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UNIVERSIDAD NACIONAL DE SAN MARTIN

FACULTAD DE CIENCIAS ECONMICAS


ESCUELA PROFESIONAL DE ECONOMA
Preparndote para el xito!

LA POLTICA TRIBUTARIA.

DOCENTE : Econ. M.Sc. CARLOS MELGAR NEYRA.

ASIGNATURA : ECONOMA PBLICA.

CICLO : VIII.
INVESTIGADORES :

AMASIFUEN ISUIZA, WILMER.


CARRERO FLORES, OBER LITO.
DELGADO RIVERA, ERICK WINKE.
DIAZ ORTIZ, JAKIE BRUSS.
GARCIA PEZO, MARCO ANTONIO.
VASQUEZ ANGULO, JHOAO.

.
TARAPOTO-PER
DICIEMBRE-2014

DEDICATORIA

El presente trabajo est dedicado a Dios, por darnos la vida y salud as como la
voluntad necesaria para la culminacin de este trabajo.
Dedicado para nuestros queridos padres, que son el principal motor y que a su vez
nos impulsan para ser mejores cada da.
Para nuestro profesor del curso de ECONOMIA PUBLICA, quien con dedicacin y
esmero nos ensea conceptos bsicos para nuestra carrera.
Para todos ellos nuestro trabajo.

Nuestro ms sincero agradecimiento a nuestro querido profesor: Econ. M.Sc. Carlos


Melgar Neyra, quien en cada clase nos imparte los conocimientos previos y necesarios
para formarnos como futuros profesionales y como personas con los consejos y la
sinceridad de sus palabras.
Agradecemos a nuestros abnegados padres por el apoyo incondicional que nos
brindan en nuestra poca de estudiantes y por la fe y confianza depositada en cada
uno de nosotros para llegar a ser excelentes profesionales.

LOS INVESTIGADORES.

POLITICA TRIBUTARIA 2
INDICE
DEDICATORIA................................................................................................................2
INTRODUCCION............................................................................................................4
OBJETIVOS....................................................................................................................5
Objetivo General:......................................................................................................5
Objetivos Especficos:............................................................................................5
CAPITULO I....................................................................................................................6
LA POLTICA TRIBUTARIA.........................................................................................6
1.1 DEFINICIONES:....................................................................................................8
1.2 CARACTERSTICAS POLTICA TRIBUTARIA:.............................................8
1.3 IMPACTO DE LA POLTICA TRIBUTARIA EN LA ECONOMA:................9
1.4. LA POLTICA TRIBUTARIA DEBE BASARSE EN TRES IMPUESTOS....9
CAPITULO II.................................................................................................................11
POLTICA TRIBUTARIA EN EL PERU....................................................................11
2.1. EVOLUCIN Y ANTECEDENTES.............................................................11
2.2. ANTES DE LA REFORMA TRIBUTARIA.................................................11
2.3. REFORMA TRIBUTARIA.............................................................................15
2.4. CINCO PROBLEMAS DE LA POLTICA TRIBUTARIA.........................17
2.4.1. BAJA PRESIN TRIBUTARIA............................................................17
2.4.2. GRAN CANTIDAD DE BENEFICIOS TRIBUTARIOS.....................19
2.4.3. ALTA INFORMALIDAD.........................................................................20
2.4.4. EL NIVEL DE LOS INGRESOS TRIBUTARIOS DEL
GOBIERNO GENERAL..................................................................................22
2.4.5. LA COMPLEJIDAD DEL SISTEMA TRIBUTARIO..........................25
2.5. LINEAMIENTOS DE POLTICA TRIBUTARIA.........................................26
CONCLUSIONES.........................................................................................................30
REFERENCIAS BIBLIOGRAFICAS.........................................................................31

POLITICA TRIBUTARIA 3
INTRODUCCION

No cabe duda que la poltica econmica es el argumento fundamental del Estado para
justificar la funcin reguladora y estabilizadora que este cumple en las naciones que
poseen economas modernas; fijando las polticas impositivas, monetarias y
cambiarias, as como diseando las reglas del juego; permitiendo que el mercado
acte libremente pero respetando estas reglas.

Es la intencin de este material representar de la forma ms sencilla posible lo que


representa la POLTICA TRIBUTARIA, la cual comprende la funcin impositiva y
reguladora del Estado en las economas modernas; y especialmente nos referiremos a
la POLTICA TRIBUTARIA aplicada en Per.

Comenzaremos con un breve anlisis de la poltica econmica y sus objetivos e


instrumentos, para de esta manera comprender lo que significa la poltica tributaria
como parte de la poltica econmica de una nacin. Luego analizaremos con detalle el
significado de la Poltica Tributaria. Analizaremos los antecedentes de la Poltica
Tributaria en Per.

Pasaremos luego a describir los instrumentos utilizados en la recaudacin impositiva,


especialmente los utilizados en Per.

POLITICA TRIBUTARIA 4
OBJETIVOS.

Objetivo General:

Analizar y resaltar la importancia de los aspectos polticos y sociales de la


poltica tributaria en el Per y dar pie a nuevos estudios que profundicen este
anlisis as como los posibles efectos de las medidas de poltica sobre la
economa, a travs de la accin fiscal.

Objetivos Especficos:

Definir que es poltica tributaria.


Definir los tres principales impuestos de la poltica tributaria.
Determinar las formas de evasin tributaria en el Per.
Identificar los perjuicios de la evasin tributaria ocurridas en el pas.
Identificar cules son los principales problemas del sistema tributario en el
Per.
Analizar quin y en qu cantidad se cobran impuestos, as desarrollar
mecanismos para garantizar el pago de stos (evitar la evasin).

POLITICA TRIBUTARIA 5
CAPITULO I

LA POLTICA TRIBUTARIA.
Si nos preguntamos por qu se pagan impuestos, la respuesta simple es que, mientras
no surja una idea mejor, la tributacin es el nico medio prctico de recaudar ingresos
para financiar el gasto pblico en bienes y servicios que demanda la mayora de las
personas. Sin embargo, el establecimiento de un sistema tributario justo y eficiente no
es simple, en particular en los pases en desarrollo que procuran integrarse en la
economa mundial. En estos pases, el sistema tributario ideal sera recaudar los
ingresos esenciales sin un excesivo endeudamiento pblico, y hacerlo sin desalentar
la actividad econmica y sin desviarse demasiado de los sistemas tributarios de otros
pases.

En los pases en desarrollo, la implantacin de sistemas tributarios eficientes presenta


enormes problemas. En primer lugar, en estos pases la mayor parte de los
trabajadores estn empleados en la agricultura o en pequeas empresas informales.
Como raramente perciben salarios fijos y regulares, sus ingresos fluctan, y muchos
de ellos se pagan en efectivo, sin contabilizarse. Por lo tanto, resulta difcil calcular la
base de un impuesto sobre la renta. En tales pases, los trabajadores en general no
gastan sus ingresos en grandes establecimientos que mantienen registros exactos de
las ventas y los inventarios. Como resultado, los medios modernos de recaudacin de
ingresos desempean un papel menos importante en estas economas, excluyendo
virtualmente la posibilidad de que el gobierno logre elevados niveles de ingresos
tributarios.

En segundo lugar, es difcil crear una administracin tributaria eficiente sin contar con
un personal bien educado y bien capacitado, cuando falta dinero para pagar salarios
adecuados a los funcionarios encargados de la recaudacin tributaria y para
informatizar las operaciones (o incluso para proveer servicios eficientes de telfonos y
correo), y cuando la capacidad de los contribuyentes para llevar sus cuentas es
limitada. En consecuencia, con frecuencia los gobiernos siguen el camino de la menor
resistencia, implantando sistemas tributarios que les permiten explotar las opciones
disponibles en vez de establecer sistemas tributarios racionales, modernos y
eficientes.

En tercer lugar, como resultado de la estructura informal de la economa de muchos


pases en desarrollo y por las limitaciones financieras que las aquejan, las oficinas de
estadstica y de impuestos encuentran dificultades para generar estadsticas

POLITICA TRIBUTARIA 6
confiables. Esta falta de datos impide que los responsables de la formulacin de
polticas evalen el impacto potencial de los cambios en el sistema tributario. En
consecuencia, en muchos casos se opta por introducir cambios marginales en vez de
grandes cambios estructurales, incluso cuando stos ltimos resultan obviamente
preferibles. Ello perpeta la ineficiencia de las estructuras tributarias.

En cuarto lugar, los ingresos tienden a estar distribuidos en forma ms desigual dentro
de los pases en desarrollo. Si bien en esta situacin la recaudacin de elevados
ingresos tributarios requiere idealmente que los ricos soporten una mayor carga
tributaria que los pobres, con frecuencia el poder econmico y poltico de los
contribuyentes ricos les permite impedir la adopcin de reformas fiscales que
incrementaran su carga tributaria. Ello explica en parte por qu muchos pases en
desarrollo no han explotado plenamente los impuestos sobre la renta de las personas
fsicas y los impuestos sobre la propiedad, y por qu sus sistemas tributarios
raramente logran una progresividad satisfactoria (en otras palabras, que los ricos
paguen proporcionalmente ms impuestos).

En conclusin, en los pases en desarrollo, la poltica tributaria se basa con frecuencia


en el arte de lo posible y no tanto en el logro de los fines ptimos. En consecuencia, no
resulta sorprendente que la teora econmica y especialmente la literatura sobre
tributacin ptima hayan tenido un impacto relativamente reducido en el diseo de los
sistemas tributarios de estos pases. Al analizar los aspectos de poltica tributaria que
enfrentan actualmente muchos pases en desarrollo, los autores de este folleto utilizan
la amplia experiencia prctica directa que resulta de la provisin de asesoramiento a
estos pases por parte del FMI en materia de poltica tributaria. Consideran estos
aspectos desde una perspectiva macroeconmica (el nivel y la composicin de los
ingresos tributarios) y microeconmica (los aspectos de diseo de impuestos
especficos).

POLITICA TRIBUTARIA 7
1.1 DEFINICIONES:

La poltica tributaria es una rama de la poltica fiscal, por ende comprende la


utilizacin de diversos instrumentos fiscales, entre ellos los impuestos, para
conseguir los objetivos econmicos y sociales que una comunidad
polticamente organizada desea promover.

Son los lineamientos que orientan, dirigen y fundamentan el sistema tributario.

Decisiones de poltica econmica y fiscal que se refieren a los impuestos,


tasas, contribuciones, etc. para captar recursos pblicos, Abarcan acciones de
gravamen, desgravamen, exoneracin, selectividad, etc. (Murillo Alfaro, Pg.
13).

La Poltica Tributaria es parte de la poltica fiscal, es decir, parte de la poltica


pblica. Una poltica pblica se presenta bajo la forma de un programa de
accin gubernamental en un sector de la sociedad o en un espacio geogrfico,
en el que se articulan el Estado y la sociedad civil. El Estado participa de
manera activa en la denominada Poltica Tributaria, a diferencia de lo que
sucede con otras como, por ejemplo, la poltica monetaria. (Bravo Salas, 2010)

En consecuencia a lo anteriormente ledo podramos definir a la Poltica Tributaria


como la forma en que los ciudadanos nos organizamos para lograr el BIEN COMN.

1.2 CARACTERSTICAS POLTICA TRIBUTARIA:

Existen lineamientos generales que favorecen su buen funcionamiento entre los que
destacan:
Inferir lo menos posible en la eficiente asignacin de los recursos.
Tener una administracin sencilla y relativamente barata.

Ser flexible para responder fcilmente a los cambios en las circunstancias


econmicas polticas y sociales.

Cumplir con los principios de equidad y proporcionalidad.

Mostrar transparencia de forma tal que haya una clara vinculacin con el gasto,
con el fin de que cada individuo sepa hacia donde se dirigen sus contribuciones,
que tipo de servicio est financiando etc.

POLITICA TRIBUTARIA 8
1.3 IMPACTO DE LA POLTICA TRIBUTARIA EN LA ECONOMA:

La poltica tributaria afecta las decisiones de los agentes privados:


Afecta las decisiones de los agentes.

Condiciona los resultados en los diferentes mercados.

Tiene efectos (diferentes) sobre el crecimiento (corto, mediano y largo plazo).

Afecta la disponibilidad de recursos fiscales.

1.4. LA POLTICA TRIBUTARIA DEBE BASARSE EN TRES IMPUESTOS

a. Renta: El impuesto sobre la renta (ISR) es un impuesto que grava los


ingresos de las personas, empresas, u otras entidades legales.

Las rentas de fuente peruana afectas al impuesto estn divididas en cinco


categoras, adems existe un tratamiento especial para las rentas
percibidas de fuente extranjera.

Primera categora, las rentas reales (en efectivo o en especie) del


arrendamiento o sub - arrendamiento, el valor de las mejoras,
provenientes de los predios rsticos y urbanos o de bienes muebles.
Segunda categora, intereses por colocacin de capitales, regalas,
patentes, rentas vitalicias, derechos de llave y otros.
Tercera categora, en general, las derivadas de actividades
comerciales, industriales, servicios o negocios.
Cuarta categora, las obtenidas por el ejercicio individual de cualquier
profesin, ciencia, arte u oficio.
Quinta categora, las obtenidas por el trabajo personal prestado en
relacin de dependencia.
Debe constituirse en el impuesto ms relevante, revisar las tasas, los
descuentos y su progresividad con base en el estudio especfico.

b. IGV: Es el Impuesto General a las Ventas, ste grava las siguientes


actividades siempre y cuando se realicen en Per: la venta de bienes
inmuebles, los contratos de construccin y la primera venta vinculada con
los constructores de los inmuebles de estos contratos, la prestacin o

POLITICA TRIBUTARIA 9
utilizacin de servicios y la importacin de bienes. Solamente grava el valor
agregado en cada periodo del proceso de produccin y circulacin de
servicios y bienes, de esta forma se permite la deduccin del impuesto que
se ha pagado en el anterior periodo, cosa que se denomina crdito fiscal.
stas son las principales operaciones que grava el IGV. Su tasa es del
18%.

Reducir progresivamente la tasa, analizando su impacto en la recaudacin.

c. ISC: El Impuesto Selectivo al Consumo ms conocido por ISC, es un tributo


de Per que trata de gravar el uso o consumo especfico, es decir, es un
impuesto sobre la primera venta de determinados bienes o servicios cuya
produccin se haya realizado en Per, as como la importacin de los
mismos de productos que no son considerados de primera necesidad. Las
tasas del Impuesto Selectivo al Consumo, varan entre el 0% y el 118%.
Principales productos que grava el ISC son: El alcohol, Tabaco, Servicios
de Telecomunicaciones, Apuestas (eventos hpicos), Seguros, Pagos
realizados mediante cheques bancarios, Juegos de azar (loteras, bingos,
sorteos, rifas), Perfumes, Joyas, Relojes, Armas, Productos contaminantes,
Combustible.
Su tasa y aplicacin debe responder estrictamente al propsito de corregir
externalidades negativas en la actividad econmica.

CAPITULO II

POLITICA TRIBUTARIA 10
POLTICA TRIBUTARIA EN EL PERU.
2.1. EVOLUCIN Y ANTECEDENTES.

La poltica tributaria en el Per ha tenido en las ltimas dcadas como objetivo


primordial el estimular la demanda interna, otorgando menor prioridad a sus
implicancias en la solvencia financiera del Estado. Con este propsito se han
aplicado exoneraciones tributarias y regmenes especiales sectoriales, los
cuales antes de revitalizar las empresas vinculadas, produjeron la inestabilidad
de las finanzas pblicas.

A principios de los noventa, el Per viva una grave crisis poltica y econmica,
lo que llev a realizar un profundo plan de reformas estructurales, una de las
cuales fue la reforma tributaria. As, entre 1992 y 1993 se eliminaron los
regmenes especiales de Impuesto General a las Ventas (IGV), el Impuesto a la
Renta (IR) y las exoneraciones que dificultaban la labor de fiscalizacin de la
recientemente creada Superintendencia Nacional de Administracin Tributaria
(SUNAT).

2.2. ANTES DE LA REFORMA TRIBUTARIA.

Hasta 1988 la administracin tributaria era un rgano del Ministerio de


Economa y Finanzas (MEF); sin embargo, esta situacin cambi con la
creacin de la SUNAT como organismo pblico descentralizado.

A inicios de los ochenta, pese a cierta estabilidad de la presin tributaria, la


recaudacin del Impuesto Selectivo al Consumo (en especial a los
combustibles) empez a cobrar una importancia creciente, mientras que la
recaudacin de los impuestos a la renta y al valor agregado registraba cadas.
Con respecto al impuesto a la renta, un excesivo nmero de tramos y mltiples
deducciones dificultaron su administracin. Esta situacin puso en evidencia la
necesidad de una reforma del sistema tributario.

A inicios del gobierno de Fujimori se implement un programa de estabilizacin


que se consolid en el mantenimiento de una estricta disciplina fiscal y
monetaria. La poltica fiscal se orient a reducir significativamente el dficit
pblico, mediante el incremento de los ingresos tributarios y el establecimiento
de una regla implcita en el nivel de gasto, para lo cual se llevaron a cabo una
serie de reformas estructurales, entre las cuales se destaca la reforma del
sistema tributario, que tuvo como objetivo principal la simplicidad y la equidad

POLITICA TRIBUTARIA 11
del sistema impositivo, otro de los objetivos estaba orientado a lograr
autonoma.

La reforma del sistema tributario puede ser analizada en tres fases:

La primera, denominada fase inicial, que tuvo como propsito racionalizar


y simplificar los tributos, con la finalidad de facilitar la labor de la
administracin tributaria, as como modificar o eliminar aquellos que
generaban distorsiones econmicas. Cabe sealar, que se suspendieron 41
beneficios y exoneraciones del IGV e ISC, y se derogaron 64 tributos.

La segunda es la fase de la consolidacin, que se inicia en 1992 y tuvo


como objetivo lograr un sistema tributario ms simple, eficiente y
permanente, pues a pesar de que las categoras tributarias disminuyeron
significativamente, aun persistan regmenes que causaban complejidades
tanto a los contribuyentes, como al ente recaudador (regmenes
simplificados y especiales), siendo responsables de los an altos niveles de
evasin y elusin.

En fase se elimin los regmenes simplificados, que fueron reemplazados


por el Rgimen nico Simplificado (RUS) y el Rgimen Especial de
Impuesto a la Renta. Como resultado se obtuvo la ampliacin de la base
tributaria y un cambio sustancial en la estructura impositiva en la medida
que la recaudacin se hizo menos dependiente de impuestos al comercio
exterior (aranceles) y a los combustibles. De esta manera esta etapa se vio
favorecida por el aumento de la recaudacin; sin embargo, es importante
sealar que los ingresos tributarios se sustentaban en un impuesto
indirecto como el IGV que se convirti en el impuesto individual ms
importante (44% de la recaudacin total).

La tercera fase, paralizacin de la reforma, denominada as pues


surgieron diversos problemas que detuvieron la marcha de la reforma.
Conforme la entrevista realizada a Estela por Thorp y sus propias
investigaciones, la SUNAT tuvo que luchar internamente por mantener el
curso de la reforma en medio de frecuentes cambios de conduccin y una
burocratizacin excesiva. Adems, las prioridades en materia fiscal
cambiaron, stas no eran ms el nfasis en la austeridad fiscal y el
aumento de la recaudacin, sino ms bien concesiones de tipo populista.

POLITICA TRIBUTARIA 12
Otro factor, tambin anotado por Durand y Thorp, fue el rechazo al
esfuerzo fiscalizador. Los contribuyentes mejor organizados buscaron
aliviar su carga impositiva intentando recuperar influencias sobre el nuevo
congreso elegido en 1993, obtenindose medidas a favor de ciertos
sectores (reduccin del impuesto sobre los activos, exoneraciones
impositivas, entre otras).

A fin de obtener mayor claridad sobre la evolucin de la tributacin peruana


se muestra a continuacin el grfico que presenta la participacin de los
diversos impuestos del total de ingresos tributarios, tomando como aos de
referencia a 1987, 1990, 1995 y 2000.

POLITICA TRIBUTARIA 13
La modificacin en los ltimos 15 aos de la participacin de los diversos
impuestos en el total de los recursos recaudados muestra la dbil
estructura impositiva a fines de la dcada del ochenta. A travs del grfico
1a se puede observar que en 1987, los recursos fiscales se sostenan en
un impuesto al consumo, especficamente el aplicado a los combustibles.
En el grfico 1b, se aprecia el impacto de la reforma tributaria, la nueva
estructura tiene como base tanto el ISC y los otros impuestos, los cuales
fueron creados con un carcter temporal para afrontar la etapa de
estabilizacin econmica. Los nuevos impuestos fueron el impuesto a los
activos, una contribucin extraordinaria de 1% sobre los bienes y sobre el
patrimonio, los cuales permitieron cortar radicalmente los crditos del
Banco Central al Ejecutivo como intento de cubrir el desequilibrio de sus
cuentas.

La fase de consolidacin de la reforma se puede apreciar en la


composicin de los tributos en 1995 .La disminucin de los impuestos al
consumo, fue compensada por la exitosa campaa de fiscalizacin y
simplificacin del impuesto a las ventas que permiti un incremento
sustancial de dicho impuesto logrando explicar el 45% del total recaudado.
La inversin realizada en la automatizacin de la informacin, el cruce de
las boletas, notas y facturas, la aplicacin de sanciones sin permitir el
soborno y la renovacin y evaluacin constante del personal fueron clave
para el xito alcanzado. Cabe precisar que la tasa de dicho impuesto se
increment de 14 a 16% lo cual ayud al comportamiento mencionado.

Sin embargo, la reforma perdi el rumbo. La flexibilidad en el otorgamiento


de exoneraciones, la falta de un nuevo impulso para llevar a cabo la
segunda fase de la reforma que lograra eliminar la evasin en la
recaudacin del Impuesto a la Renta y la decidida de culminar con la
ampliacin de la base tributaria fue el rasgo de esta ltima etapa. En el
grfico se observa una composicin de la estructura tributaria del 2000
similar a la de 1995 permitiendo inferir la total desactivacin de los
objetivos finales de toda reforma tributaria: simplicidad, equidad y
universalidad. La estructura actual mantiene como base a un impuesto
indirecto como lo es el IGV, y el estancamiento del Impuesto a la Renta.

POLITICA TRIBUTARIA 14
As, se puede entender que la cada de la presin tributaria observada en
los ltimos aos (ver grfico 2) no se debe nicamente a que los ingresos
tributarios se caractericen por tener una elasticidad mayor a uno respecto
al nivel de actividad econmica.

PRESION TRIBUTARIA.
(Ingresos tributarios como porcentajes del PBI).

Una vez que la reforma se abandon, se excluy a la SUNAT de la


formulacin del rgimen tributario y desde ese entonces se registran
medidas que contravienen los principios bsicos de la reforma
implementada. Es importante mencionar, que la reforma slo haba
logrado progresos en el impuesto al valor agregado y en el rgimen
de facturacin, quedando pendiente la reforma necesaria en cuanto al
rgimen del Impuesto a la Renta, siendo uno de los principales elementos
de la potencial progresividad del sistema.

2.3. REFORMA TRIBUTARIA.

A inicios del gobierno de Fujimori se implement un programa de estabilizacin


que se consolid en el mantenimiento de una estricta disciplina fiscal y
monetaria. La poltica fiscal se orient a reducir significativamente el dficit
pblico, mediante el incremento de los ingresos tributarios y el establecimiento

POLITICA TRIBUTARIA 15
de una regla implcita en el nivel de gasto, para lo cual se llevaron a cabo una
serie de reformas estructurales, entre las cuales se destaca la reforma del
sistema tributario, que tuvo como objetivo principal la simplicidad y la equidad
del sistema impositivo, otro de los objetivos estaba orientado a lograr
autonoma.

La reforma del sistema tributario puede ser analizada en tres fases: la primera,
denominada fase inicial, que tuvo como propsito racionalizar y simplificar los
tributos, con la finalidad de facilitar la labor de la administracin tributaria, as
como modificar o eliminar aquellos que generaban distorsiones econmicas.
Cabe sealar, que se suspendieron 41 beneficios y exoneraciones del IGV e
ISC, y se derogaron 64 tributos.

La siguiente es la fase de la consolidacin, que se inicia en 1992 y tuvo como


objetivo lograr un sistema tributario ms simple, eficiente y permanente, pues a
pesar de que las categoras tributarias disminuyeron significativamente, aun
persistan regmenes que causaban complejidades tanto a los contribuyentes,
como al ente recaudador (regmenes simplificados y especiales), siendo
responsables de los an altos niveles de evasin y elusin.

En esta fase se elimin los regmenes simplificados, que fueron reemplazados


por el Rgimen nico Simplificado (RUS) y el Rgimen Especial de Impuesto a
la Renta. Como resultado se obtuvo la ampliacin de la base tributaria y un
cambio sustancial en la estructura impositiva en la medida que la recaudacin
se hizo menos dependiente de impuestos al comercio exterior (aranceles) y a
los combustibles. De esta manera esta etapa se vio favorecida por el aumento
de la recaudacin; sin embargo, es importante sealar que los ingresos
tributarios se sustentaban en un impuesto indirecto como el IGV que se
convirti en el impuesto individual ms importante (44% de la recaudacin
total).

Finalmente, se presenta una tercera fase, paralizacin de la reforma,


denominada as pues surgieron diversos problemas que detuvieron la marcha
de la reforma. Conforme la entrevista realizada a Estela por Thorp y sus
propias investigaciones, la SUNAT tuvo que luchar internamente por mantener
el curso de la reforma en medio de frecuentes cambios de conduccin y una
burocratizacin excesiva.

POLITICA TRIBUTARIA 16
Adems, las prioridades en materia fiscal cambiaron, stas no eran ms el
nfasis en la austeridad fiscal y el aumento de la recaudacin, sino ms bien
concesiones de tipo populista.

Otro factor, tambin anotado por Durand y Thorp, fue el rechazo al esfuerzo
fiscalizador. Los contribuyentes mejor organizados buscaron aliviar su carga
impositiva intentando recuperar influencias sobre el nuevo congreso elegido en
1993, obtenindose medidas a favor de ciertos sectores (reduccin del
impuesto sobre los activos, exoneraciones impositivas, entre otras).

Desde el punto de vista macroeconmico, la Poltica Tributaria debe cumplir un


rol de estabilizacin: procurar ser expansiva en periodos de contraccin del
ciclo y contractiva en periodos de expansin del ciclo.

2.4. CINCO PROBLEMAS DE LA POLTICA TRIBUTARIA.

2.4.1. BAJA PRESIN TRIBUTARIA.

A travs de la recaudacin se financian las actividades del Estado.


Cunto ms riqueza se genera en el pas, ms recauda el Estado. La
presin tributaria mide el porcentaje de riqueza que se destina para
solventar los gastos del Estado.

La presin tributaria, (Tax Burden) es un indicador cuantitativo definido


como la relacin entre los ingresos tributarios y el Producto Bruto
Interno (PBI) de un pas.

Evolucin de la Presin Tributaria en el Per (1980 2010).

En el ao 1980 (al terminar la dictadura militar de Morales Bermdez e


iniciarse el periodo democrtico con Belande Terry), la presin
tributaria alcanz el 18.2% del producto bruto interno (PBI); al ao
siguiente dicha tasa cay por debajo del 16%, nivel que no ha podido
ser superado en los ltimos 30 aos.

Durante el primer gobierno de Alan Garca (1985 -1990) la cada en la


tasa de la presin tributaria fue constante, hasta llegar al mnimo
histrico de 8.1%.

Durante el gobierno de Alberto Fujimori (1990 2000), la tributacin se


fue recuperando paulatinamente hasta llegar al 14.2% en el ao 1997,
pero dej el gobierno con una presin tributaria cercana al 12% del PBI.

POLITICA TRIBUTARIA 17
El gobierno de Alejandro Toledo (2001 2006) slo puedo revertir la
tendencia a la baja en la mitad de su mandato, que concluy con una
presin tributaria cercana al 14% del producto bruto interno.

Finalmente, el segundo gobierno de Garca Prez (2006 2011),


mejor la presin tributaria, que en promedio se situ en los 15 puntos
porcentuales con respecto al producto bruto interno.

Grfico 01: Evolucin de la presin tributaria 1980-2010

Fuente: BCRP

Existen dos motivos principales para la evolucin favorable de la presin


tributaria en el Per.

Uno exgeno, que es la coyuntura favorable en cuanto a los precios de


los minerales que ha originado que el sector minero contribuya con ms
impuestos. Desde una perspectiva de poltica pblica, cabe destacar
que este hecho es exgeno y por lo tanto, en gran medida fuera de
nuestro control.

El otro motivo s es inherente a la gestin administrativa de SUNAT. Las


medidas para la ampliacin de la base tributaria llevadas a cabo durante
el 2004, han incidido principalmente en la prevencin de la evasin del
pago del IGV, impuesto indirecto que no diferencia entre contribuyentes,
dejando de lado la reforma estructural que debe hacerse en cuanto a la

POLITICA TRIBUTARIA 18
priorizacin de los impuestos directos, aquellos que afectan de manera
proporcional a la capacidad contributiva del contribuyente.

De acuerdo con informacin de SUNAT, las medidas administrativas


aplicadas al IGV han servido a la vez para el control del impuesto a la
renta pues revelan tambin ingresos y/o gastos omitidos. Asimismo,
SUNAT viene actuando sobre el impuesto a la renta a travs de
acciones de fiscalizacin y cobranza permanentes a empresas y
personas usando entre otras fuentes de informacin la proporcionada
por el ITF que ha permitido acceder a movimientos financieros de las
personas naturales adems de las fiscalizaciones al segmento de
profesionales a travs de la deteccin de incremento patrimonial no
justificado.
2.4.2. GRAN CANTIDAD DE BENEFICIOS TRIBUTARIOS.

Los beneficios tributarios estn constituidos por aquellas


exoneraciones, deducciones y tratamientos tributarios especiales que
implican una reduccin en las obligaciones tributarias para ciertos
contribuyentes. Estas herramientas significan una reduccin en los
recaudos del Estado. Sin embargo, su aplicacin est vinculada a
ciertos objetivos como el desarrollo de algunas regiones, la promocin
de algunos sectores econmicos, la generacin de empleo y el
fomento de la inversin extranjera y nacional. En teora, los beneficios
tributarios constituyen incentivos, otorgados por el Estado con la
finalidad de ayudar a conseguir objetivos econmicos y sociales que
incrementen el crecimiento y el desarrollo del pas. No obstante,
cabe mencionar que la aplicacin de estos beneficios disminuye la
eficiencia recaudatoria, aumenta los costos de recaudacin y, de no ser
aplicadas correctamente, pueden reducir la equidad y transparencia del
sistema tributario.

POLITICA TRIBUTARIA 19
2.4.3. ALTA INFORMALIDAD.

El sector informal est constituido por el conjunto de empresas,


trabajadores y actividades que operan fuera de los marcos legales y
normativos que rigen la actividad econmica. Por lo tanto, pertenecer al
sector informal supone estar al margen de las cargas tributarias y
normas legales, pero tambin implica no contar con la proteccin y los
servicios que el estado puede ofrecer.

El Per es la sexta economa ms informal en el mundo y la tercera en


Amrica Latina.

POLITICA TRIBUTARIA 20
Evasin tributaria.

Evasin tributaria es la sustraccin fraudulenta e intencional al pago de


un tributo, destinada a reducir total o parcialmente la carga tributaria;
como por ejemplo, en los casos de doble facturacin. La evasin debe
distinguirse del mero incumplimiento o del retraso en el pago de las
obligaciones tributarias, supuestos en los que no existe voluntad de
engao o fraude al Estado.

Entre las principales causas de la evasin en el Per, tenemos:

a) Alto porcentaje de informalidad, la cual supera el 50% del PBI,


segn la mayor parte de estudios, como se ver ms adelante.

b) Alto costo de formalizacin: En el Per la tasa del IGV es de 19%,


una de las ms altas de Amrica Latina y la tasa de impuesto a la
renta es de 30%, mayor al promedio de la regin. Adems los costos
laborales salariales y totales tambin son elevados.

c) Sistema tributario muy complicado: Las micro y pequeas empresas


(MYPES) deben optar entre tributar de acuerdo con los regmenes
simplificados existentes, o de acuerdo con las normas del rgimen
general, el cual incluye llevar contabilidad completa. El rgimen
simplificado del IGV integrado con el del impuesto a la renta,
denominado Rgimen nico Simplificado (RUS) solo permite
acceder a las MYPES que operan como personas naturales, no as
a las empresas individuales y a las sociedades.

d) Poca probabilidad de ser fiscalizado y sancionado: Poca capacidad


de la Administracin Tributaria. La SUNAT no difunde de manera
sistemtica el nmero de fiscalizaciones que realiza y los sectores
econmicos que estn siendo fiscalizados. Tampoco se conoce los
criterios que orientan la seleccin de los contribuyentes a fiscalizar y
los aspectos que un auditor revisa durante la fiscalizacin. Entre los
contribuyentes fiscalizados existe la percepcin de que el auditor
llega a ciegas a visitar a una empresa y solicita toda la informacin
posible para detectar incumplimientos, en lugar de llegar con
informacin previa proveniente de los cruces de informacin de la

POLITICA TRIBUTARIA 21
base de datos de la SUNAT, reconocida como una de las bases de
datos ms completas del pas. En un gran porcentaje de casos las
fiscalizaciones originan reclamaciones ante la SUNAT y luego
apelaciones ante el Tribunal Fiscal. El tiempo que demora resolver
una reclamacin fcilmente supera el ao, en tanto que el tiempo
que demora resolver una apelacin fcilmente supera los dos aos.
En la actualidad, segn informacin publicada en la pgina web del
Tribunal Fiscal, el Tribunal recibe aproximadamente 1,400
expedientes por mes, de los cuales alrededor de 300 corresponden
a la Intendencia Regional de Lima de la SUNAT. Segn la misma
fuente de informacin al 31 de diciembre de 2008 existen 28,600
expedientes por resolver.

e) Percepcin de la evasin como una conducta comn. De acuerdo a


informacin difundida en la prensa por la SUNAT el 95% de los
ingresos de restaurantes y hoteles y el 65% de los ingresos del
sector comercio no es declarado a las SUNAT, evadiendo el pago
del IGV.
2.4.4. EL NIVEL DE LOS INGRESOS TRIBUTARIOS DEL GOBIERNO
GENERAL.

Los ingresos tributarios del gobierno general, en el ao 2010, fueron


equivalentes a 18% del PBI.

Luego de decrecer en el perodo 1998-2002, los ingresos tributarios del


gobierno general crecieron sostenidamente a partir del 2003, ao en que
se inici el boom de precios de los minerales e hidrocarburos.

La crisis financiera internacional provoc un bache en el rendimiento de


los ingresos en el ao 2009, pero en el 2010 estos se han recuperado
hasta alcanzar niveles previos a la crisis. (Ver grfico).

Si excluimos los ingresos fiscales provenientes de los minerales e


hidrocarburos (IMH), la presin tributaria del gobierno general fueron de
14,6% del PBI. Resulta conveniente contar con esta segunda medicin
de la presin tributaria porque los IMH son voltiles y los recursos que
los originan son agotables. La presin tributaria sin IMH se ha mantenido
estancada en el perodo 2008-2010. Es decir, la bonanza fiscal a partir

POLITICA TRIBUTARIA 22
del 2003 se ha debido casi exclusivamente al boom del precio de los
minerales.

Presin Tributaria del Gobierno General: 1998-2010.

Incluye canon canon petrolero y regalas.


Fuente.BCR-Sunat.
Elaboracin: ndice Consultores.

Cabe sealar que la recaudacin de los impuestos del gobierno general


es fuertemente centralizada. El 98% de los ingresos del gobierno
general son recaudados por el gobierno central, los gobiernos
regionales no recaudan impuestos y solo 2% de los impuestos son
recaudados por los gobiernos locales. Este indicador sencillo nos indica
que existe un gran potencial para incrementar los ingresos de los
gobiernos regionales y locales.

A. La composicin de los ingresos tributarios del gobierno


general.

No solo el nivel de los ingresos tributarios es importante, tambin lo es


la estructura de los mismos. El anlisis de la estructura tributaria revela
caractersticas importantes del sistema tributario.

POLITICA TRIBUTARIA 23
a) Los impuestos a los bienes y servicios son los de mayor importancia
y representan alrededor de 50% del total.
b) El impuesto a la renta es el segundo en importancia; su participacin
aument de 21% a 36% en el perodo 2001-2009. Como se ha
sealado, el incremento obedece al auge de los precios de los
minerales.
c) Los impuestos a la propiedad tienen poca importancia, representan
menos de 5% del total.
d) Los impuestos a las transacciones internacionales han perdido
gradualmente importancia. Actualmente representan solo 1% del
total.

Una primera conclusin que se obtiene del anlisis de la estructura


tributaria es la mayor importancia de los impuestos indirectos (a y d) y la
menor importancia de los impuestos directos (b y c). Como se sabe, los
impuestos indirectos tienden a ser regresivos mientras que los
impuestos directos tienden a ser progresivos.

Los impuestos deben contribuir a disminuir la desigualdad en la


distribucin del ingreso. El estudio de Barreix, Roca y Villela (2006) trata
sobre la equidad fiscal respecto a la distribucin del ingreso. Tal estudio
concluye que los sistemas tributarios de Bolivia, Colombia y Per
resultan regresivos, es decir, la distribucin del ingreso, medida por el
coeficiente de Gini, se deteriora despus de impuestos.

Conviene destacar el caso del impuesto a la renta a las personas


naturales (IRPN), el que, segn Barreix et al. (2006), presenta dos
caractersticas saltantes: Una alta progresividad y, a la vez, un muy
moderado impacto redistributivo, como consecuencia de su baja
recaudacin.

2.4.5. LA COMPLEJIDAD DEL SISTEMA TRIBUTARIO.

El atributo de simplicidad es deseable para no imponer costos en


exceso a los contribuyentes y a las administraciones tributarias.

Con relacin a los costos que se impone a los contribuyentes, el estudio


del World Bank (2010), seala que las obligaciones tributarias imponen

POLITICA TRIBUTARIA 24
altas cargas a los negocios en trminos de costos y tiempo,
desincentivan potencialmente a la inversin y promueven la
informalidad.

En el ranking global de facilidad para el pago de impuestos, el Per


ocupa el puesto 86 de un total de 183 pases. Sin embargo, en el
indicador especfico que mide el nmero de horas al ao que los
contribuyentes destinan a cumplir con las obligaciones tributarias, el
Per ocupa el puesto 153 de 183 pases y el puesto 20 entre los 28
pases de Amrica Latina.

a) En los impuestos y el medio ambiente.

Finalmente, los impuestos deben contribuir con el objetivo de


desincentivar el consumo de bienes que generan externalidades
negativas. El estudio de Arias y Plazas (2002), sobre armonizacin de
impuestos en la Comunidad Andina, plantea la utilizacin de impuestos
especficos que graven con mayor monto a los licores con mayor grado
alcohlico y a los combustibles ms contaminantes. Estos
planteamientos no se aplican actualmente en el Per.

En resumen, podemos concluir que los principales problemas del


sistema tributario en el Per son:

El bajo nivel de la recaudacin, insuficiente para financiar servicios


pblicos adecuados.
La concentracin de la recaudacin en el gobierno central y la poca
participacin de los gobiernos regionales y locales.
La estructura de la recaudacin con mayor preponderancia de los
impuestos indirectos y la baja recaudacin de los impuestos directos
(renta y propiedad), lo que causa que el impacto de la tributacin en
la equidad sea mnimo.
Los altos niveles de evasin tributaria del impuesto a la renta y del
impuesto general a las ventas.
Las altas tasas impositivas.
La reducida base tributaria, causada por deducciones generosas,
exoneraciones que no contribuyen a la equidad y regmenes
especiales que promueven la atomizacin de las empresas y la
evasin.
La complejidad del sistema tributario en su conjunto.

POLITICA TRIBUTARIA 25
2.5. LINEAMIENTOS DE POLTICA TRIBUTARIA.

En materia tributaria, los lineamientos de poltica para el trienio 2012-2014


debern buscar que el actual sistema tributario contine orientndose a cumplir
con los principios de suficiencia, eficiencia, equidad y simplicidad que vienen
sustentando la adecuada aplicacin del Sistema Tributario en el pas.

As, la evaluacin permanente del efecto econmico de los principales impuestos


que conforman el Sistema Tributario Nacional (Impuesto a la Renta, el
Impuesto General a las Ventas, el Impuesto Selectivo al Consumo),
permitir su optimizacin garantizando un adecuado nivel de recaudacin y la
neutralidad en las decisiones de los agentes econmicos.

En el caso del Impuesto a la Renta se deber buscar incrementar la equidad en


la afectacin de dicho impuesto, intentando cerrar la brecha existente entre las
tasas que gravan el capital y el trabajo.

En cuanto al IGV, se deber buscar dotar de mayor neutralidad al referido


impuesto, eliminando las distorsiones ocasionadas por las exoneraciones que
tengan nulo impacto en el bienestar social o de aquellas que incentiven la
comisin de delitos tributarios. Asimismo, considerando que el IGV es un
impuesto que comprende la totalidad de las actividades econmicas y de los
procesos de distribucin y produccin de bienes y servicios, se pondr nfasis
en la evaluacin permanente y continua de la legislacin vigente, estructura y
administracin del Impuesto a fin de disminuir las distorsiones que pudieran
afectar las decisiones de inversin y de consumo.

De otro lado, con el objeto de fortalecer la recaudacin del IGV y ampliar la base
tributaria, se deber buscar el perfeccionamiento de los mecanismos que ayudan
a combatir y reducir la informalidad, evasin e incumplimiento en el pago del
Impuesto; para lo cual se debern evaluar modificaciones de ndole normativo a
los sistemas de retenciones, percepciones y detracciones que faciliten las
labores no solo de la Administracin Tributaria sino tambin de los
contribuyentes.

En el caso del Impuesto Selectivo al Consumo se buscar organizar la


afectacin del referido impuesto, en funcin a la externalidad negativa que

POLITICA TRIBUTARIA 26
genera el consumo de los bienes afectos ha dicho impuesto (combustibles,
cervezas, cigarrillos, entre otros).

Adems, hay que resaltar que las acciones de poltica implementadas desde el
2010 con el objetivo de reducir el impulso fiscal y lograr una posicin
contracclica han generado el espacio fiscal necesario para implementar algunas
medidas de poltica tributaria que tienen por objetivo promover la competitividad
de la economa y un mayor crecimiento sostenido de largo plazo. Entre las
medidas tributarias que inciden en la recaudacin en el ao 2011, se encuentran:

La reduccin de la tasa del IGV en un punto porcentual. Con esta medida se


dio fin a 8 aos de incrementos temporales de la tasa. La medida tuvo por
objetivos reducir los desincentivos para la formalizacin de la economa,
atenuar el impacto del incremento de los precios internacionales y
acercarse la tasa a los estndares internacionales. Se estima que esta
medida tendra un costo fiscal de aproximadamente S/. 1 600 millones en el
2011.
La reduccin en 90% de la tasa del Impuesto a las Transacciones
Financieras de 0,05% a 0,005%.
Medida que permitir minimizar los efectos negativos que dicho impuesto
podra generar sobre la bancarizacin y sobre la competitividad de aquellas
empresas con altos flujos financieros, pero sin que la Administracin
Tributaria pierda la valiosa informacin que genera para sus fines
fiscalizadores. Se estima que esta medida tendra un costo fiscal de
aproximadamente S/. 700 millones en el 2011.

Las reducciones de las tasas arancelarias de diciembre y abril. Tales


medidas tienen la finalidad de buscar una mayor eficiencia en la
asignacin de recursos y la elevacin del bienestar de los
consumidores, a travs de la reduccin del promedio y de la dispersin
arancelaria, que a su vez reducen costos de produccin y los precios al
consumidor. Se estima que estas medidas tendran un costo fiscal de
aproximadamente S/. 700 millones en el 2011.

Medidas adoptadas por la Administracin Tributaria. Tales medidas buscan


incrementar la recaudacin y compensar de una manera eficiente los
menores ingresos de las medidas anteriores. Las medidas de SUNAT tienen
por objetivo expandir la base tributaria ampliando y optimizando los sistemas

POLITICA TRIBUTARIA 27
de detracciones, realizar medidas de cobranza a travs de contribuyentes
que actuaran como socios estratgicos y buscar la priorizacin de
resoluciones de cobranza ante el Tribunal Fiscal y el Poder Judicial. Si bien
dichas medidas originaran una recaudacin adicional potencial de S/. 1 716
millones, en las proyecciones del Marco Macroeconmico Multianual 2012-
2014 slo se han considerado de manera conservadora S/. 570 millones,
que es la recaudacin de las medidas que ya han sido implementadas por la
administracin tributaria. Dejando como un riesgo al alza, el monto
restante.

MEDIDAS ADMINISTRATIVOS DE LA ADMINISTRACION TRIBUTARIA PARA


INCREMENTAR LA RECAUDACION TRIBUTARIA.
(Millones de nuevos soles)

Medidas. Recaudacin adicional Entidades que participan


potencial. en la implementacin de la
medida.
Mediadas ya implemtadas1/ 570
-Optimizacin del sistema de 50 SUNAT
detracciones
Transporte de pasajeros 10
Aumento de tasa a Residuos 40
(chatarra)
-Incorporacin en el sistema 480 SUNAT
de detracciones de nuevos
bienes o servicios
Mineral oro 40
Contratos de construccin 300
Paprika y esprragos 20
Polimetlicos 30

POLITICA TRIBUTARIA 28
Reparacin y mantenimiento 90
de maquinaria
-Ampliacin de aliados para 40 SUNAT/Contribuyentes
la cobranza
Mediadas por implementar 1146
-Actualizacin de listado de 150 SUNAT
agentes de retencin
-Acciones de cobranza 210 SUNAT/MEF
-Detracciones del Arroz 40 Congreso de la Republica
Pilado
Priorizacin de resoluciones 450 Tribunal Fiscal
en el Tribunal Fiscal
-Priorizacin de resoluciones 296 Poder Judicial
en el Poder Judicial
TOTAL 1716
1/Ingresos tributarios considerados en las proyecciones correspondientes al ejercicio 2011
Fuente: SUNAT

De otra parte, en el 2011 incidir sobre la recaudacin, las modificaciones realizadas a


la normatividad sobre el Impuesto a la Renta, entre las cuales se puede mencionar:
La modificacin a la Ley del Impuesto a la Renta efectuada por la Ley N 296458 con
la finalidad de:
1. Incentivar el financiamiento del exterior.
2. Incorporar a CAVALI como agente de retencin a fin de facilitar la recaudacin
del impuesto.
3. Brindar un tratamiento uniforme a las ganancias de capital de fuente peruana y
extranjera.

CONCLUSIONES.

1. La Poltica Tributaria es parte de la poltica fiscal, es decir, parte de la poltica


pblica. Una poltica pblica se presenta bajo la forma de un programa de accin
gubernamental en un sector de la sociedad o en un espacio geogrfico, en el que
se articulan el Estado y la sociedad civil.
2. Se sostiene que los principales problemas del sistema tributario abarcan: el bajo
nivel de la recaudacin, que lo hace insuficiente para financiar servicios pblicos
adecuados; la concentracin de la recaudacin en el gobierno central y la poca
participacin de los gobiernos regionales y locales; la estructura de la recaudacin
con mayor preponderancia de los impuestos indirectos y la baja recaudacin de los
impuestos directos, que determina que el impacto de la tributacin en la equidad
sea mnimo; los altos niveles de evasin del impuesto a la renta y del IGV; las altas
tasas impositivas en comparacin con las tendencias y estndares internacionales;
la reducida base tributaria, originada por deducciones generosas, exoneraciones
que no contribuyen a la equidad y regmenes especiales que promueven la

POLITICA TRIBUTARIA 29
atomizacin de las empresas y la evasin; y, finalmente, la complejidad del sistema
tributario en su conjunto.
3. Los pases en desarrollo que procuran integrarse plenamente a la economa
mundial probablemente necesiten un nivel tributario ms elevado para lograr que el
gobierno desempee un papel ms cercano al de los pases industriales, que en
promedio perciben el doble de ingresos tributarios.
4. Los pases en desarrollo debern reducir marcadamente su dependencia con
respecto a los impuestos al comercio exterior, sin crear al mismo tiempo
desincentivos econmicos, especialmente al recaudar ms recursos provenientes
del impuesto sobre el ingreso de las personas fsicas. Para superar estos desafos,
los responsables de la formulacin de polticas tendrn que establecer las
prioridades correctas en materia de poltica y contar con la voluntad poltica para
poner en prctica las reformas que se necesitan.
5. Existe una serie de factores que influyen de forma distinta en los resultados, tanto
globales como a nivel individual. Entre ellos destacan la evolucin de la actividad
econmica, las modificaciones introducidas antes o durante el perodo de anlisis,
la existencia de exoneraciones y regmenes de tributacin reducida, el
comportamiento de los contribuyentes respecto al pago de tributos (evasin
tributaria).
REFERENCIAS BIBLIOGRAFICAS

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http://www.cies.org.pe/sites/default/files/investigaciones/politicatributariadocu
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Multianual 2012-2014. (2012).Lima, Per. Recuperado de:
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http://www.rankia.pe/blog/sunat-impuestos/2327925-que-igv

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