Tema 1 del modulo 4: Gobernabilidad Democrtica y Democracia

participativa

TRES COMPROMISOS PARA RELANZAR LA TRANSICIN DEMOCRTICA:

GOBERNABILIDAD DEMOCRTICA, DESCENTRALIZACIN Y PARTICIPACIN
CIUDADANA 1

I Definiciones de partida

La gobernabilidad es el nombre moderno con el que designamos la capacidad de la sociedad en

general, para administrar y dirigir el uso de los bienes materiales y simblicos que son
indispensables para satisfacer necesidades humanas, mediante arreglos que garanticen cohesin
social.

Con relacin a la gobernabilidad existen diversas perspectivas. Unas ponen nfasis en el orden y
en los instrumentos de control. En esta mirada la gobernabilidad requiere ante todo una
capacidad de la autoridad para que la norma determine el comportamiento de los actores. Otras
perspectivas priorizan el criterio de la legitimidad o el reconocimiento de la autoridad y el
respeto de la norma, mediante el consenso con la sociedad, lo que implica construir visiones
compartidas de desarrollo. Finalmente, otras ven la gobernabilidad desde la ptica de una
adecuada y equilibrada correspondencia entre demandas sociales y ofertas del Estado; as, se
preocupan especialmente por herramientas que permitan resolver las demandas con eficacia y
eficiencia.

Estas son perspectivas tericas. Ciertamente, la gobernabilidad ocurre cuando se generan

procesos sociales e institucionales en los que se articulan distintos grados de orden, fuerza,
legitimidad, eficacia y eficiencia.

La gobernabilidad democrtica surge como un tema del desarrollo en Amrica Latina en

circunstancias de cese de regmenes autoritarios o dictatoriales y de construccin de nuevos
consensos sobre la institucionalidad y la naturaleza y calidad de la relacin entre gobernantes y
gobernados. Se buscaba promover polticas y modelos de gestin que garantizaran estabilidad
poltica y satisfaccin de demandas sociales.

Desde una perspectiva de desarrollo humano, enfocado en las capacidades de las personas, por
lo tanto en la ampliacin de sus libertades de diversa naturaleza, la gobernabilidad democrtica
constituye un atributo de la sociedad para generar estructuras y sistemas sociopolticos que
garanticen derechos universales, la construccin de ciudadana, el compromiso de actores
estratgicos para interactuar segn reglas y procedimientos dentro de los cuales se procesan
expectativas y conflictos, atienden sus necesidades y realizan sus capacidades.

La gobernabilidad democrtica se preocupa de formar actores estratgicos, de que dichos

actores tengan espacio pblico para deliberar y procesar sus propuestas, y que los espacios
consideren el conjunto de intereses sociales; mediante la gobernabilidad democrtica se
amplan las posibilidades de los diversos grupos sociales para acceder a los atributos y
mecanismos de poder que hacen posible la consideracin de sus intereses procurando su
satisfaccin segn estndares de bienestar culturalmente aceptados.

En este punto, para la RED-Per, la calidad de la democracia proviene de su capacidad para:

1
Julio Chvez Achong. Miembro del Consejo Directivo de la RED-Per y de Centro IDEAS. Lima, Abril de 2006

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Construir y fortalecer una comunidad poltica con destino comn, un rgimen poltico y
un Estado de derecho debidamente descentralizados y modernos;
Garantizar la existencia de espacios pblicos e instituciones capaces de procesar
concertadamente los intereses de los diversos grupos sociales, sin exclusin;
Expandir relaciones humanas y sociales sustentadas en la igualdad ante la ley y en la
equidad real, en una sociedad que valore y practique la interculturalidad y la equidad de
gnero; sin exclusin ni violencia, que se asiente en una cultura de paz.
Hacer efectivo el derecho de todas las personas a una ciudadana integral, es decir
poltica, civil, econmica, social, ambiental y cultural y al desarrollo pleno de sus
capacidades.
Contribuir a la gobernabilidad sobre la base de relaciones de credibilidad y de la
adecuada complementariedad entre el Estado, la sociedad civil y el mercado.
Generar el crecimiento de una economa que promueva la diversidad favoreciendo las
opciones ciudadanas, y que impacte positivamente en la calidad de vida, erradicando la
pobreza y superando la desigualdad. Esta economa debe garantizar la conservacin del
ambiente. (Nuestros Acuerdos Bsicos)

En un contexto como el que vivimos hoy en el pas, la calidad de la democracia debe forjarse
priorizando la lucha por la equidad e inclusin y el pleno respeto a las libertades de los
ciudadanos.

La Descentralizacin es primeramente un proceso institucional de transferencia de poder de los

gobiernos nacionales a los gobiernos subnacionales, lo que implica llevar hacia ellas
competencias, decisiones, atribuciones. Pero la descentralizacin es ms que un proceso de
transferencia, en s mismo importante; es una oportunidad para el desarrollo econmico, para la
formacin del capital humano, del capital social, para el desarrollo ambiental, para la formacin
de actores con una visin de desarrollo territorial, que en principio debe permitir la
optimizacin del aprovechamiento de las potencialidades y oportunidades para el desarrollo.

La descentralizacin puede ser vista principalmente como reforma institucional del Estado. Pero
tambin como un proceso de cambio de las relaciones entre el Estado y la Sociedad, entre lo
pblico y lo privado, un proceso que redistribuye el ejercicio del poder y cuyo valor central
consiste en la formacin de ciudadana integral.

Desde la primera perspectiva, el nfasis est colocado en la disminucin del centralismo, en la

definicin de las competencias y atribuciones entre los distintos niveles de gobierno, en la
transferencia de programas, proyectos de desarrollo y de recursos. Desde la segunda
perspectiva, la descentralizacin tiene como criterio de valoracin central la oportunidad para
la participacin ciudadana y la concertacin social e institucional as como el desarrollo de las
capacidades locales para la gestin concertada del desarrollo local y regional con miras al
crecimiento econmico y productivo con equidad. Ciertamente no son perspectivas antagnicas,
pueden y deben ser complementarias.

Los procesos de descentralizacin pueden ser conducidos de forma no democrtica y alentar el

desentendimiento del Gobierno Central y del Estado en el desarrollo de territorios con menores
ventajas relativas. En cierta manera, la descentralizacin podra ser una estrategia aplicativa
del denominado ajuste estructural, que puso inters desmedido en el achicamiento del Estado.
Por ello es importante considerar que, al igual que la democracia, la descentralizacin orientada
al desarrollo humano tiene que tener efecto en la calidad de vida de la gente y en la formacin
de ciudadana.

Para la Red Per, la descentralizacin debe ser el proceso marco que favorezca la transferencia
de poder, el desarrollo de una democracia de calidad y la construccin de una ciudadana
integral, as como la afirmacin del sentido de pertenencia Por ello es importante que la
descentralizacin tengan un liderazgo democrtico, que no reproduzca el centralismo en los

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niveles subnacionales, por lo tanto es decisivo que identifique el espacio local, la democracia
local y el desarrollo local como sustento del desarrollo nacional. Lo consiguiente en la escala
regional. La descentralizacin debe permitir que tanto la transferencia como la propia
generacin de recursos permitan crecimiento y equidad mediante la planificacin concertada
entre autoridades y representaciones sociales, mediante el emprendimiento econmico
favorecido por la concertacin, mediante la valorizacin y la debida conservacin de los
recursos, mediante la promocin de la asociatividad de las unidades sociales y econmicas del
territorio y desde all hacia espacios mayores, incluyendo lo local, regional, nacional y el nivel
global.

La descentralizacin con liderazgo democrtico debe favorecer la formacin de la credibilidad y

confianza en las instituciones y en las autoridades como valor pblico, sustentada en
mecanismos que favorezcan la rendicin de cuentas, la sancin efectiva de delitos de
corrupcin, la instalacin de una cultura y prctica de participacin, concertacin y vigilancia
social, haciendo uso de herramientas para su debida ejecucin.

La Participacin Ciudadana en los temas de poltica y gestin pblica constituye una expresin
del grado en que los ciudadanos y las ciudadanas asumen, conocen y ejercen sus derechos
polticos. Participar es tomar parte activa y personal de algo, en forma individual o en forma
asociada. La participacin ciudadana puede darse de modo directo a travs de asambleas, donde
cada participante tiene las mismas probabilidades de intervenir que los dems; la participacin
ciudadana tambin puede ejercerse de modo indirecto a travs de representantes que son
quienes operan directamente en los mecanismos de deliberacin y decisin por encargo de sus
representados. Estas dos modalidades han dado origen a lo que se denomina, correlativamente,
democracia directa y democracia representativa.

Pero la democracia directa es posible y se hace eficaz con un nmero relativamente pequeo de
participantes, y es difcil de operar en condiciones de diversidad o heterogeneidad significativa
de los mismos. Una derivacin de la democracia directa es la democracia refrendaria, ms
amplia en su alcance y funcional con los medios informticos modernos. Se aplica mediante la
consulta directa a quienes votan respecto de ciertos temas de agenda pblica transformados en
preguntas. Pero las formas refrendarias impiden la deliberacin, la negociacin, el intercambio,
la modificacin de los puntos de vista y la formacin de nuevos consensos como resultado de
ello; cuando se usan en reemplazo de otras formas participativas terminan expropiando la
capacidad ciudadana de construir opinin pblica y construirse a s misma por este medio.

La democracia representativa ha permitido delegar una capacidad de la sociedad en

representantes que puedan operar en realidades institucionales de mayor complejidad, que en la
experiencia histrica corresponden a los Estados nacionales. Ha dado origen a las modernas
instituciones polticas como los partidos y los sistemas electorales. Pero con frecuencia los
representantes actan sin control real de los representados, elitizan en extremo el debate
pblico. En condiciones de intervencin e influencia decisiva de los grandes medios de
comunicacin en la opinin pblica, haciendo que sus reflectores alumbren slo una sonora pero
pequea porcin del escenario, la democracia representativa encuentra lmites para representar
debidamente, mas bien la sociedad va perdiendo poder y los mandatarios se convierten en
mandantes. Si a ello agregamos que en algunas regiones de Amrica Latina, el Per dentro de
ellas, una parte significativa de la poblacin adulta no puede ejercer una ciudadana integral
debido a carencias econmicas, escasa educacin, o debido a exclusin de origen tnico o
cultural, la democracia representativa tiene un supervit de forma y un dficit de contenido.

Bajo estas situaciones, la democracia deja de convocar el nimo constructivo de la gente y la

poltica se hace precaria y ahuyenta a los ciudadanos. En ocasiones, la democracia
representativa se puede reducir a sistemas electorales que consultan peridicamente el voto
ciudadano pero sin enlazarse a mecanismos que aseguren el ejercicio de la voluntad y
preferencias, menos an la participacin permanente en adopcin de decisiones, evaluacin de

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la gestin y la vigilancia social. Esta baja intensidad de la democracia posibilita la aparicin de
caudillos que basan su presencia en la eficacia de sus intervenciones, pero sin democracia.

Sin dejar de lado los aportes institucionales de la democracia directa y la democracia

representativa, desde una perspectiva de desarrollo centrada en la persona y sus capacidades,
mas que en el sistema en s mismo, se percibe como indispensable la aparicin de instituciones
complementarias que tengan como virtudes: generar espacios para la deliberacin, la
negociacin, el acuerdo y la concertacin ciudadana de modo ms constante, ms amplio y, al
mismo tiempo, con las diversidades del caso; se requiere instituciones democrticas que
permitan visibilizar las necesidades y los intereses de los distintos grupos sociales, incluyendo a
quienes no estn organizados, son especialmente vulnerables, no tienen acceso a los
mecanismos del poder y no son enfocados normalmente por los grandes medios; se requiere
instituciones que faciliten la formacin ciudadana a travs de ejercicios prcticos de gestin o
co-gestion de iniciativas de desarrollo; se requiere instituciones que canalicen, generen y
permitan el debido valor de informaciones que le hacen a la calidad de vida de la gente y
difundan sus emprendimientos; se requiere instituciones para procesar los temas urgentes hacia
propuestas estratgicas y viceversa, para elevar las demandas y ofertas inmediatas hacia opinin
pblica, agenda pblica y agenda poltica. Esas nuevas instituciones, caracterizadas por ser
espacios de participacin y concertacin en el nivel principalmente local, en donde estn
presentes las autoridades, los delegados de pequeas asociaciones, empresas locales o de
asentamiento local, con capacidad de arreglo social adaptado a lo diverso, corresponden a lo
que puede denominarse democracia participativa.

En el inters de hacer posible y sostenible la gobernabilidad democrtica se necesita

complementariedad y sinergia entre las instituciones de ejercicio directo, representativo y
participativo de la democracia. Este es un reto de innovacin institucional, no slo de
fortalecimiento institucional.

Para la Red Per, la participacin ciudadana en la formacin de la agenda pblica y poltica y en

las decisiones sobre el desarrollo constituyen el asunto central de la ampliacin y profundizacin
democrtica, un factor indispensable en cualquiera de las ecuaciones de la gobernabilidad que
buscamos. Por ello su misin es institucionalizar los aportes de la democracia participativa en el
sistema poltico peruano, incorporndola coherentemente en la cultura ciudadana. Esta misin
no est dirigida en exclusividad al Estado y a la lite poltica sino igualmente al desarrollo de
capacidades de la sociedad, incluyendo esfuerzos orientados a la aparicin de un liderazgo de
nueva generacin.

Concebimos la democracia participativa como una perspectiva y como un conjunto de

experiencias de organizacin e interaccin positiva de la Sociedad y el Estado, que sustentan la
necesidad de institucionalizar la participacin concertada de los actores sociales en las
decisiones sobre el desarrollo y en la estructura donde estas decisiones se tomen. La democracia
participativa implica desarrollar todas las posibilidades de intervencin ciudadana participativa y
concertada en los espacios que disean, definen, planifican, deliberan sobre polticas pblicas y
hacen gestin pblica, incluyendo decisiones vinculadas al mercado. La democracia participativa
implica, por lo mismo, la existencia de una profunda y efectiva comunicacin social que
convoque individuos y colectivos y fomente sistemticamente la deliberacin entre autoridades
y ciudadanos, entre actores pblicos y privados y la dinamizacin de los procesos reales o
concretos de desarrollo local y regional.

Para la Red Per, la democracia participativa es complementaria de las mejores contribuciones

de la democracia representativa y la democracia directa. La Red Per reconoce la necesidad de
los partidos polticos, pero al mismo tiempo la pertinencia de su profunda innovacin. Por ello
valora y asume un enfoque sistmico sobre la democracia que articula dinmicamente
representacin y participacin.

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En suma, se busca una democracia de intensa concertacin, sistmica en tanto tenga la
capacidad de articular sinrgicamente principios e instituciones originadas en las formas directa,
representativa y participativa de la democracia.

II El proceso peruano

La transicin democrtica 2000-2006 es el proceso social y poltico que media entre la cada del
rgimen autoritario de Fujimori y la institucionalizacin democrtica. Tanto el proceso como los
resultados de la transicin evidencian que la baja calidad de la democracia peruana impide
sustentar la gobernabilidad y reproduce condiciones para la repeticin del viejo ciclo
republicano democracia-autoritarismo. La transicin no ha cumplido lo que se propuso y necesita
ser relanzada.

Un factor explicativo clave de ello es la debilidad de los gobernantes, de las organizaciones

representativas y de las lites para innovar la institucionalidad democrtica mediante proyectos
polticos y experiencias de gestin pblica que garanticen eficiencia, equidad y generen
confianza y unidad de sentido entre los actores del sistema poltico. Otro factor explicativo es
que la democracia en el Per se asienta en relaciones estructurales de profundas desigualdades,
agravadas con la vigencia de un proceso econmico que es capaz de lograr el crecimiento, pero
incapaz de redistribuir la riqueza, mantenindose as la pobreza y exclusin social y la
desconfianza de una parte de la poblacin acerca de la necesidad de la propia democracia.

Desde el inters por la gobernabilidad democrtica, uno de los logros ms importantes es el

Acuerdo Nacional impulsado por el gobierno del presidente Paniagua y suscrito en julio de 2002,
durante el gobierno del presidente Toledo. El Acuerdo Nacional consta de 31 polticas de Estado
que comprometen a sus lites polticas, empresariales y sociales en alcanzar cuatro grandes
objetivos: Democracia y Estado de Derecho, Equidad y Justicia Social, Competitividad del pas, y
Estado eficiente, transparente y descentralizado. El Acuerdo Nacional es a la vez un espacio de
dilogo y concertacin permanente del Estado y la sociedad a travs de organizaciones
representativas. Pero, no obstante la trascendencia que se le reconoce y otorga, al Acuerdo
Nacional se le prest mucha atencin al inicio, luego esta se fue debilitando.
Un segundo logro de la transicin democrtica ha sido el impulso del proceso de
Descentralizacin, que ha abierto nuevos horizontes y nuevas oportunidades para el desarrollo
local y regional. Son factores favorables para el desarrollo descentralizado el que la legislacin
reciente reconozca tres niveles de gobierno (nacional, regional y local). La descentralizacin
prev transferir competencias y recursos a los gobiernos subnacionales as como desarrollar
capacidades para el ejercicio de la gestin pblica, y, lo que es significativo en trminos
normativos, se define el desarrollo como un proceso con mltiples dimensiones: econmica,
poltica institucional, ambiental, e introduzca una nocin territorial.
La normatividad descentralista 2 pone nfasis en el carcter participativo y concertador de los
esfuerzos de planificacin del desarrollo local y regional. Reconoce la necesidad de espacios
para la coordinacin y concertacin (los consejos de desarrollo locales y regionales), norma el
uso de los presupuestos participativos y los planes de desarrollo concertados, y exige que los
gobiernos subnacionales tengan planes de desarrollo de capacidades. Estos elementos del marco
normativo toman en cuenta experiencias previas de los aos 80s y 90s llevadas a cabo en

2
El marco legal institucional ha ido encadenndose, con la intervencin vigilante de organizaciones de la sociedad civil, en un
cuerpo legislativo y de procedimientos que guardan niveles aceptables de ordenamiento: Ley Marco de la Modernizacin del
Estado(Ley No. 27658), Ley de Reforma constitucional del captulo XIV, ttulo IV, sobre la Descentralizacin(Ley No. 27680), Ley
de Bases de la Descentralizacin(Ley No. 27783), Ley Orgnica de Gobiernos Regionales(Ley No. 27867) y su modificatoria(Ley
No. 27902), y Ley Orgnica de Municipalidades(Ley No. 27972). Esta normatividad tiene como respaldo poltico programtico el
Acuerdo Nacional suscrito en julio de 2002, especialmente, aunque no exclusivamente, su poltica octava.

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mbitos locales con liderazgo municipal (casos Ilo, Limatambo, San Marcos-Cajamarca, entre
otros) con iniciativas innovadoras de organizaciones de la sociedad civil, lo cual evidencia la
potencialidad de dichos espacios como fuente para la formulacin de polticas de Estado.

Teniendo en cuenta que se trata de un lapso relativamente breve -tres aos-, en condiciones de
grandes dificultades en el sistema de representacin poltica, la legislacin aporta en el diseo
de sistemas que inciden sobre el desarrollo descentralizado. Pero al cabo de estos aos, ya
existe claridad sobre algunos puntos sensibles de la normatividad que deben ser mejorados como
los relativos a la asignacin de competencias, la participacin de las organizaciones de la
sociedad civil en los consejos de coordinacin regionales (CCRs) y consejos e coordinacin
locales (CCLs), la precisin de la naturaleza vinculante de los acuerdos concertados y otros.

El impulso inicial del proceso de descentralizacin se expresa en los gobiernos regionales

elegidos, en cientos de procesos de planificacin participativa en curso, con una franja de
ciudadanos y ciudadanas y autoridades locales que concertan intereses e inversiones pblicas en
espacios que tienden a institucionalizarse.

Sin embargo, la franja de ciudadana y de autoridades incluidas en procesos concertados es

relativamente baja respecto el total de localidades que elabora presupuestos participativos, en
muchos casos los acuerdos son ms formales que reales y, en general, los actores de los grandes
conflictos sociales actuales del pas siguen sin utilizar preferentemente los mecanismos abiertos
para el dilogo y la concertacin institucional.

Evaluaciones recientes de experiencias en Presupuesto Participativo a las que se ha hecho

seguimiento, evidencian la ampliacin de personas y organizaciones involucradas, el incremento
del nmero de ordenanzas municipales que impulsan los PP, la participacin en varios procesos
de microempresarios, un mayor aporte propositivo de mujeres, experiencias de proyectos de
inversin de alcance interzonal, la inclusin de sectores ministeriales en determinados casos,
entre otros cambios. Sin embargo, an se mantiene la dbil relacin entre planes de desarrollo
concertado y PP, sigue siendo baja la cantidad de recursos destinado a la lucha contra la
pobreza, se constata la ausencia de los medianos y grandes empresarios en el proceso, se
observa poca preocupacin por los planes de desarrollo de capacidades.

Por otro lado, se observa que las estructuras y sistemas de trabajo de las municipalidades
mantienen inercias de dcadas anteriores, con funcionarios poco articulados a procesos
participativos y de formacin de liderazgos. Todava son excepciones los ejemplos de sistemas
de participacin y concertacin locales, aunque hay avances tericos, metodolgicos y de diseo
institucional y algunas experiencias significativas de dichos sistemas. Los PP, a pesar de sus
limitaciones actuales, permiten, sin embargo, visualizar las potencialidades para afirmar
prcticas de buen gobierno, construir ciudadana activa y afirmar una va de desarrollo humano
sostenible incluyendo indicadores. A este potencial la Red Per denomina Presupuesto
Participativo como instrumento de Procesos Mltiples. 3

La descentralizacin no slo ha operado por accin del Estado y desde arriba. Existen procesos
institucionales emergentes que se expresan en las asociaciones de municipalidades y en la
formacin de mancomunidades. Las redes de municipalidades rurales cuentan con experiencias
avanzadas y estn formando capacidades de liderazgo en esta direccin. Ni la asociatividad
municipal ni la mancomunidad tienen an relevancia en las leyes descentralistas.

La participacin ciudadana en el marco de la descentralizacin tambin ha trado nuevos

problemas que es necesario abordarlos en funcin de la gobernabilidad democrtica. La
participacin no es una demanda social ni una iniciativa espontnea, por lo que requiere de

3
Ver Conclusiones del Encuentro Nacional Balance de impacto de los presupuestos participativos. Huancavelica 12 y
13 de enero 2006. Red Per.

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ncleos impulsores; la participacin ha generado nuevos conflictos entre los niveles local y
regional; la participacin, cuando no es acompaada por un soporte tcnico y una conduccin
poltica con capacidad de generar consensos, puede llevar a confrontaciones que desgastan la
oportunidad de avanzar en la descentralizacin, tal como ocurri con el mayoritario No en el
reciente referndum; la participacin que no se asiente en sistemas adecuados para la
deliberacin, la consulta, la negociacin, puede reproducir las caractersticas del asambleismo
ineficaz y de fcil manipulacin por caudillos o el control de pequeos grupos.

La implementacin de la descentralizacin y su efecto sobre el desarrollo local tiene dificultades

originadas al menos en cinco tipos de factores:

1) De orden poltico nacional, derivado de la inestabilidad y el riesgo permanente de crisis de

gobernabilidad.

2) El relativo retraso de la cultura poltica en la ciudadana y en diversas autoridades polticas

elegidas para otorgar los significados adecuados y movilizar las voluntades que debiera merecer
un proceso de tanta trascendencia, ello incluye la constatacin de que an predomina la cultura
de la confrontacin sobre la de concertacin,

3) Problemas de gestin debido a que algunas condiciones institucionales, sobre todo del Estado
(capacidad de liderazgo, calidad de la organizacin, cumplimiento de calendarios, etc.), no
estn suficientemente resueltas, a lo que se agrega la superposicin de algunas competencias
entre los niveles de gobierno.

4) De orden normativo, por cuanto la legislacin es incompleta y, en determinados aspectos

confusa, as no convoca explcitamente a concertar al empresariado, a los sectores del Estado, y
superpone funciones entre el nivel central de gobierno y los gobiernos subnacionales,

5) La cultura y practicas centralistas no slo en la burocracia central de los ministerios, sino

tambin en no pocos lideres polticos, que desconfan de las capacidades de los actores locales,
los que en la prctica se alan para incumplir cronogramas de transferencias, demorar la
implementacin de responsabilidades, en el desinters en dar cumplimiento al plan nacional de
capacitacin y asistencia tcnica.

III Las posibilidades de sinergia

Puede la descentralizacin crear condiciones favorables a la gobernabilidad democrtica y a la
participacin?

Para la gobernabilidad:

a) Espacios de concertacin, planes concertados de desarrollo, presupuestos participativos.

Los espacios de concertacin aportados por el proceso de descentralizacin son los CCRs y los
CCLs, que tienen por roles fundamentales concertar los planes de desarrollo y los presupuestos
participativos.

Lo favorable de estos espacios es que institucionalizan el reconocimiento del derecho de los

ciudadanos a adoptar decisiones sobre dos de los instrumentos principales de la gestin pblica.
Lo desfavorable es la restriccin en la participacin de los representantes de las organizaciones
sociales de base (OSB), limitado a un 40% de la totalidad de representantes de las autoridades
pblicas regionales y locales, respectivamente.

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Otro aspecto limitante es la falta de normas claras que establezcan la naturaleza vinculante que
deben tener los consensos construidos a lo largo de los procesos participativos, los que deben ser
respetados tanto por las autoridades como por los representantes sociales.

La formulacin de los planes concertados de desarrollo tienen como objetivos los de contribuir a
ordenar las visiones compartidas, los ejes prioritarios de desarrollo en torno al aprovechamiento
de las potencialidades y oportunidades regionales o locales.

Procesados concertadamente, los planes de desarrollo se convierten en medios para cohesionar

las propuestas y expectativas de desarrollo entre autoridades y ciudadanos, contribuyendo as a
la gestin pblica no solo coherente, sino ms eficiente y eficaz, y por esa va a la
gobernabilidad democrtica.

Tradicionalmente los presupuestos pblicos eran aprobados por decisin de las autoridades, con
cierto soporte de algunos funcionarios pblicos. En ausencia de planes de desarrollo y de la
ciudadana organizada, los presupuestos pblicos se manejaban arbitrariamente, asignndose los
recursos a inversiones sin costo/beneficio favorable, no prioritarias, casi siempre obras de
infraestructura o de equipamiento, descuidndose las inversiones en otros campos del
desarrollo.

Como alternativa a ello, hoy contamos con los presupuestos participativos, convertidos en
obligacin para todos los gobiernos regionales y locales desde hace tres aos. Los presupuestos
participativos tienen un marco normativo-institucional muy amplio, que incluye normas
constitucionales.

b) La rendicin de cuentas y la vigilancia social

Anteriormente las autoridades elegidas en los diversos niveles del sistema gubernamental
asuman que al momento tomar los cargos pblicos, tenan total liberalidad en sus planes de
gobierno, o, en el mejor de los casos, slo se sentan comprometidas a cumplir lo que
unilateralmente ofrecieron en sus respectivas campaas electorales. Construan parte de su
poder en base al secreto, impidiendo que los ciudadanos, o ms puntualmente los medios de
comunicacin accedan a la informacin de inters pblico. Esta falta de transparencia facilitaba
la paricin de actos de corrupcin, poda desprestigiar la gestin pblica y motivaba el
alejamiento de la poblacin de las entidades pblicas o generaba profundas desconfianzas que
con frecuencia exacerbaban conflictos sociales.

Con la rendicin de cuentas que obligatoriamente deben realizar las autoridades se vienen
abriendo procesos muy interesantes, entre ellos el reconocimiento por las autoridades de que los
electores son la fuente de su poder y que en el ejercicio de ste deben respetar los derechos
ciudadanos, entre ellos a exigir cuentas; avances en la transparencia sobre qu es lo que hacen y
por qu lo hacen; avances en construir relaciones de mayor credibilidad y de confianza entre
ciudadanos y autoridades.

Todos estos aspectos contribuyen a su vez a una mayor legitimidad y representatividad de las
autoridades, por lo tanto mayor capacidad de convocatoria no solo para dirigir sino liderar los
procesos de desarrollo, sobre la base de la predictibilidad y transparencia de sus actuaciones
dentro de las reglas de juego democrticas. Se podra afirmar que la tendencia es a que una
mayor rendicin de cuentas consistentes y claras, menos riesgos de conflictos por
desinformacin, menos corrupcin, todo lo cual abona a favor de mayores condiciones para la
construccin de la gobernabilidad democrtica.

Sin perjuicio de la rendicin de cuentas peridica por las autoridades, los peruanos tenemos
reconocido tambin el derecho a ejercer la vigilancia social sobre la gestin de las autoridades
y, por supuesto, de los funcionarios pblicos.

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Sin duda, este es un proceso no exento de tensiones, no est arraigada una cultura de vigilancia
sino de fiscalizacin y denuncia basada en alta desconfianza en la autoridad.

Para la participacin ciudadana

Una adecuada concepcin y prctica de la participacin debe comprender tres cuestiones de

capital importancia: Inclusin, construccin de ciudadana, empoderamiento de la ciudadana

En este punto es importante que se instituyan sistemas de participacin y concertacin locales

vinculados a la planificacin del desarrollo. Estos sistemas deben permitir el logro de los
siguientes objetivos:

Facilitar que se visibilicen los intereses de los diferentes actores del Distrito en el espacio
publico
Facilitar la participacin y representacin de actores.
Construir una visin comn colectiva que fortalezca la cohesin social
Generar condiciones para el manejo y resolucin de eventuales conflictos de intereses y
problemas percibidos por la poblacin o los actores.
Fomentar acuerdos, consensos y arreglos institucionales en la gobernabilidad local
Articular la demanda social con la oferta institucional en el marco del Plan de Desarrollo
Distrital.
Generar sinergias, complementariedad y altos niveles de coordinacin entre los diferentes
actores y sus instituciones
Contribuir a la educacin de una ciudadana co-responsable en la gestin del desarrollo local

En cada localidad habr diversas variantes de sistemas participacin y concertacin adaptadas a

las caractersticas actuales y a las potencialidades de los respectivos actores.

IV Recomendaciones para la formulacin de polticas pblicas sobre gobernabilidad y

participacin ciudadana en el marco de la descentralizacin.

Con relacin a este punto, el Grupo Permanente sobre Descentralizacin, del Acuerdo Nacional,
ha formulado un conjunto de recomendaciones que asumimos y consideramos que los
gobernantes y lderes deben poner en prctica:

1. Conduccin del Proceso de Descentralizacin

Es indispensable renovar el pacto poltico y social por la descentralizacin. Esta es la mejor

forma de afirmar el carcter unitario de la Nacin. El necesario nuevo impulso a la
descentralizacin ha de orientarse hacia la generacin de mejores condiciones para el
desarrollo territorial equitativo, la inclusin social, la igualdad de oportunidades y la
superacin de la pobreza con resultados tangibles. Esto supone, como han propuesto ya diversas
organizaciones polticas, asignar un rol protagnico a la Presidencia del Consejo de Ministros
(PCM) en la conduccin del proceso de descentralizacin, comprendiendo la reforma en la
composicin, funciones y representatividad del actual Consejo Nacional de Descentralizacin
(CND), as como su articulacin con otras instancias de planificacin del desarrollo y la inversin
como son el Centro de Planeamiento Estratgico, el Consejo Interministerial de Accin Social y
el Sistema Nacional de Inversin Pblica. Una conduccin del proceso acorde con los desafos del
nuevo perodo requiere, necesariamente, fortalecer el rol de los Gobiernos Regionales y
Municipales como promotores del desarrollo y canales de representacin poltica; por ello, ser
importante fomentar distintas y permanentes formas de comunicacin y asociacin entre
presidentes regionales y alcaldes y dotarles de una mayor presencia en la instancia de ms alto

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nivel responsable de la conduccin del proceso. Igualmente, implica asegurar la representacin
de la sociedad civil y sostener una fluida coordinacin con el Congreso de la Repblica.

2. Continuar el Proceso de Transferencias

La transferencia de competencias y recursos -componente fundamental en la descentralizacin-

demanda mayores precisiones respecto de las competencias y funciones que corresponde asumir
a cada nivel de gobierno. Es preciso revisar y adecuar las normas que regulan el Sistema de
Acreditacin y el Cronograma de las transferencias, comprendiendo la efectiva concertacin del
Plan Quinquenal y los Planes Anuales para llevarlas a cabo en forma oportuna y contando con
una evaluacin de su costo. As mismo, para asegurar el xito en la gestin de las competencias
transferidas es indispensable un efectivo Plan de Capacitacin y Asistencia Tcnica de
implementacin continua. En este contexto, es necesario culminar la transferencia a los
Gobiernos Regionales y Locales de los programas sociales (FONCODES, PRONAA), proyectos
especiales, activos, empresas y proyectos, as como incluir en el proceso al PRONAMACHS,
PRONASAR, INFES y otros. Es necesario superar el actual retraso en la transferencia de
competencias sectoriales e incluir de forma efectiva a los Gobiernos Locales en los respectivos
Planes.

3. Descentralizacin Fiscal y Econmica

Se ha alcanzado ya un importante consenso respecto a la necesidad de contar con polticas

fiscales que permitan una mayor recaudacin de impuestos nacionales por las regiones, celebrar
acuerdos entre la SUNAT y los Gobiernos Regionales y Locales para ampliar la base de
contribuyentes y mejorar la recaudacin fiscal, as como de eliminar las exoneraciones
tributarias. As mismo, conviene establecer el marco legal que permita que los Gobiernos
Regionales ejerzan sus potestades tributarias y mejorar las de los Gobiernos Locales, conforme
a la Constitucin. Es urgente, por otro lado, introducir mejoras para la distribucin del canon y
las regalas en las regiones y municipios con derecho legal a ellos y reorientar su destino,
incluyendo el financiamiento de las polticas y programas sociales de educacin, salud y lucha
contra la pobreza; al mismo tiempo, se requiere disponer medidas que eviten la ampliacin de
las desigualdades de ingresos entre las regiones y localidades mineras y las que no lo son.
Adicionalmente, se requiere potenciar y actualizar los criterios de distribucin de Fondos como
FIDE, FONCOMUN y FONCOR, adems de optimizar la calidad del gasto pblico incluyendo la
descentralizacin del SNIP y la aprobacin de un Plan Nacional de Inversin Descentralizada que
integre las propuestas de las regiones y la zonificacin ecolgica.

4. Integracin Regional

A partir de las lecciones del referndum del 2005, es preciso concertar recogiendo
ampliamente el sentir de las regiones- y aprobar un Plan Nacional de Regionalizacin que haga
posible una nueva demarcacin territorial favorable a la competitividad, a la equidad y que
considere tambin la identidad cultural. En el marco de este Plan, habr de definirse la
conformacin de Regiones y la reubicacin de provincias y distritos, la reactivacin de las juntas
de coordinacin interregional, as como las reformas legales necesarias, los criterios para la
definicin de plazos, los incentivos para la integracin y los mecanismos para la efectiva
participacin ciudadana y el consenso de los actores polticos. La integracin regional ha de
comprender el estmulo para la formacin y fortalecimiento de asociaciones de municipalidades
y la articulacin de espacios territoriales favorables al desarrollo sostenible.

5. Participacin Ciudadana

La descentralizacin plantea el reto de mejorar la calidad de la democracia peruana siendo uno

de sus componentes principales la debida articulacin entre representacin, participacin,
concertacin y consulta directa.

Mdulo 2: PARTICIPACIN Y GOBERNABILIDAD DEMOCRTICA

 Tema 1 del modulo 4: Gobernabilidad Democrtica y Democracia
participativa

Se requiere potenciar el impacto de la participacin y la vigilancia ciudadana para una gestin

pblica eficiente, transparente y concertadora. Ello supone, fortalecer los procesos de
elaboracin de planes concertados, presupuesto participativo y la labor de los Consejos de
Coordinacin Regional y Local, Mesas de Concertacin y otras instancias de similar naturaleza,
articulando sus esfuerzos mediante sistemas de concertacin en el nivel regional y local. Es
preciso, tambin, que los Gobiernos Regionales y Locales desplieguen mayores esfuerzos para el
cumplimiento de las normas sobre transparencia, acceso a la informacin pblica y rendicin de
cuentas, facilitando la intervencin de los actores sociales en la gestin de gobierno y
contribuyendo al desarrollo de capacidades por parte de las organizaciones.

Los procesos de regionalizacin y de descentralizacin tambin requieren de conduccin en los

niveles regionales y locales. En esa perspectiva, es importante promover que el Estado, la
sociedad civil y los partidos polticos asuman compromisos regionales y locales para desarrollar
una cultura y mecanismos de vigilancia ciudadana que contribuyan a la eficacia y eficiencia de
la descentralizacin y comprometan a las autoridades y a los lderes y lideresas en su debida
conduccin. (Propuestas para los candidatos y las candidatas a la Presidencia y al Congreso de
la Repblica del Per, 28 de febrero 2006).

Esta importante propuesta se ver reforzada con decisiones complementarias en el campo de

reglas que favorezcan la gobernabilidad democrtica, como las siguientes:

Afirmar la obligaciones de que los partidos o movimientos polticos presenten Planes de

Gobierno
Establecer la obligacin de los candidatos de contrastar pblicamente sus propuestas en
debates adecuadamente organizados
Que se establezca la separacin de poderes entre el Ejecutivo a cargo de presidentes
regionales y alcaldes y lo normativo-fiscalizador a cargo de los consejos regionales y
consejos municipales
Que bajo ningn concepto las comisiones de fiscalizacin estn a cargo de miembros de
los partidos o movimientos a los que pertenecen presidentes regionales y alcaldes
Que se establezca una valla o porcentaje mnimo de aceptacin electoral para proceder
al reconocimiento como autoridades regionales y municipales a fin de fortalecer la
legitimidad al momento de asumir los cargos
Flexibilizar las normas para la revocatoria
Eliminacin de las reelecciones indefinidas

V Palabras de cierre

En la presente ponencia se ha argumentado que el logro de los objetivos por los que surgi la
transicin democrtica, a fines del ao 2000, requieren un acuerdo poltico y social orientado
por tres compromisos: la Gobernabilidad Democrtica mediante el Acuerdo Nacional, la
Descentralizacin y Regionalizacin y la Participacin concertada de ciudadanos y ciudadanas.
La Descentralizacin es el proceso marco, la democracia participativa es el rasgo innovador ms
importante para alcanzar una democracia de calidad, y la gobernabilidad democrtica es la
direccin del conjunto en tanto componente del desarrollo humano sostenible.

Las ideas acerca de estos tres compromisos provienen de las propuestas programticas de la Red
Per de Iniciativas de Concertacin para el Desarrollo Local, organizacin de ciudadanos y
ciudadanas y organizaciones que tiene como misin institucionalizar la democracia participativa
como contribucin a la calidad de la democracia peruana.

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 Tema 1 del modulo 4: Gobernabilidad Democrtica y Democracia
participativa

Bibliografa utilizada

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