cursos tcnicos que no acreditan para la continuidad del ciclo obligatorio, as como tampoco la
formacin profesional bsica, ya que no es posible discriminar en la ECH entre esta y aquellos.

La situacin educativa de los nios, adolescentes y jvenes a cada edad presenta diversos
grados de desigualdad. Los varones egresan, aunque sea con rezago, en menor medida que
las mujeres (grfico 1.13).

La posibilidad de egresar de la educacin media bsica es menor en las reas urbanas del
interior con menor poblacin y en las rurales que en el resto del pas, mientras que el egreso
de media superior es claramente mayor en Montevideo que en el interior27 (grfico 1.14).

27
Lo cual est asociado a la oferta educativa.

43
Grfico 1.13. Porcentaje de egresados de ciclos de educacin obligatoria cuatro aos despus de
la edad terica segn sexo. Aos 2006 y 2013-2015
100 98
95 97
90 91

80
76
73
70
63
60 58
50
46
40 39
30 30
26
20

10

0
Primaria Media bsica Media superior Primaria Media bsica Media superior
2006 2013-2015

Hombre Mujer

Grfico 1.14. Porcentaje de egresados de ciclos de educacin obligatoria cuatro aos despus de
la edad terica segn regin de residencia. Aos 2006 y 2013-2015
100 98 98 98
90 92 94 94

80

70 70 72 71
64 62
60 58
50 48
40 41

30 32
28 28
20 18
10

0
Primaria Media bsica Media superior Primaria Media bsica Media superior
2006 2013-2015

Montevideo Interior 5.000 habitantes y ms Interior menos de 5.000 habitantes y rural


Fuente: elaboracin propia a partir de microdatos de la ECH (INE).
Nota: se considera adolescentes de 16 aos para egreso de primaria, jvenes de 19 aos para egreso de media bsica y
de 22 aos para egreso de media superior.

La desigualdad en el egreso segn los quintiles de ingreso de los hogares es muy marcada
y va aumentando en los ciclos superiores del sistema educativo. Mientras en primaria el
egreso aunque sea con rezago es prcticamente universal, independientemente de los
ingresos de los hogares, en la educacin media bsica se observa una diferencia relevante,
que asciende an ms en media superior:

a los 19 aos egresa de media bsica un 95% de quienes residen en los hogares de
mayores ingresos, mientras que solamente egresa un 50% de quienes viven en los
hogares con menores ingresos;
a los 22 aos el egreso de la educacin media superior presenta diferencias an
ms marcadas, ya que egresa el 71% de los jvenes de hogares ms favorecidos,
mientras que solo egresa un 15% de los jvenes que pertenecen a los hogares ms
desfavorecidos (grfico 1.15).

44
Grfico 1.15. Porcentaje de egresados de ciclos de educacin obligatoria cuatro aos despus de
la edad terica segn ingreso de los hogares. Aos 2006 y 2013-2015
100 98100 99 9910099
94 96 93
96 95
90 89 88
80 81 81
76
73 73 71
70
65
60
56
50 51 50
44 45
40
37
33
30
26
20
15
10 9

0
Primaria Media bsica Media superior Primaria Media bsica Media superior
2006 2013-2015

Quintil 1 Quintil 2 Quintil 3 Quintil 4 Quintil 5

Fuente: elaboracin propia a partir de microdatos de la ECH (INE).


Nota: se considera adolescentes de 16 aos para egreso de primaria, jvenes de 19 aos para egreso de media bsica y
de 22 aos para egreso de media superior.

Pese a estas marcadas diferencias, entre 2006 y 2013-2015 la brecha en el egreso entre
los adolescentes y jvenes de los hogares del quintil de ingresos ms alto y el ms bajo se
ha reducido en los tres ciclos educativos. En media superior se observa la reduccin ms
relevante, ya que la distancia se ha reducido de 64 a 56 puntos porcentuales. En el caso
de la educacin media bsica la reduccin alcanzada en casi 10 aos fue de solamente 4
puntos porcentuales y en primaria de 8 (cuadro A4.8 del anexo).

Los jvenes de Montevideo


tienen CASI EL DOBLE 48%
DE POSIBILIDADES MONTEVIDEO
DE TERMINAR LA
EDUCACIN 32 %
MEDIA SUPERIOR
que aquellos que viven en LOCALIDADES GRANDES DEL INTERIOR

localidades chicas
del interior. 28%
LOCALIDADES CHICAS DEL INTERIOR
Basado en grfico 1.14. Porcentaje de egresados de ciclos de educacin obligatoria
cuatro aos despus de la edad terica segn regin de residencia. Aos 2006 y 2013-2015

45
Los jvenes de niveles socioeconmicos
ms altos tienen casi 100%
CINCO VECES MS

71
POSIBILIDADES
DE TERMINAR LA EDUCACIN
%
MEDIA SUPERIOR
que aquellos ms pobres.

15 %
QUINTIL MS POBRE QUINTIL MS RICO
Basado en grfico 1.15. Porcentaje de egresados de ciclos de educacin
obligatoria cuatro aos despus de la edad terica segn ingreso de los
hogares. Aos 2006 y 2013-2015

Metas vinculadas al egreso

Las metas que la ANEP defini para este quinquenio en relacin al egreso se inscriben en el
lineamiento estratgico 2: "Universalizacin de la escolaridad obligatoria y fortalecimiento
de la educacin a lo largo de toda la vida".

El segundo objetivo estratgico (OE 2.2) refiere a la universalizacin del ciclo medio bsico.
Especficamente, las metas plantean alcanzar el 75% de egreso a los 16 aos y el 85% entre
los 18 y 20 aos. Para ello se requiere un aumento anual promedio del 4,6% y del 4%,
respectivamente, durante el quinquenio.

El tercer objetivo estratgico (OE 2.3) refiere al incremento del egreso de media superior.
Se aspira a alcanzar un 45% de egreso del nivel entre la poblacin de 19 aos de edad, y
de 75% entre la de 21 a 23 aos. Para alcanzar dichas metas al finalizar el quinquenio se
requiere en el primer caso un aumento promedio anual del 7,7% y en el segundo del 14%.

Las magnitudes establecidas como metas de egreso para 2020 por la ANEP se ubican por
debajo del mandato de universalizacin que plantea la Ley General de Educacin, pero
expresan el gran desafo al que se enfrenta el pas en la materia para los prximos aos.

46
Si bien por el momento solo se cuenta con datos para el 2015, al comparar la informacin
con la de 2014 se observa que el avance hacia las metas planteadas para el 2020 se produce
a un ritmo muy por debajo del requerido, y en algunos casos la situacin parece estancada.

Cuadro 1.2. Metas de la ANEP relativas al egreso. 2016-2020

Crecimiento
Valor Valor Valor Variacin
anual
Objetivo estratgico Meta ao base esperado 2014-
requerido para
2014 (2015) (2020) 2015
cumplir al 2020
Aumentar el egreso
OE 2.2: Promover la en tiempo de la 60% 75%
58% 2% 4,6%
universalizacin de educacin media (31.924) (37.658)
la educacin media bsica (16 aos)
bsica a travs Aumentar el egreso
de sus diferentes de la educacin 70% 85%
modalidades 69% 1% 4%
media bsica entre (115.503) (132.300)
los 18 y 20 aos
Aumentar el egreso
en tiempo de la 31% 45%
OE 2.3: Incrementar 31% 0% 7,7%
educacin media (17.143) (23.344)
sostenidamente superior (19 aos)
los egresos y la
revinculacin en la Aumentar el egreso
educacin media de la educacin 39% 75%
superior media superior 39% 0% 14%
entre los 21 y 23 (61.162) (121.265)
aos
Fuente: elaboracin propia a partir del Proyecto de Presupuesto Perodo 2015-2019 de la ANEP y microdatos de la ECH
(INE).
Nota 1: los valores entre parntesis corresponden a la cantidad de poblacin que hoy egresa o que se espera que lo
haga del sistema educativo, calculada a partir de las proyecciones de poblacin realizadas por el INE (revisin 2013).
Nota 2: el valor de los indicadores en 2014 y la variacin 2014-2015 se presentan con la finalidad de valorar en trminos
relativos el aumento anual requerido (ltima columna) para alcanzar la meta 2020.

La evolucin de la escolarizacin en Uruguay en


el mediano plazo
La descripcin realizada en los apartados precedentes muestra la complejidad de las
distintas realidades en materia de acceso, avance y egreso de los diferentes niveles que
componen la educacin obligatoria y la persistencia de algunos problemas estructurales del
sistema educativo. Para una mejor valoracin de los avances y desafos, esta observacin
debe ser complementada con una referencia a los procesos de cambio en el mediano plazo,
considerando la evolucin entre distintas generaciones de uruguayos y la comparacin con
la trayectoria educativa en otros pases.

Cmo ha evolucionado el acceso y el egreso entre generaciones?

Una forma de observar la dinmica de mediano plazo en el proceso de escolarizacin


de la poblacin uruguaya consiste en comparar la evolucin en el acceso y el egreso de
los diferentes niveles educativos entre distintas generaciones. Con ese objetivo, en este

47
apartado se analiza el acceso y culminacin de ciclos para tres grupos de edades (21 a 23,
33 a 35 y 45 a 47 aos) utilizando los datos de la ECH del ao 201528.

En el cuadro 1.3 se presentan los aos en que nacieron los integrantes de los tres grupos a
considerar, los aos en que debieron ingresar a educacin primaria y los correspondientes
al ingreso a educacin media bsica y media superior en edad oportuna.

Cuadro 1.3. Aos de nacimiento, ingreso a primaria e ingreso a media en edad oportuna de los
grupos de poblacin considerados al ao 2015

Grupo 21 a 23 aos Grupo 33 a 35 aos Grupo 45 a 47 aos


Ao de nacimiento 1992-1994 1980-1982 1968-1970
Ao de inicio de primaria 1998-2000 1986-1988 1974-1976
Ao de inicio de media (sin retraso) 2004-2006 1992-1994 1980-1982
Ao de inicio de media superior (sin retraso) 2007-2009 1995-1997 1983-1985

La comparacin de los niveles educativos alcanzados por cada generacin permite una
aproximacin a la magnitud de avance en el acceso y egreso a lo largo del tiempo (grfico 1.16).

Se observa que en aproximadamente 25 aos se ha incrementado el egreso de los tres niveles


educativos del tramo obligatorio. El mayor incremento se produjo en el egreso de media
bsica y el menor en primaria, dado que parta de un egreso casi universal. Sin embargo,
la magnitud de la mejora es leve, ya que el mayor incremento es de aproximadamente 12
puntos porcentuales para todo el perodo: en media bsica el egreso era de 59% (1980-
1982) y pas a ser de 71% (2004-2006).

Un logro relevante es que en media bsica se redujo en ms de un 50% la proporcin de


adolescentes que, habiendo egresado de primaria, no ingresa o no logra aprobar un grado
(27% a 13% en los perodos extremos considerados en el anlisis). En la educacin media
superior, sin embargo, no se observan cambios significativos en este sentido.

Se comprueba tambin la persistencia de una brecha muy marcada entre el ingreso a media
bsica y a la educacin media superior. Quienes finalizan la educacin obligatoria son
menos de un 40% de la generacin ms joven, porcentaje que se increment solamente 9
puntos porcentuales en el perodo considerado.

28
Como en la ECH se indaga sobre el ingreso y los aos aprobados en cada uno de los ciclos obligatorios, es posible
conocer a travs de una sola toma de datos la evolucin de la cobertura educativa y el egreso en un perodo amplio de
tiempo. Por ejemplo, para saber si han existido variaciones en la culminacin de educacin media bsica entre quienes
tenan entre 21 y 23 aos a principios de la dcada de los noventa y los que tienen esa edad en la actualidad, puede
considerarse la culminacin de ese ciclo entre quienes tienen actualmente de 21 a 23 aos y quienes tienen de 45 a 47
aos. Los ltimos son quienes a principios de la dcada de los noventa tenan entre 21 y 23 aos. De esta manera es posible
conocer las diferencias para las mismas edades, por ejemplo, en los aos noventa y en la actualidad. La simplicidad de
este procedimiento contrasta con algunos problemas que es necesario tener en cuenta. El principal de ellos es que supone
que la poblacin existente en los perodos anteriores (en el ejemplo, a principio de los noventa) se ha mantenido intacta
hasta el presente, cosa que obviamente no es as. Estrictamente, cuando se hace mencin a la situacin educativa de un
grupo especfico de poblacin se considera a la parte de ese grupo que ha sobrevivido (no ha fallecido) y ha permanecido
en el pas (no ha emigrado). A ella se agrega la poblacin que ha llegado al pas (inmigrantes). Fenmenos como la
emigracin de poblacin de determinada edad con alto nivel educativo pueden determinar que para ese grupo se releven
niveles educativos menores a los de otros, lo cual no se debe a que accedieran en menor proporcin a la educacin.
Teniendo en cuenta esta limitacin pueden, sin embargo, realizarse comparaciones con un razonable grado de validez. El
ejercicio que se realiza a continuacin replica el presentado por De Armas y Retamoso (2010) para UNICEF y desarrollado
por De los Campos y Ferrando (2015) para el INEEd.

48
El anlisis para cada generacin parte del total de personas que deberan haber ingresado a
primaria. All se presenta si culminaron (en verde), si cursaron sin egresar (en amarillo) o
si no llegaron a aprobar ningn grado o simplemente no ingresaron (en rojo). Se realiza el
mismo anlisis para el cursado de educacin media bsica entre quienes egresaron de primaria.
Por ltimo, se describe la situacin educativa en media superior entre quienes egresaron de
ciclo bsico. El espacio en blanco a la izquierda de cada barra da cuenta de la proporcin de
estudiantes (sobre el total de la generacin) que no egresaron del nivel anterior. En todos los
casos los porcentajes estn calculados sobre el 100% que compone a cada generacin. Sobre la
derecha del grfico se incluyen los aos en que cada generacin comenz cada ciclo.

Grfico 1.16. Acceso, permanencia y egreso de ciclos para tres generaciones

Primaria 4 95 1974-1976
45 a 47

Media bsica 27 10 59 1980-1982

Media superior 13 15 30 1983-1985

Primaria 4 96 1986-1988
33 a 35

Media bsica 19 12 65 1992-1994

Media superior 15 16 35 1995-1997

Primaria 2 98 1998-2000
21 a 23

Media bsica 13 14 71 2004-2006

Media superior 14 19 39 2007-2009

No ingresa o no llega a aprobar un grado Aprueba al menos un grado pero no egresa Egresa

Fuente: elaboracin propia a partir de microdatos de la ECH 2015 (INE).

10
8
6
AOS

4
2
0
1980 1985 1990 1995 2000 2005 2010

Los aos promedio de escolaridad,


entre jvenes de 20 a 24 aos, se mantienen
PRCTICAMENTE ESTABLES
EN LAS LTIMAS TRES DCADAS.
Basado en grfico 1.18. Evolucin del promedio de aos de escolarizacin alcanzados
por jvenes de 20 a 24 aos de edad. Aos 1970 a 2010

49
Finalmente, se debe considerar que algunos individuos que no culminan la educacin
obligatoria realizan cursos tcnicos. Aunque algunos de estos no acreditan para el trayecto
obligatorio, deben ser tenidos en cuenta en el momento de comparar la situacin educativa
de los distintos grupos. Los resultados muestran un descenso en el cursado y egreso de
los cursos tcnicos. Sin embargo, esto puede obedecer a que en las edades mayores se
incrementa la probabilidad de asistencia a estos cursos en relacin a las edades ms
jvenes (comienzan a cursar con posterioridad a la edad de la generacin ms joven).

Si se suman los egresados de cursos tcnicos a los de educacin media superior, las
diferencias de finalizacin desaparecen entre las generaciones. Esto indicara que estos
cursos representan una oportunidad de continuidad educativa. No obstante, son una
modalidad que como efecto no deseado entra en competencia con la promocin de
una educacin obligatoria con fuertes componentes de formacin y experiencias comunes
para todos los nios y adolescentes desde los 4 hasta los 18 aos de edad.

En el grfico para cada generacin se observa la proporcin de poblacin que ha realizado


estudios tcnicos y egresado (color verde), que han cursado estudios tcnicos pero no han
egresado (color amarillo) y quienes no han realizado estudios tcnicos o lo han hecho pero sin
aprobar el primer ao (color rojo). El espacio vaco de la izquierda representa la proporcin
que s ha culminado la educacin obligatoria.

Grfico 1.17. Distribucin de personas de cada generacin segn asistencia a cursos tcnicos

45 a 47 55 5 10

33 a 35 51 5 10

21 a 23 51 5 5

0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100

No ingresa o no llega a aprobar un grado Aprueba al menos un grado pero no egresa Egresa

Fuente: elaboracin propia a partir de microdatos de la ECH (INE).

Cmo ha evolucionado el promedio de aos de escolarizacin de


Uruguay en la comparacin internacional?

La comparacin internacional permite analizar la situacin actual y la evolucin de la


escolarizacin entre generaciones, considerando sus dinmicas de crecimiento en las
ltimas dcadas en contraste con la trayectoria de otros pases.

A comienzos de la dcada de 1970, Uruguay y Chile encabezaban el ordenamiento de los


cuatro pases seleccionados segn el promedio de aos de estudio de su poblacin de 20
a 24 aos de edad, mientras que Per y Costa Rica se ubicaban claramente por debajo.
Quince aos despus, Chile super a Uruguay y Per lo igual, para luego superarlo. En
2010, Costa Rica igual los aos promedio de escolarizacin de Uruguay (grfico 1.18).

50
Al considerar el mediano plazo, se observa que el pas ha tenido una dinmica caracterizada
por un proceso de ampliacin de la cobertura muy lento para todo el ciclo obligatorio. Si
bien se han logrado avances, en los ltimos 40 aos el pas solamente aument en 2 aos
el promedio de aos de educacin alcanzado por los jvenes de 20 a 24 aos de edad; esto
es, a un ritmo de medio ao de incremento por dcada. En el mismo perodo, Chile, Per y
Costa Rica agregaron 4 aos al promedio de escolaridad de su poblacin de la misma edad.

En el caso de Uruguay, la evolucin estuvo lejos de mejorar desde la recuperacin de la


democracia en 1985 y hasta el ao 2010: el incremento del promedio de aos de estudio
de los jvenes uruguayos en esa etapa fue de tan solo medio punto, y alcanz los 9 aos.
Este valor ubica a Uruguay muy por debajo de los logros alcanzados por otros pases de la
regin, as como de los 12 aos obligatorios considerando solamente 6 aos de primaria
y 6 de media establecidos por la Ley General de Educacin del 200829.

Grfico 1.18. Evolucin del promedio de aos de escolarizacin alcanzados por jvenes de 20 a 24
aos de edad. Aos 1970-2010

12

11

10

0
1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000 2005 2010

Uruguay Costa Rica Chile Per

Fuente: elaboracin propia a partir de la base de datos de Barro-Lee.

29
Si bien la ley establece la obligatoriedad de 14 aos de educacin (desde el nivel inicial 4 hasta la educacin media
completa) el indicador utilizado a nivel internacional an sigue manejando 6 aos de educacin primaria y 6 aos de
educacin media.

51
Conclusiones
Como se vio a lo largo de este captulo, Uruguay no presenta inconvenientes de relevancia
respecto al acceso a los niveles de educacin inicial y primaria. La universalizacin del
acceso y permanencia en primaria es un logro que data de varias dcadas atrs. En el
caso de la educacin inicial los avances se fortalecieron en la ltima dcada, cuando
prcticamente se ha logrado universalizar la cobertura desde los 4 aos. Resta seguir
avanzando y consolidar el acceso de los nios de 3 aos, para dar cumplimiento a la meta
establecida por la ANEP de alcanzar un nivel de cobertura del 86% en el ao 2020.

De todos modos, la frecuencia y continuidad con la que asisten los nios a la educacin
inicial y a los primeros aos de la educacin primaria pblica son motivo de preocupacin.
Si bien se ha mejorado, existen desigualdades sociales fuertes en la asistencia plena, esto
es, en la consolidacin de la cobertura del nivel. Se trata de un aspecto fundamental, ya
que solo a partir de una asistencia regular de los nios al centro educativo es posible que
opere el trabajo pedaggico escolar, necesariamente caracterizado por su continuidad
y sistematicidad. Universalizar un nivel educativo manteniendo o naturalizando el
problema de la asistencia irregular o discontinua de nios pertenecientes a los sectores
socialmente ms desfavorecidos implicara asumir la precariedad de los cimientos
del proceso educativo orientado hacia esos sectores, dficit que como han mostrado
la literatura especializada y la experiencia educativa en las ltimas dcadas tiende a
reforzarse a lo largo del tiempo. Esta debilidad estructural en el punto de partida del proceso
de escolarizacin podra producir problemas de abandono temprano y bajos desempeos
de los nios de los sectores de menores recursos en los siguientes niveles educativos.

En la educacin media, tal como lo muestran los anlisis realizados durante las ltimas
dos dcadas, se presentan los mayores desafos, tanto en materia de avance y egreso como
en la reduccin de las persistentes desigualdades educativas. Un importante logro ha sido
prcticamente universalizar el ingreso a media bsica. Sin embargo, a partir de los 14 aos
comienza a caer sistemticamente la cobertura.

Como se seal, muchos adolescentes acceden a la educacin media en situacin de


rezago (Cardozo, 2016), con niveles de asistencia insuficiente o con dficits en el logro de
aprendizajes fundamentales, lo cual impacta en su trayectoria posterior. En este sentido,
que la tasa de cobertura para los adolescentes de los hogares ms desfavorecidos al ingresar
a media bsica sea equivalente a la de quienes provienen de los hogares ms favorecidos
al finalizar ese mismo ciclo ilustra las fuertes inequidades que persisten en el sistema
educativo uruguayo. Es claro que estas desigualdades impactan directamente en los niveles
de egreso de media superior. El rezago comienza a manifestarse en educacin primaria,
se incrementa fuertemente y cristaliza durante media bsica, segmentando socialmente
la posibilidad de completar posteriormente el tramo obligatorio consagrado por la Ley
General de Educacin. Por eso, si bien durante la ltima dcada se observa una mejora en la
proporcin de los adolescentes en condiciones de ingresar a la educacin media superior,
es preocupante que en la actualidad casi la tercera parte de la poblacin no logra a los 19
aos culminar media bsica, de forma de poder continuar en la educacin media superior.

52
La dificultad para conseguir que las diferentes generaciones avancen y culminen la
educacin obligatoria se refleja en el ritmo ms lento de crecimiento de los aos de estudio
alcanzados por los jvenes uruguayos en trminos comparados con pases de la regin.

Finalmente, la comparacin entre diferentes cohortes presentada sobre el final del


captulo brinda una visin comprensiva y de mediano plazo de los insuficientes avances
logrados en los ltimos 30 aos en materia de escolarizacin: si bien se ha mejorado en el
ingreso a la educacin media bsica, durante todo este perodo el egreso de media superior
ha aumentando apenas 9 puntos porcentuales. La curva de crecimiento del promedio de
aos de escolaridad alcanzada por la poblacin joven sigue una tendencia excesivamente
moderada. Modificar esta tendencia requiere de una estrategia que revierta el ritmo de
crecimiento, permita mejorar sustantivamente el avance de los estudiantes en la edad
esperada consolidando niveles bsicos de aprendizaje e incremente las tasas de
trmino de educacin media. Aun cuando los niveles de egreso de educacin media han
mejorado en los sectores de menores recursos, sigue siendo alarmante la brecha existente
en relacin con los de mayores ingresos.

En sntesis, si bien el pas se ha trazado e impuesto diferentes metas que van alineadas
a mejorar los niveles de cobertura y egreso para los diferentes ciclos de la educacin
obligatoria, an se encuentra lejos de llegar a cumplir el mandato legal de universalizar
14 aos de escolaridad. Y, mientras no reduzca las fuertes y persistentes desigualdades
sealadas, ser difcil que logre hacerlo.

53
54
Las metas de la ANEP (2015-2019)
En la Exposicin de Motivos del Proyecto de Presupuesto de la ANEP para
el perodo 2015-2019 el ente present seis lineamientos estratgicos que
dan marco a las acciones prioritarias en materia educativa. A cada uno de
esos lineamientos se asociaron objetivos estratgicos, que explicitan las
aspiraciones en trminos de logros para el perodo30. En algunos casos,
los objetivos presentan valores meta proyectados de avance anual hasta la
finalizacin del perodo. Esta forma de presentar el Presupuesto y organizar
su exposicin de motivos representa un avance muy importante respecto
a las planificaciones realizadas por anteriores administraciones, ya que al
establecer valores meta esperados para cada ao es posible dar seguimiento
al grado de avance y cumplimiento de los objetivos.

Ms all del tratamiento que se le da a los objetivos y metas a lo largo del


informe, aqu se procura valorar la propuesta en funcin de cuatro criterios:
exhaustividad (los lineamientos y objetivos estratgicos hacen referencia
a los principales problemas del sistema educativo?, existen dimensiones
no abordadas o abordadas de manera muy general?), especificacin (existe
al menos una meta para cada objetivo especfico?, en caso de existir, su
formulacin permite dar un seguimiento sistemtico?), coherencia (hay
coherencia entre el objetivo y la meta?) y plausibilidad (las metas definidas
resultan alcanzables?).

Figura 1.1. Lineamientos estratgicos (LE), nmero de objetivos y metas en la Exposicin de


Motivos del Proyecto de Presupuesto de la ANEP

LE 1 LE 2 LE 3
Fortalecimiento del diseo Universalizacin de la Mejorar los aprendizajes
y gestin institucional de escolaridad obligatoria y proporcionando una
la ANEP. fortalecimiento de la educacin de calidad.
educacin a lo largo de
Objetivos: 8 toda la vida. Objetivos: 8
Metas: 21 Metas: 12
Objetivos sin metas: 5 Objetivos: 4 Objetivos sin metas: 4
Metas: 18
Objetivos sin metas: 0

LE 4 LE 5 LE 6
Relevancia y Fortalecimiento del Profundizar la educacin
fortalecimiento de la desarrollo profesional de profesional y tecnolgica, y
profesin docente. la carrera sus vnculos con el mundo
tcnico-administrativa y de del trabajo.
Objetivos: 8 servicio.
Metas: 10 Objetivos: 6
Objetivos sin metas: 4 Objetivos: 4 Metas: 0
Metas: 0 Objetivos sin metas: 6
Objetivos sin metas: 4

30
En estos casos los objetivos presentan uno o ms indicadores con valores a alcanzar en cada ao del perodo. A estos se les
denomina valores meta o, directamente, metas.

55
Exhaustividad general, sin definirse objetivos, se abordan
problemas de salud ocupacional, salario
Los lineamientos y objetivos estratgicos y carrera funcional. No existen objetivos
recorren los principales componentes vinculados a algunas dimensiones de las
del sistema educativo, por lo que la condiciones de trabajo (carga horaria de
exposicin de motivos, a este nivel, podra trabajo, multiempleo) ni al desempeo de
considerarse exhaustiva. A un nivel ms los docentes.
especfico, la escasa o nula referencia a
algunos problemas o dimensiones puede En cuanto a la gestin, la planificacin
considerarse un dficit de la planificacin. se focaliza en los niveles centrales (en
especial el objetivo estratgico 1.1). Cuando
En cuanto a los alumnos, los objetivos se hace referencia a los procesos de
y metas propuestos reflejan la fuerte descentralizacin se consideran acciones
preocupacin de las autoridades por lideradas por organismos nacionales o
lograr expandir el acceso a la educacin departamentales de la ANEP. Objetivos
obligatoria, alcanzar mayores niveles de vinculados a la gestin de los centros
egreso y asegurar logros educativos. Menor educativos no se formulan en la propuesta
es la atencin al avance por el sistema para el perodo.
educativo: se propone una meta de trnsito
de primaria a media bsica, pero no otras Finalmente, en relacin con los procesos
vinculadas al avance dentro de los ciclos de enseanza y aprendizaje, proponen
(repeticin, abandono intermitente). objetivos que pretenden abarcar la
Las metas de egreso en edad oportuna complejidad del concepto educacin de
permitiran conocer las consecuencias de calidad. Los problemas identificados en
las trayectorias, pero no sus caractersticas. este componente se vinculan a los diferentes
grados de especificacin de cada objetivo,
Respecto a los recursos el foco est puesto ya que en algunos casos son claros y se
en los edilicios y especficamente en la proponen metas especficas (determinada
cantidad y estado de conservacin de los cantidad de centros que aplican un
espacios fsicos. Vinculados a esto, se dispositivo para atender situaciones de
proponen 18 metas para dar seguimiento vulnerabilidad), pero en otros no se llegan
al objetivo estratgico 1.7 Asegurar las a formular valores meta, como en el caso de
condiciones de educabilidad en los espacios la mejora sustantiva de aprendizajes.
educativos. No se proponen metas que
den cuenta de la suficiencia y calidad del Especificacin
mobiliario, los materiales didcticos, el
equipamiento informtico u otro recurso La finalidad principal de este punto
fsico distinto de los locales pero asociado es considerar si para cada objetivo se
al concepto de condiciones de educabilidad plantean metas y si su formulacin permite
que el objetivo formula. su correcta medicin. El 60% de los
objetivos estratgicos en la Exposicin de
La referencia a los docentes se centra en Motivos no presenta una meta asociada.
la formacin profesional. Cuatro de los Concretamente, 23 objetivos de los 38 que
ocho objetivos estratgicos propuestos se integran la planificacin no se traducen
vinculan a la formacin de grado, posgrado en metas especficas, lo que dificulta su
y educacin permanente. De modo ms seguimiento.

56
En el caso de los docentes es claro el Coherencia
desbalance entre el nmero de metas
definidas en torno a la formacin (diez El anlisis de la coherencia interna de la
para dar cuenta de cuatro objetivos) y la Exposicin de Motivos del Proyecto de
ausencia de metas relacionadas a la mejora Presupuesto de la ANEP puede abordarse
de la salud ocupacional, la mejora salarial, a travs del estudio de las relaciones entre
la carrera funcional y la realizacin de objetivos y metas.
concursos (ningn valor meta para estos
cuatro objetivos). En muchos casos es clara la coherencia
entre unos y otros. En algunos se identifican
Esta desigual definicin de metas se vuelve problemas. Es el caso, por ejemplo, de una
a observar con los objetivos vinculados a de las estrategias planteadas dentro del
los procesos de enseanza y aprendizaje. objetivo estratgico 3.1 (Contribuir a la
Uno de los ocho objetivos definidos para universalizacin del acceso a la educacin
este componente refiere a la extensin del de los nios de tres aos). Se formulan
tiempo pedaggico. Se proponen en este aqu dos metas, una que refiere al nmero
caso nueve metas. Hay otros tres objetivos de matriculados en cada ao en inicial 3 de
con metas asociadas y los restantes cuatro la ANEP y otra que considera el porcentaje
no tienen metas. Llama la atencin que no de nios de 3 aos que asisten a educacin
se hayan fijado metas para el incremento formal (ANEP, privados o CAIF). En tanto
de los aprendizajes de los alumnos. Ms la cobertura actual de esta poblacin se
all de quedar establecido en el objetivo realiza a travs de una variada oferta,
estratgico 3.6 Mejorar sustantivamente pueden alcanzarse unos valores meta y no
los aprendizajes especialmente en Lengua, lograrse los otros (por ejemplo, obtenerse
Matemtica y Ciencias, no se fija ningn un aumento de la cobertura en trminos
valor meta en ninguna de las reas porcentuales por mayor participacin de la
mencionadas ni se define el alcance de oferta privada o de los CAIF).
sustantivamente. Sin duda, esta es una
tarea difcil en un sistema educativo que Las metas fijadas en torno a la mejora
recientemente ha comenzado a transitar por locativa de los centros educativos
el camino de definicin de aquello que espera presentaran tambin problemas de
que sus estudiantes sean capaces de hacer. coherencia interna. Las metas se formulan
en trminos de metros cuadrados a
Muchos de los objetivos asociados a la construirse, ampliarse o mejorarse en
gestin no cuentan con metas asociadas y, los centros ya existentes. En ningn
cuando las tienen, se presentan definiciones caso aquellas metas se vinculan a las
que por su grado de generalidad no estimaciones de matrcula por ciclo ni a las
permiten directamente la medicin. Este es, condiciones actuales de los locales. Sera
por ejemplo, el caso de la meta vinculada ms razonable que las metas asociadas
a la cantidad de sistemas informticos al objetivo estratgico de asegurar las
educativos en desarrollo, implantados y condiciones de educabilidad en los centros
actualizados en los consejos de la ANEP . 31
se formularan en trminos de porcentajes
de estudiantes que acceden a espacios
31
Conviene recordar la recomendacin de Atkinson y otros
(2002) en el sentido de que un indicador debe ser sensible educativos en condiciones, o porcentaje del
a las intervenciones polticas efectivas, pero no debe ser
fcilmente manipulable. En tanto no se defina el alcance de
parque edilicio que rene las condiciones
sistema informtico, desarrollos informticos puntuales mnimas de calidad.
podran reportarse para acreditar el cumplimiento de la
meta (seis sistemas, en este caso).

57
Plausibilidad En los adolescentes de 16 aos se registra
un estancamiento entre 2006 y 2011, que
Finalmente, se estima cun razonable se revierte con un incremento de 8 puntos
parece teniendo a la vista la evolucin porcentuales en 2015. Para 2020 se propone
reciente de los fenmenos a considerar llegar a un 94% (el incremento requerido
que el pas alcance los valores propuestos es de 13 puntos). Si en cuatro aos se
en los prximos aos. El ejercicio se realiza logr un incremento de 8 puntos, podra
exclusivamente para las metas de acceso y considerarse relativamente plausible un
egreso de alumnos. aumento de 13 en seis aos.

En cuanto al acceso, la ANEP se ha propuesto En los adolescentes de 17 aos se vuelve a


metas en relacin a los nios de 3 aos y los observar estancamiento entre 2006 y 2011,
adolescentes de 15, 16 y 17 aos32. En el caso y se registra un aumento de 7 puntos en
del acceso a educacin inicial, se espera un cuatro aos (entre 2011 y 2015). Podra
incremento de 17 puntos porcentuales de los considerarse plausible un incremento de
nios de 3 aos entre el 2014 y el 2020. Este 20 puntos porcentuales (de 71% a 91%)
parece alcanzable si se considera que entre en seis aos? La cifra triplica el alcance
2006 y 2011 se produjo un incremento de 14 logrado en cuatro aos. En la medida que
puntos porcentuales. Sin embargo, no debe el anlisis anterior muestra la capacidad
perderse de vista que actualmente existe del propio sistema para incrementar el
una mayor cobertura que entonces y, por acceso y, a la vez, que dicho logro parece
tanto, resultar ms difcil incrementarla ms difcil a medida que el punto de partida
para alcanzar la meta (tal vez por ello es es ms alto, es razonable considerar que en
que durante 2011 y 2015 el incremento fue relacin a esta meta debern reforzarse y
solamente de 8 puntos porcentuales). mejorarse especialmente las acciones
para lograrla.
Entre los adolescentes de 15 aos la ANEP
espera pasar de 89% en 2014 a 96% en Respecto al egreso, la ANEP plantea metas
2020. De 2006 a 2011 el incremento fue solo para media bsica y media superior, en el
de 2 puntos porcentuales. Sin embargo, en primer caso para los adolescentes y jvenes
un perodo menor de tiempo (cuatro aos, de 16 y de 18 a 20 aos; en el segundo, para
desde 2011 a 2015) el acceso se increment los jvenes de 19 y de 21 a 23 aos. Se trata
4 puntos. Ello muestra la capacidad del de metas de egreso en tiempo y con rezago.
sistema educativo para incrementar sus
esfuerzos y generar resultados en este Se espera un incremento de 17 puntos
aspecto. Ahora la propuesta es aumentar 7 porcentuales en seis aos del egreso de
puntos en seis aos (2014 a 2020): teniendo media bsica entre los adolescentes de 16
en cuenta la evolucin de la ltima dcada, aos (de 58% a 75% entre 2014 y 2020).
podra resultar plausible, aunque supone Dado que ello no parece condecirse con
continuar aumentando la capacidad de el desempeo anterior (en cuatro aos el
retencin de estudiantes. incremento fue solamente de 4 puntos),
es razonable dudar de la plausibilidad de
32
La ANEP ha definido metas de acceso para la educacin
formal, pero no para la educacin formal obligatoria. En la meta que plantea que un 75% de los
trminos de anlisis ello representa una limitacin ya que,
adolescentes culminen el ciclo bsico sin
como fue sealado anteriormente, no hay informacin
precisa que permita discriminar entre formal y formal rezago.
obligatoria. El anlisis se realiza para educacin formal
obligatoria (se toman en cuenta solo las ofertas educativas
que habilitan el egreso del tramo obligatorio).

58
Entre los 18 y 20 aos se espera un formal obligatoria, mientras que las
incremento del egreso de media bsica de metas de la ANEP se formulan sobre la
16 puntos porcentuales. El egreso a los 19 educacin formal y no necesariamente
aos muestra que de 2006 a 2011 se mejor del tramo obligatorio. Ello implica que la
solo un 1 punto y de 2011 a 2015 solamente ANEP tiene espacio para que las metas se
3; por lo tanto, al igual que en el caso alcancen a travs de la promocin de la
anterior, la meta de aumentar 16 puntos el educacin formal no obligatoria. En suma,
egreso de media bsica aunque sea con las metas de acceso presentan cierto grado
rezago resulta muy poco probable. de plausibilidad, mientras que las de egreso
resultan claramente ms ambiciosas y,
En cuanto al egreso de educacin media en algunos casos, su plausibilidad es ms
superior, la ANEP espera un incremento dudosa.
de 14 puntos porcentuales de 2014 a 2020
entre los jvenes de 19 aos (en este caso, El grado de consecucin de las metas,
estaran culminando sin rezago). Para esta particularmente las de egreso, se juega
edad, el egreso de la educacin formal mucho en las acciones especficas que se
obligatoria ha sido de 24%, 30% y 31% en lleven adelante para promover una mejora
2006, 2011 y 2015. De acuerdo a ello, resulta en los logros de los estudiantes.
muy poco probable esperar un incremento
de 14 puntos en seis aos. Si bien se logr un
aumento de 6 puntos en cinco aos (2006
a 2011), no debe olvidarse que las metas de
egreso no solo son ms difciles de lograr,
sino que implican un trabajo sistemtico
y relevante para modificar y mejorar el
trabajo de los docentes y los logros de los
estudiantes.

La meta definida en relacin al egreso con


rezago (21 a 23 aos) de la educacin media
superior pone al sistema educativo ante el
desafo de pasar de un 39% en 2014 a un 75%
en 2020. Aun si se considera a los jvenes de
24 aos, el egreso con rezago fue solamente
de 33% en 2006 y 40% en 2011 y 2015. Si
bien se observan 7 puntos de incremento
en cinco aos, luego se presenta un claro
estancamiento. Este podra ser revertido
con acciones especficas vinculadas a la
consecucin de la meta. Sin embargo, un
incremento de 36 puntos porcentuales
parece muy poco probable.

El anlisis de plausibilidad puede verse


limitado por el hecho de que toma como
antecedentes la evolucin de la educacin

59
60
El debate sobre la repeticin
El empleo de la repeticin como tiende a reducir las expectativas
instrumento pedaggico se encuentra en familiares e individuales; y
debate en Uruguay y el mundo. Algunos administrativa y financieramente
estudios (Rojas, 1992; Manacorda, 2010) significa un uso ineficiente de recursos.
plantean que es una buena estrategia
pedaggica porque: Los metaanlisis del impacto de la
repeticin, as como algunos estudios
el estudiante que no alcanza ciertos puntuales a nivel internacional, sealan
conocimientos y habilidades al culminar que puede tener algunos efectos positivos
un grado no se encuentra apto para o neutros a corto plazo en el ao en que
avanzar al siguiente; se vuelve a transitar un mismo curso o
volver a cursar un grado posibilita que inmediatamente despus, pero que a largo
el alumno refuerce sus conocimientos plazo su impacto es negativo, tanto para
y egrese con una mayor aptitud que le la trayectoria del estudiante como para su
permita desempearse mejor en grados desempeo (Jimerson, 2001; Hauser, 2000;
futuros; Tingle, Schoeneberger y Algozzine, 2012).
se evita al estudiante la frustracin de
enfrentarse a una situacin de aprendizaje Caracterizacin de la repeticin en
y a un grupo de pares que trabaja Uruguay
temticas ms all de su comprensin;
permite nivelar los grupos de estudiantes, El porcentaje de no promocin33 es
lo que facilita el trabajo docente y el claramente distinto entre primaria y
desarrollo del grupo; media bsica. En primaria pblica es
permite una mejor adaptacin de los menor y muestra una tendencia levemente
alumnos inmaduros, que de este modo decreciente. Entre quienes asisten a media
avanzan a su propio ritmo; y bsica, la no promocin es mayor en el
acta como elemento disuasivo del bajo CETP que en el CES. En el ciclo bsico de los
rendimiento escolar porque incentiva el liceos pblicos la tendencia es decreciente
esfuerzo personal. desde 2011 y alcanzaba el 26,8% en 2015.
Ese ao la no promocin en educacin
Otros autores argumentan en contra de la media bsica en centros de educacin
repeticin (Rumberger, 1995; Jimerson, tcnico profesional alcanzaba el 42,5%,
Anderson y Whipple, 2002; ANEP, 2003; con una tendencia levemente creciente
Furtado, 2003; Filgueira, Rodrguez y desde 2011 (grfico 1.19).
Fuentes, 2006; UNICEF, 2007; Aristimuo,
2009; Cardozo, 2016). Consideran que Otra particularidad es que si bien la no
repetir un curso: promocin en primaria va descendiendo
sistemticamente con el grado (pasa de
aumenta el riesgo de desvinculacin 12,9% en primero a 1,1% en sexto), al llegar
escolar, en la medida en que provoca el al primer grado de educacin media bsica,
alejamiento de su grupo de pares; 33
El porcentaje de repeticin se calcula de modo diferente
no garantiza mejoras en el aprendizaje; en el CEIP, el CES y el CETP, por lo que se opt por utilizar
el porcentaje de no promocin (porcentaje de estudiantes
suele generar la sensacin de haber
que no promovieron en el total de estudiantes matriculados
fracasado; al final del ao).

61
Grfico 1.19. Porcentaje de no promocin segn nivel y subsistema pblico. Aos 2007-2015
50

41,4 42,5
40

30 29,5
26,8

20

10 7,7
5,0

0
2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015

Primero a tercero del CETP Primero a tercero del CES Primero a sexto de primaria

Fuente: elaboracin propia a partir de datos del Monitor Educativo de Primaria, el Departamento de Estadstica del CES
(2007), el Monitor Educativo Liceal (2008-2015), Planeamiento Educativo del CETP (2007-2013) y MEC (2014a y 2015).

Grfico 1.20. Porcentaje de repeticin segn nivel educativo. Ao 2013


30

25

20

25,3 Secundaria
15 bsica
Primaria

10 12,2
11,3
5,6
4,8
5

4,4 5,0 4,8 4,6


0 2,9
Argentina Chile Costa Rica Per Uruguay
Fuente: elaboracin propia a partir de datos del Instituto de Estadstica de la UNESCO.

esta aumenta de manera muy relevante, 2015a). Tambin puede vincularse con los
ya que es de cerca del 30% en los liceos bajos aprendizajes logrados en primaria
pblicos y supera el 40% en los centros (ver captulo 2).
dependientes del CETP. Esta variacin
entre los porcentajes de promocin en Al comparar con los pases seleccionados de
primaria y en media puede vincularse a Amrica Latina se aprecia que en primaria,
las caractersticas del nuevo modelo al que ya desde 201334, Uruguay presenta niveles
se exponen los estudiantes que ingresan de repeticin similares a los de otros
al nivel medio: un nmero mayor y ms pases. En secundaria bsica, sin embargo,
diverso de requerimientos acadmicos y presenta un porcentaje de repeticin muy
criterios de promocin, las diferencias superior a otros pases de la regin, ya que
en los modos de concebir y organizar el duplica la registrada en Costa Rica, que lo
contenido a ensear, as como los criterios sigue con 12,2% (grfico 1.20).
empleados para definir la promocin en 34
2013 es el ltimo ao en que el Instituto de Estadstica
los diferentes ciclos y subsistemas (INEEd, de la UNESCO (UIS, por su sigla en ingls) reporta datos de
repeticin para Uruguay.

62
Motivos que los estudiantes La repeticin y su vnculo con la
atribuyen a la repeticin interrupcin de las trayectorias
educativas
Independientemente de la regin en que
vivan, del ingreso de sus hogares, del La finalizacin de educacin primaria es
tipo de institucin, del sexo, de la edad y prcticamente universal (99,1%), pero entre
del nivel educativo de la madre, segn los los jvenes que en la Encuesta Nacional
datos de la Encuesta Nacional de Juventud de Juventud declaran haber repetido el
2013 quienes repitieron algn ao de curso ms de una vez se reduce 9 puntos
primaria atribuyen este hecho a que no le porcentuales (90,4%). Asimismo, el 50%
entendan a la maestra (19,2%), nunca les de quienes expresan haber repetido algn
gustaron ni las cuentas ni las letras (17,7%), ao en primaria y luego asisten a enseanza
problemas de salud (15,2%) e inasistencias media vuelven a sufrir un evento de
frecuentes (13,7%). La falta de apoyo repeticin en ese nivel, mientras que entre
familiar o tener que ayudar en sus hogares quienes no repitieron primaria la repeticin
no son mencionados por los jvenes como en media desciende a 33,4%. Uno de cada
impedimentos para aprobar el curso. tres jvenes que declara haber repetido ms
de una vez en primaria no llega a educacin
La principal causa de repeticin en media, a pesar de haber culminado primaria.
educacin media es, segn los encuestados, En cambio, entre quienes no repitieron
que no les gusta estudiar (20,7%). No se esa situacin corresponde solo al 1,3%.
observan diferencias por regin, nivel de La repeticin en educacin media decrece
ingreso, tipo de institucin, sexo, edad o conforme aumenta el nivel de ingreso del
nivel educativo de la madre. hogar, siempre que no existan eventos de
repeticin previos.
En Montevideo, los encuestados que
repitieron algn curso en media dicen que El seguimiento de los mismos estudiantes
iban al centro educativo pero no entraban a en el tiempo confirma el fuerte
clase (14,8%), no entendan lo que se daba condicionamiento de la historia educativa
en clase (10%), los temas no tenan que ver anterior respecto a la trayectoria que
con sus intereses (9%) o trabajaban (8,6%). cabe esperar (). En algunos casos este
Tambin en el interior plantean que iban condicionamiento amerita prcticamente
pero no entraban a clase (11,6%), los temas el calificativo de determinante
no tenan que ver son sus intereses (10,1%) (Cardozo, 2016: 80). Se hace virtualmente
o trabajaban (10,3%), pero adems faltaban imposible finalizar la educacin media, al
mucho y nadie se preocupaba de que fueran menos antes de los 20-21 aos, cuando se
(10,8%). ha comprobado cualquier tipo de retraso,
aunque sea mnimo, en el ritmo regular de
La alusin a las inasistencias y la no avance. Apenas el 6% de los estudiantes que
comprensin de los cursos es mayor en PISA evalu en 2009 con un ao o ms de
los hogares ms pobres, mientras que el rezago para su edad haba logrado acreditar
desinters por los contenidos trabajados es la educacin media superior seis aos ms
mayor en hogares con altos ingresos. tarde, mientras que dicha acreditacin
fue lograda por un 69,1% de quienes no
tuvieron experiencias de rezago (Cardozo,
2016).

63
A qu factores podra atribuirse esta mayor en ciencias, un 56% de los estudiantes no
desvinculacin de los estudiantes que logra aplicar conocimientos cientficos
repiten el curso? Entre los estudiantes que bsicos referidos a todas las disciplinas
participaron del estudio PISA-L no parecen evaluadas y relacionarlos con situaciones
existir problemas de integracin social35 de la vida cotidiana y del contexto
al centro educativo. Sin embargo, s aparecen escolar; extraer e interpretar informacin
problemas de integracin acadmica36: explcita presentada en textos, grficos
los vnculos de baja intensidad o o tablas; analizar situaciones y
intermitencia en la vinculacin con el experimentos en los que intervienen una
sistema educativo, con las tareas escolares o dos variables para identificar el objetivo
o con los cursos son ms frecuentes o la conclusin; explicar situaciones de
entre los jvenes con experiencias de su entorno basados en conocimientos
repeticin previa y con menor desarrollo de cientficos especficos; y establecer
competencias cognitivas que entre quienes relaciones causales (ANEP, 2015b);
lograron completar la educacin media en matemtica, un 55,3% de los estudiantes
superior antes de los 21 aos de edad. Estos no logra aplicar los algoritmos bsicos de la
vnculos acadmicos son algo ms dbiles sustraccin en el conjunto de los nmeros
entre los varones y en los liceos pblicos naturales, de la adicin en el conjunto de
que en las escuelas tcnicas y en los liceos los decimales y dividir entre 10; ordenar
privados (Cardozo, 2016). nmeros decimales; reconocer el valor
posicional de una cifra en un nmero natural
Esta evidencia pone de manifiesto la barrera dado; reconocer la equivalencia entre
que la decisin de hacer repetir implica no fracciones de uso frecuente y decimales, en
solo para el avance por el sistema, sino situaciones sencillas y tambin la fraccin
adems para la culminacin del ciclo de que representa una razn entre cantidades;
educacin obligatoria. asociar representaciones grficas o
simblicas (decimales o fraccionarias) de
Repeticin y desempeo un mismo nmero racional; reconocer
acadmico rectas paralelas y perpendiculares en
una figura cuya representacin favorece
Se han presentado argumentos que dicho reconocimiento y la igualdad de
respaldan el mecanismo escolar de la reas entre figuras de formas diferentes;
repeticin, as como otros que no lo hacen. reconocer propiedades bsicas del
Al analizar los desempeos de quienes cuadrado e identificar elementos bsicos
han y no han repetido se observa que los (vrtices y aristas) en poliedros regulares;
de quienes han repetido tienden a ser establecer equivalencias entre distintas
claramente inferiores a los de quienes no lo unidades de medida de capacidad y
han hecho. A su vez, se observa en sexto de reconocer la magnitud que permite
primaria una baja tasa de repeticin (5,4% resolver un problema de medicin, resolver
en 2013), que parece no condecir con los problemas sencillos de proporcionalidad
desempeos de los estudiantes evaluados directa en contextos cotidianos; y disear
por la ANEP el mismo ao y grado: estrategias operatorias simples de, a lo
sumo, dos pasos, que requieren reconocer
35
La dimensin de integracin social fue captada mediante la
escala sentido de pertenencia, presentada en Willms (2000) datos relevantes, identificar y vincular
a partir de datos internacionales del estudio PISA 2000.
informacin en tablas o grficos (ANEP,
36
Refiere a la relacin del estudiante con el ncleo
pedaggico-curricular-didctico. 2015b); y

64
en lectura, un 48,7% de los estudiantes instrumentos utilizados para dar cuenta de
no logra localizar informacin explcita los desempeos de los estudiantes.
ubicada a nivel proposicional y presente
en distintas partes de textos continuos; Sera necesario dar a conocer a los
inferir informacin a partir de datos que estudiantes y sus padres los logros
se ubican en distintos prrafos del texto bsicos esperados y los criterios de
o que requieren la lectura global de la evaluacin empleados en cada grado y
totalidad del texto narrativo o explicativo; nivel, en particular aquellos que definen la
y reflexionar sobre aspectos de la lengua promocin o no del curso. La construccin
(ANEP, 2015b). de perfiles de egreso en la medida en
que sean tcnicamente consistentes y
La inconsistencia que surge al comparar los tiles para coordinar la progresin del
resultados de repeticin y de logros para aprendizaje y el trabajo de los maestros y
los mismos estudiantes lleva a preguntarse profesores sera un paso fundamental en
por la coherencia de cada instrumento. Los esa direccin.
maestros miran cosas muy diferentes a las
que tom en cuenta la ANEP para realizar En definitiva, la discusin reside en cmo
la evaluacin nacional de desempeos o garantizar que todos los estudiantes
viceversa? Claramente, estamos ante alguna alcancen desempeos satisfactorios sin
de las dos situaciones. Los desempeos que detener su avance y en cmo garantizar
se observan en educacin media bsica a en forma oportuna y sistemtica
travs de PISA definidos por un organismo las ayudas pedaggicas adicionales que
internacional externo a la ANEP, la OCDE algunos necesitan para alcanzar esos
son consistentes con los anteriores: indican desempeos. Definir lo que se espera de
debilidades del sistema educativo para ellos al finalizar cada grado o ciclo escolar
lograr que todos los estudiantes alcancen constituye un primer paso indispensable
ciertos desempeos bsicos. para incorporar estrategias de enseanza
pertinentes y eficaces que redunden en una
La gran cantidad de estudiantes que repite en reduccin del fracaso y de las inequidades
educacin media bsica en comparacin socioeducativas.
con la baja repeticin en primaria
parecera no responder nicamente a las
diferencias en el currculo, la organizacin
escolar y los regmenes acadmicos de uno
y otro ciclo, sino tambin al modo en que
en cada ciclo se construye la calificacin y
el grado en que esta refleja el desempeo
acadmico del estudiante (INEEd, 2015a).

La discusin cambia, entonces, de si


es o no es pertinente la repeticin, a la
necesidad de definir expectativas de logro
o perfiles de egreso comunes para todos los
estudiantes. Este instrumento contribuira
a la generacin de un cdigo compartido
entre maestros y profesores y entre los

65
INEEd/Lahore

66
CAPTULO 2
LOS LOGROS DE APRENDIZAJE

67
68
Introduccin
Son muchas las posibles visiones acerca de qu se espera que aprendan los estudiantes
en la educacin inicial, primaria o media. Docentes, padres, alumnos y gestores de
polticas, cada uno de los actores involucrados presenta su mirada propia, que lleva
consigo expectativas particulares acerca de los fines de la educacin (INEEd, 2014). Como
se ha sealado en la presentacin de este informe, en la actualidad existe una tendencia
a definir la finalidad de la educacin obligatoria en trminos amplios, pensada desde los
conocimientos y las competencias bsicas necesarias para lograr el desarrollo personal y
la plena participacin en la sociedad. Ms all de la formacin en los contenidos clsicos
(tales como matemtica, lectura, ciencias), suelen agregarse actualmente demandas en
cuanto a la formacin de competencias metacognitivas y socioemocionales, competencias
para la convivencia y la participacin ciudadana, la alfabetizacin digital, la resolucin de
problemas aplicados, entre otros37.

Los perfiles de egreso, en proceso de desarrollo por parte de la ANEP38, buscan incorporar
los distintos puntos de vista y establecer un horizonte comn en cuanto a las capacidades
bsicas que se espera que el sistema educativo logre fomentar en los alumnos. A pesar de
los avances hechos en su formulacin, hasta la fecha no se han definido metas especficas
de poltica en relacin a los logros de aprendizaje que se pretende alcanzar. Por ms
que los indicadores que hacen referencia a mejoras en niveles de cobertura y tasas de
egreso contribuyen a la evaluacin educativa, no informan acerca de los conocimientos
y competencias relevantes adquiridos por los alumnos a medida que avanzan en su
trayectoria educativa.

Uruguay cuenta con informacin de evaluaciones con alcance nacional, tanto de aquellas
desarrolladas en el pas como internacionales. A nivel nacional, contamos con los datos de
las evaluaciones llevadas a cabo desde 1996 por la ANEP en primaria. Estas se desarrollaron
sin un marco especfico de referencia acerca de lo que el sistema educativo espera de sus
estudiantes; el referente de la evaluacin fue definido por la propia unidad de evaluacin
en consulta con actores educativos (ANEP, 1996a y ANEP, 2010: 25-29). Por su parte, las
evaluaciones internacionales cuentan con marcos especficos acerca de las competencias
valoradas por ellas, pero no necesariamente reflejan el currculo nacional ni las orientaciones
que actualmente se estn definiendo en nuestro pas39.

Son varias las reservas que se han planteado respecto de la utilidad y el valor informativo
de las pruebas internacionales, particularmente de PISA: entre otras, se han sealado
los posibles sesgos culturales en el desarrollo de los tems (Bonnet, 2006), sesgos en la
composicin de la muestra de los pases participantes (Rivas, 2015) y eventuales inferencias
descontextualizadas hechas a partir de los datos (Ravela, 2011). Estas observaciones

37
Ver artculos El INEEd frente a la evaluacin de habilidades socioemocionales y Evaluacin del clima de convivencia
escolar y participacin en centros educativos.
38
Ver artculo La construccin de los perfiles de egreso: una oportunidad para la mejora.
39
Estas pruebas han empezado a incorporar aspectos ms amplios de lo que se consideran logros educativos, por ejemplo,
la inclusin de habilidades socioemocionales en las evaluaciones de PISA (INEEd, 2015b), y la evaluacin de clima de aula
en las llevadas a cabo por el LLECE. A pesar de que cuentan con un marco y definiciones particulares de las dimensiones
evaluadas, tienen limitaciones metodolgicas y problemas de validez cultural (Rivas, 2015).

69
exigen mantener un particular cuidado a la hora de interpretar y comparar los resultados
obtenidos. La situacin que se gener en nuestro pas cuando se difundieron los resultados
de PISA 2015 refleja justamente la necesidad de tomar en cuenta en la lectura de los
puntajes aspectos tcnicos referidos a la construccin de los instrumentos de evaluacin,
los procedimientos de recoleccin de datos y su procesamiento40.

Por su parte, las evaluaciones de alcance nacional disponibles, a pesar de sus limitaciones,
constituyen insumos fundamentales para acercarnos a una descripcin del estado de los
logros de aprendizaje de nuestros estudiantes.

En este captulo se analiza la medida en que el sistema educativo uruguayo logra que
sus alumnos aprendan contenidos y habilidades en las reas clsicas de matemtica,
lectura y ciencias, tal como han sido evaluadas por las pruebas internacionales PISA y
TERCE41 y por la Evaluacin Nacional de Aprendizajes de Sexto Ao de la ANEP. Se propone
describir las capacidades y el desempeo de nuestros estudiantes en dos momentos clave
de la trayectoria educativa: al final de la educacin primaria (a travs de los resultados
recogidos por la prueba TERCE en 2013 en sexto ao de primaria) y a los 15 aos, edad
en que la mayora de los estudiantes termina la educacin media bsica en nuestro pas
(a partir de los datos recogidos por la prueba PISA 2015)42. Adicionalmente, se pretende
contextualizar estos resultados a la luz de los obtenidos en otros pases43.

En el primer apartado de este captulo se explora qu son capaces de hacer los estudiantes
uruguayos y se analizan las inequidades atrs de esta visin global, describiendo cmo varan
los desempeos segn el estatus socioeconmico de los alumnos. Un segundo apartado se
dedica a entender el conjunto de factores asociados a los logros de aprendizaje, ms all de
las condiciones socioeconmicas. Se presta especial atencin a la contribucin relativa que
la repeticin y el clima de aula tienen sobre los desempeos en primaria y educacin media.
Finalmente, complementando los datos recogidos por evaluaciones internacionales, se
describe cmo han evolucionado en los ltimos 20 aos las competencias con que egresan
los estudiantes de educacin primaria, segn las Evaluaciones Nacionales de Aprendizajes
de Sexto Ao de la ANEP.

40
Ver artculo Un anlisis del informe PISA 2015.
41
Para una descripcin de estas evaluaciones ver INEEd (2014).
42
En los anexos 5 y 6 se aclara la concepcin sobre qu se consideran logros de aprendizaje en el rea de Lectura en
el TERCE y Ciencias en PISA, y se ejemplifica la forma en que fueron medidos a travs de preguntas de cada prueba.
Considerando la informacin disponible, se sugiere cautela en cuanto a la interpretacin de los datos de PISA 2015
disponibles para Uruguay, por lo que se ha optado por no realizar comparaciones con ciclos anteriores.
43
Las comparaciones con otros pases se ven limitadas por las condiciones culturales y lingsticas especficas de cada
contexto (Bonnet, 2006) y la realidad socioeconmica de cada pas, que se ve reflejada, en el caso particular de PISA,
en las caractersticas especficas de la muestra (Rivas, 2015). Adems, cada comparacin y las posiciones relativas que
surgen en ella dependen de cules son los pases que se incluye. Por lo tanto, el objetivo de una adecuada comparacin
no es el establecimiento de un ranking, sino contextualizar los datos obtenidos en Uruguay. Los criterios para la inclusin
de los pases en las comparaciones presentadas en este captulo para el caso de las pruebas PISA son: a) aquellos con
desempeos notablemente altos (Japn, Corea del Sur y Finlandia); b) aquellos comparables con Uruguay considerando
el conjunto de criterios especificados en la introduccin de este informe, tanto dentro de la regin (Per, Chile, Costa
Rica), como afuera de ella (Grecia e Israel); y c) pases de inters por su cercana geogrfica o cultural (Brasil y Espaa).
No se pudo incluir a Argentina en esta comparacin por dificultades registradas en su participacin en PISA 2015. Para las
comparaciones de resultados en el TERCE se consideran el conjunto de criterios especificados en la introduccin de este
informe (Per, Chile y Costa Rica), y pases de inters por su cercana cultural y territorial (Argentina y Brasil).

70
Aristas
Desde hace dos dcadas la ANEP realiza evaluaciones nacionales del desempeo del
sistema educativo. De acuerdo a la Ley General de Educacin, esta tarea pasa a la rbita
de un organismo autnomo e independiente: el Instituto Nacional de Evaluacin Educativa
(INEEd). Es as como surge Aristas, la Evaluacin Nacional de Logros Educativos.
Aristas es una evaluacin de logros del sistema educativo y no de los estudiantes, docentes
o centros educativos. Dada la metodologa empleada, se trata de un instrumento idneo
para dar cuenta del desempeo del sistema en su conjunto, pero no del desempeo de
cada alumno mirado individualmente. La evaluacin estandarizada no puede sustituir la
evaluacin que los docentes realizan en las aulas.
Poniendo al estudiante en el centro, como sujeto capaz de ejercer su derecho a acceder a una
educacin de calidad, Aristas presenta una mirada amplia sobre el sistema educativo. En el
entendido de que la calidad de un sistema educativo trasciende los desempeos cognitivos
de los estudiantes, se construye a partir de cinco componentes: lectura y matemtica,
habilidades socioemocionales, ciudadana y participacin, oportunidades de aprendizaje, y
contexto escolar. Estos componentes son en gran medida reflejo de los primeros avances
respecto a la definicin de perfiles de egreso, que se constituyen en los referentes para
la evaluacin que debe llevar a cabo el INEEd. En el mediano y largo plazo ser posible,
a travs de la evaluacin, dar a conocer en qu medida el sistema educativo alcanza los
objetivos que se propone (cometido que la Ley General de Educacin asigna al INEEd).
Aristas evaluar los logros del sistema educativo entre los estudiantes de tercero y sexto de
primaria, y los de tercero de educacin media. Tomar en cuenta tanto a centros educativos
pblicos como privados, as como urbanos y rurales. En ellos se consultar a alumnos,
docentes, directores y familias. Dicha evaluacin se realizar con periodicidad trianual, por
lo que permitir conocer la evolucin de los desempeos. Brindar insumos pertinentes
para el diseo de polticas educativas basadas en evidencias.

Motivacin y
autorregulacin
Matemtica Desempeo Habilidades Habilidades
Lectura cognitivo socioemocionales intrapersonales
Habilidades
interpersonales

Tiempo
Oportunidades Participacin
Demanda Ciudadana
de aprendizaje Convivencia
cognitiva

Contexto
Centro Aula
Familia Comunidad

71
El desempeo de los estudiantes uruguayos
Qu son capaces de hacer nuestros estudiantes al final de la educacin
primaria?

La participacin de Uruguay en evaluaciones comparativas internacionales constituye una


oportunidad de aprendizaje y acumulacin de conocimiento sobre la situacin educativa
del pas, a la vez que permite analizarla en un contexto ms amplio. Los datos del TERCE
recogidos en 2013 por el Laboratorio Latinoamericano de Evaluacin de la Calidad de
la Educacin (LLECE) nos permiten ubicar a los estudiantes uruguayos al final de la
educacin primaria frente a los de otros pases de la regin respecto de los saberes y
habilidades logrados44. Se explora qu son capaces de hacer nuestros alumnos a travs
del anlisis de los niveles de desempeo45 logrados por los participantes en dicha prueba
(grfico 2.1).

En matemtica un 13% de los estudiantes uruguayos logra desempeos correspondientes al


mayor nivel establecido en la prueba (nivel IV), lo cual implica que son capaces de resolver
problemas complejos que involucran entre otros nmeros decimales y fracciones o
variaciones proporcionales, que requieren convertir unidades de medidas e interpretar
datos presentados en tablas o grficos ms complejos.

En el otro extremo, se observa que el 26% de los estudiantes uruguayos no es capaz de


resolver problemas simples que involucran nmeros decimales, fracciones y variaciones
proporcionales entre otros ni determinar medidas de longitud o masa de objetos
mediante instrumentos graduados (LLECE, 2015a).

En cuanto a la prueba de lectura, el porcentaje de estudiantes que logra el mayor nivel


de desempeo es de 22%, similar a la proporcin lograda en Costa Rica (23%) e inferior
a la observada en Chile (34%). No obstante, el 11% de nuestros alumnos de sexto grado
muestra graves dificultades entre otras en la comprensin del sentido global de textos
(como distinguir su idea central a partir de informacin explcita e implcita de los textos)
o sus componentes (como relacionar o inferir informacin que se encuentra en el texto), lo
cual los ubica en el nivel ms bajo de desempeo definido por el TERCE.

En el rea de ciencias, solo el 10% de los estudiantes uruguayos es capaz de analizar


actividades de investigacin para identificar las variables involucradas, inferir la
pregunta que se desea responder y seleccionar informacin pertinente, utilizar trminos
y conocimientos cientficos para nombrar fenmenos que no son del entorno inmediato,
y comprender procesos naturales, los factores involucrados y el impacto de su variacin
(habilidades correspondientes al nivel IV). La proporcin que nicamente logra los

44
En este caso se analizarn solamente los puntajes de las pruebas en matemtica, ciencias y lectura para alumnos de
sexto ao. Para consultar datos relativos a tercer ao, ver INEEd (2015c).
45
La perspectiva de anlisis que ofrecen los niveles de desempeo es ms rica que aquella que surge del anlisis de los
puntajes, ya que los primeros ofrecen una descripcin de lo que los estudiantes son capaces de hacer en cada uno de ellos
(para una descripcin de estas habilidades en cada nivel en particular en TERCE, ver anexo 5). Adems, los niveles de
desempeo son acumulativos: quienes se encuentran en los niveles ms altos son capaces de hacer lo que se encuentra
en los inferiores.

72
desempeos ms sencillos relevados en la prueba (nivel I) triplica a la de quienes logran
los desempeos ms altos: el 33% de los alumnos no es capaz de clasificar seres vivos
o reconocer el criterio de clasificacin a partir de la observacin o la descripcin de sus
caractersticas, ni de establecer algunas relaciones de causa y efecto en situaciones cercanas.

Las pruebas TERCE establecieron cuatro niveles de desempeo en cada rea evaluada. En el
grfico estos niveles se representan en los distintos colores de cada barra horizontal. A su vez,
cada barra corresponde a un pas. En primer lugar se presentan los resultados en matemtica,
luego en lectura y, por ltimo, en ciencias.

Grfico 2.1. Distribucin porcentual de estudiantes de sexto ao de primaria en los niveles de


desempeo definidos en el TERCE para matemtica, lectura y ciencias

Matemtica

Uruguay 26 36 24 13
Per 38 40 16 7
Costa Rica 30 49 17 4
Chile 16 40 26 18
Brasil 40 44 13 4
Argentina 37 42 16 5

Lectura

Uruguay 11 45 21 22
Per 18 50 18 14
Costa Rica 4 46 27 23
Chile 5 37 24 34
Brasil 11 52 20 17
Argentina 17 51 17 15

Ciencias

Uruguay 33 38 20 10
Per 38 42 15 5
Costa Rica 19 45 25 11
Chile 23 35 24 18
Brasil 37 43 15 5
Argentina 40 39 15 6

Nivel I Nivel II Nivel III Nivel IV

Fuente: elaboracin propia a partir de la base de datos del TERCE.

Aunque la comparacin permite ubicar a Uruguay entre los pases con mejores desempeos
en la regin, tiene una gran proporcin de estudiantes en los niveles inferiores de desempeo:
ms del 60% de nuestros alumnos de sexto ao se encuentran en los niveles ms bajos (I y
II) en ciencias y matemtica, proporcin que en lectura es levemente inferior (56%).

73
Comparado con el Segundo Estudio Regional Comparativo y Explicativo (SERCE) llevado
a cabo por el LLECE en 2006, los resultados promedio obtenidos por los estudiantes
uruguayos en sexto de primaria en matemtica y lectura se mostraron estables, sin que
hubiera entre ellos diferencias estadsticamente significativas. En cambio, los desempeos
promedio de estos estudiantes en el rea de ciencias descendieron significativamente
(INEEd, 2015c: 12). Con este resultado, Uruguay sigue una tendencia contraria a la de
pases de la regin que lograron aumentar sus puntajes (Rivas, 2015).

Qu son capaces de hacer nuestros alumnos en la educacin media a la


edad de 15 aos?

La descripcin de los desempeos alcanzados por los estudiantes en educacin media


se basa en la informacin que brinda PISA 2015. Una de las particularidades de esta
evaluacin se relaciona a su muestra: evala los logros alcanzados por los estudiantes de
educacin media a la edad de 15 aos, independientemente del grado que estn cursando
en el momento de la aplicacin46. Es importante considerar que sus resultados refieren
nicamente a la proporcin de alumnos que se encuentra escolarizada a la edad de 15 aos
(el 86%, tal como fue expuesto en el captulo 1).

Los resultados presentados en el grfico 2.2 dejan en evidencia que es alto el porcentaje de
estudiantes de 15 aos en nuestro pas que no alcanza el umbral de competencias mnimo
establecido por PISA47. En el rea de matemtica, el 52% de los alumnos uruguayos no es
capaz de interpretar y reconocer situaciones en contextos que requieren hacer inferencias
directas, extraer informacin relevante a partir de una sola fuente, emplear algoritmos bsicos,
frmulas, procedimientos o convenciones para resolver problemas con nmeros enteros.

Por otra parte, el 39% de los estudiantes no alcanza competencias lectoras bsicas, lo que
implica dificultades para resolver tareas que exigen inferencias, reconocer la idea principal
en un texto, comprender relaciones o construir significados dentro de fragmentos de texto,
omitiendo informacin irrelevante. Tampoco pueden realizar comparaciones o contrastes
basados en un solo elemento del texto, y tareas de reflexin que exigen que los lectores
realicen comparaciones o varias conexiones entre el texto y sus conocimientos previos.

En el rea de ciencias, el 41% no logra formular posibles explicaciones de problemas


familiares o inferir conclusiones basadas en investigaciones simples, ni puede efectuar
razonamientos directos y hacer interpretaciones literales de resultados de investigaciones
cientficas o de resolucin de problemas tecnolgicos.

Si se comparte con PISA que estas competencias constituyen el umbral mnimo para poder
seguir aprendiendo y participar adecuadamente en la sociedad, la implicancia de estos
resultados no es menor. Suponen que al menos un 40% de los estudiantes encontrar

46
La definicin de edad que indica PISA incluye a los estudiantes que tengan entre 15 aos y 3 meses y 16 aos y 2 meses
en el momento de la evaluacin, que estn matriculados en un centro educativo y hayan completado por lo menos 6 aos
de escolaridad formal, independientemente del tipo de institucin en la que estn matriculados (OCDE, 2016a).
47
En el caso de ciencias y lectura el nivel 1 se abre en dos categoras (1a y 1b), en el caso de matemtica no. La categora
bajo 1 refiere a alumnos que no logran el nivel mnimo medido por la prueba (nivel 1). La prueba no permite describir con
detalle qu son capaces de hacer estos alumnos, ya que no propone actividades para medir sus habilidades.

74
dificultades para continuar sus estudios y mantenerse con xito en el sistema educativo,
integrarse en el mercado laboral y en diversos aspectos en la vida diaria. Un estudio del
INEEd ha mostrado que los niveles de desempeo logrados por los estudiantes uruguayos
en la prueba PISA constituyen un predictor importante de su trayectoria (Cardozo, 2016).

Grfico 2.2. Distribucin porcentual de estudiantes de 15 aos en los niveles de desempeo


definidos por PISA 2015 para matemtica, lectura y ciencias

Matemtica

Japn 11 43 46
Corea del Sur 15 41 43
Finlandia 14 51 35
Israel 32 43 25
Grecia 36 48 16
Espaa 22 53 25
Chile 49 43 8
Brasil 70 26 4
Per 66 31 3
Costa Rica 62 35 2
Uruguay 52 40 8

Lectura

Japn 13 51 36
Corea del Sur 14 49 38
Finlandia 11 48 41
Israel 27 46 27
Grecia 27 53 20
Espaa 16 57 27
Chile 29 57 14
Brasil 51 41 8
Per 54 42 4
Costa Rica 41 54 6
Uruguay 39 49 12

Ciencias

Japn 10 46 44
Corea del Sur 14 51 35
Finlandia 11 48 40
Israel 31 48 21
Grecia 33 54 14
Espaa 18 58 24
Chile 35 55 10
Brasil 57 39 5
Per 58 39 2
Costa Rica 46 51 3
Uruguay 41 51 9

Bajo 1 y nivel 1 Niveles 2 y 3 Niveles 4, 5 y 6

Fuente: elaboracin propia a partir de la base de datos de PISA 2015.

Dirigiendo el foco a los niveles superiores de desempeo, se constata que son bajos los
porcentajes de estudiantes que alcanzan a resolver correctamente ejercicios que implican
mayores niveles de reflexin y complejidad (niveles 4, 5 y 6). En matemtica, solamente
un 8% es capaz por lo menos de trabajar con modelos explcitos para situaciones
complejas y concretas que involucran restricciones o la necesidad de plantear supuestos; de

75
seleccionar e integrar diversas representaciones relacionndolas directamente con aspectos
de situaciones del mundo real; utilizar habilidades de pensamiento bien desarrolladas
y razonar flexiblemente en estos contextos; construir y comunicar explicaciones y
argumentos basados en sus propias interpretaciones, argumentos y acciones. Una
proporcin semejante (9%) se ubica en los niveles ms altos de desempeo en ciencias,
lo cual implica la capacidad de seleccionar e integrar explicaciones desde las diferentes
disciplinas de la ciencia y la tecnologa y unir estas explicaciones con aspectos de la vida
cotidiana, reflexionar sobre sus acciones y comunicar decisiones usando conocimiento y
evidencia cientfica, resolver con xito actividades de prueba que implican situaciones y
cuestiones que involucran fenmenos explcitos y requieren hacer inferencias sobre el rol de
la ciencia o la tecnologa. En lectura, solo el 12% logra categorizar informacin, identificar
matices del lenguaje, evaluar crticamente un texto y generar categoras abstractas para
lograr interpretaciones de alta complejidad.

Aunque en promedio los pases de la regin han mejorado sus resultados en ciencias en
PISA entre 2006 y 2015, su diferencia con los de la Organizacin para la Cooperacin y el
Desarrollo Econmicos (OCDE) sigue muy pronunciada (Bos y otros, 2016; OCDE, 2016a).
Analizando los niveles de desempeo logrados en los pases latinoamericanos, se destacan
las altas tasas de alumnos que no alcanzan las competencias bsicas (nivel II). A pesar de este
paisaje poco alentador a nivel regional, Uruguay se encuentra tras Chile entre los pases
con menor proporcin de alumnos en esta situacin en todas las reas evaluadas por PISA.

En 2015 una proporcin importante de


estudiantes de 15 aos NO LOGRABA
LLEGAR AL UMBRAL MNIMO DE
DESEMPEOS definido por PISA. MATEMTICA

CIENCIAS LECTURA
52%
41%
PORCENTAJE DE ESTUDIANTES EN LOS NIVELES 1 Y BAJO 1

39%

Basado en grfico 2.2. Distribucin


porcentual de estudiantes de 15 aos en
los niveles de desempeo definidos por
PISA 2015 para matemtica, lectura y ciencias

76
Se ha argumentado que la posicin de Amrica Latina en las comparaciones internacionales
refleja su realidad social y econmica, que se distingue del resto del mundo (Rivas, 2015).
Es razonable inferir que los bajos logros de la regin se puedan explicar en parte por
sus caractersticas socioeconmicas, junto a otros factores de relevancia para los logros
educativos, como los recursos generales del pas y aquellos que destina a la educacin,
junto con las caractersticas propiamente culturales, que pueden traducirse en diversos
niveles de valoracin de la educacin en s misma.

Vale sealar que en muchos pases tambin los que logran promedios de desempeo
altos la incidencia del estatus socioeconmico de los estudiantes sobre sus desempeos
es considerable (Sirin, 2005). Por lo tanto, se considera pertinente y necesario aplicar una
mirada ms all de los promedios nacionales obtenidos en las pruebas estandarizadas,
para estudiar la relacin entre la educacin y la equidad social como indicador de una
educacin de calidad (Lpez, 2005; OCDE, 2005).

Son iguales los aprendizajes de nuestros estudiantes


independientemente de su estatus socioeconmico?

En cuestiones de desigualdad socioeconmica48 y logros educativos, a primera vista y de


modo general, Uruguay parece ser un pas bastante ejemplar comparado con otros de la
regin. En cuanto a la distribucin de ingresos, se trata del pas con menor desigualdad
de Amrica Latina (LLECE, 2015b: 30), a la vez de ser uno de los pases con mejores
desempeos promedio logrados en las pruebas de la OCDE y el LLECE.

Sin embargo, desde que se llevan a cabo pruebas comparables, Uruguay ha sido uno de los
pases en los que el contexto socioeconmico, tanto de los estudiantes como de los centros
educativos, influye en mayor medida sobre los desempeos del alumnado, tanto a nivel
de primaria como en la educacin media, lo que da cuenta de una importante inequidad
en los desempeos de acuerdo a las condiciones socioeconmicas familiares49 y del grupo
de pares50. No obstante, cabe destacar que no se trata de una relacin causal en la cual las
condiciones familiares limitaran en forma directa el potencial educativo de los alumnos.

Los datos presentados a continuacin tratan de ilustrar el estado actual en cuanto a la


incidencia del estatus socioeconmico51 sobre los logros de aprendizaje en la educacin
primaria y media en Uruguay a partir de los resultados de aprendizaje del TERCE y PISA 2015.
48
Especficamente, desigualdad en el ingreso, medida a travs del ndice de GINI.
49
Ms all del impacto relativo del contexto socioeconmico del hogar sobre el desarrollo neurolgico (por ejemplo, los
efectos duraderos de la estimulacin temprana para el desarrollo cognitivo), son varios los procesos que inciden sobre
la relacin entre condiciones socioeconmicas del hogar y aprendizajes escolares alcanzados: psicolgicos y sociales
(por ejemplo, creencias y expectativas acerca de sus propias habilidades, valoracin de ciertas trayectorias educativas y
laborales), y hasta culturales (por ejemplo, discrepancias entre el lenguaje y las normas culturales usadas en casa y el
centro educativo) (Hattie, 2009; Palardy, 2013).
50
Ms informacin en el artculo Factores asociados a los logros de aprendizaje de los estudiantes uruguayos.
51
Es relevante explicitar la diferencia entre los conceptos nivel de ingreso y nivel socioeconmico. Por ms que las
condiciones socioeconmicas suelen relacionarse con el nivel de ingreso familiar, los ndices que las miden tambin
incluyen aspectos relativos al capital educativo de la familia (educacin alcanzada por los padres, disponibilidad de bienes
culturales en el hogar) y el equipamiento del hogar, entre otros. En PISA el ndice de nivel socioeconmico (ESCS: index
of economic, social and cultural status) se calcula por los siguientes indicadores: educacin alcanzada por los padres y
disponibilidad de bienes culturales en el hogar, ocupacin de los padres del estudiante y equipamiento del hogar (OCDE,
2016a). En el TERCE el ndice de nivel socioeconmico y cultural de los estudiantes incluye antecedentes educativos,
econmicos y laborales de los padres, adems de posesiones, libros y caractersticas de la construccin de la vivienda.

77
El grfico 2.3 revela la inequidad en los desempeos logrados a nivel de la educacin
primaria. Los estudiantes de nivel muy desfavorable en el ndice de estatus socioeconmico
suelen lograr niveles de desempeo considerablemente inferiores que los de nivel muy
favorable: en matemtica, el 4% de los alumnos de nivel socioeconmico muy desfavorable
logra el nivel ms alto de competencias definido por el TERCE, frente al 26% de sus pares
de entorno muy favorable; en el rea de lectura la proporcin es de 7% frente a 43%; y en
ciencias de 2% y 17%, respectivamente52.

Grfico 2.3. Distribucin porcentual de estudiantes de sexto ao por niveles de desempeo para
matemtica, lectura y ciencias en el TERCE, para cada nivel del ndice de estatus socioeconmico
del estudiante

Matemtica
Muy
favorable 10 31 32 26

Favorable 19 31 28 22

Medio 22 34 32 11

Desfavorable 32 44 18 6

Muy
desfavorable 41 41 13 4

Lectura
Muy
favorable 5 25 27 43

Favorable 7 38 22 33

Medio 5 49 25 20

Desfavorable 16 57 16 11

Muy
desfavorable 18 59 15 7

Ciencias
Muy
favorable 15 36 32 17

Favorable 20 45 22 13

Medio 23 38 25 14

Desfavorable 45 39 13 4

Muy
desfavorable 53 36 8 2

Nivel I Nivel II Nivel III Nivel IV

Fuente: elaboracin propia a partir de la base de datos del TERCE.

52
En el TERCE y PISA las categoras de estatus socioeconmico (muy favorable, favorable, medio, desfavorable y muy
desfavorable) corresponden a los quintiles del ndice.

78
Con relacin a otros pases de la regin, se observa que Per, Uruguay y Brasil son los
que tienen la mayor distancia entre los puntajes promedio de los alumnos de nivel
socioeconmico muy desfavorable y sus pares en las mejores condiciones socioeconmicas.
Para nuestro pas, la brecha entre los promedios obtenidos por estudiantes de condiciones
socioeconmicas muy favorables frente a los de nivel muy desfavorable es de 117 puntos
en el rea de matemtica y de 116 en lectura. La distancia es mayor en el rea de ciencias:
131 puntos53 (grfico 2.4).

El grfico muestra la distancia (o brecha) entre los puntajes promedio en las tres reas
evaluadas por el TERCE obtenidos por los alumnos que se ubican en el nivel muy desfavorable
del ndice de estatus socioeconmico frente a los que se ubican en el nivel muy favorable en los
pases incluidos en la comparacin. Se indican los promedios en los extremos de la barra, y la
distancia entre ellos adentro. Un color ms oscuro indica una brecha mayor.

Grfico 2.4. Distancia entre los resultados promedio de los niveles muy desfavorable y muy
favorable del ndice de estatus socioeconmico del estudiante en el TERCE
Matemtica

Argentina 685 72 757

Brasil 664 113 777

Chile 758 100 858

Costa Rica 695 93 788

Per 653 139 792

Uruguay 710 117 827

Lectura

Argentina 670 79 749


Brasil 669 119 788
Chile 746 81 827
Costa Rica 715 99 814 Brecha entre los
estudiantes del
Per 629 151 780
nivel muy
Uruguay 684 116 800 desfavorable y
el muy favorable
del ndice de
Ciencias estatus
socioeconmico
Argentina 664 77 741
150
Brasil 663 111 774
130
Chile 734 105 839
Costa Rica 716 97 813 110

Per 638 130 768


90
Uruguay 661 131 792

650 700 750 800 850


Logro
Fuente: elaboracin propia a partir de la base de datos de TERCE.

53
Es relevante tener en cuenta que en el TERCE cada nivel de desempeo abarca aproximadamente 52 puntos. De acuerdo
a ello, las diferencias en los desempeos promedio de estudiantes provenientes de los hogares menos y ms favorecidos
superan lo que sera un nivel de desempeo. El puntaje promedio en ciencias de los primeros (661 puntos) los ubica en el
nivel 1, mientras que el puntaje promedio de los segundos (792 puntos) corresponde al nivel 3.

79
Al igual que lo observado en los datos del TERCE para primaria, en los de PISA se observa que
en educacin media hay un claro escalonamiento en los desempeos de los estudiantes de
15 aos entre los diferentes niveles socioeconmicos. Los desempeos mejoran de manera
muy pronunciada conjuntamente con la mejora de las condiciones socioeconmicas, lo que
se manifiesta en mayores porcentajes de alumnos que logran niveles de desempeo altos
(niveles 4 a 6) y la reduccin en la proporcin de los que no alcanzan el nivel 2.

En matemtica el 21% de los estudiantes que se encuentran en condiciones


socioeconmicas muy favorables logra un desempeo alto, frente al 1% de sus pares en
situacin socioeconmica muy desfavorable. En lectura la proporcin es de 29% y de 3%,
respectivamente. En el rea de ciencias el ratio es similar al de matemtica: el 23% de los
alumnos del nivel muy favorable logra un desempeo alto, mientras que en el nivel muy
desfavorable la proporcin es de 1% (grfico 2.5).

Por otro lado, al concentrar la atencin sobre la proporcin de estudiantes que no logra
el nivel mnimo de desempeo definido por PISA, el 74% de los alumnos en condiciones
socioeconmicas muy desfavorables no alcanza el nivel 2 en matemtica, frente a un 26%
de los de condiciones muy favorables. En el rea de lectura, entre los estudiantes del nivel
socioeconmico muy desfavorable el 58% no alcanza las competencias correspondientes
al umbral mnimo, mientras que entre los del muy favorable la proporcin es de 17%. En
ciencias los datos son similares a los resultados alcanzados en lectura: el 61% de los que se
ubican en el nivel muy desfavorable y el 18% de los del muy favorable tienen desempeos
inferiores al nivel 2.

Ms all de la gran diferencia en cuanto a desempeos logrados entre alumnos segn


sus condiciones socioeconmicas, es preocupante la alta proporcin de estudiantes en el
nivel muy desfavorable que no logran desempeos que segn los criterios de PISA les
permitirn avanzar en su desarrollo personal y en la incorporacin y participacin efectiva
en la sociedad actual.

La incidencia de las condiciones socioeconmicas de los estudiantes sobre sus desempeos


no se restringe a Uruguay. Una forma de analizarla es tomar en cuenta la variacin en los
puntajes y ver cunto se reduce cuando se considera el estatus socioeconmico. Cuanto ms
se reduzca, mayor ser la importancia de este factor para comprender las diferencias que
se observan entre estudiantes. Cuando se habla de inequidad, se hace alusin a este tipo de
medida: las diferencias socioculturales y econmicas pesan poco o mucho para entender
las diferencias en puntajes que se observan en un pas? Cuanto ms pesen o contribuyan a
explicar el grado de variacin en los puntajes, mayor ser el grado de inequidad.

En las pruebas PISA 2015 el ndice de estatus socioeconmico explica en promedio el


13% de las diferencias observadas en los resultados en ciencias de los estudiantes de los
pases de la OCDE (OCDE, 2016a). No obstante, Uruguay supera este promedio, ya que un
16% de las diferencias entre alumnos en la prueba se deben a variaciones en su estatus
socioeconmico54.
54
Comparado con otros pases de la regin, el peso de las condiciones socioeconmicas sobre los resultados en la muestra
uruguaya es comparable con el registrado en Chile (17%) y Costa Rica (16%), e inferior al de Per (donde dicha proporcin
asciende a 22%). Supera el valor obtenido en Brasil (12%), Colombia (14%), Mxico (11%) y Repblica Dominicana (13%)
(OCDE, 2016a).

80
Grfico 2.5. Distribucin porcentual de los estudiantes en los niveles de desempeo para
matemtica, lectura y ciencias en PISA 2015, para cada nivel del ndice de estatus socioeconmico
del estudiante

Matemtica

Muy
26 52 21
favorable

Favorable 43 49 9

Medio 54 40 6

Desfavorable 64 34 3

Muy
74 25 1
desfavorable

Lectura

Muy
17 54 29
favorable

Favorable 30 56 14

Medio 40 50 9

Desfavorable 49 46 5

Muy
58 39 3
desfavorable

Ciencias

Muy
18 59 23
favorable

Favorable 31 58 10

Medio 41 53 6

Desfavorable 52 45 3

Muy
61 38 1
desfavorable

Bajo 1 y nivel 1 Niveles 2 y 3 Niveles 4, 5 y 6


Fuente: elaboracin propia a partir de la base de datos de PISA 2015.

Afortunadamente, a pesar de la fuerte relacin entre las condiciones socioeconmicas


del alumnado y su desempeo, dichas condiciones no son insalvables: una proporcin
importante de estudiantes en condiciones socioeconmicas muy desfavorables logra
resultados excelentes (Cordero, Pedraja y Simancas, 2015). Un anlisis de los resultados
de PISA 2015 en el rea de ciencias muestra que el 29% de los alumnos en condiciones
socioeconmicas desfavorables de pases miembros de la OCDE obtienen resultados que
los ubican entre el 25% con mejores desempeos (OCDE, 2016a). En Uruguay la proporcin
observada es de 14%, comparable con la observada en Chile (15%). Se considera que el estudio
(tanto cuantitativo como cualitativo) de los procesos y la identificacin de las variables que

81
explican estos resultados alentadores tienen un importante potencial para contribuir a las
polticas educativas que pretenden reducir la inequidad en los logros educativos.

Al comparar la distancia entre los promedios obtenidos en la prueba de ciencias55 en


2015 por nuestros estudiantes en los extremos del ndice de nivel socioeconmico (muy
desfavorable y muy favorable) con la distancia hallada en otros pases (grfico 2.6), se
observa que en Finlandia, Japn y Corea del Sur la distancia es inferior, pero considerable,
lo cual demuestra el peso de las condiciones socioeconmicas sobre los desempeos de
los estudiantes a nivel mundial. Al mismo tiempo, se observa que en Uruguay los que
se encuentran en condiciones socioeconmicas muy favorables obtienen en promedio
96 puntos ms que sus pares del nivel muy desfavorable. Esta distancia es inferior a la
observada en Per (103 puntos) y Chile (102 puntos), pero supera la de Brasil (92 puntos)
y Costa Rica (78 puntos).

Es oportuno plantear que, en trminos de ingresos y necesidades bsicas satisfechas,


las condiciones en las que se encuentran los alumnos del nivel muy desfavorable en los
pases latinoamericanos son poco comparables con las de los estudiantes del mismo nivel
en pases como Finlandia, Japn y Corea de Sur. No obstante, al otro lado del continuo
socioeconmico el nivel muy favorable al interior de cada pas las condiciones
socioeconmicas y culturales permiten cierta comparabilidad56. En este sentido, los puntajes

El DESEMPEO DE LOS ESTUDIANTES


se ve atravesado por una clara inequidad
asociada a su CONDICIN SOCIOECONMICA
TERCE
MUY FAVORABLE 70% MUY DESFAVORABLE 22%
(PORCENTAJE DE ESTUDIANTES EN LOS NIVELES 3 Y 4)

PISA
MUY FAVORABLE 83% MUY DESFAVORABLE 42%
(PORCENTAJE DE ESTUDIANTES EN LOS NIVELES 2, 3, 4, 5 Y 6)
RESULTADO EN LA PRUEBA DE LECTURA

Basado en grficos 2.3 y 2.5.

55
Los resultados relativos en las otras reas evaluadas por PISA se encuentran en el anexo 7.
56
Para ilustrar esta realidad se incluye en el anexo 7 un grfico con la distribucin del ndice de estatus socioeconmico
de los pases en PISA 2015 (grfico A7.3).

82
promedio obtenidos por los estudiantes en las mejores condiciones socioeconmicas en los
pases de la regin se encuentran por debajo de los logrados por los ms desfavorecidos de
pases como Finlandia, Japn y Corea del Sur.

Grfico 2.6. Distancia entre los resultados promedio en ciencias de los estudiantes de los niveles
muy desfavorable y muy favorable del ndice de estatus socioeconmico del estudiante en PISA 2015

Japn 495 84 579

Corea del Sur 475 86 561

Finlandia 492 84 576

Israel 410 98 508

Grecia 411 96 507

Espaa 449 91 540

Chile 399 102 501 Brecha entre los


estudiantes del
nivel muy
Brasil 365 92 457 desfavorable y
el muy favorable
del ndice de
Per 346 103 449 estatus
socioeconmico

Costa Rica 388 78 466 100


95
90
Uruguay 395 96 491
85
80
350 400 450 500 550
Logro

Fuente: elaboracin propia a partir de la base de datos de PISA 2015.

El que los ms favorecidos de Amrica Latina no logren aquello que s logran los ms
desfavorecidos en los pases mencionados permite plantear la hiptesis de que ello no se
debe nicamente a diferencias socioeconmicas. Podra as inferirse que los bajos logros
educativos no son solamente un problema que acucia a los ms desfavorecidos, sino
tambin a los ms favorecidos.

Sera errneo suponer, entonces, que la simple mejora de las condiciones socioeconmicas
de las familias desaventajadas llevara a una mejora de los resultados educativos en la
regin en general, y de Uruguay en particular. Ms all de evidenciar la necesidad de disear
e implementar polticas sociales y educativas integrales y consistentes para reducir la
observada inequidad, los datos sugieren la necesidad de una estrategia que apunte a subir
los estndares y desempeos logrados de todos los alumnos, a travs de todo el sistema
educativo, tanto pblico como privado.

83
Prcticas educativas y equidad de logros
Como muestran los datos presentados en el captulo 1, la cobertura casi total del sistema
educativo en nuestro pas desde inicial a educacin media bsica refleja el principio de
igualdad en cuanto al acceso a la educacin: todos los nios uruguayos tienen las mismas
oportunidades para acceder al sistema educativo, as como buena parte de los adolescentes
de 15 aos (86%). A pesar de la relativa igualdad en el ingreso, el sistema educativo no logra
promover aprendizajes de la misma forma entre alumnos provenientes de condiciones
socioeconmicamente distintas. Frente a esta realidad, surge la pregunta acerca de las
condiciones educativas en las aulas, y si la inequidad observada en los logros se vincula
con ellas.

Concibiendo a la educacin como un bien pblico y social, y un derecho humano


fundamental de todos los ciudadanos, se considera que el sistema educativo es responsable
de la provisin de condiciones que permitan promover los aprendizajes fundamentales, en
su sentido ms amplio, para todos, independientemente de sus condiciones econmicas,
sociales y culturales57. Esto implica que debe formular respuestas adecuadas a las
diferentes necesidades que presenta el alumnado (OCDE, 2012). En este contexto, el bajo
logro educativo y por extensin, el fracaso escolar se entiende como la incapacidad
del sistema educativo para responder adecuadamente a las necesidades especficas de los
estudiantes y para proporcionar condiciones educativas en el aula que beneficien a todos
(Faubert, 2012). En esta nueva visin, que se opone al modelo clsico de responsabilidad
individual del alumno para su aprendizaje y desempeo en la clase, el fracaso escolar
tambin es un tema de equidad de las condiciones en el aula y la medida en que favorecen
el aprendizaje (Lpez, 2005).

La figura 2.1 trata de conceptualizar cmo se relacionan los distintos niveles y actores del
sistema educativo (y los elementos que los constituyen), y cmo se traducen eventualmente
en procesos de enseanza y aprendizaje en el aula58. Las prcticas educativas en el aula
abarcan tanto los contenidos abordados59 como los modelos pedaggicos aplicados, las
interacciones entre los estudiantes y con los docentes y la organizacin. Dichas prcticas
son el resultado de diversos recursos e instrumentos del sistema educativo (por ejemplo,
el marco normativo, el currculo nacional, la formacin docente, la disponibilidad y
distribucin de los recursos), como la respuesta a las condiciones concretas que se
presentan en el aula, determinadas, en parte, por las caractersticas de los estudiantes
que la componen. Los aprendizajes manifestados por el alumno surgen de estas prcticas
educativas concretas, aunque no se puede perder de vista que tambin se aprende en otros
contextos, y que lo que pasa en el aula depende en parte de una serie de dimensiones
contextuales (por ejemplo, la dinmica familiar puede determinar el nivel de concentracin
que el alumno manifiesta en clase).

57
Cuestin que corresponde, adems, con lo estipulado en los artculos 2, 8 y 18 de la Ley General de Educacin n 18.437.
58
Este modelo se basa en la teora socioecolgica del desarrollo humano, planteada originalmente por Urie Bronfenbrenner
(1979), e incorpora elementos del marco terico del Trends in International Mathematics and Science Study (TIMSS) (Mullis
y otros, 2009).
59
Ver artculo Las oportunidades de aprendizaje.

84
Figura 2.1. Esquema analtico: procesos de enseanza y de aprendizaje

CONTEXTO
NACIONAL

Normativa e inspeccin
Perfiles de egreso, programas de estudio SISTEMA
Recursos EDUCATIVO
Organizacin y estructura

Caractersticas y expectativas de la poblacin


COMUNIDAD Violencia, normas y valores
Recursos e infraestructura

Organizacin, estructura y liderazgo


Cuerpo docente
Recursos e infraestructura CENTRO
Dispositivos y politicas para la EDUCATIVO
participacin de padres y alumnos
Interaccin con pares
Clima de aula
AULA Formacin del docente
Materiales y tecnologa
Currculo implementado

FAMILIA

ALUMNO

Fuente: elaboracin propia a partir de Bronfenbrenner (1979) y Mullis y otros (2009).

Cules son los factores que explican mejor los logros de nuestros
estudiantes?

Son muchos los factores que contribuyen a la variacin en el desempeo estudiantil60. Su


identificacin y el estudio de su incidencia en los procesos de aprendizaje cada vez ms
son considerados como uno de los objetivos de los sistemas de evaluacin estandarizada61.

Algunos de estos factores resultan particularmente relevantes para entender y explicar


los desempeos de los estudiantes a nivel de nuestro pas62. A la vez a la luz del marco
conceptual presentado previamente interesa analizar la incidencia de algunas prcticas
educativas sobre los desempeos de nuestros estudiantes, en particular la repeticin de
grado y el clima de aula63.
60
Hattie (2009) realiza una revisin de las evidencias acumuladas a travs de ms de 50.000 estudios hasta 2008.
61
El LLECE explcitamente propone querer entender el contexto y las circunstancias bajo las cuales el aprendizaje
ocurre en las reas evaluadas (LLECE, 2015b). La gradual ampliacin del cuestionario de contexto en las evaluaciones
consecutivas de PISA tambin refleja esta tendencia.
62
Ver artculo Factores asociados a los logros de aprendizaje de los estudiantes uruguayos.
63
Se analizan solo la repeticin y el clima de aula y no otros aspectos de lo que se consideran prcticas educativas
porque hay restricciones en cuanto a la disponibilidad de datos. Aunque se considera pertinente el estudio de las prcticas
pedaggicas en el aula, los estudios llevados a cabo hasta la fecha en nuestro pas son de carcter cualitativo y de alcance
limitado. Se pretende que Aristas pueda contribuir a la generacin de datos representativos y generalizables a nivel del pas.

85
Una forma de analizar cules son las variables que impactan sobre los desempeos de
los estudiantes es la estimacin de modelos multivariados y multinivel64. Estos modelos
permiten, por ejemplo, identificar el efecto de la ubicacin geogrfica del centro sobre los
desempeos, sin que refleje a la vez diferencias relativas a las condiciones socioeconmicas
de las distintas zonas. Este aspecto es importante, ya que los anlisis que toman en cuenta
cada variable de manera independiente pueden arrojar resultados imprecisos porque no
contemplan la complejidad de las interacciones entre los distintos aspectos que hacen a la
realidad educativa de cada estudiante65.

Los anlisis de los resultados en el TERCE muestran la relevancia del nivel socioeconmico
tanto a nivel del estudiante como a nivel de centro sobre los puntajes obtenidos por
nuestros alumnos. Cada aumento en el nivel socioeconmico de los estudiantes lleva, en
promedio, a un incremento de 26 puntos en la prueba de matemtica (grfico 2.7).

Consistente con la literatura (Hattie, 2009; Palardy, 2013; Perry y McConney, 2010; Willms,
2000), el efecto de la composicin socioeconmica del centro sobre los resultados obtenidos
supera al del nivel socioeconmico medido a nivel del estudiante. Considerando que el
ndice socioeconmico del centro se calcula con el promedio del nivel socioeconmico de
los alumnos que atiende, este dato sugiere que las condiciones de los centros educativos
dependen en gran parte del perfil de sus estudiantes, y que la interaccin con otros en el
centro genera un impacto adicional sobre los desempeos logrados que supera al que se
asocia con las condiciones socioeconmicas de los hogares.

El hecho de asistir a una escuela ubicada en Montevideo o en el interior no se refleja como


un aspecto que incida significativamente sobre el puntaje de los estudiantes. Tampoco se
observan diferencias entre las escuelas pblicas y privadas.

Tal como indican los antecedentes66, el gnero se asocia con los resultados: los varones
tienen una ventaja significativa sobre las nias en el rea de matemtica (en promedio,
obtienen unos 15 puntos ms).

64
Se trata de un mtodo robusto que permite identificar el efecto de cada variable considerada, excluyendo de l los
efectos de las dems variables incluidas en el anlisis. Adems, permite analizar las interacciones a nivel de estudiantes
y de escuelas, sin afectar la heterogeneidad observada en ninguno de ambos niveles.
65
En el primer informe del TERCE publicado por la UNESCO (LLECE, 2014a) se presentan los efectos de distintas variables
sobre los puntajes, pero se hace de forma independiente para cada variable. Ello lleva a que los resultados all presentados
difieran de los que se presentan en este informe, que aborda la informacin de manera multivariada. El informe de factores
asociados a los desempeos publicado por UNESCO en relacin al estudio TERCE (LLECE, 2015b) avanza en presentar la
relacin de cada variable de forma univariada y tomando en cuenta el contexto socioeconmico de los estudiantes, pero no
llega a realizar un anlisis multivariado y multinivel para cada pas, por lo que los efectos que se presentan all y los que se
presentan en este informe pueden ser diferentes.
66
Ver artculo Factores asociados a los logros de aprendizaje de los estudiantes uruguayos.

86
El grfico muestra el efecto de cada indicador sobre los puntajes promedio en matemtica.
En el caso del nivel socioeconmico del estudiante, del centro y el clima de aula, el tamao de
las barras se interpreta como el aumento promedio en el puntaje de la prueba que se registra
entre estudiantes con diferencias de una unidad en dichos indicadores.
En el caso de la comparacin entre nias y varones, repetidores y no repetidores, centros
pblicos y privados, as como escuelas de Montevideo y del interior, la barra indica el puntaje
promedio de la primera categora mencionada en comparacin con la segunda. Por ejemplo, en
el caso de gnero, se muestra el puntaje de las nias en comparacin con el de los varones (la
barra es inferior a cero, lo que muestra que el puntaje de ellas es menor al de ellos).
Para comprender los efectos presentados se debe tomar en cuenta no solo su magnitud, sino
tambin su nivel de significancia estadstica. Cuando en la barra aparecen lneas inclinadas la
diferencia es significativa.

Grfico 2.7. Efecto (gradientes B) de una seleccin de factores asociados a los desempeos en
matemtica en el TERCE

50

40 41

30
26
20

10 7
5
0 1

-10

-20 -15
-30

-40

-50

-60

-70 -65
-80
Nivel Nivel ndice de Nia Repiti vs. Pblico Montevideo
socioeconmico socioeconmico clima de aula vs. nio nunca repiti vs. privado vs. interior
del estudiante del centro

Fuente: elaboracin propia a partir de la base de datos del TERCE.

La repeticin del estudiante presenta una relacin claramente negativa con los desempeos.
En el anlisis realizado aparece como la variable que ms se asocia con los logros de los
estudiantes (ms an que el contexto socioeconmico de los centros educativos). Los
resultados muestran una diferencia de 65 puntos67 entre quienes han repetido alguna vez y
quienes no lo han hecho, incluso luego de tomar en cuenta las condiciones socioeconmicas
de las familias, el sexo del nio, el nivel socioeconmico del centro educativo, el tipo de
subsistema, su ubicacin geogrfica y el clima de aula68.

67
La diferencia entre un estudiante repetidor y otro que no lo ha hecho es de casi dos tercios de una desviacin estndar del
total del puntaje (100 puntos), lo cual, como se ver ms adelante, puede incluso implicar cambiar de nivel de desempeo.
68
El tomar en cuenta estos aspectos permite afirmar que las diferencias entre repetidores y no repetidores no obedecen
a estas otras dimensiones, sino que se relacionan al propio hecho de repetir. Como ya ha sido sealado, todo modelo o
seleccin de indicadores tiene limitaciones impuestas por el propio recorte. Sin duda, la consideracin de otros factores
podra modificar los resultados. Sin embargo, las tendencias encontradas a lo largo de los aos y la consistencia entre los
diversos anlisis respaldan la evidencia presentada.

87
En cuanto a las condiciones educativas en el aula, el ndice de clima de aula69 reportado por
los docentes resulta significativo en la estimacin, con un impacto positivo, lo cual indica que
a mejor clima, mejores desempeos de los estudiantes70. Este hallazgo es consistente con el
marco conceptual presentado previamente (ver figura 2.1), en donde se seala la relevancia
de las interacciones entre alumnos, as como la relacin entre ellos y el docente de aula.

El resultado del anlisis sobre los resultados obtenidos en la ltima evaluacin de PISA en
2015 es bastante similar a la situacin en la educacin primaria evaluada por el TERCE. El
nivel socioeconmico de los estudiantes, de forma individual y agregada, tiene un impacto
importante sobre los puntajes obtenidos en la prueba, lo que evidencia una fuente de inequidad
en los desempeos segn las condiciones familiares de los estudiantes71. La repeticin es el
factor que se asocia en mayor medida con los desempeos de los estudiantes, de forma
negativa: en las 3 reas de conocimiento los repetidores en promedio obtienen cerca de
60 puntos menos que sus pares que nunca han repetido de grado. A su vez, esta diferencia
de 60 puntos puede ubicar a un estudiante repetidor por debajo del nivel de competencias
bsicas en matemtica, mientras que a otro lo ubica por encima72 (grfico 2.8).

El efecto de gnero es estadsticamente significativo en las reas evaluadas: las mujeres


tienen en promedio una ventaja de 19 puntos en el rea de lectura, mientras que los varones
en promedio obtienen mejores resultados en matemtica (22 puntos) y ciencias (15 puntos).

En cuanto al sector institucional, la diferencia en los puntajes obtenidos por los estudiantes
del CETP es significativamente inferior al de los liceos del CES en todas las reas de
conocimiento. En promedio, alumnos de liceos pblicos obtienen 12 puntos ms en
matemtica, 15 en ciencias y 29 en lectura. Entre los alumnos de liceos privados y pblicos
no se presentan diferencias significativas.

Asociado al clima de aula73, se observan, al igual que en primaria, mejores puntajes en las
tres reas evaluadas a medida que aquel indica interacciones ms positivas.

Estos datos tanto los correspondientes a la educacin primaria como a la media dejan
en evidencia que, controlando por el nivel socioeconmico de los estudiantes y el contexto
socioeconmico del centro educativo, el clima de aula tiene potencial para mejorar los

69
Se presentan los datos del ndice de clima de aula evaluado por el TERCE a travs de su cuestionario para maestros.
El ndice incluye los siguientes tems: Puedo realizar mis clases sin interrupciones, Cuando estoy explicando algo, los
estudiantes prestan atencin, Disfruto mucho haciendo clases en este curso, Los estudiantes son agresivos entre s,
Los estudiantes suelen ayudar a los que les cuesta ms y Los estudiantes muestran respeto por sus compaeros. Las
opciones de respuesta son Muy en desacuerdo, En desacuerdo, De acuerdo y Muy de acuerdo (LLECE, 2015b: 108).
70
Se debe sealar que el efecto mostrado en el grfico 2.7 es relativo al aumento de una unidad en el ndice de clima de
aula, y las magnitudes de los efectos no son comparables entre variables continuas cuando el rango de variacin no es igual
entre ellas. Esto porque puede implicar cosas diferentes un incremento de un punto, por ejemplo, en el ndice de estatus
socioeconmico que en el ndice de clima de aula. Para comprender la magnitud del cambio en cada variable, ver anexo 8.
71
El efecto del nivel socioeconmico del centro en PISA est distorsionado por limitaciones de la muestra usada en la
evaluacin (ver anexo 9).
72
Para conocer los puntos de corte de los niveles de desempeo en cada rea, ver ANEP (2016a: 23, 40 y 49).
73
En PISA, este ndice llamado disciplinary climate se define como la estructura y la eficiencia del manejo de la clase
(OCDE, 2016b). Se recoge a travs de un cuestionario para alumnos, e incluye los siguientes tems: Los estudiantes no
escuchan lo que el profesor dice, Hay ruido y desorden, El profesor tiene que esperar un rato para que los estudiantes
se calmen, Los estudiantes no pueden trabajar bien y Los estudiantes no comienzan a trabajar hasta mucho tiempo
despus de empezada la clase.

88
aprendizajes logrados. Por otro lado, los datos exponen la relacin claramente negativa de la
repeticin con los desempeos logrados en ambos ciclos de la educacin obligatoria. Ambos
hallazgos son sumamente alentadores, en el sentido de que se trata de dimensiones sobre
los cuales puede operar la poltica educativa, dando espacio as a la accin especficamente
escolar para la mejora de los desempeos y la reduccin de las inequidades.

Grfico 2.8. Efecto (gradientes B) de una seleccin de factores asociados a los desempeos en las
reas de matemtica, lectura y ciencias en PISA 2015
40

35
31
30 30

20 20
19

13 13 14
10 10
9
5
3 3
0

-10 -6
-9 -9
-12
-15 -15
-20

-22

-30
-29

-40

-50

-60
-59 -59 -57
Nivel Nivel ndice de Mujer vs varn Repiti vs Tcnico Liceo privado Montevideo
socioeconmico socioconmico clima de aula no repiti vs pblico vs liceo pblico vs interior
del estudiante del centro

Matemtica Lectura Ciencias

Fuente: elaboracin propia a partir de la base de datos de PISA 2015.

La repeticin como prctica educativa: cmo se relaciona con los


aprendizajes logrados?

Basndose en la premisa de que una relativa homogeneidad de conocimientos y competencias


de los estudiantes en cada aula es el mejor contexto para promover los aprendizajes, la
repeticin de grado es un instrumento que se concibe como una oportunidad para que el
estudiante que no ha logrado el dominio de las capacidades esperadas en un determinado
ao reitere ese ao para apropiarse de los conocimientos y herramientas requeridas para
poder retomar exitosamente su avance en el sistema educativo (OCDE, 2012). No obstante,

89
es amplia la evidencia que ejemplifica sus efectos limitados para el aprendizaje a largo
plazo, y sus efectos negativos sobre la motivacin estudiantil (Brophy, 2006).

Como mostr un estudio sobre trayectorias educativas en la educacin media74, en Uruguay


el rezago es un evento cuasi determinante de la no terminacin de la educacin media
superior. La evidencia indica que apenas el 6% de los estudiantes con un ao o ms de
rezago (evaluados por PISA en 2009) logr acreditar la educacin media superior, aunque
sea sumando rezago, cinco aos ms tarde. El estudio tambin evidenci que la repeticin
estimula el abandono: cinco aos despus de su participacin en PISA 2009, el 72,5%
de los no repetidores contina en el sistema educativo, mientras que la proporcin de
repetidores que siguen escolarizados es de 26,6% (Cardozo, 2016)75.

Los sistemas educativos que ms aplican la prctica de repeticin de grado suelen tener
promedios de desempeo inferiores a nivel nacional (OCDE, 2010). Desde este enfoque,
los bajos logros en las pruebas de PISA en la regin frente a otros pases a nivel
internacional podran explicarse en parte por un porcentaje importante de estudiantes
que lleg a los 15 aos con uno o ms aos de rezago escolar (Cardozo, 2016; Llamb, 2014)76.
Por otro lado, se ha sugerido que la repeticin de grado contribuye a la profundizacin
de la inequidad, ya que la proporcin de repetidores es mayor entre los estudiantes de
contexto socioeconmico desfavorable (Serro y Pinto-Ferreira, 2014; OCDE, 2012).

A continuacin, se explora la relacin de la repeticin con los desempeos logrados en las


pruebas del TERCE y PISA 2015, y su relacin con las condiciones socioeconmicas de los
estudiantes.

En las tres reas evaluadas en el TERCE se observa que los puntajes de quienes han
repetido, ms all de sus condiciones socioeconmicas, son claramente inferiores a los de
quienes no lo han hecho. Las diferencias son tales que, en promedio, corresponden con un
nivel de desempeo. En las dos categoras ms bajas del ndice de estatus socioeconmico
el puntaje promedio de quienes han repetido los ubica en el nivel I, mientras que el de
quienes no lo han hecho corresponde al nivel II. Entre los estudiantes de las dos categoras
ms favorables, quienes han repetido obtienen un puntaje promedio que los ubica en el
nivel II, mientras que quienes no han repetido se ubican en el nivel III (grfico 2.9).

En el caso de la educacin media, los datos producidos por PISA 2015 evidencian la relacin
entre la repeticin y las condiciones socioeconmicas de nuestros estudiantes. Entre el
25% de adolescentes con peores condiciones socioeconmicas, el 57% repiti por lo menos
un grado, mientras que entre el 25% con mejores condiciones la proporcin desciende a
13% (OCDE, 2016a)77.
74
Estudio realizado a partir de un seguimiento de una cohorte de alumnos evaluados por PISA en 2009 (PISA-L 2009-2014),
con el propsito de reconstruir las historias educativas entre los 15 y, aproximadamente, los 20-21 aos (Cardozo, 2016).
75
Ver grfico en anexo 12.
76
Para ejemplificar esta particularidad regional, en el anexo 13 se presentan datos en cuanto a la proporcin de repetidores
en cada uno de los pases analizados. En PISA 2015, comparado con los otros pases de la regin, Uruguay es el que
presenta la mayor tasa de repetidores, con una proporcin de 35% de la muestra total. En el TERCE, entre los alumnos
de sexto grado de primaria, Uruguay se ubica atrs de Brasil (32%), Costa Rica (22%) y Per (21%), con una proporcin de
20% de repetidores en la muestra total.
77
Estas tasas superan por lejos al promedio observado en los pases de la OCDE, donde repite el 19% de los alumnos
socioeconmicamente ms desfavorecidos y el 6% de los alumnos en condiciones socioeconomicas ms favorables.

90
Al igual que en el caso de la educacin primaria, la repeticin en la educacin media
refuerza la desigualdad asociada al nivel socioeconmico. Sin embargo, para contrastar
dicha hiptesis es necesario analizar los desempeos de repetidores y no repetidores en
cada uno de los estratos socioeconmicos.

El grfico compara la distancia entre los puntajes promedio en las pruebas de matemtica,
lectura y ciencias en el TERCE obtenidos por repetidores y no repetidores uruguayos, en cada
uno de los niveles socioeconmicos de los alumnos. Cada barra representa la situacin para
cada nivel del ndice de estatus socioeconmico del alumno. Los extremos de las barras indican
los promedios obtenidos por los repetidores (a la izquierda) y los no repetidores (a la derecha).
La diferencia (o brecha) entre ellos aparece al interior de cada barra. Un color ms oscuro
indica una mayor brecha.

Grfico 2.9. Distancia entre el promedio de logros de repetidores y no repetidores dentro de cada
nivel del ndice de estatus socioeconmico, en las tres reas evaluadas por el TERCE
Matemtica

Muy
favorable
775 56 831

Favorable 742 68 810

Medio 738 47 785

Desfavorable 681 77 758

Muy
desfavorable
685 49 734

Lectura

Muy
favorable
742 61 803

Favorable 694 79 773

Medio 679 78 757

Desfavorable 637 87 724

Muy
desfavorable
655 48 703
Brecha entre los
estudiantes
Ciencias repetidores y los
no repetidores
Muy dentro de cada
favorable
750 44 794
nivel del ndice
de estatus
Favorable 716 49 766 socioeconmico

80
Medio 715 44 759
70
Desfavorable 643 61 704 60
50
Muy
desfavorable
625 60 685

650 700 750 800


Logro
Fuente: elaboracin propia a partir de datos del TERCE.

91
SOLO 6 DE CADA 100
estudiantes rezagados
a los 15 aos
logran culminar
la educacin media
superior a los 21.

REZAGADOS A LOS 15 AOS

En el grfico 2.10 se presenta el puntaje promedio de los repetidores frente a los no


repetidores para cada nivel de estatus socioeconmico para el rea de ciencias en PISA
201578. All se constata que, independientemente del estrato socioeconmico, los repetidores
no logran reducir las diferencias en los desempeos con los no repetidores. La diferencia
es relevante ya que, por ejemplo, entre los estudiantes del nivel ms desfavorable, un
estudiante que no repiti obtiene en promedio 429 puntos, mientras que si ha repetido,
su desempeo lo ubica en 371 puntos. Ello implica que quienes no han repetido alcanzan
las competencias mnimas establecidas por PISA (nivel II) y quienes el sistema ha hecho
repetir se encuentran por debajo de este umbral. Asimismo, el hecho de que los que han
repetido el ao no alcancen las competencias mnimas definidas por PISA para un ao
escolar no resulta una caracterstica exclusiva de quienes se encuentran en los contextos
ms desfavorables, sino que se trata de una condicin que alcanza a todos los estudiantes
repetidores de cualquier condicin socioeconmica.

Estos datos nos indican que la decisin de hacer repetir a un nio o un joven no implica
una mejor oportunidad para elevar los logros educativos de los estudiantes, independiente
de que sus condiciones socioeconmicas sean favorables o no. Por otro lado, tambin se
constata que, en educacin media, a medida que mejoran las condiciones socioeconmicas
aumenta la diferencia en los logros de quienes han repetido y quienes no lo han hecho.

Ms all de que en este estudio no es posible aislar el efecto de si a un estudiante se lo hace


repetir porque no tiene las capacidades para pasar de grado del hecho de si la repeticin
llev a que descendieran sus desempeos (o al menos a que no los mejorara), la evidencia
permite sostener que independiente de sus condiciones socioeconmicas quienes han
repetido presentan un desempeo claramente inferior del observado entre quienes no han
repetido. De esta forma, se constata que la prctica pedaggica de hacer repetir un ao
no parece estar cumpliendo con el objetivo de fortalecer el logro de los estudiantes ms
desaventajados. El anlisis permite llamar la atencin sobre la necesidad de reforzar apoyos

78
Los anlisis correspondientes a las reas de matemtica y lectura se encuentran en el anexo 13.

92
pedaggicos necesarios y oportunos para que los estudiantes que presentan dificultades
puedan lograr aprendizajes de calidad que les permitan alcanzar los niveles bsicos de
competencia para seguir avanzando en su escolaridad.

El tema de las altas tasas de repeticin se ha instalado en las discusiones sobre polticas
educativas a nivel pas, y ha dado paso a varias iniciativas dentro del sistema educativo.
Se entiende que la reduccin de la tasa de repeticin no puede ser un fin en s mismo, que
se traduzca en una dilucin de los parmetros de desempeo esperados para cada ao.
Los datos presentados dejan en evidencia que la reduccin de la tasa de repeticin se debe
realizar a travs de una inversin en apoyos pedaggicos que permitan al alumnado lograr
aprendizajes significativos. Estos pueden ser apoyos especficos (por ejemplo, evaluacin y
asesoramiento pedaggico, tutoras), o enmarcados dentro de la potenciacin de prcticas
educativas inclusivas.

Grfico 2.10. Distancia entre el promedio de logros de repetidores y no repetidores dentro de cada
nivel del ndice de estatus socioeconmico en la prueba de ciencias en PISA 2015

Muy
favorable
386 118 504

Favorable 380 98 478


Brecha entre los
estudiantes
repetidores y los
Medio 380 77 457 no repetidores
dentro de cada
nivel del ndice
de estatus
Desfavorable 372 socioeconmico
73 445

100

Muy
desfavorable
371 58 429 80

60
400 440 480
Logro

Fuente: elaboracin propia a partir de la base de datos de PISA 2015.

Las condiciones educativas en el aula: vehculo de la inequidad u


oportunidad para superarla?

Los acontecimientos cotidianos en el aula de clase son modelados por los docentes y sus
prcticas79 pero tambin en un complejo interjuego por las actitudes y conductas
de los estudiantes (LLECE, 2015b; Mullis y otros, 2009). Los factores relacionales de la
enseanza y del aprendizaje y su manejo a nivel de aula resultan elementos poderosos
para generar mejores condiciones y oportunidades de aprendizaje para todos los alumnos,
reforzando as la equidad (Coe y otros, 2014; Faubert, 2012; Hattie, 2009; Ko, Sammons y
Bakkum, 2013).
79
Se entiende que estas dependen de una variedad de factores, desde su personalidad, sus expectativas y creencias acerca
de las capacidades de sus alumnos, su motivacin, hasta su formacin y antigedad, entre otros.

93
El clima de aula se define como la percepcin que tienen los sujetos acerca de las relaciones
interpersonales que establecen en el aula involucrando tanto a los estudiantes como
a los docentes y el contexto o marco en el cual estas interacciones se dan (Cornejo y
Redondo, 2001). Incluye varios componentes especficos, tales como las relaciones positivas
entre pares, el apoyo que los docentes brinden a sus alumnos, la existencia y aplicacin
justa de normas, el grado de desorden o conflicto escolar, los aspectos organizativos y el
manejo de las conductas y el trabajo en el aula, entre otros (Aron, Milicic y Armijo, 2012;
Blaya y otros, 2006; Lpez y otros, 2014). Reconociendo su relevancia para los logros de
aprendizaje de los alumnos, se han incluido ndices de clima de aula o de algunos de sus
componentes en pruebas estandarizadas como las del LLECE (2012, 2015b) y la OCDE
(2014a), que demuestran asociaciones positivas con los puntajes de desempeo cognitivo,
incluso controlando por efectos relativos al estatus socioeconmico del alumno y del
centro educativo (LLECE, 2015b; Nieto y Ramos, 2013)80. Un mejor clima de aula tambin
ha sido asociado con mayores habilidades socioemocionales y sentido de pertenencia en el
alumnado, y menor violencia a nivel del centro educativo (Cohen y otros, 2009).

El potencial del clima de aula para promover el logro educativo de los estudiantes y para
reducir las inequidades entre ellos se muestra en una serie de estudios especficos acerca
de la capacidad de estos de superar las restricciones de su contexto (Cordero, Pedraja
y Simancas, 2015; Faubert, 2012). Analizando los factores que determinan el xito de
alumnos pertenecientes a entornos socioeconmicamente adversos que logran niveles de
desempeo altos, surgen evidencias que respaldan el impacto positivo del clima de aula
sobre sus logros (OCDE, 2014b).

Con el objetivo de entender mejor las causas de la alta inequidad en los logros educativos
y para avanzar en la bsqueda de soluciones para lo que se considera uno de los
problemas ms persistentes y llamativos de nuestro sistema educativo se analiza el
clima de aula segn las condiciones socioeconmicas y su incidencia sobre los desempeos
de nuestros estudiantes.

El grfico 2.11 muestra el promedio y dispersin del ndice clima de aula en el TERCE en
sexto ao de primaria segn el nivel socioeconmico de la escuela. Considerando la muestra
total, en Uruguay se obtuvo un valor promedio de -0,41, lo cual indica que se encuentra
debajo del promedio calculado para todos los pases de la regin que participaron en el
TERCE. En cuanto a la distribucin del ndice de acuerdo a la composicin socioeconmica
del centro, se observan promedios ms altos en los centros de contexto socioeconmico
favorable y muy favorable. Los datos muestran que las relaciones entre los alumnos y la
colaboracin y el orden en el aula segn la percepcin de los docentes son menos
propicios en centros de contexto socioeconmico medio81, desfavorable y muy desfavorable.

80
No obstante, al tratarse de estudios correlacionales con un diseo transversal, no se puede perder de vista que las
asociaciones entre ciertas variables no necesariamente son causales. Por ejemplo, el estudio longitudinal de Benbenishty
y otros (2016) muestra que el desempeo cognitivo tambin puede ser causa de buen clima escolar.
81
No obstante, entre los centros de contexto socioeconmico medio se observa una heterogeneidad importante de
situaciones.

94
En el grfico cada lnea presenta el promedio (punto rosado) y la desviacin estndar (lnea
violeta) de la variable clima de aula en el TERCE para cada uno de los niveles del contexto
socioeconmico del centro educativo. A mayor desviacin estndar, ms amplia la variabilidad
de datos dentro de un nivel de contexto socioeconmico82.

Grfico 2.11. Promedio e intervalo de confianza del ndice de clima de aula en Uruguay en el
TERCE segn contexto socioeconmico del centro educativo

0,10
Muy favorable

0,24
Favorable

0,75
Medio

0,59
Desfavorable

0,53
Muy desfavorable

0,41
Total

1,5 1,0 0,5 0

Logro

Fuente: elaboracin propia a partir de la base de datos del TERCE.

Respecto de la situacin en educacin media, el grfico 2.12 muestra el valor promedio del
ndice de clima de aula83 para cada nivel de estatus socioeconmico de los estudiantes84,
segn los datos de PISA 2015. Considerando la muestra total, el promedio nacional del
ndice de clima de aula alcanza un valor levemente inferior al promedio de la OCDE. Se
observa que su valor es superior en el grupo de alumnos de contexto socioeconmico muy
favorable, donde se acerca al valor promedio de los pases de la OCDE. En los otros niveles
el promedio del ndice alcanza valores similares entre ellos.

Estos datos sugieren una desigualdad en cuanto a las condiciones de aula: la composicin
socioeconmica de los centros educativos resulta un factor que influye sobre las interacciones
y procesos que ocurren dentro del aula. Los centros compuestos principalmente por

82
El ndice es estandarizado, lo cual significa que est centrado en el promedio del ndice (que corresponde con el valor
cero), con desviacin estndar 1, calculado a partir de los datos obtenidos en todos los pases participantes en el TERCE.
83
Este ndice est centrado en el valor promedio del ndice en los pases miembros de la OCDE, al que corresponde un
valor 0 y tiene desviacin tpica 1. Los valores superiores a 0 indican un puntaje mayor al promedio de la OCDE para la
percepcin de clima de aula.
84
Se recuerda que, por limitaciones en cuanto a la muestra de PISA, no se consideran representativos los anlisis a partir
de nivel socioeconmico por centro.

95
alumnos en situacin socioeconmicamente favorable y muy favorable, tanto en primaria
como en media, son los ms beneficiados.

Si bien es probable que esto sea reflejo de una mayor dificultad para trabajar en los
contextos ms vulnerables, tambin indica la relevancia de avanzar en acciones especficas
que logren potenciar el clima de aula en los contextos ms desfavorecidos.

Grfico 2.12. Promedio e intervalo de confianza del ndice de clima de aula en PISA 2015 para cada
nivel del ndice de estatus socioeconmico del estudiante

0,04
Muy favorable

0,13
Favorable

0,13
Medio

0,15
Desfavorable

0,11
Muy desfavorable

0,11
Total

0,2 0,1 0
ndice de clima de aula

Fuente: elaboracin propia a partir de la base de datos de PISA 2015.

Por ltimo, se explora cmo el ndice de clima de aula se relaciona con los desempeos
logrados por los estudiantes uruguayos en la prueba de ciencias en PISA 2015, tomando en
cuenta sus condiciones socioeconmicas85.

La evidencia muestra que, aun teniendo en cuenta el contexto socioeconmico de los centros
educativos, el clima de aula tambin importa e incide sobre los desempeos logrados por
sus alumnos (grfico 2.13). Independientemente de sus condiciones socioeconmicas, los
estudiantes que reportan los peores ndices de clima de aula son los que en promedio
obtienen los puntajes ms bajos en la prueba de ciencias en PISA 2015. En los entornos
desfavorable y muy desfavorable, adems, los datos sugieren una tendencia marcada: a
mejor clima de aula, mejores desempeos.

85
Para ello se crearon cuatro grupos de estudiantes de acuerdo a su valor en el ndice de clima de aula (cuartiles). El cuartil
4 es el que tiene el valor mayor en el ndice (mejor clima de aula) y el 1 el menor (peor clima de aula). Para cada grupo se
calcul el promedio y la desviacin estndar del puntaje en ciencias. Esto se hizo tanto para el total de los estudiantes de
15 aos participantes en PISA como para cada uno de los niveles de estatus socioeconmico.

96
Ello constituye un hallazgo muy relevante, porque indica un camino para mejorar los
desempeos de los estudiantes de estos estratos socioeconmicos y reducir las inequidades,
tanto entre ellos como con el resto de los alumnos del pas.

Dos conclusiones importantes surgen de estos datos. Primero, a pesar de las caractersticas
familiares y personales de los alumnos, lo que pasa en la clase y lo que hacen los docentes
importa. Esfuerzos para mejorar la organizacin del aula y las interacciones que ocurren
en ellas tienen el potencial de fomentar los aprendizajes en los estudiantes. Segundo, como
el efecto es mayor en los contextos socioeconmicos desfavorable y muy desfavorable,
promover climas propicios para el aprendizaje puede ser una estrategia valiosa para la
reduccin de la inequidad de los desempeos.

Retomando el marco presentado previamente (figura 2.1), hay que recordar que el clima de
aula no es responsabilidad individual del docente, por ms que puede ser considerado como
la persona que regula las interacciones y actividades en la clase. Las acciones del docente
se enmarcan dentro de una poltica educativa que facilita y gua sus actividades, a travs
de la formacin, la remuneracin y el reconocimiento, los planes de estudio, los recursos
y materiales disponibles en el centro educativo, los recursos y lineamientos ofrecidos para
la evaluacin, etc. Dentro de este marco, cada docente en los salones de clase contribuye
a la generacin de un clima y oportunidades educativas. Es ah, cada uno con su propia
dinmica, que estas oportunidades pueden traducirse en aprendizajes.

A la vez, lo que hacen los alumnos tambin importa, lo que deja en evidencia que los
aprendizajes en el aula no se dan en un vaco. Inevitablemente, lo que sucede ah se ve
influido por los otros contextos de desarrollo del estudiante, principalmente el hogar y el
grupo de pares. Tendra sentido, entonces, generar polticas educativas que reconozcan ms
la incidencia de los aspectos relacionales sobre los procesos de enseanza y de aprendizaje
en el aula y, en lo posible, apoyar a todos los actores involucrados en esta relacin para
facilitar las condiciones que permiten maximizar los aprendizajes de todos los estudiantes.

97
En el grfico para cada contexto socioeconmico de los centros educativos y para cada cuartil
del clima de aula (en cada cuartil se agrupa un 25% de la poblacin, el cuartil 1 es el que
presenta el clima ms desfavorable y el cuartil 4 el ms favorable) se presenta: el promedio
(punto rosado) y la desviacin estndar (lnea violeta) de la variable logro en PISA.

Grfico 2.13. Promedios e intervalos de confianza del puntaje obtenido en la prueba de ciencias en
PISA 2015 dentro de cada nivel del ndice de estatus socioeconmico y cada cuartil del ndice de
clima de aula
Muy favorable
505
Cuartil 4
514
Cuartil 3
499
Cuartil 2
479
Cuartil 1
499
Total

Favorable

474
Cuartil 4
476
Cuartil 3
466
Cuartil 2
441
Cuartil 1
463
Total
Cuartiles del ndice de clima en el aula

Medio

444
Cuartil 4
459
Cuartil 3
440
Cuartil 2
428
Cuartil 1
441
Total

Desfavorable

430
Cuartil 4
429
Cuartil 3
427
Cuartil 2
407
Cuartil 1
422
Total

Muy desfavorable

415
Cuartil 4
413
Cuartil 3
408
Cuartil 2
390
Cuartil 1
405
Total

380 400 420 440 460 480 500 520


Puntaje en Ciencias

Fuente: elaboracin propia a partir de la base de datos de PISA 2015.

98
Los resultados de las evaluaciones nacionales de
sexto de escuela NO HAN MEJORADO.
600
LENGUA
MATEMTICA

500

400

300
1996 1999 2002 2005 2009 2013
Puntaje promedio en lengua y matemtica entre los estudiantes de sexto ao de primaria.

Basado en grfico 2.14. Promedio y distribucin del puntaje en cada rea evaluada segn ao.

20 aos de monitoreo de los desempeos de los


estudiantes uruguayos al culminar primaria
Antecedentes

Las evaluaciones estandarizadas del desempeo de los estudiantes en Uruguay, que


permiten describir los logros del sistema educativo, comenzaron hace 20 aos en la
rbita de la ANEP86. En octubre de 1996 se llev a cabo la primera evaluacin de este tipo
en nuestro pas, mediante la realizacin de un censo entre estudiantes de sexto ao de
primaria y evaluando sus desempeos en lectura y matemtica. Las posteriores instancias
(1999, 2002, 2005, 2009 y 2013) se basaron en muestras representativas del conjunto del
sistema educativo nacional87.

Un perodo tan largo de seguimiento de los desempeos del sistema educativo lleva a
enfrentar desafos tcnicos relevantes: cambios en los constructos y en las formas de
medicin asociados al propio devenir de las innovaciones metodolgicas. Si bien todos
ellos apuntan a la mejora, a su vez, ponen en riesgo la comparabilidad de la serie de datos.

86
Inicialmente el organismo responsable de dicha evaluacin se denomin Unidad de Medicin de Resultados Educativos
(UMRE) y posteriormente pas a llamarse Divisin de Investigacin, Evaluacin y Estadstica (DIEE). En la actualidad, de
acuerdo a la Ley General de Educacin y a resolucin del Codicen, el organismo responsable de dicha tarea es el Instituto
Nacional de Evaluacin Educativa (INEEd).
87
En el universo se incluyen todos los centros de educacin comn (urbanos y rurales, pblicos y privados).

99
Caractersticas generales de las Evaluaciones Nacionales
de Aprendizajes de Sexto Ao de la ANEP y sus cambios
metodolgicos entre 1996 y 201388
Un desafo relevante al que se enfrentan las evaluaciones estandarizadas es mantener la
comparabilidad en el tiempo, que puede verse afectada tanto por posibles avances en los
paradigmas psicomtricos (que llevan a realizar modificaciones en la definicin del constructo
evaluado), as como por los medios en que se administran las pruebas, entre otros.

En 1996, 1999 y 2002 las pruebas fueron comparables en todo sentido, ya que se mantuvo la
misma especificacin conceptual, se aplicaron en papel, las versiones fueron comparables89
y se utiliz la teora clsica de los tests (TCT) como mtodo de anlisis de datos.

En 2005 se introdujo un cambio relevante de paradigma: se pas de la TCT a la teora de


respuesta al tem (TRI) como mtodo de diseo de pruebas y anlisis de los resultados. En
la TCT el enfoque es orientado a normas (o relativo): los anlisis comparan las posiciones
de los individuos, permitiendo calcular puntajes promedio, dispersin, etc. Si bien es posible
establecer puntos de corte, estos son arbitrarios. A su vez, la informacin se restringe a
conocer la proporcin de estudiantes en cada uno de los grupos establecidos. En la TRI el
enfoque es orientado a criterio: adems de poder establecer relaciones entre los individuos, los
puntos de corte se establecen con criterios analticos especficos de cada disciplina. Se busca
describir lo que los estudiantes son capaces de hacer en cada uno de los grupos definidos.
Ello posibilita un uso ms provechoso y propiamente educativo de la informacin generada.
El cambio de metodologa permiti tambin aplicar pruebas de mayor extensin, utilizando
distintas versiones de prueba en la misma aplicacin, equiparables con tems comunes entre
ellas. Esta mayor extensin redunda en una mejor medicin de aquello que se quiere evaluar
y permite generar descripciones cabales de los desempeos de los estudiantes.

Entre 2005 y 2009 se utilizaron tems comunes (de anclaje) para permitir la comparacin
de los resultados. En 2005 se incluyeron algunos tems de 2002. La evaluacin de 2005 se
present como una nueva serie de tiempo y para los tems comunes con 2002 se present
un anlisis comparando tem por tem, sin incluirlos en el puntaje global de 2005. De esta
forma, la serie de evaluaciones se vio cortada en el tiempo. En lo que hace a la definicin del
constructo evaluado, tanto en matemtica como en lectura se incorporaron tems abiertos
(previamente todos eran de mltiple opcin). Asimismo, en el caso de lectura se agregaron
nuevos tipos de textos (principalmente los discontinuos).

En 2013 se introdujeron cambios relevantes, dado que se decidi: variar el medio de


aplicacin de papel a computadora90, aplicar la prueba a los mismos estudiantes que un
mes antes haban respondido la prueba TERCE, utilizar como cuestionarios de contexto
los mismos del TERCE, reducir aproximadamente a la mitad el tamao de muestra que se
vena utilizando en Uruguay y aplicar un diseo de prueba que incluyera preguntas de todas
las evaluaciones anteriores.

88
En el anexo 16 se presentan las principales caractersticas para cada uno de los perodos.
89
En una misma aplicacin piloto se construyeron distintas versiones de prueba para cada ao, pero garantizando su
comparabilidad en cuanto a la dificultad de las preguntas.
90
Ello se hizo sin realizar una evaluacin piloto en la que se analizara el comportamiento psicomtrico de los tems en
papel y computadora.

100
Cmo han evolucionado en los ltimos 20 aos las competencias con
que egresan los estudiantes de educacin primaria?

Considerando los cambios realizados en el diseo de la Evaluacin Nacional de Aprendizajes


de Sexto Ao de la ANEP entre 1996 y 2013, se realiz un trabajo tcnico para hacer
comparables los datos obtenidos en los distintos ciclos realizados de la prueba. Para ese
trabajo se cont con el apoyo del doctor Richard Wolfe, especialista de la Universidad
de Ontario. El diseo de la prueba tuvo bloques de preguntas correspondientes a las
especificaciones del primer perodo y otros correspondientes a las del segundo, por lo
tanto, para mantener la comparabilidad es necesario asumir que las diferencias en tipos
de tems y textos entre ambos perodos no fueron sustanciales como para modificar la
definicin de competencia lectora y matemtica que se buscaba relevar. El INEEd colabor
en el anlisis psicomtrico de los datos de 2013, as como en el clculo de puntajes y
establecimiento de los puntos de corte para los niveles de desempeo. La DIEE elabor el
informe nacional con dichos insumos (ANEP, 2015b). Como resultado de este anlisis se
puede afirmar que dado que la calibracin y equiparacin funcionan bien, con resultados
consistentes a nivel de tem, escuela y contexto social, los resultados equiparados entre
aos pueden interpretarse como series de tiempo (comparables) (Wolfe, 2016).

Los resultados de este trabajo permiten analizar la serie y sealar que: las diferencias en
los puntajes promedio entre 1996 y 2009 no son significativas en lectura; en matemtica
se observa una mejora en 2002 respecto de 1996, para luego registrarse una cada en 2009;
en ambas reas los resultados de 2013 son notoriamente inferiores al resto de los aos; y
en ciencias las diferencias entre 2009 y 2013 no son relevantes. En trminos generales, ello
parece indicar que no ha habido mejora en los resultados (grfico 2.14).

A partir del anlisis realizado, se observa que la cada en matemtica y lectura en 2013
es consistente, y que posiblemente haya una tendencia decreciente a partir de 2005. Los
resultados de 2013, los ms preocupantes de la serie, no parecen obedecer a diferencias ni
en las pruebas ni en las muestras, por lo que habra que considerar la posibilidad de un
efecto de la administracin por computadora. Si bien se observaron algunas diferencias en
lectura y matemtica91, no hubo un cambio similar en ciencias (administrada en papel en
2009 y por computadora en 2013)92.

91
Aunque no se observa un efecto grande general y no hay interacciones relevantes con tems o escuelas.
92
Pueden sealarse otras razones para interpretar los bajos resultados en 2013: la fecha de administracin en el ao
escolar (en 1996 la evaluacin nacional se aplic en dos das a comienzos de octubre, en 2013 se realiz entre el 4 y 22
de noviembre); interferencia con la administracin del TERCE (que se aplic a los mismos estudiantes un mes antes);
problemas acumulados de motivacin hacia las pruebas; diseo y tamao de la muestra de 2013 (no se realiz en Uruguay,
sino que se utiliz la misma del TERCE); circunstancias especiales en este ao; etc. (Wolfe, 2016).

101
Las primeras seis barras del grfico corresponden a los resultados en matemtica, luego
siguen los de lectura y por ltimo los de ciencias. En el eje horizontal se representa la escala
de puntajes: cuanto ms a la derecha mayor el puntaje93. En cada barra el punto central y
las lneas hacia la derecha e izquierda corresponden al puntaje promedio y su intervalo de
confianza. Las diferencias son significativas nicamente cuando los intervalos de confianza
no se superponen.
Los tramos de distinto color representan la distribucin de los resultados. Hacia la izquierda se
presentan los puntajes que obtuvieron los estudiantes con peores desempeos (entre el 5% y el
25%), luego se indica el puntaje de quienes se encontraron entre el 25% y 75% de la distribucin,
por ltimo aquellos que por sus logros se ubican entre el 25% y 5% de mayores logros.

Grfico 2.14. Promedio y distribucin del puntaje en cada rea evaluada segn ao

Matemtica

2013

2009

2005

2002

1999

1996

Lengua

2013

2009

2005

2002

1999

1996

Ciencias

2013

2009

300 350 400 450 500 550 600 650 700 750 800
Logro

Percentiles 0,05 % 0,25 % 0,25 % 0,75 % 0,75 % 0,95 %

Fuente: elaboracin propia a partir de las bases de datos de las Evaluaciones Nacionales de Aprendizajes de Sexto Ao de
la ANEP.

93
Es importante aclarar que los puntajes entre reas no son comparables.

102
El sistema educativo ha contribuido a incrementar la equidad en los
desempeos de sus estudiantes?

Las oscilaciones observadas a lo largo del tiempo en el total de la poblacin en la serie


de puntajes de las Evaluaciones Nacionales de Aprendizajes de Sexto Ao de la ANEP se
amplan al tomar en cuenta la composicin sociocultural de los centros educativos94.

En matemtica, el incremento entre 1996 y 2002, seguido de un descenso hasta 2009


que se profundiza en 2013 se observa en todos los contextos socioculturales, as
como en los centros privados (grfico 2.15). Entre las escuelas pblicas de distintos
contextos socioculturales, los promedios en el puntaje en lectura no presentan variaciones
significativas entre 1996 y 2009, pero s es significativamente inferior el desempeo en
2013. Esta situacin es igual a la observada para el total de la poblacin. En cambio, en las
escuelas privadas se observa una mejora significativa en 2005 y 2009 respecto a 1996, pero
que desciende en 2013, para volver a los niveles de 1996 (grfico 2.16)95.

El anlisis, adems de indicar que los desempeos varan segn el contexto sociocultural
del centro educativo, muestra que no parecen haber habido cambios en la magnitud de
las diferencias segn contexto a lo largo del tiempo. Ello es un indicio para afirmar que la
desigualdad en los desempeos en la educacin primaria no ha variado significativamente
en los ltimos 20 aos.

Por ejemplo, en el caso de matemtica, en el ao 1996 la diferencia entre los puntajes


promedio de las escuelas del contexto sociocultural ms bajo y ms alto era de
aproximadamente 75 puntos; lo mismo se observ en 2009 y ascendi levemente en 2013
(grfico 2.15).

94
Dados los problemas de establecer un ndice de contexto socioeconmico comparable en el tiempo, para analizar
diferencias segn dicho aspecto se trabaja con la categorizacin de contexto sociocultural de la ANEP. Como dicho
instrumento no recoge la informacin de los centros privados, estos se agrupan en una categora independiente. De
acuerdo a estudios previos es posible asumir que prcticamente el total de la poblacin que asiste a privados supera el
quintil ms alto de la clasificacin de la ANEP (INEEd, 2015c).
95
Si bien a igual ao la comparacin de los desempeos entre las escuelas pblicas de contexto socioeconmico
ms favorable y las privadas indica que estas ltimas presentan resultados mayores, debe tomarse en cuenta que el
anlisis realizado no es el mejor posible para el objetivo que se busca: comparar resultados controlando el contexto
socioeconmico. Ello obedece a que el INEEd no cuenta con informacin sobre este aspecto para las escuelas privadas
comparable a las pblicas.

103
Grfico 2.15. Distribucin de los puntajes en matemtica para cada contexto sociocultural del
centro y privados, para cada ao

Privada

2013
2009
2005
2002
1999
1996
Muy favorable

2013
2009
2005
2002
1999
1996
Favorable

2013
2009
2005
2002
1999
1996
Medio

2013
2009
2005
2002
1999
1996

Desfavorable

2013
2009
2005
2002
1999
1996
Muy desfavorable

2013
2009
2005
2002
1999
1996

250 300 350 400 450 500 550 600 650 700 750 800 850
Logro

Percentiles 0,05 % 0,25 % 0,25 % 0,75 % 0,75 % 0,95 %

Fuente: elaboracin propia a partir de las bases de datos de las Evaluaciones Nacionales de Aprendizajes de Sexto Ao de
la ANEP.

104
Grfico 2.16. Distribucin de los puntajes en lectura para cada contexto sociocultural del centro y
privados, para cada ao

Privada

2013
2009
2005
2002
1999
1996
Muy favorable

2013
2009
2005
2002
1999
1996
Favorable

2013
2009
2005
2002
1999
1996
Medio

2013
2009
2005
2002
1999
1996

Desfavorable

2013
2009
2005
2002
1999
1996
Muy desfavorable

2013
2009
2005
2002
1999
1996

250 300 350 400 450 500 550 600 650 700 750 800 850
Logro

Percentiles 0,05 % 0,25 % 0,25 % 0,75 % 0,75 % 0,95 %

Fuente: elaboracin propia a partir de las bases de datos de las Evaluaciones Nacionales de Aprendizajes de Sexto Ao de
la ANEP.

105
Grfico 2.17. Distribucin de los puntajes en ciencias para cada contexto sociocultural del centro y
privados, para cada ao
Privada

2013
2009
Muy favorable
2013
2009
Favorable
2013
2009
Medio
2013
2009
Desfavorable
2013
2009
Muy desfavorable
2013
2009

250 300 350 400 450 500 550 600 650 700 750 800 850
Logro

Percentiles 0,05 % 0,25 % 0,25 % 0,75 % 0,75 % 0,95 %


Fuente: elaboracin propia a partir de las bases de datos de las Evaluaciones Nacionales de Aprendizajes de Sexto Ao de
la ANEP.

Al comparar los desempeos promedio de quienes se encuentran en las escuelas pblicas de


contexto muy desfavorable con los de aquellos que asisten a las de contexto muy favorable
observamos con claridad que la brecha de desigualdad en los desempeos se ha mantenido
estable a lo largo de tiempo. La mxima diferencia registrada en el aumento entre brechas
es de nicamente 10 puntos para todas las reas (grficos 2.18, 2.19 y 2.20).

Grfico 2.18. Brechas de los desempeos en matemtica entre estudiantes que asisten a centros
pblicos del nivel muy desfavorable del ndice de estatus socioeconmico y aquellos que asisten a
centros pblicos del nivel muy favorable

2013 454 68 522


Brecha entre los
estudiantes
repetidores y los
2009 491 63 554 no repetidores
dentro de cada
nivel del ndice
de estatus
2002 513 72 585 socioeconmico

70
65
1999 532 65 597
60
55
1996 502 73 575 50

450 500 550 600


Logro
Fuente: elaboracin propia a partir de las bases de datos de las Evaluaciones Nacionales de Aprendizajes de Sexto Ao de
la ANEP.
Nota: se incluyen solamente a los centros educativos pblicos por carecer de informacin sobre el contexto
socioeconmico de los privados.

106
Grfico 2.19. Brechas de los desempeos en lectura entre estudiantes que asisten a centros
pblicos del nivel muy desfavorable del ndice de estatus socioeconmico y aquellos que asisten a
centros pblicos del nivel muy favorable

2013 451 73 523

Brecha entre los


estudiantes de
2009 509 68 577 centros pblicos
del nivel muy
desfavorable y el
muy favorable
del ndice de
2002 518 67 585 estatus
socioeconmico

70
1999 524 62 586

60

1996 503 77 580 50

450 500 550 600


Logro
Fuente: elaboracin propia a partir de las bases de datos de las Evaluaciones Nacionales de Aprendizajes de Sexto Ao de
la ANEP.
Nota: se incluyen solamente a los centros educativos pblicos por carecer de informacin sobre el contexto
socioeconmico de los privados.

Grfico 2.20. Brechas de los desempeos en ciencias entre estudiantes que asisten a centros
pblicos del nivel muy desfavorable del ndice de estatus socioeconmico y aquellos que asisten a
centros pblicos del nivel muy favorable
Brecha entre los
estudiantes de
centros pblicos
2013 452 66 518 del nivel muy
desfavorable y el
muy favorable
del ndice de
estatus
2009 462 56 518 socioeconmico
66
64
62
450 500 550 600 60
58
Logro
Fuente: elaboracin propia a partir de las bases de datos de las Evaluaciones Nacionales de Aprendizajes de Sexto Ao de
la ANEP.
Nota: se incluyen solamente a los centros educativos pblicos por carecer de informacin sobre el contexto
socioeconmico de los privados.

107
La relacin entre los desempeos y la repeticin ha variado durante el
perodo?

En todos los aos considerados, los repetidores han obtenido en las tres reas evaluadas
puntajes significativamente inferiores que quienes no han repetido de grado. A partir
de la informacin presentada en los grficos 2.21, 2.22 y 2.23, es posible analizar cules
son los mayores logros alcanzados por los repetidores, y contextualizarlos a partir de su
comparacin con quienes no han repetido. En primer lugar, solamente quienes tienen los
mayores logros entre los repetidores (que se ubican en el 5% con mayores puntajes96),
logran puntajes similares al 25% de mayores logros entre sus pares no repetidores97. Ello
parece ser una constante en todos los aos y reas evaluadas. En segundo lugar, cuando
se considera al 25% de repetidores con mayores logros, encontramos que su puntaje es
similar al promedio de los no repetidores. Ambos aspectos sealan un desfazaje imporante
en el logro de los repetidores en relacin con sus compaeros que no presentan rezago.
Asimismo, la magnitud de las diferencias entre los puntajes promedio de quienes repitieron
y de quienes no lo han hecho parece haberse mantenido estable a lo largo de la serie.

Grfico 2.21. Distribucin de los puntajes para cada ao segn repeticin en matemtica

No repetidor

2013

2009

2002

1999

1996

Repetidor

2013

2009

2002

1999

1996

250 300 350 400 450 500 550 600 650 700 750 800 850
Logro

Percentiles 0,05 % 0,25 % 0,25 % 0,75 % 0,75 % 0,95 %

Fuente: elaboracin propia a partir de las bases de datos de las Evaluaciones Nacionales de Aprendizajes de Sexto Ao de
la ANEP.

96
Extremo derecho de la barra violeta.
97
Extremo izquierdo de la barra violeta.

108
Grfico 2.22. Distribucin de los puntajes para cada ao segn repeticin en lectura

No repetidor

2013

2009

2002

1999

1996

Repetidor

2013

2009

2002

1999

1996

250 300 350 400 450 500 550 600 650 700 750 800 850
Logro

Percentiles 0,05 % 0,25 % 0,25 % 0,75 % 0,75 % 0,95 %

Fuente: elaboracin propia a partir de las bases de datos de las Evaluaciones Nacionales de Aprendizajes de Sexto Ao de
la ANEP.

Grfico 2.23. Distribucin de los puntajes para cada ao segn repeticin en ciencias

No repetidor

2013

2009

Repetidor

2013

2009

250 300 350 400 450 500 550 600 650 700 750 800 850
Logro

Percentiles 0,05 % 0,25 % 0,25 % 0,75 % 0,75 % 0,95 %

Fuente: elaboracin propia a partir de las bases de datos de las Evaluaciones Nacionales de Aprendizajes de Sexto Ao de
la ANEP.

109
Si en la relacin anterior se toma en cuenta tambin el contexto sociocultural de los centros
educativos a los que asisten los estudiantes (grficos 2.24, 2.25 y 2.26), se encuentra
que en los contextos ms desfavorables la desigualdad en el desempeo entre quienes
repiten y quienes no lo hacen es claramente menor que en los contextos ms favorables.
Probablemente ello indique que la repeticin en los contextos ms bajos se asocia no
solamente con la capacidad medida por la prueba, sino tambin con otras condiciones
tanto personales como del entorno que afectan los resultados de los estudiantes. Estas
condiciones operan en menor medida en los contextos ms favorables y, por lo tanto, es
ms preciso aislar el efecto propio del desempeo de cada estudiante en la prueba.

Por otra parte, como se seal anteriormente, en los contextos desfavorables, al ser mayor
la tasa de repeticin que en los otros, los estudiantes que no han repetido se enfrentan a una
doble desventaja: su propia condicin socioeconmica y del grupo de pares, as como a un
grupo de pares con desempeos ms bajos. El que ambos aspectos operen conjuntamente
podra explicar al menos en parte el motivo por el cual los no repetidores en contextos
desfavorables tienen desempeos ms parecidos a los de los repetidores que lo observado
en contextos favorables.

Esto llama la atencin, nuevamente, sobre los aspectos tomados en cuenta a la hora de
decidir si un estudiante repite o no. De hecho, parecera observarse una situacin en la cual
algunos tienen ms desventaja, no por sus propias condiciones, sino por las del entorno.
Por qu si no habra diferencias en el desempeo de los no repetidores de diferentes
contextos socioculturales? Es muy relevante que el sistema educativo busque maneras de
revertir los efectos que no permiten a los nios, adolescentes y jvenes desempearse
segn sus capacidades personales. Es preciso remitirse a los hallazgos del apartado anterior
y destacar los beneficios de un buen clima de aula como una dimensin clave para mejorar
los desempeos en todos los contextos socioculturales.

La desigualdad promedio en los logros en educacin


primaria NO HA VARIADO EN LOS LTIMOS 20 AOS.
575 580 MUY FAVORABLE
502 522 503 523
454 451 MUY DESFAVORABLE

1996 2013 1996 2013


MATEMTICA LENGUA
Basado en grficos 2.18 y 2.19.

110
Grfico 2.24. Brechas entre repetidores y no repetidores en matemtica por contexto sociocultural
del centro

Muy desfavorable y desfavorable

2013 432 45 477

2009 468 53 521

2002 495 49 544

1999 503 45 548

1996 492 32 524

Favorable y muy favorable

2013 452 73 525

2009 491 72 563

2002 517 81 598

1999 535 56 591

1996 516 56 572

Total

2013 445 73 518


Distancia entre
los resultados
2009 480 82 562 de los
repetidores
y no repetidores
2002 506 78 584 80
70
60
1999 514 66 580
50
40
1996 504 61 565

400 450 500 550 600


Logro
Fuente: elaboracin propia a partir de las bases de datos de las Evaluaciones Nacionales de Aprendizajes de Sexto Ao de
la ANEP.
Nota: el primer bloque incluye a los estudiantes que asisten a escuelas de contextos desfavorables y el segundo a
quienes lo hacen en escuelas de contextos favorables (no se incluyen a las escuelas privadas, pero s se incluyen en el
tercer bloque, cuando se presenta la distribucin del total de la poblacin).

111
Grfico 2.25. Brechas entre repetidores y no repetidores en lectura por contexto sociocultural del
centro

Muy desfavorable y favorable

2013 424 46 470

2009 487 50 537

2002 503 43 546

1999 505 39 544

1996 493 36 529

Favorable y muy favorable

2013 453 74 527

2009 507 77 584

2002 527 65 592

1999 538 47 585

1996 520 57 577

Total

2013 440 81 521


Distancia entre
los resultados
2009 499 79 578 de los
repetidores
y no repetidores
2002 515 67 582 80
70
60
1999 518 56 574
50
40
1996 506 64 570

400 450 500 550 600


Logro
Fuente: elaboracin propia a partir de las bases de datos de las Evaluaciones Nacionales de Aprendizajes de Sexto Ao de
la ANEP.
Nota: el primer bloque incluye a los estudiantes que asisten a escuelas de contextos desfavorables y el segundo a
quienes lo hacen en escuelas de contextos favorables (no se incluyen a las escuelas privadas, pero s se incluyen en el
tercer bloque, cuando se presenta la distribucin del total de la poblacin).

112
Grfico 2.26. Brechas entre repetidores y no repetidores en ciencias por contexto sociocultural del
centro

Muy desfavorable y desfavorable

2013 430 59 489

2009 457 31 488

Favorable y muy favorable

2013 451 74 525 Distancia entre


los resultados
de los
repetidores
2009 473 51 524 y no repetidores
80
Total 70
60
2013 440 81 521
50
40
2009 467 52 519

400 450 500 550 600


Logro

Fuente: elaboracin propia a partir de las bases de datos de las Evaluaciones Nacionales de Aprendizajes de Sexto Ao de
la ANEP.
Nota: el primer bloque incluye a los estudiantes que asisten a escuelas de contextos desfavorables y el segundo a
quienes lo hacen en escuelas de contextos favorables (no se incluyen a las escuelas privadas, pero s se incluyen en el
tercer bloque, cuando se presenta la distribucin del total de la poblacin).

Conclusiones
Este captulo parti de una serie de preguntas fundamentales: qu son capaces de hacer
nuestros estudiantes?, son equitativos sus logros?, cunto inciden la repeticin y el
clima de aula sobre los aprendizajes?, cul ha sido la evolucin de los desempeos de
los estudiantes en las evaluaciones realizadas en las dos ltimas dcadas? En las pginas
precedentes se presentaron evidencias y anlisis basados en datos relativos a los saberes
y las habilidades cognitivas evaluados por las pruebas del TERCE, PISA 2015 y la serie
de evaluaciones nacionales en sexto ao de primaria. Se resumen a continuacin las
conclusiones principales.

Segn el TERCE, ms del 60% de los estudiantes de sexto ao de primaria se encuentra


en los niveles inferiores de desempeo (I y II), en todas las reas evaluadas. Aunque
Uruguay sigue siendo uno de los pases tras Chile y junto a Mxico y Costa Rica con los
mejores desempeos en la regin, se encuentra en una situacin de estabilidad en lectura
y matemtica, y de retroceso en ciencias.

A los 15 aos, un 52% de los estudiantes no alcanza las capacidades bsicas en matemtica,
mientras que en ciencias la proporcin es de 41%, y en lectura de 39%. El anlisis
realizado seala algunas dificultades del sistema educativo uruguayo as como de sus
pares latinoamericanos para fomentar aprendizajes tanto a nivel de primaria como de
educacin media, y la persistencia de este problema a travs del tiempo.

113
Los alumnos de nivel socioeconmico muy desfavorable suelen lograr niveles de
desempeo considerablemente inferiores a los de nivel socioeconmico alto, en todas las
reas de conocimiento, tanto en educacin primaria como en media. Sin embargo, aunque
las condiciones socioeconmicas de los estudiantes influyen de forma importante sobre
sus aprendizajes, una proporcin importante de alumnos de contexto socioeconmico
desfavorable logra buenos desempeos. Se considera oportuno el estudio profundo de estos
casos para identificar los procesos subyacentes a su xito educativo, a la vez de destacar
que las condiciones socioeconmicas del alumnado no impiden el logro de aprendizajes
significativos, siempre y cuando haya polticas y prcticas educativas que los promuevan.

Ms all de plantear la necesidad de formular e implementar polticas sociales y educativas


integrales y consistentes para reducir la inequidad observada, los datos sugieren la necesidad
de acciones que permitan implementar expectativas de logro uniformes para todos los
estudiantes que faciliten la mejora en los desempeos a travs de todo el sistema educativo.

Al analizar la relacin de la repeticin con el nivel socioeconmico del alumnado a partir


de los datos de PISA 2015, se puede concluir que los estudiantes con por lo menos un
ao de rezago no suelen lograr los niveles mnimos de desempeo, lo que evidencia la
ineficacia de la repeticin como mecanismo de compensacin, independientemente de
sus condiciones socioeconmicas. Se evidencia la necesidad de disear e implementar
prcticas y apoyos educativos adecuados en todos los niveles (educacin inicial, primaria
y media) para corregir esta situacin.

Las condiciones socioeconmicas del alumnado resultan un factor que influye sobre las
interacciones que ocurren dentro del aula: hay un mejor clima de aula en los centros
principalmente compuestos por alumnos de familias de nivel socioeconmico favorable
y muy favorable. A pesar de esta situacin general, un mejor clima de aula se asocia con
mejores desempeos, independientemente de las condiciones socioeconmicas de los
alumnos. Esto implica que las relaciones en el aula y la organizacin de la clase poseen un
poderoso potencial para fomentar aprendizajes en todos nuestros alumnos, lo que implica
una oportunidad para lograr desempeos ms equitativos.

Medidos a lo largo de dos dcadas, los desempeos en matemtica y lectura al culminar


sexto ao de educacin primaria muestran una situacin estable en lectura, con un
descenso relevante en 2013, y una mejora en matemtica hasta 2002, que comienza a
revertirse hasta 2009 y se pronuncia en 2013.

Para conocer el desempeo de sus estudiantes de primaria, el pas cuenta con la evaluacin
nacional de aprendizajes y con la informacin recogida por el LLECE en el SERCE (2006)
y el TERCE (2013). Estas ltimas son pruebas comparables, ambas aplicadas en papel
y con tamaos y diseo de muestras similares. El LLECE realiz un informe especfico
comparando la tendencia para cada pas. De all surge que en Uruguay el desempeo de
los estudiantes de sexto no vari significativamente entre 2006 y 2013 en lectura ni en
matemtica (LLECE, 2014a: 29). A pesar de ello, el anlisis de la distribucin de estudiantes
en cada nivel de desempeo parece indicar un leve descenso de la proporcin que se ubica
en el nivel ms alto, tanto en el rea de lectura (LLECE, 2014a: 31-32) como de matemtica

114
(LLECE, 2014a: 42-43). En el caso de ciencias se registra una cada de 16 puntos que resulta
estadsticamente significativa. Ello implic que la proporcin de estudiantes por debajo del
nivel II aumentara de 24,5% a 36,3% (LLECE, 2014a: 48-49).

Como se observa, los resultados de la serie de la evaluacin nacional y la del LLECE difieren
entre s. Los primeros muestran una cada en los resultados mientras que los segundos
indican una estabilidad en lectura y matemtica, junto con un descenso en ciencias.

Esta informacin permite reflexionar acerca de posibles explicaciones para la interpretacin


de los datos. El hecho de que haya habido menos diferencias entre las aplicaciones del LLECE
que entre las nacionales llevara a plantear como plausible que estos datos tienen menos
errores de medida no cuantificables que pueden estar influyendo en las estimaciones.
Por tanto, es posible pensar que los resultados de la serie de la evaluacin nacional se
vieron particularmente afectados por la introduccin de cambios muy relevantes en la
instancia de 2013, principalmente el pasaje de papel a computadora, as como el cambio en
el diseo y tamao de muestra. Excluyendo esta ltima evaluacin del anlisis, tomando
ambas fuentes (nacionales y LLECE) podra considerarse que se est en una situacin de
estabilidad en lectura y un posible descenso en matemtica (sealado por la evaluacin
nacional) y ciencias (sealado por el LLECE).

Esta tendencia de mediano plazo en los desempeos se replica de manera uniforme en todos
los contextos socioculturales. En un contexto de reduccin de pobreza podra esperarse,
por ejemplo, que los desempeos no solo mejoraran con las condiciones socioeconmicas,
sino que tambin se redujera la desigualdad; sin embargo, la evidencia no lo muestra.
Por el contrario, se observa que de forma independiente al contexto sociocultural la
desigualdad en educacin primaria en estas dimensiones no ha variado en los ltimos 20
aos. Tampoco lo ha hecho cuando se analiza la evolucin de la diferencia en el desempeo
de quienes han y no han repetido.

Todo lo anterior habla de un sistema educativo que presenta problemas significativos


respecto de los desempeos de sus estudiantes as como en su capacidad para proponer
acciones sistemticas que logren revertir las situaciones de inequidad, ya sean por
condiciones socioeconmicas familiares o por trayectoria educativa.

La evaluacin estandarizada de los desempeos de nuestros estudiantes permite entender


mejor qu son capaces de hacer y bajo qu condiciones se dan los mejores logros. El
desarrollo de un sistema nacional de evaluacin de logros de carcter sistemtico
alineado con los propios objetivos del sistema educativo permitir sobrellevar algunas
de las limitaciones que se plantean a las evaluaciones internacionales. Adems, constituir
una oportunidad para ampliar nuestros conocimientos acerca de los factores que se asocian
a los desempeos, generando as insumos para conocer los procesos que estn por detrs
de la enseanza y el aprendizaje.

Existe una amplia gama de posibles resultados de la educacin que no se han tratado en este
captulo, o que ni siquiera estn siendo evaluados todava en Uruguay. Se espera que, en
los prximos aos, Aristas, la Evaluacin Nacional de Logros Educativos que comenz a

115
implementarse a fines de 2016 en primaria, con una aplicacin piloto, pueda aportar a un
entendimiento ms global y contextualizado de los logros de aprendizaje que genera nuestro
sistema educativo. Aristas se orienta a dar cuenta del grado en el cual el sistema educativo
alcanza los logros que se propone para sus estudiantes en educacin primaria y media.
Considerar los desempeos cognitivos, las habilidades socioemocionales, las competencias
para la convivencia y la participacin ciudadana, y las oportunidades de aprendizaje.

Mientras se avanza en la definicin de los perfiles de egreso para el sistema educativo


uruguayo, el desafo para los prximos aos parece ser no solo aumentar el ingreso y la
permanencia de los estudiantes en el sistema, sino la instalacin de prcticas educativas
que promuevan la consecucin de los logros esperados para conseguir el avance con
aprendizaje de todos los alumnos, sin importar sus condiciones socioeconmicas.

116
El INEEd frente a la evaluacin de habilidades
socioemocionales
Contexto

Aristas, la Evaluacin Nacional de Logros Educativos, incluye adems


de la evaluacin de matemtica, lectura y convivencia y participacin la
evaluacin de habilidades socioemocionales. Incorporar este componente
permitir comprender de forma integral no solo los aprendizajes, desde una
concepcin amplia, sino tambin los procesos de desarrollo personal y de
bienestar individual y colectivo de los estudiantes.

En Uruguay existe poca experiencia en la incorporacin y evaluacin de


elementos de educacin emocional. Sin embargo, se pueden encontrar
ciertos avances en esta lnea en el documento Aportes iniciales a la discusin
sobre fundamentos y perfiles de la Educacin Media Bsica (ANEP, 2014a), que
promueve una mirada integral del estudiante, sin disociar el pensar del hacer
o del sentir. Este documento propone un currculo que promueva el desarrollo
de la afectividad y de la dimensin vincular, saber hacer y tener la capacidad
de reflexin crtica sobre lo que se hace. Tambin existen experiencias en
intervencin y evaluacin llevadas a cabo por otros actores, que el INEEd
sistematiza y divulga a travs de su Observatorio Socioemocional98.

Perfiles de egreso para educacin media bsica: aspectos vinculados a habilidades


socioemocionales

Participacin en espacios de socializacin


Convivencia saludable
Cuidado de s mismo, estilo de vida activo y saludable
Trabajo colaborativo
Reconocimiento y respeto de la diversidad
Reconocimiento de las potencialidades individuales
Esfuerzo por el logro de proyectos personales y colectivos
Resolucin de problemas
Autonoma para la toma de decisiones

Fuente: elaboracin propia a partir de ANEP (2014a).

Principales antecedentes

El aprendizaje implica la movilizacin resolver problemas o enfrentar situaciones


de recursos que involucran una serie nuevas (CAF, 2016). El Informe Delors (1996)
de habilidades que van ms all de la propone cuatro pilares para la educacin, en
adquisicin de contenidos cognitivos. los que se agrupan las habilidades para el
Estas habilidades son herramientas que aprendizaje: aprender a conocer, aprender a
incluyen conocimientos, valores, destrezas hacer, aprender a vivir juntos y aprender a
y caractersticas personales que permiten ser. Tambin la OCDE identifica habilidades

98
El Observatorio Socioemocional est disponible en el sitio web del Instituto (www.ineed.edu.uy).

117
necesarias para el progreso y bienestar social: de calidad educativa, para vincular los
perseverancia, autocontrol, bsqueda de resultados de aprendizaje a variables
objetivos, capacidad de trabajar con otros y relativas al mbito personal y social del
manejar emociones, entre otras (OCDE, 2015). alumno. Algunos de esos indicadores se
vinculan a lo socioemocional: autoestima
La prueba PISA viene incorporando acadmica y motivacin escolar, clima de
elementos de evaluacin de habilidades convivencia escolar, participacin, sentido
socioemocionales desde su edicin 2006. de pertenencia y hbitos de vida saludables
El marco para la aplicacin de esta prueba (Ministerio de Educacin de Chile, 2014).
en su ciclo 2015 (OCDE, 2016b) plantea
que la evaluacin de las habilidades no Los mencionados estudios regionales
cognitivas es importante en s misma evidencian la preocupacin por el impacto
(no nicamente por su rol como factores de las habilidades no cognitivas en el
asociados al desempeo acadmico), por desempeo acadmico. En general, existe
la incidencia de estas habilidades en el amplia evidencia cientfica de que el proceso
crecimiento y xito personal, as como en de aprendizaje est altamente influenciado
el bienestar social. La edicin 2015 aborda por las habilidades socioemocionales.
las dimensiones autoeficacia, ansiedad La regulacin emocional, la motivacin,
hacia las pruebas, bienestar (general y en el compromiso y el autoconcepto son
la escuela), motivacin, disposicin para el necesarios para desarrollar habilidades
trabajo en equipo y optimismo. cognitivas y contribuyen significativamente
a los resultados acadmicos (Fundacin
Existen tambin experiencias regionales Botn, 2008; Gumora y Arsenio, 2002;
de evaluacin a gran escala en habilidades Murillo y Hernndez-Castilla, 2011). En
socioemocionales. En Brasil, el Instituto Uruguay, un estudio de los resultados de
Ayrton Senna, en coordinacin con la OCDE, la prueba PISA en su edicin 2012 mostr
elabor un instrumento propio basado en que las habilidades socioemocionales
la revisin de los Cinco Grandes Factores principalmente el control de la
de la Personalidad (responsabilidad, ansiedad y el autoconcepto tienen un
extroversin, estabilidad emocional, efecto significativo sobre el desempeo
amabilidad y apertura) as como locus de acadmico, incluso controlando variables
control 99
y los cuestionarios empleados como el nivel socioeconmico del
en su valoracin (Santos y Primi, 2014). estudiante, la repeticin, el sexo y el
La encuesta de la Corporacin Andina contexto sociocultural del centro educativo
de Fomento (CAF, 2016), aplicada en (INEEd, 2015b).
Montevideo y otras nueve ciudades de
Amrica Latina, incorpor a los Cinco Tambin en el mundo laboral, de cara a los
Grandes Factores la medicin de la nuevos desafos del siglo XXI, se valoran
tolerancia al riesgo. En Chile, la Unidad de habilidades como la responsabilidad, la
Currculum y Evaluacin del Ministerio de autoestima, la capacidad de socializar
Educacin incorpor en 2013 un conjunto de y trabajar en equipo, la integridad y la
factores que denomina otros indicadores honestidad (Heckman y Kautz, 2013;
Lindqvist y Vestman, 2011). Todas estas
99
Medida en que el individuo atribuye la explicacin de habilidades socioemocionales pueden ser
sus experiencias a decisiones o actitudes propias (locus
modificadas y potenciadas a partir de la
interno) o a acciones y decisiones tomadas por otros (locus
externo) (Heckman en Santos y Primi, 2014). experiencia en los centros educativos, lo

118
que impacta en el desarrollo integral del contexto (familia, comunidad, cultura,
estudiante, su compromiso con el centro y su escuela, grupo de pares, etc.), mediante
desempeo acadmico (Durlak y otros, 2011). experiencias y aprendizajes.

Las habilidades socioemocionales La evaluacin de habilidades


socioemocionales en Uruguay
Si bien no existe consenso internacional
sobre cmo definir qu son las habilidades Las siguientes preguntas orientan el
socioemocionales, el INEEd a partir desarrollo del instrumento de evaluacin
de un relevamiento de antecedentes, de habilidades socioemocionales del INEEd:
revisin conceptual y consulta con
expertos busc identificar los elementos cules son las habilidades
centrales para su definicin, as como los socioemocionales de nuestros
aspectos ms relevantes para el contexto estudiantes?;
educativo uruguayo. Es as que se han cules son las caractersticas
definido las habilidades socioemocionales individuales, familiares y de centro
como una serie de herramientas intra e educativo que contribuyen al desarrollo
interpersonales, que tienen como funcin de estas habilidades? y
la adaptacin al entorno, y que facilitan cmo se relacionan las habilidades
el desarrollo personal, el relacionamiento socioemocionales con los desempeos
social adecuado, el aprendizaje y el bienestar. cognitivos en matemtica y lectura, y el
contexto?
Estas habilidades implican la movilizacin
de recursos cognitivos, comportamentales, Para ello, en el INEEd se estn
emocionales y actitudinales e incluyen implementando actividades destinadas al
el conocimiento de s mismo, la desarrollo de un instrumento validado en el
autorregulacin, la conciencia y reflexin pas que se aplicar a estudiantes de sexto
sobre las emociones, motivacin, creencias, de primaria y tercero de educacin media.
objetivos personales, y la comprensin de la
perspectiva, emociones y conductas de los
dems, en funcin del contexto. Se pueden
agrupar estas habilidades en torno a tres
componentes principales vinculados a los
procesos de aprendizaje: autorregulacin
y motivacin (habilidades necesarias para
un aprendizaje activo y comprometido),
habilidades interpersonales (necesarias
para el relacionamiento positivo con otros)
y habilidades intrapersonales (vinculadas a
recursos internos del sujeto).

Estas habilidades se van configurando de


forma dinmica a partir de la interaccin
del individuo (la etapa evolutiva en la
que se encuentra, su desarrollo cognitivo
y aspectos de su personalidad) con el

119
Figura 2.1. Marco conceptual de la evaluacin de habilidades socioemocionales

HABILIDADES
SOCIOEMOCIONALES

INDIVIDUO CONTEXTO
Etapa Familia
evolutiva Escuela
Desarrollo Grupo de pares
cognitivo
Comunidad
Personalidad
Cultura

Motivacin y Habilidades Habilidades Conductas


autorregulacin interpersonales intrapersonales de riesgo

Autorregulacin Empata Regulacin Conductas


metacognitiva Habilidades de emocional internalizantes
Autoeficacia relacionamiento Autocontrol Conductas
acadmica externalizantes
Mentalidad
de crecimiento
Valoracin
de la tarea
Motivacin
intrnseca
Perseverancia
acadmica

120
Evaluacin del clima de convivencia escolar
y participacin en centros educativos
La caracterizacin del clima de convivencia y la participacin en los centros
educativos es uno de los componentes de Aristas, la Evaluacin Nacional de
Logros Educativos. Considerar el clima de convivencia permite caracterizar
las relaciones interpersonales entre estudiantes, docentes y familias. Estas
se enmarcan en un contexto escolar determinado, caracterizado por ciertas
prcticas de participacin y comunicacin, y normas que las regulan. Las
prcticas relacionales pueden potencialmente contribuir a la formacin
ciudadana, fomentar los aprendizajes y el desarrollo de habilidades
socioemocionales.

Antecedentes internacionales

De acuerdo con estudios internacionales, el (LLECE, 2014b). El TERCE, por su parte,


clima del aula constituye uno de los factores muestra que los procesos de aprendizaje
que ms inciden en los aprendizajes se benefician cuando las relaciones entre
de los estudiantes. El apoyo emocional los actores son cordiales, colaborativas y
de los docentes en las interacciones de respetuosas (LLECE, 2015b).
aula, la organizacin de la clase y la
retroalimentacin que se brinda a los El clima escolar se asocia, adems,
alumnos son esenciales para la mejora al bienestar emocional y social de los
de los aprendizajes (UNESCO, 2015: 83). estudiantes (OCDE, 2013b). Las normas de
Por ejemplo, PISA ha mostrado que la comportamiento, la seguridad y la confianza
percepcin sobre el clima disciplinario y el que sienten los alumnos tienen gran
sentido de pertenencia de los estudiantes al influencia en su sentimiento de pertenencia.
centro educativo inciden en la competencia La autoeficacia y la valoracin del trabajo
matemtica (OCDE, 2013a). escolar tambin pueden actuar positivamente
si los estudiantes se sienten parte de una
En la regin, el SERCE seala que la comunidad de aprendizajes, ya que sern
convivencia escolar positiva entre pares, ms propensos a compartir las orientaciones
as como entre estudiantes y docentes, se comunes y a actuar en consecuencia
relaciona con un mayor logro acadmico (Farrington y otros, 2012: 32 y 33).

121
La importancia de la convivencia y la participacin en las
escuelas de nuestro pas

La relevancia otorgada al fomento de la convivencia y la participacin, como


parte de la formacin ciudadana, se observa en las normativas e iniciativas
del sistema educativo nacional. El siguiente cuadro sintetiza la normativa
general vigente y la documentacin existente en primaria100.

Ley General de Artculo 9 (De la participacin).- La participacin es un principio fundamental


Educacin n 18.437 de la educacin, en tanto el educando debe ser sujeto activo en el proceso
educativo para apropiarse en forma crtica, responsable y creativa de los
saberes. Las metodologas que se apliquen deben favorecer la formacin
ciudadana y la autonoma de las personas.
Artculo 76 (Concepto).- En todo centro educativo pblico de Educacin
Inicial, Primaria, Media Bsica y Media Superior y Educacin Tcnico-
Profesional funcionar un Consejo de Participacin integrado por: estudiantes
o participantes, educadores o docentes, madres, padres o responsables y
representantes de la comunidad.
Convencin sobre los El nio tiene derecho a opinar sobre asuntos de su inters y tambin tiene
Derechos del Nio derecho a ser escuchado (artculo 12). Para cumplir con tal fin, tiene derecho
(CDN) a informarse e informar (artculo 13), reunirse con otros (artculo 15), y no
existen restricciones segn conciencia o religin (artculo 14).
Programa de La incorporacin del componente construccin ciudadana implica: () la
Educacin Inicial y introduccin del concepto de participacin, ya que solo quien participa puede
Primaria, 2008 posicionarse en relacin a las reglas para aceptarlas o luchar por cambiarlas
(CEIP, 2008: 97).
Documento Base de Construir normas de convivencia, respeto por las diferencias, cooperacin,
Anlisis Curricular del solidaridad y participacin en la vida democrtica (CEIP, 2015: 33).
ao 2015 (perfiles de
egreso)
Programa Convivencia Contribuir a que el centro educativo sea vivido como un espacio de
(documento de convivencia democrtica y de aprendizaje esto es, espacio de goce pleno
difusin) de los derechos de nios, nias y adolescentes y fomentar la participacin
de todos los integrantes del sistema educativo en la construccin de los
acuerdos de convivencia (ANEP, 2012b: 11).

Qu se entiende por clima de conceptualizacin de sus dimensiones y


convivencia y participacin? definiciones es resultado de un estudio
de revisin de la literatura y antecedentes
La definicin de convivencia y de clima nacionales e internacionales.
escolar, as como los componentes que se
incluyen para su medicin, varan segn Por clima de convivencia escolar se entiende
la bibliografa consultada. Si bien a nivel a la calidad de relaciones interpersonales
internacional se suele hablar de clima percibidas y experimentadas por los
escolar, en nuestro pas es ms empleado miembros del centro educativo y al
en la documentacin el trmino contexto en que estas interacciones tienen
convivencia escolar, que ser el lugar. Sus componentes son: las relaciones
utilizado por el INEEd en Aristas. La entre pares, las relaciones entre alumnos

100
Existen tambin documentos que abordan estas perspectivas para la educacin media (ver, por ejemplo, ANEP, 2014a).
Sin embargo, el presente marco fue elaborado nicamente para la evaluacin de estos componentes en educacin
primaria. Se est trabajando en la elaboracin de un nuevo marco conceptual, complementario, para la evaluacin de
estos componentes en la educacin media.

122
y docentes, la organizacin del aula, las Evaluacin en primaria en Uruguay
normas de convivencia y el sentido de
pertenencia por parte de los alumnos. La evaluacin del clima de convivencia
en los centros educativos parte de las
La participacin alude a los procesos en que siguientes preguntas, que guiaron el
se comparten las decisiones que afectan proceso de elaboracin del instrumento que
la vida propia y la vida en la comunidad ser empleado en Aristas en primaria:
educativa. La participacin es el derecho
fundamental de la ciudadana (Hart, 1993). qu caractersticas presenta el clima de
Esta definicin de participacin remite convivencia en las escuelas de nuestro
a un proceso de aprendizaje gradual en pas?,
el que los nios se involucran en la toma cmo se relaciona el clima de
de decisiones en diferentes etapas. Esto convivencia del centro con las habilidades
posibilita propiciar y desarrollar actividades socioemocionales y los desempeos
pedaggicas fundamentadas en criterios cognitivos de los estudiantes?,
democrticos en el mbito escolar. La cules son las oportunidades de
participacin como pilar fundamental para participacin que tienen los estudiantes
el ejercicio de la ciudadana en el centro en los centros educativos? y
educativo implica el aprendizaje a partir de cmo se relacionan las iniciativas de
la prctica. No sera un fin a ser alcanzado, los centros para la convivencia con otras
sino un ejercicio cotidiano. Convivir propuestas del sistema educativo y de la
democrticamente en la institucin comunidad?
escolar requiere explicitar los mbitos de
participacin, de opinin y de deliberacin
de cada uno de los actores, de acuerdo con
los roles y funciones que estos desarrollan
en la comunidad educativa.

Se identifican cinco niveles de participacin


infantil, que van desde instancias de
participacin mayormente simblicas a otras
de participacin efectiva: ser informado o
informarse, poder expresarse, ser escuchado
y considerado, poder incidir en la toma de
decisiones, y tomar la iniciativa.

Interesa, adems, observar las


oportunidades que se brindan en los centros
para participar, sean estas reguladas por
normativa (dispositivos formales101)
o propiciadas por cada escuela sin una
normativa asociada (no formales).

Entre estos se incluye tanto lo regulado por normativa


101

escrita, como aquellas prcticas instauradas en todos


o gran parte de los centros educativos por la va de la
costumbre.

123
124
La construccin de perfiles de egreso:
una oportunidad para la mejora
El problema de los planes y programas de las ltimas
dcadas tendieron a incrementar el nmero
Durante las ltimas dos dcadas en Uruguay, de contenidos temticos, sin poder resolver
diversos estudios, anlisis e investigaciones adecuadamente los problemas de progresin
han identificado una serie de problemas real de las capacidades y la significatividad
estructurales en el ordenamiento curricular que las tareas del aprendizaje tienen para
la definicin oficial que especifica qu y los estudiantes que asisten a las aulas en la
cmo se debe ensear o lo que los estudiantes actualidad103.
deben aprender de la educacin
obligatoria. Ante todo, se ha destacado el En ese proceso, la obligatoriedad de la
problema de la falta de articulacin entre educacin entre los 4 aos y el fin de la
las definiciones curriculares de los distintos educacin media, dispuesta por la Ley
niveles y ciclos de la educacin obligatoria General de Educacin de 2008, obliga a
(Ferrer y Caldani, 2015). Esta ausencia de asumir un replanteo general e integrado
comunicacin, resultado de tradiciones del ordenamiento curricular, para dar
formativas y mandatos diferenciados orientacin y contenido a un proceso
y de la dinmica autonmica de los de formacin ms continuo, progresivo
desconcentrados que los gobiernan dio y significativo para todos los nios,
por resultado una fuerte discontinuidad adolescentes y jvenes a lo largo de 14 aos
entre los nfasis formativos, las prcticas de escolaridad.
pedaggicas y los criterios de evaluacin del
aprendizaje en la educacin inicial, primaria El Marco Curricular de Referencia
y media (Feldman y Palamidessi, 2015). Nacional y los perfiles de egreso

Al mismo tiempo, una tradicin curricular Como parte de las acciones que se vienen
contenidista acumulativa y un realizando en este terreno y que procuran
sistema de inspeccin concentrado en generar respuestas a los problemas
el cumplimiento de la normativa sobre mencionados, en los ltimos dos aos
la enseanza modelaron una prctica comenzaron a difundirse los primeros
pedaggica preocupada por dar el borradores del Marco Curricular de
programa por sobre la necesidad de Referencia Nacional y de los perfiles
atender las necesidades del aprendizaje y desarrollados por la ANEP. Previamente
el desarrollo progresivo de las capacidades hubo avances tanto del Consejo Directivo
de conocimiento y accin por parte de los Central (CODICEN) como del CEIP (ANEP,
estudiantes102. Siguiendo una dinmica 2014a y CEIP, 2015).
sumativa, las sucesivas reformulaciones
El Marco Curricular de Referencia
102
En esta tradicin pedaggica, la transmisin
de contenidos y el desarrollo de capacidades o Nacional es definido como un conjunto de
competencias suelen ser vistas en una oposicin
irresoluble y no como una tensin productiva y necesaria
entre las exigencias de la transmisin y el desarrollo del 103
Entre otras cosas, ello sucedi porque no se recogi
conocimiento y las de su integracin, aplicacin o uso evidencia acerca de ninguno de los dos aspectos. Dicha
en funcin de los requerimientos complejos del actuar evidencia es la base para la construccin de nuevas
competente en situacin (Perrenoud, 2006). propuestas.

125
lineamientos que organizan y regulan las e integracin de los conocimientos y las
intenciones formativas fundamentales a capacidades, se constituye en un referente
nivel nacional (ANEP, 2016b)104. Este marco clave para diversos procesos de mejora, en
procura dar coherencia a las actividades de la medida en que sirve para:
enseanza desde la educacin inicial hasta
la educacin media superior, estableciendo crear una visin compartida de los
dimensiones de aprendizaje esperables y aprendizajes bsicos105 que deberan
perfiles de egresos comunes. No presenta lograr los estudiantes, que ayude a
un conjunto de contenidos temticos a ser construir un cdigo comn para la
enseados ni define planes de estudio ni reflexin pedaggica y las prcticas de
programas, sino que se propone orientar enseanza y evaluacin de maestros y
y dar coherencia a la implementacin de profesores;
las diferentes lneas de polticas educativa fijar expectativas positivas y realistas
para la educacin bsica a desarrollar por respecto de las capacidades y de los
los consejos que conforman la ANEP. desempeos esperados en cada etapa para
el conjunto de los estudiantes del pas;
Los perfiles de egreso, por su parte, alinear los instrumentos de Aristas,
constituyen una declaracin oficial de la Evaluacin Nacional de Logros
los logros educativos esperados para Educativos, con las metas de aprendizaje
las diferentes reas de conocimiento al que el sistema se propone (cuanto
finalizar un determinado tramo educativo. mayores sean la claridad y pertinencia de
Una vez articulados entre s, los perfiles los perfiles de egreso, resultar ms fcil
de egreso de los distintos niveles y ciclos generar evidencia vlida que alimente
definirn el conjunto de aprendizajes que polticas orientadas a garantizar la
deben desarrollar todos los estudiantes calidad y la equidad en los logros de
al finalizar la trayectoria educativa aprendizaje); y
obligatoria. Integrados en un conjunto establecer metas vinculadas con logros
coherente y sistemtico, servirn para de aprendizaje en los futuros planes
regular las relaciones horizontales (las quinquenales de la ANEP, asentadas
relaciones y el grado de integracin) y sobre una definicin consensuada para el
verticales (su progresin en el tiempo) entre conjunto del sistema educativo.
los diferentes dominios y dimensiones del
aprendizaje desde los 4 aos hasta el fin de Los desafos pendientes
la educacin media superior.
Al mes de abril de 2017, el Marco Curricular
Una definicin de perfiles de egreso para de Referencia Nacional se encuentra
el conjunto de la educacin obligatoria en proceso de debate106, mientras se ha
y para cada nivel educativo, que grade avanzado en una publicacin preliminar
adecuadamente la progresin, complejidad de los perfiles de egreso para la educacin

104
En las ltimas dos dcadas, diversos pases de la regin
105
Lo bsico refiere aqu a los aprendizajes que
como Mxico, Per, Brasil o Chile han desarrollado un estudiante precisa desarrollar para poder seguir
marcos o directrices curriculares comprehensivas para el progresando en el desarrollo de conocimientos y
conjunto de la educacin bsica. En nuestro pas no se han capacidades ms complejos.
generado an marcos comunes para regular y articular 106
El documento final est previsto para el primer
los planes y programas de la educacin bsica obligatoria, semestre de 2017, luego de realizadas la consulta pblica
salvo el Marco curricular para la atencin y educacin de ciudadana, la consulta a comisiones departamentales
nias y nios uruguayos. Desde el nacimiento a los seis aos descentralizadas de la ANEP, y la consulta a organizaciones
(MEC, 2014b). sociales y al colectivo docente.

126
primaria y media (CEIP, 2015 y CES, el conjunto de la educacin obligatoria sea
2016 ). Como se puede apreciar, se trata
107
consistente109.
de una compleja tarea que se encuentra en
proceso y que requerir an de esfuerzos Adems, se deber trabajar, en forma
sostenidos y consistentes en el plano sostenida, en la formacin inicial y
tcnico, pedaggico y de poltica educativa. continua para que las definiciones de los
perfiles respecto de las expectativas sobre
Para desplegar todas sus potencialidades, lo que debe ensearse y aprenderse en cada
este proceso deber enfrentar con xito una etapa sean comprendidas y compartidas
serie de desafos. En primer lugar, deber por maestros, profesores, directivos e
garantizarse la adecuada coordinacin de la inspectores.
tarea de los equipos tcnicos y pedaggicos
de los distintos desconcentrados Finalmente, ser necesario dar a conocer
implicados, para asegurar la coherencia a los estudiantes y sus padres los logros
y consistencia del conjunto, de modo que bsicos esperados y los criterios de
los perfiles de egreso resultantes para evaluacin empleados en cada grado y nivel.
cada uno de los distintos niveles y ciclos
no reproduzcan los problemas en materia El proceso de construccin de marcos
curricular sealados. curriculares comunes y de perfiles de
egreso por parte de la ANEP constituye
Asimismo, la revisin y ajuste de los perfiles una gran oportunidad para estructurar una
de logro debe estar sustentada en evidencia propuesta formativa que ponga en el centro
emprica, para asegurar tanto la viabilidad de la poltica educativa a los estudiantes y
de la enseanza como la del aprendizaje a sus procesos de desarrollo y aprendizaje.
real de los conocimientos y capacidades
prescriptas, teniendo en cuenta la edad, el Para mejorar el avance de los estudiantes
momento de escolaridad, la complejidad de a lo largo de la educacin obligatoria,
los conocimientos y capacidades y el tipo incrementar las tasas de egreso y lograr
de desempeos que pueden esperarse en una mayor pertinencia y equidad en los
relacin con esos contenidos . 108
aprendizajes, se requiere de la construccin
de un trayecto ms articulado de formacin
Una vez construidos los perfiles, se para las distintas reas del conocimiento,
requerir un esfuerzo de orientacin y que ordene y articule el trabajo pedaggico
coordinacin ms general, que abarque de los distintos niveles y regule con mayor
al conjunto de niveles y dimensiones e precisin la progresin en los aprendizajes
instancias de determinacin del desarrollo esperados para todos los estudiantes en
curricular para que la operacionalizacin cada etapa. La construccin de perfiles
de la propuesta de formacin bsica para de egreso en la medida en que sean
tcnicamente consistentes y tiles para
coordinar la progresin del aprendizaje y el
trabajo de los maestros y profesores sera
107
Adems de este documento general, en los programas un paso fundamental en esa direccin.
del CES se encuentran otros avances en expectativas de
logro y en los del CETP en perfiles de egreso y logros 109
Esta coordinacin debe abarcar, al menos, la
de aprendizaje. elaboracin de planes, programas y orientaciones
108
Los resultados de Aristas, basados en los avances sobre pedaggicas; la produccin de materiales de aprendizaje;
perfiles de egreso, brindarn informacin vlida para esta la formacin inicial y continua de profesores; y los criterios
tarea. de evaluacin.

127
Es claro que se pueden elaborar un marco
curricular o perfiles de egreso mediante una
lgica de ajuste de lo existente. No obstante,
el proceso en curso abre la posibilidad de
reconstruir el contrato de formacin entre
los responsables de conducir al sistema
educativo, la sociedad, los educadores y los
estudiantes y sus familias. Constituye una
oportunidad para repensar orientaciones,
contenidos y prcticas para la mejora
educativa.

128
Un anlisis del informe PISA 2015
La publicacin de los resultados de PISA son los que permiten construir escalas
en diciembre de 2016 estuvo signada por comparables en el tiempo, a travs de un
una gran confusin sobre la mejora o no procedimiento de calibracin. Adems, no
en los desempeos de los estudiantes, todos los estudiantes que participan en
y la comparabilidad de los datos a la una determinada edicin de las pruebas
luz de algunos cambios metodolgicos PISA responden a los mismos tems: se les
introducidos en el ciclo 2015. La OCDE presenta un nmero reducido del total de
seal cambios positivos y significativos tems a travs de una serie de cuadernillos.
en los promedios de Uruguay entre 2012 Cada cuadernillo est conformado por
y 2015 en ciencias, entre 2009 y 2015 en distintos bloques de tems, distribuidos de
lectura, mientras que no identific cambios tal forma que permite estimar un puntaje
entre 2003 y 2015 en matemtica . 110
comn, independientemente del que le fue
En este artculo se resumen y explican asignado a cada uno.
los principales cambios metodolgicos
y se plantean hiptesis acerca de sus Los procedimientos estadsticos aplicados
efectos en cuanto a la comparabilidad sobre los datos de cada ciclo de PISA son
de los resultados entre ciclos, a partir de sumamente complejos y de un nivel tcnico
evidencias disponibles hasta la fecha. avanzado. Por ms que en Uruguay la ANEP
se encarga de la aplicacin de las pruebas,
Por un lado, se debe entender a las pruebas es la OCDE la que asume su calibracin.
PISA como un instrumento para la evaluacin Lo hace desde una perspectiva que
educativa que se encuentra constantemente contempla a la muestra en su globalidad,
en construccin, tratando de adaptarse no calcula la dificultad de los tems, ni
a una realidad cambiante por ejemplo, aplica los procedimientos de calibracin
por la introduccin de nuevas tecnologas a nivel pas. Antes de la publicacin de
en la sociedad en general y la educacin los primeros resultados, pone la base de
en particular a la que trata de acercarse datos a disposicin de los organismos
a travs de sus mediciones, y buscando implementadores en cada pas para que
mejorar su calidad metodolgica a la luz puedan llevar adelante sus propios anlisis.
de la disponibilidad de nuevas tcnicas y Despus el mismo da que se publican los
conocimientos. primeros informes con los resultados,
dicha base se libera a todo el pblico.
Por otro lado, al igual que la mayora
de los sistemas de evaluacin nacional Sabiendo, entonces, que todos los ciclos
estandarizada, cada nuevo ciclo de PISA de PISA conllevan cambios, y que sobre
presenta alguna diferencia con el anterior, cada edicin de las pruebas se aplican
en el sentido de que solamente se repiten procedimientos estadsticos para asegurar
algunos de los tems (preguntas de la la comparabilidad a travs del tiempo, qu
prueba) entre un ciclo y otro. Estos tems sucedi en la edicin de 2015?
comunes, llamados tems de anclaje,
En su informe publicado el 6 de
110
El ao de comparacin con 2015 es diferente en cada
rea porque obedece al momento en que cada una fue foco diciembre de 2016, la OCDE describe los
de la evaluacin. Esto es: la prueba tuvo ms nfasis en
cambios introducidos en sus marcos y
dicha rea y, por lo tanto, se midi con menos error. En
2015 el foco fue ciencias. procedimientos para la recoleccin de datos

129
y en algunos aspectos tcnicos relativos a su Por otra parte, en las evaluaciones
escalamiento. Se trata de cambios en cuanto estandarizadas, para realizar
al diseo y la cantidad de los cuadernillos comparaciones en el tiempo, es necesario
administrados a los estudiantes, el modo estimar el error de equiparacin entre un
de aplicacin (por computadora en vez de ao y otro (denominado link error). En 2015
en papel), las muestras tomadas dentro la OCDE lo estim de forma distinta a los
de cada pas para estimar la dificultad de ciclos anteriores111. Para el caso de Uruguay,
los tems, el nmero de tems comunes a el link error es bastante importante, lo cual
pruebas anteriores, el modelo estadstico pone en duda la comparabilidad de las
usado para la estimacin de los parmetros escalas entre aos.
usados para la calibracin de las pruebas,
entre otros. Son modificaciones complejas, Aunque la OCDE estipula que no es
que, adems, exigen un alto grado de posible identificar con certeza cules de las
especializacin en anlisis de datos para diferencias entre el escalamiento original de
entender sus posibles implicancias. PISA 2006 y el reescalamiento de PISA 2015
producen estos resultados (OCDE, 2016a:
Uno de los cambios introducidos en PISA 308), sugiere como una causa plausible el
2015 el que ha recibido ms atencin nuevo tratamiento de los tems no logrados
en el debate pblico hasta ahora se (aquellos que quedan sin responder al final
relaciona con la forma en que se consideran de la prueba).
en el anlisis los tems no abordados por
los estudiantes, o sea, los tems al final de En Alemania, Robitzsch y otros (2016)
la prueba que quedan sin responder. En investigaron otra hiptesis respecto
los ciclos anteriores a 2015 estos fueron a posibles limitaciones en cuanto a la
considerados como respuestas errneas comparabilidad de los puntajes publicados
en el clculo del puntaje de cada alumno, por la OCDE en PISA 2015 y sus ediciones
mientras que en 2015 no se consideraron en anteriores. A partir de sus anlisis de los
el clculo de los puntajes. Como afirma la datos obtenidos por estudiantes alemanes en
OCDE en el anexo A5 de su informe, este las tres reas evaluadas por PISA entre 2015
nuevo tratamiento de tems no abordados y ciclos anteriores, encuentran evidencia
podra resultar en mayores puntajes de de un efecto relacionado al medio en el
los que se pudiese haber estimado en el cual se aplica la prueba (cambio sustancial
pasado para pases con muchos tems sin introducido en 2015): la aplicacin integral
contestar (OCDE, 2016a: 306). de la prueba por computadora en vez de en
papel (como se haba hecho hasta 2012).
Uruguay se encuentra entre dichos pases
con alta proporcin de tems no abordados En la etapa preparatoria al ciclo PISA 2015
al final de la prueba. De acuerdo a ello, y la OCDE realiz un extensivo estudio de
tomando en cuenta las consideraciones de campo para investigar los posibles efectos
la OCDE, es posible plantear la hiptesis de de un cambio a formato computadora.
que los resultados mejoraron en nuestro Este estudio, ejecutado en 2014, incluy
pas por cambios en la metodologa, a ms de 40.000 estudiantes de los pases
particularmente por la forma de tratamiento
de los tems no abordados. La mejora no 111
Para el clculo se utilizaron las diferencias, para cada
pas, entre el promedio obtenido en los ciclos anteriores
necesariamente obedecera a cambios
aplicando la escala 2015 y el promedio registrado de cada
reales en el desempeo de los estudiantes. pas en el ciclo correspondiente (OCDE, 2016a: 312).

130
con intencin de participar en PISA 2015. abordados cuando se aplica en computadora
Dentro de cada institucin educativa en y que no vara la proporcin de respuestas
la muestra los alumnos fueron asignados correctas a los tems comunes en cada caso
aleatoriamente a un grupo que completaba (OCDE, 2017: 6). Ambos aspectos indicaran
la prueba a travs de la computadora o que los desempeos se mantuvieron
a un grupo que la contestaba de modo estables y que baj la proporcin de tems
convencional (papel y lpiz). Luego se no abordados.
investig el efecto de modo de aplicacin
a partir de la muestra internacional (no Ello parece sugerir como plausible que la
para cada pas por separado), y se concluy metodologa aplicada para la equiparacin,
que los resultados son comparables entre conjuntamente con el cambio de modo
modos basados en papel y computadora de aplicacin (que habra favorecido a los
(OCDE, 2016a: 311). estudiantes uruguayos) haya incidido en las
tendencias reportadas por la OCDE en 2016.
Los anlisis realizados por investigadores
independientes sobre la muestra alemana En conclusin, por ms que la OCDE aplica
en dicho estudio de campo cuestionan si la procedimientos estadsticos rigurosos
conclusin a la que llega la OCDE (en base sobre los datos producidos en los distintos
de su anlisis de la muestra internacional) ciclos de PISA, lo hace desde una lgica
puede ser generalizada a pases particulares que tiene como principal objetivo la
(Robitzsch y otros, 2016). Los autores del comparacin internacional. Consistente
estudio alemn sugieren en base a sus con sus objetivos, selecciona los criterios
anlisis que la falta de experiencia de sus para el tratamiento de los datos, sobre
estudiantes con el uso de la computadora en los cuales trata de generar transparencia
el contexto educativo puede explicar la cada en los anexos tcnicos de sus informes y
de sus puntajes obtenidos en PISA 2015. el informe tcnico que se publica meses
Desde la misma lgica, se puede proponer despus de la primera divulgacin de
la hiptesis de que los alumnos uruguayos los datos correspondientes a un ciclo
tras 8 aos de la implementacin del en particular. Si bien en 2017 la OCDE ha
Plan Ceibal, que increment el grado de presentado evidencia que parece respaldar
familiaridad de los estudiantes con las la hiptesis de que no hubo cambio en los
computadoras, especialmente para su desempeos y que podra pensarse que
uso educativo se hayan favorecido por las diferencias encontradas obedecen a un
el cambio en el modo de aplicacin de las efecto modo, se espera que otorgue ms
pruebas PISA en 2015. datos para entender los detalles tcnicos
de PISA 2015 en su Informe Tcnico y
En anlisis recientes presentados por contribuya con nuevos elementos que
la OCDE sobre Uruguay se encuentra permitan valorar mejor el impacto relativo
evidencia que parece respaldar la hiptesis de los cambios metodolgicos introducidos
de que el cambio en el modo de aplicacin en este ltimo ciclo de evaluacin, y por
jug a favor de los estudiantes uruguayos. lo tanto su comparabilidad con ciclos
En las tres reas evaluadas, tanto cuando anteriores.
se compara 2015 con el ao foco anterior,
as como cuando se hacen comparaciones
entre todos los ciclos, se observa una clara
disminucin de la proporcin de tems no

131
132
Factores asociados a los logros de
aprendizaje de los estudiantes uruguayos
El estudio de los desempeos de los estudiantes habitualmente se acompaa
del anlisis de su relacin con diversos factores que permiten comprender sus
diferencias. La interpretacin que surge constituye un insumo vlido para el
diseo de intervenciones pertinentes, basadas en evidencias.

Son muchos los factores que se han estudiado a nivel internacional y para los
que se cuenta con evidencia de su relacin con los desempeos112. Se revisan
aqu algunos estudios que han resultado sumamente relevantes para entender
y explicar los desempeos de los estudiantes en nuestro pas.

El objetivo final de estos anlisis es encontrar evidencia de relacin entre los


desempeos y factores plausibles de ser modificados por la poltica educativa.
Este conocimiento brinda la posibilidad de comprender mejor cmo modificar
dicho factor y, por tanto, mejorar los desempeos y reducir la desigualdad.

Caractersticas del alumno (por ejemplo, creencias y expectativas


Caractersticas socioeconmicas de la acerca de sus propias habilidades), hasta lo
familia cultural (por ejemplo, discrepancias entre
el lenguaje y las normas culturales usadas
Una de las variables ms fuertemente en el hogar y el centro educativo) (Hattie,
vinculada a la desigualdad de los logros 2009; Palardy, 2013).
es el nivel socioeconmico de la familia
de los estudiantes (Sirin, 2005). El ndice En comparaciones internacionales (PISA,
de nivel socioeconmico se compone de SERCE y TERCE) implementadas en los
varios elementos que reflejan la situacin ltimos aos, Uruguay aparece como
de la familia, ms all de sus ingresos (por uno de los pases ms inequitativos, ya
ejemplo, el estatus ocupacional y el nivel que las diferencias en los desempeos
de estudios de los padres, los recursos varan en mayor medida segn las
educativos disponibles en la casa, la condiciones socioeconmicas de origen
composicin familiar). Se considera que su de los estudiantes. En PISA, del total de
relacin con los desempeos se manifiesta diferencias en el puntaje de matemtica
a travs de varios procesos: desde lo entre los estudiantes de 15 aos, un 23%
neurolgico (por ejemplo, los efectos de ellas se explicaba en 2012 por el origen
duraderos de la estimulacin temprana para socioeconmico (OCDE, 2014a). En 2015,
el desarrollo cognitivo), psicolgico y social en ciencias, dicha proporcin fue de 16%.

112
Caben dos apreciaciones de orden metodolgico: cuando se habla de relacin, asociacin o correlacin no se implica
una relacin causal, y las asociaciones de ciertas variables con el logro acadmico pueden ocultar variables o procesos
latentes. Por ejemplo: si se comparan los desempeos de quienes asisten a centros educativos privados con quienes
asisten a centros pblicos, se podra inferir que los de quienes asisten a los primeros son mejores. Sin embargo, dada la
importante segregacin sociocultural que atraviesa el sistema educativo, dicha relacin no puede dejar de observarse sin
tener en cuenta el contexto sociocultural de quienes asisten a cada tipo de centro.

133
Por su parte, en TERCE Uruguay es el pas que del total de diferencias registradas
en donde es mayor la relacin del ndice de entre ellos, casi un 70% obedece a las
nivel socioeconmico con los desempeos caractersticas socioeconmicas de quienes
de los alumnos (LLECE, 2015b). asisten a cada uno de los centros (OCDE,
2016a). Este aspecto pone de manifiesto
El hecho de que se observen diferencias la relevancia que tiene para la poltica
relevantes en los logros segn el nivel pblica el trabajar sobre la segregacin
socioeconmico representa un desafo muy sociocultural. Los sistemas educativos con
complejo para los educadores, ya que se mayor heterogeneidad sociocultural al
trata de un aspecto sobre el cual difcilmente interior de cada centro de estudios son los
puede operar el sistema educativo. Estas que tienden a tener resultados ms altos. En
problemticas trascienden a las polticas cambio, cuando en cada centro se nuclean
educativas y plantean un desafo a la alumnos de orgenes similares y, por lo
integracin de polticas pblicas enfocadas tanto, se registran diferencias importantes
en reducir la segregacin socioeconmica entre centros, estas se traducen tambin en
relacionada con el rea territorial. fuertes inequidades en los desempeos de
los estudiantes que asisten a cada uno.
Gnero
Desde la primera participacin de Uruguay
Sin entrar en el debate acerca de las en PISA en 2003 se ha evidenciado el fuerte
diferencias entre hombres y mujeres efecto de las caractersticas del grupo
en cuanto a sus destrezas cognitivas, la de pares sobre los desempeos de los
literatura especializada ha constatado estudiantes, efecto incluso mayor que el
que las mujeres suelen tener ventaja en de las caractersticas del hogar del alumno
evaluaciones en el rea de lectura, mientras a nivel individual (ANEP, 2014b)113. En
que los varones muestran un desempeo primaria se percibe una fuerte asociacin
levemente mejor en el rea de matemtica entre el nivel socioeconmico promedio
(Hattie, 2009; OCDE, 2014c). En Uruguay se de la escuela y los logros evaluados por
replican estas tendencias en los resultados el TERCE, particularmente en el rea de
de PISA (OCDE, 2014c; Rivas, 2015) y TERCE matemtica, asociacin que es superior a
(LLECE, 2015b). otros pases de la regin.

Caractersticas del centro


educativo
113
No obstante, las restricciones relativas al diseo
muestral de las evaluaciones de PISA y su representatividad
Nivel socioeconmico del centro a nivel de centros pueden limitar la generalizabilidad
educativo de conclusiones en cuanto a la incidencia de la variable
entorno socioeconmico del centro sobre los puntajes
obtenidos en las pruebas (Nash, 2003). Como la muestra
En Uruguay, el efecto del nivel est compuesta por estudiantes de 15 aos de edad
teniendo la edad terica para estar cursando cuarto o
socioeconmico del centro educativo por quinto grado de educacin media incluye alumnos de
lo general calculado como el promedio del centros que ofrecen nicamente educacin media bsica,
solo educacin media superior y centros mixtos. Debido
nivel socioeconmico de sus alumnos a la alta frecuencia de repeticin en Uruguay, gran parte
supera al efecto del nivel socioeconmico de los alumnos que toman parte en las evaluaciones
PISA suelen ubicarse por debajo del grado modal, lo cual
individual. Por ejemplo, cuando se analizan genera una acumulacin de participantes en los grados de
media bsica. Dicha situacin lleva a una distribucin no
las diferencias en el puntaje en ciencias entre
representativa de los centros educativos que ofrecen ese
centros educativos en el ao 2015, se observa ciclo en la muestra de PISA, ilustrada en el anexo 9.

134
El informe sobre factores asociados a los con sus pares en centros pblicos, esta
desempeos del TERCE (LLECE, 2015b) diferencia mayoritariamente refleja las
identifica a Uruguay como uno de los cuatro diferencias en el perfil socioeconmico de
pases en la regin con menos inclusin su alumnado (Somers, McEwan y Willms,
social en los centros en tercero y sexto de 2004).
primaria (junto a Nicaragua, Costa Rica y
Repblica Dominicana)114. Anlisis de PISA han mostrado que, a igual
entorno sociocultural, no existen diferencias
Junto con la incidencia de la composicin significativas entre liceos privados, pblicos
sociocultural de los centros educativos, y escuelas tcnicas en la proporcin de
existen otros aspectos que tambin los estudiantes uruguayos con bajos y altos
caracterizan: las expectativas docentes niveles de desempeo (ANEP, 2014; INEEd,
respecto a sus estudiantes (Trevio, 2003; 2014). En la prueba del TERCE, y solamente
OCDE, 2016a), la influencia del grupo en los alumnos de sexto ao, se observa una
de pares sobre los valores, actitudes y ventaja para las escuelas urbanas privadas
conductas de los alumnos (Palardy, 2013), frente a las escuelas urbanas del sector
y las caractersticas particulares del cuerpo pblico despus de tomar en cuenta el nivel
docente, entre otros. Estos aspectos se socioeconmico de los estudiantes en los
presentan con mayor frecuencia de forma anlisis (LLECE, 2015b).
desventajosa en centros mayoritariamente
compuestos por alumnos de perfil Ubicacin geogrfica
socioeconmico bajo. Por ejemplo, el cuerpo
docente tiende a ser menos estable y menos Tanto en las evaluaciones del LLECE como
calificado en centros con composicin en las de la OCDE se observan mejores
socioeconmica desfavorable (OCDE, 2012). desempeos en los centros educativos
ubicados en Montevideo y el rea
Estas evidencias sugieren la acumulacin metropolitana que en los del interior del
de una serie de factores que perjudican a pas. No obstante, esta diferencia tambin
los procesos de enseanza-aprendizaje se explica principalmente por la mayor
en el aula en centros mayoritariamente vulnerabilidad socioeconmica que suele
compuestos por alumnos en situacin tener dicha poblacin. Por ejemplo, en
socioeconmica crtica. la prueba de matemtica del TERCE, en
sexto ao de primaria, despus de tomar
Sector institucional en cuenta el nivel socioeconmico de los
estudiantes desaparece la desventaja de
La diferencia en cuanto a los desempeos las escuelas rurales frente a las urbanas
logrados por alumnos que concurren (LLECE, 2015b).
a distintos sectores institucionales es
considerada emblemtica para la regin.
No obstante, por ms que los alumnos
pertenecientes a centros educativos
privados suelen obtener mejores resultados
en pruebas estandarizadas en comparacin

114
Que haya poca inclusin social implica que el nivel
socioeconmico de los alumnos dentro cada centro
educativo es muy homogneo.

135
136
Las oportunidades de aprendizaje
Uno de los objetivos que todo sistema los que intervienen en la implementacin del
educativo debera proponerse alcanzar currculo: la representacin de contenidos
es brindar a todos sus estudiantes la y su complejidad; la forma de presentar los
posibilidad de aprender. Si no se concede contenidos; la naturaleza del discurso que
al estudiante oportunidades pertinentes, acompaa la presentacin de los contenidos
suficientes, sistemticas para trabajar en el aula (Schmidt y otros, 1996: 72).
e incorporar los diversos contenidos
curriculares a su bagaje de conocimientos Esta evaluacin de las oportunidades
y capacidades, difcilmente pueda haber de aprendizaje al incrementar el
aprendizajes en el aula. conocimiento sobre las diversas modalidades
de trabajo en clase ser un insumo
El contenido (la materia del trabajo relevante para la mejora del currculo y de
educativo) constituye el foco de lo que las prcticas de enseanza de los docentes
los docentes deben ensear y de lo que se y, de este modo, podr contribuir a mejorar
espera que los estudiantes aprendan con un los aprendizajes de los estudiantes. Adems,
cierto nivel de dominio o competencia. La contar con evidencias vlidas respecto a
pertinencia de los contenidos y el nivel de las oportunidades de aprendizaje que se
desafo que plantean a los estudiantes en su brindan en las aulas de nuestro pas ser
progresin son elementos fundamentales relevante para la poltica educativa, ya que
en la construccin de oportunidades brindar informacin fundamental para
de aprendizajes de calidad. Pero las tomar decisiones acerca de la formacin
oportunidades de aprendizaje que se inicial y continua de los docentes y la
ofrecen en las aulas son construidas en una gestin de los centros escolares.
compleja trama de decisiones y prcticas
multinivel, que entrelazan la poltica Aristas busca dar cuenta de los logros
educativa, el currculo oficial o intencional, del sistema educativo a nivel nacional,
la gestin de los centros y las prcticas tomando en cuenta las oportunidades de
docentes en las aulas (currculo enseado) aprendizaje de los estudiantes. Si no se
(Schmidt, Cogan y Solorio, 2017: 414). dispone de informacin sistemtica y a
gran escala de estas oportunidades, la vida
El INEEd se ha propuesto incorporar del aula y las prcticas de enseanza se
a Aristas, la Evaluacin Nacional de constituyen en autnticas cajas negras.
Logros Educativos, la descripcin de Sin esa informacin se puede llegar a
las oportunidades de aprendizaje con conclusiones imprecisas o sesgadas
que cuentan los estudiantes en las aulas cuando se intenta analizar cules son los
uruguayas. Por oportunidad de aprendizaje factores que inciden en los aprendizajes
se entiende: desarrollados por los estudiantes. A pesar
de la relevancia de contar con esa base de
Todo lo que la escuela ofrece al estudiante conocimiento, hasta el momento es poco
con la intencionalidad de que aprenda. Es una frecuente la inclusin de esta dimensin
aproximacin a la medicin del currculum en las evaluaciones educativas, no solo en
implementado o flujo del currculo en el aula. Uruguay sino en otros pases (Schmidt,
Este se puede caracterizar principalmente por Cogan y Solorio, 2017).
el interjuego de tres aspectos clave entre todos

137
Antecedentes El TIMSS evala y compara los
conocimientos en matemtica y ciencias
Las primeras aproximaciones al concepto de estudiantes que cursan cuarto ao
de oportunidades de aprendizaje datan de en primaria y segundo ao en media.
principios de la dcada de 1960. Carroll Contempla la incidencia en el aprendizaje
(1963) define la oportunidad de aprendizaje de factores nacionales y de la comunidad,
como el tiempo asignado al estudiante factores escolares, caractersticas y
para la incorporacin de un conocimiento actitudes de los estudiantes y los contextos
especfico. El grado en que ese aprendizaje de aula. Mediante la aplicacin de
es logrado dependera de la relacin entre el cuestionarios a docentes se indaga sobre
tiempo que se dedica a esa incorporacin del los temas curriculares que se abordan en
conocimiento y el tiempo que cada individuo las aulas, las estrategias empleadas para
requerira para su efectiva incorporacin. la enseanza, la confianza de los docentes
para la enseanza de ciencias y matemtica,
En el modelo de Husn (1967), la los modos de evaluar empleados, las
oportunidad de aprendizaje se define de estrategias desarrolladas a partir de los
modo dicotmico, como la superposicin resultados obtenidos y la disponibilidad de
entre el contenido enseado y el recursos para la enseanza (IEA, 2009).
contenido evaluado: si el estudiante tuvo
o no la oportunidad de trabajar un cierto PISA mide las oportunidades aprendizaje
tpico o aprender cmo resolver un tipo en la exposicin a tareas, la familiaridad
particular de problema que se incluye en la con los conceptos y el tiempo dedicado
evaluacin. Posteriormente, se incorpor en clase. All se encuentra una relacin
a la definicin de Husn la gradualidad estadsticamente significativa entre la
presente en el modelo de Carroll. As se oportunidad de aprender y el rendimiento
conciben las oportunidades de aprendizaje de los estudiantes. Un mayor grado de
en las evaluaciones estandarizadas familiaridad con cierto contenido presenta
internacionales que las incluyen, tales como un efecto estimado sobre el desempeo de
el Estudio de las Tendencias en Matemticas casi 50 puntos (OCDE, 2014a).
y Ciencias (TIMSS, por su sigla en ingls),
el Estudio Internacional de Progreso en Los resultados muestran que existe una
Comprensin Lectora (PIRLS, por su sigla variacin entre los pases en el tiempo que
en ingls) y PISA115. En estas evaluaciones se pretende dedicar a la enseanza segn
se ha encontrado que existe relacin el currculo y el tiempo realmente utilizado
significativa entre las oportunidades de para su enseanza en las aulas (IEA,
aprendizaje y el desempeo del estudiante 2009). Tambin se han encontrado efectos
(National Research Council, 2002; Cervini, positivos de la integracin de varios tipos
2001). de textos, discusiones en clase dirigidas
por el profesor, discusiones dirigidas
por los estudiantes, instruccin guiada,
115
Uruguay participa en las evaluaciones de PISA desde decodificacin de lectura independiente
el ao 2003, pero no ha participado en ninguna de las
ediciones de PIRLS o TIMSS. Estas ltimas utilizan el y estrategias de comprensiones, as como
mismo marco de referencia, ya que ambas son realizadas una variedad de tcnicas de evaluacin
por la IEA (International Association for the Evaluation
of Educational Achievement), en cambio, el marco de (IEA, 2009: 51; IEA, 2012).
evaluacin de PISA es diferente. En los dos primeros casos
se consulta directamente al docente, mientras que en el
segundo a los estudiantes.

138
Tabla 2.1. Dimensiones para relevar oportunidades de aprendizaje de acuerdo a las percepciones
docentes

Orden en que son presentados los contenidos curriculares en un mismo grado y


Secuencia
secuencia del desarrollo de un mismo contenido de un grado a otro.
Tiempo Cantidad de horas y minutos o clases dedicados a la enseanza de los contenidos.
Actividades de planificacin y organizacin que el docente realiza para presentar
Preparacin de la
los contenidos a los estudiantes: fuentes de informacin, determinacin de
clase
estrategias de enseanza, diseo de actividades, formas de evaluacin
Libros que el docente usa para la preparacin de sus clases y libros que los
Textos
alumnos usan para el trabajo de clase o de deberes. Procedencia de estos.
Contenidos presentados en las actividades que el docente propone a los
Actividades
estudiantes.
Profundidad conceptual en el desarrollo del contenido presentado a los
Complejidad
estudiantes. Algunos contenidos pueden ser ms complejos que otros y un mismo
cognitiva
contenido puede tratarse a diferentes niveles de complejidad.

En nuestra regin, los diferentes otros aspectos. La tabla 2.1 sintetiza las
estudios realizados concluyen que estos dimensiones que se abordan.
factores inciden en el desempeo de los
estudiantes aun cuando se controla el nivel Medir y analizar las oportunidades de
socioeconmico y contexto sociocultural aprendizaje, as entendidas, en las aulas
del centro educativo (Cervini, 2001: 13) . 116
uruguayas permitir dar respuesta a las
siguientes interrogantes:
La evaluacin de oportunidades de
aprendizaje en Uruguay cmo son las clases de matemtica y
lectura?;
En Uruguay el nico estudio que, qu temas se abordan?, cules se
hasta el momento, tom en cuenta las enfatizan?, hay variaciones en el pas
oportunidades de aprendizaje es PISA117. respecto a la cobertura curricular?;
En Aristas el INEEd propone un enfoque cundo se presenta un tema?, cundo
diferente, ms prximo al abordaje de la se enfatiza ese tema?;
IEA, mediante la consulta directa a los qu proporcin del tiempo se destina a
docentes respecto a las caractersticas de cada tema?;
una clase tpica, el uso de textos, el tiempo qu se espera que los estudiantes
destinado a la enseanza de cada contenido, puedan hacer (memorizar, comprender,
la secuenciacin entre grados, la demanda describir, explicar)?;
cognitiva y la preparacin de la clase, entre qu aspectos de las prcticas docentes,
del centro educativo o del entorno escolar
116
Este estudio incorpor las variables: enseanza
del contenido especfico de los tems de la prueba, influyen en los objetivos, secuencias
cobertura curricular total, frecuencia de tareas para la
casa, frecuencia de evaluaciones escritas aplicadas a
curriculares y expectativas de logro que
los alumnos, grado de dificultad que el maestro siente se observan en distintas clases?;
respecto de los contenidos a ser evaluados, grado de
dificultad que el maestro siente respecto de la escala de qu bloques temticos presentes en
evaluacin a ser utilizada y tiempo necesario para evaluar. el currculo fueron tratados?, en qu
117
La edicin de PISA 2015 ampla la evaluacin de las
momento y con qu extensin?;
oportunidades de aprendizaje al incorporar a lo ya relevado
entre los estudiantes las perspectivas de los docentes. qu presencia tienen esos bloques
Un cuestionario opcional para cada pas (que no fue
aplicado en Uruguay) solicita a los docentes de ciencias la
temticos en las evaluaciones que
descripcin de sus prcticas de enseanza en las lecciones proponen los docentes?, con qu nivel
y en un conjunto selecto de actividades basadas en la
investigacin (OCDE; 2016c: 112). de complejidad cognitiva?

139
Los primeros cuestionarios de
oportunidades de aprendizaje en lectura y
matemtica de Aristas fueron aplicados a
docentes de tercero y sexto de primaria en
la evaluacin piloto de noviembre de 2016,
y estn siendo ajustados para la evaluacin
nacional de logros en primaria de octubre
de 2017. En 2017, adems, se disearn
y pilotearn los instrumentos sobre
oportunidades de aprendizaje en tercero
de educacin media, cuya evaluacin se
realizar a fines de 2018.

140
Un estudio sobre la enseanza de la lectura y la
escritura en la escuela primaria

A pedido del Proyecto de Apoyo a la Escuela escritura; los mtodos de enseanza que
Pblica Uruguaya (PAEPU), durante 2016 se utilizan; las formas tpicas que adoptan
el INEEd desarroll un estudio sobre las actividades en las clases dedicadas
las prcticas de enseanza de la lectura a la lectura y la escritura; y los recursos
y la escritura en escuelas de tiempo didcticos y materiales de lectura que se
completo, con el fin de aportar informacin utilizan.
sistemtica para mejorar la formacin en
servicio de sus maestros118. Concepciones y criterios que regulan
la enseanza de la lectura y la
La investigacin se propuso: describir escritura
las prcticas de enseanza de la lectura y
la escritura en nueve escuelas de tiempo En las escuelas estudiadas no se suele
completo y nueve escuelas aprender en concebir a la lectura y la escritura como
tres grados escolares (primero, tercero prcticas de sentido que cumplen una funcin
y sexto); y sistematizar las percepciones social. Si bien el objetivo de enseanza pasa
de los docentes respecto de sus prcticas de la palabra al enunciado y luego al texto,
de enseanza y sobre las principales el nfasis formativo est siempre focalizado
dificultades que encuentran al ensear a sobre los aspectos formales y las estructuras
leer y escribir. de la lengua y no en los usos.

En las 18 escuelas seleccionadas se Por otra parte, los objetivos que por lo
realizaron encuestas a todos los docentes general se proponen parecen situar las
(151 maestros). Adems, se observaron expectativas pedaggicas por debajo de lo
actividades de lectura y de escritura que los nios deberan estar en condiciones
con una duracin de media jornada (52 de hacer en funcin del grado que cursan.
observaciones), se realiz el registro Estas bajas expectativas que muestran los
fotogrfico y anlisis de dos cuadernos de maestros se reflejan en buena parte de las
clase por grupo, y el registro fotogrfico y actividades analizadas en los cuadernos
anlisis de la planificacin de los docentes. de clase.

Principales hallazgos Se han identificado debilidades en la


retroalimentacin y orientacin que se brinda
Se identifican a continuacin algunos de a los alumnos. Estos dficits de intervencin
los principales hallazgos de este estudio se expresan, por ejemplo, en la presencia
respecto de: las concepciones y criterios de errores no corregidos en las actividades
que regulan la enseanza de la lectura y la de los cuadernos de clase o en la presencia
de calificaciones o apreciaciones, pero no
118
Agradecemos a Lilin Bentancur y a Beatriz Gabbiani,
de correcciones que ayuden a los nios a
autoras del estudio, por la redaccin de la primera versin
de este artculo. comprender si se han equivocado y en qu.

141
Mtodos de enseanza que se utilizan Es de destacar que en muchas clases el
en las aulas para ensear a leer y objetivo de ensear las normas de la lengua
escribir se ha cambiado por el de ensear los
formatos de los tipos textuales. Este objetivo
Ms all de las adhesiones declaradas muchas veces hace que las actividades
a los enfoques constructivistas o privilegien la organizacin textual sobre la
socioconstructivistas para ensear a leer interpretacin de los textos o la reflexin
y escribir, los maestros de primero operan sobre sus usos sociales.
mediante un abordaje eclctico en el que
conviven nfasis y concepciones pedaggicas Los maestros que realizaron cursos
asociadas con distintos enfoques. Este rasgo especficos en el rea del lenguaje
puede observarse, por ejemplo, en el peso consideran que estn mejor preparados
que tienen las actividades de aprestamiento para ensear lectura y escritura que quienes
y las del mtodo sinttico en detrimento no los hicieron. Desde su percepcin, los
de actividades propias de enfoques ms cursos cumplen con el objetivo de dar
actuales de la enseanza de la lectura y la mejores herramientas a la hora de ensear.
escritura.
Actividades tpicas de las clases
En todos los grados observados (primero, dedicadas a la lectura y la escritura
tercero y sexto) las actividades se
caracterizan por su escaso grado de Las actividades que se proponen no siempre
relevancia social: no se lee o escribe con resultan atractivas o desafiantes. Por el
propsitos claros, ni se define la audiencia contrario, y en especial en primer ao
a quien se dirige. Los nios en general leen aunque con ejemplos tambin en tercero
y escriben para los maestros y porque ellos y sexto son actividades rutinarias y con
as lo determinan. pocas exigencias. Las consignas que dan
los docentes en clase son variadas, pero
El trabajo en proyectos y mediante en general son muy extensas, confusas y
secuencias ms elaboradas de actividad fragmentadas.
permiten por lo general superar el
problema del sentido y el propsito social Por otra parte, los nios invierten mucho
de la lectura y la escritura, dando un tiempo pintando o dibujando sin un
contexto a las actividades que las vuelve objetivo pedaggico claro, realizando tareas
significativas. No obstante, las clases de completamiento, ordenando palabras
dedicadas expresamente a la enseanza de alfabticamente.
la lectura y la escritura no suelen formar
parte de unidades de trabajo ms amplias En muchas ocasiones se proponen trabajos
y significativas. en base a rutinas, con productos esperados
claramente definidos que no dejan lugar a la
Las tareas que usualmente se proponen creatividad y la fantasa. Si bien las rutinas
en primero y tercero estn orientadas son necesarias y tiles, el problema est en
en su mayora a la enseanza del cdigo, que limiten la potencialidad de los nios y
mientras que en sexto aparecen actividades de las propias propuestas. Estas actividades,
centradas en reconocer variedad de tipos ms all de ser poco motivantes, tienen
textuales, aunque la gran mayora de los escaso o nulo impacto en el desarrollo de la
textos abordados son narrativos. lectura y la escritura.

142
Recursos didcticos y materiales de Aprender a leer y a escribir en la escuela
lectura que utilizan para la enseanza suele ser una actividad restringida: el
trabajo en el rea del lenguaje se realiza
La totalidad de los maestros disponen de habitualmente a partir de textos y
biblioteca escolar y la mayora declara actividades especficas, sin aprovechar los
contar tambin con biblioteca de aula. A temas o textos abordados en otras reas del
partir de 2016, los docentes de primero a conocimiento.
tercero reciben, adems, los cuadernos para
leer y escribir. A esto se suman los recursos Sntesis
del Plan CEIBAL, en particular su biblioteca.
En resumen, el estudio brind evidencia
Todo este material se complementa con los consistente de que los maestros y los
que los educadores preparan o seleccionan nios trabajan mucho en las aulas, pero las
y llevan a sus clases. En primer ao es muy actividades planificadas para la enseanza
comn el uso de textos elaborados por los de la lectura y la escritura suelen realizarse
maestros. con poca contextualizacin, mediante
prcticas con poca relevancia social y que
En los grupos observados se suelen leer por lo tanto suelen tener dificultades
fotocopias, que luego son pegadas en para motivar a los alumnos a leer y a escribir.
los cuadernos de clase. En ocasiones las Las tareas que en las escuelas estudiadas
fotocopias no estn completas, lo que se proponen suelen partir de materiales
dificulta su lectura. con dficits de calidad lingstica y, por lo
general, no se inscriben en un proyecto de
Muchas veces los textos seleccionados no trabajo ni cuentan con un seguimiento y
representan modelos adecuados de lengua, sealamiento preciso de cmo se avanza en
o bien porque estn mal escritos, o bien ese proceso.
porque proponen actividades con una
variedad de lengua ajena, lo que no aporta Modificar las expectativas pedaggicas
significatividad. y generar prcticas de enseanza ms
significativas y eficaces para ensear a
Del anlisis de los cuadernos de clase surge leer y a escribir en la escuela es una tarea
que muchas veces la calidad lingstica compleja y de largo aliento, y es una
del material que la escuela aporta a sus responsabilidad que atae a muy diversos
estudiantes no estara colaborando a la actores, en distintos planos (formacin
mejora del lxico ni a la oferta de buenos docente inicial y continua, orientaciones
modelos textuales. curriculares, provisin de materiales de
lectura, desarrollos metodolgicos). Este
En ninguna de las clases observadas estudio procur brindar evidencias de
durante el desarrollo de este estudio los utilidad para seguir avanzando en esa tarea.
nios leyeron libros, salvo los cuadernos de
lectura y escritura producidos y distribuidos
por el CEIP. Son escasos los ejemplos de
aulas donde se trabaja con textos literarios
y ms an la referencia a los autores o la
procedencia de los textos.

143
ANEP

144
CAPTULO 3
FORMACIN, TRABAJO Y
DESARROLLO PROFESIONAL DOCENTE

145
146
Introduccin
Contar con docentes adecuadamente formados, en cantidad suficiente, trabajando en
buenas condiciones, motivados, acompaados y reconocidos profesionalmente por la
tarea que desempean constituye una cuestin central del funcionamiento y desarrollo de
cualquier sistema educativo119. Como han sealado anlisis influyentes a nivel internacional
durante las dos ltimas dcadas, los docentes son un factor decisivo para el cambio de los
procesos educativos y la mejora del aprendizaje (Fullan, 1993; Hargreaves, 1996 y 1998;
Huberman y Miles, 1990). El xito de los sistemas educativos en las funciones que le han
sido socialmente asignadas depende en una gran medida de su capacidad para convocar
personas capaces y motivadas para la tarea, formarlas y estimular el mejoramiento de
sus habilidades como educadores a lo largo de su carrera, mediante diversos tipos de
mecanismos de apoyo, seguimiento y reconocimiento120.

El abordaje de los complejos desafos vinculados al fortalecimiento de la profesin docente


es una de las preocupaciones que ms atencin ha recibido en las ltimas dos dcadas a
nivel regional. Los pases enfrentan crecientes desafos para lograr la universalizacin de
una escolarizacin bsica ms prolongada y de calidad, que tenga pertinencia y atractivo
frente a las mltiples demandas de un mundo crecientemente diverso e interconectado,
contexto que ha complejizado en forma significativa el escenario de la profesin docente.

Los docentes enfrentan mltiples desafos, vinculados de un modo u otro con


los cambios generales de la sociedad mundial, caracterizados por una expansin del
conocimiento y de las tecnologas, una multiplicacin y aceleracin de las comunicaciones
en todos los niveles de la vida social (fundamentalmente por va de los medios de masas y
las redes electrnicas) y una transformacin profunda en los modos de vida, las estructuras
familiares y las relaciones entre generaciones. Estos cambios estn erosionando los
fundamentos que ordenaron la profesin docente durante ms de un siglo: el ejercicio
profesional centrado en la aplicacin de pautas operativas uniformes, ordenado en funcin
de una seleccin segmentada de un cuerpo de conocimientos ms o menos fijo y un control
jerrquico fuerte de las relaciones pedaggicas.

De un modo u otro, bajo distintas formas y a travs de diversas iniciativas, la renovacin


de la actividad docente en las ltimas dcadas a nivel mundial se est orientando hacia
la construccin de una profesin colectiva, que se sustenta en el trabajo en equipo, la
pertenencia y el compromiso con un proyecto institucional, en una formacin ms
integrada entre conocimientos y prcticas y una mayor diversidad de tareas, vinculadas
con la enseanza, la orientacin de los estudiantes y el trabajo de las familias, colegas
y otros profesionales que se desempean dentro y fuera de los centros educativos. Esto
requiere de un puesto de trabajo y un ambiente que incentive y promueva estas nuevas
formas de ejercicio profesional en forma continua a lo largo de la carrera.

119
Sin pretender retomar los debates existentes al respecto, en este captulo se utiliza el trmino docente para referir a
los profesionales de la educacin. El foco de la atencin est puesto primordialmente sobre los maestros y profesores
y, en menor medida, sobre los directores, inspectores y otros tipos de desempeos profesionales en el sistema educativo.
Cualquiera sea el ordenamiento institucional y los recursos que emplee un sistema educativo, su calidad no podr ser
120

mejor que la de sus profesores (OREALC/UNESCO, 2013).

147
Tomando como base estas breves consideraciones generales y relevando algunas de las
tensiones que enfrenta la profesin de los educadores en la sociedad actual, este captulo
se propone caracterizar en forma general y necesariamente esquemtica el estado de
situacin y los avances hacia un nuevo modo de ejercicio profesional docente en Uruguay,
y los principales desafos que este proceso encuentra en la tarea de universalizar una
educacin obligatoria ms extensa y pertinente para todos los nios, adolescentes y jvenes.

La pregunta que procura responder este captulo es la siguiente: cuenta el sistema


educativo con docentes adecuadamente formados, en cantidad suficiente, trabajando
en buenas condiciones y motivados, acompaados y reconocidos profesionalmente por
la tarea que desempean para sustentar la educacin de todos los nios, adolescentes y
jvenes del pas entre los 4 aos y el fin de la escolaridad obligatoria?

Haciendo abstraccin de numerosas diferencias en los modos de ser y ejercer la actividad


docente en nuestro pas, el captulo propone revisar un conjunto de dimensiones que
definen la estructura de posibilidades para el ejercicio de la profesin (la formacin inicial,
la carrera, el puesto y la organizacin del trabajo, las formas en que se gestiona y evala
su tarea en los centros educativos, y el estmulo y reconocimiento social), considerando
el imperativo social de la universalizacin de la educacin obligatoria y la necesidad de
avanzar en una profunda reconceptualizacin de la enseanza como actividad modeladora
de los diversos procesos de aprendizaje que promueve el sistema educativo.

Se considera que la identidad y el desempeo de la actividad docente se definen en torno a


tres dimensiones fundamentales: el dominio de un conocimiento complejo y especializado,
niveles significativos de autonoma en la prctica, y el prestigio y reconocimiento social
otorgados por la funcin que cumple (Boudon y Bourricaud, 1993). Por ello, se entiende que
el desarrollo profesional docente requiere de una serie de condiciones bsicas: una base de
conocimiento especializada y certificada; ambientes y condiciones de trabajo adecuadas,
incluyendo el trabajo colaborativo en equipos; un seguimiento y apoyo en la tarea y
oportunidades de desarrollo para mejorar las competencias profesionales; disposiciones
y capacidades para vincularse positivamente con los estudiantes, padres y colegas; y un
reconocimiento social por el desempeo de la funcin.

Cualquier caracterizacin de la situacin actual y de los procesos que modelan la formacin,


las condiciones del ejercicio profesional y los niveles de reconocimiento de la tarea
docente en Uruguay se enfrenta con el problema de la complejidad y diversidad de niveles,
contextos, roles e identidades docentes, corriendo el riesgo de esquematizar en extremo la
observacin que se propone al lector. Para ello este captulo retoma, de manera sinttica,
los anlisis presentados en el captulo 11 del Informe sobre el estado de la educacin en Uruguay
2014 (INEEd, 2014). Sobre esta base, actualiza datos de las dimensiones all presentadas e
incorpora nueva evidencia sobre las percepciones de los docentes respecto de las debilidades
y fortalezas de su formacin inicial y continua, los mecanismos de acompaamiento y
evaluacin profesional y el reconocimiento social de su actividad. Esta nueva evidencia que
se presenta es fruto de cuatro estudios realizados por el INEEd entre 2015 y 2016121.

121
Los maestros recientemente egresados. Cules son sus perspectivas sobre su formacin y la primera etapa de la vida
profesional? (INEEd, 2016a); la Encuesta Nacional Docente 2015, realizada en todos los subsistemas, en los mbitos
pblico y privado, urbano y rural; la Encuesta de Opinin Pblica de 2015; y Los salarios docentes en Uruguay (2005-2014)
(INEEd, 2016b).

148
Los docentes uruguayos

Los docentes uruguayos constituyen una categora ocupacional diversa y compleja, que
incluye a una gran cantidad de profesionales que se desempean en diferentes niveles
(inicial, primaria y media), mbitos (pblico y privado), modalidades, reas disciplinares y
contextos de actuacin.

Cuadro 3.1. Cantidad de docentes por subsistema y sector. Aos 2015 y 2016

Educacin en
primera infancia e Educacin primaria Educacin secundaria Educacin tcnica
inicial

Pblica Privada Pblica Privada Pblica Privada Pblica

Mdica Media Mdica Media



bsica superior bsica superior
2.947 1.793 19.776 7.167 19.477 8.329 7.239 6.806 8.681
Fuente: boletines de educacin pblica del Departamento de Estadstica Educativa del CEIP, Anuario Estadstico del
MEC.
Nota 1: por limitaciones de la informacin disponible no es posible mostrar informacin precisa sobre la cantidad de
docentes en educacin secundaria pblica, y entre media bsica y media superior puede haber docentes duplicados.
Nota 2: los datos de educacin en primera infancia e inicial y educacin primaria corresponden a 2016, los de educacin
secundaria y tcnica pblicas corresponden a 2015, y el dato de secundaria privada es de 2015 y se construy a partir
de estimaciones de la Encuesta Nacional Docente 2015.

La docencia ha sido histricamente una profesin feminizada. En la actualidad, las tres


cuartas partes de las personas que la ejercen son mujeres, situacin que es ms marcada
en educacin inicial y primaria (ms del 90%) que en secundaria (70%) y tcnica (58%).

Al mismo tiempo, en la ltima dcada se observa entre los docentes del subsistema pblico
un leve envejecimiento de la estructura de edades de primaria y secundaria. En educacin
tcnica la distribucin por tramos de edad es ms uniforme.

Cuadro 3.2. Evolucin del porcentaje de docentes por tramo de edad. Aos 1994, 1995, 2007 y 2015

CEIP CES CETP


2007 2015 1995 2007 2015 1994 2007 2015
Hasta 29 20,5 12,6 23,3 22,2 16,8 19,8 14,9 20,2
30 a 39 29,9 32,6 33,4 28,9 33,2 32,8 28,8 26,6
40 a 49 25,8 28,7 26,8 27,8 27,0 29,2 28 26,8
50 a 59 21,8 23,2 13,4 17,5 19,6 14,0 22,7 21,3
60 y ms 2,1 2,9 3,1 3,6 3,3 4,2 5,6 5,1
Fuente: CEPAL (1995), ANEP (1996b), ANEP (2008) y Encuesta Nacional Docente 2015 del INEEd.

149
La formacin docente
Cules son las principales caractersticas del ingreso y egreso de la
formacin docente?

La necesidad de contar con personal docente en cantidad suficiente y con formacin


adecuada ha sido una preocupacin permanente de todos los sistemas educativos desde
sus orgenes, particularmente desde el momento en que se estableci la obligatoriedad
escolar y se masific la instruccin primaria. En nuestro pas, las primeras instituciones
especializadas para la formacin del magisterio surgieron en el ltimo tercio del siglo XIX:
el Instituto Normal de Seoritas (1882) y el Instituto Normal de Varones (1891), unificados
en 1935 en los Institutos Normales de Montevideo (IINN). En la dcada de 1960 se instal
el Instituto Magisterial Superior, con cursos de especializacin y posgrado para maestros,
directores e inspectores, y surgieron en varias ciudades del interior los institutos de
formacin docente (IFD), que ofrecan formacin presencial para maestros y, ms tarde,
cursado libre o semipresencial.

La formacin de profesores para la educacin media dependi de la Universidad de la


Repblica (Udelar) hasta el ao 1949, cuando se cre el primer centro de formacin
especializado, el Instituto de Profesores Artigas (IPA), vinculado al Consejo de Educacin
Secundaria (CES). El otro hito fundamental en este proceso fue la creacin de los centros
regionales de profesores (CERP) en 1996, con un plan que expandi y descentraliz la
formacin de profesores.

La educacin tcnica cont con cursos normales para la formacin de maestros tcnicos
industriales desde 1919. En 1962 se cre el Instituto Normal de Enseanza Tcnica (INET),
con el cometido de formar maestros tcnicos. En 1996 se inicia la formacin de profesores
tcnicos para trabajar en los bachilleratos tecnolgicos.

En la actualidad, la formacin docente inicial en Uruguay se imparte en una red de


instituciones pblicas y privadas122. Si bien el subsistema de formacin se ha expandido,
diversificado y ha alcanzado una mayor cobertura territorial, la falta de docentes formados
y titulados constituye un motivo de preocupacin permanente de la poltica educativa.
Ao a ao, un porcentaje significativo de puestos docentes en la educacin secundaria
pblica permanecen vacantes o son cubiertos por personas sin formacin especfica o con
formacin inicial incompleta.

Buscando atraer ms y mejores candidatos a la formacin docente y promover su


continuidad y egreso, la ANEP ha generado mecanismos de incentivo, como los programas
de becas para sostener los estudios y la modalidad de cursado semipresencial, que apuntan
a estudiantes que trabajan o no pueden trasladarse por razones geogrficas. La cantidad
122
La mayor oferta y matrcula de estudiantes se concentra en la rbita pblica, en los institutos pertenecientes al Consejo
de Formacin en Educacin (CFE): en la capital, los IINN, el IPA y el INET; en el interior del pas, los IFD y los CERP. La
formacin docente privada se imparte mayoritariamente en la Universidad de Montevideo (UM), la Universidad Catlica
del Uruguay (UCU), la Universidad de la Empresa (UDE) y el Instituto de Formacin Docente Elbio Fernndez. El Instituto
Superior de Educacin Fsica (ISEF), dependiente de la Udelar, es el encargado de formar a los profesores de educacin
fsica en el mbito pblico. La carrera de educador social, que hasta el ao 2010 se dict en el Centro de Formacin y
Estudios (CENFORES) perteneciente al Instituto del Nio y Adolescente del Uruguay (INAU), actualmente se encuentra
bajo la rbita del CFE en el Instituto de Formacin en Educacin Social (IFES).

150
total de becas otorgadas a alumnos de formacin en educacin en 2016 alcanz las 2.345123.
Asimismo, el CFE ha emprendido una revisin de los planes de formacin docente124.

No obstante, el bajo rendimiento interno del sistema de formacin docente inicial contina
siendo un problema: si bien en la ltima dcada se ha logrado incrementar el nmero de
estudiantes matriculados, el egreso no lo ha hecho en igual proporcin (grfico 3.1).

Grfico 3.1. Matrcula y egresos del subsistema de formacin docente. Aos 2006-2015
25.000

22.654
20.000 21.125

15.000

10.000

5.000

2.091 1.438

0
2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015

Matriculados Egresados

Fuente: Observatorio de la Educacin de la ANEP y Anuarios MEC.


Nota 1: los datos de matriculados y egresados incluyen a los maestros, profesores y maestros tcnicos.
Nota 2: desde 2011 la carrera de Educador Social ha incorporado 4.775 matriculados y las de Asistente Tcnico
en Primera Infancia, Certificaciones en Lenguas Extranjeras y Asistente en Laboratorio de Tecnologas Digitales,
incorporadas recientemente, contribuyeron con 1.208 estudiantes a la matrcula total de Formacin en Educacin.
Nota 3: en 2015 se registraron cambios en la forma de relevamiento de los matriculados, por lo que no fue posible
asegurar la comparabilidad de la serie histrica, motivo por el cual se opt por excluir el dato de este ao.

Se observa que en las ltimas dos dcadas los niveles de titulacin especfica y de
otros ttulos universitarios o superiores entre los docentes en actividad se han ido
incrementando, aunque con un ritmo an insuficiente. Esta situacin vara de acuerdo
con el sector, el subsistema, las reas disciplinares y la regin del pas. Si bien se trata de
mediciones de diferente naturaleza, al comparar los resultados de la Encuesta Nacional
Docente 2015 realizada por el INEEd con el censo de 1994-95 y el Censo Nacional Docente
2007 (ANEP, 2008) se puede observar que en primaria pblica se ha alcanzado la totalidad
de la titulacin en su plantel docente hace tiempo y que desde 1995 ha existido un
incremento en el porcentaje de profesores de educacin secundaria con ttulo especfico
para el ejercicio de su funcin (cuadro 3.3).

123
Dato presentado en la Rendicin de Cuentas de la ANEP 2016.
124
El CFE se encuentra trabajando en una propuesta de reforma curricular que estimule mayor efectividad en el egreso de
sus estudiantes y una mejora en la calidad de la formacin que se brinda. Para ello, procura seguir la lgica universitaria en la
introduccin de unidades curriculares semestrales y el sistema de crditos. Asimismo, la estructura general de formacin
se ordenara en torno a una formacin de base inicial, un fuerte componente de formacin continua y el desarrollo de
posgrados. Para facilitar el pasaje entre una carrera y otra se crearan tramos comunes y materias obligatorias, optativas
y electivas, para que el estudiante curse en funcin de un perfil profesional ms electivo y diversificado. En esta propuesta
se integraran las funciones de investigacin y de extensin y la definicin de crditos para facilitar la circulacin de los
estudiantes con la universidad (CFE, 2016).

151
Cuadro 3.3. Porcentaje de docentes titulados en el sector pblico. Aos 1995, 2007 y 2015

Ao CEIP CES CETP


1995 -- 31 --
2007 100 59 44
2015 100 67 41

Fuente: ANEP (1996b), ANEP (2008) y Encuesta Nacional Docente 2015 del INEEd.

Por regulacin legal, los docentes que imparten clase en educacin inicial y primaria pblica
deben ser titulados. Segn la Encuesta Nacional Docente 2015 realizada por el INEEd la
titulacin en educacin primaria pblica es del 100% y la de privados alcanza el 94%. En
el caso de la educacin media, casi siete de cada diez profesores de secundaria pblica y
seis de cada diez de secundaria privada son titulados, lo que evidencia una mejora en el
subsistema pblico respecto al ltimo Censo Nacional Docente (ANEP, 2008). La educacin
tcnica presenta una tasa menor de docentes titulados (41%) (grfico 3.2).

Hay docentes en ejercicio que nunca cursaron una carrera de formacin docente, ya sea
porque la disciplina que ensean no requiere ttulo terciario como es el caso de los
talleres del CETP o porque tienen un ttulo universitario relacionado a la asignatura
que imparten. Segn la Encuesta Nacional Docente 2015, un 32% de los docentes de
educacin tcnica y de secundaria privada tienen ttulo universitario completo, frente a
un 25% en secundaria pblica. Finalmente, un nmero no menor de docentes de aula se
encuentra cursando su formacin inicial en la actualidad, mientras otros han abandonado
sus estudios.

Durante los ltimos aos


CONTINU AUMENTANDO
LA TITULACIN
59 67 %
%
DE LOS DOCENTES
de secundaria pblica.
2007

2015

Basado en cuadro 3.3. Porcentaje de docentes


titulados en el sector pblico. Aos 1995, 2007 y 2015

152
En el grfico se observa en el eje vertical el porcentaje de docentes y en el horizontal los distintos
sectores y subsistemas de la educacin (inicial y primaria pblica, inicial y primaria privada,
secundaria pblica, secundaria privada y media tcnica). Las barras indican la titulacin de los
docentes en cada sector y subsistema.

Grfico 3.2. Porcentaje de docentes de aula titulados, por subsistema y sector. Ao 2015

100
3
90 17 17
22
80
9 10
70 9
Cursando
60
Incompleto
50
100 94 41
57 Completo
40 67
No tiene ttulo
30

20

10 27
16
0 4 6
Inicial y primaria Inicial y primaria Secundaria Secundaria Tcnica
pblica privada pblica privada

Fuente: Encuesta Nacional Docente 2015 del INEEd.


Nota: solo se incluye a los docentes de aula (con docencia directa).

Qu fortalezas y debilidades perciben los docentes de su formacin inicial?

La obtencin del ttulo especfico para el ejercicio profesional constituye un indicador


relevante de la calidad de los planteles docentes en actividad, pero este indicador debe
complementarse con una valoracin de la calidad y pertinencia de la formacin inicial que
se certifica a travs del ttulo.

Qu base de conocimientos, disposiciones y competencias profesionales recibieron los


docentes hoy en ejercicio durante su formacin inicial? La Encuesta Nacional Docente 2015
brinda datos relevantes sobre los nfasis y fortalezas y sobre las carencias o debilidades
de la formacin inicial recibida. En forma clara, se observa que los conocimientos,
disposiciones y capacidades que los docentes han recibido con mayor atencin en la
preparacin profesional se concentran en torno al domino de los contenidos clsicos del
programa o de la disciplina a ensear y su didctica.

Con inflexiones diferentes para la educacin primaria y media vinculadas con los
mandatos que caracterizaron histricamente a cada uno de estos niveles el centro
de la competencia profesional enseada se asienta en el dominio de una seleccin
delimitada y estable de conocimientos, en su presentacin didctica y en la regulacin
del comportamiento de los estudiantes en la clase (grfico 3.3). En el caso de la educacin
media, esta pauta de formacin marcada por la orientacin a la disciplina acadmica da
cuenta de la inercia de la tradicin asignaturista, que asienta su identidad y legitima su

153
prctica en la predominancia de la funcin propedutica (preparatoria para la universidad),
en desmedro de otras funciones y de otras formas de acceso y uso del conocimiento y la
experiencia pedaggicamente relevantes.

En el grfico el eje horizontal indica distintos aspectos de la formacin inicial que se ponen
en prctica en las aulas. Las barras indican hacia la izquierda del eje vertical la proporcin de
docentes que indicaron una percepcin negativa de un aspecto determinado y hacia la derecha
la proporcin de docentes con una percepcin positiva hacia ese tema.

Grfico 3.3. Aportes de la formacin inicial al ejercicio profesional docente. En porcentajes. Ao 2015

Contenido especfico de la disciplina 14 1 43 42

Estrategias de enseanza y didctica 19 1 48 32

Comportamiento de los estudiantes y manejo del saln 31 7 37 25


de clase

Ensear habilidades transversales 39 9 38 14


(como resolucin de problemas, aprender a aprender)

Educar teniendo en cuenta la heterogeneidad sociocultural 45 17 28 10

Habilidades para la enseanza a travs de las tecnologas 44 27 20 9


de la informacin y la comunicacin

Dificultades de aprendizaje 47 37 13 4

Enseanza de estudiantes con capacidades especiales 28 61 64

Nada Poco Bastante Mucho

Fuente: Encuesta Nacional Docente 2015 del INEEd (pregunta: Cunto le aport la formacin que recibi, en cada uno
de los siguientes aspectos vinculados a la prctica docente?).
Nota: solo se incluye a los docentes de aula (con docencia directa).

Entre las omisiones o debilidades que caracterizaron su formacin inicial, los docentes
consultados sealan no haber recibido enfoques y metodologas educativas adaptadas
a las necesidades de una tarea que se desarrolla en contextos heterogneos, atenta a
las demandas que implican la inclusin, la atencin a la diversidad del alumnado y la
multiplicidad de dificultades de aprendizaje. Asimismo, destacan la escasa formacin en
competencias para el uso de tecnologas de la informacin y la comunicacin (TIC) como
herramientas para estimular el aprendizaje de los estudiantes.

Estos sealamientos de los docentes indican ciertas tensiones entre la formacin docente
y una serie de cambios impulsados por la poltica pblica, como la creciente presencia de
computadoras en el aula y la inclusin de estudiantes con necesidades educativas especiales.

154
En la misma direccin, los maestros noveles de primaria pblica entrevistados en
otro estudio (INEEd, 2016a) afirman haber adquirido un dominio satisfactorio de los
contenidos prescriptos por rea disciplinar, pero sealan problemas relativos a su trabajo
cotidiano. Por lo general, no se sienten preparados para enfrentar la diversidad del aula
y consideran que les faltan herramientas para lidiar con los problemas de aprendizaje.
Segn se desprende de los resultados de esa investigacin, los docentes que estn en los
inicios de su carrera sealan que el nfasis terico de la formacin inicial resta atencin
a competencias profesionales relevantes como la investigacin, la evaluacin o el trabajo
con las familias. Asimismo, destacan tambin la falta de preparacin en conocimientos y
procedimientos prcticos, como las rutinas escolares y los aspectos administrativos. Todas
estas competencias y saberes del oficio deben ser aprendidos, sin mucha reflexin o
fundamento, sobre la marcha y muy frecuentemente en soledad durante los
primeros aos de ejercicio profesional.

Si bien se trata de un perfil general, estos datos dan cuenta de las dificultades que presenta
el sistema de formacin inicial para procesar conceptualmente los desafos que se vienen
planteando en las bases de conocimiento profesional, traducirlos y concretarlos en un nuevo
modelo formativo. Estas dificultades, claramente, no son exclusivas del sistema educativo
uruguayo. La formacin de profesionales que cuenten con un ncleo slido de conocimientos
y competencias clave, dispuestos al trabajo en equipo, integrando perspectivas disciplinares
para propiciar aprendizajes que promuevan en los estudiantes el desarrollo y la movilizacin
de conocimientos y de procedimientos de indagacin y experimentacin mediante el estudio
y la resolucin de problemas complejos, es un desafo que enfrentan todos los sistemas
educativos en la actualidad (Vlaz de Medrano y Vaillant, 2009).

En sntesis, aunque la mayor parte de los docentes en actividad manifiestan que estn
por lo general satisfechos con la preparacin recibida, lo que constituye un punto muy
relevante de afirmacin de la identidad y el hacer profesional, parece claro que los desafos
que suponen mejorar la calidad, promover la inclusin y la pertinencia del largo tramo de
educacin obligatoria y resignificar el rol de los docentes como agentes movilizadores,
orientadores y motivadores del aprendizaje, requieren de un replanteo conceptual y un
rebalanceo de los pilares de la formacin profesional.

155
Metas nacionales e internacionales
para el fortalecimiento docente

En la exposicin de motivos del Proyecto de presupuesto de la ANEP, dentro del lineamiento


estratgico 4: Relevancia y fortalecimiento de la profesin docente, se incluyen los
siguientes objetivos estratgicos:

1 Fortalecer la formacin inicial de grado de docentes.


2 Estimular la titulacin docente.
3 Profundizar la poltica de desarrollo de los posgrados docentes.
4 Fortalecer y extender las propuestas de formacin permanente de los docentes.
5 Profundizar la poltica de salud laboral y ocupacional de los docentes.
6 Profundizar la mejora salarial como parte de las polticas educativas.

Para los objetivos estratgicos 2 y 3 la ANEP defini las siguientes metas de progresin anuales.

ltimo
Indicador 2016 2017 2018 2019 2020
valor
1. Nmero de egresados en las
carreras que se imparten en el 1.400 1.470 1.543 1.690 1.800 1.800
mbito de Formacin en Educacin
2. Nmero de docentes que cursan
---- 150 180 210 250 250
posgrados en el ao

Por su parte, los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) de la Organizacin de las Naciones
Unidas (ONU) plantean para 2030 aumentar sustancialmente la oferta de maestros
calificados, entre otras cosas mediante la cooperacin internacional para la formacin de
docentes en los pases en desarrollo, especialmente los pases menos adelantados y los
pequeos estados insulares en desarrollo.

Los 17 ODS y las 169 metas establecidas por la Cumbre de Desarrollo Sostenible de la ONU
en 2015 son universalmente aplicables respetando las polticas nacionales. Uruguay adhiri
a la concrecin de estos objetivos y cre el Dilogo Social como espacio de participacin
ciudadana para orientar su cumplimiento.

156
La carrera profesional, las condiciones de
trabajo y la formacin continua
Qu aspectos caracterizan la estructura del puesto de trabajo de los
docentes en Uruguay?

La carrera es el rgimen legal que regula la vida y la trayectoria laboral del docente en su
ingreso, permanencia, movilidad y retiro. En pases como Uruguay, Argentina, Costa Rica o
Chile las carreras docentes se regularon a partir de la dcada de 1950, cuando se reconoci
a los maestros y profesores como trabajadores amparados por el derecho pblico estatal.
Se conformaron como carreras burocrticas, de larga duracin, caracterizadas por la
estabilidad laboral, el ascenso vertical por antigedad y un enfoque ms credencialista que
asociado a desempeos (Cuenca, 2015). A mediados de la dcada de 1990, algunos pases
de la regin (como Chile, Colombia y Per) avanzaron en cambios sistmicos de la carrera
docente, incorporando la evaluacin de conocimientos y desempeo, lo que redujo el peso
de la antigedad e incentiv el ascenso mediante concursos y la actualizacin profesional
(Palamidessi y Legarralde, 2006).

Uruguay no ha emprendido reformas de las carreras docentes en las ltimas dcadas.


La estructura de cargos es jerrquica, ordenada por escalafones y subescalafones. Los
salarios estn asociados fundamentalmente con el ascenso de una profesin marcada por
la antigedad y los incrementos ms significativos se producen tras 20 aos de carrera.

Usualmente, el avance en la carrera se basa en concursos de oposicin y mritos. El


sistema de concursos rige para la provisin de cargos efectivos y para los ascensos125. Sin
embargo, el principal mecanismo de ascenso contina siendo el cambio de grado cada
cuatro aos de antigedad. Al respecto, en 2013 el CEIP implement el concurso voluntario
para adelantar el pasaje de grado, que no parece haber resultado suficientemente atractivo
(INEEd, 2014)126.

125
Los cargos docentes pueden ser efectivos, interinos o suplentes. Los concursos pueden ser de mritos, oposicin y
mritos u oposicin libre, y son realizados a travs de llamados pblicos (artculo 24 del Estatuto del Funcionario Docente).
Los docentes efectivos eligen cargos u horas antes que los no efectivos. Los cargos de docencia directa e indirecta (a
excepcin de los directores e inspectores) se constituyen a partir de una unidad docente, correspondiente a 20 horas
de aula. En primaria existen al menos tantas unidades docentes como grupos. En otros subsistemas la determinacin
de las unidades docentes se corresponde con la cantidad de horas curriculares de cada asignatura. Para ascender de
escalafn es necesario cumplir con los siguientes requisitos: permanecer al menos 4 aos en el mismo grado; obtener
un puntaje mnimo por antigedad calificada, la cual se compone de aptitud docente, antigedad y actividad computada;
y aprobar los cursos necesarios para cada cargo (artculo 38 del Estatuto del Funcionario Docente). El puntaje de aptitud
para el docente de aula se basa en los juicios de inspectores de la actuacin en la clase, los juicios anuales de directores
o responsables del servicio, los cursos de perfeccionamiento docente realizados en el ao, los trabajos de investigacin y
otras actividades acreditadas relacionadas con la docencia, las observaciones disciplinarias y los registros de la actividad
docente (planificacin, libretas de calificaciones, etc.).
126
Si bien en primaria se han implementado los concursos para acelerar los ascensos de grado, esta va de movilidad en
la carrera docente no se presenta como la ms utilizada: se considera que el incremento salarial que se obtiene a partir
del cambio de grado no resulta atractivo, dada la inversin de tiempo y esfuerzo requeridas por la preparacin para el
concurso, en un marco de pluriempleo y recarga de tareas que requiere sacrificar tiempo personal y familiar. Se prefiere
entonces continuar avanzando en el escalafn lentamente por antigedad y, eventualmente, dedicar ese tiempo extra a
otro trabajo que genere una diferencia salarial mayor (INEEd, 2014: 221).

157
La asignacin de docentes a los centros educativos pblicos se realiza de manera
centralizada. El sistema vigente privilegia la transparencia en el criterio de ordenamiento,
que est basado en una puntuacin de diversos indicadores (grado, antigedad calificada,
aptitud docente, antigedad en el grado actual y antigedad en la carrera). Algunos
anlisis sostienen que la rigidez y el carcter formalista de este sistema no considerara las
necesidades especficas de los centros ni de los estudiantes a la hora de asignarles docentes
(Santiago y otros, 2016).

En la carrera docente vigente, la nica distincin entre los docentes de aula se genera a
travs del pasaje de grado, producto de la antigedad en el mismo cargo. La movilidad
hacia puestos con otras tareas o responsabilidades se reduce a los cargos de gestin y
direccin de los centros educativos, lo que suele provocar el alejamiento del aula de los
docentes con mayor experiencia y formacin127 (BID, 2015).

En la educacin inicial y primaria los maestros son contratados por cargo. Los cargos
docentes estn adscriptos a un centro educativo y se constituyen en unidades de 20 horas
semanales de dedicacin con un nico grupo de alumnos, si se trata de una escuela urbana
comn128. Una vez que se elige un cargo con carcter efectivo en una escuela se permanece
en ella hasta tanto no se solicite traslado a otra.

En la educacin media el contrato docente se realiza por horas de clase y no por cargo, con
excepcin de los cargos de docencia indirecta y los de profesores en escuelas agrarias del CETP.

La asignacin de docentes a los centros de educacin media pblica se realiza mediante


un procedimiento administrativo, organizado en torno a una eleccin anual en la cual la
totalidad de las horas de clase son redistribuidas entre todos los docentes. La probabilidad
de que un docente deba elegir horas en ms de un liceo o en un liceo que no sea de su inters
aumenta en la medida en que su grado escalafonario es menor129. Este procedimiento
anual de asignacin, que potencia la posibilidad de que los profesores que acumulan
mayor antigedad concentren horas en los liceos de mayor prestigio relativo, ha sido
reiteradamente cuestionado y se han realizados varios intentos de modificacin, hasta
ahora infructuosos. Los cuestionamientos a la eleccin anual de horas se fundamentan en
dos tipos de efectos maximizados por este sistema. Por un lado, contribuye a incrementar
la inequidad en la asignacin de recursos, en la medida en que los docentes con mayor
antigedad y, por ende, con mejores salarios tienden a concentrarse y concentrar
gran cantidad de horas en los centros ms accesibles y que atienden poblacin de contexto
sociocultural ms favorecido (Santiago y otros, 2016). Por otro, la rotacin anual de docentes
asignados a un centro atenta contra la construccin de capacidades institucionales, ya que
dificulta la constitucin de equipos de trabajo, el sentido de pertenencia y el fortalecimiento
de los vnculos con los estudiantes y con la comunidad local130.

En Uruguay la figura de mentor, que brinda otras atribuciones a los docentes dentro de los centros sin que tengan que
127

aspirar a cargos fuera del aula, no est prevista en la estructura de cargos del Estatuto del Funcionario Docente.
128
La unidad bsica en las escuelas rurales comunes es de 25 horas.
129
Si bien el artculo 41 de la Ley General de Educacin establece que el Estado procurar la concentracin horaria de
los docentes en un centro educativo y se fomentar su permanencia en el mismo, esta disposicin legal no se refleja en
el procedimiento administrativo de asignacin de docentes a los centros, especialmente en educacin media, ya que el
sistema dificulta la concentracin de horas y el desarrollo de la colegialidad profesional.
130
Para un desarrollo ms extenso y profundo de este tema, ver INEEd (2014: 213).

158
Por su parte, los cargos de direccin efectivos son asignados por concurso. Pueden acceder
a ellos los docentes de grado 4 o superior que tengan aprobado el curso de directores.
Estos cargos se mantienen hasta que exista la voluntad expresa de renuncia o traslado. Los
cargos de direccin interina quedan a disposicin anualmente y pueden ser retomados por
el mismo director o por otro.

Cmo han evolucionado las condiciones de trabajo de los docentes


uruguayos?

Para responder esta interrogante ms all de la diversidad de situaciones y contextos en


que se desempean los docentes uruguayos y de la multiplicidad de dimensiones implicadas
en las condiciones de trabajo se consideran aqu algunas de las variables que permiten
analizar la evolucin reciente de esta dimensin131: el grado de concentracin institucional
del trabajo docente, las tareas que se reconocen y remuneran, y la carga de trabajo.

En cuntos lugares de trabajo se desempean los docentes? En qu medida la enseanza


es su ocupacin principal? La Encuesta Nacional Docente 2015 mostr que poco ms de la
mitad de los docentes que trabajan en instituciones que imparten educacin obligatoria
lo hacen en un nico centro educativo (cuadro 3.4). El 74% de los maestros de inicial y
primaria pblica trabaja en una sola escuela, mientras que en la privada ese porcentaje
baja (62%).

Como es esperable debido a la lgica de contratacin y eleccin de horas que dificulta la


concentracin de horas en un centro a los docentes con menor antigedad y de asignaturas
con menor carga horaria en el plan de estudios la educacin media presenta una mayor
dispersin en el nmero de centros en los que trabajan sus docentes.

Cuadro 3.4. Nmero de centros en los que trabajan los docentes. Ao 2015

Primaria Primaria Secundaria Secundaria


Tcnica Total
pblica privada pblica privada
1 74 62 40 40 46 54
2 23 35 43 38 37 35
3 o ms 2 3 17 21 17 12
Fuente: Encuesta Nacional Docente 2015 del INEEd.

En la educacin media, contrariamente a primaria, se observa que aproximadamente un


60% trabaja en dos o ms centros. El mecanismo vigente de asignacin de docentes genera
inequidades en la concentracin de horas: el 27% de las horas es asumido por el 56% de los
docentes (Filgueira y otros, 2014), lo que tiene como consecuencia que alrededor del 60%
de los profesores tenga menos de 20 horas (Pasturino, 2014).

131
Existen diferentes formas de definir las condiciones de trabajo. La primera refiere a las cuestiones estructurales y
objetivas de la actividad laboral como el salario, el tipo de contrato y la carga horaria, la estabilidad y la estructura de
la carrera, la carga fsica y mental de las tareas o los aspectos organizacionales. La segunda se construye a partir de la
valoracin que los individuos tienen de su trabajo en trminos de satisfaccin o insatisfaccin (condiciones laborales en
sentido subjetivo) (Castillo y Prieto, 1983).

159
2 DE CADA 10 TRABAJA
EN 1 CENTRO TRABAJA EN 3

profesores de CENTROS O MS

educacin media
42% 18%
trabajan
en 3 o ms
TRABAJA

40%
EN 2 CENTROS

centros
educativos.
Basado en cuadro 3.4. Nmero de centros
en los que trabajan los docentes. En porcentajes.
Ao 2015

A su vez, muchos docentes tienen algn trabajo fuera de la educacin obligatoria o en


actividades no vinculadas con la enseanza. Esta proporcin es ms alta en la educacin
media (cuadro 3.5).

Cuadro 3.5. Porcentaje de docentes con trabajos fuera del sistema educativo obligatorio. Ao 2015

Primaria pblica Primaria privada Secundaria pblica Secundaria privada Tcnica Total
Total 16 13 25 30 31 23
En el CFE 2 1 7 5 3 4
Fuente: Encuesta Nacional Docente 2015 del INEEd.

Como se ha sealado en distintos anlisis (INEEd, 2014; Pasturino, 2015) las dos formas de
contratacin por cargo y por horas determinan las tareas profesionales que se reconocen
y remuneran, y modelan las condiciones de trabajo y la carga laboral de los docentes.

El cargo no suele incluir una diversidad de tareas (planificacin y preparacin de materiales,


correccin), que por lo general se realizan fuera del horario de trabajo. Al mismo tiempo, se
debe recordar que el cargo docente en la educacin inicial y primaria asociado a la atencin de
un grupo no es considerado una tarea de tiempo completo (40 horas semanales), sino parcial
(20 horas), y suele ser complementado asumiendo las tareas de un segundo grupo a cargo.

Tradicionalmente, la contratacin en la educacin media remuneraba solamente horas


de clase dictadas, sin reconocer el tiempo dedicado a tareas de coordinacin, preparacin
de clases o correccin de trabajos. El Plan de 1996 incorpor las horas de coordinacin
docente como una de las innovaciones para planificar y desarrollar el currculo y propuestas

160
pedaggicas entre el grupo de pares del centro. Esto implic la creacin de cargos docentes
con un paquete de 30 horas semanales, de las cuales 25 se encontraban destinadas al
dictado de clases y 5 a tareas de coordinacin. El propsito de esta distribucin era
contribuir a generar vnculos con el centro educativo y a disminuir el multiempleo docente.
Sin embargo, la fragmentacin del diseo curricular y la persistencia en la eleccin de
pequeos grupos de horas (menores a 30) impidi que se cumpliera de forma cabal con el
objetivo perseguido.

La Reformulacin de 2006 intent subsanar este desajuste para lograr el reconocimiento


de las horas de coordinacin para todos los docentes. Para ello se incluy un mdulo de
horas para tareas de coordinacin, lo que permiti que las horas no lectivas alcanzaran
un 20% del tiempo remunerado, sin importar la cantidad de centros en donde se dictaran
clases132. Este mdulo implic un avance importante en el reconocimiento de las tareas
ocultas asociadas a la dimensin colectiva del trabajo docente en el centro. Sin embargo,
en ausencia de otro tipo de cambios, este avance encuentra limitaciones. Como el mdulo
es proporcional a la cantidad de horas que tiene un docente en un centro y existen
asignaturas con muy baja carga horaria, difcilmente los docentes de estas asignaturas
puedan disponer de tiempo para trabajar en equipo con sus colegas. Asimismo, en muchos
centros no se ha consolidado una tradicin de trabajo colaborativo, ni se cuenta con
incentivos ni instrumentos de gestin para orientar y regular de manera efectiva estas
tareas (INEEd, 2016b; Santiago y otros, 2016).

Si bien en promedio los docentes trabajan, formalmente, menos horas que otros
profesionales y tcnicos (30 horas semanales versus 37 en el ao 2012)133, se registran en
promedio 10 horas semanales adicionales de trabajo que se realizan en la casa, frente a
media hora semanal para otros profesionales y tcnicos. Considerando el total de horas
en los centros y en el hogar, el trabajo docente alcanza en promedio una cantidad similar
(40 horas) de tiempo de trabajo que otras ocupaciones comparables (INEEd, 2016b). Estas
tareas no reconocidas o invisibles constituyen una carga muy significativa sobre
la vida cotidiana de los profesionales de la educacin que, por lo general, se realizan en
detrimento de la vida familiar y de actividades de ocio y de desarrollo personal o profesional.

Otro factor relevante que define la calidad de las condiciones de trabajo es la carga laboral.
El trabajo docente es una tarea sumamente compleja, demandante y de una importante
carga psicolgica (Esteve, 1994). Un modo necesariamente reductivo de abordar
esta cuestin es considerar la cantidad de estudiantes por grupo que atienden los docentes.
En el caso de la educacin primaria, el CEIP ha avanzado con una poltica de disminucin
de la cantidad de estudiantes por grupo134. La tasa de alumnos por maestro es menor en
escuelas de contexto desfavorable, lo que muestra el criterio poltico de asignacin de
recursos, a favor de los ms desfavorecidos (cuadro 3.6).
Cuando un docente dispone de 2 a 5 horas de clase se asigna una hora adicional de coordinacin; de 6 a 10, 2 horas; de
132

11 a 15, 3 horas; y de 16 a 20, 4 horas.


133
Segn datos de la ECH 2012.
134
Un informe de la UNESCO menciona la necesidad de reducir la cantidad de estudiantes por grupo y la manera en que
esta reduccin ha sido beneficiosa en algunos pases en trminos de aprendizaje de los estudiantes (UNESCO, 2005).
Por su parte, en un informe del CEIP se menciona que: Alcanzadas las metas de ampliacin de la cobertura, primero,
y de cuasi universalizacin del acceso, finalmente, surgen con ms fuerza las discusiones en torno a la calidad de los
servicios educativos, la formacin, especializacin y profesionalizacin de los docentes, y los aspectos vinculados a la
construccin de entornos que faciliten los aprendizajes, como el tamao medio de los grupos y la asiduidad o regularidad
en la asistencia (CEIP, 2010).

161
Cuadro 3.6. Alumnos por maestro en el total de escuelas urbanas, en las de contexto sociocultural
muy desfavorable y muy favorable, y su diferencia. Aos 2006-2015

2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015

Alumnos por maestro 28 27 26 25 24 24 24 23 24 24

Alumnos por maestro


(contexto muy 27 26 25 24 23 23 23 23 23 23
desfavorable)
Alumnos por maestro
28 27 26 26 26 25 25 25 25 25
(contexto muy favorable)
Brecha entre contextos
(muy desfavorable - muy -1 -1 -1 -2 -3 -2 -2 -2 -2 -2
favorable)

Fuente: Monitor Educativo de Primaria.

Para educacin media esta informacin se encuentra en forma parcial y no es reportada a


travs de los repositorios pblicos de informacin. Sin embargo, en la ltima Rendicin de
Cuentas de 2016 la ANEP report el promedio de estudiantes por grupo para ciclo bsico
de secundaria pblica, donde se muestra que entre 2008 y 2015 baj en forma considerable
(grfico 3.4).

Grfico 3.4. Alumnos por grupo en ciclo bsico de educacin secundaria pblica. Aos 2008-2015
32

31
31

30

29

28

27

26
26
25
2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015
Fuente: Rendicin de Cuentas de la ANEP 2016.

Por otra parte, aunque en los ltimos diez aos se observa una diminucin continua de la
matrcula de la educacin media bsica del CES, el nmero de horas docentes asignadas
y la cantidad de grupos ha aumentado en forma constante desde el ao 2007135. Al mismo
tiempo, el nmero de profesores que haba crecido fuertemente entre 2008 y 2010 ha
desacelerado su crecimiento en los ltimos cinco aos, por lo que es posible afirmar que,
en promedio, los docentes de este ciclo estn asumiendo ms cantidad de horas.

Ms all de esta aproximacin cuantitativa realizada respecto de las condiciones de trabajo,


no deben olvidarse los mltiples problemas que enfrenta la tarea actual de los profesores
de educacin media. Adems de los desafos propios de la enseanza actual y del trabajo
con adolescentes en particular, los docentes deben lidiar con una contratacin por horas,
un nmero importante de grupos a cargo, poco tiempo para las tareas de planificacin de
135
En 2006 se realiz una nueva reformulacin de planes de estudio, que implic una extensin del tiempo pedaggico y un
incremento de las horas y los cargos docentes, lo que se ve reflejado a partir del 2008.

162
clases y de correccin de trabajos, y escasas posibilidades de trabajar en equipo debido a
las dificultades de coordinacin que se presentan en muchos centros. Los directores suelen
enfrentar fuertes limitaciones para gestionar planteles docentes a menudo numerosos y
cuya composicin puede cambiar todos los aos (INEEd, 2014; Santiago y otros, 2016).

Grfico 3.5. Variacin de la matrcula, nmero de grupos, docentes y horas en asignaturas


seleccionadas de educacin media bsica del CES. Aos 2007-2015. Base 2007
120

115

110

105

100

95

90
2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015

Matrcula Grupos Docentes Horas

Fuente: Anuarios del MEC.


Nota 1: incluye liceos diurnos y nocturnos.
Nota 2: para el clculo de la variacin de docentes no se incluyeron a los docentes de apoyo, con el objetivo de hacer
comparable la serie de datos.
Nota 3: se reporta desde 2007 porque a partir de ese ao est disponible la informacin desagregada para ciclo bsico.

En los ltimos aos


DISMINUY
LA CANTIDAD DE
28 ALUMNOS

ALUMNOS POR MAESTRO 2006

24
en las escuelas pblicas.

ALUMNOS

2015
Basado en cuadro 3.6. Alumnos por maestro en escuelas
urbanas y brecha entre quintiles de contexto sociocultural
de la escuela. Aos 2006-2015

163
Qu opinan los docentes sobre su formacin en servicio?

En la exposicin de motivos del proyecto de Ley de Presupuesto 2015, as como en las


metas quinquenales, la ANEP hizo hincapi en la necesidad de promover el desarrollo
profesional docente mediante la expansin y el fortalecimiento de las propuestas de
formacin continua y la conformacin de espacios de reflexin y trabajo en equipo en
cada centro educativo136. De este modo, adems de ser vistas como herramientas para la
mejora de la enseanza y la gestin de los centros, la disponibilidad y accesibilidad de la
formacin continua y las posibilidades de conformar equipos de trabajo en los centros son
consideradas componentes esenciales de las condiciones de trabajo y de las posibilidades
de desarrollo profesional docente continuo.

Qu oportunidades para participar de cursos y actividades de formacin continua tienen


los docentes en la actualidad? Existe en nuestro pas una variedad de cursos de formacin
continua y de posgrado ofrecidos por los sectores pblico y privado137. La oferta ha crecido
en cantidad y diversidad y, quizs ms lentamente, en cobertura territorial138.

Segn la Encuesta Nacional Docente 2015, un 68% de los docentes participaron en


instancias de formacin continua en el ltimo ao. Los maestros de primaria pblica de
Montevideo (48%) y de primaria privada del interior (59%) son los que menos dicen haber
asistido a estas instancias (grfico 3.6).

Aunque existe una demanda en crecimiento, estos niveles de participacin son, en


promedio, ms bajos que los declarados por profesores de los pases seleccionados para la
comparacin (grfico 3.7).

Los principales motivos que declaran en la Encuesta Nacional Docente 2015 como
limitaciones para participar de actividades de formacin continua son: el horario laboral139,
la falta de inters y de incentivos para invertir tiempo y energa en capacitarse, y la

136
Objetivo estratgico 4.3: "Profundizar la poltica de desarrollo de los posgrados docentes". Objetivo estratgico 4.4:
"Fortalecer y extender las propuestas de formacin permanente de los docentes".
137
En el mbito pblico los cursos son ofrecidos por diversas instituciones parte de o estrechamente vinculadas con
la ANEP: el Instituto de Perfeccionamiento y Estudios Superiores Juan E. Pivel Devoto (IPES) del CFE, el Programa de
Apoyo a la Escuela Pblica Uruguaya (PAEPU), la Direccin de Planeamiento y Evaluacin Educativa del CES, el Centro
de Recursos para Alumnos Ciegos y con Baja Visin (CER), el Centro de Recursos para Estudiantes Sordos (CERESO),
reas Pedaggicas, el Departamento Integral del Estudiante (DIE), la formacin del Espacio Educativo y TIC, el ProCES, la
Inspeccin General, el Centro Ceibal y las Unidades Regionales de Educacin Permanente (UREP) del CETP. Para el rea
rural uno de los establecimientos de referencia es el Centro Agustn Ferreiro (CAF). La oferta de la ANEP se complementa
con cursos, diplomas y maestras de nivel universitario, principalmente a cargo de la Facultad de Humanidades y Ciencias
de la Educacin de la Udelar, el Centro Latinoamericano de Economa Humana (CLAEH), la UCU, la UM, el Centro de
Docencia, Investigacin e Informacin del Aprendizaje (CEDIIAP), la Universidad ORT Uruguay (ORT), la UDE y la Facultad
Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO Uruguay).
138
En cumplimiento con los lineamientos y objetivos estratgicos de la ley presupuestal enviada al parlamento por la ANEP
en 2015, el CFE cre en el ao 2015 una Comisin de Educacin Permanente y Posgrado. Esta comisin est integrada
por: los consejeros del CFE, la Direccin del IPES, la coordinadora de Educacin permanente del IPES, un delegado de
los coordinadores acadmicos nacionales del CFE, un representante de la ATD del CFE y delegados de cada uno de los
subsistemas (CEIP, CES, CETP). Tiene por finalidad definir los cursos de educacin permanente y posgrados dentro del
marco de una poltica de educacin permanente y posgrados del CFE.
La limitacin impuesta por el horario laboral fue sealada por el 70% de los profesores de educacin media y por la
139

mitad de los maestros de primaria pblica y privada.

164
accesibilidad de la oferta, vinculada con los costos de la capacitacin140 y la distancia141.
Aunque con algunas diferencias, en lneas generales estas restricciones percibidas por los
docentes siguen el mismo patrn que en otros pases142.

Grfico 3.6. Docentes que afirman haber participado de instancias de formacin continua en el
ltimo ao, por subsistema. En porcentajes. Ao 2015
80
76 76
71 71 70 71
70 69 69
68 68 68
65
62
60 59

50
48

40

30

20

10

0
Primaria pblica Primaria privada Secundaria pblica Secundaria privada Tcnica

Total Montevideo Interior

Fuente: Encuesta Nacional Docente 2015 del INEEd.


Nota: solo se incluye a los docentes de aula (con docencia directa).

Por ltimo, una barrera relevante, especialmente indicada por los maestros de primaria
pblica, es la de no cumplir con los prerrequisitos.

Es claro que la estructura y administracin actual de la carrera parecen no generar los


incentivos suficientes para movilizar la culminacin de la formacin inicial en el caso
de los docentes en ejercicio que no la han iniciado o completado143 ni la realizacin de
estudios de especializacin posterior.

140
Una docente entrevistada en el estudio sobre maestros noveles seal: Nuestra formacin en general est dentro de
lo privado. Est el IPES ahora que ofrece algo, pero hay algunas cuestiones que nos interesan que no estn dentro de la
formacin pblica, sino solamente dentro de la privada (INEEd, 2016a).
141
Cerca de un tercio de los docentes menciona que el desarrollo profesional es muy caro o inaccesible. Entre los
maestros de primaria pblica, la justificacin brindada en tercer lugar (35%) refiere a las limitaciones que imponen las
responsabilidades familiares. La falta de oferta en la regin donde se desempean o viven fue el principal motivo aludido
en las respuestas abiertas de los docentes del interior. Otros motivos expresados incluyen el no haber sido seleccionados
para cursos a los que queran asistir, el formato inadecuado en tareas, horarios y tiempos, el cansancio y el estar en
la etapa final de la carrera (INEEd, 2016a).
142
Las dos principales barreras para participar en actividades de formacin aludidas por docentes de otros pases en el
estudio Talis (OCDE) fueron el horario de trabajo (51%), la falta de incentivos (48%) y el costo de los cursos (43%).
143
Se puede llegar a un grado 4 sin tener ttulo docente en la educacin media. Para el pasaje de grado, el recurso que
se implementa para proveer cargos y la obtencin del grado docente es la efectivizacin. Sin embargo, es un fenmeno
reciente que se utilice la acreditacin de un ttulo docente como requisito excluyente de los concursos de efectivizacin.
Los ltimos ingresantes a la carrera docente solo tienen grado si concursaron por su efectivizacin y recin a partir de ah
van ascendiendo en la escala por antigedad. Estos coexisten con los docentes que entraron dcadas atrs cuando para el
ingreso y efectivizacin no se requera del certificado de titulacin.

165
Grfico 3.7. Porcentaje de profesores de media bsica que emprendieron actividades de desarrollo
profesional en los 12 meses anteriores a la encuesta. Ao 2013
100 96
92
90 89
85
80
72
70
60
50
40
30
20
10
0
Chile Bulgaria Portugal Brasil Mxico
Fuente: Talis (2013), pases seleccionados.

El acompaamiento profesional y la evaluacin


del desempeo docente
La formacin inicial docente procura asegurar el dominio de las herramientas bsicas para
introducirse y sustentar la prctica profesional, base que en el ejercicio profesional se
complementa con la experiencia adquirida, el trabajo en equipo, la reflexin y la formacin
continua. Al mismo tiempo, deben considerarse los mecanismos de acompaamiento y
de evaluacin que operan en el transcurso de la carrera docente. Segn su orientacin
y funcionamiento, dichos mecanismos se pueden constituir en incentivos positivos
o negativos para motivar y movilizar a los docentes a mejorar su desempeo y sus
conocimientos, disposiciones y competencias como educadores144.

La tarea de los educadores, en particular la docencia directa, se desarrolla de manera


solitaria en cada aula la mayor parte del tiempo. Las instancias y espacios de trabajo en
equipo en el centro educativo son limitados. El acompaamiento y el asesoramiento que
reciben los docentes se concentra principalmente en torno a dos figuras: la del director
del centro educativo y la del inspector. Estas dos figuras son, adems, las encargadas
de la evaluacin del desempeo del docente, que tiene consecuencias para la carrera
profesional145. Para ascender de escalafn es necesario: permanecer al menos cuatro
aos en el mismo grado, obtener un puntaje mnimo por antigedad calificada (aptitud
docente, antigedad y actividad computada) y aprobar los cursos requeridos para cada
cargo (artculo 38 del Estatuto del Funcionario Docente)146.

144
El acompaamiento ampla el territorio prctico y conceptual de la formacin inicial. Mediante el acompaamiento el
docente puede alcanzar una mejor comprensin de los procesos pedaggicos, de las reglas no escritas, del saber hacer
y, adems, tiene la posibilidad de analizar sus prcticas pedaggicas, comprenderlas y reorientarlas, si fuera necesario
(Boer Romero, sin ao: 19).
Las calificaciones comprenden un puntaje del 1 al 100 y un juicio valorativo: graves reparos, observado, aceptable,
145

bueno, muy bueno y excelente (artculo 37 del Estatuto del Funcionario Docente).
146
El puntaje de aptitud para el docente se basa en los juicios de inspectores de la actuacin en el aula, juicios anuales
de directores o responsables del servicio, los cursos de perfeccionamiento docente realizados en el ao, los trabajos
de investigacin y otras actividades relacionadas con la docencia y acreditadas, las observaciones disciplinarias y los
registros de la actividad docente (planificacin, libretas de calificaciones, etc.).

166
Cmo perciben los docentes el rol de los directores?

Dentro de los lmites y mrgenes de accin definidos por el modelo actual de organizacin
del sistema y de los centros educativos, el modo en que los directores gestionan el
centro educativo incide fuertemente en la forma en que los docentes realizan su trabajo
y en el modo en que se promueve, o no, el trabajo colaborativo. El aporte pedaggico y
administrativo de la direccin, as como el clima laboral que promueve, son elementos
importantes para incentivar la permanencia y el compromiso del docente con el centro y
su dedicacin al trabajo con los estudiantes (INEEd, 2014).

Si bien el rol del director es fundamental para el proceso educativo del centro, el sistema de
incentivos para su desarrollo profesional no est claramente orientado. La centralizacin
de la toma de decisiones, el peso de las responsabilidades administrativas de las tareas
cotidianas y la inestabilidad del cuerpo docente plantean dificultades para desarrollar
comunidades de aprendizaje y fortalecer el liderazgo directivo (Santiago y otros, 2016).
A la vez, sus salarios son bajos con relacin a los de los docentes, teniendo en cuenta las
responsabilidades que se asumen (INEEd, 2016b).

Pese a ello, segn la Encuesta Nacional Docente 2015, los docentes consideran que los
directores son competentes en su tarea: en promedio, entre el 60% y el 70% de los
maestros considera que los directores resuelven de buena forma los conflictos y planifican
y organizan adecuadamente el trabajo, valoracin que es ms baja entre los profesores de
la educacin media tcnica y secundaria pblica (grfico 3.8).

Grfico 3.8. Frecuencia con la que los directores son considerados competentes en las tareas de
planificacin y organizacin del trabajo, por subsistema. En porcentajes. Ao 2015
100
3 4 1 1 1
2 5 5
4 5 5
90 8
12 6
80 17
19
21
19
70

35 No tengo trato
60 29 Nunca
31
50 Raramente
33 29
A veces
40 Casi siempre
Siempre
30

20 47 47
40
34 36
10

0
Inicial y primaria Inicial y primaria Secundaria Secundaria Tcnica
pblica privada pblica privada

Fuente: Encuesta Nacional Docente 2015 del INEEd (pregunta: Su jefe o supervisor inmediato es bueno planificando y
organizando el trabajo?).
Nota: solo se incluye a los docentes de aula (con docencia directa).

167
Por su parte, la evaluacin respecto de la frecuencia de las tareas de acompaamiento de
los directores es mayor en educacin inicial y primaria y en secundaria privada, que en
secundaria pblica y en educacin tcnica (grfico 3.9).

Grfico 3.9. Frecuencia con la que los directores dan su opinin a los docentes acerca de su
desempeo, por subsistema. En porcentajes. Ao 2015
100
5 4 1 1 5
90 7 13
13 17
80 23
15
70 29 21
25 No tengo trato
60 17
Nunca
29
50 Raramente
23 23 27 A veces
40 27
Casi siempre
30 20 Siempre
15
20 13
36 35
10 22
19 16
0
Inicial y primaria Inicial y primaria Secundaria Secundaria Tcnica
pblica privada pblica privada
Fuente: Encuesta Nacional Docente 2015 del INEEd (pregunta: Su jefe o supervisor inmediato le da su opinin acerca
de cmo desempea usted su trabajo?).
Nota: solo se incluye a los docentes de aula (con docencia directa).

Los maestros noveles consideran que los directores juegan un rol importante en la
evaluacin, dado que conocen y siguen de cerca su trabajo, los estudiantes que tienen a
cargo y las caractersticas de la escuela en la que trabajan (INEEd, 2016a). Sin embargo,
una parte no menor de estos maestros considera que el director de su escuela no brinda
orientaciones adecuadas porque carga con un exceso de tareas y responsabilidades147.

Primaria
pblica
En EDUCACIN MEDIA
Secundaria
la mayora de los docentes pblica Educacin
dice que recibe POCA
tcnica
SIEMPRE O
RETROALIMENTACIN CASI SIEMPRE

DEL DIRECTOR A VECES,


41%

de su centro educativo. RARAMENTE


O NUNCA
66%
72%

Basado en grfico 3.9. Frecuencia con la que los directores dan su


opinin a los docentes acerca de su desempeo, por subsistema.
En porcentajes. Ao 2015

[En contraposicin al inspector] el director es ms cercano, es ms cotidiano [...] Pero un director con 24 grupos no
147

puede, no es falta de estar, de prestar atencin, de pedir acompaamiento, es imposibilidad real, falta gente adentro de la
escuela! Falta gente que acompae, falta gente para pensar (Montevideo, maestra) (INEEd, 2016a).

168
Cmo perciben los docentes el rol de los inspectores?

En nuestro sistema educativo la inspeccin cumple un rol clave en el gobierno territorial


y en la gestin de los recursos docentes. Las inspecciones funcionan como nexo entre las
autoridades centrales de cada subsistema en Montevideo y los directores y docentes en
los centros educativos de todo el pas. Constituyen nodos fundamentales en la circulacin
de la informacin y en la implementacin de las decisiones centrales que conciernen a la
organizacin y el funcionamiento de los centros (Santiago y otros, 2016).

En lo que respecta al asesoramiento y control del trabajo de los docentes, la supervisin del
inspector se desarrolla mediante visitas al aula. Segn el sistema de inspeccin vigente en
la educacin primaria pblica, estas visitas deben tener lugar dos veces al ao. La primera,
de carcter orientador, puede ser sustituida por una instancia de trabajo colectivo o sala
con todo el equipo docente de la escuela; la segunda, de carcter fiscalizador, es individual
y debe realizarse en el aula.

En la educacin media, cuyo cuerpo de supervisin es cuantitativamente menor, no est


establecido un rgimen peridico de visitas. El puntaje que asigna el inspector al docente
tras la visita define el puntaje que determina el lugar que ocupar en la lista de prelacin
de cargos y traslados.

En los hechos, el sistema de supervisin en la educacin primaria es mucho ms intensivo


que en la educacin media. Un 65% de los docentes de primaria pblica declar haber
recibido visitas de inspeccin durante 2015, frente a un 14% y un 12% en secundaria pblica
y tcnica, respectivamente. El 28% de los encuestados de secundaria pblica y el 44% de
tcnica afirman nunca haber sido visitados por un inspector (grfico 3.10).

Grfico 3.10. ltima visita de inspeccin, por subsistema. En porcentajes. Ao 2015


100
1
6
90 4
28
80
24 44
70
Nunca
60
Antes de 2013
50 38
En 2013
40 25 En 2014
30 65 En 2015
9
8
20
12 12
10
14 12
0
Inicial y primaria pblica Secundaria pblica Tcnica

Fuente: Encuesta Nacional Docente 2015 del INEEd (pregunta: En qu ao tuvo su ltima visita de inspeccin en el aula?).
Nota: solo se incluye a los docentes de aula (con docencia directa) de la educacin pblica.

En todos los subsistemas de la ANEP principalmente en primaria los docentes


consideran positivas la calificacin y la orientacin recibidas del inspector148. No obstante,

La encuesta es un instrumento limitado para abordar una temtica tan compleja. Simplemente nos ofrece una mirada
148

muy general que indicara lo bueno de tener inspeccin ante el posible escenario de no tenerla.

169
la tercera parte de los docentes de media considera ni positiva ni negativa la orientacin
dada, cuestionando, al menos en parte, la utilidad que representa para muchos de ellos
(grfico 3.11).

Un poco menos de la mitad de los docentes de todos los subsistemas de la ANEP acuerdan
con los criterios de la calificacin recibida en el ltimo informe de inspeccin que tuvieron
en su carrera docente (grfico 3.12). Sin embargo, un 20% de los docentes de educacin
secundaria y tcnica valoran negativamente los criterios utilizados en las evaluaciones.

Grfico 3.11. Opinin de los docentes sobre la calificacin y la orientacin brindada por el
inspector. En porcentajes. Ao 2015
100 2
11 2 11 22
90 8 6
16 16
80 24 34 32
25
70
Muy negativamente
60
Negativamente
50 53
63 Ni positiva ni negativa
41 43
40 45 45 Positivamente
30 Muy positivamente
20
10 29 25
23 21 18 19
0
Inicial y primaria Secundaria Tcnica Inicial y primaria Secundaria Tcnica
pblica pblica pblica pblica
Calificacin obtenida Orientacin obtenida

Fuente: Encuesta Nacional Docente 2015 del INEEd (preguntas: Cmo evala la actuacin de la inspeccin en esa
ltima visita, en relacin a la calificacin obtenida? y Cmo evala la actuacin de la inspeccin en esa ltima visita, en
relacin a la orientacin obtenida?).
Nota: solo se incluye a los docentes de aula (con docencia directa) de educacin pblica.

Grfico 3.12. Opinin de los docentes sobre la calificacin, la frecuencia y los criterios utilizados
por los supervisores, por subsistema y regin. En porcentajes. Ao 2015
100 1 2
2 2 1
6 5 7 9
90 7 12
22 22 13
80 11
34
70 33 37 40 Muy
22 40 negativamente
60 30 39 Negativamente
40
50 Ni positiva
ni negativa
40 44 31 Positivamente
42 40
30 43 28 Muy
40 32 positivamente
20 33
10 19
20 15
15 16
0 10 4 5 7 7 9
Inicial Secundaria Tcnica Inicial Secundaria Tcnica Inicial Secundaria Tcnica
y primaria pblica y primaria pblica y primaria pblica
pblica pblica pblica
Incidencia de la calificacin La frecuencia Los criterios
en la carrera docente

Fuente: Encuesta Nacional Docente 2015 del INEEd (preguntas: Cmo cree que incidi en su carrera funcional la
calificacin de su ltimo informe de inspeccin? y En trminos generales, cmo evala usted la modalidad de evaluacin
de inspeccin en relacin a la frecuencia y los criterios de evaluacin?).
Nota: solo se incluye a los docentes de aula (con docencia directa) de educacin pblica.

170
Una parte significativa de los docentes considera que existen fuertes tensiones entre las
dimensiones formativa y fiscalizadora que realizan los inspectores, y que hay una cantidad
excesiva de instancias de evaluacin y control149. Entre los maestros noveles entrevistados
algunos evalan que las visitas de los inspectores son instancias poco formativas, dado
que no reciben lineamientos de inters. Consideran que se trata de una instancia de
fiscalizacin que, al orientarse fundamentalmente a asignar una calificacin numrica,
genera escasa orientacin o, directamente, desorientacin en su planificacin y sus
prcticas150. Estos maestros dicen sentirse abrumados por lo que solicita el inspector, y
consideran que esas orientaciones no se ajustan a la realidad del aula y los problemas
actuales de la enseanza151. A diferencia de cmo perciben el rol del director, los maestros
tienden a ver al inspector como un ser ajeno y por eso consideran que la Junta Calificadora,
integrada tanto por el inspector como por el director, es la instancia ms adecuada para
evaluar su trabajo (INEEd, 2016a).

Segn muestra el estudio, algunos inspectores son vistos como profesionales que brindan
una mirada objetiva y sugieren mtodos de enseanza para que el docente decida qu
aplicar. Los docentes afirman que la calidad de sus aportes depende de cada inspector,
ya que no reconocen unidad de criterios pedaggicos entre ellos152. A diferencia de la
contribucin del director, al que se percibe cercano pero sobrecargado y con insuficiente
margen o capacidad de accin, los inspectores son valorados muy contradictoriamente en
su contribucin al mejoramiento del desempeo en las aulas y al desarrollo profesional de
los docentes. Su vnculo estrecho con las demandas de implementacin local de polticas
centrales y con la calificacin profesional genera tensiones no menores con su rol de
seguimiento y asesoramiento individual (INEEd, 2016a).

De este modo, el sistema de acompaamiento al desarrollo profesional y de evaluacin


del desempeo docente se despliega en un campo de tensiones, entre las lgicas de la
carrera docente y de una administracin centralizada, las necesidades del contexto
local y la realidad compleja que enfrentan los educadores en las aulas. Esta dinmica no
necesariamente incentiva el trabajo docente en equipo bajo el liderazgo del director.

149
Muchas veces los docentes nos sentimos presionados porque nos tienen acorralados. No s, me parece, porque
tenemos el concurso, tenemos una nota aparte de la inspectora, viene la directora y te ve (INEEd, 2016a).
150
Y los inspectores... pienso que a m personalmente, en estos aos que he tenido, no he recibido, salvo una vez, una
orientacin que pueda decir bueno la puedo aplicar y es viable... a veces siento ms que es una fiscalizacin, un control
minucioso por control y no para enriquecer mi prctica educativa (Montevideo, maestra). Los maestros de acuerdo
al inspector cambian la manera de planificar, cambian las decisiones que toman en el aula [...] todo lo que vos hiciste
anteriormente, nada de lo que hiciste estaba bien, no puedo creerlo (interior, maestro). Es un tema eso el inspector te
ve un da 45 minutos como mucho y capaz que trabajaste todo el ao y justo cuando te vio, la clase estaba en un mal da, a
vos justo te dola la muela y ta, te va mal. Y el informe depende de esa visita. Yo creo que al docente se lo debe evaluar en
el da a da, en la clase y con los nios (interior, maestro) (INEEd, 2016a).
Segn los entrevistados, los cambios en las orientaciones ao a ao y los escasos momentos formativos y de discusin
151

obstaculizan las posibilidades de desarrollar la profesin de manera reflexiva (INEEd, 2016a).


152
No pocos docentes valoran negativamente a la figura del inspector, en la medida en que son vistos como transmisores
de mensajes de las autoridades, que estn descontextualizados y que generan el problema de ver luego qu hacen con las
indicaciones (INEEd, 2016a).

171
En los ltimos 10 aos,
EL SALARIO
DE LOS DOCENTES
PBLICOS MEJOR
ms que el promedio de salarios
de los trabajadores uruguayos.
EN CAMBIO, EL SALARIO
DE LOS DOCENTES
DEL SECTOR PRIVADO SE
MANTUVO POR DEBAJO. NDICE MEDIO
DE SALARIO REAL

SALARIO DE DOCENTES
DEL SECTOR PBLICO

SALARIO DE DOCENTES
DEL SECTOR PRIVADO

2005 2015
Basado en grfico 3.13. Evolucin del ndice medio de salarios real general y de la educacin. Aos 1997-2015

El reconocimiento y la valoracin social de la


profesin docente
La valoracin social de toda profesin, sea por la va del reconocimiento econmico o por
la estima que le brindan los colegas y diversos actores de la sociedad, es un factor clave
para atraer nuevos candidatos, motivar a las personas para incrementar sus capacidades y
mejorar su desempeo, y para fortalecer la autoestima y el sentido social de su actividad.
Difcilmente el sistema educativo pueda emprender los desafos que enfrenta sin un slido
reconocimiento de las tareas y responsabilidades que pone en manos de sus docentes.
En esta ecuacin, el salario docente debera ser un estmulo efectivo para promover la
eleccin de la profesin y el buen desempeo en el centro.

172
Cmo han evolucionado los salarios docentes?

El salario es la primera dimensin que los docentes asocian con la falta de prestigio de
su profesin. Esta percepcin se mantiene pese a que entre 2005 y 2016 el salario de los
docentes del sector pblico aument en promedio 65% en trminos reales, lo que equivale
a un 4,6% de incremento acumulativo anual en el poder de compra153.

Este aumento fue superior al del salario real promedio de la economa (54%, un 4% de
promedio anual). Junto con el incremento del presupuesto de la educacin del 3% al
4,5% del PIB, los salarios pblicos repuntaron y superaron a los privados, dado que estos
crecieron a un ritmo inferior (3,3% anual) (grfico 3.13).

El grfico muestra la evolucin del ndice medio de salario real a nivel general y de la educacin
en particular. En el eje vertical se reportan los valores del ndice en base 2003 (2003 es el
100%). En el eje horizontal se muestran los aos. Las lneas muestran los distintos ndices
calculados: ndice de salario real, ndice de salario real pblico, ndice de salario real privado,
ndice de salario real docente pblico e ndice de salario real docente privado.

Grfico 3.13. Evolucin del ndice medio de salarios real general y de la educacin. Aos 1997-2015
170

160

150

140

130

120

110

100

90
1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015

ISR ISR pblico ISR privado ISR docente pblico ISR docente privado

Fuente: rendiciones de cuentas 1997 a 2015, MEF.


Nota: ndice medio de salario real: 2003=100.

En el informe Los salarios docentes en Uruguay: estructura y evolucin reciente se analiza en detalle la evolucin de las
153

remuneraciones y el papel de los incentivos salariales (INEEd, 2016b).

173
Al analizar el salario base de los docentes154, si bien se observa que todos los grados han ido
aumentando desde el ao 2005, los grados mayores experimentaron tasas de crecimiento
real superiores a los inferiores, lo que ha generado una leve recuperacin de la pirmide
salarial155.

Grfico 3.14. Evolucin de los salarios de maestros de primaria y docentes de educacin media.
Aos 2005-2016
19.000

18.000

17.000

16.000

15.000

14.000

13.000

12.000

11.000

10.000
2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016

Maestro - Grado 1 Profesor primer ciclo - Grado 1 Profesor segundo ciclo - Grado 1

Fuente: elaboracin propia a partir de datos del rea de Estadstica y Anlisis, Direccin Sectorial de Programacin y
Presupuesto, ANEP.
Nota: los salarios se expresan a valores constantes con base de 2013. Corresponden a docentes titulados, efectivos, con
una carga horaria de 20 horas. Incluye el salario bsico ms aumentos y partidas de alimentacin.

A pesar de que han mejorado sensiblemente los ingresos salariales docentes en la ltima
dcada, todava existen diferencias significativas con los de otras ocupaciones tcnicas y
profesionales similares (INEEd, 2016b). En el transcurso de su carrera los docentes tienen una
estructura salarial mucho ms plana que los otros profesionales comparados, lo que explica
que la diferencia de ingresos al comienzo y al final de la carrera sea relativamente baja.

A nivel internacional, el salario en Uruguay para los docentes de tiempo completo se


encuentra bien posicionado respecto de otros pases de la regin y del promedio de pases
de la OCDE. Sin embargo, como gran parte de los docentes trabaja a tiempo parcial y su
remuneracin se basa en las horas de clase, esto genera un nivel salarial inferior al de los
otros pases.

154
Excluye los incentivos.
155
En 2005 el pasaje de grado 1 a grado 4 implicaba una diferencia favorable del 13% en primaria y primer ciclo de
secundaria y 11,5% en segundo ciclo. Esta diferencia aument a 16% en promedio en todos los ciclos en 2016. La diferencia
del pasaje de grado 4 a grado 7 en 2005 era 39% en promedio y pas a ser 41,7% en 2016 (INEEd, 2016b).

174
Los docentes se sienten reconocidos? Qu confianza tiene la opinin
pblica en ellos?

Existe un sentimiento bastante generalizado entre los docentes uruguayos respecto de


la falta de confianza y de reconocimiento social de la tarea profesional que realizan156. Se
percibe que hay una gran carga de responsabilidad puesta sobre los centros y sobre su
trabajo, que no encontrara una correspondencia de reconocimiento y apoyo por parte de
la comunidad y de la sociedad en general.

Segn la Encuesta Nacional Docente 2015, un alto porcentaje de docentes manifest no


haber tenido ningn tipo de reconocimiento en el correr del ao, situacin que se expres
con menor intensidad en el sector privado.

El mayor nivel de reconocimiento percibido por los maestros y profesores dentro de la


comunidad educativa es por parte de sus estudiantes, seguido por el de sus compaeros y
por los directores del centro. Este mayor reconocimiento que sienten los docentes de parte
de los alumnos, en relacin al resto de la comunidad educativa, parece corresponderse con
los datos que arroj la Encuesta Nacional de Adolescencia y Juventud (ENAJ 2013)157. El
reconocimiento por parte de la inspeccin alcanza un porcentaje significativo solamente
en la educacin primaria pblica (30%).

La percepcin del reconocimiento de la comunidad es mucho mayor entre los docentes de


la educacin primaria que los de la educacin secundaria y tcnica (grfico 3.15).

Por su parte, la encuesta de Opinin Pblica realizada por el INEEd en 2015 revela que
la sociedad declara tener confianza en los profesionales de la educacin: un 66% de la
poblacin uruguaya mayor de 18 aos confa en la tarea que realizan los maestros de inicial
y primaria, mientras que, en el caso de la educacin media, el valor desciende al 47%
(grfico 3.16).

156
Estamos cargados de responsabilidad social y, por otro lado, no somos nadie. La imagen est devaluada, hay una
ambigedad de que la educacin salva todos los problemas, por tanto, somos culpables de todo lo que est mal y despus
no se nos ve como un profesional con valor, que lo somos(Montevideo, maestra). Antes al maestro se lo vea como un
modelo, un referente a seguir. Hoy en da me parece que no, que no es valorado, y esa confianza tambin est perdida.
Como que ellos caen y si tienen que decirte algo que ven que ests haciendo mal te lo dicen y no de la mejor manera
(Montevideo, maestra) (INEEd, 2016a).
157
El 52% de los adolescentes y jvenes consultados por la ENAJ 2013, que estaban o haban cursado educacin media,
calificaban la preparacin, el inters y la dedicacin de los profesores con una puntuacin alta (8-10), mientras que un 43%
le asignaba un puntaje medio (5-7).

175
Grfico 3.15. Reconocimiento de la comunidad educativa, por subsistema. En porcentajes. Ao 2015
100

90

80

70

60
56
54
50 50 51 50
48 48
46
44 43
41 42
40 40 40
36
33 34
30 30
27 27 26
23 24
20 18 18
14
12
10 9 9 8 9
7 6 6
4
0
Por sus Por sus Por la direccin Por la inspeccin Por los padres Por los No recibi
compaeros alumnos del centro de los alumnos integrantes reconocimiento
de la comunidad
donde se localiza
el centro

Primaria pblica Primaria privada Secundaria pblica Secundaria privada Tcnica


Fuente: Encuesta Nacional Docente 2015 del INEEd (pregunta: Durante este ao ha recibido algn tipo de reconocimiento
en el centro, por parte de?).
Nota: se incluye solo a docentes de aula (con docencia directa).

Grfico 3.16. Confianza de la opinin pblica en los maestros y profesores de educacin media. En
porcentajes. Ao 2015
100
5
3 13
90

4
80
26

70

35
60
No opina
Ninguna
50
Poca
38
Bastante
40 Mucha

30 34

20

28
10
13
0
Maestros Profesores
Fuente: Encuesta de Opinin Pblica 2015, INEEd (preguntas: Cunta confianza le merecen a usted los maestros y
maestras de educacin primaria? y Cunta confianza le merecen a usted los profesores y profesoras de educacin
media?).

176
Conclusiones
Como se seal en el comienzo de este captulo, para contar con ms y mejores docentes,
competentes y motivados para incrementar sus capacidades como educadores se requiere
de una serie de condiciones que incentiven y sustenten el trabajo cotidiano en las aulas y en
los centros a lo largo de su carrera profesional. Este complejo entramado de condiciones
objetivas y subjetivas se construye al menos en tres niveles: a nivel del sistema educativo
en su conjunto (mediante polticas que definan las reglas y la asignacin de recursos ms
adecuados), a nivel local (a travs de la creacin de diversas redes y grupos de apoyo,
formacin continua y supervisin profesional) y a nivel de cada centro educativo (mediante
prcticas de gestin que promuevan el trabajo en equipo, la mejora del desempeo y la
reflexin sobre la enseanza y el aprendizaje) (Vaillant 2013; Vaillant y Marcelo, 2015).

El Informe sobre el estado de la educacin en Uruguay 2014 (INEEd, 2014) constataba la


existencia de una sensacin de malestar y desprestigio entre los docentes uruguayos.
Algunas de las fuentes de este sentimiento se vinculan con problemas muy evidentes y
tangibles relevados esquemticamente en este captulo vinculados con la organizacin
del puesto y las condiciones de trabajo, los niveles salariales y las formas en que se evala,
califica y reconoce su tarea.

Este captulo, utilizando evidencia actualizada, procur responder a algunos interrogantes


fundamentales respecto de la formacin, el trabajo y el desarrollo profesional de los
maestros y profesores uruguayos: se dispone de la cantidad de docentes con la formacin
adecuada que el sistema educativo necesita para responder a los desafos actuales de la
enseanza?, qu avances y dificultades se presentan respecto de la organizacin del
puesto y las condiciones de trabajo?, qu problemas plantean los docentes sobre la oferta
de formacin en servicio y sobre el rol que cumplen los directores e inspectores en el
acompaamiento y evaluacin de su desempeo profesional?, los docentes se sienten
adecuadamente remunerados y reconocidos? Estas cuestiones, abordadas a lo largo del
captulo, permiten extraer importantes conclusiones.

A pesar de la expansin en el territorio y de las polticas implementadas por el sistema de


formacin para atraer y hacer egresar a ms docentes, los niveles de formacin y titulacin
siguen siendo preocupantes. Si bien en la ltima dcada se ha logrado aumentar el nmero
de estudiantes matriculados, el egreso no se ha visto modificado en igual proporcin. La
situacin ms preocupante no es en primaria que cuenta con el total de sus maestros
titulados en el sector pblico y casi su totalidad en el privado, sino en educacin media,
nivel en el que la titulacin alcanza a algo ms de la mitad en secundaria y menos de la
mitad en educacin tcnica.

Con respecto a la formacin inicial que reciben, los docentes identifican fortalezas y
debilidades. Destacan, en general, que han recibido preparacin profesional en torno
al domino de los contenidos clsicos del programa o de la disciplina a ensear y su
didctica. En el caso de la educacin media, los docentes destacan la fuerte orientacin
asignaturista de la carrera, que encierra la ausencia de una visin ms integrada de la
realidad del aula. Entre las falencias o debilidades de la formacin inicial, la mayora de los

177
docentes sealan no haber sido formados en enfoques y metodologas educativas adaptadas
a las necesidades de una tarea desarrollada en contextos heterogneos, con diversidad de
alumnos y su multiplicidad de dificultades de aprendizaje. Del mismo modo, destacan la
escasa formacin en competencias para el uso de las TIC como herramientas para estimular
el aprendizaje de los estudiantes.

La idea de que se debe asentar el ejercicio profesional docente sobre el dominio de un stock
delimitado de conocimientos y preceptos y sobre el control jerrquico de su transmisin
encuentra lmites evidentes frente a los desafos de las nuevas tecnologas de la informacin
y de la experiencia vital de las nuevas generaciones. Este tipo de dominio no alcanza
para movilizar el inters y las energas necesarias que motiven ambientes y procesos de
aprendizaje ms abiertos, basados en la colaboracin, la exploracin y la reconstruccin
permanente del sentido.

La estructura de cargos en Uruguay es jerrquica, ordenada por escalafones y subescalafones.


Los ascensos en la carrera se dan fundamentalmente por los aos de antigedad, por
tanto, los aumentos salariales estn atados a estos y los incrementos ms significativos se
producen tras 20 aos de carrera. Cuanto menor sea el grado escalafonario de un docente
menor probabilidad tendr de elegir un centro que le sea conveniente y, en el caso de
secundaria, ser mayor la probabilidad de tener que elegir horas en ms de un liceo. La
contraparte de ello es que los centros educativos no tienen ningn tipo de injerencia en la
eleccin de sus docentes. Adems, la rotacin constante de docentes en los centros provoca
dificultades para lograr un trabajo en equipo fructfero entre los diferentes integrantes de la
comunidad educativa. Esta estructura de reglas y oportunidades constituye un desincentivo
a la profesionalizacin y al fortalecimiento de los criterios pedaggicos de los docentes, y
refuerza la autoridad externa frente al trabajo en equipo, la reflexin y la colaboracin.

Una clara consecuencia de lo anterior refiere al grado de concentracin de horas docentes


en un mismo centro educativo. Ello se hace muy evidente en la educacin media donde
las formas contractuales refieren a las horas de una disciplina especfica ya que ms de
la mitad de los docentes trabaja en dos o ms centros.

Asimismo, el trabajo docente incluye una diversidad de tareas (planificacin y preparacin


de materiales, coordinacin, correccin) que a partir de 1996 el CES ha intentado reconocer
mediante las horas pagas para coordinacin. De todas formas, esta normativa cuenta
con limitaciones que hacen que no todos los profesores puedan disponer de tiempo para
trabajar en equipo con sus colegas dentro del centro.

Si bien en promedio los docentes trabajan contractualmente menos horas que otros
profesionales y tcnicos (30 horas semanales contra 37 en el ao 2012), se registran en
promedio 10 horas semanales adicionales de trabajo que realizan en su casa, frente a media
hora semanal para otros profesionales y tcnicos.

Podra sostenerse que la forma en que se estructura la carrera, las condiciones de trabajo
y los salarios tienden a operar en muchos casos como estmulos sistmicos negativos,
que generan desgaste o erosin del compromiso y de las competencias profesionales.

178
La dispersin de horas, el cargo a tiempo parcial y la falta de remuneracin del tiempo
que debera dedicarse en el centro para atender otras tareas limitan el desarrollo de la
profesionalidad del rol docente.

Con relacin a la formacin en servicio, la evidencia permite afirmar que los docentes
encuentran dificultades que podramos denominar estructurales. Las limitaciones para
participar de actividades de formacin continua tienen que ver con la superposicin con
el horario laboral, la falta de incentivos para invertir tiempo y energa en capacitarse, y la
accesibilidad de la oferta, vinculada a los costos de la capacitacin y a la distancia.

Pese a las dificultades que pueden llegar a tener los directores de los centros por la
sobrecarga de trabajo administrativo y de gestin que poseen, los docentes consideran que
son competentes en su tarea. Ms de la mitad creen que los directores resuelven de buena
forma los conflictos y organizan adecuadamente el trabajo, valoracin que desciende entre
los profesores de la educacin media tcnica y secundaria pblica.

Por otra parte, los docentes plantean con claridad la necesidad de contar con un
acompaamiento y evaluacin profesional que realice aportes sustantivos a la mejora
de los procesos de enseanza. Consideran que son los directores y los colegas con ms
experiencia quienes mantienen una relacin de mayor cercana y conocimiento sobre la
tarea que realizan.

Con respecto al trabajo de los inspectores, en todos los subsistemas de la ANEP


principalmente en primaria los docentes consideran positiva la calificacin y la
orientacin recibida por estos. Sin embargo, los maestros noveles plantean que muchas
veces las orientaciones de los inspectores se parecen ms a una instancia fiscalizadora que
orientadora, y que sus sugerencias o consejos pedaggicos generalmente estn marcados
por la lejana con la realidad educativa de cada escuela.

El salario docente ha mejorado en los ltimos aos. No obstante, las remuneraciones


continan estando principalmente determinadas por la antigedad y basadas casi
exclusivamente en el pago de horas de trabajo en el aula. Los incentivos representan una
fraccin menor del ingreso y no estn ligados al desempeo o a la formacin continua.

Parece ser una opinin bastante generalizada entre los docentes uruguayos la falta de
confianza y reconocimiento social respecto a la tarea que realizan. Se percibe que hay una
gran carga de responsabilidad puesta sobre los centros y su trabajo, que no se corresponde
con el apoyo de la comunidad y de la sociedad en general. Segn los docentes, quienes ms
expresan su reconocimiento son los propios estudiantes.

Para asumir estos desafos y avanzar en un proceso de profesionalizacin y de mayor apoyo y


reconocimiento social, las polticas hacia el sector docente para los prximos aos requieren
de una conceptualizacin abarcadora, de un marco integrado de planeamiento estratgico
y de crecientes mbitos de coordinacin interinstitucional. La creacin y actuacin del
CFE ha sido un paso institucional de gran relevancia en esa direccin. Pero las decisiones
de carrera y organizacin del puesto de trabajo, y de seguimiento y evaluacin de la tarea

179
docente continan en manos de diferentes consejos desconcentrados. La centralidad de los
educadores en cualquier propuesta de mejora de las enseanzas est quizs exigiendo una
estrategia pas, que ordene prioridades, genere regulaciones y asigne recursos hacia los
diferentes actores pblicos y privados implicados en esta compleja tarea.

180
Oferta y demanda de docentes
La insuficiente oferta de docentes titulados frente a los requerimientos de la
demanda del sistema educativo constituye un problema de larga data. Hace
ms de 50 aos, el diagnstico del estado de la educacin publicado por la
Comisin de Inversiones y Desarrollo Econmico (CIDE) mencionaba como
debilidades de la profesin las altas tasas de rezago y desercin y el bajo nivel
de titulacin de los institutos de formacin de docentes (CIDE, 1964). No
obstante, el problema de la relacin entre oferta y demanda de educadores
presenta matices diferenciados entre los distintos niveles del sistema.

Educacin primaria: reduccin que la reduccin del promedio de alumnos


de la matrcula y del promedio de por grupo ha tendido a compensar la cada
estudiantes por grupo, titulacin de matrcula, se presentan problemas
universal e incipiente dficit de recurrentes para cubrir las vacantes
maestros docentes que se producen. De parte de la
oferta, esto se debe a que, aunque el nmero
Como la educacin primaria est de ingresantes a las carreras de formacin
prcticamente universalizada desde hace docente se ha incrementado en los ltimos
varias dcadas, el comportamiento de aos, el nmero de egresados disminuy161.
su matrcula se vincula en forma casi Al no contar con la cantidad suficiente de
directa con los cambios demogrficos egresados para cubrir las plazas vacantes
de la sociedad. En los ltimos 10 aos la en las aulas del nivel, desde el 2010 el CEIP
matrcula de educacin primaria pblica ha recurrido al reintegro de jubilados para
urbana se redujo en 59.305 estudiantes, cubrir los cargos faltantes que se generan
mientras que la privada tuvo un leve anualmente162.
aumento (5.882 alumnos). La disminucin
total del 15% de los estudiantes en las aulas Educacin media: desafos de la
de primaria coincide con el descenso de universalizacin de la educacin
los nacimientos, producto de la segunda media y dficit crnico de docentes
transicin demogrfica158. titulados

Pese al descenso en el nmero de estudiantes A pesar de las mejoras logradas en materia


de primaria pblica, los puestos para de acceso y cobertura (ver captulo 1), falta
maestros de aula aumentaron un 12%159. avanzar an para universalizar la asistencia
Por otra parte, la cantidad de alumnos a la educacin media, lo que requerir de
por grupo baj, producto de una poltica un incremento significativo de la oferta de
orientada a eso 160
. En este proceso en el docentes titulados.

158
Se trata de un fenmeno caracterizado por el aumento Dada una mejora de la retencin, entre
de la esperanza de vida de las personas, el ingreso de la
mujer al mercado de trabajo y el aumento en la cantidad 2006 y 2015 se produjo un aumento del
de aos de educacin de la poblacin.
159
Debe considerarse que entre 2005 y 2015 se pas de La tasa de egreso de maestros ha disminuido del 21%
161

104 escuelas de tiempo completo y tiempo extendido a en 2006 al 14% en 2015 (elaboracin propia a partir de
242, proceso que increment al menos en parte la Anuarios del MEC). En 2006 la cantidad de egresados de
demanda de docentes. magisterio fue de 1.344 y en 2015 cay a 712.
Se pas de 28 estudiantes por grupo en 2006 a 24 en
160
Segn la resolucin n 439 del Consejo Directivo Central
162

2015 (datos del Monitor Educativo de Primaria). del 5 de octubre de 2010.

181
nmero de estudiantes matriculados en desempearse en cargos relacionados con
educacin media bsica (11,6% teniendo en la educacin sin ejercer la docencia y otros
cuenta los estudiantes del CES y el CETP). A combinan algunos de estos cargos con unas
su vez, secundaria increment el nmero de pocas horas de docencia directa (Pasturino,
grupos (pas de 3.769 a 4.504) y la cantidad 2015). Como resultado de esta dinmica,
de docentes (de 12.750 a 16.411 ). 163
el 46% de los egresados de formacin
docente no tiene como trabajo principal la
Este proceso de crecimiento durante enseanza en aula (ECH 2015).
la ltima dcada coexiste con un dato
estructural: segn la Encuesta Nacional Eficiencia de las carreras de
Docente de 2015 solo el 67% de los formacin docente
profesores de secundaria pblica posee
ttulo. Adems, en algunas asignaturas, El 32,9% de las personas de hasta 40 aos
como Ingls, Matemtica y Fsica, de edad que alguna vez cursaron formacin
este porcentaje es considerablemente docente pero no cursan actualmente
ms bajo. Por su parte, la educacin no culmin la carrera; sin embargo, son
secundaria privada tambin presenta tasas las personas ms jvenes las que menos
insuficientes de titulacin docente (57%). culminan los estudios. Asumiendo que estas
ltimas seran las que ms recientemente
La baja tasa de titulacin de los docentes cursaron formacin docente, es posible
en actividad obedece a la muy baja tasa de concluir que la evolucin del egreso ha ido
egreso de los profesorados pblicos, cuya empeorando a lo largo del tiempo.
evolucin no ha mejorado en la ltima
Cuadro 3.7. Porcentaje de personas de hasta 40
dcada. Si bien varios motivos podran
aos de edad que cursaron formacin docente
explicar la baja titulacin docente en media, y no asisten actualmente, por finalizacin,
se destacan las exigencias y caractersticas segn tramos de edad
de una formacin inicial que no tiene status
18 a 25 26 a 30 31 a 35 36 a 40
universitario, el bajo atractivo del salario y aos aos aos aos
de las condiciones de ejercicio profesional, Finaliz 43,2 62,0 72,1 73,6
as como la disminucin del reconocimiento No finaliz 56,8 38,0 27,9 26,4
social de la profesin. Total 100 100 100 100
Fuente: elaboracin propia a partir de la ECH (INE).
A los dficits estructurales del sistema
formador se suma otro factor relevante La edad promedio de los estudiantes de
que contribuye al insuficiente porcentaje formacin docente es alta: aunque se
de docentes titulados: cada ao muchos trata de carreras de 4 aos de duracin, el
profesores bien preparados dejan la 32,9% de los estudiantes tiene ms de 30
actividad de aula para dedicarse a otras aos. Este alto porcentaje de estudiantes
tareas dentro del sistema educativo. Muchos mayores de 30 aos se debe a dos factores.
profesores titulados abandonan el dictado En primer lugar, al hecho de que el ingreso
de clases en secundaria para trabajar en se realiza varios aos despus de finalizar
docencia indirecta (adscriptos, programas la educacin media (en promedio, 4,8 aos
especiales, cursos especiales), otros buscan despus) (ANEP, 2015c), lo que muestra
que en muchos casos no se trata de una
163
Para este clculo se excluyeron los docentes de apoyo
primera opcin en la eleccin profesional.
a la gestin que se comienzan a reportar en el Anuario del
MEC de 2015. En segundo lugar, a que la cantidad de

182
aos promedio que se utilizan para cursar
y alcanzar la titulacin excede en mucho el
tiempo formalmente previsto, lo que est
dando cuenta tanto de dificultades de los
estudiantes y de la oferta formativa, como
del bajo incentivo que la titulacin tiene
para insertarse en el mercado de trabajo
docente164.

Estos fenmenos reflejan la ineficacia


general del sistema, que no atrae nuevos
estudiantes sino hasta luego de que estos
han probado otras alternativas de estudio
y trabajo, pero tampoco logra tasas
relevantes de egreso oportuno165.

164
Segn datos de la ECH 2015, de aquellas personas que
estudiaron magisterio o profesorado y abandonaron los
estudios, el 18,6% no aprob ningn ao, el 28,6% solamente
primer ao, el 35,2% dos aos y el 17,3% tres aos.
165
Un estudio realizado por la consultora CIFRA a solicitud
de la ANEP mostr que existe un alto nivel de abandono, y
que logra egresar en tiempo y forma solo un estudiante de
cada diez. Segn ese estudio, a cuatro aos de iniciados los
estudios, los centros logran retener a un tercio de los que
se inscribieron (ANEP, 2012c).

183
INEEd/Lahore

184
CAPTULO 4
LOS RECURSOS DIRIGIDOS
A LA EDUCACIN

185
186
Introduccin
El objetivo de este captulo es brindar una visin panormica sobre los recursos asignados
a la educacin obligatoria en Uruguay y mostrar algunos aspectos clave de su distribucin,
asignacin y utilizacin. De este modo, el captulo no analiza la eficiencia166 ni eficacia de
los recursos educativos, sino que procura ofrecer elementos de reflexin respecto de si
la magnitud y la forma que adopta el gasto estn orientadas a favorecer el cumplimiento
del derecho a una educacin inclusiva y de calidad para todos. En este marco, se apunta
a favorecer la identificacin de problemas centrales respecto de esta dimensin y la
generacin de hiptesis de cambio en el caso de que se consideren necesarias para el logro
de los principales objetivos de poltica educativa que el pas se ha planteado.

Por qu es importante analizar los recursos dirigidos a la educacin?

La Ley General de Educacin n 18.437 consagra el derecho a una educacin inclusiva y


de calidad de 14 aos de duracin desde los 4 aos hasta la finalizacin de la educacin
media superior para todos los habitantes del pas, y reafirma el rol del Estado como
actor clave en la promocin y garanta de ese derecho. Partiendo de estas premisas, el
Estado y la sociedad en su conjunto necesitan determinar qu recursos son necesarios para
que sea posible garantizar ese derecho. Sin embargo, no existe una definicin universal
de educacin de calidad ni una cuantificacin de los recursos necesarios para proveerla a
todas las personas.

El gasto en educacin es una combinacin de recursos pblicos y privados, del Estado y


de otros agentes (hogares, empresas, organizaciones de la sociedad civil), ya sea porque
los actores contribuyen directamente o lo hacen de forma indirecta a travs del sistema
tributario, pagando sus impuestos (por ejemplo, los hogares) o dejando de cobrarlos (por
ejemplo, el Estado cuando establece exoneraciones o crditos tributarios para promover la
educacin). En este marco, es fundamental considerar todos los recursos que se destinan a la
educacin, ya que si el enfoque se restringiera a los fondos pblicos, se estara subestimando
la cantidad de recursos que el sector recibe. Conocer los recursos que son necesarios para
el cumplimiento del derecho a una educacin de calidad implica cuestionar si el gasto
en educacin tiene la magnitud y la forma en cuanto a su distribucin y utilizacin
para asegurar o favorecer el derecho de las personas a la enseanza (Guadalupe, 2015).
No solo importa la cantidad de recursos necesarios para que las personas puedan ejercer
su derecho, sino tambin saber en qu se los gasta y cmo se utilizan para favorecer el
cumplimiento de ese derecho.

No hay actualmente informacin disponible con la suficiente desagregacin como para realizar un anlisis de eficiencia
166

del gasto pblico en educacin.

187
Los recursos son suficientes?

Afirmar que los recursos son suficientes o tienen la asignacin, distribucin y utilizacin
adecuadas para promover el derecho a una educacin inclusiva y de calidad para todos
supone considerar algn estndar contra el cual compararlos. No obstante, como no existe
un acuerdo preciso sobre qu recursos implica una educacin de calidad, es necesario
emplear otras medidas que ayuden a tener una nocin de qu tan cerca se est de esas
medidas de referencia. Por ejemplo, se puede observar qu tan cerca se encuentra Uruguay
de otros pases similares o referentes. Tambin es posible compararse con recomendaciones
de organismos internacionales o de la academia. Por otro lado, analizar cmo se distribuyen
los recursos (pblicos y privados) da cuenta de los compromisos que el Estado tiene con los
objetivos de poltica y de las opciones que la sociedad realiza en un contexto que siempre
tiene recursos limitados (ENIA, 2008). Todas estas comparaciones y anlisis no permiten
afirmar si los recursos son suficientes o no, sino saber qu tan lejos o cerca el pas se
encuentra de ciertos referentes o prioridades.

Para que los pases puedan lograr las metas 2030 de desarrollo sostenible, la Organizacin
de las Naciones Unidas para la Educacin, la Ciencia y la Cultura (UNESCO, por su sigla
en ingls) establece recomendaciones para los indicadores de gasto pblico dirigido a
educacin como el porcentaje del producto interno bruto (PIB) y de gasto pblico
dirigido a educacin como porcentaje del gasto pblico total. Los valores referenciales
que se establecen son entre el 4 y 6% del PIB, y entre el 15 y 20% del gasto pblico total,
y se sugiere que en los pases no desarrollados se alcance o supere la cota superior. Para
incorporar estas recomendaciones y llevarlas a la prctica, cada pas debera tener en
cuenta sus particularidades y circunstancias167.

En Uruguay, como en otros pases de Amrica Latina, se ha empleado regularmente la


recomendacin del 6% del PIB para la educacin en la discusin sobre polticas educativas,
y este ha sido el referente para varios actores.

El problema con esta referencia es que no tiene una estimacin conceptual detrs, ni un
contexto en particular, ni una distribucin. Qu recursos debera contener ese 6%? Hacia
dnde deberan estar dirigidos? Qu debera suceder cuando hay cada del PIB? Estas son
algunas de las preguntas que dejan de manifiesto la dificultad de tomar este tipo de meta
como referencia. El gasto en educacin como porcentaje del PIB intenta aproximarse al
esfuerzo financiero que el pas realiza en materia educativa en trminos de su capacidad
econmica y mide la proporcin de la riqueza producida que hacia all se dirige. Sin embargo,
no brinda referencias cuanta total, asignacin, distribucin, estabilidad efectivas para el
cumplimiento de objetivos de poltica educativa, ms all de mantener un ratio de referencia168.

167
En otro de sus documentos, la UNESCO desarrolla la importancia de que cada pas realice sus propias estimaciones:
Es imperativo que ms all de las estimaciones de necesidades de gasto, que con valor referencial pueden realizarse
a niveles agregados y que sistemticamente muestran la necesidad de invertir ms en educacin, cada pas desarrolle
esfuerzos por determinar cules son los costos unitarios (por alumno) mnimos imprescindibles requeridos en diversos
contextos y segn diferentes necesidades, a partir de lo cual es posible estimar con mucha mayor precisin, robustez y
consistencia con los principios de una educacin inclusiva, las necesidades nacionales de gasto pblico en educacin
(OREALC/UNESCO, 2007: 67).
168
Si la inversin en educacin se piensa en funcin del PIB, la determinacin de su magnitud estara totalmente
independizada de las necesidades y planes del rgano que la gestiona, ya que el PIB vara de un perodo a otro. La
planificacin del uso de los recursos en educacin no debera estar ligada a variables fuera del control de la autoridad que
asume una responsabilidad con ciertos objetivos de poltica. Si el PIB desciende, el monto total de recursos destinados al
pago de remuneraciones debera ir a la baja?

188
Si bien la evidencia emprica es ambigua respecto a la relacin entre los recursos invertidos169
y los resultados educativos obtenidos, un mayor nivel de recursos no lleva necesariamente
a mejores resultados (Hanushek, 2002; Glewwe y otros, 2011). Sin embargo, los recursos s
importan, especialmente cuando se est bajo determinados niveles de gasto en educacin
(Card y Krueger, 1996; Card y Payne, 2000) o bajo cierto umbral de desarrollo econmico
(OCDE, 2013a). La cantidad de recursos dirigidos a la educacin no asegura mejores
resultados, pero sin insumos adecuados no puede llevarse adelante la actividad educativa.
La cantidad de recursos es una condicin necesaria aunque no suficiente para el logro de
ciertos objetivos de poltica educativa.

En la Encuesta de Opinin Pblica del INEEd realizada a fines de 2015, un 59% de la


poblacin afirm que el gobierno destina pocos recursos econmicos a la educacin. La
opinin pblica consider que hay que gastar ms, pero adems expres en qu cosas
habra que hacerlo: construir nuevos centros educativos, reparar o mejorar los existentes,
incrementar el equipamiento de los centros, contratar profesionales de apoyo para trabajar
en los centros, aumentar el personal de servicio, brindar mayor oferta de formacin a los
docentes, entregar a los alumnos material didctico, ampliar o mejorar la alimentacin
escolar, otorgar becas econmicas a alumnos o aumentar el salario de los docentes.

En los siguientes apartados se analiza la dinmica del gasto pblico y privado en educacin
durante los ltimos aos, cuantificando el esfuerzo financiero nacional en trminos de
la capacidad econmica (PIB) y del gasto pblico y privado. Luego se describe en qu se
han invertido esos recursos: se estudia la evolucin de la asignacin del gasto pblico
en educacin a las distintas instituciones vinculadas a educacin y cmo se utiliz el
presupuesto de la ANEP en remuneraciones, inversiones y gastos de funcionamiento.
Tambin se analiza la distribucin segn niveles educativos de todo el gasto en enseanza
y cmo esto ha acompaado o no la evolucin del gasto promedio por estudiante.
Finalmente, se analiza si hubo mayor gasto en los nios, adolescentes y jvenes de
diferentes sectores sociales.

169
Se consideran recursos financieros, humanos, infraestructura y materiales.

189
Dos elementos clave del contexto que pueden afectar los
recursos dirigidos a la educacin
El desempeo de la economa
El PIB es el indicador del desempeo de la economa en su conjunto: expresa el valor monetario
de los bienes y servicios producidos en el pas durante un perodo determinado. A travs de este
indicador se observa que la economa de Uruguay tuvo un crecimiento destacable entre 2004 y
2013, con una tasa de 5,3% acumulativa anual. Sin embargo, al terminar el 2013 el PIB comenz
a sufrir una desaceleracin en su ritmo de aumento: se mantuvo estancado a partir de ese ao
e incluso cay levemente entre el 2014 y 2015. Al cierre de este informe, algunas proyecciones
nacionales (CINVE, 2016) indicaban que la economa uruguaya crecera en torno al 0,15% en 2016 y
1,27% para el 2017. Segn la encuesta de expectativas econmicas del Banco Central del Uruguay
(BCU)170, los analistas consultados esperan una variacin del PIB en el rango del 0,26 y 0,5% para
el 2016 y entre 0,5 y 1,1% para el 2017. Las proyecciones de organismos internacionales como
la Comisin Econmica para Amrica Latinay el Caribe (CEPAL)171 estimaban un crecimiento
de entre 0,6% y 1% para el 2017, y las del Fondo Monetario Internacional(FMI)172 estimaban un
0,1% para el 2016 y 1,2% para el 2017, lo que indicara una perspectiva de estancamiento para la
economa nacional con una perspectiva de leve recuperacin para 2017.

La cantidad de nios, adolescentes y jvenes en edad de asistir al sistema


educativo
Debido a la reduccin del nmero de nacimientos, la poblacin en edad de asistir al sistema
educativo comenz a reducirse a partir de 2005 y continuar hacindolo en los prximos aos, de
acuerdo con las proyecciones demogrficas del INE (revisin 2013). Entre 2005 y 2015 se redujo
la cantidad de nios en edad de asistir a primaria en 39.000, lo que ocasion una disminucin
de la matrcula total. De forma similar, esto ocurrir con los adolescentes de entre 12 y 17 aos,
que en los prximos 10 aos (de 2016 a 2026) descendern en unos 32.000. Todo esto reducir las
necesidades de nuevos cupos en las clases para lograr la cobertura universal en las edades de
asistir a la educacin media en los prximos aos. Las proyecciones de poblacin establecen que
la cantidad de personas entre 3 y 17 aos para el 2025 ser de alrededor de 687.000, mientras
que en la actualidad, dentro del mismo rango de edades, los que estn asistiendo a la educacin
son unos 689.000.
De acuerdo a lo anterior, podran pensarse varios escenarios a futuro: no se requerirn
esfuerzos desmedidos en lo que hace a recursos nuevos (por ejemplo, infraestructura, docentes,
materiales, etc.) para atender a los nios, adolescentes y jvenes que estarn en edad de asistir
a la educacin obligatoria en 2025, porque la cantidad de cupos necesarios ya estn en su
totalidad (la cantidad de nios, adolescentes y jvenes en edad de asistir a la educacin ser
similar a la matriculada actualmente). Esta situacin de oportunidad que ofrece la demografa
es acompaada por el establecimiento de metas que la ANEP se ha propuesto para el perodo
2016-2020 asociadas al incremento de la cobertura en 3 aos, y del porcentaje de adolescentes
de 15, 16 y 17 aos matriculados en el sistema educativo173. Por lo tanto, dadas las condiciones de
cupos y de metas institucionales, podra pensarse que toda la poblacin de la edad o una buena
parte de ella estar atendida por el sistema educativo con los recursos disponibles actualmente.
Sin embargo, este escenario no implica que necesariamente se vaya a alcanzar la cobertura
total, porque, como se analiz en el captulo 1, se observan diferencias persistentes sobre
todo socioeconmicas entre la poblacin que asiste y no asiste al sistema educativo. Si no se
trabaja el tema de manera sistemtica y planificada, es probable que persistan las brechas de
desigualdad que se observan actualmente.
170
Encuesta de expectativas econmicas de noviembre de 2016. Instituciones relevadas: Afap SURA, EQUIPOS, IECON, Ita
y Banco Santander.
171
Proyecciones actualizadas en diciembre de 2016.
172
Proyecciones actualizadas en octubre de 2016.
173
Ver cuadro 1.1. sobre metas de la ANEP relativas al acceso.

190
La evolucin de los recursos pblicos
y privados dirigidos a la educacin
Cmo es la provisin y el financiamiento del total de recursos
financieros dirigidos a la educacin?

Los recursos nacionales dirigidos a la educacin son una medida del esfuerzo, en trminos
econmicos, que realiza un pas para el logro de ciertos objetivos de poltica pblica.
Estos recursos provienen de algn organismo que decide volcarlos a la educacin, de
all viene el abordaje de los recursos desde su financiamiento. Por otro lado, tienen
tambin un destino especfico, lo que supone que hay agentes que efectivamente llevan
adelante la prestacin del servicio educativo. A los recursos vistos desde esta perspectiva
se los denomina provisin. Cuando se estudia el primero de estos aspectos corresponde
observar el origen de los fondos que sostienen la actividad de referencia, mientras que
cuando se analiza el segundo se observa quin realiza la ejecucin del servicio. Segn sea
la naturaleza de los agentes responsables del financiamiento y la provisin, se pueden
considerar cuatro categoras de recursos: financiamiento pblico y prestacin pblica,
financiamiento pblico y prestacin privada, financiamiento privado y prestacin privada,
y financiamiento privado y prestacin pblica174.

En este marco, dentro del financiamiento pblico hay recursos destinados de forma
directa al sector educativo y tributos (aportes, impuestos) que el Estado deja de recaudar
voluntariamente para promover la educacin. A esto ltimo se le llama renuncia fiscal
dirigida a educacin y es parte del esfuerzo del pas hacia el sector, aunque no sea
financiamiento pblico directo175. Por otra parte, el financiamiento privado incluye los pagos
de los hogares a instituciones educativas, los gastos que realizan para compra de materiales
educativos o de soporte a la educacin (por ejemplo, el transporte), los gastos realizados
por las instituciones sin fines de lucro y donaciones de empresas dirigidas a educacin176.

El principal agente pblico que provee educacin formal obligatoria en Uruguay es la ANEP.
Los recursos con los que cuenta le son asignados a travs de las leyes de presupuesto
nacional y de rendicin de cuentas, y el balance de ejecucin presupuestal. De forma
adicional, tambin puede disponer de los recursos o proventos que perciba por la venta de
los bienes o servicios de los distintos consejos de educacin y una proporcin menor de
herencias yacentes, legados y donaciones.

174
Aunque realizar esta distincin entre financiamiento y provisin es importante para el estudio de los recursos dirigidos
a la educacin, en este informe se considera como gasto pblico en educacin a todos los recursos financiados por el
sector pblico dirigidos hacia el sector educativo, independientemente de quin sea el prestador. Lo mismo se aplica
a los recursos provenientes del sector privado: se consideran los gastos realizados por los hogares, instituciones sin
fines de lucro y empresas privadas cuyo destino sea educacin. Asimismo, la distincin entre pblico y privado que se
utiliza considera nicamente si el agente es parte del sector pblico o no, sin entrar en la discusin conceptual desde la
perspectiva del derecho o de la filosofa sobre el carcter pblico o privado de la educacin.
175
Ver artculo Qu es la renuncia fiscal dirigida a educacin?.
Donaciones amparadas por la Ley de Presupuesto Nacional n 18.834. Existen otras donaciones que no fueron incluidas
176

en este anlisis por falta de informacin.

191
El cuadro 4.1 muestra la distribucin de los recursos en educacin correspondientes
al ao 2015, de acuerdo a la naturaleza del agente pblico o privado en cuanto al
financiamiento y la provisin.

Cuadro 4.1. Distribucin del esfuerzo financiero total dirigido a educacin, segn naturaleza del
financiamiento y de la prestacin. En porcentajes. Ao 2015

Prestacin
Financiamiento
Pblica Privada Total
(I.a) Financiamiento, prestacin
(II.a) CAIF
pblica
65,8 1,9
Pblico 74,4
(I.b) Renuncia fiscal, prestacin (II.b) Renuncia fiscal, prestacin
pblica privada
0,04 6,7
(III.a) Donaciones de empresas a (IV.a) Donaciones de empresas a
instituciones pblicas instituciones privadas
0,01 0,03
Privado (III.b) Gasto de hogares en materiales (IV.b) Gasto de hogares e 25,6
y servicios de apoyo en educacin instituciones sin fines de lucro en
pblica instituciones privadas
0,8 24,7
Total 66,7 33,3 100
Fuente: elaboracin propia a partir de datos del MEF, el INE, la ANEP, el MEC, la DGI, el BPS y Grau (2001: 6).

Si se analiza el cuadro desde la perspectiva de la provisin (columnas) se observa que


los servicios educativos de prestacin pblica (primera columna) se financian con fondos
pblicos177 volcados de forma directa (cuadrante I.a) o indirecta a travs de la renuncia
fiscal (cuadrante I.b), con las donaciones de empresas privadas (cuadrante III.a) y con los
gastos que realizan las familias para la compra de materiales y servicios que emplean para
poder asistir a la educacin pblica (cuadrante III.b).

De forma anloga se lee la informacin sobre la educacin de prestacin privada (segunda


columna) que se financia a travs de los pagos que realizan los hogares a las instituciones
educativas y otros gastos que tienen compra de materiales, uniformes o tnicas, libros
y servicios de transporte para que los nios, adolescentes y jvenes asistan a esas
instituciones. Se financia tambin a travs de los gastos de las instituciones sin fines de
lucro y las donaciones de empresas (cuadrante IV del cuadro). A su vez, el Estado financia
directamente a organizaciones de la sociedad civil para que provean servicios educativos
gratuitos, por ejemplo, los Centros de Atencin a la Infancia y la Familia (CAIF) (cuadrante
II.a), y tambin de forma indirecta financia actividades de educacin privada a travs de la
exoneracin de tributos (cuadrante II.b).

El financiamiento pblico dirigido a prestaciones pblicas es el que tiene mayor peso


en el total del esfuerzo financiero hacia la educacin, ya que representa dos tercios del
total. Aqu se incluyen, fundamentalmente, las rentas generales que ejecutan la ANEP y la
Universidad de la Repblica (Udelar). En segundo lugar se encuentran los gastos de hogares
177
Se incluye el financiamiento que proviene del gobierno independientemente del origen inicial de los fondos, o sea, sin
distinguir si proviene de impuestos, prstamos o rentas generales, todo se incluye dentro de financiamiento pblico.

192
e instituciones sin fines de lucro destinados a la enseanza privada, que representan
aproximadamente un cuarto del esfuerzo total. En su mayora son pagos de los hogares a
colegios o universidades privadas por concepto de matrculas y cuotas, pero tambin hay
gastos de hogares en clases particulares, cursos sin nivel, gastos en educacin por parte
de instituciones sin fines de lucro y de los hogares para la compra de insumos y otros
servicios (uniformes, tnicas, libros, materiales escolares, transporte escolar).

El 91% de los recursos financieros se canalizan entre instituciones que tienen la misma
naturaleza: de financiador pblico a prestador pblico y de financiador privado a prestador
privado. Hay un 9% de los recursos que tienen financiamiento y prestacin cruzada; ms
del 6% del total corresponde a tributos que el Estado deja de recaudar para favorecer la
educacin ejecutada por instituciones privadas. Por su parte, los recursos con financiamiento
pblico dirigidos directamente a instituciones privadas a travs de programas como los
CAIF y el Programa Aulas Comunitarias (PAC) ascienden a casi el 2% del total178. Estos son
gestionados por organizaciones de la sociedad civil, pero con financiamiento del Estado.
Con menos de un 1% de participacin se encuentran los gastos que realizaron los hogares
para la adquisicin de materiales y servicios de soporte para que los nios, adolescentes
y jvenes asistan a la educacin pblica (cuadrante III.b). Finalmente, las donaciones
efectivas de empresas a instituciones educativas pblicas y privadas y la renuncia fiscal
con destino a instituciones pblicas de enseanza tienen el ltimo lugar en la participacin
de los recursos educativos totales, sumando entre todas menos de un 1%179.

Considerando nicamente la desagregacin segn agente de financiamiento en la evolucin


de las fuentes, la participacin del financiamiento pblico aument hasta el 2009 y a partir
de ese ao se mantuvo oscilante en el entorno de 74-75%180.

Cul es el esfuerzo nacional, en trminos del PIB, por el sector educativo?

Todos los componentes del gasto en educacin aumentaron en el perodo 2005-2015. Para
el 2015 el total de recursos dirigidos a la educacin representaba un 6,7% del PIB.

El gasto pblico como porcentaje del PIB tuvo un perodo de mayor crecimiento hasta el
ao 2011 y luego una tendencia ms estable hasta el 2015. El incremento fue considerable,
ya que a lo largo del perodo creci casi un punto y medio porcentual del PIB. En el 2005
el gobierno se haba planteado una meta de 4,5% del PIB para la educacin, objetivo
que logr en el 2012. A partir de ese ao el indicador se mantiene relativamente estable.
La referencia del 6% del PIB en recursos pblicos para la educacin sugerida por la
UNESCO y planteada por el partido de gobierno en su programa preelectoral an no ha
sido alcanzada. Incluso considerando la renuncia fiscal dentro del esfuerzo del gobierno,
la suma de la renuncia fiscal y del gasto pblico dirigidos a la educacin ascendi al 5,1%
del PIB en 2015.

Habra que incluir el componente educativo de otros proyectos con formas de gestin similares (por ejemplo, Club de
178

Nios y Centro Juvenil), pero no se dispone de informacin desagregada.


179
Por ejemplo, dentro de los recursos con los que cuenta la ANEP existen partidas provenientes de donaciones de
empresas privadas que financian servicios educativos pblicos de forma puntual. Si estas donaciones fueron realizadas
por empresas al amparo de la ley n 18.834, pueden permitir la exoneracin de impuestos, lo que termina siendo renuncia
fiscal (financiamiento pblico) para la ejecucin de un servicio pblico.
180
Ver cuadro A17.1 del anexo 17.

193
En el grfico se observa la evolucin entre el 2005 y el 2015 de los recursos pblicos, privados y
la renuncia fiscal, dirigidos a la educacin, expresados como porcentaje del PIB. En cada barra
(correspondiente a un ao) se identifican con los distintos colores la magnitud de los tres
componentes del esfuerzo dirigido a educacin como porcentaje del PIB.

Grfico 4.1. Evolucin del gasto total en educacin como porcentaje del PIB, segn financiamiento.
Aos 2005-2015
7

6
1,68 1,70
1,59 1,62
1,61
1,53 1,58

5 1,54

1,54 0,41 0,42 0,44 0,45


1,55 0,41
0,41 0,40
1,42
4 0,42 Financiacin
privada
0,44
0,43 Renuncia
0,41 fiscal

3 Financiacin
pblica

4,52 4,53 4,57 4,56


4,23 4,37
2 4,21
3,88
3,52
3,37
3,19

0
2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015
Fuente: elaboracin propia a partir de datos de la ANEP, el BCU, la DGI, el INE, el MEC y el MEF.

Al analizar la renuncia fiscal por separado, entre el comienzo y el fin del perodo se verifica
un leve aumento (0,04 puntos porcentuales del PIB), aunque con un comportamiento
oscilante durante el perodo considerado. El gasto privado tuvo tambin ciertas oscilaciones
en el perodo, aunque aument en 0,3 puntos porcentuales del PIB entre 2005 y 2015.

Sin embargo, cuando se lo compara con otros pases, el gasto pblico en educacin de
Uruguay se encuentra por debajo del promedio de Amrica Latina, particularmente de
Argentina, Costa Rica y Chile181, y de fuera de la regin se encuentra por debajo de Espaa
(grfico 4.2).
181
Hay que considerar que, en el caso de Chile, el financiamiento privado de la educacin tiene una gran importancia
(INEEd, 2014: 280).

194
Grfico 4.2. Gasto pblico directo en educacin formal como porcentaje del PIB, comparacin
internacional. Ao 2012

Costa Rica 6,9

Argentina 5,1

Promedio Amrica Latina 4,6

Chile 4,6

Espaa 4,4

Uruguay 4,3

Bulgaria 3,5

Per 2,9

0 1 2 3 4 5 6 7 8
Fuente: elaboracin propia a partir de datos del MEF, el BCU y la UNESCO.
Nota 1: el promedio Amrica Latina corresponde al valor promedio simple de los pases con informacin disponible.
Nota 2: se considera nicamente el gasto pblico dirigido a educacin formal, motivo por el cual el dato no coincide
para 2012 con el del grfico 4.1, en donde se registra un 4,5%.

Sin embargo, utilizar el ratio de gasto en educacin como porcentaje del PIB como indicador
del esfuerzo que se hace por el sector educativo simplifica demasiado la necesidad de
recursos para la educacin que un pas puede tener182. Por eso, es conveniente recurrir a
un indicador que incorpore tanto la riqueza del pas por habitante como la matrcula del
sistema educativo: el gasto promedio por estudiante matriculado con relacin al PIB per
cpita (grfico 4.3).

Grfico 4.3. Gasto pblico en educacin promedio por estudiante como porcentaje del PIB per
cpita, comparacin internacional. Ao 2012
Educacin primaria Educacin media

Costa Rica 25,2 Costa Rica 24,7

Espaa 19,0 Espaa 22,5

Bulgaria 19,0 Bulgaria 20,0

Chile 17,0 Argentina 20,0

Uruguay 15,3 Chile 18,1

Promedio Amrica Latina 14,5 Uruguay 17,2

Argentina 14,0 Promedio Amrica Latina 15,8

Per 9,3 Per 10,8


0 5 10 15 20 25 30 0 5 10 15 20 25
Fuente: elaboracin propia a partir de datos de la ANEP, el BCU, el INE, el MEF, la UNESCO, CEIBAL y el MIDES.

182
La UNESCO plantea que establecer un mnimo universal de esfuerzo pblico como porcentaje del producto no considera
elementos relevantes como el tamao de la economa, el tamao relativo de la poblacin a ser atendida o la diversidad
de necesidades, como tampoco ayuda a asegurar que el gasto tenga una lgica distinta a los ciclos econmicos (OREALC/
UNESCO, 2007: 66). Si en la comparacin internacional se emplea nicamente el gasto en educacin como porcentaje del
PIB, se puede estar comparando esfuerzos econmicos de poblaciones muy diferentes y con sistemas con coberturas
muy dismiles. Un pas podra estar dedicando menos recursos que otro en trminos de su PIB, simplemente porque su
sistema educativo no demanda tantos recursos por tener, por ejemplo, menos habitantes en edad escolar que atender.
Sin embargo, tambin pueden dedicarse menos recursos a la educacin porque la cantidad de nios, adolescentes y
jvenes que atiende efectivamente el sistema educativo es baja en relacin con la poblacin en edad que debera atender
el sistema educativo, lo cual indicara un problema de cobertura. Entonces, para estos dos casos los ratios de gasto sobre
el PIB podran ser similares, pero el primer caso se corresponde a una situacin de equilibrio deseable y el segundo no.

195
El gasto en educacin
AUMENT
CONSIDERABLEMENTE
entre 2005 y 2015.
7,00

6,00 1,70%
5,00 0,45%
1,42 %
4,00
0,41% 4,56%
PIB

3,19%
3,00

2,00

1,00

1,00

2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015

FINANCIACIN RENUNCIA FINANCIACIN


PRIVADA FISCAL PBLICA

Basado en grfico 4.1. Evolucin del gasto total en educacin como porcentaje del PIB, segn financiamiento. Aos 2005-2015

Al considerar el gasto promedio por estudiante con relacin al PIB per cpita para educacin
primaria y media Uruguay mejora su posicin respecto al promedio de Amrica Latina,
pero se encuentra ms rezagado respecto a los pases seleccionados de fuera de la regin.

Cmo es el esfuerzo fiscal en trminos del gasto pblico hacia el sector


educativo?

Adems de analizar cunto representa el gasto en educacin en el total de recursos de la


economa, es importante estudiar qu tan prioritario es para los principales agentes que lo
financian: el Estado y los hogares. Qu tanto pesan estos recursos en el total de los gastos
de uno y de otro? Para esto se analiza el peso del gasto pblico en educacin sobre el total
del gasto pblico y el peso del gasto de los hogares en educacin en el total de los gastos
de los hogares.

196
Grfico 4.4. Evolucin del gasto pblico dirigido a educacin como porcentaje del gasto del
gobierno. Aos 2005-2015
30

25

20

15

10

0
2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015

Gasto pblico en educacin Gasto pblico en educacin


como porcentaje del gasto pblico social como porcentaje del gasto del gobierno central
Fuente: elaboracin propia a partir de datos del MEF y el MIDES.
Nota: los datos de la serie de gasto pblico social son preliminares, al momento de cerrar este informe la metodologa
de estimacin se encontraba en discusin.

Analizar la evolucin en el tiempo del ratio de gasto pblico en educacin sobre el total
del gasto pblico183 permite ver qu tan estable ha sido la participacin de la educacin
en el total de las expensas gubernamentales. Si bien present ciertas oscilaciones en este
perodo, considerando sus extremos hubo un aumento de 7 puntos porcentuales. Entre 2014
y 2015 caen en trminos reales tanto el gasto pblico total como el gasto educativo pblico,
pero la cada del primero fue ms grande que la del segundo, por eso el ratio analizado
aumenta. Esto quiere decir que entre 2014 y 2015 se mantuvo la prioridad fiscal del gasto
pblico en educacin, incluso en un contexto de ajuste presupuestal nacional. Si en lugar
del gasto del gobierno central se considera el gasto pblico social184, la participacin de la
educacin se mantiene relativamente estable (grfico 4.4).

El gasto en educacin y el total del gasto pblico social aumentan ms o menos de igual
forma en el perodo. Esto muestra que la prioridad financiera que la poltica pblica ha
otorgado a la educacin en este perodo entra en un conjunto mayor de prioridades de
carcter social (educacin, salud, seguridad social y asistencia social).

La medida presentada en el grfico del gasto pblico total considera el gasto pblico del
gobierno central, excluyendo las transferencias a la seguridad social. Si se considera el
gasto pblico consolidado incluyendo estas ltimas, el porcentaje del gasto pblico que
se destina a educacin ascenda a 11,7% en 2007 (primer ao disponible) y a 13,5% en
2015, mientras que las recomendaciones de la UNESCO estn entre 15 y 20%. Si bien estas
referencias tienen significativos problemas como se mencion previamente, se las
presenta para tener una nocin de la situacin en la que se encuentra Uruguay.
183
Se considera el gasto del gobierno central. No se incluyen los gastos de gobiernos departamentales, las transferencias
a la seguridad social ni los certificados de crdito.
Los principales componentes del gasto pblico social son los recursos pblicos dirigidos a la educacin, la salud, la
184

seguridad social, la asistencia social, la vivienda y los servicios comunitarios.

197
Cuando se considera el indicador del gasto pblico en educacin como porcentaje del gasto
pblico total consolidado, en 2012 Uruguay se encontraba por debajo de todos los pases
seleccionados de Amrica Latina y por encima de los elegidos de fuera de la regin en
cuanto a la proporcin del gasto pblico total que destinaba a educacin (grfico 4.5).

Grfico 4.5. Gasto pblico en educacin como porcentaje del gasto total del gobierno, comparacin
internacional. Ao 2012

Costa Rica 23,5

Chile 19,3

Promedio Amrica Latina 16,7

Argentina 15,1

Per 14,4

Uruguay 14,1

Bulgaria 10,7

Espaa 9,2

0 5 10 15 20 25

Fuente: elaboracin propia a partir de datos del MEF y la UNESCO.

De forma similar a como ocurra con la comparacin internacional del gasto en educacin
como porcentaje del PIB, este indicador no considera la estructura poblacional de cada
pas. Los pases desarrollados suelen tener poblaciones ms envejecidas y por eso podran
destinar menos proporcin del gasto pblico a educacin en comparacin con los pases
de Amrica Latina, pero ms a salud y a seguridad social. Uruguay tiene una estructura
poblacional que podra tener ms similitudes con la de los pases desarrollados que con la
de muchos pases de Amrica Latina.

Para analizar cmo son las distintas prioridades fiscales en cuanto a los gastos sociales,
es necesario comparar la proporcin del gasto pblico que cada pas destina a educacin,
salud y seguridad social. Al ao 2012, Uruguay era el que ms gastaba en salud y estaba
dentro de los tres que ms gastaban en seguridad social en la comparacin regional. Sin
embargo, estaba claramente rezagado en la proporcin del gasto que destinaba a educacin,
lo cual podra ser en principio consistente con la estructura etaria de su poblacin. No
obstante, se trata de un dato que es preciso tomar en consideracin (grfico 4.6).

198
Grfico 4.6. Gasto pblico social como porcentaje del gasto total del gobierno, comparacin
regional, segn componentes. Ao 2012
40

35

30

25

20

15

10

0
Paraguay Uruguay Ecuador Panam Per Brasil El Salvador Colombia Bolivia Mxico Chile Venezuela Guatemala

Salud Seguridad social Educacin

Fuente: elaboracin propia a partir de datos de la CEPAL y el MEF.

Cunto es el gasto privado en educacin con relacin al gasto total de


los hogares?

El gasto en educacin de los hogares uruguayos se calcul considerando las estimaciones


de los pagos realizados por los hogares por concepto de matrculas, cuotas y exmenes en
instituciones educativas, obtenidos a travs de la Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos
de los Hogares (ENIGH)185.

En el cuadro se presenta la evolucin del gasto de los hogares en educacin186 entre 2005 y
2015. En la primera fila se observa el porcentaje del gasto en educacin entre el total de los
hogares. En la segunda fila se detalla el porcentaje del gasto en educacin entre los hogares
que gastan en educacin.

Cuadro 4.2. Evolucin del gasto privado en educacin como porcentaje del gasto total de los
hogares (a nivel agregado). Aos 2005-2015

2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015
Todos los hogares 2,6 2,7 2,5 2,6 2,8 2,8 2,8 2,9 3,0 3,1 3,2
Hogares que gastan
7,5 7,6 7,3 7,4 8,2 8,3 8,3 8,4 8,8 8,9 9,1
en educacin
Fuente: elaboracin propia a partir de datos del INE, la ANEP, el MEC y el BCU.

185
Todas las estimaciones de gastos de los hogares presentadas se realizaron a partir de la ENIGH 2006, a partir de la
cual se construyeron los valores para el resto de la serie empleando como factores de actualizacin ndices de volumen y
precios. Para ampliar la metodologa de estimacin se puede consultar INEEd (2014: 362 y 363).
186
Para este cuadro no se incluyen otros gastos importantes que los hogares realizan para la educacin como materiales,
libros de texto, transporte para asistir a los centros, vestimenta, campamentos o actividades recreativas vinculadas a la
finalizacin de cursos, entre otros.

199
Del total de hogares uruguayos, solamente un 20% realizaba pagos a instituciones educativas
privadas187. Estos hogares destinaban en 2015 un 9,1% de su gasto total a la educacin188.

La proporcin del gasto de los hogares en su conjunto destinada a educacin asciende


al 3,2% en 2015 y se increment 0,6 puntos porcentuales en los ltimos diez aos. Si
bien aumentaron el gasto en educacin y el gasto total de los hogares, el primero lo hizo
en mayor medida. El gasto de los hogares en educacin creci en promedio cada ao del
perodo considerado un 15% nominal, mientras que el gasto total de los hogares lo hizo
un 13% nominal189. Esto se explica, en parte, porque los precios de los servicios educativos
privados han aumentado ms que el nivel general de precios (INEEd, 2014: 356).

No obstante, una comparacin regional sobre el gasto de los hogares en educacin (Acerenza
y Gandelman, 2016) evidencia que los hogares uruguayos gastan a nivel agregado una
proporcin menor en educacin que algunos de sus pases vecinos (grfico 4.7).

Grfico 4.7. Gasto privado en educacin formal como porcentaje del gasto privado total (hogares a
nivel agregado), comparacin regional

Chile 7,7

Per 5,0

Promedio Amrica Latina 3,7

Costa Rica 2,8

Uruguay 2,5

Paraguay 2,2

Brasil 1,9

0 1 2 3 4 5 6 7 8

Fuente: Acerenza y Gandelman (2016).


Nota 1: se consideran los gastos directos en educacin privada inicial y primera infancia, primaria, media y terciaria.
Nota 2: los datos corresponden a los siguientes aos: Brasil 2008-2009, Chile 2011-2012, Costa Rica 2013, Paraguay
2011-2012 y Per 2008-2009. Para Uruguay se emplean las estimaciones propias para el 2013.
Nota 3: el porcentaje de Uruguay no coincide con el dato presentado en el cuadro 4.2 porque toma en cuenta solamente
el gasto en educacin formal.

Cul es el poder de compra de los recursos educativos en Uruguay?

Adems del comportamiento de la inversin en educacin con relacin al PIB (smbolo de


esfuerzo) y al peso de estos recursos en el total del gasto pblico, es necesario analizarlos
tambin en trminos absolutos. Al momento de ejecutar los fondos asignados, lo que
importa es la cantidad de recursos en trminos reales, o sea, lo que pueden comprar
en materia de insumos (salarios, infraestructuras, materiales, gastos de funcionamiento,
etc.) para el desarrollo de las actividades educativas.
187
Informacin correspondiente al 2006, ao en que se aplic la ENIGH empleada para realizar las estimaciones.
188
Estos porcentajes varan si se analizan los hogares segn quintil de ingresos. Para el 2006 en el quintil de menores
ingresos solamente un 8,5% de los hogares tiene gastos educativos en el sector privado, que representan un 12% en
promedio de sus gastos totales. Esto refleja que las familias de menores ingresos que deciden gastar en educacin privada
realizan un esfuerzo importante para poder hacerlo. Dentro del quintil de mayores ingresos, un 32% de los hogares
tena gastos en educacin privada, los que representaban en promedio un 9% del total de sus gastos (estimaciones de
elaboracin propia a partir de la ltima ENIGH, ao 2006).
189
Tasas acumulativas anuales.

200
Grfico 4.8. Evolucin del gasto real pblico, privado y asociado a la renuncia fiscal dirigido a
educacin. En millones de pesos constantes. Aos 2005-2015
70

60

50

40

30

20

10

0
2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015

Gasto pblico Gasto privado completo Renuncia fiscal


Fuente: elaboracin propia a partir de datos del MEF, el INE, la ANEP, el MEC, la DGI y el BPS.
Nota: se expresa la serie en pesos de un ao base (en este caso 2015) para estudiarlos en trminos de su poder de
compra.

Los tres principales componentes de los recursos totales destinados a la educacin


en pesos de 2015 aumentaron en el perodo 2005-2015. El que ms creci fue el gasto
pblico que ms que se duplic, seguido por el privado que aument un 74% y,
por ltimo, la renuncia fiscal, que creci un 72%. Los tres aumentaron en todos los aos
considerados, con excepcin del gasto pblico y el privado en el 2015, que decrecieron
levemente con relacin al 2014.

Si se consideran conjuntamente todos los indicadores vinculados al gasto pblico


en educacin, se observa una notoria dinamizacin hasta el ao 2011: aument la
participacin en el financiamiento de la educacin y el gasto pblico en educacin como
porcentaje del PIB. Pero a partir de ese ao y en los siguientes comienza una etapa
diferente, marcada por un enlentecimiento y hasta retroceso en los indicadores del gasto
pblico en educacin: un enlentecimiento en el gasto pblico como porcentaje del PIB
desde el 2012 y una cada en 2015 respecto de 2014 en trminos reales190.

Entre 2005 y 2015, en los aos de crecimiento el gasto pblico en educacin creci; cuando
la economa se estanc o cay el producto, tambin lo hizo el gasto pblico en educacin191.
Pero si bien la educacin no qued excluida del ajuste presupuestal en 2015, su presupuesto
cay menos que el total del gasto pblico, por lo que aument su participacin en el total.

190
Como se ver ms adelante, en 2015 tambin caen los gastos promedio por estudiante.
191
Desde una perspectiva histrica, Azar y Fleitas (2009) encontraron que el gasto pblico total y social tiene a lo largo del
siglo XX un carcter procclico, o sea, que se movi en la misma direccin que la economa, tendencia que se acentu a lo
largo del perodo considerado en ese estudio.

201
Durante los ltimos 10 aos se increment
el GASTO DE LOS
HOGARES EN EDUCACIN.

2,6% 3,2%

2005 2015
Basado en el cuadro 4.2. Evolucin del gasto privado en educacin
como porcentaje del gasto total de los hogares (a nivel agregado). Aos 2005-2015

Distribucin y utilizacin de los recursos


dirigidos a la educacin
Hacia dnde se dirigen los recursos asignados a la educacin? Las diferentes alternativas
para distribuir los recursos educativos entre rubros, niveles, sectores, polticas o
programas, etc. naturalmente tienen distinta efectividad en el logro de objetivos de
poltica educativa. La evidencia emprica disponible, en general, es poco concluyente
en cuanto a qu combinacin de recursos es la ms efectiva, fundamentalmente porque
est mediada por una gran cantidad de factores contextuales e institucionales. Una pauta
de distribucin de recursos que result exitosa en un determinado pas o contexto no
necesariamente ser trasladable a otro (Glewwe, Patrinos y Orazem, 2007). Teniendo en
cuenta esta consideracin, en este apartado se describe la evolucin de la distribucin
del gasto pblico entre instituciones y rubros (inversiones, remuneraciones y gastos de
funcionamiento) y del gasto total entre niveles educativos.

Cmo se ha distribuido el gasto pblico en educacin entre


instituciones?

Dentro del Estado hay distintas instituciones que contribuyen al sistema educativo pblico,
por lo que el gasto pblico en educacin tiene varias fuentes.

202
Grfico 4.9. Evolucin del gasto pblico en educacin segn instituciones ejecutoras, en millones
de pesos constantes. Ao 2005-2015
70

60

50

40
Otros
Udelar
30 ANEP

20

10

0
2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015
Fuente: elaboracin propia a partir de datos del MEF y el INE.
Nota: se expresa la serie en pesos de un ao base (en este caso 2015) para estudiarlos en trminos de su poder de
compra.

El principal agente de educacin pblica es la ANEP, que en 2015 ejecutaba 44.945 millones
de pesos, casi un 68% del gasto pblico en educacin. Su participacin en el total ha cado
en el perodo (en 2005 era del 73%). Si bien todos los agentes aumentaron el presupuesto
real ejecutado, el gasto de las otras instituciones aument a una tasa acumulativa anual
del 15%, mientras que la ANEP lo hizo al 7,5% y la Udelar al 7,8%. Otras instituciones
que destinan recursos a la educacin son el Instituto del Nio y Adolescente del Uruguay
(INAU) (que tiene bajo su rbita el Plan CAIF y otros proyectos educativos), el Ministerio
de Desarrollo Social (MIDES) (que ha apoyado programas educativos en distintos niveles,
como Maestros Comunitarios, Compromiso Educativo, Trnsito Educativo, entre otros),
el Ministerio de Transporte y Obras Pblicas (MTOP) (que apoya el transporte pblico a
estudiantes), el Plan CEIBAL, entre otras192 (grfico 4.9).

Cmo ha sido la utilizacin del gasto pblico de la ANEP segn rubros?

Los recursos que se asignan a los distintos organismos en el sector pblico se pueden
descomponer segn la naturaleza del recurso en remuneraciones, inversiones o gastos de
funcionamiento. Las remuneraciones incluyen todo pago realizado por concepto de trabajo
personal, sean salarios docentes, administrativos, directivos, etc. Las inversiones son gastos
en equipamiento, reparaciones generales, adquisicin de tierras e inmuebles, infraestructura
y otros. Por su parte, los gastos de funcionamiento se destinan a las adquisiciones de
materiales, tanto educativos como administrativos, y suministros (ANEP, 2005b).

192
Ver cuadro A17.2 en el anexo 17.

203
El grfico presenta la evolucin de la desagregacin del gasto de la ANEP para el perodo
2005-2015. En cada ao se representa el total del presupuesto ejecutado de la ANEP como el
100%, y se diferencia con colores el porcentaje que corresponde a remuneraciones, gastos de
funcionamiento o inversiones.

Grfico 4.10. Evolucin de la composicin del gasto de la ANEP segn rubros (remuneraciones,
gastos de funcionamiento e inversiones). En porcentajes. Aos 2005-2015

100

90

80

70

60 79,4 79,3
80,4 80,7 80,3 80,5 81,3 80,8 81,4
84,1 85,2 Remuneraciones

50 Gastos de
funcionamiento

Inversiones
40

30

20

12,2 10,2 10,1


11,2 10,0 10,2 10,2
10 14,7 13,4
9,6 9,5

8,4 8,6 9,3 8,7 10,5 8,9 8,4


4,9 5,9 6,3 5,3
0
2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015

Fuente: elaboracin propia a partir de datos del MEF.

Entre 2005 y 2015 todos los rubros crecieron en trminos reales: las remuneraciones lo
hicieron a una tasa anual del 7,4%, las inversiones al 7,7% y los gastos de funcionamiento al
2,7%. El peso de las remuneraciones creci dentro de la composicin del gasto de la ANEP:
en 2005 representaba el 80,4% y en el 2015 el 85,2%. Este aumento en la participacin
se dio en un contexto de incremento del gasto pblico en educacin total entre el 2005
y el 2014, por lo que hasta ese ao no solo aument la participacin, sino tambin la
cantidad. nicamente entre el 2014 y el 2015 no hubo un aumento del gasto pblico en
educacin, ni del gasto de la ANEP; sin embargo, s aumentaron las remuneraciones de la
ANEP en trminos reales. En definitiva, las remuneraciones fueron prioridad en un proceso
de aumento del gasto pblico en educacin (grfico 4.10).

En la comparacin internacional, Uruguay se encuentra dentro de los pases con mayor


peso de las remuneraciones en el total del gasto (grfico 4.11).

204
Grfico 4.11. Proporcin del gasto pblico en educacin destinado a remuneraciones docentes y no
docentes, comparacin internacional. En porcentajes. Ao 2012

Argentina 86

Uruguay 81

Chile 79

Espaa 76

Promedio Amrica Latina 75

Bulgaria 71

Per 60

0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100

Fuente: elaboracin propia a partir de datos de la UNESCO y el MEF.


Notas: los datos de Chile corresponden al 2009 y los de Argentina al 2010. Para Uruguay se emplearon los datos de la
ANEP.

Las remuneraciones son la mayor parte del gasto de la ANEP, institucin que a su vez tiene
un peso muy importante en el gasto pblico en educacin (67,6% en 2015). Como el gasto
pblico en educacin es la mayor parte de los recursos totales en educacin (cuadro 4.1),
se puede afirmar que la evolucin de las remuneraciones de la ANEP tiene una influencia
considerable en la evolucin del total general (pblico y privado), ya que representan un
40% del esfuerzo nacional total en la materia.

En la ltima dcada EL PESO DE LAS


REMUNERACIONES CRECI dentro
de la composicin del gasto de la ANEP.
201
5
2005

80 85 % %

Basado en grfico 4.10. Evolucin de la composicin del gasto de la ANEP segn rubros
(remuneraciones, gastos de funcionamiento e inversiones). En porcentajes. Aos 2005-2015

205
Cuando el gasto en remuneraciones docentes es una fraccin importante de la dotacin de
recursos dirigidos a la educacin, una forma de aproximarse al anlisis sobre heterogeneidad
en la asignacin del gasto es estudiar cules son los criterios de asignacin de docentes a
los centros educativos193.

Cmo es la distribucin del gasto en educacin segn los niveles


educativos?

La mayor parte de la inversin en educacin se dirige a distintos niveles educativos.


Un aumento de recursos dirigido hacia un nivel determinado favorecer la equidad y la
consecucin de determinados objetivos de poltica educativa de manera distinta que si se
dirige a otro nivel194.

En la distribucin del gasto total en educacin, el nivel que mayor peso tiene es educacin
media, seguido por primaria, terciaria, inicial y primera infancia y, por ltimo, la
educacin sin nivel asociado. Si bien este orden no se modific en el perodo, al comparar
2005 y 2015 los recursos destinados a educacin inicial y primera infancia y a la educacin
media aumentaron levemente su participacin, en detrimento de los recursos dirigidos a
la educacin primaria y la educacin sin nivel. En inicial y primera infancia el aumento
se debe a que ambas fuentes de financiamiento aumentan (aunque la pblica ms que
la privada). En educacin primaria ambas fuentes cayeron, mientras que en media la
participacin pblica aumenta y la privada disminuye levemente. En educacin terciaria se
mantienen ambas fuentes prcticamente sin modificaciones (grfico 4.12).

193
Si las personas tienen necesidades diferentes, cabra esperar que se requiera docentes con habilidades distintas y,
consiguientemente, que los salarios docentes sean diferenciados. Salarios planos o que solo obedezcan a consideraciones
ajenas a las necesidades de los estudiantes revelan una asignacin de recursos ajena a la preocupacin por la equidad y
la garanta al derecho a la educacin (Guadalupe, 2015).
194
Desde una perspectiva econmica, la teora de capital humano de Becker (1964) considera que los aumentos del
conocimiento aumentan el producto a travs de los incrementos de productividad. Cuantos ms aos de educacin tenga
una persona, mayor ser su ingreso (Mincer, 1970 y 1974). Bajo este marco, estudios empricos encuentran que a nivel de
la sociedad en su conjunto, aumentos en el nivel educativo de su poblacin generan mayor crecimiento econmico (Barro,
1996 y 2001; Sala-i-Martin, Doppelhofer y Miller, 2004, entre otros). Sin embargo, la tasa a la que crecen los beneficios
esperados (tanto individuales como los de la sociedad en su conjunto) decrecen a medida que aumenta el nivel educativo,
o sea, cada ao adicional de educacin incrementa el ingreso pero cada vez menos (Psacharopoulos y Patrinos, 2004).
En consonancia con los retornos educativos decrecientes, algunos estudiosenfocados en la primera infancia encuentran
que la inversin en educacin en inicial y primera infancia es la ms rentable para el crecimiento econmico (Heckman,
1999; Heckman y Kautz, 2013; Heckman y Raut, 2013). Desde una perspectiva de equidad, mejora las oportunidades para
el desarrollo, especialmente para nios de contextos vulnerables, ya que ayuda a sentar las bases para el desarrollo
cognitivo y social, y mejora los logros educativos en los siguientes niveles. En cuanto al gasto en educacin primaria,
Manzano y Salazar (2009) afirman que en la medida en que el acceso a este nivel est garantizado de manera universal y
sea financiado por un sistema fiscal progresivo, aumentar la inversin en educacin primaria implicara un beneficio neto
para las clases ms desfavorecidas. En educacin media, si bien podra pensarse en un efecto similar por su carcter
obligatorio, este no es tan claro, porque la cobertura est an lejos de la universalizacin, por lo que incrementar la
inversin en los estudiantes matriculados en este nivel podra favorecer solo a los sectores que estn dentro del sistema.
Sin embargo, este efecto se relativiza e incluso se revierte si se consideran los efectos que puede tener una unidad ms
de recursos en la incorporacin de los adolescentes y jvenes que deberan estar en el sistema pero no lo estn, o por
retener a los que estaban fuera pero se logr incluir. Desde esta perspectiva, claramente el gasto adicional en educacin
media es progresivo. El gasto en enseanza terciaria se puede analizar de forma similar. A este nivel nicamente pueden
acceder los egresados de educacin media, por lo que el acceso est condicionado por el egreso del nivel anterior, que
est an lejos de la universalidad. Desde la perspectiva del aumento del gasto por estudiante matriculado, el incremento
del gasto en este nivel es regresivo, pero si se lo considera desde la perspectiva del gasto adicional para la incorporacin
de adolescentes y jvenes que no estn matriculados, su naturaleza es progresiva.

206
El grfico presenta la evolucin de la distribucin del gasto, considerando el nivel educativo y
la fuente de financiamiento, para el perodo 2005-2015195. El grfico identifica con colores los
distintos niveles educativos, y con tramas la naturaleza pblica o privada del financiamiento
(con rayas los gastos privados y en liso los pblicos). En cada ao, el total de recursos pblicos
y privados corresponde al 100%196.

Grfico 4.12. Distribucin del gasto total en educacin, segn fuente de financiamiento y nivel.
Aos 2005-2015
100

90

80

70

60

50

40

30

20

10

0
2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015

Inicial y primera Inicial y primera Primaria Primaria Media Media Terciaria Terciaria Sin asignar por Sin asignar por
infancia pblica infancia privada pblica privada pblica privada pblica privada niveles pblica niveles privada

Fuente: elaboracin propia a partir de datos de la ANEP, CEIBAL, el INE, el MEC, el MEF y el MIDES.
Nota: se incluye el gasto pblico total en educacin y el gasto de los hogares en educacin, que son los que se pueden
desagregar por niveles educativos.

Grfico 4.13. Evolucin del gasto pblico en educacin, segn nivel educativo, en millones de
pesos constantes. Aos 2005-2015
70.000

60.000

50.000 Sin nivel


Terciaria
40.000
Media
30.000 Primaria
Inicial y
20.000 primera
infancia
10.000

0
2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015
Fuente: elaboracin propia a partir de datos de la ANEP, CEIBAL, el INE, el MEC, el MEF y el MIDES.
Nota: pesos constantes del 2015: se expresa la serie en pesos uruguayos de un ao base (en este caso 2015) para
estudiarlos en trminos de su poder de compra.

Para esta desagregacin se incluyen solamente los gastos directos del Estado y de los hogares, no se consideran las
195

donaciones, gastos de instituciones sin fines de lucro, la renuncia fiscal ni los gastos de hogares en materiales y servicios
conexos, porque no se dispone de su desagregacin por niveles educativos.
196
Si bien los consejos de la ANEP estn bastante asociados a niveles educativos, sera necesario realizar algunas
desagregaciones adicionales para conocer ms cabalmente la distribucin del gasto pblico segn niveles educativos, en
particular entre inicial y primaria, entre educacin media bsica y superior de secundaria, y entre educacin media bsica
y superior, terciaria y educacin profesional del CETP (no es posible realizar esta desagregacin por la complejidad de su
oferta educativa; como el 81% de su matrcula se concentra en educacin media, todos los recursos se consideraron en
este nivel). A su vez, el resto del gasto pblico en educacin por fuera de la ANEP tambin tiene, en gran parte, un nivel
educativo asociado.

207
Si bien el gasto pblico en educacin aument sistemticamente desde el ao 2005 hasta
el 2014 y en 2015 sufri una leve cada, la evolucin del gasto entre niveles educativos
presenta situaciones diversas. El aumento sistemtico en el presupuesto se da en todos los
niveles educativos hasta el 2014, mientras que disminuye en 2015 para educacin primaria
y media, y en inicial, educacin terciaria y educacin sin nivel aumenta (grfico 4.13).

De todas formas, esta evolucin debe ser analizada en funcin de la matrcula de cada nivel
educativo para tener una nocin de cmo el gasto ha acompaado (o no) la evolucin de la
demanda de cada nivel. En el caso de inicial, la matrcula se mantuvo bastante estable en el
perodo 2005-2015, probablemente por la combinacin de los efectos de la disminucin de
los nacimientos y de las polticas de expansin de este nivel. En el caso de educacin primaria,
la matrcula pblica ha descendido sistemticamente por la cada de la poblacin en edad
de asistir a este nivel, la disminucin de la repeticin y la migracin de estudiantes a la
educacin privada. La educacin media tuvo una franca expansin, fundamentalmente por el
crecimiento en la matrcula de educacin media tcnico profesional, que ms que compensa
la leve cada de secundaria. Dentro de esta ltima, fue fundamentalmente el bachillerato el
que disminuy su matrcula al considerar los extremos del perodo, mientras la matrcula de
ciclo bsico a pesar del aumento significativo que tuvo hasta el 2011 y una cada posterior
mantiene en 2015 prcticamente el mismo nmero de estudiantes que en 2005.

Cul es el gasto promedio por estudiante en los sectores pblico y


privado?

El ratio entre el gasto por niveles y la matrcula permite determinar el gasto promedio por
estudiante matriculado. A travs de este indicador se puede observar si los aumentos o
disminuciones en el gasto fueron en la misma direccin y proporcin a los incrementos o
cadas en la matrcula, si se compensan o se superan.

El gasto promedio por estudiante aument durante el perodo considerado en todos los
niveles, tanto en el mbito pblico como en el privado, con la excepcin del 2015 para el
mbito pblico. Sin embargo, al considerar los extremos del perodo, el gasto promedio
pblico en educacin primaria y media creci mucho ms que el privado, lo cual ayud a
disminuir la brecha estructural entre ellos.

En todo el perodo, el gasto promedio de inicial y primera infancia y el de primaria en el


mbito pblico son similares, y el de educacin media es mayor a ambos. En el mbito
privado las diferencias entre los distintos niveles son mucho mayores, pero se mantiene
siempre el orden inicial y primera infancia, primaria y media.

El gasto promedio por estudiante en inicial y primera infancia tiene un comportamiento


similar al comparar el sector privado con los CAIF; sin embargo, en este nivel el gasto
por estudiante de la ANEP es muy superior, probablemente por las caractersticas de la
oferta de cada uno. En el sector privado existen distintas ofertas especialmente en
primera infancia que constituyen un abanico variado de propuestas, cantidad de horas
y costos. La oferta privada incluye, adems, todos los niveles y edades previos a primaria,
mientras que la ANEP tiene una oferta centrada en 3, 4 y 5 aos y mucho ms homognea

208
en cuanto a horas de clase. Si se realiza la comparacin entre la educacin inicial privada
y el Plan CAIF, la situacin es diferente. La propuesta del Plan CAIF ofrece alternativas de
servicios que podran considerarse ms equiparables a la educacin privada en cuanto a
las edades de cobertura, extensin horaria y diversidad de ofertas. La brecha entre el gasto
por estudiante en los CAIF (que incluye inicial y primera infancia) y el de educacin inicial
y primera infancia privada oscila en el perodo, pero estos se mantienen muy prximos
y ambos distantes del gasto por estudiante de la ANEP, que es ms cercano al gasto por
estudiante de primaria, por la naturaleza de su actividad.

En el cuadro se presenta la evolucin del gasto promedio por estudiante. Para cadanivel
educativo se presentan las distintas ofertas. En educacin primaria y media se incluye el ratio
pblico/privado197. Si el ratio se acerca al 100% significa que son exactamente iguales, cuanto
ms pequeo es el ratio ms grande es el gasto por estudiante privado con relacin al pblico;
si, por el contrario, el ratio es mayor a 100%, esto significa que el gasto promedio pblico es
mayor al privado.

Cuadro 4.3. Gasto real promedio por estudiante matriculado en cada nivel, en los subsistemas
pblico y privado. Aos 2005-2015

2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015
Educacin inicial y primera infancia
CAIF 28.497 20.858 16.554 24.268 30.099 37.518 41.189 37.274 36.715
Inicial pblica
28.872 30.972 35.270 42.471 48.202 49.912 56.562 61.047 65.264 68.188 66.080
(ANEP)
Inicial y primera
25.462 26.535 24.582 25.883 27.423 29.886 30.702 38.692 41.146 42.558
infancia privada
Educacin primaria
Primaria pblica 27.866 29.792 33.925 41.074 46.804 54.254 58.45 62.068 66.579 68.946 66.838
Primaria privada 52.304 51.638 53.883 54.798 58.682 63.417 65.712 69.218 75.548 78.925 80.284
Ratio pblico/
privado (en 53,3 57,7 63,0 75,0 79,8 85,6 88,9 89,7 88,1 87,4 88,3
porcentaje)
Educacin media
Media pblica 32.506 35.240 40.351 48.907 57.859 59.064 64.588 69.854 72.716 76.510 73.765
Media privada 86.966 89.633 91.041 94.241 100.218 106.345 109.480 116.290 127.176 133.930 135.881
Ratio pblico/
privado (en 37 39 44 52 58 56 59 60 57 57 54
porcentaje)

Fuente: elaboracin propia a partir de datos de la ANEP, el MEC, el MEF, el INE, CEIBAL y el MIDES.
Nota 1: se expresa la serie en pesos uruguayos de un ao base (en este caso 2015) para estudiarlos en trminos de su poder
de compra.
Nota 2: se consideran los gastos en educacin de los hogares estimados a travs de la ENIGH.

En primaria, el gasto por estudiante es superior en el sector privado que en el pblico. Sin
embargo, la brecha entre ambos tuvo una cada importante al considerar los extremos

197
Las medidas del gasto por estudiante pblico y privado no son estrictamente comparables porque incluyen elementos
de distinta naturaleza (por ejemplo, el sistema pblico incluye todos los gastos asociados a la regulacin y supervisin).
A pesar de ello se realiza la comparacin para tener una nocin de la magnitud de ambos y sus diferencias (ver artculo
Qu entendemos por gasto por estudiante?).

209
del perodo, ya que el gasto promedio en el sector pblico creci a una tasa anual del
8,5%, mientras que el privado lo hizo a una tasa del 4,5% acumulativo anual. La brecha
se redujo sistemticamente hasta 2012 y luego se mantuvo prcticamente estable. El gasto
pblico por estudiante promedio en educacin primaria aument sistemticamente hasta
el 2014198, hecho que se refleja en la disminucin de los tamaos promedio de los grupos
(de 28 a 24 estudiantes por grupo entre el 2006 y el 2015).

En educacin media, la brecha entre el gasto por estudiante pblico y privado cae al
considerar los extremos del perodo, porque el gasto en el mbito pblico creci a una tasa
acumulativa anual del 9%, mientras que el privado lo hizo a una tasa del 4,5%. Al igual que
en primaria, en media pblica tambin aument sistemticamente el gasto por estudiante
hasta el 2014, vinculado en parte a la disminucin del tamao de los grupos de secundaria
entre el 2005 y 2015.

Para comparar el gasto por estudiante en Uruguay con el de otros pases se emplea el
gasto por estudiante promedio como porcentaje del PIB per cpita (grfico 4.3)199. Uruguay
se encuentra por encima del promedio de Amrica Latina, pero por debajo de casi todos
los pases seleccionados, tanto en primaria como en media. O sea, en el sistema pblico
uruguayo se invierte menos por cada estudiante que en varios de los pases seleccionados,
incluso considerando la capacidad econmica y la cantidad de poblacin.

Como se seal al comienzo de este captulo, las proyecciones de poblacin para las
edades que deben asistir a la educacin obligatoria han cado en los ltimos aos, lo que
ha afectado desde hace ya un tiempo la poblacin objetivo de educacin primaria y, a
partir de 2012, de educacin media bsica. Esto abri una ventana de oportunidad para
que con los mismos recursos por estudiante pueda aumentarse la cobertura, es decir, la
proporcin de adolescentes y jvenes atendidos. Esto ya viene ocurriendo en educacin
media, donde an no es universal la cobertura: su matrcula viene en acenso mientras que
la cantidad de adolescentes en edad de asistir disminuy. De este modo, se incrementaron
simultneamente la cobertura y el gasto promedio por estudiante.

En educacin primaria la situacin es diferente porque la cobertura ya es universal. Al caer


la cantidad de nios en edad de asistir al nivel, la matrcula cae y los mismos recursos
se distribuyen entre menos nios, por lo que aumenta el gasto promedio por estudiante.
Esta tendencia estructural permite disminuir el tamao de los grupos (lo que ocurri en
todos los niveles), aumentar e intensificar los recursos docentes por alumno (por ejemplo,
mediante docentes de apoyo) o extender la jornada, segn sean las necesidades escolares.

No obstante, que estos recursos disponibles se aprovechen para contribuir al cumplimiento


del derecho a una educacin inclusiva y de calidad est estrechamente ligado a cmo se
distribuyen acorde a las necesidades de los distintos estudiantes (Guadalupe, 2015).

198
Es probable que existan diferencias en el gasto pblico promedio por estudiante segn los distintos tipos de escuela,
por sus diferentes extensiones horarias y formas de organizacin. Sin embargo, no est disponible para el mbito pblico
informacin desagregada de los gastos por centro educativo, por lo que nicamente se cuenta con la aproximacin del
gasto por estudiante del sistema educativo en su conjunto.
Este indicador permite realizar comparaciones del gasto por estudiante considerando la capacidad econmica y la
199

poblacin del pas.

210
Se destinan ms recursos educativos a los nios, adolescentes y
jvenes de algunos grupos o sectores sociales?

Los tamaos de los grupos, los distintos tipos de centros y los docentes de apoyo, se
distribuyen segn las distintas necesidades? Las diferencias se deben a criterios y polticas
de equidad explcitas? Considerando la marcada asociacin entre los resultados educativos
y el contexto socioeconmico de los estudiantes, la distribucin de recursos segn contexto
se aproxima en buena medida a la distribucin segn necesidades educativas.

A continuacin, se presentan indicadores sobre distribucin de los recursos entre centros


educativos pertenecientes a los distintos quintiles de contexto sociocultural. Estos
resultados dan un indicio sobre la progresividad o regresividad de los recursos en
cuanto a si se asignan a los estudiantes ms vulnerables (los que asisten a los centros de
los contextos socioeconmicos ms bajos), se dirigen a los ms favorecidos o tienen una
asignacin pareja entre los distintos contextos.

Las escuelas urbanas comunes se presentan principalmente en los tres niveles de contexto
sociocultural ms favorables, mientras que las escuelas aprender se ubican en los ms
desfavorables. Esto se debe a la existencia de una poltica explcita por la cual la categora
aprender se asigna a las escuelas de los contextos ms bajos. Los maestros de esos centros
tienen horas remuneradas para salas docentes de coordinacin y planificacin y son
centros en los que se prioriza la instalacin de algunos programas (por ejemplo, Maestros
Comunitarios). El costo salarial por estudiante de las escuelas aprender supera en un 10%
el de las urbanas comunes (INEEd, 2014 y 2016b). En este caso, las diferencias no provienen
del tiempo reglamentario de clase, sino de un mayor ratio de docentes por estudiante y
de un salario levemente mayor de los docentes de estas escuelas en relacin con los de las
urbanas comunes.

Entre 2005 y 2015 hubo un aumento importante de la cantidad de escuelas de tiempo


completo: pasaron de 104 a 205. Por otro lado, entre 2013 y 2015 se transformaron 37
escuelas primarias a la modalidad de tiempo extendido. Las escuelas de tiempo completo
se ubican en todos los niveles de contexto sociocultural, pero en mayor proporcin en los
ms bajos (73% se ubican en los contextos muy desfavorable, desfavorable y medio). Las
escuelas de tiempo extendido, por su parte, se ubican en todos los contextos200 (cuadro
4.4).

Un indicador sobre asignacin de recursos humanos es el que identifica la presencia en


la escuela de personal especializado adicional al equipo docente de base (maestro de
apoyo, asistente social, subdirector o maestro adscripto). Segn este indicador, en 2015 el
porcentaje de escuelas que tuvo maestro de apoyo presente alcanza el 18,5%, y es mayor su
presencia en las escuelas de contextos socioculturales ms desfavorables. Este porcentaje
disminuye levemente respecto a 2003, en el total y en todos los contextos. La presencia de
asistente social en la escuela tambin tiene un perfil progresivo, ya que aumenta a medida
que empeora el contexto sociocultural del centro. Su presencia en la escuela ha aumentado
200
Estas dos modalidades ofrecen mayor tiempo pedaggico diario con jornadas escolares de 7 horas (tiempo extendido)
y 7 horas y media (tiempo completo).

211
en 2015 respecto a 2003 en todos los contextos. Por otro lado, la presencia de subdirector
o maestro adscripto tambin ha aumentado en todos los contextos si se la compara con el
ao 2003, pero presenta un perfil levemente regresivo, ya que es mayor en el contexto ms
favorable (cuadro 4.5).

Cuadro 4.4. Distribucin de escuelas pblicas comunes urbanas segn categora y contexto
sociocultural. En porcentajes. Ao 2015

Muy Muy Sin


Categora Desfavorable Medio Favorable Total
desfavorable favorable dato
0,3 33,9 36,5 28,6 0,7 100,0
Urbana comn
(1) (102) (110) (86) (2) (301)
50,4 49,2 0,4 100,0
Aprender
(128) (125) (1) (254)
22,0 26,8 24,4 14,1 8,8 3,9 100,0
Tiempo completo
(45) (55) (50) (29) (18) (8) (205)
8,1 16,2 35,1 16,2 21,6 2,7 100,0
Tiempo extendido
(3) (6) (13) (6) (8) (1) (37)
Prctica y habilitada 5,2 17,0 25,9 51,9 100,0
de prctica (0) (7) (23) (35) (70) (135)
Fuente: elaboracin propia a partir de datos del Monitor Educativo de Primaria.

Cuadro 4.5. Porcentaje de escuelas pblicas de cada nivel de contexto sociocultural que tienen
maestro de apoyo, trabajador social y maestro subdirector o adscripto. Aos 2003 y 2015

Maestro subdirector
Maestro de apoyo Trabajador social
o maestro adscripto
2003 2015 2003 2015 2003 2015
Muy desfavorable 30,2 29,5 18,8 42,8 56,0 72,16
Desfavorable 34,6 26,8 12,4 33,1 53,9 77,84
Medio 22,3 15,9 9,5 27,3 44,5 63,49
Favorable 15,4 13,9 6,0 24,1 55,1 75,56
Muy favorable 9,3 6,6 2,1 28,2 66,3 88,46
Diferencia muy -20,9 -23,0 -16,7 -14,6 10,4 16,3
favorable-muy
desfavorable
Total 22,3 18,5 12,0 30,8 54,7 75,21
Fuente: elaboracin propia a partir de datos del Monitor Educativo de Primaria.

Por ltimo, el promedio de alumnos por maestro disminuy en todos los contextos.
Este indicador tena una distribucin igualitaria en el 2003, mientras que en 2015 hay
una diferencia a favor de los contextos ms desfavorables (ya que tienen menos alumnos
por maestro) (cuadro 4.6). En concordancia con esto, para el 2015 las escuelas aprender
eran las que tenan tamaos de clase ms pequeos, mientras que las escuelas de prctica
presentaban los tamaos de clase ms grandes (INEEd, 2016c). Esta evolucin estara
indicando una redistribucin de recursos docentes promedio por estudiante que favorecera
a las poblaciones ms vulnerables.

212
Cuadro 4.6. Alumnos por maestro en escuelas pblicas urbanas segn contexto sociocultural.
Aos 2003 y 2015

2003 2015
Muy desfavorable 29 23
Desfavorable 29 23
Medio 29 23
Favorable 29 24
Muy favorable 29 25
Fuente: elaboracin propia a partir de datos del Monitor Educativo de Primaria.

Con respecto a la educacin media, en los cuadros 4.7 y 4.8 se presenta la distribucin de
algunos indicadores recogidos en el cuestionario de la prueba PISA 2015. Estos indicadores,
si bien estn construidos a partir de valoraciones de los directores de los centros educativos,
dan una idea de la distribucin de recursos en este nivel.

En la mayora de los casos, las escuelas tcnicas presentan una carencia mayor o inadecuacin
de los recursos en comparacin con los liceos pblicos201. La nica excepcin es la inadecuada
o escasa calidad de la infraestructura fsica, donde la situacin se invierte: es peor en los
liceos pblicos que en las escuelas tcnicas. Por su parte, el ratio de computadoras por
estudiante es superior en las escuelas tcnicas que en los liceos pblicos202.

En el cuadro se presenta el promedio de diferentes indicadores de recursos para los liceos


pblicos y las escuelas tcnicas. Todos los indicadores tienen un rango de 1 a 4, excepto por el
ratio de computadoras por estudiante, que va de 0 a 4,8. La ltima fila indica si la diferencia
es o no significativa.

Cuadro 4.7. Diferencia de medias para recursos seleccionados en liceos pblicos y escuelas
tcnicas. Ao 2015
Indicadores
Inadecuada Inadecuada
Tipo de centro Falta de o escasa Ratio de Falta de o escasa Falta de
material calidad de computadoras infraestructura calidad de personal
didctico material por estudiante fsica infraestructura docente
didctico fsica
Liceos pblicos 2,02 1,96 0,25 2,57 2,61 2,32
(0,01) (0,01) (0) (0,02) (0,02) (0,01)
Escuelas tcnicas 2,09 2,21 0,47 2,65 2,48 2,46
(0,03) (0,03) (0,02) (0,03) (0,03) (0,03)
Diferencia
escuelas tcnicas- 0,06* 0,25* 0,21* 0,08* -0,13* 0,14*
liceos pblicos

Fuente: elaboracin propia a partir de la base de datos de PISA 2015.


Nota: errores estndar entre parntesis.
* Diferencias significativas al 95% de confianza.

Estos indicadores surgen de la pregunta al director de la escuela: Alguna de las siguientes razones, obstaculiza la
201

capacidad de su centro educativo de brindar enseanza?.


El indicador de ratio de alumnos por computadora surge de las preguntas: Aproximadamente, cuntas computadoras
202

hay disponibles para estos estudiantes con propsitos educativos? y En su centro, cul es el nmero total de estudiantes
de primer grado de bachillerato?.

213
Al analizar la distribucin de recursos por tipo de centro y contexto socioeconmico se
constata que, en la mayora de los casos, la distribucin de los recursos tiene un perfil
regresivo en los liceos pblicos, ya que es superior la falta o inadecuacin de recursos en
los liceos de contexto ms desfavorable. La excepcin la cumple el ratio de computadoras
por estudiante. En el caso de las escuelas tcnicas presentan un carcter regresivo los
indicadores de falta de material didctico, falta de infraestructura fsica e inadecuada o
escasa calidad de la infraestructura fsica (cuadro 4.8).

Cuadro 4.8. Indicadores de recursos educativos en liceos pblicos y escuelas tcnicas segn
contexto socioeconmico de los centros. Ao 2015
Indicadores seleccionados
Inadecuada Inadecuada
Tipo de centro y Falta de o escasa Ratio de Falta de o escasa Falta de
contexto material calidad de computadoras infraestructura calidad de personal
didctico material por estudiante fsica infraestructura docente
didctico fsica
Liceos pblicos - 2,06 2 0,32 2,62 2,59 2,46
muy desfavorable (0,03) (0,03) (0,01) (0,04) (0,04) (0,03)
Liceos pblicos 2,15 1,94 0,27 2,49 2,61 2,06
desfavorable (0,03) (0,03) (0,01) (0,04) (0,04) (0,03)
Liceos pblicos 2,15 2 0,2 2,73 2,8 2,5
medio (0,03) (0,03) (0) (0,03) (0,03) (0,03)
Liceos pblicos 1,79 1,98 0,21 2,38 2,38 2,24
favorable (0,03) (0,03) (0,01) (0,03) (0,03) (0,03)
Liceos pblicos:
diferencia
-0,27* -0,02 -0,11* -0,24* -0,21* -0,22*
favorable-muy
desfavorable
Escuelas tcnicas - 2,11 2,01 0,68 2,93 2,66 2,41
muy desfavorable (0,05) (0,04) (0,04) (0,04) (0,05) (0,04)
Escuelas tcnicas 2,25 2,18 0,33 2,62 2,62 2,15
desfavorable (0,04) (0,04) (0,01) (0,05) (0,05) (0,05)
Escuelas tcnicas 2,39 2,65 0,15 2,51 2,24 2,41
medio (0,08) (0,06) (0,01) (0,09) (0,07) (0,09)
Escuelas tcnicas 1,51 2,19 0,57 2,32 2,14 3,08
favorable (0,05) (0,08) (0,02) (0,07) (0,07) (0,06)
Escuelas tcnicas:
diferencia
-0,61* 0,17 -0,11* -0,61* -0,52* 0,67*
favorable-muy
desfavorable
Fuente: elaboracin propia a partir de la base de datos de PISA 2015.
Nota: errores estndar entre parntesis.
* Diferencias significativas al 95% de confianza.

En resumen, segn los datos de PISA 2015, al interior del sector pblico las escuelas
tcnicas presentan una situacin peor que los liceos pblicos en cuanto a la presencia o
escasez de recursos. Por otra parte, no parece existir una asignacin compensatoria de
estos recursos de acuerdo a los indicadores analizados en las escuelas tcnicas y los liceos
pblicos, excepto en el indicador de ratio de computadoras por estudiantes.

214
Conclusiones
Vinculado con un ciclo de fuerte crecimiento econmico, una mejora de la situacin fiscal
y una mayor atencin asignada al gasto pblico social, se produjo un notorio incremento
de los recursos dirigidos a la educacin en Uruguay en la dcada que va de 2005 a 2015. El
gasto pblico en educacin aument su participacin sobre el total del gasto pblico, lo
cual expresa un aumento en la prioridad fiscal dirigida al sector. La prioridad financiera
que el Estado ha mantenido en materia educativa entra en un conjunto ms grande de
prioridades de carcter social (educacin, salud, seguridad social y asistencia social).

Durante esa dcada, el gasto pblico, privado y la renuncia fiscal dirigidos a la educacin
aumentaron considerando la capacidad econmica del pas (PIB), aunque el principal
esfuerzo financiero correspondi al sector pblico (aument 1,5%), seguido por el gasto
privado (0,2%). Y, aunque el principal peso del financiamiento de la educacin recae en el
sector pblico cuya participacin aument hasta el 2009 y luego se mantuvo oscilante
en torno al 75-76%, el sector privado tiene un peso que no es despreciable.

De conjunto, todos los indicadores vinculados al gasto pblico en educacin muestran


una notoria dinmica de crecimiento hasta el ao 2012. Acompaando un cambio del
ciclo econmico, a partir de fines de 2013 se inici una etapa diferente, marcada por un
crecimiento mucho ms lento, con algunos retrocesos puntuales en los indicadores del
gasto pblico: un estancamiento del gasto pblico como porcentaje del PIB desde el 2012 y
una cada en 2015 respecto de 2014 en trminos reales.

Pese al esfuerzo realizado en materia de crecimiento del gasto pblico en educacin


principal componente del esfuerzo en la materia Uruguay se mantiene rezagado en la
comparacin regional y extrarregional del gasto pblico en educacin como porcentaje
del PIB. Considerando la capacidad econmica del pas, la poblacin y la cantidad de
estudiantes que el sistema uruguayo atiende, la comparacin internacional deja a nuestro
pas an rezagado. Sin embargo, esto no ocurre con los dems componentes del gasto
pblico social, ya que Uruguay lidera en la regin en relacin al porcentaje de gasto pblico
que dirige a salud y seguridad social, explicado en parte por su estructura etaria.

Con respecto al esfuerzo privado, la proporcin del gasto de los hogares destinada a
educacin tambin aument en los ltimos diez aos. Los hogares de mayores ingresos
gastan ms que los de menores ingresos, pero el porcentaje que representan los gastos
en educacin es mayor en los quintiles ms bajos203. Sin embargo, los hogares uruguayos
gastan a nivel agregado una proporcin menor en educacin privada que varios de sus
pases vecinos.

Por su parte, dentro de una dinmica de crecimiento del gasto en todos los rubros, en este
perodo se increment la participacin de las remuneraciones en el gasto de la ANEP, la
principal ejecutante de recursos pblicos para educacin. Las remuneraciones tuvieron
prioridad en el incremento del gasto, incluso aumentaron en trminos reales en los

203
Esto se verifica si se compara el gasto promedio de aquellos hogares que tienen gastos educativos.

215
momentos de ajuste fiscal en que todo el resto del gasto pblico en educacin disminuy.
Por eso, en la comparacin internacional Uruguay se encuentra dentro de los pases con
mayor peso de las remuneraciones en el total del gasto.

El gasto promedio por estudiante pblico creci ms que el privado, lo que contribuy a
reducir una parte de la brecha estructural entre ambos. Sin embargo, el comportamiento
de las variables que inciden en este comportamiento fue diferente en los distintos niveles.
En educacin inicial aument el gasto por estudiante porque el aumento del gasto fue
mayor al de la matrcula. En educacin primaria tambin aument el gasto, pero disminuy
la matrcula, lo que increment el gasto por estudiante. En educacin media el gasto, la
matrcula y el gasto promedio crecieron. No obstante, el gasto por estudiante en primaria
y media de Uruguay (como porcentaje del PIB per cpita) se encuentra por encima del
promedio de Amrica Latina, pero se ubica an por debajo de algunos pases de la regin
seleccionados para la comparacin.

En trminos de equidad en la distribucin de los recursos, algunos indicadores parecen dar


cuenta de la presencia de cierta planificacin en educacin primaria que tiende a favorecerla:
se asignan recursos clave (personal docente, infraestructura, materiales y equipamiento)
priorizando a los sectores sociales menos favorecidos. Esta tendencia obedece al carcter
universal obligatorio que tuvo la poltica pblica hacia educacin primaria desde hace un
siglo, frente a polticas de educacin media que no tuvieron salvo ms recientemente
una preocupacin por la equidad en la distribucin y calidad de su oferta.

En sntesis, la cantidad de recursos dirigidos a la educacin ha aumentado en forma


sostenida desde 2005, pero marcada por el fin de un ciclo largo de crecimiento esta
dinmica ha cambiado su tendencia en los ltimos aos. Incrementar la participacin del
gasto en educacin en el total del gasto pblico ser un desafo muy complejo durante los
prximos aos.

Para cumplir con los desafos que en la Ley General de Educacin se han planteado, en un
contexto de enlentecimiento del crecimiento econmico que probablemente dificulte
una mayor asignacin presupuestal, la poltica educativa debera considerar fortalecer
los sistemas de planificacin en la asignacin de los recursos con una mirada estratgica,
orientada a cumplir los objetivos esperados.

Las proyecciones de poblacin a atender ofrecen una oportunidad que se debe aprovechar
con inteligencia, ya que los estudiantes que ingresarn al sistema en los prximos diez
aos sern menos de los que son ahora, por lo que, como se mencion, se abre una ventana
de oportunidad en trminos de asignacin de recursos.

Una vez que el incremento del gasto pblico en educacin se torna ms difcil quedan al
descubierto una serie de tensiones entre diversos objetivos de poltica, en el marco de
una esperable puja distributiva entre actores, subsistemas, rubros (remuneraciones,
inversiones y gastos) y criterios pedaggicos. Frente a la disminucin de la matrcula en
primaria: hay que priorizar la expansin del tiempo pedaggico o continuar disminuyendo
el nmero de estudiantes por grupo? o hay que desplazar esos recursos hacia la cobertura

216
en inicial y la mejora del puesto de trabajo docente en la educacin media o hacia las escuelas
que enfrentan mayores dificultades en materia de flujo y aprendizajes? Estas preguntas,
entre muchas otras, dan cuenta de que no es ni ser posible atender todas las necesidades y
demandas al mismo tiempo. Habr que establecer prioridades. Lidiar con las tendencias que
presentan los recursos pblicos asignados a la educacin y su distribucin requiere de una
estrategia explcita de poltica pblica, fruto de un debate pblico abierto y de decisiones
basadas en evidencias. De otro modo, la atencin parcial, asistemtica y no coordinada
de demandas y necesidades resultar seguramente en un escenario de dispersin de
recursos, en el cual cualquier objetivo estratgico de poltica ser difcil de alcanzar.

La posibilidad de armonizar un conjunto claro de objetivos de poltica, en un contexto de


crecimiento ms lento, supone tambin la necesidad de realizar mejoras en la eficiencia
del gasto y la posibilidad de movilizar recursos en funcin de la consecucin de prioridades
estratgicas. Para ello ser imprescindible especificar y monitorear los criterios de equidad
y pertinencia en la asignacin de los recursos, y vincularlos con mayores niveles de
planificacin, coordinacin y gestin de polticas a nivel central y local.

217
218
Qu se entiende por gasto por estudiante?
El gasto promedio por estudiante puede calcularse para distintos niveles: para
el conjunto del sistema educativo, para el sistema pblico o privado, para
un nivel educativo o para un centro. Las formas de clculo y disponibilidad
de informacin varan segn el caso, lo que hace necesario que al realizar
estimaciones se especifique claramente de qu se est hablando y, si se
realizan comparaciones, se verifique la comparabilidad entre ellas. Esto es
de particular relevancia cuando se realizan, por ejemplo, comparaciones con
otros pases o entre el sector pblico y el privado a nivel nacional.

Perspectiva de sistema: gasto promedio por estudiante

El gasto promedio por estudiante es un promedio aritmtico entre el total


de gastos dirigidos al sector educativo, por cada nio o joven matriculado en
la educacin. Podra decirse que es una medida administrativa del gasto
promedio ejecutado por estudiante. Se puede considerar para todo el sistema
u obtener subindicadores para el mbito pblico o privado, para distintos
niveles educativos, o alguna combinacin de ellos. Por ejemplo, para la
educacin pblica este indicador se puede calcular de la siguiente forma:

Gasto pbliconivel
Gasto pblico por estudiantenivel =
Matrcula pblicanivel

En el denominador se emplea la matrcula de estudiantes asociada al nivel


o niveles que se desean estudiar. Por ejemplo, podra querer analizarse el
gasto por estudiante en educacin secundaria pblica y en ese caso se debera
considerar la matrcula de ciclo bsico y bachillerato del CES. Si el objetivo
fuera estudiar el gasto por estudiante de educacin media pblica habra que
considerar la matrcula del CES y, adems, la de educacin media bsica y
superior del CETP.

Para definir cul es el numerador hay que responder a la pregunta sobre


cules son los gastos que se corresponden al nivel educativo y mbito
(pblico o privado) que se desea estudiar. A partir de aqu, se abren
alternativas de clculo segn el objetivo y disponibilidad de informacin.

219
Decisin 1: los gastos de qu solo los gastos corrientes (remuneraciones
instituciones se incluyen? y gastos de funcionamiento). En este
ltimo caso, se consideran todos los gastos
Para el mbito pblico, una alternativa menos las inversiones. De este modo, se
implica considerar el total del gasto pblico obtiene una medida ms ajustada de los
en educacin dirigido a un determinado gastos que se consumen en el perodo.
nivel educativo (o varios), incluyendo Las inversiones que se realizan mientras el
todo lo que est relacionado con dicho estudiante est matriculado no se deprecian
nivel, por ejemplo, gastos ejecutados nicamente en ese perodo, sino que se
desde la ANEP, pero tambin desde otros amortizan a lo largo de los aos: no solo
organismos distintos que tienen el objetivo las utilizar la generacin que ingresa
de favorecer la educacin en dicho nivel, ese ao, sino que lo harn tambin varias
por ejemplo, CEIBAL, programas del generaciones subsiguientes. Siendo an ms
Ministerio de Desarrollo Social (como el precisos, dentro de los gastos corrientes
Programa Maestros Comunitarios o Aulas podran considerarse nicamente los
Comunitarias), gastos del Ministerio de gastos que tengan que ver con la educacin
Transporte y Obras Pblicas para asegurar directamente, excluyendo aquellos asociados
el traslado de los estudiantes, entre otros. a servicios administrativos, de soporte y de
oficinas. Aqu podran incluirse todas las
La otra alternativa para el subsistema remuneraciones docentes y los gastos de los
pblico uruguayo es considerar nicamente centros educativos. Esta alternativa requiere
los gastos realizados por la ANEP (como informacin a un nivel de desagregacin que
principal institucin de enseanza para nuestro pas an no est disponible,
pblica), para luego dividir su gasto entre pero se encuentra en construccin.
su matrcula.
Para el mbito privado pueden considerarse
En el mbito privado, para la estimacin los gastos directos en pagos de matrculas
de los gastos por nivel educativo el INEEd y cuotas realizados por los hogares a las
considera los pagos de cuotas y matrculas instituciones educativas o incluir tambin
realizados por los hogares a instituciones los gastos educativos indirectos dirigidos
educativas. Si bien se cuenta tambin con a la compra de vestimenta, transporte,
informacin sobre los gastos en educacin materiales y otros. Estos gastos no son
de las instituciones sin fines de lucro y de parte de los pagos de matrcula y cuota a
las donaciones de empresas amparadas las instituciones, van aparte y en cierta
por la ley de presupuesto, estos no estn medida los realizan todos los hogares, no
desagregados por nivel educativo, por lo solo los que eligen instituciones educativas
que no se incluyen en la estimacin del privadas. Con la fuente de informacin
gasto por estudiante de determinado nivel. actual (Encuesta de Gastos e Ingresos de
los Hogares 2006) no es posible asignar
Decisin 2: qu tipo de gastos se la mayora de los gastos indirectos a
consideran? un nivel determinado, por lo que se los
considera en las estimaciones globales,
Esta pregunta se responde considerando pero no en las que estn desagregadas por
qu tipo de anlisis se va a realizar. Por niveles educativos.
ejemplo, para el mbito pblico se pueden
considerar todos los gastos sin excepcin, o

220
Comparacin del gasto promedio recursos docentes (los grupos en las
por estudiante en los mbitos escuelas rurales son mucho ms pequeos
pblico y privado que en las urbanas), aumentan los costos
agregados sin incrementar sustancialmente
Al comparar los gastos por estudiante en la matrcula. Las rurales tienen en promedio
los sectores pblico y privado hay que tener apenas 13 estudiantes, mientras que las
en cuenta algunos factores que afectan esta urbanas tienen tamaos medios de 250
comparacin. estudiantes. En 2015, haba ms centros
rurales que urbanos: 1.099 escuelas rurales
Elementos desde el punto de vista del con un total de 14.469 estudiantes y 945
gasto escuelas urbanas con 236.014 estudiantes
(MEC, 2015).
La gran magnitud del mbito pblico podra
considerarse como una ventaja, ya que Por otro lado, el mbito pblico realiza
ofrece la posibilidad de lograr economas la supervisin del mbito privado, lo cual
de escala, o sea, de obtener menores costos le implica destinar recursos humanos de
promedio al expandirse. En educacin forma permanente para ello. A su vez,
primaria y media pblicas hay un nico es responsable de la regulacin de todo
proveedor de servicios (ANEP) frente el sistema educativo y de la definicin e
a la atomizacin que existe dentro del implementacin de la poltica educativa,
subsistema privado de mltiples agentes. lo que tambin tiene costos adicionales.
Esto le permite realizar compras de Todo lo anterior implica un gasto adicional
materiales e infraestructura a precios ms al mbito pblico que el privado no asume
convenientes por cantidad o economizar dentro de sus costos. Esto representa
en costos de procesos administrativos, un desafo para la estimacin del gasto
centralizndolos. La contracara sera la por estudiante ya que dada la falta de
estructura burocrtica centralizada, que informacin estos distintos componentes
enlentece procesos y genera un cuerpo del gasto no pueden desagregarse del total.
administrativo importante con sus costos Si bien no se invalidan las estimaciones del
asociados. Todos estos elementos son gasto por estudiante ni las comparaciones
parte efectiva de los costos o ahorros que que se puedan realizar, es necesario
el Estado tiene, por lo que es genuino considerarlo conceptualmente.
considerarlos en las estimaciones del gasto
pblico en educacin. Elementos desde el punto de vista de
la matrcula
Por otra parte, tambin podran existir
procesos que incidan de forma contraria Otro elemento a atender para comparar las
a la anterior (deseconomas de escala) estimaciones de gasto pblico y privado es
en el mbito pblico, dado su cometido que la unidad estudiante matriculado no
de universalizacin y no exclusin. Las necesariamente representa lo mismo. En la
escuelas situadas en poblados dispersos o educacin pblica existen mltiples ofertas:
escuelas rurales de escasa matrcula son en primaria, por ejemplo, las jornadas
ejemplos de centros educativos de tamao pueden ser de 4, 5, 7 y 7:30 horas, segn se
pequeo que en la relacin matrcula- trate de una escuela urbana comn, rural,
costos fijos (como aulas, patios, baos de tiempo extendido o de tiempo completo,
o materiales como pizarrones), incluso respectivamente. En educacin privada,

221
ms all de un mnimo establecido por la estudiante matriculado no es homognea
ANEP, las horas de clase son decisin del al comparar los mbitos pblico y privado,
centro, por lo que no puede establecerse ni tampoco a su interna.
una jornada tipo. Es as que la unidad

Perspectiva de centro: costo por estudiante

Cuando se estima el gasto por estudiante considerando nicamente los


gastos destinados al funcionamiento204 de los centros educativos, se cuenta
con una medida de costos de lo que las personas efectivamente reciben
como servicio educativo. Esto permite hacerse una idea de lo que el propio
servicio educativo implica (Guadalupe, 2015: 194). Desde este enfoque, se
busca estimar cunto cuesta educar a un alumno, considerando los insumos
que se necesitan para ejecutar directamente el proceso educativo. Se pueden
incluir los gastos corrientes, como el pago de salarios docentes y no docentes,
la compra de materiales didcticos y administrativos, o el equipamiento. Se
pueden considerar tambin las inversiones que se materializan en los gastos
en infraestructura y el mantenimiento edilicio. El requisito para considerar
una partida del gasto es que su cometido sea el centro educativo, sus
estudiantes y las actividades que all se realizan. De forma sinttica, se podra
expresar como la suma de los gastos del centro, dividido entre su matrcula, a
modo de ejemplo:

Sueldoscentro + Materialescentro + Inversionescentro


Costo por estudiantecentro =
Matrculacentro

Obtener esta medida es ms plausible en centros privados, los que, por


autogestionarse, cuentan con la informacin necesaria para su clculo. A su
vez, como cada uno funciona independientemente del resto y suele contar
nicamente con informacin propia, le interesa especialmente el resultado de
su propio funcionamiento. En los centros pblicos es ms difcil realizar estas
estimaciones; por un lado, porque los centros no necesitan esta informacin
para su funcionamiento y, por otro, porque la mayora de sus recursos vienen
ejecutados desde el nivel central.

En el mbito pblico los sistemas de informacin que asocian recursos a los


centros y sus estudiantes se encuentran en construccin, por lo que an no
se cuenta con datos desagregados a ese nivel. Una aproximacin terica se
realiza en las tipologas presentadas por el CODICEN (ANEP, 2015d: 77-
88), en las que se reconstruyen tipos de centros educativos de acuerdo a
determinadas caractersticas bsicas205. Luego se estiman los costos partiendo

Por ejemplo: docentes, equipo de direccin, secretara, auxiliares, materiales didcticos y administrativos,
204

insumos de limpieza, luz, agua, telfono, equipamiento de aulas, oficinas y patios, reparaciones edilicias
y mantenimiento.
205
Se considera tipo de escuela o ciclo del liceo y una determinada cantidad de estudiantes y grupos o aulas.

222
de los requerimientos habituales que un centro de cada tipo necesita
para su funcionamiento regular en un ao. Por ejemplo, para una escuela
primaria de tiempo completo de 200 estudiantes y 8 aulas se estiman los
costos de recursos humanos asociados a 1 director, 1 secretario, 8 maestros
que trabajen a tiempo completo, docentes de educacin fsica, de ingls y
de talleres, y auxiliares de servicio. Por otro lado, se consideran los gastos
directos de funcionamiento como alimentos, material didctico y tiles
escolares, utensilios de cocina y comedores, partidas para limpieza, servicios
de seguridad y limpieza de tanques, provisin para otros gastos menores,
suministros (electricidad, agua, gas), entre otros.

A modo de cierre

Mientras que la metodologa para calcular que s saben cunto gasta cada una. Para
el gasto promedio por estudiante parte de obtener una aproximacin del gasto total en
los gastos agregados del sistema global, el mbito privado se emplean estimaciones
la del costo por estudiante tiene una de los gastos de los hogares a travs de las
perspectiva micro, orientada al centro encuestas nacionales de ingresos y gastos.
educativo. En Uruguay, la ejecucin de
los gastos en educacin pblica est Las consideraciones presentadas buscan
fuertemente centralizada y no se cuenta ofrecer algunos elementos conceptuales
an con informacin precisa de cunto y metodolgicos sobre las estimaciones y
cuesta cada centro especfico. Por esta comparaciones del gasto por estudiante
razn, frecuentemente se emplean pblico y privado. Lo mencionado no
estimaciones del primer tipo (perspectiva invalida el empleo de estos indicadores, sino
de sistema). Las estimaciones desde la que llama la atencin sobre la necesidad
perspectiva de centro se realizan ms de explicitar sus diferencias y modos de
habitualmente en instituciones privadas, interpretacin a la hora de compararlos.

223
224
Qu es la renuncia fiscal dirigida a educacin?
Al analizar el esfuerzo global, y o aportes y, de esta manera, tambin la
concretamente fiscal, que el pas realiza recaudacin final206.
hacia la educacin, adems de estudiar
la cuanta de los recursos empleados Para cuantificar la renuncia fiscal dirigida
directamente en su financiamiento hay que a la educacin se tomaron las estimaciones
considerar la renuncia fiscal en favor del realizadas por la Direccin General Impositiva
sector: los impuestos o aportes que el Estado (DGI), que consideran las exoneraciones
deja de cobrar para favorecer el desarrollo del Impuesto al Valor Agregado (IVA) y
de instituciones del sector educativo. el Impuesto a las Rentas de Actividades
Econmicas (IRAE) de las instituciones de
La renuncia fiscal hacia la educacin enseanza privada207, y las exoneraciones
uruguaya se compone de exoneraciones de a las empresas que realizan donaciones
algunos aportes a la seguridad social a las a instituciones de enseanza208. Por otra
instituciones educativas privadas, y de la parte, tambin se considera la renuncia
disminucin de impuestos a la educacin fiscal asociada a exoneraciones de aportes a
privada y a las empresas que realizan la seguridad social, que dispensan del pago
donaciones a instituciones educativas al total de aportes patronales (jubilatorios, por
amparo de la ley n 18.834. El ltimo se seguro de enfermedad, diferencia de cuota
denomina gasto tributario. Implica un mutual e impuesto a las retribuciones a cargo
sacrificio fiscal proveniente de la reduccin del empleador) a la enseanza privada209.
de impuestos que, en teora, se podran 206
Por ejemplo, las exoneraciones tributarias hacen que
recaudar. sea ms barato contratar personal en las instituciones
educativas privadas. Podra ocurrir que sin estas
exoneraciones los colegios optaran por contratar menos
La inclusin de la renuncia fiscal entre personal o reducir su actividad, lo que generara una
recaudacin menor a la estimada para la renuncia fiscal y
los recursos dirigidos a la educacin es contraera (o afectara la calidad de) la actividad educativa.
importante para considerar todos los Tambin las empresas donantes podran, por ejemplo, no
donar y considerar ese dinero como rentas empresariales,
esfuerzos econmicos realizados para o reinvertirlo en bienes que afectaran el patrimonio de
la empresa, acciones que cambiaran la base imponible
el sistema educativo. Sin embargo, su
del Impuesto a las Rentas de Actividades Econmicas
cuantificacin es compleja, ya que busca (IRAE) y el Impuesto al Patrimonio (IP), que son los que
actualmente pueden exonerar.
estimar un monto ficticio que el Estado 207
Artculo 69 de la Constitucin de la Repblica: Las
recaudara si no existiera la exoneracin. instituciones de enseanza privada y las culturales de
la misma naturaleza estarn exoneradas de impuestos
nacionales y municipales, como subvencin por sus servicios.
Existen distintos mtodos para su 208
Exoneraciones amparadas por los artculos 78 y 79 del
estimacin. El utilizado en este trabajo Ttulo 4 del Texto Ordenado 1996, modificado por la Ley de
Presupuesto n 18.834. Las donaciones pueden dirigirse a
asume que los agentes involucrados no instituciones pblicas o privadas, de salud, investigacin y
cambiaran su comportamiento de no educacin. Al contar nicamente con informacin agregada
de este componente del gasto tributario para todo el
existir la exoneracin, o sea, que sus perodo 2005-2013, hay que aclarar que se sobreestima
decisiones actuales son idnticas a las que el gasto tributario destinado a educacin, ya que incluye
exoneraciones por donaciones a otras actividades. De
tomaran sin la exoneracin tributaria. todos modos, la mayor parte de las donaciones amparadas
por esta ley se direccionan a instituciones educativas.
Este es un supuesto fuerte, ya que si
209
Esta exoneracin tambin est amparada por el
estas exoneraciones no existieran, las artculo 69 de la Constitucin de la Repblica. Los aportes
instituciones que gozan del beneficio patronales jubilatorios de industria y comercio equivalen
al 7,5% de la remuneracin nominal de los trabajadores,
podran cambiar su comportamiento. Esto el aporte por concepto de salud es de 5% ms el
afectara la base imponible de los impuestos complemento de cuota mutual, si corresponde, y el Fondo
de Reconversin Laboral (FRL) es de 0,125%.

225
Grfico 4.14. Evolucin de la renuncia fiscal asociada a educacin, segn origen, en millones de
pesos del 2015. Aos 2005-2015
7.000

6.000

5.000

Exoneraciones
de impuestos a
empresas (ley
4.000 n 18.834) por
donaciones a
instituciones
educativas
3.000
Exoneraciones
a instituciones
educativas
privadas
2.000

1.000

0
2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015

Fuente: elaboracin propia a partir de datos del MEF, el BPS, la DGI y el INE.
Nota: pesos constantes del 2015; se expresa la serie en pesos uruguayos de un ao base (en este caso 2015) para
considerar su poder de compra en ese ao de referencia.

La renuncia fiscal hacia el sector educativo 2015, proporcin que se fue incrementando
habra representado en 2015 un 9% del a medida que avanzaba el perodo.
total de los recursos dirigidos a educacin
financiados por el sector pblico210; en total Las exoneraciones del IVA, el IRAE y
6.548 millones de pesos (grfico 4.14). En los aportes patronales, que solo aplican
trminos reales, la renuncia fiscal creci a instituciones de enseanza privada,
entre 2005 y 2015 a una tasa acumulativa representan el 97,1% del total de la
anual de 7,6%. renuncia fiscal en 2015. El 2,9% restante
corresponde a las exoneraciones por
En cuanto a su composicin, la mayor parte donaciones, que podran estar dirigidas
de la renuncia fiscal dirigida a la educacin tanto a instituciones privadas como
corresponde a exoneraciones del IVA y el pblicas (grfico 4.15). Las empresas que
IRAE a las instituciones educativas, que realizan las donaciones al amparo de la ley
representan un 71,8% del total en 2015. n 18.834 pueden decidir la institucin a
La renuncia por exoneracin de aportes la que realizan el aporte de dinero, dentro
patronales a la seguridad social representa de una nmina de candidatas. Segn datos
un 25,3% del total. Finalmente, el monto del Ministerio de Economa y Finanzas
asociado a las exoneraciones por donaciones (MEF), en 2015 el 47% de estas donaciones
de la ley n 18.834 representa casi el 3% en estuvieron dirigidas a la educacin privada
obligatoria, el 20% a universidades
pblicas, el 19% a universidades privadas,
210
Equivale a casi el 7% de los recursos totales dirigidos a
el 9% a la educacin no formal privada y el
educacin (incluyendo pblico y privado), segn el cuadro
4.1 del captulo 4. 6% a la educacin pblica obligatoria.

226
Grfico 4.15. Evolucin de la composicin de la renuncia fiscal destinada a educacin segn
origen. En porcentajes. Aos 2005-2015
100
1,0 1,0 1,1 1,2 1,2 1,6 1,9 1,5 2,0 3,0 2,9 Exoneraciones
90 del IP y el IRAE
30,0 28,5 25,5 24,9 24,8 23,9 25,3 24,8 25,1 25,3 a empresas por
80 31,0
donaciones a
instituciones
70 educativas
segn ley n
60 18.834
50 Exoneraciones
de aportes
40 patronales a
73,3 73,9 73,6 74,3 73,4 73,2 71,9 71,8 instituciones
30 68,0 69,0 70,5 de enseanza
Exoneraciones
20
del IVA y el
IRAE a
10
instituciones
de enseanza
0
2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015
Fuente: elaboracin propia a partir de datos del BPS, la DGI y el MEF.

Por otra parte, es posible analizar a qu corresponde a casi un 65% de la renuncia


nivel educativo corresponden los beneficios fiscal total dirigida a educacin, mientras
asociados a la renuncia fiscal, mediante que el gasto pblico dirigido a educacin
una aproximacin211. La evolucin de su obligatoria212 asciende a un 69% del gasto
composicin segn grandes agrupaciones pblico en educacin213. Por su parte,
(educacin obligatoria, terciaria y sin nivel) la renuncia fiscal dirigida a educacin
se presenta en el grfico 4.16. terciaria asciende a poco ms del 16% de la
renuncia total, mientras que el peso de la
Se observa que el peso de la educacin educacin terciaria en el gasto pblico total
obligatoria aument levemente, sobre es del 22%.
todo en detrimento de la educacin sin
nivel, mientras que la educacin terciaria Considerando la informacin presentada,
prcticamente mantiene su participacin a se destaca el carcter de financiamiento-
lo largo del perodo. prestacin cruzada (en los trminos
empleados al comienzo del captulo 4)
Al comparar la composicin por niveles que tiene la renuncia fiscal, ya que se
educativos de la renuncia fiscal dirigida a trata de financiamiento pblico, dirigido
educacin con la composicin del gasto mayoritariamente a prestaciones privadas.
pblico dirigido a educacin se observan Esto se debe fundamentalmente a la
ciertas similitudes, al menos al considerar la estructura de los tributos que generan esta
educacin formal para el 2015. La renuncia renuncia fiscal: la mayora de ellos son
fiscal dirigida a educacin obligatoria exclusivos de las instituciones educativas
211
La metodologa empleada para ello se basa en el
privadas, y solo un porcentaje menor
supuesto de que la distribucin por niveles de las (nicamente las exoneraciones a las
exoneraciones a instituciones privadas de educacin (IVA,
IRAE y aportes patronales) sigue una distribucin similar donaciones empresariales que opten por
a la del gasto de los hogares en educacin. Esto implica una institucin pblica) es el que abre la
que el IVA y el IRAE que deberan pagar de no existir estas
exoneraciones y la masa salarial estn relacionados con posibilidad a que se destinen recursos a la
los ingresos de las instituciones educativas privadas (pagos educacin pblica.
de los hogares por matrculas y cuotas). Combinando la
distribucin de las donaciones (disponible desde el 2010) y
la del gasto de los hogares en educacin, es posible contar
212
Inicial, primaria y media, sin considerar CAIF.
con una aproximacin de la evolucin de la renuncia fiscal En el cuadro A.17.2 del anexo se puede ver la composicin
213

total segn niveles educativos para el perodo 2010-2015. del gasto pblico en educacin.

227
Grfico 4.16. Evolucin de la composicin de la renuncia fiscal asociada a la educacin, segn
nivel educativo destino. En porcentajes. Aos 2010-2015

100

90 19,1 19,1
22,0 21,7 21,4 19,9

80

70 16,4 16,5 16,1


16,5 17,1 17,3

60
Educacin
sin nivel
50 Educacin
terciaria
Educacin
40 obligatoria

30 63,7 64,4 64,8


61,6 61,1 61,4

20

10

0
2010 2011 2012 2013 2014 2015

Fuente: elaboracin propia a partir de datos del MEF, el BPS, la DGI y el INE.
Nota: pesos constantes del 2015; se expresa la serie en pesos uruguayos de un ao base (en este caso 2015) para
considerar su poder de compra en ese ao de referencia.

228
UNICEF/Uruguay/2004/Contrera

SNTESIS Y DESAFOS

229
230
Sntesis y desafos
Considerando la evidencia y los anlisis presentados en los diversos captulos y artculos
precedentes, en las siguientes pginas se sintetizan los principales hallazgos del informe,
para posteriormente presentar una mirada global sobre el desarrollo reciente y los desafos
que enfrenta la educacin obligatoria en nuestro pas.

Sntesis

En lo que refiere al acceso, avance y egreso de los estudiantes en la educacin obligatoria,


se ha constatado que:

La cobertura de educacin inicial en 5 aos ya era casi universal en 2006. En los ltimos
aos prcticamente se ha alcanzado la cobertura universal de educacin inicial para
los 4 aos. Asimismo, en la ltima dcada ha habido un incremento sustantivo (46%
a 68%) en la incorporacin de nios de 3 aos, edad en la que an hay importantes
diferencias en el acceso dependiendo del nivel socioeconmico del hogar y del lugar de
residencia. Mientras que entre los hogares de mayores ingresos el 91% de los nios de
3 aos asiste a educacin inicial, la proporcin desciende a 54% entre los de menores
ingresos. Por otra parte, en las zonas con menos de 5.000 habitantes la asistencia es de
44%, mientras que en el resto del pas alcanza al 71%.

Como se trat en el captulo 1, adems de asistir, los nios deben hacerlo regularmente.
En la educacin inicial pblica aproximadamente un 30% de los alumnos tiene asistencia
insuficiente, mientras que en primaria este valor es del 10% de la matrcula. En ambos casos
el problema se presenta atravesado por fuertes inequidades. En educacin inicial se observa
una brecha de aproximadamente 20 puntos porcentuales entre los alumnos de los centros
educativos de contexto ms favorable y aquellos que concurren a centros de contexto ms
desfavorable. En primaria la brecha es de aproximadamente 10 puntos porcentuales.

Sea por repeticin u otros eventos descritos en el captulo 1, el rezago como es lgico
esperar se incrementa a medida que se avanza en el trnsito por el sistema. Lo mismo
sucede con el abandono y la no matriculacin. La contracara de este proceso es que
desciende la cobertura en edad oportuna. La evidencia que surge de este entramado
nos presenta un sistema educativo en el cual una parte importante de los estudiantes
encuentra muchas dificultades para transitar sin rezago y permanecer. En el trnsito
entre primaria y media se registra una cada de casi 10 puntos porcentuales en la
proporcin de estudiantes que asiste sin rezago entre los 11 y los 13 aos: a los 13 aos
ya un 26% tiene rezago y un 3% abandon el sistema. Luego, en el trnsito entre
media bsica y media superior, entre los 15 y los 17 aos se constata un descenso de 20
puntos porcentuales en la proporcin que asiste al grado esperado para su edad (54%
a 34%, respectivamente). A la vez, aumenta 15 puntos porcentuales (de 12% a 27%) la
proporcin que no asiste al sistema educativo.

La tasa de egreso de la educacin media en Uruguay ha crecido muy lentamente desde


la dcada de 1980. En 2015, el sistema educativo presentaba una baja tasa de egreso de

231
su tramo obligatorio (31% a los 19 aos y 40% a los 24 aos). Como se seal, pases
como Per y Chile han logrado superar a Uruguay en la cantidad de aos promedio de
educacin de su poblacin, mientras que Costa Rica si bien no lo super muestra
una evolucin ms dinmica.

El egreso de la educacin obligatoria se presenta atravesado por importantes inequidades.


A los 22 aos, mientras que entre los hogares del quintil de ms bajos ingresos ha
egresado un 15%, entre los de ms altos ingresos lo ha hecho un 71%. En s mismo,
este ltimo dato podra considerarse un indicador de que la problemtica trasciende las
fronteras socioeconmicas, ya que un 29% de los jvenes que residen en los hogares con
ms recursos no ha logrado egresar a esa edad.

A los 22 aos el abandono del sistema educativo en 2015 alcanzaba a la mayora de los
jvenes (56%), un 7% continuaba asistiendo y solo un 37% haba finalizado la educacin
obligatoria.

Sobre los logros de aprendizaje de los estudiantes se ha visto que:

Pese a mantener una buena posicin relativa en las evaluaciones internacionales entre
los pases de Amrica Latina, tanto en educacin primaria como en media se evidencia
un serio problema en el desarrollo de competencias bsicas, cuyas dimensiones fueron
constatadas desde 1996 para primaria (en la evaluaciones nacionales de la ANEP) y
desde 2003 para el caso de media (en las pruebas PISA). Considerando la evolucin a lo
largo de estas dos dcadas, es posible hablar de un sistema educativo que no ha logrado
modificar el bajo e inequitativo desempeo de sus estudiantes.

El abordaje global del sistema educativo en su tramo obligatorio ha permitido evidenciar


que el problema de los bajos rendimientos en materia de aprendizaje no se focaliza
nicamente en la educacin media, sino que ya se observa en educacin primaria. En
2013, un estudio comparativo en Amrica Latina (LLECE, 2014a) seal que los logros de
aprendizajes de los estudiantes en Uruguay eran claramente insuficientes. La proporcin
que se ubicaba en los niveles ms bajos de desempeo (niveles 1 y 2) era de 71% en
ciencias, 62% en matemtica y 56% en lectura.

Los problemas relativos a los niveles de aprendizaje continan en educacin media,


en donde aproximadamente un 40% de los estudiantes de 15 aos no alcanza los
logros mnimos en lectura y ciencias, mientras que un 52% no los logra en matemtica
(OCDE, 2016a). Asimismo, es necesario recordar que estos resultados son alcanzados
por los alumnos que se encuentran escolarizados, y que en nuestro pas un 14% de los
adolescentes de 15 aos no asiste a la educacin obligatoria, por lo que de incluirlos
presumiblemente sus desempeos seran an ms bajos.

A la luz de los anlisis presentados, el mecanismo de hacer repetir todo un ciclo lectivo
a los estudiantes que de acuerdo con el juicio evaluativo de los docentes no han
logrado suficiencia en los aprendizajes esperados aparece como una prctica educativa
que tiende a reforzar la desigualdad de oportunidades. Luego de hacerlos repetir, el

232
sistema educativo no logra que los alumnos compensen su desfasaje en relacin al
desempeo de otros nios, adolescentes y jvenes que no lo han hecho.

Si bien los desempeos de los estudiantes de educacin primaria y media estn claramente
atravesados por diferencias socioeconmicas, la evidencia presentada muestra que un
clima de aula que promueve interacciones favorables entre docentes y alumnos tiene
el potencial para revertir o atenuar tanto los bajos desempeos como las inequidades.

En lo que refiere a la formacin, el trabajo y el desarrollo profesional de los docentes, se


ha mostrado que:

En la actualidad, los maestros y profesores titulados son insuficientes para cubrir las
necesidades de personal de la educacin primaria y media. En ambos casos inciden,
de manera importante, los bajos niveles de egreso del sistema de formacin docente.
La problemtica es ms marcada en la educacin media, donde si bien se verifica
un proceso de incremento del nmero de docentes titulados los dficits persisten,
especialmente en el CETP y en algunas disciplinas.

Los docentes declaran haber recibido una formacin centrada en los contenidos a
ensear y en su didctica, que no los habra preparado adecuadamente para las complejas
realidades que enfrentan en las aulas. Entre los dficits en su formacin sealan
cuestiones como el uso de TIC, la enseanza en aulas con diversidad sociocultural y la
integracin de estudiantes con necesidades educativas especiales.

El salario docente ha crecido en la ltima dcada, especialmente en el sector pblico.


Sin embargo, las remuneraciones continan siendo poco atractivas, en la medida en
que se basan principalmente en contratos a tiempo parcial o por horas de clase, no
reconociendo adecuadamente el tiempo de trabajo adicional a la actividad de aula que es
necesario para poder desempear su tarea en forma profesional.

En la educacin media, el multiempleo que se vincula con las bajas remuneraciones y


con la ausencia de un cargo asociado a centros educativos como modalidad predominante
de contratacin no solo desgasta a los docentes, sino que adems obstaculiza la
conformacin de equipos estables y comprometidos con cada institucin. La dificultad
para conformar equipos estables se vincula tambin al sistema de eleccin de horas, donde
incluso los docentes efectivos deben elegir en qu centros dictarn sus clases ao a ao.

Segn se ha sealado, los docentes entienden necesario y esperan ser acompaados en


su labor en las aulas. Sin embargo, plantean la necesidad de una revisin de los sistemas
de apoyo y supervisin profesional. Mayoritariamente se reconoce que el rol actual de
los inspectores est asociado ms a una funcin fiscalizadora que a una formadora.
Asimismo, en educacin media se seala la poca frecuencia de las visitas, particularmente
en el CETP, lo cual podra obstaculizar el avance de los docentes en su carrera.

Los docentes de primaria reconocen a los directores como competentes en su tarea, a la


vez que los consideran un apoyo importante para su trabajo. Sin embargo, se demanda

233
una adecuacin de su rol, donde se prioricen los aspectos pedaggicos por sobre los
administrativos.

Respecto a los recursos dirigidos a la educacin, se ha observado que:

Tuvieron un incremento relevante desde mediados de la dcada de 2000, para entrar en


una fase de estabilidad en los ltimos aos. El gasto total, pblico y privado, y el gasto
pblico destinados a educacin en trminos del PIB aumentaron hasta 2012, para luego
mantenerse sin mayores variaciones.

La proporcin del gasto educativo en relacin al PIB es menor a la de muchos de los


pases de la regin y de los seleccionados de fuera de ella. Algo similar ocurre al comparar
el gasto en educacin como porcentaje del gasto pblico total, aunque esto no se verifica
al comparar el gasto en salud y seguridad social.

Entre los actores que financian la educacin el que ha crecido en mayor proporcin fue
el gasto del sector pblico. En el perodo analizado el presupuesto de la ANEP creci, y
dentro de l se increment especialmente la parte destinada a las remuneraciones. Este
proceso ubica a Uruguay como uno de los pases de la regin con mayor proporcin del
gasto pblico educativo destinada a salarios.

El gasto promedio por estudiante aument para todos los niveles educativos. Mientras
que en inicial y media esto se debi a un aumento del gasto, en primaria el incremento
se relacion principalmente con la reduccin de la matrcula, vinculada al cambio en
la estructura de edades de la poblacin. Sin embargo, tomando en cuenta el PIB per
cpita, el gasto promedio por estudiante en Uruguay es menor que el de otros pases
considerados en la comparacin.

En la educacin primaria pblica la asignacin de los recursos educativos sigue un


criterio compensatorio de la desigualdad. En cambio, en la educacin media no se
observa un criterio de asignacin de recursos que busque compensar las inequidades
vinculadas a las caractersticas socioeconmicas de la poblacin atendida.

Los principales desafos: una mirada global

La Ley General de Educacin n 18.437 consagr el derecho a una educacin de calidad


desde los 4 aos hasta el fin de la educacin media. De este modo, plante el desafo
de generar las condiciones necesarias materiales, financieras, institucionales y
pedaggicas para sustentar un proceso educativo ms extenso para todos los nios,
adolescentes y jvenes uruguayos, ms all de su origen social, su lugar de residencia o
sus diferentes capacidades.

Al asumir este objetivo de poltica pblica y consagrar este derecho se conform tambin
un nuevo parmetro normativo para evaluar las prestaciones del sistema educativo y
reflexionar sobre los posibles caminos para alcanzar los objetivos propuestos. La ANEP,
en su presupuesto quinquenal (2015-2019), contribuy a especificar ese parmetro

234
normativo general establecido por la ley, fijando metas que permiten verificar durante
este quinquenio los grados de avance y cumplimiento de cada una de ellas. En los
captulos precedentes se han repasado algunas de estas metas para evaluar el desempeo
del sistema educativo.

Este informe ha constatado diversos avances y problemas persistentes de la educacin


uruguaya. A partir de mediados de la dcada de 2000 el pas logr comenzar un proceso de
reduccin de la proporcin de personas en situacin de pobreza en el total de la poblacin y
entre quienes se encuentran en edad de asistir a la educacin. En el plano educativo, se han
presentado evidencias consistentes respecto del incremento y la mejora de los recursos
con los que opera el sistema educativo: el gasto promedio por estudiante, la reduccin
del tamao de clase, el aumento de los salarios y el incremento de docentes titulados en
secundaria. Estos indicadores sealan que se han ido afectando mayores recursos pblicos
destinados a esta rea. Junto con ello, ha aumentado la cobertura de la educacin inicial,
ha disminuido la repeticin en primaria y ha aumentado la tasa de egreso en educacin
media bsica.

No obstante, no se han verificado mejoras sustantivas en materia de aprendizaje, de


egreso de la educacin obligatoria ni en la reduccin de la desigualdad de resultados del
sistema educativo. Como se ha observado, el sistema presenta dificultades persistentes
para lograr que una parte muy significativa de los estudiantes permanezca y desarrolle
las competencias bsicas esperadas en cada etapa, transitando sin rezago y egresando a la
edad prevista de la educacin obligatoria. Entre 2013 y 2015 solo un 34% de los adolescentes
de 17 aos se encontraba cursando el grado esperado para su edad, un 39% cursaba con
rezago, mientras que un 27% ya haba abandonado el sistema educativo sin culminarlo.

Si bien la cobertura en educacin primaria es universal, la situacin se complejiza a medida


que los estudiantes avanzan en sus trayectorias. Ya a los 12 aos, casi uno de cada cuatro
estudiantes presenta rezago en educacin primaria o abandon el sistema educativo. Esta
proporcin va en aumento a medida que cursan educacin media. El trnsito por este
tramo del sistema muestra, asimismo, un problema relevante de abandono del sistema
educativo, que se multiplica por nueve en el transcurso de 4 aos (3% a 27% entre los 13
y los 17 aos).

La evidencia presentada da cuenta del efecto negativo que tiene para muchos estudiantes
el hecho de repetir, no solo en su trayectoria, sino tambin en su desempeo, ya que este
dispositivo pedaggico-administrativo no parece estar generando el resultado esperado.
Una vez que un alumno repite, no logra compensar su desfasaje en relacin a otros nios,
adolescentes y jvenes que no lo han hecho. A su vez, la repeticin disminuye la probabilidad
de finalizar la educacin obligatoria. Cabra pensar, entonces, en la repeticin como una
prctica educativa que lejos de brindar oportunidades de aprendizaje sistemticas y
eficaces tiende a reforzar las brechas de desigualdad entre los estudiantes.

Es claro que la problemtica del rezago en la educacin primaria y media se vincula


fuertemente con los resultados de aprendizaje. Como se ha observado, las dificultades que
encuentran los estudiantes para avanzar sin rezago estn, en buena medida, relacionadas

235
con el escaso o dbil desarrollo de competencias bsicas aquellas competencias que
sostienen la posibilidad de seguir avanzando en el aprendizaje que logran los alumnos.

Como se seal oportunamente, la problemtica asociada a los desempeos de los


estudiantes considerados aqu como un indicador de logros del sistema educativo
no se concentra nicamente en educacin media, sino que ya se observa en educacin
primaria. En 2013, al fin de este ciclo ms de la mitad de los estudiantes no lograba superar
los dos niveles de desempeo ms bajos del TERCE (tanto en lectura y matemtica como en
ciencias) (LLECE, 2015a). Los magros desempeos de los estudiantes de 15 aos registrados
en PISA 2015 indican que el problema persiste en educacin media214.

Esta es una situacin preocupante que permite llamar la atencin, una vez ms, sobre la
necesidad del diseo e implementacin de acciones especficas para detectar el rezago a
tiempo y poder brindar apoyos oportunos y eficaces a los estudiantes. Razonablemente,
ello impactara en el aumento de las tasas de egreso de la educacin obligatoria.

En los captulos 1 y 2 se hizo nfasis en la descripcin de las diferencias de los resultados


alcanzados por estudiantes de diversos contextos socioculturales y econmicos. La
evidencia indic que estas se han mantenido prcticamente inalteradas en el mediano
plazo. Hasta ahora, tanto los bajos desempeos que tiene aproximadamente la mitad de los
estudiantes de primaria y media, las bajas tasas de egreso de educacin media superior, as
como su distribucin inequitativa de acuerdo al estatus socioeconmico de los alumnos,
han sido aspectos que no han podido ser revertidos.

Los resultados del sistema educativo se producen en una interaccin compleja entre la
accin de las polticas y las acciones que se suceden en los centros y en las aulas, en
intercambio con los contextos sociales, econmicos, familiares con los que opera
el sistema educativo215. En este interjuego entre las determinaciones estructurales y las
posibilidades de la accin, los docentes constituyen un factor clave.

En este informe se ha presentado evidencia relevante sobre el potencial que tiene el


sistema educativo para revertir la situacin de estancamiento e inequidad de resultados
en que parece encontrarse. Las prcticas de aula encierran gran parte de dicho potencial.
Como se ha mostrado en el captulo 2, estas prcticas tienen la capacidad para revertir
en buena medida la inequidad sobre los desempeos que se vincula a las condiciones
socioeconmicas de los estudiantes. Esto muestra la fortaleza del buen trabajo docente:
donde las interacciones entre docentes y alumnos son favorables, se registra un
aumento significativo de los desempeos, aun tomando en cuenta las caractersticas

Aunque no han sido objeto de este informe, es pertinente considerar que estos resultados pueden estar atravesados
214

por problemas tanto de diseo institucional, pertinencia de las propuestas curriculares y las prcticas pedaggicas, la
definicin y el ejercicio del rol docente, entre otros.
215
Aunque trascienden dicho mbito, ya que la alta segregacin del sistema educativo que incide de manera negativa sobre
los desempeos de los alumnos es en gran medida consecuencia de la segregacin geogrfica que se observa entre la
poblacin, particularmente la montevideana (INEEd, 2014).

236
socioeconmicas. Los datos para primaria y media muestran que este efecto se mantiene
especialmente en los contextos ms desfavorables: a medida que mejora el clima en aulas
de contextos desfavorables, mejoran los desempeos.

Evidenciar que las buenas prcticas de aula tienen el potencial de mejorar los desempeos
y reducir la inequidad constituye una muy buena noticia, ya que permite revertir una
mirada determinista del contexto socioeconmico sobre los desempeos a travs del
trabajo docente.

La evidencia presentada, lejos de ubicar a los docentes como responsables de los logros
todava insuficientes del sistema educativo, indica que buena parte de los problemas
radican en la debilidad de las bases que estructuran la profesin. El hecho de que una
cuarta parte de los maestros de escuelas pblicas, casi dos quintos de las escuelas privadas
y aproximadamente un 60% de los docentes de educacin media se desempeen en ms de
un centro debera considerarse un indicador clave de los problemas del sistema educativo
uruguayo en su conjunto: en qu medida podemos esperar mejores prcticas pedaggicas
y mejores resultados educativos si no se valoriza la labor docente a travs de orientaciones
y apoyos que permitan un desarrollo de la profesin acorde a las necesidades del pas?216

El potencial identificado en las prcticas de aula refuerza la necesidad de asumir el desafo


de fortalecer y transformar la formacin inicial y en servicio de los docentes, ya que es all
en donde se les pueden brindar las herramientas adecuadas para su trabajo en las aulas.
Entre ellas, deberan considerarse los procesos que contribuyan a brindar apoyo oportuno
tanto en la dimensin cognitiva como en la socioemocional a los estudiantes para
mejorar los desempeos, el sentido de pertenencia y disminuir lo ms posible el rezago y
la desigualdad.

Cualquier estrategia de poltica educativa para los prximos aos debera considerar la
ineludible centralidad de generar cambios de envergadura en la estructura del cargo y la
carrera, en las condiciones de trabajo, en la formacin y en los mecanismos de apoyo y
evaluacin. La profesionalizacin de la carrera docente que se est requiriendo supone
tanto brindar un carcter universitario a su formacin, as como redisear el puesto de
trabajo, ya que este no parece condecirse con las necesidades de un sistema educativo que
debe formar y acompaar a todos los nios y adolescentes desde los 4 aos hasta el fin de
la educacin media. La conformacin de equipos de trabajo permanentes en los centros, as
como la creacin de cargos docentes asociados a centros constituyen desafos de larga data,
ya identificados por la poltica educativa, pero sobre los que, sin embargo, no se ha podido
avanzar de manera consistente. En 2012 menos de un 10% de los docentes uruguayos de
educacin media tena dedicacin completa en un centro. Ello ubica a nuestro pas a una
distancia muy relevante tanto de pases de la OCDE como de Latinoamrica (INEEd, 2014).

En el captulo 3 se ha evidenciado que, si bien en primaria la tasa de docentes titulados en


las aulas no es todava un problema, seguramente pase a serlo en breve, producto del bajo
nivel de egreso de magisterio. Dicha dificultad es ms pronunciada en la educacin media.
216
Dicha cuestin no solo es compleja en s misma, sino que su anlisis se ve acotado por la escasez de informacin
disponible comparativamente con el resto de los temas abordados.

237
Sin duda una de las mejores noticias que nos ha dado la poltica educativa en los ltimos
aos fue el haber comenzado la tarea de definir perfiles de egreso para todo el trayecto de
educacin obligatoria. De acuerdo a evidencia internacional (Bender y otros, 2006; Reimers,
2002 y Valverde, 2004), los perfiles constituyen una herramienta que puede contribuir no
solamente a la mejora de los logros, sino tambin a la reduccin de la inequidad.

Pensar en el currculo en forma ms sistmica implicar incorporar evidencias de lo que


los estudiantes son y no son capaces de hacer en diversos ciclos educativos, articular
su continuidad entre niveles y revisar la calidad de la propuesta formativa. Es una
oportunidad, por ejemplo, para reemplazar el denominado asignaturismo de educacin
media a travs de un currculo ms integrado, incrementando el atractivo y la pertinencia
de la oferta formativa para los estudiantes.

Este cambio en la poltica curricular implicar un esfuerzo importante respecto de la


formacin inicial, para que los maestros y profesores comprendan y se formen para la
consecucin de dichos fines, as como una necesaria articulacin entre niveles educativos
y diversos trayectos que puedan formularse dentro de la educacin formal obligatoria.

Respecto de los recursos, al vincular las conclusiones de los diversos captulos se observa
que el proceso de incremento desde mediados de la dcada de 2000 hasta los primeros
aos de la dcada actual permiti incrementar la cobertura de inicial, los salarios y,
probablemente, mejorar las condiciones generales de operacin del sistema, pero estos
cambios no se reflejaron en mejoras en materia de egreso ni de aprendizaje, as como
tampoco en la reduccin de las brechas de desigualdad.

No es esperable que el solo aumento de recursos produzca mejores resultados. Entre los
insumos y los resultados se despliega una gran cantidad de procesos que encierran grandes
potencialidades para revertir tendencias negativas y promover procesos exitosos.

La preocupacin de las autoridades educativas sobre los resultados, manifestada en la


definicin de metas realizada por la ANEP en su presupuesto quinquenal, constituye un
elemento importante en un proceso de mejora. El grado de consecucin de estas metas,
particularmente las de egreso, se juega mucho en las acciones especficas que se lleven
adelante para promover los logros de los estudiantes. Para ello, como se seal, no solo
sera pertinente definir metas de aprendizaje, sino tambin realizar una asignacin de
recursos planificada que contribuya a reducir las brechas de desigualdad observadas tanto
en acceso y egreso, como en desempeos.

La ventana de oportunidad que surge asociada a las proyecciones de poblacin sealada


en el captulo 4, acompaada de estrategias de planificacin en la asignacin del gasto,

238
ser suficiente para alcanzar los objetivos y desafos que enfrenta la poltica educativa?
Este informe no ha abordado el tema de forma de ofrecer una respuesta precisa. La magnitud
de los retos y la persistencia de problemticas de larga data llevaran a pensar que la
propia planificacin de una estrategia de mediano plazo que articule esas dimensiones
ser un desafo para la poltica. Tomando en cuenta la magnitud de los retos, as como las
dificultades del proceso de planificacin e implementacin que se requiere, se ve como
necesario continuar aumentando los recursos destinados a la educacin. No obstante, los
criterios de asignacin del gasto pblico en educacin requerirn esfuerzos de planificacin
y mejoras importantes en pos de la consecucin de las metas propuestas por la ANEP, as
como avanzar sobre los desafos identificados en este informe.

Es preciso sealar que la elaboracin de este informe se ha visto atravesada por una serie de
limitaciones impuestas por la falta de informacin sistematizada y de criterios uniformes
de relevamiento entre los diversos desconcentrados. Ello representa en s mismo otro
desafo muy relevante. Contar con informacin actualizada, sistemtica y coherente entre
subsistemas facilitara no solo la investigacin y evaluacin, sino que constituira un
insumo indispensable para el diseo de polticas educativas basadas en evidencias vlidas.
Adems, es importante llamar la atencin sobre la necesidad de integrar al subsistema
privado a este conjunto de informacin.

En el proceso que es preciso recorrer para enfrentar los desafos identificados, el INEEd
tiene un aporte especfico que realizar: brindar informacin pertinente y vlida, y juicios
evaluativos que sirvan para la discusin pblica sobre educacin y para el diseo de poltica
educativa en nuestro pas.

El Mirador Educativo (mirador.ineed.edu.uy) es una herramienta que permite dar cuenta


del grado de cumplimiento de las metas de la ANEP, a la vez que presenta series de diversos
indicadores del funcionamiento del sistema educativo. Contribuir no solo al monitoreo
de distintas dimensiones del sistema, sino tambin a la toma de decisiones acerca de la
definicin de nuevas metas. Contar con esta fuente de informacin facilitar la discusin
y definicin de nuevas metas, de forma que resulten tanto pertinentes como plausibles.

La implementacin de Aristas, la Evaluacin Nacional de Logros Educativos, permitir


monitorear los logros del sistema educativo en distintos niveles de la escolaridad (en
tercero y sexto de primaria y en tercero de media). Ofrecer evidencia sobre lo que los
estudiantes son y no son capaces de hacer al culminar cada ciclo educativo, adems de
informacin relevante sobre el trabajo docente, el clima de aula y el funcionamiento de los
centros. En la medida que su diseo es coherente con la definicin de los perfiles de egreso
establecidos por la ANEP, permitir monitorear las metas de aprendizaje que el propio
sistema educativo establezca.

239
Los resultados de Aristas constituirn insumos adecuados para el diseo de la poltica
curricular, contribuyendo a reforzar el proceso de definicin de perfiles de egreso basados
en evidencia vlida sobre los logros de los estudiantes. Junto con ello, las descripciones
que se ofrezcan sobre las habilidades socioemocionales de los estudiantes contribuirn
al desafo de trabajar con la diversidad y la emocionalidad en las aulas. El relevamiento
de las oportunidades de aprendizaje en las aulas uruguayas contribuir al estudio de las
interacciones entre docentes y alumnos y su vnculo con la consecucin de los aprendizajes
esperados. Las oportunidades de aprendizaje se constituirn as en evidencia necesaria
para el diseo de polticas orientadas a fortalecer el trabajo de los docentes, lo cual, como
se vio, es uno de los mecanismos ms relevantes a travs de los cuales es posible revertir
el proceso de estancamiento de los logros y su persistente inequidad.

La identificacin de los avances en los desempeos a lo largo del tiempo entre los mismos
estudiantes, y el estudio de los procesos escolares vinculados a ellos, ofrecer una
informacin sin precedentes en el pas respecto de las polticas, programas y prcticas
educativas que se asocian con procesos de mejora.

Estas contribuciones que el INEEd est comprometido a realizar estn alineadas con el
inters por promover la formulacin e implementacin de polticas pblicas basadas en
evidencia, lo que permitir incrementar la eficacia de las acciones pblicas y la eficiencia en
el uso de los recursos que se asignan a la educacin de las nuevas generaciones de uruguayos.

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