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TA CONTRALORA
GENERAT DE I.A REPBIICA

TRIBUNAL SUPERIOR DE RESPONSABILIDADES ADMINISTRATIVAS

PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR

RESOLUCTN N' I 1 2.201 s-CcnsRA

EXPEDIENTE N" 077-201 3.CG/INSN


GOBIERNO REGIONAL DE TUMBES

ADMINISTRADOS : GUILMER CRDOVA PAKERT)


MANUEL ALFREDO SMVEDRA GUZMN
JUAN CARLOS ALFARO OLIVARI
MANUEL JESS PRETELL SALDAA
NEPTAL JAVIER CLAVIJO ANTN
WLSON VALLADOLID PIEDRA
ROLANOO CARLOS CRUZ AGURTO
CARLOS ENRIQUE PONCE ZAVALETA

SUMILLA : Se declaran infundados los recursos de apelacin interpuestos.

En Lima, a los 19 das del mes de noviembre de 2015, en Ia Sesin N'088-2015 de la Sala del
Tribunal Superior de Responsabilidades Administrativas, con la asistencia de los Seores Vocales
Dolorier Tones, Presidente, Ferrero Diez Canseco, Rojas Montes, Nu Bracamonte y Ramirez
Truciost se emite la siguiente Resolucin:

r. vtsTos,
Los recursos de apelacin interpuestos por los administrados seores Manuel Alfredo Saavedra
Guzmn, Juan Carlos Alfaro Olivari, Manuel Jess Pretell Saldaa, Neptal Javier Clavijo
Antn, Wilson Valladolid Piedra, Rolando Carlos Cruz Agurto y Carlos Enrique Ponce
Zavaleta, en adelante los administrados, contra la Resolucin N" 001-077-201S-CG/SAN del 24
de junio de 2015, emitida por el rgano Sancionador de la Contralora General de la Repblica, en
adelante la CGR, que les impuso sancin de inhabilitacin para el ejercicio de la funcin pblica, al
habrseles determinado responsabilidad administrativa funcional.

z-
II. ANTECEDENTES.

2.1 El presente procedimiento tiene como antecedente el informe de conkol N" 630-2013-
CG/ORPI-EE, del 24 de octubre de 2013, denominado"Ejecucin de Obras Pblicas y
Servicios de Consultora" conespondiente al periodo del 1 de enero de 2010 al 31 de
diciembre de 201 1,

(') Mediante Resolucin N' 004-077-201S-CG/SAN se declar consentida la Resolucin N' 001-077-201S-CG/SAN
en elextremo que le impuso la sancin de cuatro (4) aos de inhabilitacin en el ejercico de la funcin pblica por
la imputacin de la infraccn previsla en el lnc. k)delArl. 6 ' del Reglamento de la Ley N' 29622.

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TA CONTRALORfA
GEN:RAL DE I-A REP8TICA

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PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR

2.2 Mediante Resolucin N" 01-2014-CG/INSN, del 31 de enero de 2014, obrante de fojas 3382 a
3403 del expediente, el rgano lnstructor Norte de la CGR, resolvi iniciar proedimiento
administrativo sancionador contra los administrados seores Manuel Alfredo Saavedra
Guzmn, en calidad de sub gerente de Obras; Juan Carlos Alfaro Olivari, en su condicin
de sub gerente de Supervisin, Liquidacin y Transferencia de Obras; Manuel Jess Pretell
Saldaa, en calidad de sub gerente de Estudios: Neptal Javier Clavijo Antn, en su
condicin de inspector de obras; Wilson Valladolid Piedra, en calidad de inspector de obras
y presidente del Comit de Recepcin de Obra; Rolando Carlos Cruz Agurto, en su
condicin de miembro del Comit de Recepcin de Obra y, Carlos Enrique Ponce Zavaleta,
en calidad de miembro del Comit de Recepcin de Obra, funcionarios y servidores del
Gobiemo Regional de JL,rn[s5(z), en lo sucesivo la entidad, por la presunta comisin de la
infaccin prevista en el literal a) del Art, 46' de la Ley N" 27785, Ley Orgnica del Sistema
Nacional de Control y de la Conkaloria General de la Repblica, modificada por la Ley N'
2962213), pot haber incurrido en las conducta descrita y especificada como infraccin muy
grave en el Reglamento de la Ley N' 29622, aprobado por Decreto Supremo N' 023-201 1-
PCM, en adelante el Reglamento, segn se detalla:

Adminiskados Presuntas lnfracciones Calificacin


Wilson Valladolid Piedra Art, 6", literal k){r) Muy qrave
Rolando Carlos Cruz Aourto Art, 6', literal k){r) Muy qrave
Carlos Enrique Ponce Zavaleta Art. 6', literal k){r) Muy grave

t2t En los periodos de gestin considerados en la Resolucin N' 00'1-2014-CG/INSN y los pliegos de cargo, obrantes
en el presente expediente PAS.
(3)
Ley N'27785, Ley Orgnca del Sistsma Nacional do Conkoly de la Contralora Generalde la Repblica
'Art. 16'.- Conducias nfracloras
<- Conductas nfiactoras en materia de responsabilidad adminiskativa funcional son aquellas en las que incurren los
servidores y funcionaros pblicos que conlravengan el ordenamiento juridico adminiskatvo y las normas internas
de Ia entdad a la que pertenecen. Entre estas encontramos las siguentes conductas:
a) lncumplir las disposiciones que integran el marco legal aplicable a las entidades para el desarrollo de sus
actividades, asi como las dsposiciones rnternas vinculadas a la actuacin funoonal del servidor o funcionario
pbIco.
( ,)'
Decreto Supremo N' 023.2011.PCM, Reglamento de lnfracciones y Sanciones para la Responsabildad
Admnistrativa Funcional Derivada de los lnformes Emitidos por los rganos del Sistema Nacional de
Gontrol.
'Art. 6".. lnfracconos por incumplimiento de las disposiciones que ntegran el marco logal aplicable a las
{'
entidados y disposciones internas rolacionadas a la acluacin funcional.
Los funcionarios o servidores pblcos ncurren en responsabilidad administrativa funcional por la comistn de
4
infracciones graves o muy graves, relacionadas al incumplmiento de las disposiciones que integran el marco legal
aplicable a las entidades para el desarrollo de sus actividades, as como de las dsposicones internas vinculadas a
su actuacin funcional, especificamente por:
k) Usar los recursos pblcos sin la estrcta observancia de las normas pertinentes o influir de cualquier forma para
su aplicacin irregular, ocasionando perjuicio al Estado'. Esta infraccin es considerada como grave. Siel perjuicio
es econmico o se ha generado grave afectacin al servrcro pblico, la infraccin es muy grave (..,)",
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LA CONTRATORA
CENTNAI DT tA RTP8!ICA

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Administrados Presuntas lnfracciones Calificacin


Manuel Jess Pretell Saldaa Art. 6", literal k){r) Muy grave
Neptal Javier Claviio Antn Arl. 6", literal k){r) Muy orave
Manuel Alfredo Saavedra Guzmn Art 6', literal k)(4) Muy grave
Juan Carlos Alfaro 0livari Art. 6", literal k){r) Muy grave

2.3 Presentados los descargos de los citados administrados, y sobre la base del informe
de
pronunciamiento N' 001-2014-CG/|NSN, mediante Resolucin N" 001-077-201S-CG/SAN,
del 24 de junio de 2015, emitida por la Jefatura del rgano Sancionador, se determin que
los administrados habian incurrido en responsabilidad administrativa funcional y se les
impuso la sancin de cuatro (4) aos de inhabilitacin para el ejercico de la funcin pblica,
considerando lo siguiente:

2.3.1 Respecto al administrado seor Saavedra Guzmn, se consider que se encontraba


suficientemente acreditado que en el ejercicio del cargo de sub gerente de Obras en
el perodo comprendido del 04 de enero de 2011 al 05 de enero de 2012 y del 04 de
julio al 28 de noviembre de 20'12, incurri en la infraccin descrita y especificada como
muy grave en el literal k) del artculo 6 del Reglamento, por influir en la aplicacin
irregular de los recursos del Gobierno Regional, al emitir el lnforme N" 1053-
2011/GOBIERNO REGIONAL TUI\4BES-GRI-SGO-SG(s) del 3 de octubre de 2011
dirigido al Gerente Regonal de lnfraeskuctura, a foja 2719, mediante el cual opin
favorablemente para la modificacin del expediente tcnico de la obra relativo al
adicional de obra a favor del Contratista.

Se consider tambin que dicho adicional de obra result de la reduccin de metrados


de la partidas 03.03 "Relleno con equipo, con material de prstamo de cantera", as
como la modificacin de los precios unitarios de la citada partida 03.03 y las partidas
04,0'l "Conformacin de Base Granular e=0,20m" y 04.02 "Conformacin de Sub Base
Granular e=0,20m", admitendo precios unitarios superiores a los contratados(6); siendo
que dicho adicional no se encontraba sustentado tcnicamente, toda vez que si bien el
Contratista seal que al extraer el aflrmado de la cantera San Jacinto para las
mencionadas partidas ste no cumplia con las especificaciones tcnicas del Proyecto,
conforme a lo sealado en el informe tcnico N" 1-2013-CG/GRT-I,IAFM, de fojas 074 ')

En este documento seal:


,l....)
De la modlcacin del expediente lcnico se desprende un presupuesto adiconal
I
(...) lotal de S/. 1 546 935,07, impoe que represenla el 13.60% del monto contrutado; (...) el susilo conpade la
opnin del inspectot que es necesaio aprobat la modilcacn del expedienle tcnco para alcanzat la finalidad del
expedente lcnco, pot lo que soliclo a usled se slrva denvar el presenie (02 archivadores) a la Subgerencia de
Estudos para su evaluacn y para su aprobacn, de conomidad con lo dispuesto por el aculo 136" del D.S.
N' 1 84-2008-EF se deive al Consejo Regonal' .
Conforme aldetalle consignado en elcuadro N" 03 de la Resolucin N' 01-20'14-CG/|NSN, obrante a fojas 3385 y
en el piego de cargos, a fojas3425.
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tA CONTRATORfA
CTNERAI. DE [A NTPB[IC

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a 120 y la hoja informativa N' 01-2014-CG/0RP|-GRT-MAFM0), de fojas 3378 a 3381,


emitidos por el lng. Civil Manuel Antonio Farfn [4orales, especialista y jefe de la
Comisin Auditora responsable del informe de control, las partidas fueron ofertadas
considerando los fines de la obra, conteniendo las cantidades y rendimientos
necesarios para su ejecucin, consderndose la ejecucin de trabajos con material
granular zarandeado para relleno (partida 03.03), agregado para base granular (partida
04.01) y agregado para sub base (partida 04.02), los cuales se obtienen de realizar una
mezcla satisfactoria de varios componentes (afirmado, agregado grueso, etc.) y no
solamente de exlraer el material (afirmado) directamente de la cantera y transportarlos
a la obra como lo aflrmaba el Contratista.

Asimismo, los metrados de las partidas 03.03 y 04.02 se encontraban ejecutadas y


canceladas con anterioridad a la aprobacin del adicional de obra, en un 65.18% y
84,61%, respectivamenle(8), de lo cual el administrado tena conocimiento toda vez que
particip del trmite de dichos pagos al remitir las valorizaciones conespondientes a la
Gerencia Regional de lnfraestructura,

Aunado a ello, cometi la citada infraccin por haber influenciado en la aplicacin


inegular de los recursos del Gobierno Regional, al emitir el lnforme N' 1499-2012-
GOBIERNO REGIONAL TUMBES-GRI-SG0-SG dirigido al Gerente Regional de
lnfraestructura, fojas 2238, mediante el cual remiti la liquidacin tcnica final del
contrato de obra al Gerente Regional de Infraeskuctura(s).

Cabe precisar que la liquidacin contena el adicional de obra citado en los aparlados
anteriores y metrados contratados pero no ejecutados, lo que fue sustentado por el
contratista en el hecho de que no se consider el25o/o de esponjamiento en el clculo
de los metrados de las partidas 04.04 "Preparacin de mezcla asfltica en caliente
rendimiento=390 m/da'y 04.05 "Esparcido y compactado mezcla asfltica rendimiento
= 218,35 ma/dia'(Fojas 2375), Sin embargo, conforme a lo indicado por el Ing. Civil
Manuel Antonio Farfn Morales, especialista y jefe de la comisin auditora responsable
del informe de conkol, en el informe tcnico N" 1-2013-CG/GRT-MAFM, obrante de
fojas 74 a 120, no exista justificacin para la reduccin del ancho de la carpeta
asfltica, toda vez que el Contratista present su propuesta econmica ofertando cada

-$' En la hoja rnformativa N" 01-2014-CG/ORPI-GRT-/AF|\,1 se seala que "En el estudio de cantens que orma
pade del expedente icnco, se ndca que paru malenal de sub bse y base se puede utilzar los mateiales de la
Canlera San Jacnto, adems se ndican las caracterstcas fisicas y mecncas de los materiales, /os cuales
cumplen estn denlro de las caractersticas rndicadas en las especificacones tcnicas', Fojas 3378 a 3381.
t3)
Conforme al detalle consignado en los cuadros N" 04 y N' 05 de la Resolucrn N' 01-2014-CGINSN, folas 3387 y 7
3388 y en el pliego de cargos, fojas 3428.
(e)

v En dicho documento seal.'Tengo a bien diginne a usled parc (. .) manfestade que el nspector de obra esl
alcanzando la lqudacn tcnca final de Contrcto de Ejecucn de Obra N' 021-2010/GRI-GR/-GR, presenlada
por el Contratsta Consorcio Chlnasa, la msma que revsada se encuentra contome y aoja et sguiente
resultado: TOTAL A FAVOR DEL CONTRATISIA.' Sl 354 68t 7t.
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TA CONTRATORfA
GENERAL OE tA REPIJETICA

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uno de los precios unitarios con las cantidades e insumos necesarios para la ejecucn
y
de partidas subpartidas consideradas en el expediente tcnco actualizado.
Asimismo, durante la ejecucin de la obra no se aprobaron modificaciones del
expediente tcnico actualizado que haya permitido reducir el ancho de la via
pavmentada como tampoco la disminucin del volumen de la masa asfltica, Es
conveniente sealar que las partidas 04.04 y 04.05 se cancelaron a travs de las
valorizaciones Nos del 12 al '17, considerando la totalidad de los mekados establecidos
en el expediente [6i6s(to) y que el admnistrado tuvo conocimiento que no se ejecut
la totalidad de los metrados previstos en dichas valorizaciones, lal como se desprende
del informe N' 2028-201ZGOB|ERNO REGIONAL TUMBES-GRI-SG0-SG, a fojas
2210.

A mayor abundamiento, obran en el expediente las actas de inspeccin fsica N' 1 y 2


del '10 y '11 de diciembre de 2012, fojas 1642 a 1648, donde se corrobora que el ancho
de pavimento realmente efectuado diflere en menor medida, con la de los planos del
expediente tcnico actualizado, Sin embargo, a pesar de haberse determinado que la
mezcla asfltica realmente ejecutada result ser de 3239,48 m, lojas 2222 a 2226, es
decir 946,76 m3 menos a lo contratado y aprobado en el expediente tcnico, el
administrado opin favorablemente para la aprobacin de la liquidacin de ejecucin
de obra, que se aprob mediante Resolucin Gerencial Regional N' 500-
2012/GOB,REG.TUN,'IBES-GRI-GR, lojas2243 a2245 del17 de julio de 2012.

La conducta mputada al administrado Saavedra Guzmn vulner lo establecido en los


artculos 197" y 207' del Reglamento de la Ley de Contrataciones del Estado,
aprobado mediante Decreto Supremo N' 184-2008-EF, en lo sucesivo RLCE, as como
sus funciones establecidas por los literales b), d) e i) del Art, 6'1'del ROF del Gobierno
Regional, y lo sealado en la Directiva N" 09-2005/GRT-GRPPAT-SGDI-SG, que
indica que la sub gerencia de Obras, es la responsable de la revisin de las
liquidaciones presentadas por el Contratista, asi como de cautelar se efecten los
clculos de amorlizaciones, reajustes y dems de acuerdo a la normatividad vigente.

En conclusin, ia conducta del adminiskado influy en la aplicacin inegular de los


recursos pblicos de la entidad, originando un perjuicio econmico de S/, 1 395 998.50,
correspondiente a S/ 754 515,58 por el adicional de obra y S/. 641 482,92 por la
liquidacin de ejecucin de obra.

2.3.2 Respecto del administrado seor Alfaro Olivari, se consider que se encontraba
t
suficentemente acreditado que en el ejercicio del cargo de sub gerente de
Supervisin, Liquidacin y Transferencia de Obras en el periodo comprendido
entre el 10 de enero de 2011 al 31 de octubre de 2012, incurri en la infraccin descrita

[o] Conforme a lo sealado en el cuadro N' 5 de la Resolucin N' 01-2014-CG/INSN y en el cuadro N' 12 del pliego
de cargos.
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TA CONTRATORA
CENENAI OI LA REPBLIC

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y especificada como muy grave en el literal k) del articulo 6 del Reglamento, por
influir en la aplicacin irregular de los recursos del Gobierno Regional, al emitir el
informe N" 401-2012/GOBIERNO REGIONAL TUMBES-GRI-SGSLTO-SG dirigido al
Gerente Regional de lnfraestructu ra , fcilas 2239 , mediante el cual remiti a la Gerencia
de lnfraestructura el proyecto de resolucin de liquidacin tcnico financiera y la
liquidacin con saldo a favor del Contratista, sin observar que no se ejecutaron los
metrados contratados para la obra, segn lo establecido en el expediente tcnico
actualizado y propuesta econmica presentada, as como los pagos efectuados por el
adicional irregularmente aprobado, conforme al detalle expuesto precedentemente para
el caso del administrado Saavedra Guzmn; lo que origin la aprobacin de la
liquidacin de ejecucin de obra mediante Resolucin Gerencial Regional N' 500-
201 2/GOB.REG,T UMBES-GRI-GR del'l 7 de julio de 2012, fqas del 2243 a 2245 y un
perJuicio econmco al Goberno Regional por S/. 1 395 998,50 nuevos soles.

La conducta imputada al admniskado seor Alfaro Olivari vulner lo establecido en


los Arts. 197' y 207' del RLCE; asi como sus funciones establecidas por los literales
e), 0 y o) del aficulo 62' del ROF del Gobierno Regional; y lo sealado en la Directiva
n.' 09-2005/GRT-GRPPAT-SGDI-SG, aprobada mediante Resolucin Ejecutiva
Regional N'498-2005/G0B.REG.TUMBES-P de '10 de noviembre de 2005

2.3.3 Respecto del administrado seor Pretell Saldaa, se consider que se enconkaba
sufcientemente acreditado que en el ejercicio del cargo de sub gerente de Estudios
en el periodo comprendido entre el 10 de enero de 2011 al 4 de enero de 2012, incurri
en la infraccrn descrita y especificada como muy grave en el literal k) del articulo 6
del Reglamento, por influir en la aplicacin irregular de los recursos del Gobierno
Regional al haber emitido el informe N' 496-201 1/GOBIERNO REGIONAL TUMBES-
GRI-SGE-SG, tqas 2723, dirigido al Gerente Regional de lnfraestructura, mediante el

.l cual opin favorablemente para la formulacin del adicional relacionado a la


modiflcacrn del expedente tcnico de la obra, en la que se consider la reduccin de
metrados de la Partida 03.03-"Relleno con equipo, con material de prstamo de
cantera", y en la que se determin precios unitarios superiores a los contratados, en las
Paddas 03.03, 04.01-'Conformacin de base granular e=0,20 m" y 04,02-
"Conformacin de sub base granular e= 0,20 m"; pese a que no se encontraba
sustentado debidamente dicho adicional, conforme al detalle expuesto
precedentemente para el caso del administrado Saavedra Guzmn; lo que origin un
perjuicio econmrco a la entdad por S/. 754 515,58.

Cabe precisar que prevamente a la emisin del informe N' 496-201 1/GOBIERNO
REGIONAL TUMBES-GRI-SGE-SG, el administrado habia emtido el lnforme N'480-

r
n 2011/GOBIERNO REGIONAL TUMBES-GRI-SGE-SG, fojas 2717, en el que sobre la
base de lo expuesto por el ingeniero Eber Gines Tafur (lngeniero del rea) seal que
"(...) no es procedente realizar modificaciones esencla/es al Expediente Tcnico, ni

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ejecutar prestaciones adicionales porgue se estara vaiando las condiciones originales


que determinaron la suscipcin del contrato (...)". No obstante, el adminiskado Pretell
Saldaa cambi de opinin frente al pedido de evaluacin del informe N' '1053-
201 1/GOBIERNO REGIONAL TUMBES-GRI-SGO-SG (elaborado por el administrado
Saavedra Guzmn), solicitado por el Gerente Regional de lnfaestructura.

La conducta imputada al seor Pretell Saldaa vulner lo establecido en el Art,207'


del RLCE; as como sus funciones establecidas en los lterales b), c) y j) del artculo
60'del ROF del Gobierno Regional,

2.3.4 Respecto del administrado seor Clavijo Antn, se consider que se encontraba
suficientemente acreditado que en el ejercicio del cargo de inspector de obra en el
periodo comprendido enke el 31 de agosto de 2011 al 7 de marzo de 2012, incurri en
la infraccin descrita y especificada como muy grave en el literal k) del artculo 6 del
Reglamento, por influir en la aplicacin inegular de los recursos del Gobierno
Regional, al haber emitido el informe N" 1446-2011/GOBIERNO REGIONAL DE
TUMBES-GRI-SG0-NJCA, de 23 de septiembre de 2011, fojas 2666 a 2669, dirigido al
Sub Gerente de Obras, mediante el cual alcanz la alternativa de modificacin al
presupuesto conkactual de obra, relativa a un adicional a favor del Contratista, el que
consisti en la reduccin de metrados de la partida 03.03-"Relleno con equipo, con
material de prstamo de cantera", y la determinacin de precios unitarios de las
partidas 03.03,04.01-"Conformacin de base granular e=0,20 m." y 04.02-
"Conformacin de sub base granular e= 0,20 m.", con precios unitarios superiores a los
oferlados y contratados; pese a que no se encontraba sustentado debidamente dicho
adicional, conforme al detalle expueslo precedentemente para el caso del administrado
Saavedra Guzmn; lo que origin un perjuicio econmico a la Entidad por
s/.754 515,58,

La conducta imputada al seor Clavijo Antn vulner lo establecido en los Arts. 193' y

t
207'del RLCE, aprobado mediante Decreto Supremo N' 184-2008-EF.

2,3,5 Respecto del administrado seor Cruz Agurto, se consider que se encontraba
suflcientemente acreditado que en el ejercicio del cargo de miembro del Comit de 4
Recepcin de 0bra designado mediante Resolucin Gerencial Regional N" 430-
2012/REG. TUMBES-GRI-GR, incurri en la infraccin descrita y especificada como \
muy grave en el literal k) del artculo 6 del Reglamento, por influir en la aplicacin L)
inegular de los recursos del Gobierno Regional, al dar su conformidad medante su
sello y firma en el Acta de recepcin de la Obra, del '12 de julio de 2012, as 2233 a
2235, en la que seal ".., se veifican cada una de las padas comprendidas en los
Planos de Replanteo, conjuntanente con los Metrados realmente ejecutados, por lo
que los Miembros del Conit proceden a la recepcin de obra y para seal de

,d conformidad, suscrlben la presente acta"; a pesu de que el contratista no ejecut la

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totalidad de metrados de las partidas a) 04.04 "Preparacin de mezcla asfltica en


caliente rendimiento = 390,00 m3/dia" y b) 04.05 "Esparcido y compactado mezcla
asfltica rendimiento = 218,35 m3/da", previstas en el expediente tcnico que forma
parte del contrato, conforme al detalle expuesto precedentemente para el caso del
administrado Saavedra Guzmn,

Siendo que, al dar su conformidad a la obra recibida, mediante los mencionados


documentos, influy en la aprobacin de la liquidacin final del conkato de obra con un
saldo a favor del contratista, Ia misma que se concret con la Resolucin Gerencial
Regional N'500-2012/cOB.REG.TU[/BES-cRl-cR, de 17 de jutio de 2012;
generando un perjuicio econmico al Estado por S/,64'l 482,92 nuevos soles.

La conducta imputada al administrado seor Cruz Agurto vulner lo establecido en el


artculo 210" del RLCE, aprobado mediante Decreto Supremo N" 184-2008-EF,

2.3.6 Respecto del adminiskado seor Ponce Zavaleta, se consider que se encontraba
suficientemente acreditado que en el ejercicio del cargo de miembro del Comit de
Recepcin de Obra, designado mediante Resolucin Gerencial Regional N. 430-
2012/REG. TUMBES-GRl-GR, incurri en la infraccin descrita y especiflcada como
muy grave en el literal k) del artculo 6 del Reglamento, por influir en la aplicacin
inegular de los recursos del Gobierno Regional, al dar su conformidad mediante su
sello y firma en el Acta de recepcin de la Obra, del 12 de Julio de 2012, as2233 a
2235, en la que seal "se verfican cada una de las paftidas conprendidas en los
Planos de Replanteo, conjuntamente con los Metrados realmente ejecutados, por lo
que los Mienbros del Comit proceden a la recepcin de obra y para seal de
confornidad, suscrlben la presente acfa"; a pesar de que el contratsta no ejecut la
totalidad de mekados de las partdas a) 04.04 "Preparacin de mezcla asfltica en
caliente rendimiento = 390,00 m3/da" y b) 04.05 "Esparcido y compactado mezcla
asfltica rendimiento = 218,35 m3/da", previstas en el expediente tcnico que forma
parte del contrato, conforme al detalle expuesto precedentemente para el caso del
administrado Saavedra Guzmn; lo que origin un perjuicio econmco a la Entidad
por S/. 641 482,92.

d\ Siendo que, al dar su conformidad a la obra recibida, mediante los mencronados


documentos, influy en la aprobacin de la liquidacin final del contrato de obra con un
saldo a favor del contratista, la misma que se concret mediante la Resolucin
Gerencial Regional N'500-2012/GOB.REG.TUMBES-GRI-GR, de 17de jutio de2012,
generando el perjuicio econmico al Estado por 5/.641 482,92 nuevos soles, .l
La conducta mputada al administrado seor Ponce Zavaleta vulner lo establecido en
Y el articulo 210'del RLCE, aprobado mediante Decreto Supremo N' 184-2008-EF.

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d,
tA CONTRATORA
CTNTRAL DE TA RIP8['CA

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2.3.7 Respecto del administrado seor Valladolid Piedra, se consider que se encontraba
suficientemente acreditado que en el ejercicro del cargo de inspector de la obra y
presidente del Comit de Recepcin de Obra, designado mediante Resolucin
Gerencial Regional N" 430-2012/REG TUMBES-GRI-GR, incurri en la infraccin
descrita y especificada como muy grave en el literal k) del artculo 6 del Reglamento,
por influir en la aplicacin inegular de los recursos del Gobierno Regional, al dar su
conformidad mediante su sello y firma, tanto en el asiento N' 509 del cuaderno de
obra, de 02 de julio de 2012, en el que seal "(...) esta inspeccin ha verificado que el
Contratsta ha cumplido con la ejecucin de totalidad de paidas del presupuesto
contractual y del adicional de obra N" 01, por lo que se informar a la Entidad, para la
Recepcin de Obra, debiendo formarse previamente el Conit de Recepcin. Se deja
plenamente establecido que el Contratista ha cumplido con ejecutar la totalidad de
metrados indicados en el Presupuesto Conlractualy el Adicional de Obra N' 01",tojas
2228, asi como al dar su conformidad mediante su sello y firma en el Acta de recepcin
de la Obra, del 12 de Julio de 2012, as 2233 a2235,en la que seal "se verifican
cada una de las paidas comprendidas en /os Planos de Replanteo, conjuntamente
con los Metrados realmente ejecutados, por lo que los Mienbros del Comit proceden
a la recepcin de obra y pan seal de confornidad, suscrben la presente acta"; a
pesar de que el contratista no ejecut la totalidad de metrados de las palidas a) 04.04
"Preparacin de mezcla asfltica en caliente rendimiento = 390,00 m3/da" y b) 04.05
"Esparcido y compactado mezcla asfltica rendimiento = 218,35 m3/da", previstas en
el expediente tcnico que forma parte del contrato, conforme al detalle expuesto
precedentemente para el caso del administrado Saavedra Guzmn,
\-,ry
Siendo que, al dar su conformidad a la obra recibida, mediante los mencionados
documentos, influy en la aprobacin de la liquidacin flnal del contrato de obra con un
saldo a favor del contratista, la misma que se concret con la Resolucin Gerencial
Regional N' 500-2012/GOB.REG.TUMBES-GRI-GR, de 17 de julio de 2012; lo que
gener el perjuicio econmico al Estado por 5/.641 482,92 nuevos soles,

La conducta imputada al administrado seor Valladolid Piedra vulner lo establecido


en los Arts. 193'y 210'del RLCE, aprobado mediante Decreto Supremo N" 184-2008-
EF,

Al no encontrarse de acuerdo mn lo resuelto por el rgano Sancionador, los adminiskados


interpusieron Recursos de Apelacin conka la Resolucin N" 001-077-201S-CG/SAN, bajo V"^
l,)
los siguientes argumentos:

2,4,1 Administrado seor Saavedra Guzmn, con escrito presentado el 20 de julio de 2015,
a fojas 6078:

I,,D -9-
-o
TA CONTRALORfA
CIN:RAT DI LA RIPI,BTICA

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PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR

(i) Que su accionar no ha obedecido a defraudar los recursos del Estado, sino a
solucionar un problema tcnico que se gener por el accionar de los anteriores
funcionarios, siendo la actual gestin la que termin la obra.
(ii) Que lanto el adicional como el anexo 4 que reduce el ancho de la via fueron
aprobados por el Consejo Regional, por lo que si todo lo actuado lcnica y
adminiskativamente ha sido revisado y
aprobado y
no han encontrado
inegularidades de indole tcnico y
administrativo, habndose cumplido
estrictamente lo exigido por el reglamento y la Ley de Adquisiciones y
Contrataciones del Estado,
(iii) Que se le ha sancionado sin que el rgano lnstructor haya ameritado los
descargos y medios probatorios que se desestimaron, como: el peritaje tcnico de
un especialista en pavimentos asflticos; que el ingeniero que sustenta el informe
de control justifique su especialidad en pavimentos; se incorpore al PAS a los
responsables que aprobaron el expediente tcnico deficiente.
(iv) Seala que el rgano lnstructor no se ha pronunciado a fin que se demuestre si la
masa asfltica en caliente y con el diseo de mezcla del proyecto nos da la
relacin de 0.005m3 en pavimento de 2 ' de espesor, como lo argumenta el lng.
Manuel Farfn Morales. En ese sentido, alega que tcnicamente un m3 de mezcla
asfltica permite colocar una carpeta asfltica en caliente de 15m2 con un espesor
de 2", Aade que el contratista se comprometi a ejecutar la partida 4,04 con sus
4,186.27 m3de metrado, los cuales estn ejecutados en su totalidad, por lo que no
existe menor metrado ni perjuicio econmico al Estado.
(v) Que el anexo 4 del adicional de obra aprob el cambio del ancho de via de 7,80m
a 6,20m, conforme a la carta N' 110-2011/CONSORCIO CHILIMASA. Dicha
modificacin fue realizada por el Consejo Regional a travs del acuerdo N'88-
201 1/GOB.REG TUMBES-CR.CD
(vi) Que no se ha cumplido con la Resolucin N' 030-201s-CGffSM en tanto seala
que la nueva resolucin que emita el rgano Sancionador debe estar conforme a
lo expuesto en la parte considerativa de la misma, en especfico en la
controversia, por lo que nuevamente se vulnera el debido proceso.
(vii) Que el informe de control N" 630-2013-CG/ORPI-EE no ha sido sometido a
contradctorio con las diligencias correspondientes, lo cual vulnera su derecho de
defensa y las garantias del debido proceso. Aade que conforme a jurisprudencia
de la Corte Suprema, el informe de control constituye un medo probatorio mas no
puede considerarse prueba plena y definitiva, puesto que el juez puede incorporar
otros medios probalorios para llegar a una certeza legal para definir la situacin
juridica del imputado.
(viii) Que al iniciar la gestin en enero de 2011 se encontr cancelado el contrato de
esta obra y de la supervisin, suscrita por la anterior gestin, la obra estaba 1
paralizada por deficiencias en el expediente tcnico que conllevaron a '
modiflcaciones y varios adicionales de obra, tambin se encontraron ampliaciones
de plazo sin aprobarse, por lo que se encontr un problema dificil de solucionar

d -10-
-o
tA CONTRALORA
GENTRAT DI LA REPBIICA

TRIBUNAL SUPEROR DE RESPONSABIL!DADES ADMINISTRATIVAS

PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR

ocasonado por los funcionaros de la gestin anterior, que ahora estn libres de
responsablidad. Los auditores no han tenido un criterio ms tcnico y sensato
sobre el ciclo del proyecto que permitira identificar a los verdaderos responsables
que formularon y dieron la viabilidad al proyecto utilizando especificaciones
tcnicas de canteras propuestas que no se ajustaron a la realidad y que
aprobaron un expediente tcnico con deficiencias, por lo que solicita un replanteo
de la sancin impuesta.
(ix) Que la actual gestin tom la firme decisin de aprobar el reinicio de los trabajos
y despus de varios meses de evaluar la propuesta de solucin se modific el
expediente tcnico absolviendo consultas y observaciones realizadas pendientes
de responder, luego de lo cual el nspector y contratista trabajaron una propuesta
de solucin en un solo adicional que tratase de solucionar un problema de mbito
regional ante las constantes protestas de los diskitos de Matapalo y Papayal que
causaban paros inmovilizando toda la provincia de Zarumilla con cuantiosas
prdidas, Que esos momentos de desesperacin, violencia, presin por las
autoridades de turno, exigan una solucin tcnica e inmediata por parle de los
tcnicos y se trabaj esta propuesta de solucin sin ningn inters personal y si se
omiti algn aspecto tcnico fue por razones expuestas.

2,4,2 Administrado seor Alfaro Olivari, con escrito presentado el 20 de julio de 2015, a
fojas 6078:

(i) Que la Resolucin 001-77-2015-CGISAN vulnera el principio de tipicidad en tanto


se le imputa que al emitir el informe N" 401-20'12/GOBIERNO REGIONAL
TUMBES-GRI-SGSLTO se ha influenciado en la aplicacin irregular de los
recursos pblicos del Gobiemo Regional de Tumbes, a travs del cual remiti a la
Gerencia Regional de lnfraestructura el proyecto de resolucin de liquidacin
tcnica financiera y la liquidacin con saldo a favor del contratista sin observar que
en la obra no se ejecut el metrado y que exista un adicional inegularmente
aprobado contraviniendo lo dispuesto en los artculos 197" y 207'del RLCE.
(ii) Que el informe N' 401-2012/GOBIERNO REGIONAL TUMBES-GRI-SGSLTO no
hace recomendacin alguna, por el contrario indica que para su aprobacin el
gerente de lnfraeskuctura debe revisar el proyecto de resolucin enviado, no

q\ influenciando en la determinacin del saldo a favor del contratista, siendo que


dicho proyecto aprueba la liquidacin financiera elaborada por la Subgerencia de
Supervisin y Liquidacin, la cual fue revisada, aprobada y dada su conformidad
por el sub gerente de Obras y por el inspector, a quienes compete la revisin de la U
liquidacn tcnica presentada por el contratista, segn Ordenanza Regional 202-
2008 y el articulo 211" del RLCE.
(iii) Que es la liquidacin tcnica la que determina el saldo a favor o en contra de la
entidad o el contratista y la liquidacin financiera determina el costo final de la
obra, siendo que el numeral 12 del artculo 8" de la Ley N' 28767 seala que
debe evitarse la duplicidad de funciones entre las distintas gerencias u oficinas.

b -11 -
tA CONTRATORfA
CENERAL DE TA REPBLICA

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PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR

(iv) Que se le imputa no haber revisado la liquidacin del contratista, la cual no est
prevista en los numerales e) 0 y o) del articulo 2'del ROF y su tipificacin no
est prevista en forma expresa en normas con rango de ley, sin admitir que sea
extensiva o por analoga, Se le imputa haber vulnerado los articulos 197" y 207"
del RLCE, lo cual no corresponde a las funciones de su dependencia por cuanto
conesponden a la etapa de ejecucin de obra y no a la liquidacin.
(v) Que para la imputacln que se le efecta no resulta aplicable el numeral 7 4 de la
Directiva N' 009-2005/G0B.REG.TUMBES-GRPPPAT-SGDI-SG "Procedimlentos
para la elaboracin y aprobacin de liquidaciones de contratos y transferencras de
obras" por ser una norma de menor jerarqua que se opone a lo establecido en la
Ordenanza Regional 008-2009, Ordenanza Regional 020-2008 y lo dispuesto en
el numeral 12 del articulo 8" de la Ley N'28767, Asimismo, la indicada directiva
no se encontraba vigente en la fecha de la supuesta infraccin ya que se refiere a
contratos suscritos bajo la vigencia de los Decretos Supremos N'012-2001-PCl\,
N' 083-2004-PCM y N' 084-2004'PCl\,1.
(vi) Que se vulnera el principio de causalidad previsto en el inc. 8 del articulo 230'de
la Ley del Procedimiento Administratvo General y el arliculo 5,3,15 de la Directiva
N' 008-2011-CG/GDES.

2.4.3 Administrado seor Pretell Saldaa, con escrito presentado el 21 de julio de 2015, a
fojas 6171 :

Manifiesta que en el informe N" 496-20'11/GOBIERNO REGIONAL TUMBES-GRI-


SGE-SG del '10 de octubre de 2011 se puede observar que el recurrente en su
condicin de sub gerente de Estudios y Proyectos opina se proceda a la
formulacin de los adicionales de obra, dando cumplimiento a la Directiva N" 002-
2010-CG/OEA que prev las exigencias legales para las prestaciones adicionales
de obra, desvirtundose el incumplimiento funcional imputado; sin embargo' se le
sanciona transgrediendo el principio de razonabldad, vulnerndose el debido
procedimiento al no existir prueba objetiva de responsabilidad funcional.
(ii) Afirma que la Resolucin apelada no ha valorado el que la funcin de revisin de
liquidacones tcnicas corresponde a la Sub Gerencia de Obras y que luego de
ello son enviadas a la Sub Gerencia de Supervisin, Liquidacin y Transferencia

+\ ()
de Obras para la elaboracin de la liquidacin financiera y elaborar el proyecto de
resolucin de la liquidacin flnal,
Seala que por los mismos hechos la CGR ha iniciado una demanda por
inejecucin de obligaciones ante el Poder Judicial (Exp. N' 401-20'13'0-2601-JR-
C1-01), por lo que resulta de aplicacin el Art.4" de la Ley Orgnica del Poder
Judicial que restringe el avocamiento. Asmismo, el Art. lll del titulo preliminar del
nuevo Cdigo Procesal Penal resulta de aplicacin prevalente sobre el Art,243'
de la Ley N" 27444.

-12-
u coNruronfr
cTNERAL DE t-A REPBUC

TRIBUNAL SUPERlOR DE RESPONSABILIDADES ADM!NISTRATIVAS

PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR

(iv) La resolucin apelada impone 4 aos de inhabilitacin no existiendo motivacin


que justifique legalmente dicha sancin, deviniendo en un acto arbitrario
mantenindose la falta de motivacin en la califlcacin de la infraccin imputada,
(v) Que resulta subjetivo e insuficiente presumir que el lnforme N' 496-
2011/GOBIERNO REGIONAL TUMBES-GRI-SGE-SG haya influenciado en la
aplicacin inegular de los recursos pblicos, toda vez que la formulacin de
adicionales estaba sujeta a la Directiva N"002-201O-CG/OEA que rige las
exigencias tcnicas y de justificacin para la formulacin de los adicionales de
obra; habindose dado una incorrecta valoracin al citado informe, por lo que no
se ha establecido en forma clara cul es la predeterminacin normativa de la
presunta conducta ilicita que se atribuye y de la sancin impuesta.
(vi) Que el TSRA declar la nulidad de la Resolucin N'001-077-20'14-CG/SAN por
falta de motivacin, y la nueva resolucin de sancin carece de eficacia legal y
deviene en nula por no estar emitida conforme a lo dispuesto por el TSM.

2.4.4 Administrado seor Clavijo Antn, con escrito presentado el 2'l de julio de 2015, a
fojas 6148:

(i) Afirma que se desempe como inspector de la obra en el periodo comprendido


entre el 31 de agosto de 2011 al 7 de mazo de 2012, cuando la obra se
enconkaba en plena ejecucn, luego de haber contado con un supervisor
extemo.
(ii) Que, con el informe N' 1446-2011/GOBIERNO REGIONAL DE TUMBES-GRI-
SGO-NJCA alcanz a su jefe inmediato, el sub gerente de Obras, una simple
\,,,
propuesta, la misma que no era determinante ni serva como referencia, pues sta
tena que ser evaluada por los rganos competentes de la entidad, quienes
resultaba encargados de aprobar, modficar o rechazar la solicitud presentada por
el contratsta, en tanto el informe emitido tena el carcter de nota informativa
sobre los adicionales en trmite y okos paralizados que no tenan
pronunciamiento de la entidad sobre la procedencia o improcedencia, debiendo
tenerse presente que anteriormente se cont con supervisor extemo.
(iii) Que, para autorizar la modificacin del expediente tcnico debe contarse con
opinin de proyectista que lo elabor y el sub gerente de Estudios, siendo que en

q\ el ltimo pnafo de su informe N" 1446-2011/GOBIERNO REGIONAL DE


TUI/BES-GRI-SGO-NJCA indica que se alcanza la propuesta de modificacin del
presupuesto a fin de que sea derivada a la Sub Gerencia de Estudios y Proyectos;
-

)
tal es as que el sub gerente de Estudios y Proyecto emiti su opinin favorable
con nforme N" 496.201 1/GOBIERNO REGIONAL TUMBES.GRI.SGE.SG.
(iv) Que el jefe de la Oficina Regional de Secretara General del Gobierno Regional de
Tumbes a kavs de los informes N' 212-2011-GOBIERNO REGIONAL DE
TUMBES-GGR-SGR y N" 216-2011-GOBIERNO REGIONAL DE TUMBES-GGR-
SGR hacen referencia a la opinin de la Sub Gerencia de Estudios y de la Sub
Gerencia de Obras para dirigirse al Consejo Regional.

i// _13_
-o
tA CONTRATORfA
GENERAL DE I-A RTPIJBLICA

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PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR

(v) Alega que el Consejo Regional autoriz a kavs del Acuerdo de Consejo Regional
N" 088-2011/GOB.REG.TUMBES-CR-CD la ejecucin del Adicional de Obra,
conforme al Art. 136'del Reglamento de la LCE, con lo cual se demuestra que el
adminstrado no ha tenido participacin en la autorizacin del adicional de obra,
pues difiere de su propuesta realizada en su informe, pues posteror a este se
emitieron una serie de informes tcnicos y legales que dieron lugar a que
flnalmente se autorice el presupuesto adicional solicitado por el contratista,
(vi) Seala que posteriormente a la emisin del Acuerdo de Consejo Regional, el
Presidente del Gobiemo Regional de Tumbes emiti la Resolucin Ejecutiva N'
902-2011/GOB,REG.TUMBES-P del 1 de diciembre de 2011 a fln de formalizar Ia
aprobacin del Adicional de Obra, y que dicha Resolucin cont con los vistos del
Secretario General Regional, el Gerente Regional de Planificacin y Presupuesto,
el Gerente Regional de lnfraestructura y el Gerente Regional del Gobierno
Regional de Tumbes, sin hacer mencin al lnforme N' 1446-2011/GOBIERN0
REGIONAL DE TUI,IBES-GRI-SGO-NJCA, por lo que al no tener partcipacin en
la autorizacin ni aprobacin del adicional no puede asumir responsabilidad,
(vii) Que exste la Resolucin N" 364-201 1/GOBIERNO REGIONAL TUMBES-GRI-GR
del 11 de noviembre de 2011 emitida por el Gerente Regional de lnfraestructura
que aprueba la modiflcacin del expediente tcnico de obra respecto a las
partidas de "conformacin de base granular con afirmado preparado en canteras",
"conformacin de sub base granular con sub base de afirmado preparado",
'?elleno con equipo con material de prstamo preparado en cantera", "arenado
post imprimacin - bermas", "curado de concreto" y "seguridad en obra". Dicha
resolucin es visada por el asesor legal de la Gerencia Regional de lnfraestructura
y el sub gerente de Estudios y Proyectos. Que no particip en la modiflcacin del
proyecto, siendo que quien solcta que se apruebe dicha modificacin fue el
consejero regional lng. Civil Dagner Quispe Aleman, Presidente de la Comisin de
lnfraestructura del Consejo Regional solicit se apruebe previamente al adicional
de obra la modificacin del expediente tcnico de obra,
(viii) Respecto a la imputacin dirigida a su participacin en la Recepcin de Obra y en
la aprobacin de la Liquidacin Final de obra asi como a su anotacin en el
Asiento N" 509 del Cuademo de Obra, seala que no laboraba en la Entidad para
la ocurrencia de dichos hechos.
(ix) Por ello, la Resolucin apelada carece de motivacin y transgrede el debido
proceso, por lo que solicita la nulidad de la sancin impuesta.
*\
2.4.5 Los administrados seores Valladolid Piedra, Cruz Agurto y Ponce Zavaleta, con
escritos presentados el 20 y 16 de julio de 2015, a fojas 6110,5992 y 603a, .11
respectivamente:

(i) Que de conformidad a la LCE y el RLCE no se enconfaban facultados a no recibir


la obra cuando sus cambios longitudinales han sido aprobados mediante
resolucin ejecutiva regional y con acuerdo del Consejo Regional y adems ha
_14_
{
-o
LA CONTRATORfA
CENTRAL DE I-A RIPI,StICA

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PROCEDIMIENTO ADMINISTMTIVO SANCIONADOR

tenido la aprobacin del inspector de obra, proyectista, subgerente de Obras y


Estudios, gerente de Infraestructura, Consejo Regional y Presidencia Regional,
como se puede comprobar en la documentacin del adicional de obra por lo que
no es funcin del Comit de Recepcin cuestionar lo que viene aprobado desde el
ms alto nivel institucional hasta los responsables tcnicos directos de ejecucin
de obra.
(ii) Que se limitaron a verificar el cumplimiento de los planos y especificaciones
tcnicas como Io establece el RLCE, que no prescribe que se cuestione que lo
que el inspector ya ha verificado y/o aprobado siendo absoluta responsabilidad de
ste, ni tampoco prescribe que la modifcacin del ancho de la va aprobada en el
adicional de obra N' 1 (anexo 4), aprobada por el Consejo Regional con Acuerdo
de Consejo N' 088-2011/GOB.REG.TUMBES-CR-CD y el presidente regional con
Resolucin Ejecutiva Regional N' 00902-20'11/GOB.REG.TUMBES-P, en la cual
no han participado, sea objetada por el Comit de Recepcin.
(iii) Que la Resolucin N" 030-201S-CG/TSM exhorta que la nueva resolucin del
rgano Sancionador debe estar conforme a la pale considerativa; sin embargo
no se ha tomado en cuenta lo sealado en su tem 5.1 referido a identificar si el
acuerdo que autoriz el adicional aprob la modificacin del ancho de Ia via y si la
actuacin del Consejo Regional convalida la conducta de los administrados. El
Organo Sancionador no ha realizado ninguna accin para cumplir lo indicado por
el TSRA ms bren contina sealando enneamente que ha quedado acreditado
que el anexo N'4 responde a los documenlos presentados por el contratista en el /
momento de la liquidacin, lo cual es falso y se ha demostrado con un video y una
acta de certificacin notarial que acreditan que el anexo N'4 es aprobado en el
adicional de obra N" 1. En tal sentido nuevamente se vulnera el derecho al debido
proceso previsto en el inc. 5 del art. 139" de la Constitucin y lo previsto en la Ley
27444,
(iv) Que el rgano lnstructor no ha ameritado los descargos presentados los mismos
que desvirtan la supuesta falta muy grave, por la cual se les sanciona, en tanto
no se ha demostrado si la masa asfltica en caliente y con el diseo de mezcla del
proyecto nos da la relacin de 0.05m3/m2en pavimento de 2 'de espesor, como lo
argumenta el Ing. Manuel Farfn Morales. En ese sentido, alega que alega que
tcnicamente un m3 de mezcla asfltica permite colocar una carpeta asfltica en

d\ (v)
caliente de 15m2con un espesor de 2'. Aade que el conlratista se comprometi a
ejecutar la partida 4.04 con sus 4,186.27 m de metrado, los cuales estn
ejecutados en su totalidad, por lo que no existe perjuicio econmico al Estado ni
se ha cancelado metrados no ejecutados.
Que el Organo Sancionador seala que debieron verifcar el fiel cumplimiento de
U

los planos y especiflcaciones tcnicas, por lo que aclaran que los planos que se
presentan en toda recepcin de obra son los planos de replanteo, lo cuales
consgnan un ancho de 6.28m. de ancho de carpeta asfltica, porque esto fue
aprobado con el adicional de obra N" 1. Que la entidad y el supervisor/inspector
]\
-15-
-o
LA CONTRATORfA
GENERAT DT TA REPBLICA

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PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR

tenian pleno conocimiento de este cambio de ancho de via, existiendo incluso la


carta N' 110-2011/CONSORCIO CHILI/ASA recibida por la Gerencia Regional
de Infraestructura, la msma que no ha sido considerada por la imposicin de
sancin.
(vi) Que el Comt de Recepcin consult verbalmente al residente, sobre el cambio
en el ancho de va, donde se les ense el adicional de obra y su anexo 4, donde
se aprob el cambio del ancho de via de 7.80m a 6,20m y adems antes de la
aprobacin con la carta N" 110-201 1/CONSORCt0 CHtLIMASA, recibida et 2 de
setiembre de 2011, se alcanz consulta e informacin tcnica referente a la
ejecucin de la carpeta asfltica solicitando en para la modificacin del ancho de
la via.
(vii) Alegan que el informe de control N" 630-2013-CG/ORPI-EE debi ser sometido a
contradictorio mediante las diligencias que puedan actuarse, por lo que se vulner
el derecho de defensa y el debido proceso. Aaden que conforme a jurisprudencia
de la Corte Suprema, el nforme de control no es una prueba con valor probatorio
pleno definitivo,

III, DE LAS ACTUACIONES PROCEDIMENTALES OEL TSRA.

3.1 Mediante Decreto N'231-201S-CGfl-SRA, del 21 de agosto de 20.15, se resotvi acumular


los recursos de apelacin interpuestos por los administrados contra la Resolucin N'00'l-
077-201S-CG/SAN, la misma que es materia de controversia en el presente caso,

3,2 Con anterioridad, mediante Resolucin N'030-201s-CGfiSM det 30 de abril de 2015, este
Colegiado haba declarado la nulidad de la Resolucin N'001-077-2014-CG/SAN,
L- fundamentando que dicha resolucin no contena la justificacin que determinara la
suficiencia del Pronunciamiento N' 001-2014-CG/lNSN, estando a que esta habia sido
materia de pedido de reevaluacin. Ello dio origen a la emisin de la Resolucin N" 001-077-
201S-CG/SAN, materia de controversia en la presente alzada.

3.3 Mediante Decreto N'340-201S-CGIISM, del 5 de noviembre de 2015, se declar que el

d\
expediente se encuentra listo para resolver.

IV. BASE LEGAL Y COMPETENCIA DEL TSRA.

4.1 Conforme al Art. 82' de la Constitucin, la CGR es el rgano consttuconal superior del
Sistema Nacional de Control encargado de supervisar Ia legalidad de la ejecucin del
Presupuesto del Estado, de las operaciones de la deuda pblica y de los actos de las
instituciones sujetas a control, para lo cual goza de autonomia conforme a su ley orgnica.

4.2 El lnc. d) del Art, 22' y el An.45' de la Ley N' 27785, incorporado por la Ley N" 29622,
confieren a la CGR la potestad sancionadora en materia de responsabilidad administrativa

- to -
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,<?'
-o
LA CONTRATORfA
CENNAI DI I-A RTPIJBIICA

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PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR

funcional derivada de los informes de control emitidos por los rganos del Sistema Nacional
de Control a los servidores y funcionarios pblicos que incurran en conductas graves y muy
graves que contravengan el ordenamiento jurdico administrativo y las normas intemas de la
Entidad a la que pertenecen.

4,3 De conformidad con los Arts, 51", 56" y 59" de la Ley N' 27785, incorporados por la Ley
N'29622, y su Reglamento, asi como por los Arts. 3' y 8" del Reglamento del Tribunal
Superior de Responsabilidades Adminiskativas, aprobado por Resolucin de Contraloria N'
244-2013-CG, en adelante Reglamento del TSM, el Tribunal, es un rgano colegiado,
adscrito a la CGR, dotado de independencia tcnica y funcional en las materias de su
competencia y autonomia en sus decisiones, encargado de resolver en segunda y ltima
instancia adminiskativa los recursos de apelacin conka resoluciones emitidas en la primera
instancia del procedimiento adminiskativo sancionador iniciado por la CGR.

4.4 La Primera Disposicin Complementaria Final del Reglamento de la Ley N" 29622, establece
que en todo lo no previsto en el citado Reglamento se aplica en forma supletoria lo dispuesto
en la Ley N'27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, asi como las fuentes del
procedimiento administrativo que esta ltima establece.

V, CONSIDERANDO,

Controversias.

5.1,1 Las controversias radican en determinar: (i) si el presupuesto adicional de obra se adecu
a lo dispuesto por la normativa de contrataciones y su aprobacin por el Consejo Regional
valida lo actuado por las reas administrativas, considerando que la paralizacin de la
obra y protestas justificarian la modificacin del proyecto y aprobacin del adicional; (ii) si
con el adicional de obra N" 1 se aprob la reduccin del ancho de via de 7.80 m. a 6.20
m., lo cual era de conocimiento del supervisor/inspector y la entidad; (iii) si los miembros
del Comit tenan facultad para no recibir la obra, ni podan objetar la modiflcacin del
ancho de la va aprobada en el adicional de obra; (iv) si para la imposicin de la sancin
resultaba necesario determinar los rendimientos de la mezcla asfltica y el esponjamento;
(v) si se han ejecutado todos los metrados contratados y por ende no existiria perjuicio
econmrco; (vi) si se ha vulnerado el principio de tipicidad y causalidad al calificar los

d\. actos desplegados como influencia; (vii) si se vulner el derecho de defensa y debido
proceso al no haberse sometido a conkadictorio el informe de control actuando los medios
probatorios solicitados; (viii) si la resolucin impugnada ha subsanado los aspectos
\
)
advertidos en la Resolucin N" 030-201S-CGfl'SRA y, (ix) si las sancones impuestas
respetan el principio de razonabilidad.

-17-
-o
LA CONTRATORA
CTNERAT DE I.A REPIiBI-ICA

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PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR

De la legalidad del adicional de obra, las iinplicancias de su aprobacin por el Consejo


Regional y las circunstancias justificantes.

5.2 El administrado seor Saavedra Guzmn, como parte de los argumentos de su recurso
impugnativo, alega: (i) que el adicional fue aprobado por el Consejo Regional, por lo que lo
actuado tcnica y adminlstrativamente ha sido revisado y aprobado sin encontrarse
irregularidades, habindose cumplido la Ley de Contrataciones del Estado (LCE) y su
reglamento; (ii) que al asumir la nueva gestin la obra estaba paralizada con deficiencias del
expediente tcnico que conllevaron a modificaciones y adicionales, por lo que se aprob el
reinicio de los trabajos y el inspector y contratista trabajaron una propuesta de solucin en un
solo adicional y, (iii) en esos momentos de desesperacin, violencia y presin por las
autoridades de turno se exigia una solucin tcnica e inmediata, por lo que si se omiti algn
aspecto tcnico fue por dichas razones,

5.3 Entonces, un primer aspecto a analizar es el correspondiente a la legalidad en la aprobacin


del presupuesto adicional de obra por parte de los funcionarios de la entidad. Al respecto,
este Tribunal quiere resaltar algunas caractersticas propias de las prestaciones adicionales
de obra, a saber:

Tienen carcter excepcional, toda vez que con stas se rompe la regla general que
obliga al Estado a .ealizar proceso de seleccin para contratar la ejecucin is e[s(11),
en tanto se posibilita que sea el mismo contratista el que ejecute mayores trabajos
porque dichas prestaciones resultan indispensables para alcanzar la finalidad del
contrato, por lo que dicha medida excepcional obedece a la satisfaccin de un fin
pblico, el cumplimiento de las metas contempladas en la obra, conforme se establece
los articulos 4'l de la LCE y 207" del RLCE, y lo sealado en el numeral 40 del anexo de
definiciones del RLCE, que define a la prestacin adicional como: " Aquella no
considerada en el expediente tcnico, ni en el contrato, cuya realizacin resulta
indispensable y/o necesaria para dar cumplmiento a la meta prevista de la obra
principal'.

La facultad de aprobarlas se encuentra reservada al titular de la entidad y tiene carcter

S.o
indelegable, conforme establece el artculo 50 de la LCE(Ia, concordante con el artculo
41' de la LCE y el articulo 207' del RLCE. Para el caso de exoneraciones, como
corresponde a contrato materia del presente PAS, el articulo 136' del RLCE seala
literalmente que: "En el caso de las contrataciones exoneradas por causales de

(11) 76' de la Constilucin politca del Per como el numeral 3.2 del arliculo 3' de la Ley de
Tanto el artcu o
Contrataciones del Estado establecen claramente que las obras, bienes y servicios contratados por el Estado
deben efectuarse previo el proceso de seleccin que corresponda.
(12) El
artculo 5' de la Ley de Contrataciones del Estado prescrbe que: "El Ttula de la Entdad podr delegar,
nediante rcsolucin, la autoidad que la esente noma le otorga. No pueden set objeto de delegacn, la
aprobacin de exoneraciones, la declaracin de nuldad de otco y las aulorizacones de prestacones adcionales
de obrus...'.
-18 -

d
LA CONTRALORfA
GTNERAI. DE I-A REPIJELICA

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PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR

desabastecimiento inminente y
situacin de emergencia no sern aplicables las
contrataciones complementaias. De ser necesaio adconales se requeri para su
e1ecucin de un nuevo y previo acuerdo o resolucin exoneratorio".

(iii) Al no formar parte del expediente tcnico ni del contrato, para ser ejecutadas se requiere
de manera indispensable la autorizacin previa de la entidad, por lo que no procede la
aprobacin en va de regularizacin, es decr, luego de ejecutados los trabajos, pues ello
resultara contrario a lo prescrto por el articulo 41'de la LCE y el artculo 207'del
RLCE. Asimismo, para la formulacin de dichas prestaciones, dependiendo del sistema
de conkatacin, deber procurarse preservar los precios y condiciones contratados en
virtud de lo dispuesto por el articulo 207" del RLCE.

5.4 En el caso materia del presente PAS, el adicional de obra y la modificacin del expediente
tcnico, consideraron el incremento del precio unitario de las partidas 03,03 "Relleno con
equipo, con material de prstamo de cantera", 04.01 "Conformacin de Base Granular
e=0,20m" y 04.02 "Conformacin de Sub Base Granular e=0,20m", asi como la reduccin de
metrados de la partida 03.03 "Relleno con equipo, con material de prstamo de cantera",
conforme se grafica en el siguiente cuadro:

0elalle u.t.
lletrado conato
orional
Mkado deldedusiivo HetBdo deladcional J
il.trrdo P.U. (S/.) Me'do P.U. (Sr.)
3.03 Relleno con equipo, @n materialde
osimo de cntera
m3 26 8m,r'l n.il 26 809,11 22,50 21761,47 3r,15

4.01 Confomadn de base granular m3 17 707,51 37.67 17 707,51 31,67 17 707 ,51 11,11

4.02 Confomaci de sub base granular


m3 19 097,87 21,63 19 097,87 24,63 19 097.87 33,58
e=0.20 m
Fuete: lnfome de pronunciamienb N" 001-2014{G/INSN emido porel lnst uclor.

5.5 Para dicho presupuesto adicional se sustent que al extraer el afirmado de la cantera San
Jacinto para las mencionadas partdas ste no cumpla con las especficaciones tcnicas del
Proyecto, No obstante, conforme se determina en el informe tcnico N' 'l-2013-CG/GRT-
MAFM, de fojas 074 a 120, y la hoja informativa N' 01-2014-CG/ORPI-GRT-MAFM(13), de
fojas 3378 a
3381, las partidas fueron ofertadas considerando los fines de la obra,
conteniendo las cantidades y rendimientos necesarios para su ejecucin, considerndose la t)
ejecucin de trabajos con material granular zarandeado para relleno (partida 03.03),
agregado para base granular (partida 04,01) y agregado para sub base (partida 04.02), los
cuales se obtienen de realizar una mezcla satisfactoria de varios componentes (afirmado,
agregado grueso, etc.) y no solamente de extraer el material (afirmado) directamente de la
cantera y transportarlos a la obra como aflrmaba el contratista.
t
(") N' se seala que 'En el estudio de canleras que forma
En la hola informativa 0'1-2014-CG/ORPI-GRT-/AF/
parle del expediente lcnico, se ndica que pah nateial de
sub base y base se puede utilizar los mateiales de la
Cantera San Jacinto, adems se indican las caracterstcas fscas y mecnicas de los malerales, ios cuales
curnplen esln dentro de las caracteristicas indicadas en las especifcaciones tcnicas", fojas 3378 a 3381 del
expediente.
-'19 -
-o
LA CONTRATORfA
GENERAL DT I.A RTPTJBTICA

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PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR

5.6 En eJecto, en las especificaciones tcnicas correspondientes a las partidas 03.03, 04.01 y
04,02 se sealaron de manera clara las condiciones de material requeridos para su ejecucin;
y en el estudio de canteras se precis el tipo de material obrante en las mismas, por lo que al
momento de hacer su propuesta econmica, el contratista tena la obligacin de considerar
dichas condiciones, siendo que en el sistema de contratacin a precios unitarios: "... En et
caso de obras, el postor formular su propuesfa ofelando precios unttarios considerando las
paidas contenidas en /as Bases, las condiciones preyrstas en /os p/anos y especificaciones
tcnicas, y las cantidades ,rrrrtrr,r,rt...'r1,o); como en efecto sucedi en el presente caso,
pues de la revisin de la propuesta econmica del contratista, obrante de fojas 161g a 1626
del expediente PAS, se verifica que en los anlisis de los precios unitarios correspondientes a
las partidas 03.03, 04.01 y 04.02 se incluyeron actividades como "'102020310 Material de
Relleno Granular Zarandeada", '701031352 chancado de Agregados para Base Granula/'y
"701043154 Zarandeado (Agregados) para Sub Base", quedando confirmado que el precio
ofertado por el contratista incluy los recursos necesarios para la ejecucin de dichos
kabajos.

5,7 Estando a lo sealado, el contratista tena la obligacin contractual de ejecutar los trabajos
correspondientes a las parldas 03.03,04.0'l y 04,02 en las condiciones y precios
contratados. En este mismo sentido, la clusula cuarla del conkato de ejecucin de obra N'
021-201O/GOB. REG. TUMBES-GRI-GR, obrante de folas 1629 a 1641, estipul que ,,... EL
coNrRr/sr se obliga por el presente contrato a ejecutar la referida obra por el monto de
su ofeda a PREC/OS UN/IARI0S,.."; y que "... dentro det monto antes indicado estn
incluidos fodos /os costos por concepto de nateriales, mano de obra, herramientas, equrpos
de construccin, organizacin tcnca y administrativa, obras provisionales, (...) y cuatquier
otro gasto necesaio para la elecucin total de la obra..."; asimismo, el articulo 4g. de la LCE
establece que: "Los contratista estn obfgados a cumplir cabalmente con lo ofrecido en su
propuesta y en cualquier manfestacin formal documentada que hayan apoado
adicionalmente en el curso del proceso de seleccin o en la formalizacin del contrato...'. A
mayor abundamiento, en la opinin No 080-2015/DTN(15) el Organismo Supervisor de las
Conkataciones del Estado - OSCE ha sealado que solo la omisin total de informacin en el
expediente tcnico podra generar la aprobacin de una prestacin adicional de obra, incluso
en el sistema de contratacin a precios unitarios.

5.8 As las cosas, el trmite y aprobacin de las prestaciones adicionales referidas a las partidas
03,03, 04.01 y 04,02, con nuevos y mayores precios unitarios, resultaban innecesarias y
manifiestamente improcedentes, habida cuenta que el contratista tenia la obligacin de
ejecutarlas en las condiciones y precios contratados, no configurndose un supuesto vlido
para la aprobacin de un presupuesto adicional de obra, Del mismo modo, deban respetar
^,.}
los precios del contrato, por lo que no exsta legalmente la posibilidad de ser formulados y

{14)
Texto cilado del numeral 2" del articulo 40'del Regtamenlo de la Ley de Contrataciones del Estado.
(1s)
Publicada en el portal institucional del OSCE.

tl -20-
,tx
',/r
-o
tA CONTRATORA
CENTNAT DE LA REP8[ICA

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PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR

aprobados con precios mayores a los que fueron materia de conkatacin, conforme dispone
el articulo 207' del RLCE.

5.9 Con mayor razn, cuando los metrados de las partidas 03.03 y 04.02 se encontraban
elecutados y cancelados con anterioridad a la aprobacin del adicional de obra, en un 65.'18%
y 84,610A, respectivamente(l6), conforme se verifica de las valorizaciones de obra No,03, 04.
05,06 y 07 conespondientes a los meses de diciembre de 2010, as como los meses de
mazo, abr|, mayo y junio de 2011, siendo que la aprobacin del adicional recin se efectu
con el Acuerdo de Consejo Regional N'088-2011/GOB.REG.TUMBES-CR-CD del 21 de
noviembre de 2011 y la Resolucin Ejecutiva Regional N" 902-2011/G0B.REG.TUMBES-P
del 1 de diciembre de 2011, es decir, cinco meses despus de la ltima de las citadas
valorizaciones. Tales circunstancias eran de pleno conocimiento del administrado toda vez
que particip del trmite de dichos pagos al remitir las valorizaciones de obra a la Gerencia
Regional de lnfaestructura, Entonces, ha quedado acreditado que, respecto a estas dos
partidas, no solo se aprobaron prestaciones adicionales innecesariamente, sino que tambin
se incumpli con que dicha autonzacin sea previa a la ejecucin de las mismas, aspecto
ndspensable para la procedencia de los adicionales de obra, en virtud de lo dispuesto por el
artculo 207" del RLCE.

5.10A la luz de estos fundamentos, ha quedado acreditado que el trmite y aprobacin de la


modificacin del expediente tcnico y el presupuesto adicional de obra, en cuanto se refiere a
la modificacin de los mekados y precios de las partidas 03.03, 04,01 y 04.02 se llevaron a
cabo incumpliendo las disposiciones establecldas en el contrato de obra y el artculo 207'del
RLCE; en tal sentido, resulta carente de sustento lo alegado por el administrado seor
Saavedra Guzmn en el exkemo que refiere que el presupuesto adicional de obra fue
aprobado cumpliendo la LCE y el RLCE.

5.11 De otro lado, el hecho de que el Consejo Regional haya aprobado el adicional de obra, de
manera alguna convalida las transgresiones cometidas, ni modifica la imputacin y
responsabilidad atribuida al administrado seor Saavedra Guzmn por sus propios actos,
pues tal como ha sealado este Colegiado en anteriores casos '/a responsabilidad
admnistrctiva funcional en la que incurren los seruidores y funcionarios pblicos es persona
\^\ por lo que /as acciones que se efecten o no para deterninar la responsabldad de terceros
Cl\
.."-I \ no condiciona aquellas que se realicen para establecet si et adninistrado es responsab/e de
\ /os hechos que se le mputan'\llt.

5)12 En torno a las situaciones especiales en las cuales asumi la gestin del presente contrato
(paralizacin de obra, manfestaciones sociales, etc.), stas no guardan relacin directa con
I
el presupuesto adicional de obra, siendo incluso que los documentos que sustentan el
adicional no hacen mencin alguna a las circunstancias que invoca el administrado. En todo

(16)
Conforme al detalle consignado en los cuadros N" 04 y N' 05 de la Resolucin N' 01-2014-CG/|NSN, fojas 3387.
(r7) Resolucin N' 002-2014-CG/TSM, publicada en el Portal lnstitucionalde la CGR (www.contraloria.gob.pe).

- t -
-o
tA CONTRATORfA
GENERAI. DT I-A RTPBLICA

TRIBUNAL SUPERIOR DE RESPONSAB!L!DADES ADMINISTRATIVAS

PROCEDIMIENTO AOMINISTRATIVO SANCIONADOR

caso, si dichas situaciones hubiesen retrasado la normal ejecucin de la obra, serian causal
de ampliaciones de plazo, ms no de adicionales de obra, pues esto ltimo est ligado a la
necesidad de prestaciones no previstas en el expediente tcnico o el conkato de obra,
situacin que no se ha presentado en el caso de autos. Es de considerar que con el adicional
de obra no se busco resolver problemtica de naturaleza tcnica, jurdica o social, ni ha
existido circunstancia alguna que justifique vlidamente su trmite y aprobacin, no siendo
admisible lo alegado por el administrado en torno a que se pretendia solucionar un problema
tcnico generado por el accionar de la gestin anterior, situacin que por lo dems, no ha
sido acreditado en autos.

Sobre la supuesta aprobacin de la reduccin del ancho de va de 7.80 m. a 6.20 m. con


el adicional, y la posibilidad de no recibir la obra.

5.13Los administrados seores Saavedra Guzmn, Valladolid Piedra, Cruz Agurto y Ponce
Zavaleta sealan que el adicional de obra incluy entre sus documentos el anexo 4, en el
cual se reducia el ancho de la va de 7.80 m, a 6,20 m., por lo que sostienen que dicha
reduccin fue aprobada con el adicional de obra mediante el Acuerdo de Consejo Regional
N' 88-2011/GOB,REG.TUMBES-CR-CD, conforme a ta carta N" 110-2011/CONSORCTO
CHILIMASA, por lo que en la recepcin de obra el Comit de Recepcin se limit a verificar lo
ejecutado considerando los planos de replanteo con la reduccin de va.

5.14 Lo alegado por los administrados tiene como propsito deslindar su responsabilidad respecto
a la imputacin efectuada en torno a la recepcin y liquidacin de obra, en la que se
consideraron metrados que el contratista no haba ejecutado en las partidas 04,04
"Preparacin de mezcla asfltica en caliente rendimiento = 390,00 m3/da" y 04.05 "Esparcido
y compactado mezcla asfltica rendimiento = 218,35 m3/da". En efecto, no obstante que en
los planos del expediente tcnico se detall que el ancho de la va asfaltada deba ser de 7.80
m., en los planos de replanteo, presentados por el contratista una vez concluida l s(ta), ss
indic que el ancho de pavimento ejecutado era de 6.20 m,, inferior en 1,60m. a lo
establecido, conforme se grafica a continuacin:

Grafico I . Andlode la via segn los planos delerpedionte tcnko Gralico 2 -Andro de h via segn los planos d6 roplanteo

v
Fuent: lnfomre de control N' 630-2013-CG/ORP ,EE Fuelo: lnforme de control N' 630.2013-CG/ORPI-EE

1
o (18) Estos planos de planta y secciones transversales replanteados, obrantes de fo)as 2211 a 2221 del expediente
PAS, fueron alcanzados a la Comisin Auditora por la Sub Gerencia de Obras, con el informe N" 1128-
201ZGOB|ERNO REGIONAL TU/BES-GRI.SGO-SG del 24 de setiembre de 20'12, obrante a foias 2210 det
presente expediente PAS.

AI - l-

'
TRIBUNAL SUPERIOR DE RESPONSABILIDADES ADMINISTRATIVAS

PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR

A decir de los administrados, este cambio en el ancho de via fue aprobado con el adicional de
obra.

5.15 Sobre el particular, cabe destacar que con el informe N' 1446-2011/GOB|ERNO REGIONAL
DE TUMBES-GRI-SG0-NJCA del 23 de septiembre de 2011, el lnspector de obra, luego de
evaluar la documenlacin referida a la modificacin del expediente tcnico, alcanz la
propuesta de modiflcacin del presupuesto de obra (adicional ! deductivo){ts) que a la postre
seria aprobada, con los siguientes componentes: "Memoria Descriptiva", "Presupuesto
i/odificado de Ejecucin de Obra", "Adicional de Obra", "Deductivo de Obra" "l Sustentacin
de Modiflcacin de Especificaciones Tcnicas y Consolidacin de Precio Unitario Pactado" y
"Anlisis de Precios Unitarios", De la revisin del informe N' 1446-2011/GOBIERN0
REGIONAL DE TUMBES-GRl-SGO-NJCA y la propuesta de modificacin del presupuesto se
advierte que en ningn acpite se hace referencia a la reduccin del ancho de la via; es ms,
no se menciona modificacin alguna respecto a las partidas 04,04 "Preparacin de mezcla
asfltica en caliente rendimiento = 390,00 m3/da" y 04.05 "Esparcido y compactado mezcla
asfltica rendimiento = 218,35 m3/da', materia de observacin.

5.16 A mayor abundamiento, las partidas 04.04 'Preparacin de mezcla asfltica en caliente
rendimiento = 390,00 m3/dia" y 04.05 "Esparcido y compactado mezcla asfltica rendimiento
v''\
= 218,35 m3/da" no formaron parte de la modificacin del expediente tcnico aprobada con
la Resolucin Gerencial Regional N'00364-2011/GOB, REG. TUMBES-GRl-GR del 11 de
noviembrede20ll,obrantedefojas420l a4202delexpedientePAS,comopartedel trmite
de aprobacin del adicional de obra, como surge de la parte resolutiva que a continuacin se
transcribe:

'APROBAR, ta modficacn del Expedente Tcnco de la Obru: 'REHAB|LITACIN Y MEJORAMIENTO


RUTA RD 23-103 ARIJMILLA- UA DE GATO- PAPAYAL Y ACCESO AL CENTRO POBLEDO LA
PALMA PROVINCIA DE ZARUMILLA DEPARTAMENTO DE TUMBES', en lo que respecta a las
sguientes patldas:

. Conformacin de base granular con afirmado preparado en cantera.3


. Conomacn de sub base granulat con sub base de afirmado preparado.

d\ .
.
.
.
Relleno con equpo con mateal de stamo preparado en canteft.
Arenado posl mpimacin
Cundo de coneto y
Seguidad en Obra'.
- bemas-

\A
l1
5.17Por ende, el adicional de obra aprobado con Acuerdo de Consejo Regional N" 088-
2011/GOB,REG.TUMBES-CR-CD del 21 de noviembre de 2011 y la Resolucin Ejecutiva
Regional N" 902-2011/GOB,REG.TU/BES-P del 1 de diciembre de 2011 no modific el
ancho de la va ni mucho menos las partidas 04.04 y 04,05 del presupuesto de obra; por lo

(1s) Dicha propuesta obra de folas 2670 a 2710 del presente expediente PAS.

-25-
-o
tA CONTRATORfA
CENERAI. DE I.A REP8LICA

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PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR

que persistan las obligaciones contractuales a su respecto en las condiciones establecidas


en el expediente tcnico y el contrato, de manera que lo alegado por los administrados sobre
la supuesta aprobacin de la modificacin del ancho de va falta a la verdad.

5,18 Cabe agregar que con la carta N" 110-2011/CONSORCIO CHILIMASA el contratista solicit a
la entidad la modificacin de la via asfltica de 7.80 m. a 6,2788 m. y que ello se apruebe
resolutivamente por modificar el expediente tcnico conkatado; sin embargo, no se encuentra
acreditado que dicha modificacin haya sido aprobada por la entidad, en tanto ello no fue
materia de sustento, anlisis y aprobacin del adicional de obra. En este mismo sentido, el
hecho de que se haya adjuntado o no el anexo N'4 al presupuesto adicional presentado por
el contratsta resulta intrascendente, en la medida que en uno u otro caso, el presupuesto
adicional de obra aprobado por la entidad no consider la reduccin de la via ni mucho
menos modific las partidas 04,04 y 04.05,

5.19 Otro de los argumentos invocado por los administrados Valladolid Piedra, Cruz Agurto y
Ponce Zavaleta, presidente y miembros del Comit de Recepcin de Obra, respectivamente,
se reflere a que en el marco de la LCE y el RLCE no tenian la facultad de dejar de recibir la
t obra cuando sus cambios longttudinales haban sido aprobados por la entidad y que se
limitaron a verificar el cumplimiento de los planos y especificaciones tcnicas, no previndose
\ que se pueda cuestonar lo verificado por el inspector y ni permrte obetar modificaciones
aprobadas en adicional de obra,

5,20A1 respecto, estando a que se encuentra acreditado que el adicional de obra no aprob la
modificacin del ancho de la va a asfaltar, premisa de la cual parten los administrados para
alegar que no podian dejar de recibir la obra, consideramos queda descarlada su postura de
defensa. Es ms, para el caso en particular, los administrados debieron verificar que el
contratista haya asfaltado la via con un ancho de 7.80 m., conforme a lo establecido en los
planos del expediente tcnico, y al verificar que ello no haba ocurrido, se debi proceder a
levantar un acta de observaciones y no recibirse la obra; en el marco de lo dispuesto por el
artculo 210'del RLCE, que seala de manera literal que el Comit de Recepcin: "...
proceder a veificar el fiel cumplimiento de lo establecido en los planos y especificaciones
tcnicas,,," y "De existir obseruaciones, sfas se consignarn en un Acta o Pliego de
Obseruaciones y no se recibir la obra...", De esta manera, los administrados tenian
expeditas las facultades para observar y no recibir la obra, no obstante lo cual, de manera
contraria a lo establecido por el RLCE procedieron a suscribir el acta de recepcin de obra de
fecha 12 de julio de 2012, como si la obra se hubiese ejecutado conforme al expediente
Y tcnico.

d -24 -
-o
LA CONTRATORA
CENERAT DE IA REPBLIC{

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PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR

Sobre la necesidad de determinar los rendimientos de la mezcla asfltica y la supuesta


ausencia de perjuicio econmico.

5.21 Los administrados seores Saavedra Guzmn, Valladolid Piedra, Cruz Agurto y Ponce
Zavaleta alegan que (i) el rgano lnstructor no se ha pronunciado a fln que se demuestre si
la masa asfltica en caliente y con el diseo de mezcla del proyecto da la relacin de 0,005m
en pavimento de 2" de espesor y (ii) que el contratista ejecut el integro de los mekados
correspondientes a la partida 04,04 por lo que no existe perjuicio econmico.

5,22 Respecto al primer punto, este Colegiado considera necesario delimitar si la imputacin
efectuada a los administrados se circunscribe a un tema tcnim de ingeniera, como lo seran
los rendimientos de la masa asfltica y el porcentaje de esponjamiento, o se lmita a un
aspecto contractual, en la medida que se validaron y pagaron metrados que el contratista no
ejecut, correspondientes a las partidas 04.04 "Preparacin de mezcla asfltica en caliente
rendimiento = 390,00 m3/dia" y 04,05 "Esparcido y compactado mezcla asfltica rendimiento
= 218,35 m3/dia", en las condiciones y por el precio pactados. Slo en el primero de los
supuestos, tendra asidero lo sealado por los administrados respecto a la acreditacin de los
rendimientos de la masa asfltica.

5,23 As las cosas, la imputacin se centra en que se recibi la obra y aprob la liquidacin de la
misma consderando mekados que el contratista no haba ejecutado en las partidas 04.04 y
04.05 lo cual se reflej en el ancho de la va asfaltada, el mismo que era inferior a los 7.80 m.
sealados en el expediente tcnico, siendo que no se ha aprobado modificacin alguna
respecto a dichas dimensiones. Entonces, el tema imputado no se refiere a los rendimientos
de la mezcla asfltica, sino en esencia, a haber reconocido metrados que no fueron
ejecutados.

5.24 Sin perjuicio de ello, en torno al rendimiento de la mezcla asfltica, los precios unitarios de la
propuesta econmica del contratista, debi prever las cantidades e insumos necesarios para
la ejecucin de partidas y subpartidas contempladas en el expediente tcnico, de manera
que, luego de la contratacin el contratista no podra alegar que omiti algn factor para
, n pretender el reconocmiento de una mayor costo o el mismo pago por una menor cantidad de

d L rr::::;..,. debe considerarse que en et sistema de contratacin a precios unitarios: ",,, En


el caso de obras, el postor formular su propuesta ofelando precios unitarios considerando
las paftidas contenidas en /as Bases, las condiciones preulsfas en los planos y
t
especificaciones tcnicas, y las cantidades rrfrrrnrirlrt...'rro). En este orden, los planos del
expediente tcnico detallaban un ancho de la via de 7.80 m.; asimismo, las especificaciones
tcnicas de las partidas 04.04 y 04.05, establecieron claramente que los metros cbicos se
mediran por mezcla sumniskada y compactada, y el volumen se debia determinar

('zo)
Texto citado del numeral 2' del arliculo 40" del Reglamento de la Ley de Contrataciones del Estado.
.E
-o
LA CONTRATORfA
GINTRAI. Dt TA REP8TICA

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PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR

multiplicando la longitud real por el ancho y espesor especificados en los planos{2l). En


tal sentido, carece de todo asidero sostener que los precios unitarios eran nicamente por
suministrar mezcla asfltica como errneamente alegan los administrados, pues esta debia
ser adems compactada y la cantidad a valorizar era segn la longitud real de la via, por el
ancho y espesor de los planos, por lo que el factor de esponjamiento se encontraba
incorporado en el precio unitario.

5,26 Es precisamente siguiendo la metodologa establecida en las especificaciones tcnicas y


previa constatacin fsica de las dimensiones de la va asfaltada(22), que la Comisin Auditora
determin que el volumen total de la mezcla asfltca realmente ejecutado result ser de
3 239,48 m: y no los 4 186,24 m3 finalmente reconocidos y pagados al contratista; es decir,
se recibi y liquid la obra considerando 946,76 m3 en las partidas 04.04 y 04.05 no obstante
no haban sido ejecutados; lo que devino en un perjuicio econmico a la entidad ascendente
aSl.641 482,92.

5,27 Estando a lo sealado, resulta infundado el argumento de los administrados en torno a la


supuesta inexislencia de perjuicio econmico y que se ejecut el ntegro de los metrados,
pues como hemos referido se reconoci y pag la totalidad de las parlidas 04.04 y 04.05
cuando en la realidad se dej de ejecutar 946,76 m3, con la consecuente aplicacin inegular
de recursos pblicos y perjuicio econmico por 5/.64'l 482,92, al consttuir pagos por trabajos
no ejecutados,

Sobre la supuesta vulneracin de los principios de tipicidad y causalidad en el


presente PAS y la calificacin de los actos desplegados como influencia.

5,28 Los administrados seores Alfaro Olivari, Pretell Saldaa y Clavijo Antn han incorporado
en sus recursos impugnativos argumentos vinculados a los principios de tipicidad y
causalidad, respecto a la infraccin materia de sancin, descrita y especificada como "muy
grave"en el literal k) del Art. 6'del Reglamento de la Ley N" 29622,

\_
l"r
\ \ Las especifcaciones del expedente tcnico en lo concernente a las pa(idas 04.04 Preparacin de /ezcla
CV \ Asfltica en Caliente y 04.05 Esparcido y Compactado de lvezcla Asfltica en Calrente, obrantes de fqas 1676 a
1692 delexpediente PAS, en su acpite 04.05.19lvledicin, establece:
"lL
La undad de rnedide se ol elrc cbico (n3) aproxhnado el dcrno do nelro cbco, de rnezcla surninislrcda y
conpactada en obra a satisfaccin del Supevsor, de acuordo a lo oxgdo por la espclcacin rcspectva.
El volunen se deleminar mulliplicando la longitud real, nedda a lo largo del eje del trabajo, por el ancho y espesor
especilicados en los planos u odenados por el Supevisot.
No se nedi ningn volunen por fuera de tales ln es
{22)
Conforme consta en las actas de constatacin fisica realzadas por la Comisin Auditora, obrantes de fojas 1642 a
1649 del expediente PAS, el ancho de va realmente asfaltado por el conkatista fue inferior a los 7.80 m.
establecidos en el expediente tcnico, con lo cual se determin que el metrado realmente ejecutado en las
partidas 04.04 y 04.05 fue de 3 239,48 m3, inferior en 946,76 m3 a los 4 186,24 m3 reconocidos y cancelados al
contratista.
-26 -
LA CONTRATORfA
CENERAI- DE I.A REPI,ELICA

TRIBUNAL SUPERIOR DE RESPONSABILIDADES ADMINISTRATIVAS

PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR

5.29 En torno al contenido y alcances del principio de tipicidad, el numeral 4 del Art. 230' de la
LPAG establece que: "So/o constituyen conductas sancionables administrativamente las
infracciones prevlsfas expresamente en normas con rango de ley mediante su tipificacin
como tales, sin admitir interpretacin extensiva o analogia. Las disposiclones reglamentarias
de desarrollo pueden especficar o graduar aquellas dirigidas a identificar las conductas o
determinar sanciones, sin constituir nuevas conductas sancionab/es a /as prevlsfas
legalnente, salyo /os casos en que la ley permita tipificar por la via reglamentaria". En lo que
concierne especficamente al procedimientos administrativo sancionador a cargo de la CGR,
el numeral 5.3.14 de la Directiva N' 008-2011-CG/GDES establece que: "So/o las conductas
y consecuencias descrlfas en la Ley y especificadas en el Reglamento confguran las
infracciones graves y nuy graves y
corrcspondientes sanclones por responsabilidad
administrativa funcional en el mbito de la potestad sancbnadora conferda a la Contraloria
General' .

5.30 En cuanto al principio causalidad, este se encuentra prescrito en el numeral 8 del Art, 230" de
la Ley N' 27444, ley del Procedimiento Adminiskativo gsl{23) y en el numeral 5.3.15 de
la Directiva N' 008-2011-CG/GDES(24), en virtud del cual la responsabilidad administrativa -"-'
funcional recae en el funcionario o servidor pblico que, debiendo y pudiendo actuar de
manera diligente, realiz la conducta omisiva o activa constitutiva de infraccin,

5.3'l Al respecto, este Colegiado advierte que la infraccin descrita y especificada como "muy
grave" en el literal k) del Art. 6" del Reglamento de la Ley N" 29622 consiste en "Usar /os
recursos pblicos sin la estricta obseNancia de las normas peinentes o influil de cualquier
forma para su aplicacin irregular, ocasionando perjuicio al Estado", siendo que en el
presente caso, la infraccin descrita que se atribuye a los administrados, es la que
conespondera a la segunda parte del enunciado disyuntivo, en su formulacin como influir de
cualquier forma para la aplicacin irregular de los recursos pblicos sin la estricta observancia
de las normas pertnentes ocasionando perjuicio al Estado, con la agravante que este
perjuicio es econmico.

(23) Ley N" 27M4,ley del Procedimiento Administratvo Goneral


{ "Artculo 230.- Principios de la potestad sanconadora administratva
()
8. Causalidad.- La responsabilidad debe recaer en quien realiza la conducta omisiva o acliva constitutiva de \
infraccin sancionable.
()'
(24) 0irectiva N' 008.201 1.CG,G0ES
"5.3.15 Princpio de causaldad
La responsabildad administrativa funcional en el mbito de la potestad sancionadora de la Conkaloria GeneraL,
recae en el funconario o servidor pblico que, debiendo y pudiendo actuar de manera diligente, realiz la
conducta omisiva o activa constitutiva de infraccin grave o muy grave. No se pueden imponer sanciones por
acciones u omisones que no sean imputables a la persona."
-27 -
-o
LA CONTRATORfA
CENERAL DE I,A RTPTJBIICA

TRIBUNAL SUPERIOR DE RESPONSABILIDADES ADMINISTRATIVAS

PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR

5.32En concordancia, en el fundamento 5,14 de la Resolucin N" 047-2014-Ccn'ft[(2s), ssts


Tribunal ha sealado que la conducta descrita en la norma sancionatoria, numeral k) del
articulo 6" del Reglamento de la Ley N" 29622 admite dos modalidades de realizacin,
conespondiendo al presente caso citar la segunda modalidad, que a tenor de la referida
resolucin consiste en: "lnfluir de cualquier forna para la aplicacin hregular de recursos
pblicos, donde el verbo rector se define como'influil. La influencia se entiende como un
influjo o sugestin ejercida en tercera persona, sobre cuya voluntad formadora de decsones
el sujeto activo incide alterndola o conducindola a cursos decrsorios predeterminados. H
objeto sobre el que recae la accin del verbo recfor se entiende como otro sevidot o
funcionario pbhco, segn la definicin contenda en el Glosario de la Ley N' 27785,
nodificada por la Ley N" 29622. Asrmlsmo, la condicin es que e/ verbo rector tenga como
efecto la aplicacin inegular (entendida en el mismo sentido que la inobservancia de las
normas peinentes) de recursos pblicos. Por ltino, el electo de la consumacin del verbo
rector debe ser la produccin de un perjuicio al Esfado". Bajo estas consideraciones
conesponder dilucidar los argumentos de los adminiskados seores Alfaro Olivari, Pretell
Saldaa y Clavijo Antn en relacin a los principios de tipicidad y causalidad.

5,33 Administrado seor Alfaro Olivari:

5,33.1 Se le imput que, en su condicin de sub gerente de Supervisin, Liquidacin y


Transferencia de Obras, influy en la aplicacin inegular de los recursos del Gobierno
Regional, al emitir el informe N' 401-2012/GOBIERNO REGIONAL TUMBES-GRI-
SGSLTO-SG dirigido al Gerente Regional de lnfraestructura, mediante el cual remiti
el proyecto de resolucin de liquidacin tcnico flnanciera y la liquidacin con saldo a
favor del Contratista, sin observar que no se ejecutaron los metrados contratados
para la obra, segn lo establecido en el expedente tcnico actualizado y propuesta
econmica presentada, as como los pagos efectuados por el adicional
irregularmente aprobado; lo que origin la aprobacin de la liquidacin de ejecucin
de obra mediante Resolucin Gerencial Regional N' 500-201ZGOB,REG.TUMBES-
GRI-GR del 17 de julio de2012, fojas del 2243 a2245y un perjuicio econmico al
Gobierno Regional por S/. 1 395 998,50 nuevos soles.

5.33,2 A decir del administrado: (i) con el informe N'401-2012/GOBIERNO REGIONAL


TUMBES-GRI-SGSLTO no se ha influenciado en la aplicacin irregular de los
-\ recursos pblicos, en tanto dicho informe no hace recomendacin alguna sino remte
el proyecto de resolucin de la liquidacin tcnica financiera, indicando que para su
aprobacrn debe ser revisada por el gerente de Infraestructura, (ii) no ha influenciado
en la determinacin del saldo a favor del contratista pues dicho proyecto aprueba la
liquidacin financiera elaborada por la Subgerencia de Supervisin y Liquidacin, la -r,
cual fue revisada, aprobada y dada su conformidad por el sub gerente de Obras y el
inspector, a quienes les compete la revisin de la liquidacin tcnica presentada por

(25) Publicada en el Portal lnstitucional de la Contraloria General de la Repblica,


-28-
tA CONTRATORA
GENENAI DE tA REPBLICA

TRIBUNAL SUPERIOR DE RESPONSABILIDADES ADMINISTRATIVAS

PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR

el contratista, segn Ordenanza Regional 200-2008 y el artculo 211" del RLCE,


considerndose adems que segn el numeral 12" del artculo 8'de la Ley N" 28767
debe evitarse la duplicidad de funciones, siendo la liquidacin tcnica la que
determina el saldo a favor del contratista y la financiera el costo de la obra; (iii) no
tiene la funcin de revisar la liquidacin del contratista lo cual no est prevista en
normas con rango de ley, sin admitir que sea extensiva o por analogia; (iv) se le
imputa haber vulnerado los artculos 197" y 207'del RLCE los cuales conesponden
a la ejecucin contractual y no a la liquidacin; (v) no le es aplicable el numeral 7.4 de
la Directiva N" 009-2005/GOB.REG.TUIvIBES-GRPPPAT-SGDI-SG por ser de menor
jerarqua y oponerse a las Ordenanzas Regionales 008-2009 y 020-2008, adems de
que no se encontraba vigente,

5.33,3 Entonces, un primer aspecto a determinar es si el administrado seor Alfaro Olivari


con su accionar influy o no para la aplicacin irregular de recursos pblicos,
debindose resaltar que el administrado no objeta el que haya existido una aplicacin
inegular de recursos pblicos, sino que no influy en el mismo. En tal sentido, resulta
kascendental evaluar su particpacin y grado de incidencia en el proceso de
liquidacin de la obra en cuestn, que dio lugar a la aplicacin inegular de recursos
pblicos. \_.
5.33,4 El proceso de liquidacin inici el 13 de julio de 2012 an la carta N" 068-
2012/CONSORCIO CHILIMASA con la cual el contratista present la liquidacin del
contrato de obra; luego, el inspector de obra emiti el informe N" 1356-201ZGOB,
REG. DE TUMBES-GRI-SGO-RCCA del 16 de julio de 20'12 manifestando su
conformidad y alcanzando la referida liquidacin al sub gerente de Obras indicando,
entre otros: "... se recomienda que el rea de Supervisin y Liquidacin del GRT,
haga la revisin de la misna y de encontrarla conforme se proceda con los tmites
administrativos correspondientes...'. A su vez, el sub gerente de Obras emiti el
informe N" 1499-2012-GOBIERNO REGIONAL TUMBES-GRI-SG0-SG del 16 de
julio de 2012, manifestando su conformidad con la liquidacin de obra y solicitando al
Gerente Regional de lnfaestructura ".,.se slrya derivar el presente a la Subgerencia
de Superuisin, Liquidacin y Transferencia de Obras para su revisin, elaboracin
de liquidacin financiera y acto resolutivo correspondiente..

5.33,5 Es asi que, una vez derivado los documentos del trmite de liquidacin a su
despacho, el administrado seor Alfaro Olivari, en su caldad de sub gerente de h
Supervisin, Liquidacin y Transferencia de Obras emiti el informe N" 401- 0
2012IGOBIERNO REGIONAL TUMBES-GRI-SGSLTO-SG del 17 de julio de 20'12,
alcanzando el proyecto de la resolucin de la liquidacin tcnico flnanciera final de la
ejecucin de la obra y la liquidacin financiera de la obra, visados por su persona.
Con estos antecedentes, el mismo 17 de julio de 2012, se emiti la Resolucin

-29 -
-o
LA CONTRATORfA
GENERAI- DE LA REP81:CA

TRIBUNAL SUPERIOR DE RESPONSABILIDADES ADMINISTRATIVAS

PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR

Gerencia Regional N" 500-2012/G0B.REG.TUMBES-GRl-GR, cuya parte


considerativa refiere:

\.)
Que mediante, INFORME N" 401 -2U AGOBIERNO REGIONAL rUMBES-GR/-SGSLIo-SG,
de techa 17 de Julio de 2012, el Subgerenle de Supevisn, Liquidacn y Transferencia de
ODras, responsaD/e de la ELABORACIN de la Liquidacn Fnancieru Fnal del Proyeclo, de
acuerdo a ta DIRECTIVA N' 009-2005/GOB.REG.IUMBES-6RPPPAC-SGi -SG.
'pRocEDtMtENTo ?ARA LA ELABoRActoN y
ApRoBActN DE LteutDACtoNES DE
CoNIRAIoS Y rRANSFERENC/AS DE 08RAS', alcanza el Proyecto de Resolucn
debidamente visado, al Gerente Regional de lnhaestructura..,'

Asimismo, en su parle resolutiva, dispone:

'ART|CULO PRIMERO.- APROBAR la Liquidacn Fnancen Final de ta Obru (...) con un


costo total ascendente a S/. 13,262,037.77 (...) de acuerdo al ANEXO N" 1, de la presente
Resolucn.
ARriCUtO SEGUNDO.- AUTOR\AR, a ta Oficina Regional de Administfacin, PAGAR a la
Epresa C,ontralsia CoNSORC/o CHILIMASA, el saldo a favor, ascendente S/.354,685.75
(.. .) confome al ANEXO N" 2 de la prcsenle Resolucin . . .'

-r Tanto la Resolucin Gerencia Regional N" 500-2012/G0B REG.TUMBES-GRI-GR


como sus anexos fueron visados por el seor Alfaro Olivari en su condicin de sub
gerente de Supervisin, Liquidacin y Transferencia de Obras,

5.33.6 Estando a los hechos descritos, este Colegiado considera que Ia ntervencin del
seor Alfaro Olivari en el proceso de liquidacin de obra, en su condicin de sub
gerente de Supervisin, Liquidacin y Transferencia de Obras, result determinante
para la aprobacin de la liquidacin, habida cuenta que una vez recibida la liquidacin
de obra para su revisin (como se especifica en los documentos de derivacin),
procedi a elaborar la liquidacin flnanciera y el proyecto de resolucin de aprobacin
de la liquidacin tcnico financiera, documentos que remti a la Gerencia Regional
de lnfraestructura con el informe N' 401-2012/GOBIERNO REGIONAL TU[/BES-
GRI-SGSLTO-SG. Este informe y los documentos adjuntos fueron trascendentales
para la aprobacin de la liquidacin de obra, lo que consta en la parte considerativa
de la Resolucin Gerencia Regional N' 500-2012/GOB.REG.TUiTBES-GRI-GR, Es
d\'- ms, dicho administrado vis la citada resolucin y sus correspondientes anexos, en
los cuales se determin el costo total de la obra y el saldo de S/,354 685,75 a favor
del contratsta. En tal sentido, el administrado seor Alfaro Olivari influy de manera
directa para la aprobacin de la liquidacin de obra y, por ende, para la aplicacin
inegular de recursos pblicos, en tanto se incluyeron conceptos de maniflesta
ilegalidad por S/.1 395 998,50, como son el pago de mayores metrados a los /4,

V' ejecutado por S/,64'l 482,92 y del adicional de obra con incrementos de los precios
pactados en relacin a 3 partidas por un total de 5/,754 515,58,

A/
r
-30-

^
-o
tA CONTRATORA
CENENAL DE TA RIPBIICA

TRIBUNAL SUPERIOR DE RESPONSABILIDADES ADMINISTRATIVAS

PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR

5,33,7 En lo relativo a las funciones del administrado seor Alfaro Olivari vinculadas al
proceso de liquidacin de obra, se ha acreditado en autos que las mismas se
encontraban establecidas de manera clara el Reglamento de Organizacin y
Funciones (s l ftiflfl(zo), aprobada con Ordenanza Regional N' 020-2008-
GOB,REG. TUI/BES-CR y modificada por Ordenanza Regional N' 008-2009-
GOB,REG. TUMBES-CR (en lo sucesivo, el ROF de la entidad) de la manera
siguiente:

'Atliculo 62".- La Sub Gerenca de Supevisn, Liqudacin y Transferenca de obras, es ur,


rgano de lnea, responsable de la supevsin, lqudacn y translerenca de los proyectos de
nversn del Gobiemo Regional de Tumbes, depende krquica, funcional y
adminstralvanente de la Gercncia Regional de lnfraestructwa. Sus funciones son /as
srgulentesl
()
e) Diigi y supevisar la ejecucn de los proyecos y obras de nvercin.
f Etectuar las liquidaclones de /as oDras opounamente y conforme a la legslacin vgente.
()
o) Realzar el p@ceso de lqutdacn tcnca y fnancen de las obras con opodunidad y de
contomdad con la legslacn vigente, elaborcndo los infomes fcrlcos respecflyos y /os (/'
proyeclos de resolucin de aprcbacin de las liquidaciones finales conespondientes'.

En concordancia, la Directiva N' 09-2005/GRT-GRPPAT-SGDI-SG "Procedimiento


para la Elaboracin y Aprobacin de Liquidaciones de Contratos y Transferencia de
Obras"(zz), aprobada por
Resolucin Ejecutva Regional N"
4982005/GOB.REG.TUMBES-P, seala:

'7.2( ..)
La Sub Gerenca de Supervsin. Liqutdacin y Transferenca de Obras conjunlanente con
los profesonales y tcflcos des/gnados para tal efecto, son responsab/es de ia elaboracin
de la liqutdacn inancen de la obru y de proyectar la resolucn de la aprcbacn
respectva.
(.)
14 Los supervisores de la Sub Gercnca de Supev,sin, Ltqudacn y Transterenca de
Obras, son resporsab/es de revisar las liqudacones tcncas alcanzadas por la Sub
Gerenca de Obras...'

5.33.8 Entonces, carece de asidero lo alegado por el administrado en torno a que no tena ')
funcin de revisar la liquidacin del contratista, pues de las funciones que hemos
descrto, se corrobora que el administrado seor Alfao Olivari tenia dicha funcin,
\
tanto ms si el artculo 62" del ROF seala que su dependencia es responsable de la ,J
liquidacin de los proyectos de inversin, teniendo a su cargo efectuar las
liquidaciones de obras y rcalizar el proceso de liquidacin tcnica financiera de las
obras; siendo ms preciso an lo dispuesto en la Directiva N" 09-2005/GRT-
GRPPAT-SGDI-SG, en tanto establece la responsabilidad de elaborar la liquidacin

\l (26)
(27)
Obrante de foias 4079 a 4090 del expediente PAS.

,,\ r\ obrante de foias 3297 a 3309 del expediente PAS.


-3'l -
,-
L
TA CONTRATORA
CENnAL Dt I.A REPBIICA

TRIBUNAL SUPERIOR DE RESPONSABILIDADES ADMINISTRATIVAS

PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR

financiera y proyectar la resolucin de aprobacin, as como revisar las liquidaciones


tcnicas alcanzadas por la Sub Gerencia de 0bras.

5.33.9 Si bien es cierto que el sub gerente de Obras y el inspector tenan competencia para
la revisin de la liquidacin tcnica presentada por el contratista, ello no era bice ni
liberaba al adminiskado seor Alfaro Olivari, en su calidad de sub gerente de
Supervisin, Liquidacin y Transferencia de Obras, de cumplir las funciones que le
fueron asignadas, tanto ms si su rea era la responsable de la liquidacin de los
proyectos de inversin, como es la obra en cuestin, A este respecto, cabe acotar
que este Tribunal ha sealado en anteriores oportunidades que "la responsabilidad
adminstrativa funcional en la que incurren los servidores y funcionarios pbllcos es
personal, por lo que /asacclones que se efecten o no para deterninar la
responsabilidad de terceros no condiciona aquellas que se realicen para establecer si
el admnistrado es responsable de los hechos gue se le imputan'\zal.

5,33,10 En esta misma ptica, el hecho de que existan funciones en apariencia similares
entre su dependencia y la Sub Gerencia de Obras, no exime de responsabilidad al
administrado, atendiendo a que en el proceso de liquidacin parlicipan ambas sub
gerencias, las mismas que responden cada una por sus propios hechos imputados y
por las obligaciones asignadas a su respectivo cargo, Debe precisarse que ambas
dependencias actan en tiempos y condiciones distintas, por lo que tampoco exste
superposicin de funciones, tanto es as que ha quedado acreditado en autos que el
sub gerente de Supervisin, Liquidacin y Transferencia de Obras emiti el informe
N" 401-2012/GOBIERNO REGIONAL TUMBES-GRI-SGSLT0-SG, luego de que el
sub gerente de Obras brindara su conformidad.

5,33,11 Respecto a la supuesta inaplicabilidad del numeral 7.4 de la Directiva N' 09-
2005/GRT-GRPPAT-SGDI-SG por oponerse al ROF de la entidad, a tenor de las
disposiciones de ambos textos normativos, descritos con anterioridad, este Tribunal
advierte que no existe oposicin alguna entre ambos dispositivos, sino que resultan
del todo concordantes. Asimismo, en cuanto alega que la Directiva N" 09-2005/GRT-
GRPPAT-SGDI-SG no se encuentra vigente, corresponde sealar que en autos no
obra medio probatorio alguno que corrobore que dicha directiva haya sido derogada,
por lo que resulta aplicable a los hechos en cuestin, tanto ms si se advierte que el
administrado procedi con la elaboracin del proyecto de resolucin y la liquidacin
financiera, tal y como se dispone en la Directiva N' 09-2005/GRT-GRPPAT-SGDI-
SG; as mismo, en la parte considerativa de la Resolucin Gerencia Regional N' 500-
2012IGOB.REG.TU/BES-GRI-GR, cuyo proyecto fue elaborado por el msmo
administrado seor Alfaro Olivari, se seala expresamente que dicho funcionario es
,tl'

(28) Resolucin N" 002-2014-CG||SRA, publicada en el Portal Insttucionalde la CGR (www.contraloria.gob.pe)


-32-
l'{
/'
LA CONTRALORA
CTNERAL DE I-A REP8LICA

TRIBUNAL SUPERIOR DE RESPONSABlLIDADES ADMINISTRATIVAS

PROCEDIMIENTO ADMINISTMTIVO SANCIONADOR

el responsable de la elaboracin de la liquidacin financiera final del proyecto de


acuerdo a la Directiva N" 09-2005/GRT-GRPPAT-SGDI-SG(2e)

5.33,12 Finalmente, en tomo a que se atribuy al administrado el incumplimiento de los


artculos 197' y 207" del RLCE, el primero referido a las valorizaciones y metrados, y
el segundo a los adicionales de obra, consideramos que persiste dicho exfemo de la
imputacin, pues si bien no se ha imputado al admnstrado seor Alfaro Olivari
haber participado directamente en las valorizaciones de obra o el trmite y
aprobacin del adicional de obra, tambin lo es que dicha normativa debe ser de
observancia durante el proceso de liquidacin de obra, en tanto ambos aspectos
representan el reconocimiento y pago de mayores montos al contratista, siendo que
en el presente caso por el incumplimiento de dicha normativa se incluyeron en la
liquidacin de obra conceptos maniflestamente ilegales por S/.1 395 998,50, de los
cuales S/,64'1 482,92 conesponde al pago de mayores metrados a los realmente
ejecutados, todo ello via las valorizaciones de obra, y S/.754 515,58 por el adicional
de obra aprobado con incremento de los precios de 3 parlidas contractuales.

5.33.13 De esta manera, este Colegiado conobora que en el caso del administrado seor
Alfaro Olivari no se han inobservado los principios de tipicidad y causalidad, habida
cuenta que en su participacin se veriflcan actos de influencia en la aplicacin
irregular de recursos pblicos los cuales dieron lugar a un perjuicio econmico por
S/.1 395 998,50; asimismo, se corrobora que no obstante debia y poda actuar de
manera diligente, realiz la conducta activa constitutiva de infraccin descrita y
especificada como "muy grave" en el literal k) del Art. 6" del Reglamento de la Ley N"
29622.

5.34 Adminiskado seor Pretell Saldaa:

5.34.1 Se le imput que, en su condicin de sub gerente de Estudios, influy en la aplicacin


inegular de los recursos del Gobierno Regional al haber emitido el informe N" 496-
201'lIGOBIERNO REGIONAL TUMBES-GRI-SGE-SG, dirigido al Gerente Regional
de lnfraestructura, mediante el cual opn favorablemente para la formulacin del
adicional relacionado a la modificacin del expediente tcnico de la obra, en la que se
consider la reduccin de metrados de la Partida 03,03-'Relleno con equipo, con
'.t
material de prstamo de cantera", y en la que se determin precios unitarios

(2e) En la parte considerativa de la Resolucin Gerencia Regional N'500-201ZGOB.REG.TUMBES-GR|-GR, se Y\


seala: 'Que medante, INFORME N" 401-2012/GOBIERNO REG/ONAL IUMBES-GR/-SGSLIO-SG, de fecha 0
17 de Julo de 2012, el Subgerenfe de Supevisin, Lquidacn y Trcnsfercnca de Obras, responsable de la
ELABORACIN de ta Lqudacin Financiera Final del Proyecto, de acuerdo a la DIRECT\VA N" 009-
\OO\/GOB.REG.TUMEES-GRPPPAC-SG/-SG, "PROCED/M/ENTO PARA LA ,LABORACION Y APROBACIN
I DE L/QU/DACIoNES DE CoNIRAIOS y IRNSFERENC/AS DE oBRS', alcanza el Proyecto de Resolucn
,--tl debdamente vsado, al Gerente Regonalde lnfneslruclwa. . .'.
'/t\
/ l\
-?1 _
--
L
TA CONTRATORA
CENRAI. DE LA REP8LICA

TRIBUNAL SUPERIOR DE RESPONSABILIDADES ADMINISTRATIVAS

PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR

superiores a los contratados, en las Partidas 03.03, 04.01-"Conformacin de base


granular e=0,20 m" y 04.02-"Conformacin de sub base granular e= 0,20 m"; pese a
que no se encontraba sustentado debidamente dicho adicional, lo que origin un
perjuicio econmico a la entidad por 5/.754 515,58. Previamente dicho funcionario
haba sealado que no era procedente realizar modificaciones esenciales al
expediente tcnico, cambiando de opinin frente al pedido de evaluacin del informe
N' 1 053.201 1/GOBIERNO REGIONAL TUMBES-GRI.SGO-SG.

5.34.2 El adminiskado alega que: (i) con el informe N'496-20'11/GOBIERNO REGIONAL


TUMBES-GRI-SGE-SG del 10 de octubre de 201 1 opin que se proceda a la
formulacin de los adicionales de obra dando cumplimiento a la Directiva N' 002-
201O-CG/OEA, resultando subjetivo e insuflciente presumir que con dicho informe se
haya influenciado en la aplicacin irregular de los recursos pblicos, pues la directiva
indicada rige las exlgencias tcnicas y de justificacin para los adicionales de obra;
(il) que la funcin de revisin de liquidaciones corresponden a otras dependencias y,
(iii) que la resolucin impugnada carece de motivacin en la calificacin de la
infraccin tmputada.

5.34,3 Estando a lo alegado por el administrado seor Pretell Saldaa, corresponde


determinar si con su accionar influy o no para la aplicacin irregular de recursos
pblicos. En tal sentido, resulta trascendental evaluar su participacin y grado de
incidencia en el trmite y aprobacin del adicional de obra en cuestin, que dio lugar
a la aplicacin irregular de recursos pblicos,

5.34.4 As tenemos que, mediante memorando N' 660-2011/GOB, REG. TUMBES-GGR-


GRI-GR del 16 de setiembre de 2011 el Gerente Regional de lnfraestructura alcanz
al administrado seor Pretell Saldaa las alternativas de modificacin al expediente
tcnico presentadas por el conkatsta, solicitndole: "... su revisin e informe a la
brevedad posibte, indicando si es procedente la aprobacn de adicionales de obra y
deductivos de obra de dichas modificaciones al proyecto, indcando /os monfos de
dichos adicionales y deductivos de obra". En respuesta, el administrado emiti el
informe N"480-2011/GOBIERNO REGIONAL TUMBES-GRI'SGE-SG del 29 de
setiembre de 2011, sealando que ",.. no es procedente realizar modificaciones
esencia/es al Expediente Tcnico ni eiecutar prestaciones adicionales porgue se
estarian variando las condiciones orginales que determinaron la suscripcin del
contrato '\30)

5.34.5 No obstante haber asumido una posicin inicial en contra de las modificaciones al
expediente tcnico y a la ejecucin de prestaciones adicionales, el administrado .4...1
cambi radicalmente su postura, pues con el informe N" 496-2011/GOBIERNO

r' (30) Dicha aflrmacin tuvo como suslento previo el informe N' 444-2011i GOBIERNO REGIONAL TUMBES-GGR-GRl-
SGE-EGT del 29 de setiembre de 20'1 1, emitido por el ingeniero Eber Gines Tafur, especialista del rea.
-34 '
4
/
-o
LA CONTRATORA
GENERAL DE I.A REPTJBLICA

TRIBUNAL SUPERIOR DE RESPONSABILDADES ADMINISTRATIVAS

PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR

REGIONAL TUMBES-GRI-SGE-SG opin que se proceda a la formulacin de los


adicionales de obra. Para esta ltima opinin, el administrado cit como referencia el
informe N' 1053-2011/GOBIERNO REGIONAL TUMBES-GRl-SGO-SG emitido por el
Sub Gerente de Obras, en el cual este ltimo seal: "... e/ suscrlto conpae la
opinin del inspecfor que es necesario aprobar la nodificacin del expediente tcnico
parc alcanzar la finalidad del expediente tcnico por lo que solcto a usfed se slrva
deivar el presente (02 archivadores) a la Subgerencia de Estudios para su
evaluacin y para su aprobacin..,'; siendo que al reverso de dicho informe se
verifica el proveido del Gerente Regional de lnfraestructura (a fojas 2720), que
solicta al sub gerente de Estudios, administrado seor Pretell Saldaa, su
conespondiente evaluacin e informe.

5.34.6 Entonces, si bien es cierto que en el informe N" 496-2011/GOB|ERNO REGIONAL


TUMBES-GRI-SGE-SG el administrado opina que se proceda a la formulacin de los
adicionales de obra dando cumplimiento a la Directiva N" 002-2010-CG/OEA,
tambin lo es que dicho adicional se sustent en la modificacin del expediente
tcnico, a lo cual el administrado dio procedencia con su informe, en lugar de
mantener su posicin inicial de considerar improcedente las modiflcaciones al
expediente y la ejecucin de prestaciones adicionales.

5.34.7 Como hemos de recordar, con el adicional de obra, se modific el expediente tcnico
en tanto se consider la reduccin de metrados de la partida 03.03-"Relleno con
equipo, con material de prstamo de cantera', y en la que se determin precios
unitarios superiores a los contratados, en las partidas 03.03, 04.01-'Conformacin de
base granular e=0,20 m" y 04.02-"Conformacin de sub base granular e= 0,20 m";
conforme al detalle que se presenta en el cuadro siguiente:

Metdo contrato
Melado del deductivo motndo dcladconal
Partd. oetllc u,t. oriqinal
Metrado P.U. (S/.) lletrado P.U. (S/.) iletado
303 lelleno con equipo, con materialde
ml 26 809,1'l 22.il 26 809,11 22,50 21 761,17 31,45
)slamo de cnle
4.01 ionformacin de base gtrnular m3 17 707 ,51 31.67 17 707,51 37,67 17 707,51 17,11

4.02 ionforacin de sub base granulaf


m3 19 097.87 21,63 ,9 097,87 24,63 19 097,87 33,58
e=0.20 m.
de por el lnstruclor.

Es ms, como parte del adicional de obra, se sustent la modificacin de las


especificaciones tcnicas de las partidas en cuestin, lo cual consta en el documento
adjunto al adcional denomnado "1,- Sustentacin de modificacin de especficaciones Y
tcnicas y consolidacin de precio unitario pactado", obrante en el expediente PAS de
fojas 2695 a 2701.

5,34.8 Estando a que el adicional en cuestin tiene como orgen y sustento la modificacin
del expediente tcnico, respecto a los precios unitarios, metrados y especificaciones
(
-?(-
-o
tA CONTRATORA
CTNERAT DI I-A RPIJBLIC{

TRIBUNAL SUPERIOR DE RESPONSABILIDADES ADMINISTRATIVAS

PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR

tcnicas de las partidas 03.03, 04.01 y 04.02, para ello result crucial la intervencin
del administrado seor Pretell Saldaa, tanto asi que ante su inicial denegatoria, la
Gerencia Regional de lnfraestructura insisti en su oprnin favorable, la misma que
se concret con el informe N' 496-2011/GOBIERN0 REGI0NAL TUMBES-GRl-SGE-
SG, En concordancia con lo sealado, mediante Resolucin Gerencial Regional N"
00364-20'1 1/G08, REG. TUMBES-GRI-GR del 11 de noviembre de 201 1, obrante de
fojas 4201 a 4202 del expediente PAS, que cuenta con el visto de la Sub Gerencia de
Estudios, se aprob la modificacin del expediente tcnico, en lo relacionado a las
partidas materia de cuestionamiento, indicndose en su parte considerativa que
"Dichas modifcaciones (...) cuentan con la Opinin favorable de /a Sub Gerencia de
Esfudlos...".

5.34.9 Para ello no se consider que las partdas 3.03 y 04.02 haban sido ejecutadas y
canceladas en gran parte, por lo que la modiflcacin del expediente tcnico y
aprobacin del adicional de obra tuvieron como incidencia directa reconocer un
mayor costo al conlratista de trabajos que ya habia ejecutado y cobrado, situacin
contraria a lo dispuesto por el artculo 207' del RLCE en tanto establece que "S/o
proceder la ejecucin de obras adicionales cuando previamente se cuente con la
ceificacin de crdito presupuestario y la resolucin del Titular de la Entidad' . En
adicin a ello, el contratista se encontraba obligado contractualmente a ejecutar el
integro de los trabajos vinculados a las partidas 03.03, 04.01 y 04.02 por los precios
unitarios de su oferta, que forman parte del conkato, de manera que el adicional no
se justificaba desde una perspectiva de fin pblico, teniendo como resultado el
reconocmiento y pago de S/.754 515,58 adicional a lo contratado, que constituye
perjuicio econmico para el Estado, en tanto se pag ms por el mismo habajo.

5.34.10En tal sentido se veriflca una relacin de causalidad drecta enke la actuacin del
admnistrado seor Pretell Saldaa y la consecuente aprobacin del adicional de
obra, tanto ms si consideramos que en su accionar incumpli las funciones que le
fueron asignadas en los literales b), c) y l) del artculo 60'del ROF de la entidad, que
estipulan: "b)Revisar y Supervisar /os esfudlos y proyectos a nivel de expediente
tcnico, a ser ejecutados de acuerdo al Programa de lnversiones y de Prevencin o
emergencia, teniendo en cuenta los dlsposrrzos legales vigentes", "c) Supervisar el
cunplimiento de las normas tcnicas legales vigentes, con respecto a la formulacin
de expedientes tcnicos y obras a proyectarse", "j) Otras funciones que le sean
asignadas por el Gerente Regional de lnhaestructura",

5.34.'11 Por estos fundamentos, este Colegiado considera que la actuacin del administrado
seor Pretell Saldaa fue determinante e influy para la aprobacin del presupuesto
adicional de obra, que devino en una aplicacin irregular de recursos pblicos,
generando un perluicio econmico de 5/,754 515,58, por los mayores costos
reconocidos y cancelados al contratsta producto de la aprobacin del adicional de
obra; asimismo, dicho funcionario tena el deber y se encontraba en posibilidad de

-36-
TA CONTRALORA
GTNERAI. DE I-A REPT,BLICA

TRIBUNAL SUPERIOR DE RESPONSABILIDADES ADMINISTRATIVAS

PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR

actuar de manera diligente y mantener su opnin por la improcedencia de la


modificacn del expediente tcnico y las prestaciones adicionales, Por ende, se
concluye que la actuacin del administrado se enmarca en la infraccin descrita y
especificada como "muy grave" en el literal k) del Art. 6" del Reglamento de la Ley N'
29622. En tal sentido, este Colegiado considera que no existe falta de motivacin de
la resolucin impugnada respecto a la calificacin de la infraccin imputada como
enneamente alega el administrado,

5.34.12 Finalmente, en cuanto se alega que las funciones de revisin de liquidaciones


corresponden a otras dependencias, hemos de precisar que la sancin impuesta en
el presente PAS al administrado seor Pretell Saldaa no se sustenta en el
incumplimiento de funciones o hechos relacionados a la liquidacin de obra, o hechos
distintos al trmite y aprobacin del adiclonal de obra, para lo cual si tuvo
participacin objetiva y funciones incumplidas, conforme se ha detallado con
anterioridad.

5.35 Adminiskado seor Clavijo Antn:

5.35.1 Se le imput que, en su calidad de inspector de obra influy en la aplicacin


inegular de los recursos del Gobiemo Regional, al haber emitido el informe N' '1446-
2011/GOBlERN0 REGIONAL DE TUI/BES-GRI-SG0-NJCA del 23 de septiembre de
201 1, dirigido al Sub Gerente de Obras, alcanzando la altemativa de moditicacin al
presupuesto contractual de obra, relativa a un adicional a favor del Contratista, el que
consisti en la reduccin de metrados de la partida 03.03-"Relleno con equipo, con
material de prstamo de cantera", y la determinacin de precios unitarios de las
partidas 03,03,04,01-"Conformacin de base granular e=0,20 m." y 04.02-
"Conformacin de sub base granular e= 0,20 m.", con precios unitarlos superiores a
los ofertados y contratados; pese a que no se encontraba sustentado debidamente
dicho adicional, lo que origin un perjuicio econmico a la Entidad por S/.754 515,58.

5.35,2 El administrado alega que: (i) con el informe N" 1446-20'11/GOBIERNO REGIONAL
DE TUI\,1BES-GRI-SGO-NJCA alcanz una simple propuesta la cual deba ser
evaluada por los dems rganos de la entidad y que se desempe como inspector ,l
luego de que la obra cont con un supervisor, (ii) para modificar el expediente
previamente debia contarse con opinin del proyectista y el sub gerente de Estudios;
(iii) no ha tenido participacin en la autonzacin del adicional de obra en tanto lo
aprobado diflere de lo propuesto en su informe, pues posterior a este se emitieron \
una serie de informe tcnicos y legales que deron lugar a que se autorice el
adicional; (iv) la resolucin que formaliza la aprobacin del adicional de obra cont
con los vistos de varias dependencias, siendo que l no tuvo participacin en la
autorizacin ni aprobacin del adicional; (v) existe una resolucin que aprueba la

,l
modificacin del expediente tcnico de obra en la cual no ha participado, lo cual fue

-37 -
-o
LA CONTRALORfA
GENINAI DI IA REP8LICA

TRIBUNAL SUPERIOR DE RESPONSABILIDADES ADMINISTRATIVAS

PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR

solicitado previo a la aprobacn del adicional, (vi) que en lo que respecta a la


recepcin y liquidacin de obra, en dichas fecha ya no laboraba en la entidad y, (vii)
que todo ello demuestra que la resolucin impugnada no se encuentra motivada por
lo que la sancin impuesta debe declararse nula.

5.35.3 En tal sentido, corresponde determinar si el administrado seor Clavjo Antn con su
accionar influy o no para la aplicacin inegular de recursos pblicos. En tal sentido,
resulta kascendental evaluar su particpacin y grado de incidencia en el trmite y
aprobacin del adicional de obra en cuestin, que dio lugar a la aplicacin irregular de
recursos pblicos.

5.35,4 As tenemos que, con el informe N" 1446-2011/GOBIERNO REGIONAL DE


TUMBES-GRI-SGO-NJCA del 23 de septiembre de 2011, el adminiskado seor
Glavijo Antn, luego de evaluar la documentacin referida a la modificacin del
expediente tcnico, informa sobre los adicionales de obra pendientes del
pronunciamiento de la entidad, precisando que ha revisado el expediente tcnico
contractual y su presupuesto, la propuesta de modificacin del presupuesto (adicional
y deductivo de obra) y, fnalmente, indic que ",.. se alcanza la siguiente propuesta
de nodificacin de presupuesfo (Adicional y Deductivo), resultando un Presupuesto
Modificado ascendente a S/. 12'919,592.79 a fin de que sea derivado a la
Subgerencia de Estudlos y Proyectos para su evaluacln", Esta propuesta de
modificacin, obrante de fojas 2670 a 2710 del presente expediente PAS, fue
elaborada y suscrita por el administrado seor Clavijo Antn, presentando como
componentes: "Memoria Descriptiva", "Presupuesto Modificado de Ejecucin de
Obra", "Adicional de Obra", "Deductivo de Obra" "l Sustentacin de Modificacin de
Especificaciones Tcnicas y Consolidacin de Precio Untario Pactado" y "Anlisis de
Precios Unitarios"; en los cuales, entre otros puntos: (i) se justifica la aprobacin del
adicional y deductivo de obra; (ii) se determina que el presupuesto modificado de la
obra asciende a S/.12 919 592,79; (iii) se determina el monto del presupuesto
adicional en S/,4 136 566,33 y, (iv) se determina el presupuesto de ductivo en
s/.2 589 631,26,

De esta manera, se advierte que el administrado seor Clavijo Antn, en su calidad


de inspector de obra, incidi directamente en el trmite y aprobacin del presupuesto
{5355 adicional de obra, tal es as que los montos que determin en la propuesta de
modificacin que adjunt a su informe N' 1446-201I/GOBIERNO REGIONAL DE
TUI,IBES-GRI-SGO-NJCA fueron los que finalmente se aprobaron, toda vez que
tanto el Acuerdo de Consejo Regional N" 088-2011/GOB.REG.TUMBES-CR-CD del
21 de noviembre de 2011 como la Resolucin Ejecutiva Regional N' 902-
2011/GOB.REG.TUN,IBES-P del 1 de diciembre de 201'1, autorizaron y formalizaron la
aprobacin del adicional por el monto de S/. 1 564 935,07, monto que resulta de la
diferencia entre el presupuesto adicional (S/.4 136 566,33) y el presupuesto deductivo

d
2A
-
\,
LA CONTRALORA
CENERAI. Dt TA REPIiBTICA

TRIBUNAL SUPERIOR DE RESPONSABILIDADES ADMINISTRATIVAS

PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR

(S/.2 589 631,26), previamente determinados por el administrado seor Claviio


Antn.

5.35,6 Oko aspecto a resaltar en torno a la actuacin del adminiskado seor Clavijo Antn,
es que como inspector de obra, en virtud de lo dispuesto por el articulo 193' del
RLCE, tenia la funcin de "... velar directa y permanentemente por la correcta
ejecucin de la obra y el cunplimiento del contrato", por ende conocer que las
partidas 3.03 y 04.02 consideradas en el adicional de obra ya habian sido ejecutadas
y valonzadas casi en su totalidad, por lo que la modificacin del expediente tcnico y
aprobacin del adicional de obra resultaban manifiestamente ilegales, habida cuenta
que el artculo 207" del RLCE establece que 'S/o proceder la ejecucin de obras
adicionales cuando prevamenfe se cuente con la ceftificacin de crdito
presupuestario y la resolucin del Titular de la Entidad...". Claro est que dicho
adicional tambin era contrario a esta normativa en el extremo que no consideraba
los precios del contrato, adems de obviar lo estipulado en Ia clusula cuarla del
contrato de obra, que refiere que los precios contratados incluan todos los costos por
concepto de materiales, mano de obra, henamentas, equipos de construccin, entre
a,rt"
otros, necesarios para la ejecucin total de la obra.

5.35.7 Entonces, si bien su propuesta de modificacin del expediente y adicional de obra


debia ser sometida a la evaluacin de okas dependencias de la entidad, no es menos
cierto que como inspector de obra tena la obligacin de velar directa y
permanentemente por la conecta ejecucin de la obra y del cumplimiento del
contrato, en virtud de lo dispuesto por el artculo 193'del RLCE, bajo cuyo contexto
debi opinar en contra de la aprobacin del presupuesto adicional al infringirse
maniflestamente el artculo 207" del RLCE, y defender el cumplimiento del contrato,
en virtud del cual el contratista se encontraba obligado a ejecutar las partidas en
cuestin por precio y cantidades pactadas, no habiendo justificacin para asumir un
mayor costo para el Estado. De este modo, la responsabilidad de otros funcionarios
no eximen al administrado seor Clavijo Antn de las que le son propias, pues este
Tribunal en anteriores casos, ha sealado que 'la responsabilidad administrativa
funcional en la que incurren los servidores y funcionarios pblicos es personal, por lo
T\
\ que las acciones que se efecten o no para determinar la responsabilidad de terceros .)
\
.-..11 no condiciona aquellas que se realicen para establecer si el adninistrado es
t) \ responsabledeloshechosqueseleimputan\31). ,.
\ t5.35.8 Tampoco resulta trascendente el que haya asumido funciones de manera postenor a /t
\r
la supervisin contratada, toda vez que los hechos imputados mrresponden a su
actuacin durante su gestin como inspector de obra, no por hechos anteriores o
posteriores a la misma. Del mismo modo, el hecho de que no haya participado en las
etapas finales del trmite y aprobacn del adicional y en la modificacin del

(31) Resolucin N' 002-20'14-CG/TSRA, publicada en el Portal lnstitucionalde la CGR (www.contraloria.gob.pe).


-39-
/,
=
g
LA CONTRATORA
CENERAI- DE I-A RTPBLrcA

TRIBUNAL SUPERIOR DE RESPONSABILIDADES ADMINSTRATIVAS

PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR

expediente tcnico, resulta irrelevante, pues todas ellas tuvieron como resultado final
la aprobacin de las propuestas de modificacin, presupuesto adicional y deductivo
de obra alcanzados por el administrado seor Clavijo Antn con su informe N"
1446-2011/GOBIERNO REGIONAL DE TUMBES-GRI-SGO-NJCA, de manera que
rnfluy en los mismos de manera determinante,

5.35.9 Finalmente, en cuanto se refiere a los procedimientos de recepcin y liquidacin de


obra, queda claro que el marco de imputacin realizado a su respecto y que sustenta
la sancin impuesta en el presente PAS no incluye actuacin alguna del administrado
seor Clavijo Antn en las etapas de recepcin y liquidacin de obra, sino a los
actos de influencia en el uso irregular de recursos pblicos vinculados la aprobacin
del presupuesto adicional de obra. En tal sentido, habindose verifcado que los
alegatos del administrado seor Clavijo Antn resultan carentes de sustento, no se
verifica la carencia de motivacin que invoca, por lo que no exste causal de nulidad
de la sancin impuesta a su respecto con la resolucin impugnada.

5,35.10 Por estos fundamentos, este Colegiado considera que la actuacin del administrado
seor Clavijo Antn fue determinante e influy para la aprobacin del presupuesto
adicional de obra, que devino en una aplicacin inegular de recursos pblicos,
generando un perjuicio econmico de 5/.754 515,58, por los mayores costos
reconocidos y cancelados al contratista producto de la aprobacin del adicional de
obra; asimismo, dicho funcionario tenia el deber y se encontraba en posibilidad de
actuar de manera diligente y opinar por la improcedencia de la modiflcacin del
expedente tcnico y la prestacin adicional. Por ende, se concluye que la actuacin
del administrado se enmarca en la infraccin descrita y especificada como "muy
grave" en el literal k) del Art. 6" del Reglamento de la Ley N' 29622.

Sobre la actuacin de medios probatorios y el somelimiento a contradictorio del


informe de control.

5.36E| administrado seor Saavedra Guzmn alega que se le ha sancionado sin actuar los

+\ medios probatorios siguientes: (i) un peritaje tcnico de un especialista en pavimentos


asflticos; (ii) que el ingeniero que sustenta el informe de control justifique su especialidad en
pavimentos y, (iii) que se incorpore al PAS a los responsables que aprobaron el expediente
tcnico deficiente,

5.37sobre elparticular, de los actuados en el expedente PAS, se corrobora que en su


oportunidad el administrado seor Saavedra Guzmn solicit la actuacin de los referidos
medios probatorios, siendo resuelto por el rgano lnstructor mediante Decreto N' 03-2014-
CG/INSN del 27 de mazo de 2014, obrante de fojas 4091 a 4095. En dicho decreto se 11

{ resolvi: (i) respecto al peritaje tcnico, se requri al adminiskado que fundamente su pedido,
precisando los aspectos tcnicos sobre los que deba recaer la pericia solicitada; (ii) sobre los

-40-
-
L
LA CONTRATORA
GTNTRAT DE I.A REPI]8LICA

TRIBUNAL SUPERIOR DE RESPONSABILIDADES ADMNISTRATIVAS

PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR

documentos que acrediten la especialidad en pavimentos asflticos del ingeniero civil Manuel
Antonio Farfn Morales, el pedido fue rechazado al considerar innecesario y, (iii) en tomo a la
solicitud de incorporacin al PAS de los funcionario que aprobaron el expediente tcnico, se
declar no ha lugar.

5,38 Dicha disposicin del rgano lnstructor fue debidamente notificado al administrado seor
Saavedra Guzmn, conforme consta en la cdula de notificacin N'017-077-2013-CG/lNSN,
obrante a fojas 4123, sn que ste cumpla con la fundamentacin requerida ni interponga
medio impugnatorio alguno, por lo que consinti lo resuelto en primera instancia.

5.39 De otro lado, los administrados seores Saavedra Guzmn, Valladolid Piedra, Cruz Agurto
y Ponce Zavaleta, sostienen que el informe de control debi ser sometido a contradictorio por
lo que se vulner su derecho de defensa y el debido proceso; por lo que el informe de control
no puede considerarse prueba plena y definitiva,

5.40A1 respecto, durante el presente PAS los administrados han presentado sus descargos y
ofrecido los medios probatorios conespondientes destinados a conkadecir el pliego de cargos
comunicado, asi como el informe de control, siendo que en el Decreto N' 03-2014-CG/INSN
del 27 de mazo de 2014, obrante de fojas 4091 a 4095 del expediente PAS, se dio por
presentado los descargos formulados por los administrados y se admitieron diversos medios
probatorios, los cuales en su oportunidad fueron considerados como elementos y pruebas de
descargo, conforme consta en los numerales 4,2,1 'Elementos de descargo" y 4.2,3.2
"Pruebas de descargo" del lnforme de Pronunciamiento N" 001-2014-CG/lNSN, emitida por el
rgano Instructor, obrante a fojas 5602; y en los numerales 3.5 "De la observancia del
derecho de defensa de los administrados y el debido procedimiento", 3.7 "De los descargos
formulados" y 3,9 "De los hechos acreditados" de la Resolucin N" 001-077'201S-CG/SAN,
emitida por el Organo Sancionador, obrante a fojas 5942,

5.41 En tal sentido, carece de sustento lo alegado por los administrados seores Saavedra
Guzmn, Valladolid Piedra, Cruz Agurto y Ponce Zavaleta, en tanto se respetaron las
garantas del derecho de defensa y debido procedimiento para el ejercicio del contradictorio,
En torno al carcter de prueba plena y definitiva del informe de control, este Colegiado
comparte el criterio de que dicho medio probatorio debe ser valorado de manera conjunta con
los dems actuados, aspecto que se verifica en el desarrollo de la presente causa,

Sobre el cumplimiento de lo advertido en la Resolucin N' 030'201S'CG|SRA.


0
5,42 Los administrados seores Saavedra Guzmn, Pretell Saldaa, Valladolid Piedra, Cruz
Agurto y Ponce Zavaleta alegan que el rgano Sancionador con la emisin de la Resolucin
N'001-077-201S-CG/SAN del 24 de junio de 2015, materia de impugnacin, no ha dado
cumplimiento a lo sealado por el TSM en la Resolucin N' 030-201s'CGffSRA 30 de abril

-41 -
-o
tA CONTRALORIA
GENERAI- DE I-A RTPBTrcA

TRIBUNAL SUPERIOR DE RESPONSABILIDADES ADMINISTRATIVAS

PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR

de 2015, que declar la nulidad de la Resolucin N'001-077-2014-CG/SAN del 6 de


noviembre de 2014.

5,43A1 respecto, con la Resolucin N'030-201S-CG/TSM este Tribunal declar la nulidad de la


Resolucin N' 001-077-2014-CG/SAN, considerando que: ".,, e/ rgano Sancionador no
precis las razones por las cuales, a pair de la ratificacin del lnforme de Pronunciamiento
N' 001 -2014-CG/INSN expuesfa por el rgano lnstructor, deternin la suficiencia del
Pronunciamiento dando por subsanado lo sealado en su Anexo al Memorando N" 00143-
2014-CG/SAN' . En tal sentido, seal que: " ,.. la resolucn inpugnada adolece de causal de
nulidad insalvable del procedimiento administrativo sancionador ( . ) debiendo por tanto
retrotraerse el msmo al momento previo a la emisin de la Resolucin N'001-077-2014-
CGISAN

2014-CG/SAN v el contenido del Memorando N'00105-2014-CG/INSN,.." (el subrayado es


nueslro).

5.44 En cuanto al cumplimiento de lo dispuestos por este Tribunal, se veriflca que en la Resolucin
N" 001-077-201S-CG/SAN, venida en grado, se ha incorporado el numeral 3.8 "Respecto de
la suficiencia del lnforme de Pronunciamiento", en el cual el rgano Sancionador se ha
pronunciado por la suficiencia del Informe de Pronunciamiento N" 00'1-2014-CG/|NSN, con lo
cual este Tribunal considera se ha dado cumplimiento a lo dispuesto en la Resolucin N'
030-201s-CGfiSM, por lo que resultan carentes de sustento las alegaciones de los
administrados seores Saavedra Guzmn, Pretell Saldaa, Valladolid Piedra, Cruz Agurto
y Ponce Zavaleta, a este respecto.

Del principio de razonabilidad en las sanciones impuestas.

5,45 Los administrados seores Saavedra Guzmn Pretell Saldaa hacen referencia al principio
de razonabilidad de las sancin impuesta y la necesidad de replantear las mismas.

5.46 Sobre el particular, conforme ha quedado acreditado en los fundamentos precedentes, este
Colegiado considera que las sanciones impuestas a los administrados se sustenta en hechos
objetivos, no habindose acreditado en el presente caso circunstancia alguna que signifique
la reduccin de las mismas, Asimismo, este Tribunal advierte que en el numeral 3.11 de la
resolucin impugnada, obrante a fojas 5942 a 5982, el rgano Sancionador ha efectuado un
adecuado anlisis de los criterios de graduacln previstos por el Art. 48" de la Ley N" 27785,
que a su vez constituyen garanta del principio de razonabilidad contenido en el apartado
5,3.8 de la Directiva N' 008-201 1-CG/GDES.

ril
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-o
LA CONTRALORA
GTNR,At DE I-A REPBLCA

TRIBUNAL SUPERIOR DE RESPONSABILIDADES ADMINISTRATIVAS

PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR

De los otros argumentos invocados por los administrados,

5,47 El administrado seor Saavedra Guzmn, a manera de defensa, alega que no se ha


identificado a los verdaderos responsables que formularon y dieron la viabilidad al proyecto
utilizando especificaciones tcnicas de canteras que no se ajustaron a la realidad y aprobaron
un expediente con deficiencias,

5.48 En torno a ello, durante el presente PAS se ha verificado que los hechos imputados al
administrado seor Saavedra Guzmn se circunscnben exclusivamente a su responsabilidad
administrativa funcional, no habindose acreditado las deficiencias del expediente tcnico que
alega. Asimismo, cabe acotar que este Tribunal ha sealado en anteriores oportunidades que
"la responsabilidad administrativa funcional en la que incunen los servldores y funcionarios
pbllcos es personal, por lo que las acciones que se efeclen o no paru determinar la
responsabilidad de terceros no condiciona aquellas que se realicen para establecer si el
admnistrado es responsab/e de /os hechos que se le mputan'\3z),

5.49 El adminiskado seor Pretell Saldaa refiere que por los mismos hechos la CGR ha iniciado
una demanda de inejecucin de obligaciones ante el Poder Judicial por lo que se configurara
el supuesto de avocamiento indebido.

5.50Sobre esta alegacin, el articulo 49" de la ley " 27785, incorporado por la Ley N'29622,
establece literalmente que: 'tos procedimientos para la exigencia de la responsabilidad
penal o civil no afectan la potestad para procesar administrativamente y sancionar al
luncionario o servidor pblico que hubiera incunido en responsabilidad adninistativa
funcional, salvo disposicn judicial expresa en contrario" (El nfasis es nuesko). En
concordancia, este Colegiado ha precisado en anteriores pronunciamientos que: "parc que
/os rganos del procedimiento administrativo sancionador (rgano lnstructor, rgano
Sancionador y ISRA) se inhiban de las atribuciones conferidas por la Ley N' 27785,
modficada por la Ley N' 29622, debido a la existencia de un proceso judicial que verse sobre
/os mlsmos hechos mateia del PAS, se requiere no solo que la propia autoridad jurisdiccional
establezca la existencia de un supuesto de avocamiento indebido -al determinar que el
,' conocimiento de una matetia por pale de una autoridad administrativa implica su
\1\ desplazamiento en el juzgamiento de una causa y afecta sus prerrogativas en la resolucin h
a\ \ de/ caso- sino tambin que emita un mandato judicial expreso que ordene nhibise de
Y \ continuar con el trnite de dicho procedimiefe\sr).
V\
5.51 En consecuencia, no habindose verificado en el presente PAS la existencia de una ()
disposicin judicial expresa que ordene la inhibicin del rgano lnstructor, rgano
Sancionador o TSRA del conocimiento de la presente causa, no se configura el supuesto de
avocamiento indebido alegado por el adminiskado seor Pretell Saldaa,

(34 Resolucin N' 002-2014-CG/TSRA, publicada en el Porlal lnsttucionalde la CGR (,^ww.contraloria.gob.pe)


(33)
Resolucin N' 013-2014-CG/ISRA, publicada en el Portal lnstituconalde la Contraloria Generalde la Repblica.
_43_
-o
TA CONTRALORA
CENERAL DE 1A RTPBLICA

TRIBUNAL SUPERIOR DE RESPONSABILIDADES ADMINISTRATIVAS

PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR

5.52A la luz de los fundamentos glosados, este Tribunal considera que existen suficientes
elementos de conviccin para declarar infundados los recursos de apelacin interpuestos por
los administrados seores Manuel Alfredo Saavedra Guzmn, Juan Carlos Alfaro Olivari,
Manuel Jess Pretell Saldaa, Neptal Javier Clavijo Antn, Wilson Valladolid Piedra,
Rolando Carlos Cruz Agurto y Carlos Enrique Ponce Zavaleta, correspondiendo confirmar
la resolucin venida a grado en todos sus extremos.

VI. RESOLUCIN

Por los fundamentos pertinentes contenidos en la Resolucin apelada expedida por el rgano
Sancionador de la CGR, y por los fundamentos antes expuestos, en aplicacin de los Arts. 50",
51 ' y 56' de la Ley N' 27785, el Art. 33' del Reglamento de la Ley N" 29622, y los Arts, 3' y 8"
del Reglamento del Tribunal Superior de Responsabilidades Adminisfativas de la CGR; en uso de
las atrbuciones que le estn conferidas, por unanimidad este Colegiado:

RESUELVE:

ARTCULO PRIMERO: DECLARAR INFUNDADoS en todos sus extremos los recursos de


apelacin interpuestos por los administrados seores MANUEL ALFREDO SMVEDRA
GUZMN, JUAN CARLOS ALFARO OLIVARI, MANUEL JESS PRETELL SALDAA,
NEPTAL JAVIER CLAVIJO ANTN, WILSON VALLADOLID PIEDRA, ROLANDO CARLOS
CRUZ AGURTO y CARLOS ENRIQUE PONCE ZAVALETA, conka la Resolucin N" 001-077'
201S-CG/SAN dei 2 de junio de 2015, emitida por el rgano Sancionador de la Contraloria
General de la Repblica y, en consecuencia, CONFIRMAR la Resolucin apelada que impuso a
cada uno de los administrados la sancin de cuatro (4) aos de inhabilitacin para el ejercicio de la
funcin pblica, al habrseles determinado responsabilidad administrativa funcional por la
comisin de la conducta infactora tipificada en literal a) del Art.46" de la Ley N' 27785,
modificada por la Ley N'29622, descrita y especificada como infraccin muy grave en el literal k)
del Art. 6" de su Reglamento, por las razones expuestas en la parte considerativa de la presente
Resolucin.

ARTiCULO SEGUNDO: DECLAMR AGOTADA la va adminiskativa con la presente Resolucin.

ARTCULO TERCERO: NOTIFICAR, con arreglo a ley, la presente resolucin a los administrado
recuTTentes seoTes MANUEL ALFREDO SAAVEDRA GUZMN, JUAN CARLOS ALFARO
OLIVARI, MANUEL JESS PRETELL SALDAA, NEPTAL JAVIER CLAVIJO ANTN,
WILSON VALLADOLID PIEDRA, ROLANDO CARLOS CRUZ AGURTO y CARLOS ENRIQUE
v\ PONCE ZAVALETA; y al GOBIERNO REGIONAL DE TUMBES.
()
ARTCULO CUARTO: DISPONER LA PUBLICACIN de la presente resolucin en el Portal
lnstitucional de la CGR (www.contraloria.gob.pe).

-44-

ry
-o
LA CONTRATORIA
CENERAI. DE LA REP8IICA

TRIBUNAL SUPERIOR DE RESPONSABILIDADES ADMINISTRATIVAS

PROCEDIMIENTO ADMINISTMTIVO SANCIONADOR

ARTCULo QUINTO: DISPONER la devolucin del expediente N'077-2013-CG/INSN al rgano


Sancionador de la Contralora General de la Repblica para el debido cumplimiento de lo
dispuesto por este Colegiado.

rt
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/J-s
ALREDO FERRERO DIEZ CANSECO
VOCAL

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ALBERTO NUE BRAC
VOCAL

-45-

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