Revista de Economia Politica, Vol. 5, n° 2, abritjunho/1985 Dois diagnésticos equivocados da questdo fiscal no Brasil’ PAULO NOGUEIRA BATISTA JR.* As discuss6es sobre a questo do déficit publico no Brasil tém-se revelado geralmente de pouca eficdcia para o entendimento da situago das finangas governamentais. Como se sabe, 0 cardter inconclusivo deste debate resulta, em parte, de uma imensa desor- dem institucional e estatistica, que impede um conhecimento minimamente satisfatério dos problemas relacionados a politica fiscal. De fato, os dados disponiveis costumam ser incompletos, defasados ou de qualidade e preciso duvidosas. Esta inadequacao dos dados reflete, por sua vez, a inexisténcia de um arcabougo institucional organizado e a multiplicidade de orgamentos gover- namentais e de fung6es desempenhadas pelas autoridades mone- tarias. A falta de informag6es adequadas acrescentase a tendéncia muito comum entre os economistas brasileiros de abordar proble- mas concretos com base em posig6es doutrindrias preconcebidas. Proliferam, portanto, colocag6es de cardter dogmético, que pouco ou nada contribuem para o esclarecimento do problema. Esta tendéncia se manifesta, na verdade, em todas as dreas do debate econdmico no Brasil, mas assume especial intensidade sempre que se discute a questo fiscal ou da aco econémica do Estado, pro- 1 0 autor agradece os comentarios de Margaret Hanson Costa Maria Silvia Bastos Marques sem responsabilizd-las pelas conclusdes do artigo. * Da Fundagdo Getilio Vargas — Rio de Janeiro. 16blema que em toda a parte do mundo desperta um debate carregado de contetido ideo- logico. O Brasil nfo teria por que escapar a esta regra. O que resulta é uma discussio confusa em que se misturam equivocos conceituais, ignordncia de informagées bésicas € preconceitos de natureza ideolégica ou doutrinéria. No debate sobre a questo do déficit fiscal, destacam-se duas correntes bdsicas. De um lado, colocam-se aqueles que tendem a exagerar a dimensdo do déficit e a identifi- cé-lo como principal fonte das distorgdes ¢ desequilibrios da economia brasileira. De outro, hé os que acreditam que o déficit fiscal jé teria sido eliminado e que a inflagdo brasileira seria atualmente de natureza “inercial”. Estes dois diagnésticos, embora diametralmente opostos, encontram algum suporte nas precdrias informagGes estatisticas disponiveis, fato que por si sé dé alguma medida da confusdo que se estabeleceu em torno do assunto. Na realidade, € possivel demonstrar que ambas as posigGes incorrem em equivocos conceituais ou metodolégicos e utilizam de maneira inadequada as informagées dispo- niveis. O diagndstico de tipo “ortodoxo”, isto ¢, a tendéncia a atribuir a um imenso déficit piblico a responsabilidade pelos principais problemas da economia brasileira, costuma apoiar-se em interpretagdo incorreta do conceito de necessidades de finan- ciamento do setor puiblico. O diagnéstico do tipo “heterodoxo” tende, por sua vez, a recorrer de forma acritica as estatisticas referentes ao “déficit operacional” do setor plblico e a desprezar as multiplas indicagSes de que o problema do desequilibrio dos ‘orgamentos governamentais est4 ainda longe de ter sido efetivamente equacionado. O propésito deste trabalho é contribuir para a discussdo dos problemas de politica fiscal no Brasil através da critica a estas duas correntes basicas de opinido. A primeira seco apresenta um diagnéstico de tipo “‘ortodoxo” e discute as dificuldades conceituais associadas 4 utilizagdo do conceito de necessidades de financiamento do setor publico tal como definido no contexto da execugdo do acordo com o FMI. A segunda apresenta um diagnéstico de tipo ‘heterodoxo” e examina a validade do conceito de “‘déficit operacional” e da suposigdo de que o desequilibrio das finangas publicas teria sido basicamente resolvido como conseqiiéncia da politica de ajustamento implementada nos uiltimos dois anos sob superviséo do FMI. UM DIAGNOSTICO ORTODOXO Nas discusses sobre politica fiscal destaca-se a interpretago que identifica 0 déficit publico como fonte basica dos desequilibrios internos e externos da economia brasileira. Segundo este ponto de vista, o déficit global das contas governamentais teria sofrido aumento continuo ou quase continuo ao longo dos ultimos anos, fato que combinado com a violenta redug&o do aporte de poupanga externa estaria resultando em press insuportavel sobre o setor privado. Desse modo, o Brasil constituiria um caso exemplar de crowding out do setor privado pelo setor piblico. 17Este argumento, que encontra ampla aceitagdo em alguns setores do pensamento econémico brasileiro, foi expresso de maneira clara por Rabello de Castro: “A generalizagdo dos subsidios e o crescimento espantoso do estado-empresdrio tém como sintese numérica os dados do déficit puiblico consolidado. Segundo a definigdo dada pelo FMI, que ressalta, justamente, a necessidade de financiamento criada pelas miltiplas atividades econémicas do Governo, o déficit (em sentido amplo) atingia 8,1% do PIB em 1979, caindo um pouco, para 7,1%, em 1980, mas crescendo, de novo, para 12%, em 1981, e 16,9%, em 1982. Como a poupanga interna vem caindo nos tiltimos anos, de um patamar de 25%, no inicio da década de 70, para pouco mais de 15%, nos anos mais recentes, conclui-se que foda a poupanca realizada pela sociedade brasileira est sendo ‘utilizada’ para financiar 0 Uéficit do setor piblico. No sobrou espago para as invers6es privadas autdnomas.”* O texto acima transcrito baseia-se na combinacdo do conceito de public sector borrowing requirements (necessidades de financiamento do setor publico), que constitui um dos elementos centrais do esquema de anélise e acompanhamento elaborado pelo Fundo Monetério Internacional, e da identidade macroeconémica basica que relaciona 0 déficit do governo ao aporte de poupanga externa e ao excesso da poupanca privada sobre o investimento privado. De fato, partindo-se da identidade entre produto nacional bruto e os componentes da demanda agregada, chega-se a seguinte expressfio: G-T=(M-X)+(-) a) onde: G = gastos governamentais; T = tributacdo liquida; M = importagdo de bens e servigos; X = exportagdo de bens e servigos; S = poupanga privada; ¢ I = investimento privado. Em 1984 0 déficit do balango de pagamentos em transagdes correntes foi prati- camente eliminado, e a economia brasileira transferiu um volume substancial de recursos reais para o exterior. Admitindo-se que 0 conceito de necessidades de financiamento do setor piblico constitua uma medida adéquada do déficit fiscal, e sabendo-se que estas alcangaram cerca de 18% do PIB em 1984,° chega-se A conclusio de que o déficit estaria 2 Paulo Rabello de Castro, “Mactoeconomia Madrasta, Microeconomia Mirrada”, in FMI x Brasil: A Armaditha da Recessfo, Férum Gazeta Mercantil, Sa0 Paulo, 1983, p. 133 (grifo no original). 3 Projegdo apresentada na Carta de Intengdes de 28 de setembro de 1984 (parégrafo 9). 18sendo inteiramente financiado pelo setor privado, isto é, por um excesso de poupanga privada sobre investimento privado, que representaria aproximadamente 18% do PIB! As estatisticas divulgadas pelo governo brasileiro no contexto da execugZo do acordo com o FMI indicam, de fato, que o setor piblico apresenta necessidades crescentes de financiamento. Como se verifica no Quadro I, estas tiltimas aumentaram significati- vamente como proporgo do PIB tanto em 1982 como em 1983. QuaDRO | NECESSIDADES DE FINANCIAMENTO DO SETOR PUBLICO NAO FINANCEIRO, 1981-1984 (Em Cr$ bilhGes) Discriminagdo 1981 1982 1983 1984" A — Financiamento Interno 2993 7107 22023 41227 Empresas Estatais 1120 2.360 10598 14.805 Governo Central 992 2831 5345 12.583 Governos Estaduais e Muni- cipais 887 2130 7337 14721 Agéncias Descentratizadas 7 250 734 1229 Fundos e Programas 94 263 1866 2941 Previdéncis Social -113 199 “125 830, B — Financiamento Externo 357 1278 359 2963 © — Financiamento Total (A+B) 3.351 8385 22 382 44190 D = Financiamento Total/PIB {em %) 131 165 185 : 1 Janeiro-setembro. Dados preliminares. Fontes: 1981/82 — Banco Central do Brasil, Reatério 1983, p. 65; 1983/84 — Banco Central do Brasil, Brasil: Programa Econdmico — Ajustamento Interno @ Externo, Vol. 5, nov./84, p. 42; PIB — Conjuntura Econémica, Vol. 38, N° 6, jun./84, p. 83. No entanto, a compreensio do significado real destes dados pressupe um enten- dimento preciso do conceito de necessidades de financiamento do setor publico (NFSP). Este ultimo é definido como a variago nominal do saldo da divida do setor piblico em todos os niveis, incluindo governo federal, estados, municipios e empresas estatais. Trata-se, portanto, de um conceito que procura medir, pela dtica do financiamento, 0 déficit governamental consolidado. A insuficiéncia basica do diagnéstico ortodoxo consiste em ndo perceber que 0 conceito de NFSP, tal como definido acima, € inteiramente inadequado a andlise de uma economia com inflaggo alta e amplamente indexada como a brasileira. Isto por uma série de motivos, que sero examinados a seguir. Na verdade, sfo tantos os problemas ¢ as distorg6es inevitavelmente gerados pela utilizagdo deste conceito como indicador de politica fiscal, que depois de dois anos de insucesso na tentativa de aplicéto, os proprios 19técnicos do FMI parecem reconhecer sua inutilidade para a andlise da tendéncia da politica fiscal no Brasil.* © primeiro problema reside na acentuada sensibilidade das NFSP a inflagdo.S A relagfo NESP/PIB, na definiefo utilizada no Quadro I, esta na razo direta da taxa de inflagfo. De fato, como as NFSP so por definigdo iguais ao aumento nominal da divida do setor publico, a relago NFSP/PIB depende da relagdo divida/produto no ano anterior, da variagfo real da divida, da taxa de inflagdo e da variagdo real do produto: NESP_ AD _ _De-a (p+rttp) > PIB «PIB PIB; (ity) (1+p) ® onde: D_— = divida do setor piblico; Dy-1 = dfvida do setor publico no final do ano anterior; P taxa de inflagfo e de correcdo monetéria; t taxa de variagdo real da divida; PIB,-1 = produto no ano anterior; y = taxa de variagdo real do produto. Reordenando os termos da expresso (2), percebe-se imediatamente que a relagdo NFSP/PIB ¢ fungdo crescente da inflagdo e da correo monetiria: NFSP _ Dia {i +r) 1 TB = PB yy ~ Wy ae! ® O aumento do “déficit piblico”, identificado com as NFSP tal como definidas acima, pode portanto ser conseqiiéncia e nfo causa de um aumento da taxa de inflagd Dada a forte aceleragfo inflaciondria observada em 1983, por exemplo, o fato das neces- sidades de financiamento terem aumentado de 16,5% do PIB no ano anterior para 18,5% do PIB nfo constitui de modo algum condigGo suficiente para afirmar que a politica fiscal teria se tomado menos restritiva ou mais expansionista naquele ano. Convém esclarecer, além disso, que os dados reproduzidos no Quadro I baseiam-se na comparagfo entre a variagfio do estoque da divida ao longo do ano, medida pela dife- renga entre seu valor no final de dois anos consecutivos, ¢ 0 produto intemo bruto em 4 A elaboragfo do conceito alternativo de “déficit operacional”, que parece vir desempenhando o papel de principal variavel de acompanhamento do programa de ajustamento na drea fiscal, representa ‘© recomhecimento técito por parte dos técnicos do Fundo de que 0 indicador tradicional ndo pode ser aplicado no caso brasileiro. 5 Rogério L. Furquim Werneck, “A Armadilha Financeira do Setor Piiblico ¢ as Empresas Estatais”, in FMI x Brasil: A Armaditha da Recessdo, op. cit., pp. 140-142. Luiz Carlos Bresser Pereira ¢ Marcelo G. Antinori, “Nota Sobre o Déficit Piblico e a Corregdo Monetétia”, in Revista de Economia Politica, Vol. 3, n9 4, out.dez./83, pp. 135-138. 20cada ano. Desta forma, quando a inflagdo esta em fase de aceleragdo, as corregSes mone- téria e cambial aplicadas ao saldo da divida tenderfo a superar o aumento do deflator implicito do produto, fato que por si s6 concorre para elevar a relagdo NFSP/PIB, sem que isto tenha qualquer ligacfo com “afrouxamento” da politica fiscal.* Inversamente, em fase de declinio da inflagdo, a redugio das necessidades de financiamento como proporcdo do produto nfo deve ser interpretada como evidéncia conclusiva da adogo de uma politica fiscal restritiva. Até agora fizemos a suposicdo injustificada de que os fatores de corregdo das dfvidas dos diferentes segmentos do setor piblico coincidem exatamente com a taxa de inflago. Como se sabe, a maior parte da divida do setor publico corresponde a obriga- Oes pos-fixadas e corrigidas pela variagfo da ORTN ou da taxa cambial. Flutuagdes na telagfo entre a taxa de inflago e as corregdes cambial e monetaria introduzem elementos nfo considerados nas expressdes (2) ¢ (3). Como conseqiiéncia destas flutuagdes, o setor piblico sofre ganhos ou perdas de capital, que nada tém a ver com os resultados fiscais correntes. Tome-se mais uma vez 0 exemplo de 1983, ano em que a correo cambial foi de 289% contra 211% de inflag#o medida pela variago do IGP-DI. A forte desvalorizagéo real da taxa de cimbio traduziu-se, evidentemente, em expressivo aumento do estoque da divida do setor piblico indexada a taxa de cimbio. Os langamentos contébeis corres- pondentes nfo podem, entretanto, ser tratados como dispéndio de caixa do ano. E verdade que a desvalorizagdo cambial mais acentuada provocou um aumento do servigo da divida efetivamente pago em 1983. Mas como as obrigagSes financeiras vencem a0 longo de varios anos, constitui um equivaco evidente atribuir todo o aumento do saldo da divida as operagbes fiscais realizadas no periodo. De um modo geral, qualquer tentativa de medir o déficit fiscal pela Stica do finan- ciamento esbarra em dificuldades de dificil transposigao. Na realidade, a emisso de divida piblica pode refletir nfo apenas a necessidade de financiar um eventual déficit fiscal, mas também a tentativa de fazer face a0 impacto monetrio de operag6es cambiais ou de operacBes de crédito. De fato, em diversos momentos no passado recente. a expansao da dfvida publica foi conseqiiéncia do esforgo de neutralizar o impacto mone- tério de aumentos nas reservas internacionais ou da expansio dos créditos concedidos pelas autoridades monetérias a setores considerados prioritarios. O conceito de public sector borrowing requirements, tal como apresentado pelo Fundo, nfo representa e nem pretende representar uma medida direta do déficit publico. Mas muitos participantes do debate recente sobre politica fiscal no Brasil tém se revelado 6 No que diz respeito ao ano de 1983, deve-se observar que o aumento na relacio NFSP/PIB pode estar refletindo néo apenas a aceleragdo da inflagdo, mas também a queda do nivel de atividade econd- mica. Como se sabe, a recessfo tende a aumentar o déficit fiscal e as necessidades governamentais de financiamento, na medida em que provoca redugdo da receita tributéria em termos reais e aumento de certos tipos de gasto. Uma anélise adequada da tendéncia da politica fiscal teria evidentemente que levar em conta a distingdo entre déficit fiscal observado e déficit “estrutural” ou de “pleno- emprego”. 2onxar “yg/"unl “ows ‘sequ@1169 sesadsap ses3n0 @ sopuapinip ‘(el4pIUOU 0g501109 a/ peisy op jeviesesdw3 spepiany Vy, "83809 UOSUEH re1eHeW UL 219) ADS/SIG/AUAl “SH: -{oo1wQuoog orsa6ig ersiAad e e1ed opeio sopmsy 9p oue9 2104 yout) sesjeoueU! sesadsap ‘epus: ap orsodus ’ !qow @ erpi|iqow! epepalidoud ep e118001 s1eW! jeuo!Deedo e1B08H ¢ jorpesado sesadsap sesino @ (epuas ap orsodw! enjsnjoxa) ogdnpoud ep 1011090p ou soBed soisodul! ‘souinsuy ep esdwoD ‘sopeuepso @soUpIeS x ‘OWeh06 ojed sop1psoudd soIpysqns a sod1AI9s 9 sueq epepUen Cy 8 w 6 o 6 6 & 8 ve B $8 bt (% wi) (g) wer / (9) war} -B GOEL eos pe CCS Ge 6s ers OLE Of GEL Le Ge LE {-G) e1ueis09 operinsey ~ 2 e'zere C'79Gy ZEST L'COLL GOES GOLE O'OIZ GezL OB OE Vee vOZ Let 2ivaui09 esedseq -9 ZEIGOL G'SZG G'O19Z O'LSII O'SIO H'rEE e'vEZ S'OSL O'EOL 2S Bre OZ HLL scmuauog en1e08y -3 9L we ee (% way (1) wor / (Zz) wari -» viveiz Wezel Lele e'9ez Gest s'aor veo voy siz cel ze oy 9S (2-4) euowsesedo opeuinsay ~£ e'Sle9 weave e'zloz Zeze Loch O'eSt Best vol ceo Lee Lez ELL OF z iad esodsoq -Z LeR06 C'lzey vIGEZ S'yOOl ZOGS SIGE O'REZ g'IGL 96 Gly Gle 6Iz Ss‘ qleuoresedo ensoey ~ 1 ZeGL 186L O8GL GLEL BLGL LLG 9L6L SL6L LE ELL Z46L 1L6L OLEL ogseujuiiosig {sequua $19 3) 7861-OL61 “IWH3GI4 ONYIAOD OG OydIVdIDILUWd WOD SWHIZONWNId OYN S¥S3UdW3 SVO SILN3HHOD 3 SIVNOIDVH3dO SOGVLINS3Y novavno 22inteiramente incapazes de estabelecer a necessdria distingdo entre déficit e necessidades de financiamento. Esta confusio elementar assume especial gravidade no caso brasileiro em que empresas produtivas respondem por uma parte substancial das necessidades consolidadas de financiamento do setor publico. A propria validade da nogdo de “déficit piblico consolidado” pode ser questionada neste contexto. Cabe indagar se néo seria mais apropriado retomar a distingdo tradicional entre orgamento de capital e orgamento corrente, ¢ separar claramente as necessidades de financiamento geradas por investi- mentos, dos déficits associados a um excesso de gastos sobre despesas correntes. 9° Como © diagnéstico ortodoxo costuma vir acompanhado de uma condenaggo suméria das empresas estatais, consideradas “deficitdrias” e ineficientes, vale a pena assinalar que 0 conjunto das empresas no financeiras com participagdo do governo federal apresentou resultados operacionais e correntes positivos em todos os anos do perfodo 1970-1982 (Quadro Il), fato que contrasta de forma acentuada com a afirmagao insistentemente repetida de que o setor produtivo estatal registra déficits crénicos.” Ainda que sejam excluidos os subs{dios concedidos a estas empresas pelo governo, as QuapROW! RECEITA CORRENTE EXCLUSIVE SUBSIDIOS E DESPESA CORRENTE DAS EMPRESAS NAO FINANCEIRAS COM PARTICIPACAO DO GOVERNO FEDERAL, 1970-1982 (Em Cr$ bithdes) Receita Corrente Despesa Manos Subs dios Superivit Corrente/ Concedides Despesa ou Déficit | Receita Corrente ‘Ano polo Governo Corrente (1-2) Exclusive Subsidios (2/1) (om %) a (2) 3) (4) 1970 165 13,7 83 1971 23,0 204 89 1972 335 27.4 81 1973 49,3 39,0 | 79 1974 94,3 80,0 85 1975 1438 123.5 | 86 1976 248,6 210.0 | a 1977 368,3 3105 84 1978 576,1 530,5 92 1979 1094,6 1103,7 101 1980 2.3956 25232 108 1981 49912 4.5623 91 1982 98809 9.432,3 95 Fonte: Centro de Estudos Fiscais, IBRE/DCS/FGV. 7 Para uma anélise do desempenho das empresas estatais no financeiras nesse perfodo ver Margaret Hanson Costa, “A Atividade Empresarial do Estado”, mimeo., jun./84, texto elaborado para a revista Digesto Econémico. 23demais receitas correntes ainda superaram o total das despesas correntes em quase todos ‘0s anos do perfodo (Quadro III). Estes resultados geralmente positivos foram obtidos a despeito da existéncia de algumas empresas estatais cronicamente deficitdrias, entre as quais se destaca a Rede Ferrovidria Federal, e de uma série de empresas em fase de implantagdo nas quais resultados correntes negativos sfo inevitaveis e naturais. Apesar dos resultados correntes positives, a ampliagdo dos investimentos das ‘empresas estatais conduziu, evidentemente, a que fossem significativas as suas necessi- dades de financiamento nesse perfodo (Quadro IV). Mas deve ser considerado fato perfeitamente natural que empresas em fase de implantagZo ou de ampliag#o de sua capaeidade tenham necessidades positivas de financiamento. Dificilmente se encontraré um analista sério que designe como “deficitdria” uma empresa nestas condigdes. No entanto, € exatamente o que vém fazendo os economistas que confundem déficit fiscal com necessidades de financiamento do setor ptblico consolidado. A identificagdo incorreta de “déficit” com necessidade liquida de financiamento conduz 4 proposi¢do absurda de que 0 equilibrio orcamentério s6 poderia ser obtido estabilizando-se & divida em termos nominais. QUADRO IV NECESSIDADES DE FINANCIAMENTO DAS EMPRESAS NAO FINANCEIRAS COM PARTICIPAGAO DO GOVERNO FEDERAL, 1970-1982 (Em Cr$ bithées) is Necessidades de Recsita Total/ Receite Despess Financiamento | Despesa Total ‘Ano Total! Toul (21) (172) (om %) a (2) (3) (a 1970 18,7 19,0 03 98 1971 24,3 27,0 27 90 1972 35,1 40,3 52 87 1973 53,2 50,6 26 105 1974 104,1 117.2 131 89 1975 160,5 179,4 18,9 89 1976 2645 332.5, 68,0 80 1977 394.5 466,7 72.2 85 1978 628,3 832,6 204,3 75 1979 1 169,2 1:940,2 7,0 60 1980 26512 3807,2 1156,0 70 1981 5567.2 6 866,3 1299,1 81 1982 10 664,7 139548 3290,1 76 1 Receita corrente mais receitas de capital (alienago de bens de capital fixo, terrenos © ativos intang(veis) ¢ de transferéncias (correntes e de capital). 2 Despesa corrente mais despesa de capital {aquisicéo de bens de capital fixo, veriagéo de estoques @ aquisi¢&o de terrenos @ ativos intangfveis). Exclui amortizagSes, Fonte: Centro de Estudos Fiscais, IBRE/DCS/FGV (cit. in Margaret Hanson Costa, “A Atividade Empresarial do Estado”, mimeo., jun./84, texto elaborado para a revista Digesto Econdmico).Deve-se ressaltar que as necessidades liquidas de financiamento excluem por defini- 0 as amortizag6es do principal, mas incluem os pagamentos referentes 4 corrego monetéria da dvida, que respondem por uma parcela significativa das despesas correntes do governo. Admitindo-se que exista de fato um déficit corrente, corretamente definido como 0 excesso de gastos (inclusive correg4o monetéria paga) sobre receitas correntes, seria preciso ainda destacar a parcela deste déficit atribuivel 4 corregdo monetaria. Se os credores do governo nfo sofrem de ilusio monetéria e no consideram a corregdo monetéria como rendimento real, a propria indexagao cria a poupanga nominal necesséria para financiar esta parcela do déficit fiscal, & qual ndo correspondem, portanto necessaria- mente, os efeitos macroecondmicos associados a um desequil{brio do orgamento governa- mental (presses sobre a demanda agregada, precos, taxas de juro, contas externas etc.).* Em suma, hé diversos motivos para rejeitar 0 diagnéstico ortodoxo apresentado no infcio desta seco. Procurou-se demonstrar que este diagnéstico se baseia em compreensio € utilizago incorretas de um conceito basico do Fundo Monetério Internacional e dos dados oficiais disponiveis. Em conseqiéncia destes ¢ de outros equivocos conceituais ¢ empiricos, boa parte do que vem sendo afirmado e escrito sobre o “incontrolavel” déficit piblico, o “rombo” das empresas estatais etc., pouco ou nada tem contribuido para aumentar o grau de informagio e conhecimento acerca da efetiva situago das finangas piblicas no Brasil. UM DIAGNOSTICO HETERODOXO diagnéstico discutido na segio I é rejeitado pelos que defendem a posigéo diame- tralmente oposta de que o déficit fiscal estaria sob controle ou jé teria sido essencialmente eliminado. Dois anos de politica econdmica “ortodoxa” imposta pelo FMI teriam condu- zido, segundo este ponto de vista, a implementagdo de uma politica fiscal austera ¢ a uma redugfo dramitica do déficit publico. Embora menos difundido do que o diagnéstico ortodoxo apresentado na segfo anterior, este tipo de argumento encontra apoio em certos cfrculos e foi enunciado com “clareza por Lara Resende: “Os fatores primdrios da inflago, a saber, o déficit operacional do setor piblico e a politica monetéria, esto sob controle, No hé pressdo exagerada de demanda ¢ nfo ha mais necessidade de promover importantes reajustes de pregos relativos, como desvalorizag&es reais de cdmbio, eliminagdo dos subsidios de pregos bésicos e dos subs{dios de servigos piblicos. (...) A inflagdo & agora essencial- ® Mario Henrique Simonsen. ‘‘Desindexagdo e reforma monetdria”, in Conjuntura Econémica, Vol. 38, n° 11, nov./84, p. 101. 25mente inercial, isto €, os pregos sobem hoje porque subiram ontem, de acordo com ‘© mecanismo perverso de catraca da economia indexada.”® Este diagnéstico “heterodoxo” baseia-se na observacdo dos dados referentes a0 chamado déficit operacional do setor ptiblico. Este conceito, que ndo faz parte do arca- bougo analitico normalmente empregado pelo FMI, foi desenvolvido no contexto da tumultuada execug%o do programa de ajustamento das contas do governo brasileiro, como forma de fazer face as jd referidas distorgdes provocadas pela aplicagdo do conceito tradicional de necessidades de financiamento do setor publico. Estabeleceu-se dese modo uma medida de “déficit consolidado”, que exclui a parcela referente as corregdes mone- téria e cambial imputadas. Mais precisamente, definiu-se “‘déficit operacional” como a diferenga entre a variagfo do endividamento global do setor piblico nfo financeiro e a soma dos acréscimos devidos a atualizagdo do valor do estoque da divida publica intema pela corrego monetéria e cambial. Como se pode verificar no Quadro V, 0 déficit operacional sofreu, de fato, acentuada tedugZo em 1983 ¢ 1984. Depois de aumentar de 6,2% em 1981 para 69% em 1982, a relagdo déficit operacional/PIB caiu para apenas 1,9% do PIB em 1983. Segundo projecdo oficial, as contas operacionais do setor piiblico ndo financeiro registrarao em 1984 um superavit equivalente a 0,5% do PIB.!° Ao confirmar-se esta previsSo, o resultado opera- cional do setor ptiblico terd passado, em questéo de apenas dois anos, de um déficit de quase 7% do PIB para um saldo ligeiramente positivo. No entanto, hd diversos motivos para rejeitar diagnésticos da situaco das finangas pUblicas que se fundamentem exclusivamente nestes dados. A propria nogdo de “‘déficit operacional”, tal como apresentada no Quadro V, pode ser objeto de alguns reparos. Observe-se, em primeiro lugar, que o déficit operacional no constitui uma medida do desequilibrio global das contas publicas, dado que se refere apenas ao setor piblico néo financeiro. Eventuais déficits de caixa das autoridades monetérias, do BNH e de outras instituig6es financeiras oficiais nfo aparecem, portanto, nas estatisticas acima referidas.!! Deve-se ressaltar, em segundo lugar, que a exclusfo da comecdo cambial, que incide sobre parte considerével do endividamento global do governo, pode conduzir a que seja significativamente subestimada a pressdo associada ao servico da divida publica, % André Lara Resende, “A Moeda Indexada: Uma Proposta para Eliminar a Inflacdo Inercial”, mimeo., Departamento de Economia, PUC/RJ, set./84, Texto para Discussdo n° 75, p. 4. Deve-se observar, entretanto, que 0 autor ndo defende a “validade absoluta” destas afirmativas ¢ admite que © déficit operacional do setor piblico possa no ter sido efetivamente eliminado, “mas s6 parcialmente encoberto por truques contébeis”. Ibidem. 10 Carta de Intengdes de 28 de setembro de 1984 (pardgrafo 8). 11_ A mesma ressalva se aplica evidentemente ao conceito de necessidades de financiamento do setor piiblico. Cabe notar, entretanto, que este conceito ndo pretende captar os déficits de caixa de insti- tuig6es financeiras governamentais, decorrentes de empréstimos realizados a taxas de juros subsidiadas ‘ou de subsidios diretos concedidos sem consignacéo em orcamento. De fato, faz-se necessério distinguir a pressfo monetéria ou financeira decorrente de operacées fiscais propriamente ditas, do impacto ocasionado por operagbes das instituigdes financeiras governamentas. 26"68 °d "ya/"Unl ‘9 GN ‘BE “I0/ “eoyWQUODg eimuNfucg — Id !Zv "d'yB/"AOU'G “1OA ‘OULeIx] @ OWJAIU) CLUE ~sisnfy — ojuiguoag euesBorg :1)s81g "18218 OP [PUAN COUER — YB/EREL ‘39 “d ‘ERGs OHOIe/ay ‘ISI OP UBD ODUeG ~ ZB/LBEL :sewoS seieurustjesd sopeq ‘orquiaes-ousuer él 69 zo (% Wa) gid/leuoresedo 319490 — a o's o'c0e z Zlese “965 1 {@-W) levojeradg 191490 — 9 oeegey 0'620 02 V'ys8 b SPS 1 leiquieg @ euprauoW ogdeui0g — @ 0061 vy O28 22 e'oge 8 gose € oonignd 40105 op ojuaweueuly ap sepepisseoay — Vy 1v86L e86L ze6L Le6L opseusuis9siqg (s8Quiia $49 Wa) y86I-L86L ‘OMISONWNI4 OWN OOIT8Nd YOLAS OG TVNOIDVHAdO LIDIZ9G A oHaYND 27Nos tiltimos anos, as empresas estatais, os governos estaduais e outros segmentos do setor ptblico foram levados a contrair um volume crescente de obrigages em moeda estran- geira.'? O proprio Banco Central vem absorvendo, através da criagdo de depésitos em moeda estrangeira (Resolugdo n° 432 € Circular n° 230) e dos “projetos” relacionados 4 renegociagfo da divida externa, a responsabilidade efetiva por uma parcela substancial e crescente do passivo financeiro externo do Brasil.'? Além disso, titulos com cléusula de opeao pela corrego cambial tém respondido, ao longo dos iiltimos anos, por uma parte expressiva da divida publica mobilidria em mios do setor privado.’* Neste contexto, a forte aceleragdo do ritmo de desvalorizagao cambial ocorrida no passado recente tem-se constituido em fator de significativo agravamento da situagdo financeira do setor publico, fato que nfo se reflete no déficit operacional tal como definido no Quadro V. Problemas conceituais 4 parte, a idéia de que o déficit fiscal teria sido suprimido como conseqiiéncia do esforgo de ajustamento empreendido nos iltimos dois anos encontra-se freqientemente associada a uma visdo algo simplificada das relagdes entre © Brasil e o FMI, isto é, a suposig&éo de que esta instituicdo vem exercendo controle completo e absoluto sobre os rumos da politica econémica brasileira. Desse modo, a aprovagfio pelo Fundo de sucessivas cartas de intengfo tem sido as vezes encarada como evidéncia de que o Brasil estaria se submetendo as regras da ortodoxia econémica e implementando, de fato, um programa rigoroso de ajustamento das contas fiscais. A tealidade é, entretanto, mais complexa. Na pritica, o Brasil tem utilizado, em alguma medida, 0 seu peso politico, e especificamente o poder de barganha associado a condiggo de grande devedor junto aos bancos comerciais dos EUA e demais paises industrializados, para dobrar a inflexibilidade do Fundo Monetério no que diz respeito ao ajustamento Literno. Em meio a constantes revises do programa e a “‘cartas de intengdo” que se sucedem com freqiiéncia espantosa, 0 que vem ocorrendo na realidade é um ajustamento parcial das contas publicas, apoiado preponderantemente em cortes profundos no investimento piiblico. Foi pelo menos o que aconteceu em 1983, ano em que 0 investimento direto dos 12 Em 31/12/83, a divida externa pablica (inclusive dividas do setor privado com garantia governa- mental) correspondia a 74,1% do total da divida externa de médio e longo prazos registrada no Banco Central. Banco Central do Brasil, Relatério 1983, pp. 84 ¢ 85. 13 Segundo dados retirados do Balango do Banco Central e convertidos pela taxa de cimbio de venda, em 30/12/83 0s depésitos em moedas estrangeiras registrados no Banco Central alcangavam © valor de US$ 11,6 bilhdes. O valor total das obrigagdes do Banco Central em moedas estrangeiras situavase na mesma data em US$ 8,9 bilhdes. Banco Central do Brasil, Boletim Mensal, Vol. 19, 19 12, dez./83, p. 293. Os dois itens somados correspondiam a 22% da divida externa total do Brasil em fins de 1983, estimada pelo Banco Central em US$ 93,6 bilhdes. Banco Central do Brasil, Brasil: Programa Econémico — Ajustamento Interno e Externo, Vol. 5, nov./84, p. 84. 14 Em 31/12/83, as ORTNs com cléusula cambial representavam 93% das ORTNs em poder do mercado. Como conseqiléncia do provesso de “‘desdolarizacdo” da divida piblica federal ocorrido em 1984, a participagdo das ORTNs cambiais no total das ORTNs em mercado havia se reduzido a 31% em 30/11/84, Voto da Diretoria da Area Bancéria do Banco Central que aprova a criagdo das ORTNs de 3 € 4 anos de prazo e a extingdo da cléusula cambial para as ORTNs de 5 anos de prazo (reprodu- zido na {ntegra in Gazeta Mercantil, 28/12/84, p. 18). 2820 maiores grupos de empresas estatais sofreu uma redugdo de 30% em termos reais.'® ajustamento fiscal efetivamente realizado vem-se baseando, portanto, no corte das despesas ligadas 4 ampliagdo da capacidade produtiva, o que poderd comprometer 0 crescimento da economia no médio e longo prazos." Em que pese A profundidade do corte efetuado no investimento das estatais em 1983, hd diversos indfcios de que o problema do desequilibrio dos orgamentos publics persiste, Como jé foi indicado acima, qualquer discussdo sobre politica fiscal no Brasil fica seriamente prejudicada pela falta de transparéncia das contas publicas e pela inexis- téncia de dados completos e confidveis sobre as despesas do governo. De qualquer modo, as informagGes disponiveis, embora fragmentarias ¢ passiveis de revisio, apontam para a condluso de que o problema do desequilfbrio dos orgamentos governamentais estd ainda longe de ter sido efetivamente superado. No passado recente, verificou-se, como se sabe, extraordinario aumento das transfe- réncias de recursos do Orgamento do Tesouro para o Orgamento Monetério.!7 Junta- mente com a colocagdo liquida de titulos piblicos, estas transferéncias tém funcionado como fator de compensagdo das presses monetdrias derivadas ora do crédito das autori- dades monetérias, ora das operagdes do setor externo, ora de despesas fiscais no regis- tradas no Orgamento do Tesouro. No entanto, como uma parte expressiva dos gastos de natureza fiscal tem sido alocada no Orgamento Monetério, 0 crescente superdvit do Orgamento do Tesouro no pode ser tomado como evidéncia conclusiva de redugdo do déficit fiscal.1® Nos iltimos dez anos, uma ampla variedade de gastos fiscais tem sido sistemati- camente langada no Orcamento Monetario."® E 0 caso, por exemplo, das despesas rela- cionadas ao servigo da divida piblica mobilidria, 4 conta-petréleo, a formagao e manu- tengo de estoques reguladores de produtos agricolas, 4 execugdo da politica de pregos minimos, a.subsidios diretos associados 4 comercializago de produtos agricolas (trigo, 15 Rogério L. Furquim Werneck, “Uma Anélise do Financiamento ¢ dos Investimentos das Empresas, Estatais Federaig no Brasil, 1980-83”, mimeo., Departamento de Economia, PUC/RIJ, out./84, Texto para Discussdo n° 79, p. 25. 16 Observe-se que os investimentos diretos totais dos 20 maiores grupos de empresas estatais repre- sentaram mais de 1/5 da formagdo de capital da economia entre 1980 ¢ 1982. /bid., p. 34. 17 Entre 1981 ¢ 1983, as transferéncias do Tesouro para as Autoridades Monetérias (inclusive resul- tado de caixa) aumentaram de forma continua como proporedo da receita orcamentéria, passando de 10,0% da receita em 1981, para 12,6% em 1982 ¢ 22,5% em 1983. Banco Central do Brasil, Brasil: Programa Econémico ..., op. cit., p. 43. Entre janeiro e outubro de 1984, a contribuiggo de recursos fiscais para a execugdo do Orgamento Monetério correspondeu a 20,9% da receita orgamentéria da Unio. Banco Central do Brasil, Informativo Mensal, Ano 5, n° 52, nov./84, pp. 3 €6. 18 Observe-se que o aumento das transferéncias fiscais para o Orgamento Monetério em 1981-83 veio acompanhado de uma forte reducdo nas transferéncias do Orgamento do Tesouro para as empre- sas estatais. Entre 1981 ¢ 1983, as transferéncias para as empresas estatais (exclusive Previdéncia Social) passaram de 36,6% para 27,8% da receita orgamentéria, Banco Central do Brasil, Brasil: Pro- grama Econdmico... , op. cit., p. 43. 19 Maria Silvia Bastos Marques, “InflagSo, Politica Econémica, Mecanismos de Realimentagio © Choques de Oferta: 1973-1983”, mimeo., FGV/IBRE/CEMEL, set./84, pp. 34-40. 29agticar ete.) e A cobertura de encargos de empréstimos externos contrasdos com garantia da Unido. Este quadro de desorganizacfo fiscal e financeira; em que boa parte dos gastos governamentais no aparece no orcamento submetido a aprovagdo do Congresso ou néo esté completamente coberta por dotag6es orgamentérias, permanece basicamente into- cado. Destacam-se, neste contexto, as despesas por conta da comercializagdo do trigo e do agticar, 0 déficit da Previdéncia Social. O subsidio ao trigo, cuja supressdo vem sendo constantemente prometida e sucessivamente adiada desde o inicio do programa de ajustamento acordado com o FMI,” continua a demandar um volume substancial de recursos. Na sétima carta de intengGes, junho de 1985 aparece como nova data-limite para a eliminagdo deste subsfdio. Com base nesta hipétese de eliminagao gradual do substdio, a programagdo monetéria para 1985, aprovada pelo Conselho Monetério Nacio- nal em dez./84, prevé que as operagdes com a comercializagdo do trigo provocario impacto monetario de Cr$ 704 bilhdes, decorrente da formagdo de estoques oficiais.”* As despesas relativas 4 conta-agticar, que compreendem a cobertura da gravosidade nas exportag6es e do diferencial de custos entre o Nordeste ¢ o Centro-Sul, sero ainda maiores. Segundo a programagdo do Conselho Monetério, estas despesas alcancardo Cr$ 2 238 bilh6es em 1985, em grande medida como resultado da redugo dos precos do agticar no mercado internacional. Outro problema pendente é 0 do desequilibrio da Previdéncia Social. O orgamento da Previdéncia, de Cr$ 57,7 trilhGes, prevé um déficit de Cr§ 3,2 trilhdes para 1985, em decorréncia do fato de uma parcela significativa dos beneficios pagos nao contar com fontes de recursos previamente definidas.”? A estes problemas tradicionais, acrescenta-se 0 subsidio concedido recentemente aos mutuérios do Sistema Financeiro da Habitagdo, que deverd custar cerca de Cr$ 600 bilhdes a0 Tesouro Nacional™, e o reaparecimento do déficit operacional da Petrobras, em conseqiiéncia da defasagem entre a cotacdo do dolar oficial e a do délar implicito na estrutura de precos dos combustiveis. Ainda que uma quantificagao atualizada e precisa desta série de gastos extra-orgamentirios n4o seja possivel, a variedade de despesas 2 A climinago do subsfdio ao trigo, fixada na terceira carta de intengGes para jun./84, foi adiada em versées posteriores do acordo para dez./84 ¢ jun./85. Carta de Intencdes de 15 de setembro de 1983 (pardgrafo 7, al{nea b); Carta de Intengdes de 28 de setembro de 1984 (pardgrafo 10); e Comunicado distribu{do pelo Ministério da Fazenda sobre a conclusio das negociagdes com o FMI a respeito da sétima Carta de Inteng&es (reproduzido na {ntegra in Gazeta Mercantil, 13/12/84, p. 15). 21 Conselho Monetério Nacional, “Programagfo Monetéria para o Exercicio de 1985”, mimeo., p.6. O impacto monetério decomente da politica de precos minimos e da formacao de estoques reguladores estd previsto em respectivamente Cr$ 812 bilhdes e Cr§ 495 bilhdes. Ibid., pp. 5 ¢ 6. 2 Ibid., p.6. Segundo o presidente do Instituto do Agicar e do Alcool, em 1984 0 Tesouro foi obrigado a arcar com um prejuizo de US$ 300 milhdes, em conseqiiéncia da acentuada discrepancia entre 0s pregos pagos pelo IAA e as cotagdes de venda no mercado internacional. Gazeta Mercantil, 29/11/84, p. 14; O Globo, 29/11/84, p. 22. 2 Secretaria de Controle de Empresas Estatais, Orgamento SEST 1985: Dispéndios Globais das Empresas Estatais, Brasilia, D-F., p. 83. 7% Segundo estimativa do Presidente do BNH Gazera Mercantil, 12/12/84, p. 5. 30ainda exclufdas, no todo ou em parte, do orcamento formal do Tesouro e os nimeros acima mencionados parecem suficientes para indicar que o problema do desequilibrio das contas governamentais continua presente. Deve-se considerar ainda que 0 Orcamento das Empresas Estatais também inclui um volume substancial de gastos de natureza especificamente fiscal. Como se sabe, a SEST controla nfo apenas empresas produtoras de bens e servigos, mas também um grande ntimero de entidades que desempenham fung6es tipicas de governo (educacio, sade, fiscalizagfo etc.). Como nfo costumam possuir receitas prOprias significativas, estas ltimas dependem geralmente de recursos do Tesouro. Quando as dotagées orga- mentérias nfo so suficientes para cobrir os gastos destas entidades, ocorre um endivi- damento junto ao sistema bancdrio, que corresponde, rigorosamente, ao financiamento de um componente do déficit fiscal nfo registrado no Orgamento do Tesouro. Na verdade, deve-se considerar como despesa tipicamente fiscal no s6 0 conjunto dos gastos das autarquias, fundagSes etc., incluidas no orgamento da SEST, mas também os déficits operacionais de empresas estatais decorrentes de politicas de subsidios implicitos na fixagdo de seus pregos. Em suma, a efetiva dimensfo do déficit publico ainda é uma questo em aberto, que s6 pode ser resolvida mediante andlise integrada do conjunto dos orgamentos governamentais.?> ‘A suposic¢fo de que o déficit piblico estaria atualmente sob controle vem muitas vezes acompanhada da afirmativa de que teria ocorrido “brutal aumento da carga fiscal sobre o setor privado” nos tltimos anos.”* Esta afirmativa ndo resiste, entretanto, a um confronto com os dados disponiveis. Pode-se mesmo argumentar que a persisténcia do desequilibrio fiscal decorre, ao contrério, de uma tendéncia 4 queda da carga tributé- ria. Como se verifica no Quadro VI, em 1981-84, perfodo em que o nivel de atividade econémica permaneceu estagnado””, a receita orcamentéria da Unido acumulou reducao de cerca de 14% em termos reais. Excetuando-se 1982, a receita da Unido acusou quedas teais em todos os anos desse periodo. Em 1981, a queda real da receita foi varias vezes superior reduggo real do PIB; em 1983, a receita registrou redugdo de 3,5% em termos reais, ligeiramente superior 4 queda de 3,2% estimada para o PIB a precos constantes. Em 1984, apesar da economia ter crescido cerca de 4%, a receita do Orcamento da Unido voltou a registrar significativa diminuigdo, fato que reflete a composicao setorial da expansfo ocorrida no passado recente. Como a retomada do crescimento tem sido impulsionada em grande medida pelos setores voltados para a exportago e basicamente isentos de contribuig6es fiscais, a reativagdo da economia tende a resultar em redugao da carga tributaria global. 25 Este tipo de andlise vem sendo realizado em bases periédicas pelo Centro de Estudos Fiscais do IBRE/FGV. No entanto, os dados mais recentes disponiveis referem-se a0 ano de 1982 e sero divul- gados in International Monetary Fund, Government Finance Statistics Yearbook, Vol. VIII, 1984. 2% André Lara Resende, op. cit., p. 13. 27 Em 1981-84, o PIB a precos constantes apresentou crescimento estimado em 0,5%. Confuntura Econémica, Vol. 38, n° 6, jun./84, p. 89; IBRE/FGV, “O Desempenho da Economia Brasileira em 1984”, mimeo.,. dez./84. RO“99 °d “ya/"R0U “LL GN ‘BE “10A ‘eoHUEUEIZ exmunfueg — 10-4919" “¥8/20U "2S GN 'S OU ‘yesuaW OnsseuLs0JU) ‘1Se4g OP [esIUED COUN — FAG ‘9 "A EREL OHOIEI0Y “ISEIG OP Jes1UBD COUEE — EB/LEL :saU0, 1G-d91 ¢ “seyenes seano e eipingin ese “osqmino-osreuer Le e- sy gL (£) / (2) (% way ey900y ep [eay ORSELIEA — y o'1zz s'vaL v'G6 6601 (% wa) PIPPI ORSEIJU] — £ ze0z s'onL UpoL s's8 -2 O'Lv9 9 g'see tL sLi9r ozzz (sequiia $19 wa) {PupIUaWedIO 119004 — 1 186L e86L ze6L Lg6L sig 861-1861 “IVNOIDWN OWNOS3L OG VINYLNAWVSUO VLI303N 1A O8GYND 32Nao obstante, prevalece o ponto de vista de que a carga fiscal é excessivamente elevada no Brasil. Preconceitos de natureza doutrindria ou ideolégica tém impedido que sejam levadas na devida conta informages que contrariam a opiniéo predominante. Na realidade, a carga tributéria brasileira, além de nfo ser elevada em comparacdo a que prevalece em outros paises, tem apresentado nitida tendéncia 4 queda. De fato, a carga tributéria bruta, definida como a relagdo percentual entre a tributagdo total e o PIB, caiu de 25,6% em 1970-72 para 24,0% em 1980-82. Em conseqiiéncia de um aumento nas transferéncias e nos subsidios como proporedo do PIB, a carga tributéria liquide sofreu diminuigdo ainda mais significativa, passando de 16,1% em 1970-72 para apenas 10,8% em 1980-82 (Quadro VII). Cabe ressaltar, além disso, que os dados de PIB subjacentes as relagdes percentuais tegistradas no Quadro VII representam, nos anos mais recentes, uma subestimativa Provavelmente consideravel da atividade econémica realizada no pais. Com efeito, pode-se supor que durante o perfodo recente de recesso ou crescimento lento, a chamada eco- nomia invisfvel ou submersa tenha crescido de forma substancial em termos absolutos e em relagdo a atividade econdmica formal. Quatro anos de c-escimento a taxas negativas ou inferiores 4 taxa requerida para absorver no setor formal da economia os expressivos contingentes de mo-de-obra que ingressam no mercado de trabalho a cada ano parecem ter conduzido a uma situago em que o PIB, tal como calculado pela Fundagao Getilio Vargas, corresponde a uma parcela decrescente da atividade econémica total. A partici- pao dos impostos no total da produgdo de bens e servigos deve ter sofrido, portanto, redugdo bem superior Aquela indicada no Quadro VII. Mesmo que se faca abstragSo do crescimento da economia “submersa”, a carga fiscal brasileira nfo é de magnitude compardvel 4 de outros paises. Em 1980-82, a carga tributaria bruta no Brasil foi inferior em quase 13 pontos de percentagem a carga tribu- téria média dos paises da OCDE. Note-se ainda que a carga fiscal nestes paises seguiu tendéncia oposta a verificada no Brasil, aumentando de 31,7% em 1970-72 para 36,9% em 1980-82 (Quadro VIII). A carga fiscal brasileira parece pouco significativa mesmo quando comparada a de algumas economias subdesenvolvidas de nfvel médio de renda. Em 1980, por exemplo, a receita tributéria Iiquida de 5 paises da Asia Oriental (Filipinas, Indonésia, Malasia, Singapura e Tailandia) representava 16,2% do PIB?*, superando portanto em 5,5 pontos percentuais a relago correspondente para o Brasil (Quadro VII). Finalmente, cabe ressaltar que a carga tributéria, avaliada segundo 0 método con- vencional utilizado no Quadro VII, tende a superestimar o Snus efetivamente suportado pelo setor privado, dado que uma frag#o aprecidvel dos impostos totais recai sobre préprio governo ou sobre as empresas estatais. Na realidade, a tentativa de quantificar a carga fiscal efetivamente incidente sobre 0 setor privado pressupde uma estimativa dos impostos pagos pelo governo (encargos patronais, impostos implicitos nas compras governamentais de bens e servicos) e pelas empresas estatais (encargos patronais e outros 28 Carlos A. Longo, “Notas sobre a Evolugdo da Carga Tributéria”, in Revista de Economia Politica, Vol. 4, n9 4, out-dez. 84, p. 129. 33“AD4/SOO/3YRI ‘sIEUO|DEN seUOD op CAUED 8 stEOSI4 sopMsg ep OLED :saIUCy "€8 “d“ya/'unt‘9 GN ‘BE ION ‘eq1W/9U003 eimunfuog We sepeDInd gid OP seAlewNse sep Ogun) Wa sepeins[ed segSeIOY sor sz etl sz gat gt ze6L ou 9% oor 9'ez vt wu 1861 Lor ge 06 vee sz vol og6L ze gl £6 e'ez gu silt 6L6L Vel eh 86 Lye 6zL sb BL6L ert st ze 9'gz vel zz L461 vat gt 98 e'9z gel eu 9264 vst Bz ze zz vot Bite SL6t 9'91 ez gL v'92 sgt 6oL vL6h OL zw 8 g'9z o'gt eo e261 s'ol Lo 8 V9 gst got 2264 oot 80 ze o'sz sat 36 1261 sgt go v6 Use 9’oL V6 oz6L (9) (s) (y) (e) (2) (t) [(g+)-€] (zt) soyas}puy soveaid ouy epinby7 sorpysqans sepougsoysuedL legolp esnag sounqus, soanqus euganqus e616 eupingus e615 1(8ld OP % WZ) 7861-0261 ‘VOIND|T 3 ViNNS WIdyiNgleyl VOYVO HA O8aYND‘est “dyer ‘s4wousg 40} UopeZ|ueBIE ~ 3GDO eP $88)€d “ADA/SOG/3UE “Bupasny,9 eyueds3 ‘epue| “se "yoo aJwWoves3 G20 ‘weuldojeneq pue Uonesedoog IDEN SeUOD ap CALUBD @ SleOSI4 sopmsy ep ONUED — |Wse1g :seIUOY 19915 ‘OBNqWIOXN] s6myog ‘eynbun ‘oBanquiexn 9 erpugisy ‘IeBmuog ‘einbin | Imig @ emnbun veynbuny, ‘se18/9P wa sossesdxe wWe10} sopebesBe so soquiy ‘odnU6 0 eved 610} |eLUELWEUJENOE er}6001 ep 9 12101 gid OP 4H4ed e epeInajen waBUEDIEg 7 “Je1D05 ejougpinaid g sopeBadwe @ sesopeBeidwe ap segdinqiiuco we 9 ‘so.eJIpU! @ so1asIP so1SOdUH! 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VOIND!T 3 VLNUS VINYLNEIUL VOUVS vO VAILWINILSA x1 OHGvAD 36impostos diretos). Os dados registrados no Quadro IX permitem verificar que a redugdo na carga bruta incidente sobre o setor privado foi ainda mais expressiva do que a queda estimada pelo método convencional. Entre 1970-72 ¢ 1980-82, a carga bruta suportada pelo setor privado caiu de 24,4% para 21,3%, ao passo que os tributos pagos pelo governo ¢ pelas empresas federais aumentaram de 1,2% para 2,7% do PIB. A carga liquida inci- dente sobre o setor privado, definida como a diferenga entre a carga bruta e a soma das transferéncias e subsfdios, acusou diminuigdo de quase 50%, passando de 14,9% em 1970-72 para apenas 8,1% em 1980-82 (Quadro IX). Em sintese, as informagSes acima apresentadas apontam para a conclusio de que © problema do desequilfbrio fiscal pode ser enfrentado, pelo menos em parte, por meio de um aumento da carga tributdria. Ao contrério do que freqiientemente se afirma, o nivel de tributagZo vem apresentando tendéncia a queda e ndo é elevado em comparago a0 que se verifica em outros paises. Desde que combinada com a preocupaco explicita de evitar um aumento de impostos sobre setores j4 excessivamente sobrecarregados e de reduzir o grau de regressividade da estrutura tributéria, a elevacdo da carga fiscal pode contribuir de modo aprecidvel para o ajustamento das finangas publicas no Brasil. COMENTARIOS FINAIS O objetivo basico deste trabalho foi o de contribuir para o exame da questo do déficit piblico por meio da critica a dois diagnésticos equivocados, que tiveram divul- gacdo relativamente ampla no passado recente. Procurou-se mostrar, em primeiro lugar, que diagnésticos de tipo “ortodoxo”, que tomam como referéncia a relagdo necessidades de financiamento do governo/PIB, baseiam-se em utilizagio inadequada dos dados dispo- nfveis ¢ em compreensdo incorreta de um conceito tradicional do FMI e da possibilidade de aplicé-lo a economia brasileira. Por uma série de motivos discutidos na primeira sega deste trabalho, 0 conceito de necessidades de financiamento do setor piblico, tal como definido no contexto da implementago do programa de ajustamento acordado com 0 FMI, nfo se presta a andlise da politica fiscal em uma economia como a brasileira, fato que parece ter sido finalmente reconhecido até mesmo pelos técnicos do Fundo. Como © diagnéstico ortodoxo esté normalmente vinculado a uma condenagdo suméria das empresas piblicas, consideradas responsaveis por grande parte do déficit fiscal, procu- rouse enfatizar a necessdria distingdo entre déficit e necessidades de financiamento, ¢ mostrar que as empresas nfo financeiras com participagzo do governo federal apresen- taram superdvits operacionais e correntes em todos os anos do perfodo 1970-1982, o que contraria a opinigo muito difundida de que o setor produtivo estatal registra déficits crdnicos. Por outro lado, rejeitou-se a opinigo oposta de que depois de dois anos de politica econémica “ortodoxa”, sob supervisdo do FMI, o déficit fiscal estaria atualmente “sob controle”. Esta avaliagfo costuma basear-se nas estatisticas referentes ao “déficit operacional” do setor piblico, tal como conceituado para fins de acompanhamento da 37execugo do acordo com o FMI. Na segunda seco deste trabalho, argumentou-se que o “déficit operacional” também néo constitui um indicador adequado da politica fiscal e que, apesar das “contas operacionais” do setor piblico consolidado apresentarem atualmente resultado positivo, existem indmeros indicios de que o problema do dese- quilibrio das contas governamentais esta ainda longe de ter sido realmente equacionado. Como a suposigSo de que o déficit fiscal estaria sob controle vem muitas vezes acompa- nhada da afirmativa de que teria ocorrido nos dltimos anos substancial aumento da carga tributéria, mostrou-se também que a evidéncia disponivel aponta na dire¢do contréria. Na verdade, a carga fiscal brasileira ndo é elevada em comparagdo com a de outros paises e vem apresentando tendéncia 4 queda no passado recente. Este trabalho nfo teve e nem poderia ter a pretensdo de oferecer uma resposta as diferentes quest6es suscitadas pelo debate a respeito do déficit piblico no Brasil, mas apenas a de afastar alguns equivocos, de caréter conceitual ou empirico, que tém contri- bufdo para dificultar o entendimento dos problemas discutidos. Na realidade, as defi- ciéncias do debate sobre a questo fiscal decorrem nfo somente da jé mencionada pro- pensio, t8o freqiiente entre os economistas brasileiros, a opinar sobre problemas espect- ficos com base em posig6es ideol6gicas preconcebidas, mas principalmente da verdadeira desordem fiscal e administrativa prevalecente no pais, que torna extremamente dificil, quando nfo impossivel, uma andlise adequada ¢ atualizada dos orgamentos governamen- tais. A solugdo deste problema pressupde uma completa reorganizago das finangas pliblicas, que seja efetivamente capaz de conferir visibilidade as contas do governo e de submeté-las ao controle da sociedade. ABSTRACT ‘This paper provides a critical evaluation of some aspects of the recent debate on fiscal policy in Brazil. It argues that orthodox as well as heterodox analyses of the size of the fiscal deficit tend to incur into conceptual or factual erros that seriously obstruct an adequate understanding of the issues involved. A mistaken comprehension of certain basic concepts and even a tendency to disregard available statistical information are shown to be some of the main causes of the inconclusive nature of the discussions about the state of public finance in Brazil. Section I examines the conceptual difficulties involved in the application of the concept of public sector borrowing requirements as defined in the IMF programme for Brazil. Section II discusses the validity of the statis- ties on the public sector’s “operational” deficit and of the assumption that public finances are now basically under control. The final section summarizes the main con- clusions. 38