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LA REFORMA TRIBUTARIA NO

ES ESTRUCTURAL NI INTEGRAL
NI PROGRESIVA
Jorge Ivn Gonzlez*
Federico Corredor**

L a cada del precio de los hidrocarburos puso en evidencia la fragi-


lidad de la economa colombiana y el impacto de la enfermedad
holandesa se empez a sentir. Las finanzas pblicas se debilitaron y
el gobierno juzg necesario llevar al Congreso una nueva reforma
tributaria. Con ese fin nombr una Comisin de Expertos que hiciera
recomendaciones sobre las caractersticas de la reforma.
Tanto el gobierno como la Comisin han propuesto que la prxi-
ma reforma sea estructural, integral y progresiva. Pero la Comisin
de Expertos para la Equidad y la Competitividad Tributaria no ha
definido el significado de cada uno de esos trminos (Bonilla et al.,
2015). Solo son enunciados generales, y no precisa su alcance. Ante
ese vaco proponemos las siguientes definiciones.
Una reforma es estructural si considera el balance neto impuestos/
subsidios, desde el punto de vista de los hogares. Y si modifica las
relaciones factoriales en el sentido definido por el legislador, desde
la perspectiva de las empresas.

* Doctor en Economa, profesor de la Universidad Externado de Colombia,


Bogot, Colombia, [jorgeivangonzalez29@gmail.com].
** Magster en Economa, profesor de la Universidad Externado de Colombia,
Bogot, Colombia, [fedecorredor@gmail.com]. Este artculo es resultado de un
curso de Coyuntura Econmica en la Universidad Externado de Colombia.
Aunque algunas ideas que aqu se exponen tuvieron origen en los ensayos de
los estudiantes, no reflejan sus diversas opiniones. Las discusiones a lo largo del
curso ayudaron a clarificar ideas y a precisar conceptos. Los autores agradecen
a todos ellos as como los comentarios de Mauricio Prez y Alberto Supelano.
Fecha de recepcin: 13 de marzo de 2016, fecha de modificacin: 22 de marzo
de 2016, fecha de aceptacin: 12 de mayo de 2016. Sugerencia de citacin:
Gonzlez, J. I. y F. Corredor. La reforma tributaria no es estructural, ni integral,
ni progresiva, Revista de Economa Institucional 18, 34, 2016, pp. 173-200. DOI :
http://dx.doi.org/10.18601/01245996.v18n34.11

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174 Jorge Ivn Gonzlez y Federico Corredor

Es integral si cubre los gobiernos local y nacional. Las reformas


tributarias en Colombia se realizan sin la debida coordinacin entre
finanzas nacionales y locales. Se suele olvidar que el contribuyente
es el mismo, y que hay efectos cruzados entre impuestos nacionales
y locales. Por ejemplo, si el impuesto al patrimonio aumenta, las fa-
milias se pueden atrasar en el pago del predial. Una reforma integral
considerara en forma explcita estas interacciones.
Y es progresiva si la tarifa aumenta a medida que crece la base
gravable. En una visin global la progresividad tambin incluye los
subsidios. En este caso, progresividad significa que, con respecto a sus
ingresos, las personas pobres reciben ms subsidios que los ricos. El
balance final en trminos de equidad resulta de comparar el coeficiente
de Gini antes y despus de la poltica fiscal (entendida como el balance
neto de impuestos y subsidios). Este enfoque, que subyace al informe
de la Comisin, no se desarrolla, sino que apenas se menciona.
La primera seccin del artculo plantea la relacin entre desigual-
dad y tributacin, y la siguiente discute el significado de la progresivi-
dad. La tercera aborda el tema de la competitividad. La cuarta seccin
analiza la concepcin de la Comisin sobre los impuestos locales y
su relacin con la tributacin nacional.

DESIGUALDAD Y TRIBUTACIN

En el anlisis de la desigualdad, en los ltimos aos se han presentado


varios diagnsticos que coinciden en la conclusin bsica: la riqueza
se est concentrando y la lucha contra la desigualdad debe ser una
prioridad en la agenda de los gobiernos. Esta conclusin tiene validez
a nivel internacional y tambin en el contexto colombiano. El asunto
es tan relevante que es uno de los tres ejes del plan de desarrollo Todos
por un nuevo pas: equidad, paz y educacin (Repblica de Colombia,
2015).
Comenzamos con esta frase de Oxfam:
La desigualdad econmica crece rpidamente en la mayora de los pases.
La riqueza mundial est dividida en dos: casi la mitad est en manos del 1%
ms rico de la poblacin, y la otra mitad se reparte entre el 99% restante. El
Foro Econmico Mundial considera que esta desigualdad supone un grave
riesgo para el progreso de la humanidad. La desigualdad econmica extrema
y el secuestro de los procesos democrticos por parte de las lites son demasiado a
menudo interdependientes. La falta de control en las instituciones polticas
produce su debilitamiento, y los gobiernos sirven abrumadoramente a las
lites econmicas en detrimento de la ciudadana de a pie. La desigualdad
extrema no es inevitable, y puede y debe revertirse lo antes posible (Oxfam,
2014, cursivas aadidas).

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Del diagnstico de Oxfam destacamos tres afirmaciones relaciona-


das con la polarizacin, el secuestro de la democracia, y la posibilidad
de cambiar la situacin actual.
La polarizacin se expresa en la concentracin de la riqueza en
manos del 1% y del 1. Estos grupos minoritarios tienen cada vez
ms peso porque su participacin en la riqueza mundial va en aumento.
Las largas series histricas de Piketty (2013) muestran que el ritmo
creciente de acumulacin de la riqueza en manos de un pequeo
nmero de personas es una tendencia inherente a la dinmica del
capitalismo. La asimetra de la tasa anual de rentabilidad del capital
(r = 5%) contrasta con la del producto per cpita (g = 1.5%). La brecha
(r - g) se agudiza a medida que pasa el tiempo. Y, con razn, dice
Oxfam: Desde el inicio del presente siglo, la mitad ms pobre de la
poblacin mundial slo ha recibido el 1% del incremento total de la
riqueza mundial, mientras que el 50% de esa nueva riqueza ha ido a
parar a los bolsillos del 1% ms rico (2016, 3).
El secuestro de los gobiernos. Los ricos capturan el Estado, y lo
ponen a su servicio1. Valdra la pena examinar, dice Oxfam, la para-
doja de las sociedades que eligen a travs de la regla de las mayoras.
Habra que explicar por qu las mayoras escogen gobiernos que se
dejan cooptar por la minora del 1% y del 1.
Quizs lo ms grave del diagnstico de Oxfam es la falta de de-
cisin para contrarrestar la tendencia a la concentracin. El ltimo
informe (2016) es ms dramtico que el de 2014. En 2015, slo 62
personas posean la misma riqueza que 3.600 millones (la mitad ms
pobre de la humanidad). No hace mucho, en 2010, eran 388 personas
(ibd., 3).
Colombia tiene uno de los coeficientes de Gini ms altos de
Amrica Latina. Y esto se agrava porque la poltica fiscal no altera la
distribucin del ingreso. La comparacin entre el ndice de Gini antes
y despus del balance neto subsidios e impuestos, que se muestra la
grfica 1, debera causar preocupacin.
La grfica muestra la diferencia entre ingreso bruto (antes de
impuestos y subsidios) e ingreso disponible (despus de impuestos y
subsidios). El ingreso disponible (Yd) es el ingreso menos los impuestos
ms los subsidios: Yd = Y - TN,D + SN,D, donde Y es el ingreso inicial, TN,D
representa los impuestos, tasas, contribuciones, etc., de los rdenes
nacional (N) y local (D), SN,D corresponde a los subsidios (nacionales y
locales). Yd resulta de la combinacin de impuestos y subsidios. Si la
poltica fiscal es progresiva el Gini del ingreso disponible (YdG) debe
1
Para el caso colombiano, ver Reviz (2007; 2014) y Garay et al. (2009).

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ser menor que el del ingreso inicial (YG). Una poltica fiscal progresiva
intenta mejorar las condiciones de vida de las personas, y ello se logra
si los subsidios y los impuestos son progresivos. Busca que los subsi-
dios favorezcan a los pobres, y los impuestos castiguen a los ricos. Se
sigue, entonces, que los impuestos tienen un impacto clarsimo en la
distribucin del ingreso y de la riqueza.

Grfica 1
ndice de Gini antes y despus del balance impuestos y subsidios

70

60

50

40

30

20

10

0
Dinamarca

Grecia
Colombia

Polonia
Argentina

Chile

Mxico
Per

Blgica

Finlandia
Francia
Alemania

Irlanda
Italia
Luxemburgo
Holanda

Portugal
Espaa
Suecia
Reino Unido
Brasil

Austria

Desigualdad antes de impuestos y transferencias


Desigualdad despus de impuestos y transferencias

Fuente: clculos de la OCDE. La grfica se present durante la discusin de la reforma tributaria


de 2012 (Crdenas, 2012).

En los pases europeos el balance entre impuestos y subsidios altera


en forma sustantiva la distribucin del ingreso. En Austria el Gini
pasa de 0,45 a 0,21, es decir, la combinacin de impuestos y subsi-
dios mejora notablemente la distribucin del ingreso. En Blgica el
cambio es algo mayor, el Gini se reduce de 0,50 a 0,24. En Europa
los impuestos y los subsidios son progresivos, de modo que la pol-
tica fiscal es concebida para favorecer a los ms pobres. En la parte
izquierda de la grfica se incluyen algunos pases latinoamericanos:
es claro que la poltica fiscal no reduce el Gini.
En Colombia el Gini prcticamente no cambia, es decir, no hay
una poltica distributiva que mejore el ingreso disponible de los po-
bres2. Dicho de otra manera, los subsidios se les vuelven a quitar va
impuestos. Por ejemplo, si un hogar pobre recibe subsidios a travs
2
En un estudio realizado para Bogot, Gallego et al. (2015) llegan a una
conclusin similar: el Gini despus de impuestos y subsidios es similar al que
exista antes de impuestos y subsidios.

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de un programa como Nuevas Familias en Accin es factible que al


pagar impuestos como el IVA revierta al Estado una cantidad igual o
mayor que el monto de sus subsidios. Si la visin estructural corres-
ponde al balance entre impuestos y subsidios, el ingreso disponible
sera la mejor expresin de esta relacin. El resultado estructural se
refleja en el ingreso disponible. Las evaluaciones usuales de la poltica
fiscal no miran el conjunto de la relacin. Los estudios sobre Familias
en Accin analizan la evolucin de los subsidios pero no consideran
los impuestos.

Grfica 2
Curvas de Lorenz, ingreso antes y despus de la poltica fiscal, Bogot 2011
1

.8

.6 Ing. imp+sub
Lnea de 45

.4 Ing. sub

.2

Ing. antes

0
0 .2 .4 .6 .8 1
Percentiles (p)

Fuente: Gallego (2014, 20).

La grfica 2, que presenta las curvas de Lorenz del ingreso (antes y


despus de impuestos y subsidios) en Bogot, ayuda a entender el
significado de la equidad. Incluye los subsidios de educacin, servicios
pblicos domiciliarios, fondos de ahorro y vivienda, y salud. Las curvas
de Lorenz del ingreso se modifican muy poco antes y despus de la
poltica fiscal. El Gini muestra una pequea reduccin. En Bogot
sucede algo similar a lo que pasa en el pas (grfica 1); es claro enton-
ces que la poltica fiscal no altera la distribucin del ingreso. El Gini
antes y despus de los subsidios de servicios pblicos no cambia, se
mantiene en 0,55. Los subsidios de salud lo reducen de 0,55 a 0,52.
Los subsidios de educacin tambin lo disminuyen, de 0,55 a 0,53.

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178 Jorge Ivn Gonzlez y Federico Corredor

El IVA lo aumenta de 0,55 a 0,56. Estas variaciones se compensan y,


al final, la distribucin del ingreso no se altera.
En el informe de la Comisin hay una asimetra entre el diag-
nstico y las propuestas. Acepta que el balance final sobre la equidad
resulta de comparar impuestos y subsidios, pero olvida este principio
y termina reduciendo el anlisis de la equidad al marco de los ingre-
sos. El mandato de la Comisin es restringido, as que deja por fuera
los subsidios. Esta asimetra no permite tener una visin estructural,
y por ello sus mensajes terminan siendo muy dbiles a pesar de las
bondades del diagnstico (Bonilla y Gonzlez, 2016). La Comisin
reconoce que la desigualdad en el pas es muy alta.
Colombia ha presentado tradicionalmente elevados ndices de pobreza y
uno de los mayores niveles de desigualdad en la distribucin del ingreso del
mundo, lo que exige esfuerzos de parte de la poltica fiscal para producir
mejoras en las condiciones de vida de los ms desfavorecidos (Comisin de
Expertos, 2015, 6).

Y, de manera ms explcita:
no gravar los dividendos y otorgar altos beneficios al ahorro financiero, se
refleja en bajas tasas de tributacin promedio en los segmentos de mayores
ingresos, que reciben principalmente este tipo de rentas de capital (ibd., 27).

Segn la Cepal (2012), en Amrica Latina la tributacin no mejora


en forma significativa la distribucin del ingreso porque: a) las tasas
efectivas son muy inferiores a las legales, b) son proporcionales en vez
de progresivas, c) el impuesto de renta tiene numerosas exenciones y
d) hay alta la evasin.
La grfica 3 muestra que en Colombia el ingreso gravable dis-
minuye a medida que se es ms rico. Las numerosas deducciones y
exenciones terminan reduciendo la tarifa efectiva.
La grfica 4 permite contrastar las tendencias de los ingresos
gravable y exento a medida que se avanza hacia niveles superiores
de ingreso. En el grupo de personas que estn en el 1 por 10.000, el
ingreso gravable es inferior al 10%.
La Comisin de Expertos reconoce la validez de este diagnstico
y cita varias veces el estudio de Alvaredo y Londoo (2014). Pero en
sus conclusiones no se atreve a proponer que en el margen aumenten
los impuestos para el 1%, el 1, el 1 por diez mil, el 1 por cien mil
y el 1 por milln.
De acuerdo con las estimaciones del Ministerio de Hacienda (2015,
199), las exenciones y los descuentos fueron de $6,7 billones en 2014.
Espitia (2014) diferencia las deducciones, los ingresos no constitutivos
de renta y las rentas exentas. De acuerdo con sus clculos, las deduccio-

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Grfica 3
Ingreso gravable y no gravable de los grupos ms altos, Colombia 2010
100%
90%
80%
70%
60%
50%
40%
30%
20%
10%
0%
1-0.5% 0.5-0.1% 0.1-0.05% 0.05-0.01% 0,01%

Costos y deducciones Deducibles Ingreso exento Ingreso gravable

Fuente: Alvaredo y Londoo (2014, 178).

Grfica 4
Ingreso sujeto estrictamente al impuesto de renta personal, Colombia 2010
100%
90%
80%
70%
60%
50%
40%
30%
20%
10%
0%
1-0.5% 0.5-0.1% 0.1-0.05% 0.05-0.01% 0,01%
Ingreso gravable Ingreso exento

Fuente: Alvaredo y Londoo (2014, 175).

nes fueron de $367 billones en 20123. Los ingresos no constitutivos de


renta llegaron a $34,5 billones, que si se liquidaran a la tarifa del 33%
representaran un gasto tributario de $11 billones. Las rentas exentas
fueron de $9,3 billones, que corresponden a un gasto tributario de
$3 billones. El gasto tributario de los ingresos no constitutivos de renta
y de las rentas exentas sera, entonces, de $14 billones. Este valor es
mucho mayor que los $3,5 billones estimados por la Comisin de
Expertos (2015, 30).
En el estudio de ONU Habitat (Lpez y Carrera, 2014) se insiste
en que la distribucin del ingreso de Amrica Latina es muy desigual.
3
El 50% de ellas corresponde a gastos operacionales administrativos, el 23%
a gastos operacionales de ventas y el 27% a otras deducciones (servicios pblicos,
fletes, seguros, impuestos, etc.).

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180 Jorge Ivn Gonzlez y Federico Corredor

All se compara el Gini de 284 ciudades de 18 pases de la regin. Los


autores muestran que, dentro de los pases, los coeficientes de Gini
de las ciudades son diferentes. Este resultado es interesante porque
muestra que las ciudades tienen cierto margen de maniobra y pueden
modificar la distribucin.
La grfica 5 muestra los coeficientes de Gini de algunas ciuda-
des. En cada pas se escoge la ciudad con el ms alto y el ms bajo.
Hay grandes diferencias en algunos pases. En Chile, por ejemplo, la
ciudad con el Gini ms bajo es San Vicente (0,35) y la ms desigual
es Santiago (0,58). En todos los pases las ciudades se ven afectadas
por las polticas tributarias del orden nacional. No obstante, algunas
logran que la distribucin sea relativamente ms equitativa, como
Bucaramanga en Colombia. La diferencia entre Bucaramanga y
Medelln es notoria. En el estudio de Lpez y Carrera no se propone
una hiptesis que ayude a explicar las diferencias dentro de cada pas.

Grfica 5
Variacin de la desigualdad del ingreso en ciudades del mismo pas
Varios aos
0.70
Brasilia
La Romana Babahoyo
0.60 Santiago Nueva Changuinola
La Paz Medelln Limn
Tegucigalpa Tijuana Guinea
0.50 Beln Iquitos
Bucaramanga San Jos
0.40 San Cristobal
Choloma
Cobija Oaxaca Boaco Chitre
Quevedo
San Vicente de Jurez Ica
0.30

0.20

0.10

0.00
Bolivia Brasil Chile Colombia Costa Rica Rep. Ecuador Honduras Mxico Nicaragua Panam Per
(2007) (2009) (2009) (2010) (2010) Dominicana (2010) (2010) (2010) (2005) (2010) (2010)
(2010)

Nota: el eje vertical representa el coeficiente de Gini. El punto blanco es el Gini urbano nacional;
el negro, la ciudad con el Gini ms alto; y el gris, la ciudad con el Gini ms bajo.
Fuente: Lpez y Carrera (2014, 6).

La grfica 6 muestra la evolucin del Gini en Colombia y en Amrica


Latina entre 2002 y 2011. Mientras que en el resto del continente ha
disminuido, en Colombia sigue siendo muy alto y no se ha reducido.
Es necesario tener presente que el Gini de la grfica corresponde a la
distribucin del ingreso y que la fuente son las encuestas de hogares.
Piketty (2013) muestra que el impacto de la concentracin del ingreso
se reduce en forma significativa cuando se considera nicamente la
informacin de las encuestas de hogares. Y advierte que la distribucin

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del ingreso laboral de los hogares no capta las grandes desigualdades


de la sociedad.
Londoo (2012) muestra que gran parte de los estudios sobre
la desigualdad del ingreso en Colombia se basan en encuestas de
hogares, que no captan la concentracin de la riqueza. Las encuestas
de hogares no captan el ingreso de los ricos porque la muestra no los
alcanza a incluir. Hay rechazos explcitos a responder al encuestador.
Adems, los ejercicios estadsticos posteriores a las encuestas tienden
a eliminar los valores extremos para minimizar el sesgo. Las encuestas
de hogares truncan el ingreso. En Colombia el decil 10, el ms alto,
tiene un ingreso promedio de $12 millones mensuales por hogar. Las
encuestas de hogares no incluyen a los ricos ni a los ultra-ricos, como
los llama Londoo.

Grfica 6
ndice de Gini en Colombia y Amrica Latina, 2002-2011
0,60

0,58

0,56

0,54

0,52
Amrica Latina
0,50
Colombia

0,48
2002 2003 2004 2005 2006* 2007* 2008 2009 2010 2011

Fuente: clculos de la OCDE. La grfica se present durante la discusin de la reforma tributaria


de 2012 (Crdenas, 2012).

Cuando se va ms all de la encuesta de hogares, y se analiza la con-


centracin de la riqueza, el Gini sera considerablemente ms alto.
La inequidad en la distribucin de la tierra es significativa, y el Gini
es 0,87. El coeficiente tambin sera muy alto si se considerara la
concentracin de la tenencia de acciones y de otros activos.
Alvaredo y Londoo (2014) comparan la distribucin del ingreso
que resulta de las encuestas de hogares con la que se deriva de las
estadsticas fiscales (Dian). Mientras que con encuestas de hogares
el 1% ms rico posee el 13,5% del ingreso, con datos fiscales el por-
centaje se eleva al 20,1%, en 2010. De acuerdo con la grfica 7, entre

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182 Jorge Ivn Gonzlez y Federico Corredor

1993 y 2010, el 1% de la poblacin concentra entre el 20% y el 22%


del ingreso. Esta cifra resulta de los datos fiscales.
En Colombia no se utiliza la declaracin de renta para estimar la
concentracin del ingreso y de la riqueza. La Dian debera informar
de manera peridica el estado de la concentracin de la riqueza. La
Bolsa de Colombia y el Instituto Geogrfico Agustn Codazzi (Igac)
deberan hacer un ejercicio similar.

Grfica 7
Participacin del ingreso del 1% superior, 1993-2010

24,0

22,0

20,0

18,0

16,0

14,0

12,0

10,0
2001
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000

2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010

1%

Fuente: Alvaredo y Londoo (2014, 165).

En la grfica 8, que compara a Colombia con Argentina, Espaa,


Suecia y Estados Unidos, se observa que la concentracin es muy alta4.
Las grficas anteriores tienen una caracterstica novedosa: ha-
cen explicita la situacin del 1%. En el texto de Piketty se precisa,
adems, la participacin del 1. El seguimiento del 1% y del 1
es una novedad en el anlisis de la distribucin, pues antes se sola
tener como referencia los quintiles y los deciles, y no los centiles. Y
estos percentiles tienen ms sentido cuando se presta atencin a la
riqueza. Los ejercicios analticos de la distribucin del ingreso deben
centrar la atencin en las personas que estn en la escala superior de la
pirmide porque permiten examinar las caractersticas de este grupo
minoritario y el origen de los recursos.
La Cepal (2015) tambin considera necesario examinar la concen-
tracin del ingreso tomando como referencia el 1% ms rico. Adems,
4
Londoo (2012, 20) presenta la serie para la mayora de los pases entre
1905 y 2010.

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L 183

Grfica 8
Participacin del ingreso del 1% superior en Colombia, Argentina, Espaa,
Suecia y Estados Unidos, 1993-2010
25,0

20,0

15,0

10,0

5,0

0,0
2001

2011
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000

2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
Colombia Espaa Suecia
Argentina Estados Unidos Japn

Fuente: Alvaredo y Londoo (2014, 169).

muestra la necesidad de ir ms all de las encuestas de hogares e


incluir la informacin sobre los activos y la riqueza. Entre los pases
que se incluyen en la grfica 9, Colombia es el que tiene la mayor
concentracin. Europa continental tiene la menor concentracin. All
el 1% posee menos del 10% del ingreso.
A medida que se pasa del 1% al 1, al uno por diez mil, al uno por
cien mil y al uno por milln, la concentracin va aumentando. Por ello
el grueso de la tributacin debe estar en los hombros de unos pocos.
De modo que no tiene mucho sentido la molestia de la Comisin de
Expertos porque la tributacin se concentre en unos pocos.
Los ms ricos son rentistas y dueos de capital. El cuadro 1 muestra
las comparaciones del percentil ms alto. Casi el 60% del 0,001% son
rentistas de capital y menos del 12%, empleados o trabajadores por
cuenta propia. Esta distribucin es diferente a la de Estados Unidos,
donde aumenta la remuneracin de los directivos, y pesan menos las
rentas de capital. Por tanto, los individuos de muy alto ingreso son
rentistas y capitalistas. Este panorama es diferente de lo que ocurre en
la mayora de pases desarrollados, donde la concentracin aument
porque se elev la remuneracin de los ejecutivos, mientras que en
Colombia la cima de la distribucin est formada mayoritariamente
por los dueos del capital (Alvaredo y Londoo, 2014).

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184 Jorge Ivn Gonzlez y Federico Corredor

Grfica 9
Participacin del ingreso del 1% ms rico, 1993-2004
(Porcentaje del ingreso total)

20

15

10

0
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
Argentina Colombia Uruguay
Estados Unidos Europa continental Asia Sudoriental

Fuente: Cepal (2014, 15).

Cuadro 1
Participacin de cada ocupacin dentro del 1% superior, Colombia 2010
Fractiles Empleados Propietarios Finca raz Construccin Otros
de capital
(1) (2) (3) (4) (5) (6)
P99-99,5 48,13 9,71 9,94 1,39 30,83
P99,5-99,9 39,90 10,49 9,26 1,60 38,75
P99,9-99,95 26,68 14,63 9,12 2,44 47,13
P99,95-99,99 19,72 20,60 8,77 2,72 48,19
P99,99-99,999 14,45 33,00 8,32 2,65 41,58
P99,999-100 11,42 57,09 4,33 3,15 24,02
Fuente: Alvaredo y Londoo (2014, 168).

La grfica 10 muestra la composicin del ingreso de los grupos supe-


riores en 2010. La participacin de los salarios cae a medida que se
asciende en la escala de ingresos, y solo representa el 1,2% del ingreso
del 0,001% ms alto. Los ingresos por cuenta propia tambin caen
con el ingreso: son apenas el 2,6% del ingreso de este 0,001%. En
cambio, los arrendamientos y rentas de capital constituyen la porcin
ms importante de la parte superior de la distribucin. Para Piketty
esta es una forma de rentismo. Los economistas de los siglos XIX y
XX siempre hicieron la distincin entre empresarios y rentistas. Para
ellos la actividad empresarial no se deba castigar con impuestos
progresivos. En caso de recurrir a los impuestos, su estructura deba
ser proporcional. Nunca progresiva. El tratamiento impositivo que

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L 185

se deba dar a los rentistas era muy distinto. El impuesto a la renta


diferencial deba ser radical. George lleg incluso a proponer que el
impuesto a la renta diferencial fuera del 100%. Los rentistas no son ne-
cesarios para la sociedad. Este debate resurgi a raz de la publicacin
en ingls del libro de Piketty. Se sostiene que no se deben aumentar
los impuestos a los empresarios sino a los rentistas. El problema es
que esta distincin es difcil de hacer en la prctica, ya que numerosos
empresarios son tambin rentistas.

Grfica 10
Composicin de los ingresos del 1% superior por fuente, Colombia, 2010
100

90

80 Ingresos irregulares
Ingresos de negocios
70
Los alquileres y las rentas del capital
60 Trabajo por cuenta propia
Salarios
50

40

30

20

10

0
1-0.5% 0.5-0.1% 0.1-0.05% 0.05-0.01% 0.01-0.001% 0,001%

Fuente: Alvaredo y Londoo (2014, 168).

Desde la perspectiva tributaria, cuando los impuestos son progresivos,


es evidente que la minora debe pagar relativamente ms. En la discu-
sin nacional se ha dicho que la tributacin es inadecuada porque el
peso recae en los hombros de unos pocos. Este argumento descalifica
la progresividad del sistema impositivo. Las quejas de los ricos que,
como dice Oxfam, capturan al Estado, se han traducido en un au-
mento desproporcionado de las exenciones. Destacamos tres posibles
fuentes de exenciones: a)los ingresos no constitutivos de renta. Este
grupo incluye ahorros para vivienda, pensiones, una gran fraccin de
las ganancias de capital y donaciones; b)las deducciones relacionadas
con la inversin; c)los dividendos y el 25% de los salarios5.
5
En una encuesta que hizo El Colombiano en julio de 2014, Londoo dice: El
impuesto de renta de personas naturales hace poco para reducir la desigualdad
en Colombia. La carga del impuesto sobre la renta es muy baja en el extremo

R E I, . , . , /, . -
186 Jorge Ivn Gonzlez y Federico Corredor

Cuando la concentracin del ingreso en las comparaciones inter-


nacionales se incluye, los resultados no son favorables para el pas.
En los informes de desarrollo humano es significativo el cambio en
el ndice de desarrollo humano (IDH) cuando se incluyen medidas
de desigualdad (PNUD, 2011). En las ltimas comparaciones inter-
nacionales (PNUD, 2014, 185), el pas reduce su puntaje del IDH en
26,7% cuando se considera la desigualdad.
La grfica 11 muestra claramente la psima ubicacin del pas
cuando el IDH se corrige por desigualdad. Es evidente, entonces, que
la desigualdad en Colombia es un grave problema, con una marcada
diferencia respecto de los dems pases. Como se ve en la grfica 1,
la tributacin es fundamental para alterar la distribucin.

Grfica 11
Rango en el IDH, incluida la desigualdad
Noruega
0,9
Nicaragua Australia
0,8
0,7
Colombia 0,6 Suiza
0,5
0,4
0,3
Ecuador 0,2 Pases Bajos
0,1
0

Per Estados Unidos

Brasil Chile

Venezuela Argentina

Uruguay

Fuente: PNUD (2014), elaboracin propia.

La presin fiscal (impuestos como porcentaje del PIB) es relativamente


baja en Colombia, como se observa en el cuadro 2. En 2011 era de
un 2,4% (incluida la seguridad social), mientras que en Argentina
era del 38%, en Brasil del 38,3% y en los pases de la OCDE del 41%.
Estas comparaciones muestran que el nivel de tributacin es muy
bajo en el pas. No es cierto, entonces, que los impuestos sean altos.
superior de la distribucin, aunque, en teora, el impuesto se estructure en torno
a unas tasas progresivas comparables a los promedios de la OCDE. En la prctica,
la erosin de la base tributaria se debe a una multiplicidad de exenciones fiscales
legales, incluso sin tener en cuenta los efectos de la evasin: alrededor del 60% de
los ingresos declarados son tratados como no gravables y esta fraccin aumenta
con el rango. As, los ultra-ricos tienen solo un 10% de sus ingresos considerados
como gravables. El resto queda virtualmente exento.

R E I, . , . , /, . -
L 187

Esta apreciacin ha hecho carrera sin que se haya demostrado. La


presin fiscal apenas llega a la mitad de la de los pases de la OCDE6.

Cuadro 2
Ingresos tributarios en Amrica Latina y el Caribe, 33 pases
(Porcentaje del PIB)
Ingresos tributarios Ingresos tributarios
Pas Ingresos totales
sin seguridad social con seguridad social
2000 2011 2000 2011 2000 2011
Grupo 1
Argentina 18,1 27,4 21,5 34,9 23,0 38,0*
Brasil 23,0 26,0 30,1 34,8 32,5 38,3*
Uruguay 14,6 18,6 22,5 26,5 27,4 29,0
Grupo 2
Bolivia 16,3 20,4 17,9 22,1 26,7 34,5
Costa Rica 12,6 14,4 18,9 22,0 21,3 24,1
Chile 16,9 18,9 18,2 20,2 21,9 24,6
Ecuador 8,9 14,4 10,1 20,1 19,0 31,2
Nicaragua 11,2 15,2 13,5 19,0 16,8 21,8
Colombia 11,6 16,2 14,0 18,1 17,7* 22,4*
Panam 9,6 11,3 16,0 17,8 24,6 24,3
Per 12,4 15,3 14,1 17,0 17,0 19,4
Paraguay 9,3 12,1 12,5 16,1 18,1 21,7
Honduras 13,8 15,0 14,3 15,8 16,2 18,3
El Salvador 10,2 13,9 12,4 15,5 14,2 17,1
Grupo 3
Hait 7,9 13,1 7,9 13,1 8,2 14,3
Guatemala 10,5 10,9 12,4 12,8 14,1 13,6
Repblica Dominicana 11,2 12,7 11,3 12,8 13,3 13,5
Venezuela 12,9 11,9 13,6 12,5 20,9 23,0
Mxico 10,1 9,7 11,9 11,4 17,4* 19,5*
El Caribe
Suriname 22,2 32,4 29,8 43,0
Trinidad/Tobago 21,4 29,2 25,4 33,0
Barbados 25,6 27,4 27,5 29,1
Dominica 20,8 23,9 27,6 29,9
Jamaica 22,5 23,4 26,1 26,1
Belice 17,2 23,4 26,1 28,0
San Vicente y las Granadinas 20,2 22,2 25,3 26,5
* Estimaciones
Fuente: Cepal (2013, 12).

PROGRESIVIDAD

La Constitucin de 1991 estableci la progresividad como fundamen-


to del sistema tributario y desde entonces todas las reformas dicen ser
progresivas. Estas declaraciones nada tienen que ver con la realidad
de la tributacin en el pas, que sigue siendo regresiva.
La progresividad y la equidad tienen significados muy diversos, y
en el lenguaje tributario son trminos ambiguos. Desde nuestra pers-
pectiva, la equidad tiene que ver con la distribucin del ingreso y de la
riquez. Un sistema tributario es equitativo si reduce la concentracin
6
Hernndez (2014) examina en detalle la evolucin de la presin fiscal en
Colombia y analiza los determinantes estructurales de sus cambios en el tiempo.

R E I, . , . , /, . -
188 Jorge Ivn Gonzlez y Federico Corredor

del ingreso y de la riqueza. En este contexto son relevantes las medi-


das de desigualdad, como el coeficiente de Gini, que si se toma como
referencia se avanza en equidad cuando este disminuye. La equidad no
depende nicamente de los impuestos. La manera de hacer el gasto y
distribuir los subsidios tambin incide en el nivel de concentracin.
Cuando se conjugan los impuestos y el gasto tiene sentido hablar del
impacto equidad de la poltica fiscal, ya que esta incluye los ingresos y
gnificado de laelse
de la equidad expresa
equidad
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expresa
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se expresa en las grficas 1 y
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2. Marcador La7 combinacin
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Lorenzla Lorenz
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Marcador Marcador no definido. y Error!noMarcador noLadefinido.. La combina
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dentro. Gini antes
Gini
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! !
as
desplaza hacia adentro. Es decir, si el Gini antes
desplaza hacia adentro. Es decir, si el Gini antes de impuestos y subsidios de impuestos y !subsid

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Nacin tienden
y de Bogota ser neutros.
tienden a ser neutros.
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Marcador no Marcador
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cumplen los cumplen los postulados definiciones, el resultado final puede no serpuede
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La equidad horizontal significa econmicos
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mo equidadY deben
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de As, (dbil yse
cuando
progresividad fuerte).
tienenyingresos
(dbil La fuerte). La de distinta
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tam- tienen
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diferentes, diferentes,
los impuestos los impuestos
tambin tambin
debendos serlo. deben serlo.
La equidad verticalLa equidad
ndo
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tarifa crece
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tarifa el nivel
crece con deelingreso,
serlo. La
nivel dea ingreso,
equidad un ritmo vertical
a un ritmo implica al menos nociones
implica implica
al menos al menos
dosely,La nociones dos nociones de progresividad (dbil y fuer
esividad es fuerte
La progresividad de siprogresividad
es lafuerte
tarifa sicrece (dbil
la tarifa con elyingreso
crece fuerte).
con ingreso y, de progresividad
progresividad es dbil cuando (dbil la y fuerte). La
progresividad progresividad
es dedbil cuando es dbil cuandocrecela tarifa crece de coningreso,
el nivelade uningreso,
ritmo a u
arginalesmarginales
mentos tarifasoncrece
son crecientes. con el nivel
crecientes. ingreso, alaun
tarifa
ritmo con
cada elvez
nivelmenor. La
cada vez cada
menor. vez menor. La progresividad es fuerte si la tarifa crece con el in
ende
fa (T)del progresividad
ingresodel
depende (Y)ingreso
o de otra(Y) o es
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otra base siLa como progresividad
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tarifa el comocrece elcones fuerte si la tarifa
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y, adems, si el ingreso y,
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si los aumentos si los aumentos marginales
marginalesesson crecientes. son crecientes.
0 ! <>0.0 La marginales son crecientes.
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Si la tarifa T) depende
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0. La 0
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y en Amrica y en Latina
Amrica la Latina
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la estructura impuesto del impuesto
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segunda ynegativa.
la segunda
negativa.La negativa. La progresividad
La progresividad
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se se puede
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de dbil.
progresividad
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Colombia en Amrica
Amrica Latinaladelestructura
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sistemas lafuerte.
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progresividad
de progresividad dbil. En Europa dbil. En
ingreso
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ingreso msmejora
sividad quedbil.
cuando
ms EnesEuropa
que dbil.
cuando Se puede
espredominan
dbil. puede
los sistemas de progresividad
predominan los progresividad
sistemas de progresividad fuerte. Cuando la progresiv
ogresividad fuertepredominan
fuerte7 contribuye
que la progresividad a la equidad
contribuye alosla(reduce
sistemas
equidadlade (reduce la fuerte. Cuando la progresividad es
El estudio de
fuerte la fuerte
(1994) la distribucin
del ingreso mejora ms que cuando es dbil. Se puede S
propone un del
mtodo ingreso
para mejora
evaluar la ms
equidad que quecuando es dbil.
quelaladistribucin
CGR
o de
el la riqueza)
ingreso ms
o de laincluye queloslams
riqueza) progresividad
impuestos el dbil.
progresividad
y decir, gasto. Verdbil.tambin
entonces,
decir, entonces, que la progresividad que laGallego et al. (2015)
progresividad
fuerte contribuye fuerteaycontribuye
Gallego
la equidad a(reduce la equidad
la (r
(2014).
concentracin concentracin
del ingreso odel de ingreso
la riqueza) o demsla riqueza) ms que la progresividad
que la progresividad dbil. db
R E I, . , . , /, . -
oelde renta de renta
impuesto
Grfica 12 Grfica 12
Tarifa
Tarifa promedio del promedio delrenta
impuesto de impuesto de renta
L 189

fuerte. Cuando la progresividad es fuerte la distribucin del ingreso


mejora ms que cuando es dbil. Se puede decir, entonces, que la
progresividad fuerte contribuye a la equidad (reduce la concentracin
del ingreso o de la riqueza) ms que la progresividad dbil.

Grfica 12
Tarifa promedio del impuesto de renta
T > 0 ^ 2T
>0
Y Y 2
35

30

25
Porcentaje

20 Argentina
Brasil

15 Chile
Colombia
Mxico
10
Per
Uruguay
5
Escenario A
Escenario B
0
0,5p 3P 6P 9P 12P 15P 18P 21P 25P

Notas: Notas: el eje horizontal


el eje horizontal representa
representa el nmero
el nmero de veces
de veces el salario
el salario promedioyyeleleje
promedio eje vertical
vertical la
latarifa.
tarifa.
Fuente:Fuente:
Comisin Comisin de Expertos
de Expertos (2015,(2015, 50).diseo
50). Al Al diseo original
original se le se le aadi
aadi la curva
la curva exponencial (lnea
exponencial
punteada).gruesa).
(lnea punteada

La grfica
La grfica Error! Marcador
12 muestra las tarifas no definido.del
promedio muestra
impuestolas tarifas
de rentapromedio
en del
impuesto de renta en Amrica Latina. Adems
Amrica Latina. Adems de presentar la secuencia de la tarifa en de presentar la secuencia de la
tarifa en Colombia, la Comisin propone
Colombia, la Comisin propone escenarios para modificarla (esce- escenarios para modificarla
narios(escenarios
A y B). En y B). En
A todos lostodos
casos,los la casos,
estructura la estructura
tarifariatarifaria corresponde
corresponde a a la
!" !! !
la progresividad dbil
progresividad dbil !" > 0 !! ! < 0 , ya que los cambios de la tarifa
que los cambios de la tarifa se reducen
se reducen
a medidaa medida que elaumenta.
que el ingreso ingreso aumenta.
Los escenarios que la que
Los escenarios Comisin
la Comisin propone parapara
propone Colombia
Colombiatienen
tienen cuatro
cuatro caractersticas. La primera consiste
caractersticas. La primera consiste en ampliar la base, en ampliar la base,
de talde forma
tal que
formaingresos
que ingresos por debajo de 3P ( 3 veces el salario
por debajo de 3P (3 veces el salario promedio) comiencen a tributar. promedio)
comiencen a tributar.
La segunda Laessegunda
diferencia una atenuacindiferencia es una atenuacin
de la pendiente deel rango
de la tarifa en
la pendiente de la tarifa en el rango anterior a 5P . La tercera
anterior a 5P. La tercera es un incremento de la tarifa mxima, acercndola al es un
incremento
28%. Y la decuarta
la tarifa mxima,
caracterstica es acercndola
la conservacin al de
28%. Y la cuartadbil en
la progresividad
caracterstica es la conservacin
los dos escenarios (A y B). de la progresividad dbil en los dos
escenarios (A Si ylaBComisin
). realmente hubiese aceptado el diagnstico de Piketty,
Sihabra
la Comisin realmente
podido proponer hubiese aceptado
una estructura tarifaria conelprogresividad
diagnsticofuerte.
de Esta
Piketty, habra podido proponer una estructura tarifaria
opcin es nuestra, y la representamos con la lnea punteada, donde la con progre-
!" !! !
progresividad s es fuerte: !" >0 ! >0 .
!!
R E I, . , . , /, . -
La progresividad y la equidad tienen mayor relevancia cuando el
sistema tributario responde a la capacidad de pago y no al beneficio. Si el criterio
determinante es la capacidad de pago, las personas contribuyen de acuerdo con
su ingreso y su riqueza. La tarifa del impuesto se fija segn la capacidad de
La segunda diferencia es una atenuacin de la pendiente de la tarifa e
anterior a 5P. La tercera es un incremento de la tarifa mxima, acer
28%. Y la cuarta caracterstica es la conservacin de la progresivida
los dos escenarios (A y B).
190 Si la Comisin realmente
Jorge Ivn Gonzlezhubiese
y Federicoaceptado
Corredor el diagnstico d
habra podido proponer una estructura tarifaria con progresividad fu
sividad fuerte. Esta opcinopcin es nuestra,
es nuestra, y la representamos
y la representamos con la con la lnea punteada,
lnea
!! !
punteada, donde la progresividad
progresividadssesesfuerte:
fuerte: !" !"
>0 ! >0 .
!!
La progresividad y la equidad La tienen mayoryrelevancia
progresividad la equidadcuandotienen el mayor relevancia
sistema tributario respondesistemaa la capacidad
tributario de pago
responde y no
a la al beneficio.
capacidad de pagoSiy no al beneficio. Si
el criterio determinantedeterminante
es la capacidades la de pago, las
capacidad de personas contri- contribuyen de ac
pago, las personas
buyen de acuerdo con su ingreso y su riqueza. La tarifa del impuesto
su ingreso y su riqueza. La tarifa del impuesto se fija segn la cap
se fija segn la capacidad de contribuyente.
pago del pago del contribuyente.
Cuando el criterioCuando el
es el beneficio se busca que
criterio es el beneficio serelacin
busca que haya una relacin entre el pago y
entre el pago y el beneficio recibido. En este caso, se hace re
el beneficio recibido. En estey caso,
tasas tarifassey hace
no a referencia
impuestos. aEltasas y tarifas
principio del beneficio se emp
y no a impuestos. El principio del beneficio se emplea en los peajes,
el pago de servicios pblicos, etc.8. En Colombia se han introducido
criterios de equidad a las tarifas de servicios pblicos. Los estratos 1,
2 y 3 reciben subsidios, y los estratos 5 y 6 hacen contribuciones. El
estrato 4 es neutro porque paga una tarifa igual al costo medio; para
los estratos 1, 2 y 3 es inferior al costo medio y para los estratos 5 y
6 superior al costo medio.
A veces se utiliza la nocin de sacrificio, y el sistema tributario es
equitativo si iguala el sacrificio entre contribuyentes. Esta nocin es
muy ambigua si el sacrificio se asocia al sentimiento de cada persona.
Es ms clara cuando se supone que el sacrificio va disminuyendo en el
margen a medida que aumenta el nivel de ingreso (Bentham, 1793).
Cobrar un impuesto de un milln de pesos a un rico es menos doloroso
que cobrrselo a una persona pobre. Aunque todos los contribuyentes
paguen la misma proporcin de su ingreso (10%, p. ej.), el sacrificio
de cada persona es distinto. Para las personas de mayores ingresos,
un impuesto del 10% no implica dejar de consumir o de satisfacer
necesidades bsicas. En cambio, para los pobres, ese porcentaje puede
reducir su consumo de bienes fundamentales.
Desde el punto de vista de la equidad, entendida como la diferencia
entre Y G y Y d G, las definiciones de equidad horizontal y vertical son
muy parciales por dos razones. Primera, solo se refieren a los ingre-
sos y no contemplan el gasto. Segunda, se deben fijar criterios para
diferenciar la capacidad tributaria de dos personas con igual ingreso
pero necesidades muy distintas. Con razn, Arrow dice que no basta
que el gobierno trate a los ciudadanos de la misma manera.

Los beneficios que recibe el individuo de un determinado gasto del gobierno


dependen de las caractersticas de la persona. Por esta razn es ambigua la
norma segn la cual el gobierno debe tratar a los ciudadanos de la misma
manera; el mismo gasto en diferentes individuos no produce beneficios iguales
para todos (Arrow, 1971, 409).
8
Sobre las modalidades de la tributacin, ver Hernndez (2005; 2014).

R E I, . , . , /, . -
L 191

De otra manera, Vickrey (1947) expresa la misma preocupacin


de Arrow. Un sistema fiscal equitativo debe considerar la situacin
especfica de la unidad familiar.

COMPETITIVIDAD

El efecto de los tributos sobre la competitividad es uno de los temas


de mayor discusin. Desde el punto de vista lgico es claro que los
impuestos no deberan tener un impacto negativo sobre la producti-
vidad y la competitividad. En la visin de Keynes, que parece haberse
olvidado, los impuestos favorecen la dinmica empresarial porque la
inversin y los servicios pblicos se reflejan en una mayor producti-
vidad. Gracias a los impuestos la sociedad puede tener buenas vas,
seguridad, educacin, salud, etc. Y esos bienes pblicos se reflejan en
mayores niveles de eficiencia. Esta visin de largo plazo ha perdido
relevancia frente a las visiones miopes que asocian mayores impuestos
con menores ganancias.

Cuadro 3
Factores problemticos para hacer negocios en Colombia, 2014-2015
(Porcentaje)
Corrupcin 19,3 Baja educacin de los trabajadores 4,6
Infraestructura inadecuada 14,3 Falta de capacidad innovadora 3,2
Burocracia ineficiente 12,2 Inestabilidad poltica 3,0
Regulacin tributaria 8,8 Bajo nivel tico de los trabajadores 2,7
Crimen y robos 7,7 Inestabilidad del gobierno (golpes) 1,6
Tarifas de impuestos 7,5 Deficiencias del sistema de salud 1,4
Acceso a crdito 6,6 Inflacin 1,3
Regulacin laboral 5,0 Regulacin cambiaria 0,7
Fuente: Schwab (2014, 159).

El cuadro 3 muestra en orden de importancia los factores que


segn el informe del Foro Econmico Mundial obstaculizan los
negocios en el pas. Dos se relacionan con los impuestos: regula-
cin tributaria y tarifas. Su incidencia negativa es de un 8,8% y
un 7,5%. Pero su peso es mucho menor que el de la corrupcin
(19,3%), la infraestructura inadecuada (14,3%) y la ineficiencia de
la burocracia (12,2%).
Si los impuestos terminan alimentando la burocracia o una buro-
cracia ineficiente es claro que no se cumplen los tres postulados de
la secuencia keynesiana: ms impuestos, mayor inversin pblica y
aumentos de productividad.
En varios apartes, la Comisin de Expertos insiste en que la tribu-
tacin de las empresas es muy alta. Repite varias veces que el mayor

R E I, . , . , /, . -
192 Jorge Ivn Gonzlez y Federico Corredor

peso de los impuestos de renta recae sobre las empresas y no sobre los
hogares, y que este desbalance perjudica la competitividad. Y muestra
que la tarifa del impuesto de renta de las empresas en Colombia es
mayor que en Amrica Latina y en los pases de la OCDE (grfica 13).

Grfica 13
Tarifa del impuesto de renta de las empresas, incluyendo Cree
50 Amrica Latina
Colombia
48 Oecd
47,5%
46

44
43,0%
42

40
40,0%
38
37,4%
Porcentaje

36

34
34%
32

30

28
27,2%
26
25,5%
24

22

20
1982 1987 1992 1997 2002 2007 2012 2017

Fuente: Comisin de Expertos (2015, 63).

La grfica representa los impuestos nominales y no los efectivos. La tasa


efectiva es mucho menor. Segn la Comisin de Expertos (2015, 70),
las tasas efectivas son: sector agropecuario 5,5%, minas 27,9%, indus-
tria manufacturera 26,9%, electricidad y gas 29,5%, distribucin de
agua 20,6%, construccin 11,2%, comercio 39,1%, transporte 36,6%,
alojamiento 8,8%, informacin y comunicaciones 43,5%, finanzas y
seguros 21,6%9. Espitia (2016) calcula una tributacin efectiva de las
empresas de un 2,4% de los ingresos operacionales. Cuando se tienen
en cuenta estas tarifas efectivas, los valores seran cercanos a los de
los pases de Amrica Latina en el mejor de los casos, y la diferencia
no es tan grande como la que indica la grfica 13.
Recordemos que las exenciones son numerosas; adems, su prop-
sito no es claro pues no forman parte de una estrategia de desarrollo.
9
En el informe no hay una explicacin detallada de la metodologa que se
utiliz para estimar las tarifas nominal y efectiva.

R E I, . , . , /, . -
L impuestos,

mejor educacin de los 193 jvenes, mayor e
impuestos, mejor
impuestos, mejor educacin
educacin de de loslos jvenes,
jvenes, mayor mayor eficiencia
eficiencia en en elel trabajo
trabajo
los jvenes,
venes, mayormayor eficienciaeficienciaen elentrabajo el trabajo profesional y, con ello, mayor productividad y competit
profesionaly,y,que
profesional
Es comprensible conello,
con ello,situaciones
en mayorproductividad
mayor productividad
especficas yycompetitividad
competitividad a dedelaslasempresas.
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ductividad
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acadmico ciertas
la argumentacin de l
El
El sustrato
sustrato acadmico
acadmico dede la
la argumentacin
argumentacin de
de lala Comisin
Comisin proviene
proviene 10 dede
la argumentacin
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de la Comisin
Comisin del pago
proviene provienedede de algunos impuestos.estudios como Pero el de
1010
esaGmez decisin debe
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10 10
hacer estudios
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de Gmez
Gmez etet al.
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miden carga
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(2014) , cuyos , cuyos
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midenmiden la
carga carga tributaria mediante la efectiva de tributacin (TET
tributaria
tributaria mediante
mediante la
la tasa
tasa efectiva
efectiva de
de tributacin
tributacin ( ( TET
TET ) ) la
la relacin
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entre elel
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de tributacin (TETexistentes
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la )relacin muestra
la relacin entre entre que no
el el hay una monto visin dede medianoque
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monto
monto de
de impuestos
impuestos que
que paga
paga una
una empresa
empresa yy su
su utilidad
utilidad bruta:
bruta: ==
una empresa
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!"!#$ !"#$%&'(& =que= las tarifas nominales
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competitividad. De . . Para
Para estimar
estimar elel impuesto impuesto total,
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suman renta, industria yy
industria
y nuevo, y esta visin es miope. Insistimos en que,
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impuesto
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!"#$#%&%'( industria
!"#$%&
!"#$%& comercio, timbre, propiedad raz, derechos sobre instru
a diferencia comercio,
comercio, del enfoque
timbre, de
propiedad la Comisin,
raz, derechos el argumento
sobre
timbre, propiedad raz, derechos sobre instrumentos pblicos, pagos instrumentos keynesiano pblicos, pagos
,chos
derechos
sobresobre instrumentos
instrumentos pblicos, pblicos,pagospagos de valorizacin, turismo, tasa por utilizacin d
es contundente:de valorizacin, mayoresturismo,
valorizacin, impuestos,
turismo, tasamejor por educacin
utilizacin de delos jvenes,vehculos,
puertos, vehculos,
ar por utilizacin
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de puertos, puertos, vehculos,vehculos, tasa por utilizacin de
espectculos pblicos, cuotas de fomento, IVA no desc
puertos,
mayor espectculos
eficiencia
espectculosen el trabajo
pblicos,
pblicos, cuotas
cuotas profesional
dede fomento,
fomento, y, conIVAello,
IVA no mayor produc-
no descontable,
descontable, contribuciones
contribuciones
fomento,
nto, IVA no no descontable,
IVAdescontable, contribuciones
contribuciones de seguridad social (el 36,6% del rubro de sueldos a
tividadde y competitividad
de seguridad social
seguridad social de (el las36,6%empresas.del rubro
rubro de de sueldos
sueldos administrativos
administrativos yy pagos pagos
el rubro
bro de sueldos
de sueldos administrativos
administrativos y pagos y pagos(el 36,6% del
operacionales), gravamen a los movimientos financie
El sustrato acadmico
operacionales), gravamen
operacionales), de
gravamen aa losla argumentacin
los movimientos de
movimientos financieros la Comisin
financieros
11 pro-
(4), patrimonio,
(4), patrimonio,
movimientos
mientos financieros
financieros (4),(4), patrimonio,patrimonio,1111 multas et y descuentos . Segn
viene de multasestudios
multas y como el. . Segn
y descuentos
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Segn Gmez este ejercicio,
este al. (2014)
ejercicio, lala TET
10
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ejercicio, la TET pr
autores
estara entre
estara entre elel
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TET promedio
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tributacin los autores,
( TET ) un nivel con
52,2% yy elel 59,6%. 59,6%. Segn Segn los los autores,
autores, un un nivelnivel considerablemente
considerablemente alto alto en en
utores,
s, un nivel
un nivel considerablemente
considerablemente
la relacin alto en
entre alto
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impuestos que paga una (ibd.,
empresa 7). Para la pequea em
y sera
trminos
trminos internacionales
internacionales (ibd.,
(ibd., 7).
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Para lala pequea
pequea empresa
empresa la
la TET
TET sera del
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la pequea su empresa
empresa la TET
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117,9%. En vista de estos porcentajes tan
98,7%bruta: de. estos
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altos, lalatotal,
total impuestos
98,7% al 117,9%.
al 117,9%. Enutilidades
En vistabrutas
vista de estos porcentajes
porcentajes tan altos, conclusin eses
conclusin
estos porcentajes
porcentajes tan
tan altos, altos,
la
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conclusin conclusin
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evidente: ningnypas
ningn comercio,
pas dede Amrica timbre,Latina
Amrica propiedad
Latina tiene raz,
tiene derechos
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un gravamen sobre sobre elel
mricaLatina Latina
tiene tiene
un un
gravamen gravamen
sobre instrumentos sobre sobre
el el
pblicos, pagos patrimonio
de de
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turismo, y
tasa alcance
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dimensiones yy alcance alcance como como elel que que pesa pesa sobresobre elel sector
sector
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productivo enen Colombia
Colombia (ibd.,
(ibd., 19). Estas
19). Estas cifras cifras son son muy muy elevadas.
elevadas. YY elel
,. Estas
19). Estas cifras
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muy elevadas. elevadas.
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tan alto que que elel negocio
negocio sera
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de sueldos inviable.
administrativos y pagos operacionales),
inviable.
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12 12 Despus de calcular
de calcular el costo
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autores estiman
autores estiman
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11
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que un
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TET reducira inversin en en unun 0,52%
0,52% del del
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TET reducira laelinversin
la inversin 52,2%en un yenel un
0,52% 0,52%
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PIB, , lo
PIB lo que
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tendra implicaciones
implicaciones negativas negativas para para elel empleo
empleo yy elel crecimiento.
crecimiento.
s negativas
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empleo
alto empleo
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y eltrminos
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preferible aumentar
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empresa
Paraellos
Para ellosesespreferible
preferibleaumentaraumentarelelIVA IVAque quelos losimpuestos
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empresas.
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impuestos nominalesyyefectivos. efectivos.La Laestimacin
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contribuciones
contribuciones
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rubros de deimpuestos
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Los rubros
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de impuestos el que
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balance balance de las productivo
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no son idnticos (ibd., 19). a los Estaspagos efectivos;
empresas
empresas no son idnticos a los pagos efectivos;
no nosonsonidnticos a los pagos efectivos; b) las multas no son b) las multas no son
los
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b) lasb) multas
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son multasno elevadas.
son Y el porcentaje
impuestos; de c) ella4 TET no de deberala pequea
sumar porque su natura
impuestos;c)c)elel4
impuestos; 4no nodebera
deberasumar sumarporque porquesu sunaturaleza
naturalezaesesmuy muydiferente
diferenteaa
umar
porque porque su naturaleza
su naturaleza empresa es muy es muy
esdiferente
tan altodiferenteaque ael negocio la deseralos inviable.
otros impuestos, y su volumen no tiene relaci
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otrosimpuestos,
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volumenno notiene
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utilidad delas
de las
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n no tiene no tiene
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con lacon
Despus la de
utilidad utilidad
de lasde lasel costo de uso del capital12, los autores es-
calcular
timan que un incremento del 1% 10
en la TET reducira la inversin
en un 0,52% del , lo que tendra El estudio sigue la metodologa
implicaciones negativas de Steiner (2014) que, a su vez,
PIB basapara elyyJorgenson
1010
ElElestudio
estudiosiguesiguelalametodologa
metodologade deSteiner
Steiner (2014)que,
(2014) que,aasusu vez,sesebasa
vez, enHall
en Hall Jorgenson
einer
2014)(2014)
que, a que,su vez,a susevez,
basaseenbasa Halleny Hall y Jorgenson
Jorgenson (1967).
10 (1967). sigue la metodologa de11 Steiner (2014) que, a su vez, se basa en
(1967).
El estudio
1111 Dadas las limitaciones de informacin, este rubro se incluye d
Hall y Jorgenson Dadas las
Dadas (1967).
las limitaciones de
limitaciones de informacin,
informacin, este rubro
este rubro sese incluye
incluye dede forma
forma agregada
agregada y, por
por lolo
n, este rubro se
te rubro se incluye de forma incluye de
Dadasforma
agregada agregada
las y, por lo
limitaciones y, por lo tanto, contiene tambin otros gastos que no entran y, estrictamente de
tambinde informacin, este rubro se incluye de forma agre-
11
tanto,
tanto, contiene
contiene tambin otros
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empresas, entran
entran estrictamente
estrictamente dentro
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entran judiciales,
estrictamenteactividades cvicas
las empresas,
las empresas, como como procesos
procesos judiciales,
judiciales,
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actividades
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2014, cvicas
cvicas yy costos
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ejercicios anteriores
anteriores
,idades
actividades
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de ejercicios carga tributaria
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(Gmez et et al.,
al., 2014,
2014,
cvicas y 12costos de ejercicios anteriores El 7).
7). (Gmez costo deetuso al.,del 2014, 7).!(C) se define como = !! + !! !
12
12 ! !!
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las empresas,
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de tributacin
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de las empresas,
de las empresas, z el valor
de
z el valorlas empresas, el valor presente de las deducciones
presente de las deducciones por depreciacin e i la tasa nominal de i
por presentede
presente
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de inters. eei ilalatasa
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inters.
cin e i la
i la tasa tasa nominal
nominal de inters.
de inters.
R E I, . , . , /, . -
194 Jorge Ivn Gonzlez y Federico Corredor

empleo y el crecimiento. Para ellos es preferible aumentar el IVA que


los impuestos a las empresas.
El ejercicio de Gmez et al. tiene varios problemas: a) mezcla
impuestos nominales y efectivos. La estimacin de las contribuciones
asociadas a la nmina es una cifra terica. Los rubros de impuestos
en el balance de las empresas no son idnticos a los pagos efectivos;
b) las multas no son impuestos; c) el 4 no debera sumar porque
su naturaleza es muy diferente a la de los otros impuestos, y su vo-
lumen no tiene relacin con la utilidad de las empresas sino con sus
operaciones financieras. Adems, el texto no aclara cmo se imputa el
valor a cada empresa; d) la estimacin del impacto de los impuestos
depende de cmo se calcule el costo del capital, el cual es muy sensible
a los supuestos que se adopten para estimar variables como la depre-
ciacin y la tasa de inters (Steiner, 2014); e) la TET de Gmez et al.
se debe comparar con la tarifa efectiva que, como anota la Comisin
de Expertos (2015, 70), es muy baja. En la realidad los impuestos
no parecen perjudicar el aparato productivo. Hay fenmenos de otra
ndole que afectan negativamente la competitividad de las empresas.

IMPUESTOS LOCALES (DEPARTAMENTOS Y MUNICIPIOS)

Como ya sealamos, una reforma es integral si abarca los gobiernos


nacional y local. La Comisin de Expertos menciona el tema pero
no lo desarrolla suficientemente. De su diagnstico destacamos dos
aspectos: la fragilidad fiscal de los departamentos y el atraso de los
catastros municipales.
La grfica 14 muestra la tendencia de los impuestos municipales
y departamentales entre 2000 y 2013. El comportamiento de los
municipios es ms dinmico que el de los departamentos y la brecha
se est ampliando. La grfica muestra que la estructura fiscal de los
departamentos es muy dbil. En palabras de la Comisin de Expertos,
el crecimiento de los tributos municipales ha sido significativamente
ms dinmico que el de los tributos departamentales. Como se ob-
serva en la grfica, entre 2000 y 2013, los ingresos tributarios de los
municipios pasaron del 1,3% al 2,15% del PIB. En los departamentos
se han mantenido alrededor del 0,8%-0,9% del PIB. La brecha entre
ambos se va ampliando a favor de los municipios. En 2000, los tri-
butos municipales eran 1,7 veces los departamentales, y en 2013 la
diferencia era de 2,7 veces.
Cuando se observa la grfica es claro que las finanzas municipales
tienen ms potencialidades que las departamentales. Los recursos de
los municipios estn asociados a la dinmica del suelo y de la urba-
R E I, . , . , /, . -
L 195

Grfica 14
Brecha entre impuestos municipales y departamentales
Departamentales

Municipales 2.5
2.00

Brecha
2
1.50

1.5
Porcentaje

1.00
1

0.50
0.5
Nota: la lnea continua es la diferencia entre los municipios y los departamentos.
Nota:lalalnea
Nota: lneacontinua
continuaeseslaladiferencia
diferenciaentre
entrelos
losmunicipios
municipiosyylos
losdepartamentos.
departamentos.
Fuente: Comisin de Expertos (2015, 127).
Fuente:Comisin
Fuente: ComisindedeExpertos
Expertos(2015,
(2015,127).
127). 0
0.00
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013

Cuando Cuando
se observa
observa se laobserva laes
grficaentre esgrfica
claro es claro
que que las municipales
las finanzas finanzas municipales tienen ms
Cuando
Nota: se
la lnea continua es la la grfica
diferencia claro que las
los municipios yfinanzas municipales
los departamentos. tienen ms
tienen ms
potencialidades
potencialidades
potencialidades
Fuente: Comisin que las
que
de Expertos que127).
las(2015, las departamentales.
departamentales.
departamentales. Los recursos
Los Los de
recursos recursos
de los de los municipios
los municipios
municipios estn
estn estn
asociados
asociados aa lala dinmica
asociados a la
dinmica del dinmica
del suelo del
suelo yy de suelo y de la
de lala urbanizacin.urbanizacin.
urbanizacin. Las Las
Las posibilidadesposibilidades
posibilidades
nizacin.
aumentan
aumentan aumentan
Las posibilidades
con
con con eldel
elel tamao
tamao tamao
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municipio,
municipio, con el
de modo
de modo de
tamao
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ciudades grandes yygrandes y
grandes
de medianas
modo
medianas medianas
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pueden pueden grandes
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recaudar
recaudar recaudar
un gran
un un
gran volumen gran de
y medianas
volumen volumen
de ingresos.de ingresos.
pueden
ingresos. La
La recaudar
Ley 388
Ley La de
388 Ley
un 388 de 1997
de 1997
1997
gran volumen
ha sido
ha ha sido
de
sido determinante determinante
ingresos.
determinante en en esteLa en
Ley
este proceso.
proceso.este
388 proceso.
de 1997 ha sido determinante
en este proceso.
Las Las posibilidades
Las posibilidades
posibilidades fiscales de
fiscales fiscales
de de las aglomeraciones
las aglomeraciones
las aglomeraciones captalasbien
las capta
las capta
bien elel bien el
Las
teorema
teorema teorema
posibilidades George-Hotelling-Vickrey
George-Hotelling-Vickrey
George-Hotelling-Vickrey propuestopropuesto
fiscales de las aglomeraciones
propuesto las
por Vickrey
por por (1977),
capta
Vickrey Vickrey (1977),
quien quien
bien elquien
(1977),
teorema
combina sus
combina combina
sus aportes sus
George-Hotelling-Vickrey
aportes con aportes
con loslos de con los
de George de
propuestoGeorge
George yy Hotelling y
por Hotelling
Vickrey
Hotelling (Gonzlez, (Gonzlez,
(1977),
(Gonzlez, 2013).
2013). El El2013). El
quien combina
teorema dice
teorema teorema
sus
dice que dice
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que lala dinmica la
con
dinmica de dinmica
los de de
George la
de lala aglomeracinaglomeracin
y Hotelling
aglomeracin genera
genera los genera los
(Gonzlez,
los beneficios beneficios
suficientessuficientes
beneficios suficientes
2013).
paraEl
para para
teorema
financiar
financiar financiar
dice En
suscostos.
sus costos. sus
quecostos. En
la dinmica
En palabras
palabras palabras de Vickrey:
de la aglomeracin genera los
de Vickrey:
de Vickrey:
beneficios suficientes para financiar sus costos. En palabras de Vickrey:
En una En una de
una economa
economa economa
de ciudades
ciudades de eficientemente
ciudades eficientemente
eficientemente organizadas organizadas
yy enen un yestado
en un de estado de
En una Eneconoma de ciudades eficientemente organizadas
organizadas y en un unestadoestado de
competencia competencia
perfecta, perfecta, la renta de la tierra (calculada como el costo marginal
de social de
competencia
de competencia perfecta, lalala
perfecta, rentade
renta
renta de la
de la tierra
la tierra (calculada
tierra (calculada
(calculada como
como elel costo
como costo marginal
marginal
el costo mar- social de
social
ginal social
tenerde
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196 Jorge Ivn Gonzlez y Federico Corredor

La situacin de los departamentos es muy distinta de la de los


municipios. Su estructura fiscal es muy dbil. Sus fuentes de ingresos
son dispersas (13 impuestos) y nada dinmicas. Los recursos pro-
vienen principalmente del consumo (de cerveza, licores, cigarrillos),
de la sobretasa a la gasolina y de las loteras. En los ltimos aos los
departamentos tuvieron acceso a las regalas, y ello mitig temporal-
mente las necesidades de financiacin.
El departamento debera jugar un mayor papel en el ordenamiento
del territorio y en la articulacin de los proyectos municipales. Para
lograr este y otros propsitos se requiere modificar la estructura fis-
cal, de tal modo que los ingresos crezcan y no estn sometidos a los
vaivenes de la coyuntura. Las alternativas que propone la Comisin
de Expertos son tmidas e insuficientes: aumentar gradual pero
significativamente el impuesto al consumo de cigarrillo y tabaco,
revisar la estructura de los impuestos a la cerveza y los licores, y
evaluar detalladamente la posibilidad y conveniencia de introducir
un impuesto sobre las bebidas azucaradas. Estas medidas no tocan
la estructura fiscal de los departamentos, y no son modificaciones
sustantivas. El pas est en mora de hacer una gran transformacin
del rgimen departamental, que redefina sus funciones y sus fuentes
de ingresos. Entre algunas alternativas se podra pensar, por ejem-
plo, en que los departamentos tengan participacin en el predial. Y
para ello es indispensable dar tres pasos: 1) actualizar los catastros.
La Comisin de Expertos estima que el 30% de los predios tiene el
catastro desactualizado; 2) aumentar la tarifa efectiva, que en algunas
regiones no llega al 2, a pesar de que la tarifa nominal pueda ser
del 8; 3) para los municipios pequeos se debe crear una instancia
de cobro nacional, ya que el poder poltico de sus concejales es muy
dbil frente al de los grandes terratenientes.
Para que la potencialidad fiscal de los municipios se consolide, es
necesario actualizar los catastros. Como se observa en la grfica 15,
las tres ciudades que tienen catastro autnomo y no dependen del
Igac (Bogot, Cali y Medelln) tienen una actualizacin catastral del
100%. Antioquia tambin tiene catastro autnomo, pero el retraso
es del 37%. En conjunto, el 39% del catastro que depende del Igac
est desactualizado.
En el plan de desarrollo Todos por un nuevo pas (Repblica de
Colombia, 2015) se reconoce la conveniencia de integrar el catastro
y el registro. No obstante las buenas intenciones, el Igac an carece
de los recursos necesarios para actualizar los catastros y modernizar
la informacin geo-referenciada. La actualizacin y la confiabilidad

R E I, . , . , /, . -
L 197

Grfica 15
Estado de la actualizacin catastral, 2014
Bogot Cali Medelln Antioquia IGAC Total nacional

Actualizado
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120

664.883

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Por formar
100

10.854.458
70%
6.083.244
834.477
80

63%

60%
Porcentaje

3.999.064
60

494.264

39%

4.518.616
37%

29%
40

20
No actualizado 25.289

95.818

Por formar 95.887


12%

1%

1%
0%

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0%

0%
0%

Por formar 0%
69
0

0
0

0
Por formar

Por formar
Actualizado

No actualizado

Actualizado

No actualizado
Por formar
Actualizado

No actualizado

Actualizado

No actualizado

Actualizado

No actualizado
Por formar
Actualizado

Fuente: Comisin de Expertos (2015, 162).

del catastro tienen una relacin directa con un mercado de tierras


eficiente, de modo que el catastro es mucho ms que un instrumento
fiscal. Su propsito es ms amplio, porque se trata de un sistema de
informacin de tierras indispensable para el desarrollo social y para
consolidar el mercado del suelo rural.
El tema del catastro debi ocupar un lugar ms destacado en las
recomendaciones de la Comisin de Expertos. Este es uno de los
temas centrales de la organizacin fiscal del pas. Su desactualizacin
est acompaada de una baja tarifa. Esta combinacin tiene una in-
cidencia negativa en las finanzas de los municipios, sobre todo de los
medianos y pequeos. La modernizacin del Igac es una necesidad
urgente que se sigue aplazando. La Comisin avanza en el diagns-
tico pero no propone soluciones para que los catastros se actualicen y,
sobre todo, para que no se evada el pago. La capacidad institucional
de los municipios medios y pequeos es muy dbil, y sus autoridades
locales no estn en capacidad de exigir el pago; por ello, el cobro se
debera hacer desde una instancia nacional.

CONCLUSIONES

Los propsitos de la Comisin de Expertos son ambiciosos. Busca


que la reforma tributaria sea estructural, integral y equitativa, pero
no precisa el significado de cada trmino. Hemos propuesto una
definicin de cada trmino. La naturaleza estructural tiene que ver
con el conjunto de la poltica fiscal, entendida como la sntesis de los

R E I, . , . , /, . -
198 Jorge Ivn Gonzlez y Federico Corredor

impuestos y de los subsidios. La integralidad la entendemos como la


armonizacin de los impuestos locales y nacionales. Y la equidad est
relacionada con el enfoque estructural. La poltica fiscal es equitativa
si el Gini del ingreso disponible (el ingreso despus de impuestos y
subsidios) es menor que el del ingreso inicial (antes de impuestos y
subsidios).
En su diagnstico, la Comisin destaca la relevancia del saldo neto
entre impuestos y subsidios, pero no desarrolla el tema. Reconoce
que la poltica fiscal no est alterando la distribucin del ingreso.
Y pese a esta constatacin, no propone alternativas para mejorar la
equidad con medidas que incidan en el conjunto de la poltica fiscal.
La Comisin termina reduciendo la discusin sobre progresividad
al aspecto tributario. Reconoce que el ingreso y la riqueza estn muy
concentrados, pero no se atreve a proponer una tarifa del impuesto
de renta que sea progresiva.
La Comisin reconoce el problema de los tributos locales. Seala
el atraso del predial, pero se queda corta en las alternativas. Las po-
tencialidades del predial son enormes, y este aspecto debera ser ms
explcito en sus recomendaciones. El informe destaca la fragilidad
fiscal de los departamentos, y en este caso las recomendaciones son
tambin muy tmidas.

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