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Humberto Petrel
Con la colaboracin de
Romeo E. Petrel
E-mail: idb-books@iadb.org
www.iadb.org
ISBN: 1-886938-28-8
A
Nelva
Mariana
Gustavo
Guillermo
PROLOGO
Enrique V. Iglesias
Presidente
Banco Interamericano de Desarrollo
VIl
RECONOCIMIENTOS
Humberto Petrei
Washington, D.C.
Diciembre de 1997
ix
CONTENIDO
BIBLIOGRAFA
ANEXOS
LISTA DE SIGLAS
AGRADECIMIENTOS
NDICE DE TEMAS
Pgina en blanco a propsito
NDICE
5. Suecia 119
Organizacin poltico-administrativa 119
NDICE DE CUADROS
2.1 Estados Unidos: dficit mximo proyectado y dficit real 31
2.2 Estados Unidos: ejecucin vs. proyecciones 43
4.1 Reino Unido: ejecucin vs. proyecciones 105
6.1 Australia: ejecucin vs. proyecciones 145
9.1 Diferencias porcentuales entre ejecucin y presupuesto original para
algunos pases industrializados 213
9.2 Desvo promedio del ndice de gastos ejecutados sobre
gastos proyectados 214
9.3 Promedios porcentuales de errores de prediccin 215
9.4 rganos de control externo. Recursos presupuestarios en porcentajes del
presupuesto total 221
16.1 Diferencias porcentuales entre ejecucin y presupuesto para algunos
pases latinoamericanos 366
16.2 rganos de control externo. Recursos presupuestarios en porcentajes del
presupuesto total 369
17.1 Gasto extrapresupuestario y gasto total 378
17.2 Dficit presupuestario y cambios en el nivel de endeudamiento 379
NDICE DE TABLAS
2.1 El proceso presupuestario en Estados Unidos 35
3.1 El proceso presupuestario en Canad 75
4.1 El proceso presupuestario en el Reino Unido 103
5.1 El proceso presupuestario en Suecia 126
6.1 El proceso presupuestario en Australia 141
7.1 El proceso presupuestario en Nueva Zelandia 169
8.1 El proceso presupuestario en Espaa 193
9.1 Facultades de los poderes ejecutivo y legislativo para la aprobacin y
modificacin del presupuesto 209
9.2 Horizonte de programacin, proyecciones 212
XVI
NDICE DE GRFICOS
2.1 El proceso presupuestario en Estados Unidos 37
3.1 El ciclo presupuestario en Canad 70
4.1 El ciclo presupuestario en el Reino Unido 99
4.2 El proceso presupuestario en el Reino Unido 102
9.1 Duracin de las etapas de discusin del presupuesto 216
14.1 El proceso presupuestario en Mxico 329
BIBLIOGRAFA 451
ANEXOS 457
LISTA DE SIGLAS 465
AGRADECIMIENTOS 469
NDICE DE TEMAS 471
XV11
PREFACIO
presupuestaria
Una revisin de la teora
V Existe otra escuela, de la cual no nos ocuparemos aqu, la denominada Escuela de Eco-
noma Poltica de Chicago, que traza un paralelismo con la doctrina de mercados
eficientes, y parte de la idea de que toda la informacin que puede prestar el sistema
poltico se encuentra en el mecanismo del voto. Entonces, los procesos polticos exis-
tentes conducen a las mejores decisiones colectivas y por lo tanto hay poco lugar para
mejorar las polticas pblicas. As como la doctrina de mercados eficientes sostiene que
el precio, por ejemplo, de un ttulo o una accin refleja toda la informacin necesaria
y por lo tanto no hay posibilidades de hacer ganancias extraordinarias jugando en la
bolsa, el resultado de una votacin contiene toda la informacin necesaria para tomar
decisiones sobre los programas del gobierno. Los desvos en los precios, o los desvos
en el nmero de votos, son fenmenos estocsticos temporarios que no alteran los
resultados finales. Si un programa de gobierno no es bueno, el mecanismo de votacin
lo reemplazar. Si un programa sobrevive a los procesos eleccionarios es porque el
programa es adecuado y por lo tanto hay poco lugar para mejorar las polticas pblicas.
4 Captulo 1. Discusin de las teoras centrales
infalible para sumar las preferencias de los individuos. O sea, no existe una
funcin que cumpla con todas aquellas condiciones. Hay aqu un serio
como medio para reflejar las preferencias de los ciudadanos tiene varias
debilidades. Entre ellas cabe destacar el limitado poder que tiene el votante,
es uno de los medios para alcanzar estos fines. En ese contexto tan amplio
vale la pena establecer con alguna claridad cules son los fines de la
Las reformas habidas en los pases industrializados que aqu se estudian han
sido en parte inspiradas o justificadas por teoras existentes, pero tambin
han encontrado una base en un cuerpo de teora que se ha ido desarrollando
junto con esas reformas. As, a las teoras de las decisiones colectivas, del
principal-agente y de los costos de transaccin, se agrega un conjunto de
ideas en proceso de sistematizacin bajo el nombre de nueva administracin
pblica (new public managemenf), o nuevo manejo gerencial (new
management) o simplemente gerencialismo (managerialism).
La teora de las decisiones colectivas, como se ha visto, al sostener
que cada individuo busca maximizar su propio bienestar, segn sea la
funcin que cumpla en la sociedad -funcionario, legislador, poltico-puede
llevarlo a una conducta que no contribuye al bienestar colectivo. De all la
Parte I. Una revisin de la teora presupuestaria 19
Referencias y bibliografa
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ParteII
La experiencia de los pases
industrializados
eSTADOS uNIDOS
cANADA
Reino Unido
sUECIA
Australia
nUEVA zELANDIA
Espuiiii
INDUSTRIALIZADOS: RECAPITULACION
Pgina en blanco a propsito
El ordenamiento presupuestario
Cuadro 2.1
Estados Unidos: dficit mximo proyectado y dficit real
1
Gramm Rudman Hollings primera versin.
2
Gramm Rudman Hollings nueva versin.
3
Budget Enforcement Act.
Nota: * Estimado
Fuentes: Collender(1995) pg. 23, y elaboracin propia.
Principales actores
El proceso presupuestario
Tabla 2.1
El proceso presupuestario en Estados Unidos
gado. Esos comits fijan montos globales y asignan fondos de acuerdo con
la clasificacin funcional que corresponde al funcionamiento de los comits
Flexibilidad presupuestaria
Cuadro 2.2
Estados Unidos: ejecucin vs. proyecciones
(ndice del gasto total ejecutado
sobre el monto proyectado en el ao base)
Aos de proyeccin
1 2 3 4 5
1990-1991 108,7 109,6 111,0 110,1 111,4
1991-1992 107,3 108,6 106,5 104,5 102,9
1992-1993 95,5 96,8 102,4 103,3
1993-1994 94,0 96,9 97,3
1994-1995 96,4 96,5
1995-1996 100,0
Error promedio de
proyeccin 5,0 5,6 5,7 6,0 7,1
(en porcentajes)
Hay una clara distincin entre control interno y control externo. Hay un
control interno que corresponde a cada agencia, donde hay un responsable
financiero que tiene a su cargo el cuidado de las cuentas y la obligacin de
informar adecuadamente sobre sus actos. A su vez la OMB ejerce una
supervisin sobre las cuentas de todas las dependencias del gobierno, y
desde 1978 existe un cuerpo de auditores (Inspector General, IG) con un
estatuto legal especial, que se encarga de la auditora dentro del ejecutivo.
Al mismo tiempo est la GAO, que depende del congreso y desempea un
papel importante en materia de control y evaluacin.
Control externo
Algunas limitaciones
Temas de discusin
Referencias y bibliografa
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Informacin en internet
A los pocos meses del segundo mandato del gobierno de Mulroney, a fines
de 1988, el sistema anterior fue reemplazado por otro que implicaba una
mayor centralizacin en las decisiones del gasto y que, en buena medida,
reproduce el camino que haban comenzado a recorrer el Reino Unido y
Australia. El cambio se tradujo en una reestructuracin de los comits del
gabinete, por la cual las decisiones del gasto fueron transferidas de los
cuatro comits de polticas a un nuevo comit de revisin del gasto, a un
comit operativo y al comit de prioridades y planificacin.
Las decisiones finales las sigui tomando el comit de prioridades
y planificacin, pero cualquier gasto deba previamente pasar por alguno de
los otros dos comits. El comit de revisin del gasto, presidido por el
primer ministro, fue formado para estudiar y ordenar los cortes presupuesta-
rios necesarios. La decisin del propio primer ministro de encabezar ese
comit da una idea de la determinacin en reducir el gasto y bajar el dficit,
pero la iniciativa, que al comienzo fue acogida con beneplcito y entusias-
mo por el gabinete en su conjunto, fue perdiendo fuerza y en 1989 el mayor
esfuerzo se traslad al lado de los impuestos.
Ya en plena vigencia del sistema de poltica y gerenciamiento del
gasto, se puso en marcha un proceso que habra de llevar varios aos y que
se orienta a explotar mejor la motivacin de los gerentes de programas de
niveles altos y medios y a desarrollar un sistema de informacin que
conlleve a una mejora en el aprovechamiento de recursos.
Parte II. La experiencia de los pases industrializados 67
Principales actores
La actividad central del presupuesto gira alrededor del gabinete; del consejo
del tesoro (especie de ministerio semicolegiado para el gasto); del mi-
nisterio de finanzas; y naturalmente de las agencias ejecutoras. El presu-
puesto es un ejercicio continuo donde la retroalimentacin de informacin
es fluida y abundante.
El gabinete revisa la estrategia presupuestaria, fija las prioridades
de polticas y los objetivos y toma las decisiones sobre la base de las
opciones y propuestas presentadas por el ministro de finanzas y el consejo
del tesoro. Dentro del gabinete funcionan comits que tienen por objeto
formular polticas, supervisar el diseo e implementacin de nuevos pro-
gramas y liderar la reasignacin de fondos en sus esferas de accin. En
68 Captulo 3. Canad
El ciclo presupuestario
En 1991 se aprob la ley de control del gasto que fij lmites al total del
gasto, no al dficit. El control se ejerce por distintos medios, como estudios
de "valor por dinero" y estudios de evaluacin, pero no por mecanismos
que dependan de una evaluacin ex post del presupuesto. No hay una
poltica anticclica deliberada, sino que la idea prevaleciente es que tal
72 Captulo 3. Canad
Tabla 3.1
El proceso presupuestario en Canad
-12 Abril El consejo del tesoro revisa los planes de los distintos
ministerios.
Control
Auditora externa
Como reaccin a un aumento de los gastos (de alrededor del 70 por ciento
entre 1965 y 1978) y a la percepcin de que haba una mala utilizacin de
recursos en muchas reas del gobierno, se cre la comisin real para la
gestin y responsabilidad financiera (The Royal Commission on Financial
Management and Accountability)2. La comisin expres que la aplicacin
de la auditora de resultados era limitada, que las normas no eran satisfacto-
rias y que el seguimiento era fragmentario e inconcluso, y estaba basado
generalmente en informes endebles. La comisin puso gran nfasis en la
necesidad de mejorar la evaluacin de programas. Adems, recomend
revisar cada programa cada cinco aos y asegurar la capacidad dentro del
gobierno para conducir tales evaluaciones conforme a normas razonables
de calidad. Como producto de este informe y de otras discusiones en el seno
del gobierno, se ampli en 1977 el mandato de la oficina del auditor
general, dndosele independencia y sumndosele importantes responsabili-
Control interno
Hasta 1978 los sistemas de auditora interna haban sido dbiles. En ese ao
se recre la funcin mediante el establecimiento de la oficina del contralor
general, expandiendo su mbito a todas las reas de gobierno y elevando su
nivel para asegurar que la planificacin de las auditoras y los informes
sobre sus resultados llegaran oportunamente a los responsables de los
ministerios o agencias respectivas. Esto fue perfeccionado en 1982 con la
aparicin de las Normas de Auditora Interna del Gobierno de Canad,
producidas por la oficina del contralor general. Estas normas requeran que
cada ministerio tuviera una oficina de auditora independiente para efectuar
una revisin sistemtica y una evaluacin de sus operaciones, a fin de acon-
sejar a los responsables de su gestin en lo relativo a economa, eficiencia
y efectividad de las polticas, prcticas y controles vigentes en su esfera
respectiva. (Ntese que esto data de 1982. La auditora interna de Estados
Unidos ha mostrado una preocupacin en este sentido recin en 1993, como
se vio en la seccin anterior.)
Esta revisin indujo a todos los ministerios a conducir auditoras
internas sobre todos los aspectos de sus operaciones. Desde entonces, los
auditores deben dar su opinin sobre sistemas, procedimientos y controles
y sobre el cumplimiento de estatutos y reglamentos, y adems deben
80 Captulo 3. Canad
Evaluacin
Referencias y bibliografa
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88 Captulo 3. Canad
Informacin en internet
Organizacin poltico-administrativa
El ciclo presupuestario
Grafico 4.1
El ciclo presupuestario en el Reino Unido
100 Captulo 4. Reino Unido
mues y que cuenta con su conformidad pasa a ser ley despus de 30 das,
haya o no dado su conformidad la cmara de los lores. En 1909 la cmara
Tabla 4.1
El proceso presupuestario en el Reino Unido
Mes previo
inicio ao Fecha Tareas o acciones
fiscal
-11-5 Septiembre- Continan las reuniones del comit del gasto (EXD),
noviembre el cual da sus recomendaciones al gabinete, quien
discute la distribucin de recursos.
Cuadro 4.1
Reino Unido: ejecucin vs. proyecciones
(ndice del gasto total ejecutado sobre el monto
proyectado en el ao base)
Aos de proyeccin
1 2 3
1986-1987 100,73 102,36 102,92
1987-1988 99,88 100,11 106,98
1988-1989 98,25 103,99 107,97
1989-1990 103,72 106,44 109,35
1990-1991 103,71 106,30 111,32
1991-1992 101,07 103,78 105,08
1992-1993 101,68 100,29 98,94
1993-1994 98,65 96,97 95,94
1994-1995 98,70 96,96
1995-1996 100,20
Error promedio de
proyeccin (%) 1,56 3,26 6,09
Fuente: Informes de presupuesto
Antecedentes
Control interno
Control externo
mente pero con un grado de autonoma y poder menores que los que
estaban en la concepcin original de sus impulsores.
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Informacin en internet
Organizacin poltico-administrativa
Algunos antecedentes
1 encuadre macroeconmico
Tabla 5.1
1 proceso presupuestario en Suecia
Mes previo
inicio ao Fecha Tareas o acciones
fiscal
presupuestado no alcanza para cubrir los gastos, la agencia puede usar los
fondos del ejercicio siguiente. Para esos traslados hay mximos permitidos,
Reformas en marcha
Auditora
Esta oficina est formada por 12 miembros del parlamento, con un mandato
de cuatro aos y presidida por uno de sus miembros, designacin que
normalmente cae en un miembro de la oposicin. Sus tareas son adicionales
a las de legislador y por ellas sus miembros reciben una remuneracin
adicional. La oficina cuenta con un grupo de aproximadamente 20 audi-
tores. Este cuerpo audita el Banco de Suecia, que depende del parlamento
y la oficina del ombudsman. Tiene jurisdiccin sobre los ministerios pero
esta auditora no se est haciendo. Puede ocurrir que este cuerpo y la RRV
tomen un mismo tema, y de hecho ha ocurrido, con resultados que difieren.
Este cuerpo tiene una funcin de tipo investigativa orientada al desempeo
del sector pblico y no de examen de cuentas. Adems, se ocupa de
examinar las instrucciones y directivas del gobierno y los mtodos de
control y evaluacin.
132 Captulo 5. Suecia
Retroalimentacin de la informacin
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Informacin en internet
Breve historia
El ciclo presupuestario
Tabla 6.1
El proceso presupuestario en Australia
(supply estmales) para cubrir los gastos necesarios para una parte del ao
y que le sirve al gobierno para seguir operando mientras se contina la
Cuadro 6.1
Australia: ejecucin vs. proyecciones
El mtodo de lo devengado
Transparencia informativa
est en dicha ley, el banco central, por su parte, emite en forma trimestral
un informe sobre la economa con sus correspondientes proyecciones.
Control externo
Referencias y bibliografa
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Informacin en internet
parte del servicio civil y como tales designados por la comisin para
servicios del estado, vale decir que su designacin o remocin no dependan
Un nuevo gobierno fue electo en 1984. Enfrentado con una crisis cambiara,
el gobierno opt por liberar el tipo de cambio, desregular el sistema
financiero, hacer ms competitivo el sector privado e iniciar una transfor-
macin del sector pblico procurando introducir mecanismos de competen-
cia semejantes a los de los mercados del sector privado. En los aos
siguientes se llevaron a cabo reformas institucionales radicales que
concluyeron por redefinir completamente el papel y el funcionamiento del
estado. Los distintos cambios han culminado en varias leyes que sintetizan
el pensamiento y la accin en determinadas esferas del manejo del sector
pblico, entre las que merecen destacarse la ley de empresas pblicas de
1986, la ley del sector pblico de 1988, la ley de finanzas pblicas de 1989
y la ley de responsabilidad fiscal de 1994.
162 Captulo 7. Nueva Zelandia
La transicin
El proceso presupuestario
tres aos, en los que se especifican las metas que deben alcanzarse. Para los
niveles medios hay un sistema de contratos e incentivos, pero con menor
Tabla 7.1
El proceso presupuestario en Nueva Zelandia
Nota: * Nueva Zelandia opera sobre un ciclo de tres aos de proyecciones y estimaciones, pero
trabaja con un presupuesto anual. Para esta tabla se utiliza el ao t-1 de las proyecciones, porque
son ms detalladas, aunque las proyecciones para el presupuesto del ao t comenzaron en el ao t-3.
Fuente: elaboracin propia.
Se trabaja a partir de una base dada y se proyecta para los dos aos
siguientes. Pero las proyecciones tienen un carcter de semi-obligatorio,
pues sirven de base firme para la programacin del gasto en ejercicios
siguientes. Cualquier cambio debe justificarse. Los datos proyectados estn
sujetos a pautas muy estrictas y tienen lmites de crecimiento con respecto
al perodo anterior.
De los modos sealados en secciones anteriores slo rige el tipo B
en sus dos variantes, neto y bruto. Se trata de actividades que requieren
fondos del estado, en el primer caso slo lo necesario para completar sus
recursos, permitiendo a la entidad que retenga los ingresos que genera. En
el segundo caso no hay ingresos autnomos. Los "productos" que se
presupuestan se agregan en grandes porciones presupuestarias llamadas
"votos". Cada voto incluye los fondos que se aprueban y los objetivos,
enmarcados en un anlisis de las tendencias y proyecciones, un detalle de
los gastos de capital previstos, los ingresos de otras fuentes y una
conciliacin con las proyecciones contenidas en presupuestos anteriores.
172 Captulo 7. Nueva Zelandia
Informes pblicos
Otros informes
Evaluacin y control
Cada agencia puede utilizar los sistemas de evaluacin que considere tiles
para mejorar sus programas, pero no existe en el pas un sistema de
evaluacin como tal. Las reformas han centrado su atencin en el diseo de
incentivos y polticas.
El control est dividido en interno y externo. El primero se hace por
medio de los auditores de cada agencia. Generalmente el auditor est
ubicado en un nivel alto de la organizacin, normalmente con lnea de
dependencia directa del responsable de la agencia o ministerio auditado. La
auditora es fundamentalmente de tipo financiero y sobre cumplimiento de
normas. Una cantidad ms bien modesta de recursos se dedica a estudios de
"valor por dinero" y en otros estudios especiales. No hay una organizacin
central que coordine o tipifique el trabajo de los auditores. Estos se rigen por
criterios de aceptacin general y las fuentes son los estndares fijados por las
asociaciones profesionales del pas o por asociaciones internacionales.
176 Captulo 7. Nueva Zelandia
Control externo
Recapitulacin
Referencias y bibliografa
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Parte II. La experiencia de los pases industrializados 183
Informacin en internet
Antecedentes histricos
presupuesto. Establece con claridad que no hay impuesto sin ley ni tampoco
hay gasto vlido que no est asentado en una ley.
El ciclo presupuestario
Tabla 8.1
Ciclo presupuestario en Espaa
1 marco macroeconmico
1993 el dficit fie de 7,5 por ciento del PBI, lo que plante la necesidad de
reducirlo considerablemente en un plazo de slo cuatro aos. Sin embargo
Antecedentes
El tribunal de cuentas
Referencias y bibliografa
Carretero, Adolfo. "El Informe Anual del Tribunal de Cuentas (III)". Revista de
Derecho Financiero y de Hacienda Pblica. Madrid, Espaa: Editorial de
Derecho Financiero.
Espaa. 1996. "Ley 12/1996, de Presupuestos Generales del Estado para 1997".
Boletn Oficial del Estado (315). Diciembre 30, 1996. Madrid, Espaa.
Fuentes Vega, Santiago. 1995. "El futuro en el control del gasto pblico".
Presupuesto y Gasto Pblico (15): 199-208. Madrid, Espaa: Ministerio
Pedroza de la Llave, Susana T. 1996. El control del Gobierno: Funcin del "Poder
Legislativo ". Mxico D.F., Mxico: Instituto Nacional de Administracin
Pblica.
Sez, Mara Jess y God, Jos A. 1991a. "El sistema presupuestario espaol:
evolucin, situacin y perspectivas". Trabajo presentado en el seminario
sobre el presupuesto frente a los nuevos retos de la planificacin y
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Sala Snchez, Pascual. 1990. "La constitucin, la ley orgnica del Tribunal de
Cuentas y su ley de funcionamiento". Revista de Administracin Pblica,
(122)(mayo/agosto): 131-152. Madrid, Espaa: Centro de Estudios
Constitucionales.
206 Captulo 8. Espaa
Zapico Goi, Eduardo. 1988. "La modernizacin del gasto pblico". Papeles de
economa espaola (37): 465-481. Madrid, Espaa: Confederacin
Espaola de Cajas de Ahorro.
Informacin en internet
Congreso (www.congreso.es)
Ministerio de Economa y Hacienda- Secretara de presupuesto y gastos
(www.dgip.es)
Ministerio de Administraciones Pblicas (www.map.es)
Visite nuestro sitio Web para obtener ms informacin: www.iadb.org/pub
9
9 La experiencia de los pases
Tabla 9.1
Facultades de los poderes ejecutivo y legislativo
para la aprobacin y modificacin del presupuesto
Australia Solamente el ejecutivo puede pre- No hay reglas establecidas por ley
sentar propuestas de gastos. La c- sino por reglamentos e instruccio-
mara alta de la legislatura puede nes, las cuales se han flexibilizado
enmendar programas nuevos, siem- cada vez ms en los ltimos aos.
pre que no se aumente la carga im-
positiva.
210 Captulo 9. La experiencia de los pases industrializados: recapitulacin
Coordinacin de polticas
Tabla 9.2
Horizonte de programacin, proyecciones
Reino No hay requisito legal. Las Sujeto a los requerimientos del tratado
Unido variables agregadas se proyec- de Maastricht. El plan a mediano plazo
tan a 5 aos. Los datos a nivel consiste en mantener el dficit dentro
de programa aparecen para el del lmite establecido en las estimacio-
presupuesto y dos aos ms. nes para los tres aos siguientes.
Nueva La ley exige que junto con el La ley de responsabilidad fiscal esta-
Zelandia presupuesto para el ao ms blece cinco principios bsicos: reduc-
dos aos de proyecciones, se cin del endeudamiento, nivel pruden-
presente un informe de estrate- te de deuda, conservacin del capital
gia para 10 aos. social, manejo prudente de riesgos y
sistema impositivo predecible.
Fuentes: Alian (1994) y Ter-Minassian, Prente y Martnez Mndez. (1995) y elaboracin propia.
Parte II. La experiencia de los pases industrializados 213
Cuadro 9.1
Diferencias porcentuales entre ejecucin y presupuesto original *
para algunos pases industrializados
lleg a tener diferencias de ms del 100 por ciento, muestra en los ltimos
aos progresos significativos. El Reino Unido y Australia muestran pocos
Cuadro 9.2
Desvo promedio del ndice de gastos
ejecutados sobre gastos proyectados
Aos de proyeccin
Cuadro 9.3
Promedios porcentuales de errores de prediccin
~n f
Aos
Pases Ejercicios
Ia3 Ia4 Ia5
Estados Unidos 1990-1991 9,74 9,83 10,14
1991-1992 7,47 6,73 5,96
1992-1993 3,34 3,34
1993-1994 3,94
tendencia (b) -2,154
Australia 1989-1990 3,15 4,36
1990-1991 5,79 5,94
1991-1992 3,18 4,84
1992-1993 1,58 1,95
1993-1994 0,91
tendencia (b) -0,868 -0,830
Reino Unido 1989-1990 6,50
1990-1991 7,11
1991-1992 3,31
1992-1993 1,01
1993-1994 2,81
tendencia (b) -1,348
Nota: (b) valor de b en la ecuacin y=a+bt, siendo / el nmero de aos.
Fuente: Cuadros 2.2,4.1, y 6.1.
El ciclo presupuestario
Grfico 9.1
Duracin de las etapas de discusin del presupuesto
Control
Control interno
Tabla 9.3
Control interno
Estados Unidos Las agencias federales son responsables del control interno, y la
mayora tiene un inspector general nombrado por el presidente y
aprobado por el congreso.
Canad La oficina del contralor general que depende del consejo del tesoro
se encarga del control.
Reino Unido Los titulares de los ministerios y agencias son responsables ante el
parlamento por una buena administracin, incluyendo el control
interno. La oficina de control interno del tesoro provee gua y
asistencia a los ministerios. Hay oficiales de cuenta directamente
responsables nombrados por los ministros o titulares de agencias,
aunque en su nombramiento se busca un visto bueno del ministerio
de finanzas.
Australia Los ministros son responsables del control interno, bajo normas
generales del ministerio de finanzas.
Todos los pases estudiados tienen un rgano que controla las operaciones
del ejecutivo y que depende del poder legislativo, salvo en el caso de
Suecia, donde la dependencia es menos clara. En todos los casos se trata de
organizaciones que operan con independencia, que cuentan con personal
bien calificado, que gozan de un alto prestigio en la sociedad y cuyos
informes son seguidos con gran atencin en el sector pblico.
Los casos vistos guardan un paralelismo en su evolucin. En todos
ellos se pas de un control de comprobante por comprobante a uno basado
en muestreo y con un enfoque orientado a identificar reas de riesgo, para
agregarse ms tarde objetivos tales como el impulso de criterios de eficiencia
y eficacia en el manejo de los recursos y de reformas administrativas.
El cometido central ha continuado siendo el de cuidar el cumpli-
miento de aspectos legales y de procedimiento en el manejo de los fondos
pblicos que consume la parte ms importante de la disponibilidad de
recursos. Otra rea son los estudios de "valor por dinero" (VFM), que
consumen en promedio de un 20 a un 30 por ciento de los recursos.
Algunos de estos rganos desempean un papel importante en promover
cambios en la legislacin o en las prcticas administrativas y en algunos
casos son fuente de informacin a los legisladores sobre proyectos de ley
que se discuten en las cmaras.
En la mayora de los casos hay una buena coordinacin entre la
funcin de control interno y la de control externo, desempeando el rgano
encargado de esta segunda funcin un papel rector en la orientacin de la
auditora sobre el sector pblico. Cada vez en mayor medida los sistemas
externos de control utilizan recursos del sector privado en las auditoras de
agencias del gobierno. Esto se ha vuelto ms notable en aquellos pases que
exigen estados contables auditados para sus entes pblicos.
Hay una clara tendencia a dar una mayor publicidad a los informes
de los rganos de control externo. En alguna medida, la influencia de estos
entes descansa en la repercusin que tienen sus informes. Algunos de los
rganos de control externo -Estados Unidos, Canad y el Reino Unido, por
ejemplo- tienen un sistema de seguimiento a nivel parlamentario sobre las
recomendaciones de perodos anteriores.
220 Captulo 9. La experiencia de los pases industrializados: recapitulacin
Tabla 9.4
Control externo
Cuadro 9.4
rganos de control externo
Recursos presupuestarios en porcentajes del presupuesto total
Evaluacin
Esta es un rea central y tal vez el nudo alrededor del cual quedan
marcadas las diferencias ms notables entre los pases industrializados
analizados y los pases latinoamericanos. La eficiencia se impulsa por dis-
tintos canales: a travs de una revisin rigurosa de los distintos programas
por parte del gabinete, de indicadores de resultados que forman parte
intrnseca de la discusin presupuestaria, de estudios sistemticos sobre la
utilizacin de los recursos que son luego utilizados en las decisiones presu-
puestarias, de incentivos a la labor gerencial, tcnicas de control vinculadas
a criterios de eficiencia, etc. Los pases estudiados han realizado buenos
progresos en la utilizacin del presupuesto para introducir criterios de
eficiencia en el uso de los recursos.
La mayora de esos pases avanza hacia la definicin de indicadores
de gestin combinados con un presupuesto por programas. Estados Unidos
avanza con una base legal muy fuerte y con metas en el tiempo bien
224 Captulo 9. La experiencia de los pases industrializados: recapitulacin
AlTStilIi
Brasil
chile
CTotorofoisi
m
m
Venezuela
Ln xp@riiciii de los pulses
latinoaisiericEiioSo resuiii@n cmp^F^tl
Pgina en blanco a propsito
Noticia histrica
El perodo colonial
La Argentina independiente
De 1990 a la fecha
Aspectos metodolgicos
La sancin de la ley 24.156, que rige a partir del primero de enero de 1993,
dio el marco legal para el establecimiento de un sistema de administracin
financiera. El principio que orient la reforma es el de la centralizacin
normativa, es decir, de las polticas, metodologas y procedimientos que
regulan las operaciones, junto con una descentralizacin operativa segn la
cual cada sistema es administrado por las propias instituciones.
Existe, en un avanzado estado de desarrollo, un sistema de
informacin denominado Sistema Integrado de Informacin Financiera
(SIDIF) que es administrado por la contadura general de la nacin y por
medio del cual se procesan prcticamente todas las operaciones originadas
por el presupuesto, la tesorera y el crdito pblico. Este sistema opera
como un conjunto de subsistemas que interactan sobre una base de datos
comn a la cual tienen acceso todas las reas intervinientes. El SIDIF
central ha organizado su operatoria en los cuatro organismos centrales
involucrados, es decir, la oficina nacional de presupuesto, la contadura
general, la tesorera general y la oficina nacional de crdito pblico.
A travs del SIDIF se prepara el presupuesto, se efectan los
cambios requeridos, se programa la ejecucin a partir de necesidades
definidas por cada ente, y se pueden comparar metas con ejecucin. Se
registran los distintos momentos del gasto (compromiso, devengamiento y
pago) y se hace la transferencia de fondos a los acreedores usando la red
bancaria autorizada. El SIDIF funciona con un ncleo central que contem-
pla las conexiones necesarias para interoperar con bases de datos locales
ms desagregadas conforme a las necesidades de cada ente. Esta etapa se
240 Captulo 10. Argentina
Preparacin
Tabla 10.1
1 proceso presupuestario en Argentina
cursos humanos, en una segunda reforma del estado que tuvo implicancias
presupuestarias muy importantes y donde la jefatura de gabinete cumpli
Ejecucin
tos por un perodo de 90 das luego de cerrado el ao, durante el cual se po-
dan registrar compromisos imputados al ao anterior. Actualmente los
Control interno
Indicadores de gestin
1 control externo
Referencias y bibliografa
Fra Amador, Mara y Pearlman, Eliot. 1996. Proposalfor the Modernization ofthe
Argentine Control Agency. Kennedy School of Government, Harvard.
World Bank. 1996. "Argentina: The Convertibility Plan: Assessment and Potential
Prospects". I- II(15402-AR). Washington, D.C., United States: The World
Bank.
Informacin en internet
Breve historia
nes del banco central, y un banco central que entre sus operaciones inclua
algunas propias de un banco de fomento. Este presupuesto era tratado en el
La Constitucin de 1988
Organizacin administrativa
El plan pluranual
bastante detallado de las inversiones, que incluyen una buena parte de los
programas sociales.
Control
La nueva constitucin seala que cada uno de los poderes deber contar con
sistemas integrados de control interno con la finalidad de evaluar el
cumplimiento de las metas del plan plurianual y la ejecucin de los
programas y presupuestos del pas.
Existe una secretara de control interno que lleva a cabo su labor
por distintos mtodos. Esta secretara, que resulta de la evolucin de la
inspeccin general de finanzas, cuya organizacin rigi entre 1975 y 1986,
acta en forma centralizada, con brazos que penetran en las otras organiza-
ciones. Se trata de un rgano normativo que designa sus auditores en 16
secretaras del sector central, y opera adems con delegaciones en 23
estados para atender las operaciones del gobierno federal. Todos sus
auditores son nominados por el ministerio de hacienda. Hay otras seis
delegaciones sectoriales que corresponden a los sectores de las fuerzas
armadas y la presidencia, cuyos titulares son designados por el responsable
del respectivo sector.
La idea es que el control interno apoya al control externo. Todos los
informes de auditora producidos por la secretara de control interno son
enviados al tribunal de cuentas. El control interno de las empresas del
estado se hace a travs del ministerio respectivo. La secretara est
comenzando a desarrollar una capacidad propia para llevar a cabo
auditoras operacionales; si bien la tarea ha comenzado en 1994, todava
tiene un desarrollo ms bien modesto. El control en general se concentra en
aspectos de legalidad, y entre otras cosas presta particular atencin a
licitaciones y la aplicacin de las polticas de personal.
Dentro del ministerio de planificacin y presupuesto hay una
secretara encargada del seguimiento de la ejecucin presupuestaria. Esta
secretara, que est en proceso de reestructuracin y fortalecimiento, va a
poner nfasis en el seguimiento de los proyectos de inversin, sistematizan-
do la informacin existente y desarrollando un sistema de seguimiento de
progreso fsico en combinacin con progreso financiero. No hay por ahora
un desarrollo para el seguimiento de programas, aunque s se han hecho
estudios retrospectivos sobre su ejecucin financiera y, ms globalmente,
270 Captulo 11. Brasil
Control externo
El control externo se hace por medio del tribunal de cuentas. Este tribunal,
creado en 1891 para revisar y juzgar los actos de disposicin de gastos y
percepcin de ingresos, se incorpora a la constitucin al ao siguiente y en
1896 es dotado de la primera ley orgnica. Desde un comienzo y hasta la
reforma constitucional de 1967 tuvo la facultad del examen previo de los
actos gubernamentales.
Con la reforma de la constitucin de 1988 las facultades de este
tribunal se ampliaron y solidificaron. Le caben el control y la fiscalizacin
contable, financiera, presupuestaria, operacional y patrimonial de las
entidades de administracin directa e indirecta, incluidas las fundaciones y
sociedades instituidas y mantenidas por el poder pblico federal. Con
respecto a los ingresos federales el tribunal entiende en la fiscalizacin de
los convenios, en las regalas del petrleo y en la distribucin de los fondos
de coparticipacin a municipios y a estados, as como en la verificacin de
los clculos de los coeficientes correspondientes.
Parte III. La experiencia de los pases latinoamericanos 271
El tribunal est formado por nueve miembros, tres de los cuales son
nombrados por el poder ejecutivo con acuerdo del senado y los otros seis
Referencias y bibliografa
Longo, Carlos A. 1989. "Brazil: Fiscal Issues and the 1988 Constitution".
International Bureau of Fiscal Documentation 43 (August/September):
389-393. Amsterdam, The Netherlands.
Mattos Filho, Ary Oswaldo, coord. gral. 1993. Reforma fiscal coletnea de estudos
tcnicos vol. 1. Sao Paulo, Brasil: Drea Books and Art.
Informacin en internet
Chile, al igual que otros pases de Amrica Latina, hered de Espaa una
estructura fiscal rudimentaria segn la cual las Oficinas Reales se limitaban
a formular listados de todos los tributos y gastos que se deban realizar
anualmente. La Constitucin de 1812 contena una disposicin que requera
que cada seis meses se imprimiese una razn de las entradas y gastos
pblicos, la que deba contar con la aprobacin del senado. A esto se agreg
en 1818 la obligacin de que el poder ejecutivo remitiera al senado, con el
mismo intervalo de seis meses, un estado demostrativo de los ingresos, de
las inversiones y de las existencias de fondos pblicos. En 1820 se cre el
tribunal mayor de cuentas que tena amplias atribuciones en materia de
control, hacienda y percepcin de tributos. Luego se separaron las fun-
ciones y tras una reorganizacin se crearon, en 1839, la contadura mayor
y el tribunal superior de cuentas.
Con la constitucin de 1822 se encomend al poder ejecutivo la
preparacin de los presupuestos, disponiendo que cada ministerio ordenase
sus gastos ajustando los desembolsos a las sumas de rentas y contribuciones
asignadas por la nacin. Al ao siguiente se reglament una estructura
282 Captulo 12. Chile
El proceso presupuestario
La programacin de inversiones
Programacin de caja
ras. Adems, los servicios pblicos pueden tener cuenta con bancos
comerciales, previa autorizacin del ministerio de hacienda.
Polticas y presupuesto
la repblica, cuyo funcionamiento debe ser reglado por una ley constitucio-
nal an pendiente de sancin.
El control externo
Reformas en marcha
Referencias y bibliografa
Chile. 1975. "Decreto Ley 1.263". Diario Oficial (29.317). Noviembre 28, 1975.
Santiago, Chile: Ministerio de Hacienda."
Montellano, Mnica et. al. 1996. "La evaluacin de la gestin pblica: La ex-
periencia chilena". Trabajo presentado en el Encuentro Sudamericano
sobre Evaluacin y Control de la Gestin Pblica por Resultados,
Cartagena: Colombia.
Informacin en internet
Notas histricas
hasta que entraron en vigor nuevas reglas. Esta nueva constitucin otorg
mayor importancia al control fiscal, ponindolo en manos de la contralora
En 1922 Colombia celebr un acuerdo con Estados Unidos que pona fin
a un largo perodo de diferencias diplomticas derivadas de la separacin
de Panam. En virtud de ese acuerdo, el pas habra de recibir una suma que
superaba el presupuesto gubernamental de un ao. Al mismo tiempo se
produca en el mundo una considerable expansin de los mercados de
capital que Colombia deseaba aprovechar. El gobierno solicit a los Estados
Unidos una cooperacin tcnica, y como consecuencia lleg ese ao una
302 Captulo 13. Colombia
El proceso presupuestario
Tabla 13.1
1 proceso presupuestario en Colombia
Control
Control interno
Funciones de la contralona
Referencias y bibliografa
Arbelez R., Mara Anglica. 1989. "Aportes del nuevo estatuto orgnico de presu-
puesto". Coyuntura econmica XIX(4) (diciembre): 115-128. Bogot,
Colombia.
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gestin pblica". Trabajo presentado en el Encuentro Suramericano sobre
Evaluacin y Control de la Gestin Pblica por Resultados, Cartagena de
Indias: Colombia.
Diaz Bautista, Ornar. 1996. "El control fiscal en el proceso de formacin del
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257 (marzo-abril): 5-57. Bogot, Colombia.
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Ley 38: Normativo del presupuesto general de la nacin. Abril 21, 1989. Bogot,
Colombia.
Informacin en internet
Noticia histrica
El ciclo presupuestario
3.
3.
Referencias y bibliografa
Ley orgnica de la administracin pblica federal. 1996. 33a. ed. Mxico D.F.,
Mxico: Editorial Porra.
Informacin en internet
Antecedentes histricos
El proceso presupuestario
entre sus activos ttulos de FOGADE con una remuneracin baja, inferior
a lo que le cuesta obtener fondos en el mercado. Gran parte de esos ttulos
nuevas. Los montos fijados para cada ministerio y entes adscriptos son
rgidos. Aunque la oficina central de presupuesto indica montos para cada
La funcin de control
Reformas en marcha
Referencias y bibliografa
Decreto No. 314. G. O. No. 35.528. Agosto 19, 1994. Caracas, Venezuela.
Decreto No. 980. G. O. No. 5.019 Extraordinario. Diciembre 14, 1995. Caracas,
Venezuela.
Una buena parte de los pases de Amrica Latina han introducido reformas
constitucionales en los ltimos aos, las que han significado dar al poder
legislativo facultades mayores y ms precisas en materia presupuestaria. Las
normas constitucionales y las contenidas en las leyes orgnicas de presupues-
to incluyen clusulas que limitan el gasto total a la disponibilidad de recursos.
En algunos casos hay un mayor rigor, al no permitirse una reestimacin de
los recursos por parte del congreso. El apoyo tcnico con que cuentan los
miembros del legislativo es pobre, destacndose como un esfuerzo singular
la iniciativa de Venezuela de crear una oficina especializada dependiente del
congreso para producir informacin sobre cuestiones fiscales.
De la lectura de la tabla 16.1 surge el avance logrado en relacin a
las normas legales y constitucionales que tienden a equilibrar las facultades
de los dos poderes. Resulta evidente que hay una preocupacin creciente
por la estabilidad. Varias de las reglas marcan la necesidad de limitar el
gasto a la disponibilidad de recursos de contrapartida. Las ltimas reformas
no han puesto un nfasis similar en lo referente a publicidad de los actos del
ejecutivo, o en la necesidad de reglar la informacin que debe proporcionar-
se al legislativo de manera regular.
362 Captulo 16. Pases latinoamericanos: resumen comparativo
Tabla 16.1
Facultades de los poderes ejecutivo y legislativo
Mxico La aprobacin del presupuesto corres- El poder ejecutivo puede asignar recur-
ponde a la cmara de diputados, a sos en exceso de los presupuestados a
iniciativa del poder ejecutivo. los programas que considere convenien-
tes, excepto los ingresos extraordinarios
derivados de emprstitos.
Venezuela El poder ejecutivo nacional presenta El congreso podr alterar las partidas
al congreso el proyecto de ley de presupuestarias, pero no autorizar gastos
presupuesto. Si al 30 de noviembre no que excedan el monto de las estimacio-
se hubiera sancionado el presupuesto, nes de ingresos del proyecto de ley de
se reconduce el presupuesto anterior, presupuesto. El poder ejecutivo podr
ajustado por el PE en resguardo del ordenar ajustes en los crditos presu-
equilibrio presupuestario. puestarios si durante la ejecucin fuera
evidente una recaudacin menor a lo
previsto. Tambin est facultado para
decretar traspasos entre programas,
proyectos y partidas.
Armonizacin de polticas
Horizonte de programacin
registra en promedio una diferencia porcentual del orden del 66 por ciento,
pero debe recordarse que en los primeros cinco aos del periodo sealado los
Cuadro 16.1
Diferencias porcentuales entre ejecucin y presupuesto
para algunos pases latinoamericanos*
1 ciclo presupuestario
Control y evaluacin
Cuadro 16.2
rganos de control externo
Criterios de eficiencia
Cuadro 17.1
Gasto extrapresupuestario y gasto total
Cuadro 17.2
Dficit presupuestario y cambios en el nivel de endeudamiento
Las diferencias entre estas dos estimaciones son mayores para los
pases de Amrica Latina estudiados y en algunos casos superan el 20 por
ciento. En los pases industrializados del estudio pareciera existir una ten-
dencia a un mayor rigor en los sistemas de registro, destacndose Estados
Unidos donde las diferencias son muy reducidas. Ntese que en este pas
hay normas explcitas de control del dficit y lmites al endeudamiento im-
puestos por el congreso, lo cual seguramente impulsa un alto rigor contable.
Lo sealado no pone en tela de juicio los registros ni los mtodos
empleados; destaca s la falta de consistencia entre los datos presupuestarios
y los datos de deuda, o en todo caso sirve para mostrar que a pesar de haber
acuerdo conceptual, en la prctica no siempre el presupuesto refleja
centralizadamente todas las decisiones y registraciones que hacen a todos
los gastos e ingresos pblicos.
Parte IV. Las diversas experiencias y estrategias de reforma 381
1 perodo presupuestario
Tabla 17.1
Anualidad presupuestaria
Canad Los fondos autorizados caducan al final del ao. Se permite trasladar al
ao siguiente hasta un 5 por ciento de los gastos operacionales.
Reino Las asignaciones caducan al final del ao del presupuesto. Las disponibi-
lidades sobre gastos de capital pueden ser trasladadas al ejercicio
Unido
siguiente (cubiertas por una asignacin suplementaria).
Australia Las asignaciones caducan al final del ao. Con la debida justificacin
puede trasladarse hasta un 10 por ciento de los gastos operativos.
Nueva Las autorizaciones caducan al final del ao. Los fondos remanentes de un
ejercicio pueden utilizarse en el siguiente mediante una autorizacin que
Zelandia
depende de un control estricto sobre el cumplimiento de metas.
Espaa Los fondos caducan a fin de ao, salvo justificacin especial, o crditos
extraordinarios autorizados en el ltimo mes y no gastados u operaciones
de capital.
Chile A partir del 1 de enero de cada ao slo pueden efectuarse pagos con
cargo al presupuesto vigente. Los compromisos pendientes de pago al 3 1
de diciembre se cancelan con cargo al nuevo presupuesto.
Parte IV. Las diversas experiencias y estrategias de reforma 383
Mxico Una vez que finaliza la videncia de un presupuesto, slo pueden hacerse
pagos con base en l por los conceptos efectivamente devengados en el
ao que corresponda y que se encuentren debidamente contabilizados. En
casos excepcionales, se pueden autorizar contratos por encima de las
asignaciones presupuestarias, pero el compromiso excedente queda sujeto
a la disponibilidad presupuestaria de los aos subsecuentes.
Gastos impositivos
Garantas
Reino Unido Los ministros del gobierno pueden otorgar garantas, las que deben
ser incluidas en el informe anual de la tesorera al parlamento.
Pasivos contingentes
Cuentas intergeneracionales
Una categora especial de gastos a enfrentar est formada por los pagos de
jubilaciones o pensiones de retiro. Este rubro est aumentando en muchos
pases tanto industrializados como en proceso de desarrollo y es probable
que crezca an ms con el fenmeno generalizado del aumento de la
esperanza de vida de la poblacin. Lo importante para la toma de decisiones
es que en cada ao se tenga una visin completa de lo que est pasando y
de lo que se prev que habr de pasar con los recursos y gastos. Pocos
pases incluyen, al momento de la discusin del presupuesto, informacin
sobre proyecciones de gastos e ingresos para jubilaciones o retiros. En
todos los pases industrializados vistos hay estudios actuariales que
muestran la marcha de los ingresos y gastos de esa rea, y en los ltimos
aos algunos de ellos han introducido reformas tendientes a reducir su peso
financiero creciente. Los pases de Amrica Latina son conscientes del
problema y algunos -como Chile y Argentina- tambin han introducido
390 Captulo 17. La integralidad del presupuesto
Referencias y bibliografa
Sin restar importancia a los otros fines, ste es el nudo dominante del anlisis
presupuestario. Aqu ms que en otros terrenos se conjugan instrumentos y
procedimientos para llegar a un determinado resultado. En los prrafos
siguientes el acento est puesto en las herramientas que permiten evaluar las
alternativas para asignar determinados recursos a determinados fines. En el
captulo siguiente se estudia lo relativo a la formacin de las decisiones.
394 Captulo 18. El presupuesto y los fines de la poltica econmica
Identificacin de preferencias
El anlisis costo-benefido
La discusin sobre reglas que fijen topes o lmites ha sido planteada por
varios autores y ha sido motivo de debate. James Buchanan y sus seguido-
res sostienen que las cuestiones fundamentales que hacen al funcionamiento
de la economa deben quedar plasmadas en normas constitucionales, pues
as se crea en los gobernantes una fuerte obligacin sobre un tipo de poltica
para la cual la sociedad ha alcanzado un acuerdo. Como contra-argumento
se sostiene que es difcil prever en una norma distintas circunstancias o
condiciones futuras y que una norma constitucional puede ser muy rgida
frente a realidades que cambian rpidamente. Puede pensarse en normas
constitucionales que fijen un lmite a determinadas variables o que
establezcan procedimientos que faciliten el logro de la estabilidad. En
400 Captulo 18. El presupuesto y los fines de la poltica econmica
un factor de rigidez cuando hubo que pasar de una fase de crecimiento del
gasto a una de reduccin. Como consecuencia, algunos pases, como el
cambio en ste, en virtud del Pacto de Estabilidad, hay lugar para excepcio-
nes al dficit por cada en el nivel de actividad. Dentro de Estados Unidos
Tabla 18.1
Endeudamiento: facultades y lmites
Estados Cada ao, como parte integrante del proceso presupuestario del con-
Unidos greso, se establece un lmite en la deuda pblica. Tambin puede ser
aprobada legislacin especfica sobre lmites a la deuda.
Suecia El gobierno slo puede endeudarse por ley, y slo para financiar el
dficit presupuestario u otro gasto aprobado por el parlamento o para
refinanciar la deuda. Las empresas estatales se endeudan bajo su propia
responsabilidad.
Australia El gobierno puede endeudarse slo por ley. Para perodos ms cortos,
el ministro de finanzas puede llegar a un acuerdo con cualquier banco
para solicitar prstamos que deben ser devueltos dentro de los 90 das.
Espaa El gobierno puede endeudarse slo por ley. La emisin de deuda debe
ser autorizada en todos los casos por el ministro de economa y
hacienda. En 1989 se congel el financiamiento por el banco central.
Parte IV. Las diversas experiencias y estrategias de reforma 405
Venezuela Las operaciones de crdito pblico requieren una ley especial que las
autorice, salvo las excepciones que determine la ley orgnica.
Tabla 18.2
Endeudamiento de gobiernos subnacionales
Nueva En general se considera que los gobiernos locales deben cubrir los
Zelandia gastos corrientes de un determinado ao con ingresos de ese mismo
ao.
Chile Slo para proyectos especiales y mediante ley los municipios y las
empresas pueden contraer emprstitos. La ley debe indicar la fuente
de repago.
Referencias y bibliografa
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Talvi, Ernesto y Vgh, Carlos A. 1996. "Can Optimal Fiscal Policy Be Pro-
cyclical?". Mimeographed paper.
El trabajo a nivel del ejecutivo difiere un tanto entre los dos grupos de pases
aqu considerados. En los pases industrializados es ms claro, a distintos
niveles, que por encima de la respuesta que cada funcionario debe dar a su
superior en la organizacin, hay un proceso democrtico que implica rendir
cuenta ante la opinin pblica de la manera como se prestan los servicios. La
forma que los usuarios tienen para llegar a quienes operan en el sector
pblico es ms directa y existen mecanismos de control ciudadano ms
efectivos. Los pases industrializados estudiados dan mayor cabida al
anlisis de eficiencia y de bsqueda de alternativas para la provisin de los
servicios. Sin duda que la competencia por fondos entre distintos ministe-
rios, y entre agencias dentro de cada ministerio, ha llevado al desarrollo de
una mayor capacidad de anlisis y ha influido en los criterios que se utilizan
Parte IV. Las diversas experiencias y estrategias de reforma 417
tos y utilizar este vehculo para introducir los criterios de economa, eficien-
cia y eficacia en un espectro amplio de las dependencias del ejecutivo.
Indicadores de desempeo
Una diferencia notable entre los dos grupos de pases radica en el uso de los
indicadores de desempeo. Los pases industrializados estudiados han
hecho un esfuerzo considerable por desarrollar estos indicadores y los usan
para la discusin del presupuesto y para los ejercicios de evaluacin. En
algunos casos hay una mayor tradicin que en otros y hay diferencias en
cuanto al nfasis. En Nueva Zelandia, por ejemplo, hay un mayor nfasis
en los indicadores de produccin, lo cual es entendible por la prevalencia
del enfoque de medir el cumplimiento de los responsables de programas a
travs de lo que entregan. En otros pases como Canad, Australia o el
Reino Unido, hay una preocupacin por captar el impacto de los programas.
Estados Unidos se encuentra prximo a introducir estos indicadores
conforme a un plan que contempla varias fases. Espaa est en proceso de
adoptarlos para un grupo creciente de programas.
Todo ello contrasta con el panorama que existe en Amrica Latina.
Varios pases tienen tericamente un presupuesto por programas y en
algunos casos incluyen metas cuantitativas, pero esas metas no tienen
ningn papel en la discusin del presupuesto, ni se emplean para hacer un
seguimiento sobre la forma como el programa usa los recursos. Una
excepcin dentro de ese grupo de pases lo constituye Chile, que desde el
ao 1994 est desarrollando un conjunto de indicadores que ya cubre un
buen nmero de agencias. Argentina dedica algunos esfuerzos a su
desarrollo y Colombia tiene un plan para un desarrollo amplio que cuenta
con apoyo del gabinete.
426 Captulo 19. Las preferencias de los votantes y la transparencia presupuestaria
Evaluacin
Referencias y bibliografa
Hausmann, Ricardo y Stein, Ernesto. 1996. "Searching for the Right Budgetary
Institutions for a Volatile Regin". En: Securing Stability and Growth in
Latn America: Policy Issues and Prospectsfor Shock-Prone Economies.
Pars Cedex, France: Organization for Economic Co-Operation and
Development/Inter-American Development Bank.
20
Horizontes futuros,
La ejecucin presupuestaria
1 marco macroeconmico
La transparencia de la informacin
informe financiero que refleje los ingresos y gastos del perodo precedente
y sus activos y pasivos, todo lo cual debiera completarse con un anlisis del
La bsqueda de eficiencia
ciclo que comprende las tareas de auditora, reflejando en cada ejercicio los
progresos alcanzados en la implementacin de las recomendaciones que el
Bibliografa
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Anexo 1
Diferentes conceptos de dficit
Dficit Gastos corrientes - in- Ahorro neto (posi- Concepto de capital mucho
corriente gresos corrientes tivo o negativo) ms restricto que concepto
del gobierno econmico (ej., inversin
en capital humano)
Dficit de ple- Por medio de proyeccio- Impacto sobre la Conveniente para apreciar
no empleo nes del PBI, de ingresos demanda agregada las posibilidades de progre-
(de equilibrio y gastos del gobierno, so en el mediano y corto
estructural) procurando separar los plazo
componentes ciclicos to-
mando como referencia
un PBI de pleno empleo
Dficit ajusta- Por medio de proyeccio- Impacto sobre la Conveniente para apreciar
do por el ciclo nes del PBI, de ingresos demanda agregada las posibilidades de progre-
0 y gastos del gobierno, so en el mediano y corto
dficit tenden- procurando separar los plazo
cial componentes cclicos to-
mando como referencia
un PBI promedio en lu-
gar de pleno empleo po-
tencial
Dficit Se excluyen los intereses Cambios en las po- Conveniente para separar el
primario netos sibilidades de cre- anlisis de las polticas ac-
cimiento tuales del arrastre acumula-
do
Anexo 2
1 mbito internacional: la bsqueda
Lista de siglas
GRH Gramm-Rudman-HollingsAct
IG Inspector General
UE Unin europea
Personas entrevistadas:
Abreu, Fany Callahan, John J. Espitia Zamora, Jorge E.
Ahlnius, Ingra-Britt Caminos, Mara Irma Evans, Helen
Alexander, Gordon Caragata, Patrick J. Eyzaguirre G., Nicols
Alvarado Ramrez, J. A. Carpinter, Paul Farell Cubillas, Arsenio
Amado, Antonio Carrasco, Jorge Fernandez Delgado, E.
Anderson, Barry Castro, Eva Freitas de Almeida, S.
Antioch, Gerard Cha vez Presa, Jorge A. French, Steve
Arias Ramrez, Rafael Clark-Lewis, Michael Fuentes Vega, Santiago
Arrellano, Pablo Contreras, David Gaetjens, Philip
Arriechi, Victor Cope, David Garca Villa, J. A.
Ayala, Horacio Core, Faviano Garten, Phil
Azrak, Guillermo S. Costin, Claudia Gavaldn Enciso, E.
Ballesteros Franco, Jorge Cronin, Colin Gil, John
Banga, Franceska Crusius, leda Giommi, Waldemar
Baptista, Asdrbal Da Cruz, Isaltino Alves God Snchez, J. A.
Barca Tejeiro, Jos Dale, Tony Gmez Restrepo, F. J.
Bames, Guillermo Daniel, Peter Gon9alves, Fernando
Barns, Greg Davidson,GiffM. Gonzlez Gonzlez, A.
Barios, Stephen de Cotret, Robert R. Goodwin, Paul
Bowsher, Charles A. Delfino, Hernndez Gray, Barry
Briggs, Lynelle DeVries, Peter Greenberg, Jeff
Brizio Rodrguez, G. Diez de Sollano, Jess Guerra, Luis
Brodtrick, Otto Dodds, John Guillen, Ramn
Bronzeado, Antonio Luiz Drummond, Olavo Gutirrez Lpez, Eduardo
Brown, Ken Drury, Gavin Halligan, John
Brunsson, Karin Dubois, Raymond M. Hawke, Gary
Bums, John A. Ducci Valenzuela, M.E. H. Snchez Mejorada, A.
Bussire, Le Escalante Tattersfield, P. Hernndez, Fernando
470 Agradecimientos
NDICE DE TEMAS