Presupuesto y Control Petrei PDF

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Presupuesto y control

Pautas de reforma para Amrica Latina
Humberto Petrel
Con la colaboracin de
Romeo E. Petrel
Banco Interamericano de Desarrollo

1997
Cataloging-in-Publication data provided by the
Inter-American Development Bank

Felipe Herrera Library

Petrei, A. Humberto, 1935-
Presupuesto y control: pautas de reforma para Amrica Latina / Humberto Petrei; con la
colaboracin de Romeo E. Petrei
p. cm.
Includes bibliographical references and ndex.
ISBN: 1886938288
1 .Budget-Latin America. 2.Finance, Public-Law and legislation-Latin America.
3.Expenditures, PublicLatin America~Law and legislation. Linter-American
Development Bank. II. Petrei, Romeo E.
351.722 P38~dc20 97-77993
Las opiniones expresadas en este libro son responsabilidad de su autor y no

necesariamente reflejan los puntos de vista del Banco Interamericano de Desarrollo o de
su Directorio Ejecutivo.
Presupuesto y control: pautas de reforma para Amrica Latina

Banco Interamericano de Desarrollo, 1997
Images 1997 PhotoDisc, Inc.
Esta publicacin puede solicitarse a:

IDB Bookstore
1300 New York Avenue, N.W.
Washington, D.C. 20577
Estados Unidos de Amrica
E-mail: idb-books@iadb.org
www.iadb.org
ISBN: 1-886938-28-8
A
Nelva
Mariana
Gustavo
Guillermo


V
PROLOGO

En los ltimos aos, se ha producido una importante literatura que explora

el impacto de las instituciones y los procedimientos presupuestarios sobre
el desempeo fiscal de los gobiernos. Esta literatura, que comprende
estudios sobre los pases de la Unin Europea, sobre los Estados Unidos,
y sobre los pases de Amrica Latina, encuentra que los resultados fiscales
no son independientes de las instituciones y procedimientos que rigen la
elaboracin del presupuesto, su aprobacin, su ejecucin y su control.
Al mismo tiempo, las mejoras en el desempeo fiscal que han
acompaado a las reformas de los procesos presupuestarios en diferentes
pases, tanto industrializados (por ejemplo, Nueva Zelandia) como de
nuestra regin (por ejemplo, Argentina), muestran que esta es un rea de
reforma que puede generar beneficios muy significativos. En este contexto,
el estudio detallado de las instituciones del presupuesto en Amrica Latina
y en aquellos pases desarrollados donde dichas instituciones son ms
modernas, adquiere fundamental importancia. En el caso de Amrica
Latina, porque permite identificar reas potenciales de reforma
institucional. En el caso de los pases industrializados, porque ofrece
importantes lecciones acerca del "best practice", que nos orientan hacia la
naturaleza de las reformas a considerar.
Presupuesto y control: pautas de reforma para Amrica Latina es
una contribucin muy importante en este sentido. Humberto Petrei nos
ofrece un anlisis en profundidad de las instituciones del presupuesto
pblico y los organismos de control presupuestario en siete pases
industrializados y en seis pases de Amrica Latina. Para ello, Petrei no se
limit a estudiar las leyes y las constituciones de cada uno de los pases,
sino que adems visit cada pas, y en cada uno condujo entrevistas con los
diversos actores que participan del proceso de presupuesto y control. El
resultado final refleja claramente este gran esfuerzo de recopilacin y
sistematizacin de la informacin. El anlisis se nutre de dos importantes
ramas de la teora econmica: la teora de las finanzas pblicas y la teora
de las decisiones colectivas. Mientras que la primera asume la existencia de
una funcin de utilidad social que se busca maximizar, la segunda reconoce
la dificultad de agregar preferencias individuales, y destaca la importancia
de los incentivos de cada uno de los agentes que participan en las
decisiones pblicas. Incorporar este segundo enfoque como complemento
VI
del primero es fundamental para hacer un anlisis institucional como el que

se desarrolla en este libro.

Cada estudio de caso incorpora una perspectiva histrica que nos

permite comprender la manera en que los pases van cambiando sus
instituciones en respuesta a distintos problemas. El libro tiene adems un
enfoque comparativo, tanto al interior de cada categora de pases como
entre los pases industrializados y los de Amrica Latina. Este enfoque
comparativo es sumamente til a la hora de pensar en posibles reformas
institucionales en los pases de la regin, que es en definitiva la razn
ltima del libro. El trabajo concluye con una serie de reflexiones acerca de
las lecciones aprendidas, y de las posibles estrategias de reforma para los
pases de la regin.
Esta obra debera ser lectura obligatoria para todos aquellos que
participan en el proceso de presupuesto, tanto a nivel del ejecutivo como del
legislativo, para aquellos encargados de proponer y llevar adelante los
procesos de reforma institucional en los diferentes pases, y para quienes
desde los organismos multilaterales de crdito tenemos la responsabilidad
de ayudar a los pases a avanzar en la modernizacin del estado y en la
profundizacin de las reformas del sector pblico.
Enrique V. Iglesias
Presidente
Banco Interamericano de Desarrollo
VIl
RECONOCIMIENTOS

Este libro ha sido posible merced a la colaboracin de una serie de

instituciones y de muchas personas que han prestado su ayuda de manera
desinteresada. El estimulante ambiente para la discusin de ideas y
programas de reformas que ofrece el Banco Interamericano ha sido
esencial, y en esto debemos tributar un homenaje al liderazgo continuo de
su presidente, Enrique Iglesias, y a la importante contribucin de su
vicepresidente, Nancy Birdsall. Mi primer agradecimiento es para ngel
Boccia, que siempre estuvo dispuesto a dar sus agudos comentarios y con
quien he tenido oportunidad de discutir la mayora de los captulos y la
propia estructura del libro. Luego debo reconocer el trabajo de Mariano
Sturla, quien adems de asistente de investigacin, fue un verdadero gerente
del proyecto, atendiendo todos los aspectos necesarios, desde la bsqueda
bibliogrfica, la preparacin de notas y la elaboracin de cifras, hasta su
participacin en el cuidado de la edicin. Mara Laura Lanzeni investig las
fuentes para varios captulos y prepar valiosas notas. Jos Cartas analiz
varios captulos, en especial los ltimos y formul tiles sugerencias.
Patricia Giovannoni, con alto espritu de colaboracin, hizo y rehzo
cuantas veces fue necesario un nmero incontable de borradores. Valeria
Zemborain tuvo a su cargo la preparacin de la bibliografa, realiz
bsquedas en internet y proces numerosas notas. Marina Simian puso en
limpio muchas de mis notas.
Dedico un especial reconocimiento a Benita Vasallo, por haber
mantenido un envidiable liderazgo en la conduccin del centro de
documentacin del BID. Su colaboracin, la de Rolland Lamberton y la de
Marina Schreiber nos permitieron acceder, con gran rapidez, a prcti-
camente todas las fuentes de informacin que nos fueron necesarias. Deseo
reconocer la labor de quienes han puesto un gran empeo y una excelente
labor profesional en la edicin y publicacin de este trabajo: Muni Figueres,
Brbara Rietveld, Jos Ellauri, Rafael Cruz y Dolores Subiza. Varios de mis
colegas, tanto del directorio del BID como de otras instituciones, y otros
funcionarios y amigos han prestado una gran ayuda comentando partes del
libro y/o haciendo posible diversas entrevistas en los pases que visit.
Adems quiero agradecer a todos aquellos que generosamente brindaron su
tiempo para responder a mis preguntas sobre el funcionamiento de las
instituciones en cada uno de los pases que comprende este estudio. Unos
y otros aparecen en la lista que por orden alfabtico se incluye al final.
viii
Espero no haberme olvidado de alguno; si as lo fuere, solicito disculpas y

confo en su comprensin.

La preparacin de este libro se extendi por algo ms de dos aos,

al tiempo que tena otras funciones, pero el trabajo recoge ideas acumuladas
a lo largo de mi vida acadmica y profesional: primero como profesor de
finanzas pblicas en la Universidad Nacional de Crdoba (Argentina),
luego a travs de mis funciones en el FMI y en particular en la OEA, donde
trabaj extensamente en programacin de inversiones, y ms tarde como
consultor de varios organismos internacionales, en especial del Banco
Mundial, con los que realic un buen nmero de misiones en aspectos
institucionales del presupuesto en varios pases de la regin; y por ltimo
en el BID donde he tenido oportunidad de ver la situacin de los pases del
rea y de participar en la discusin de sus polticas en la materia. Para este
libro he visitado cada uno de los 13 pases incluidos en el estudio, habiendo,
en cada caso, entrevistado a los principales funcionarios encargados de
presupuesto y control, y a acadmicos que han trabajado sobre temas
relacionados, al tiempo que hemos revisado selectivamente los principales
trabajos producidos en el campo elegido.
Por fin deseo agradecer a mi esposa Nelva, y a mis hijos Mariana,
Gustavo y Guillermo por el continuo apoyo que han dado a mi trabajo, no
slo desde el punto de vista afectivo, sino tambin en relacin a este
proyecto particular, del cual han participado en muchas de sus vicisitudes.
Humberto Petrei
Washington, D.C.
Diciembre de 1997
ix
CONTENIDO

PROLOGO

PREFACIO
RECONOCIMIENTOS
PARTE I - UNA REVISIN DE LA TEORA PRESUPUESTARIA

Captulo 1. Discusin de las teora centrales
PARTE II - LA EXPERIENCIA DE LOS PASES INDUSTRIALIZADOS

Captulo 2. Estados Unidos
Captulo 3. Canad
Captulo 4. Reino Unido
Captulo 5. Suecia
Captulo 6. Australia
Captulo 7. Nueva Zelandia
Captulo 8. Espaa
Captulo 9. La experiencia de los pases industrializados:
recapitulacin
PARTE III - LA EXPERIENCIA DE LOS PASES LATINOAMERICANOS

Captulo 10. Argentina
Captulo 11. Brasil
Captulo 12. Chile
Captulo 13. Colombia
Captulo 14. Mxico
Captulo 15. Venezuela
Captulo 16. La experiencia de los pases latinoamericanos: resumen
comparativo
PARTE IV - EXAMEN COMPARATIVO DE LAS DIVERSAS EXPERIENCIAS

Y ESTRATEGIAS DE REFORMA
Captulo 17. Las preferencias de los votantes y la transparencia
del proceso presupuestario
Captulo 18. El presupuesto y los fines de la poltica econmica
Captulo 19. La integridad del presupuesto
Captulo 20. Horizontes futuros, estrategias para la reforma
BIBLIOGRAFA
ANEXOS
LISTA DE SIGLAS
AGRADECIMIENTOS
NDICE DE TEMAS

xi
NDICE

PROLOGO v

RECONOCIMIENTOS viii
PREFACIO xvii
PARTE I. UNA REVISIN DE LA TEORA PRESUPUESTARIA

1. Discusin de las teoras centrales 3
La maximizacin del bienestar 3
La teora de las decisiones colectivas 6
Posibilidad de una integracin entre las dos escuelas 10
Los fines de la poltica econmica 13
Fundamentos del control 17
Teoras subyacentes en la reforma de los ltimos aos 18
PARTE II. LA EXPERIENCIA DE LOS PASES INDUSTRIALIZADOS

2. Estados Unidos de Amrica 25
Noticia histrica del proceso presupuestario 25
Principales actores 33
El proceso presupuestario 34
Flexibilidad presupuestaria 40
Contenido del presupuesto 42
La organizacin del control presupuestario 44
Temas de discusin 50
3. Canad 61
Antecedentes en materia presupuestaria 61
El presupuesto por programas 63
Evolucin de los sistemas de decisiones para polticas y gasto 64
Una nueva etapa: vigilancia centralizada, incentivos y
responsabilidad 66
El proceso presupuestario y reformas recientes 67
Control 76
Evaluacin 80
4. Reino Unido 89
Organizacin poltico-administrativa 89
Principales reformas en los ltimos aos 90
El ciclo presupuestario 97
El marco macroeconmico y las proyecciones de la economa 104
Indicadores de gestin 106
Ejecucin del presupuesto 106
Auditora y evaluacin presupuestaria 107
Xll
5. Suecia 119
Organizacin poltico-administrativa 119

Algunos antecedentes 120

El encuadre macroeconmico 122
El contenido y enfoque del presupuesto 127
Reformas en marcha 128
Auditora 129
Retroalimentacin de la informacin 132
6. Australia 137
Breve historia 137
La organizacin poltica y sus protagonistas 138
Caractersticas de las proyecciones 143
La poltica fiscal, la poltica monetaria y la deuda de los gobiernos
estatales 144
El mtodo de lo devengado 147
Transparencia informativa 148
Indicadores de desempeo y estudios de eficiencia 149
Los mecanismos de evaluacin 150
Los mecanismos de control 151
Fuerza de las reformas 153
7. Nueva Zelandia 159
El sistema de gobierno y principales actores del proceso
presupuestario 159
La situacin antes de 1984 160
1984: inicio de una etapa de reformas 161
El manejo de los costos de capital 172
Informes pblicos 173
Evaluacin y control 175
Recapitulacin 177
S.Espaa 185
Antecedentes histricos 185
Organizacin y normas administrativas 190
El marco macroeconmico 194
El Sistema de Informacin Contable Presupuestario (SICOP) 195
Los sistemas de control 196
xiii
9. La experiencia de los pases industrializados: recapitulacin 207

Las relaciones entre el poder ejecutivo y el poder legislativo 207

Coordinacin de polticas 210

Marco macroeconmico, proyecciones 211
Control 217
Evaluacin 222
La aplicacin de criterios de eficiencia 223
Control, evaluacin e incentivos 224
PARTE III. LA EXPERIENCIA DE LOS PASES LATINOAMERICANOS

10. Argentina 229
Noticia histrica 229
Administracin financiera 238
El presupuesto y el plan de inversiones 242
Control interno 246
El control externo 249
11. Brasil 257
Breve historia 257
La preparacin y discusin del presupuesto 262
Rigidez del presupuesto 265
El problema de la inflacin en la formulacin del presupuesto 266
Ejecucin del presupuesto 267
Sistema Integrado de Administracin Financiera (SIAFI) 267
Control 268
Consolidacin y reformas en marcha 272
12. Chile 281
Antecedentes histricos del proceso presupuestario 281
El marco constitucional y legal del presupuesto 284
Polticas y presupuesto 288
Las funciones de control 290
13. Colombia 299
Notas histricas 299
Encuadre legal del presupuesto 307
Coordinacin entre las polticas fiscal y monetaria 308
Endeudamiento de gobiernos locales 310
La anualidad del presupuesto y el rezago fiscal 314
Control 316
XIV
14. Mxico 325

Noticia histrica 325


Coordinacin de las polticas macroeconmicas y sectoriales 330
Seguimiento y control del gasto 332
La funcin del control externo 335
15. Venezuela 345
Antecedentes histricos 345
Vnculo entre planificacin y presupuesto 352
La funcin de control 353
16. La experiencia de los paises latinoamericanos: resumen
comparativo 361
Papel del ejecutivo y del legislativo en la formacin
del presupuesto 361
Armonizacin de polticas 363
Horizonte de programacin 365
Control y evaluacin 367
Criterios de eficiencia 370
PARTE IV. EXAMEN COMPARATIVO DE LAS DIVERSAS EXPERIENCIAS

Y ESTRATEGIAS DE REFORMA
17. La integralidad del presupuesto 377
Las ideas de universalidad y unidad del presupuesto 377
El perodo presupuestario 381
Recursos con afectacin especfica 383
Gastos impositivos 385
Garantas 386
Pasivos contingentes 388
El mtodo de lo devengado y los costos de capital 390
18. El presupuesto y los fines de la poltica econmica 393
Asignacin de recursos y preferencias sociales 393
La bsqueda de la estabilidad 399
El mantenimiento del empleo e ingresos mnimos 409
La distribucin del ingreso 412
19. Las preferencias de los votantes y la transparencia
presupuestaria 415
El trabajo a nivel del ejecutivo 416
El funcionamiento del legislativo 420
Los mecanismos de seguimiento y control dentro del ejecutivo 424
XV
Indicadores de desempeo 425

El control entre poderes 426

Evaluacin 427

20. Horizontes futuros, estrategias de reforma 431
La difusin de las reformas, algunas lecciones de la historia 431
La programacin del gasto 433
La ejecucin presupuestaria 441
El marco macroeconmico 442
Los mecanismos de control 443
Cierre del crculo programacin, ejecucin, control, evaluacin 446
La transparencia de la informacin 446
La bsqueda de eficiencia 448
NDICE DE CUADROS
2.1 Estados Unidos: dficit mximo proyectado y dficit real 31
2.2 Estados Unidos: ejecucin vs. proyecciones 43
4.1 Reino Unido: ejecucin vs. proyecciones 105
6.1 Australia: ejecucin vs. proyecciones 145
9.1 Diferencias porcentuales entre ejecucin y presupuesto original para
algunos pases industrializados 213
9.2 Desvo promedio del ndice de gastos ejecutados sobre
gastos proyectados 214
9.3 Promedios porcentuales de errores de prediccin 215
9.4 rganos de control externo. Recursos presupuestarios en porcentajes del
presupuesto total 221
16.1 Diferencias porcentuales entre ejecucin y presupuesto para algunos
pases latinoamericanos 366
16.2 rganos de control externo. Recursos presupuestarios en porcentajes del
presupuesto total 369
17.1 Gasto extrapresupuestario y gasto total 378
17.2 Dficit presupuestario y cambios en el nivel de endeudamiento 379
NDICE DE TABLAS
2.1 El proceso presupuestario en Estados Unidos 35
3.1 El proceso presupuestario en Canad 75
4.1 El proceso presupuestario en el Reino Unido 103
5.1 El proceso presupuestario en Suecia 126
6.1 El proceso presupuestario en Australia 141
7.1 El proceso presupuestario en Nueva Zelandia 169
8.1 El proceso presupuestario en Espaa 193
9.1 Facultades de los poderes ejecutivo y legislativo para la aprobacin y
modificacin del presupuesto 209
9.2 Horizonte de programacin, proyecciones 212
XVI
9.3 Control interno 218

9.4 Control externo 220

10.1 El proceso presupuestario en Argentina 244

13.1 El proceso presupuestario en Colombia 313
16.1 Facultades de los poderes ejecutivo y legislativo para la aprobacin y
modificacin del presupuesto 362
17.1 Anualidad presupuestaria 382
17.2 Garantas: principales reglas 387
18.1 Endeudamiento: facultades y lmites 404
18.2 Endeudamiento de gobiernos subnacionales 406
NDICE DE GRFICOS
2.1 El proceso presupuestario en Estados Unidos 37
3.1 El ciclo presupuestario en Canad 70
4.1 El ciclo presupuestario en el Reino Unido 99
4.2 El proceso presupuestario en el Reino Unido 102
9.1 Duracin de las etapas de discusin del presupuesto 216
14.1 El proceso presupuestario en Mxico 329
BIBLIOGRAFA 451
ANEXOS 457
LISTA DE SIGLAS 465
AGRADECIMIENTOS 469
NDICE DE TEMAS 471
XV11
PREFACIO

Las ltimas tres dcadas han venido acompaadas de oleajes fuertes de

presin sobre las economas de Amrica Latina. Al inicio del proceso de
apertura de la dcada del 70, le sigue la crisis de la deuda externa de la
dcada del 80 y ahora se agrega una aceleracin del fenmeno de
globalizacin. Estos oleajes han significado innumerables y diversas pre-
siones en general sobre la economa y en particular sobre el sector pblico
de los pases de la regin. Por suerte, cada oleaje ha venido acompaado de
vientos renovadores, los que van transformando las instituciones y, con
frecuencia, desbrozan el camino de los reformistas.
La demanda por un sector pblico eficiente, que responda a las pol-
ticas pblicas acordadas en el plano poltico, es cada vez mayor. Tambin
resulta evidente el afn por consolidar la estabilidad que la mayora de los
pases han logrado o van logrando. A esto, se agrega una creciente preo-
cupacin por dar al manejo de la cosa pblica una adecuada transparencia.
Bajo esa ptica cobra relevancia la forma en que se asignan los recursos en
el sector pblico y cmo se controla su uso. He all el objeto de este trabajo.
El estudio del presupuesto puede hacerse desde distintos ngulos:
desde el punto de vista de las fuerzas polticas que le dan forma en cada una
de sus etapas; desde el punto de vista contable administrativo, procurando
explicar los aspectos tcnicos que hacen a su presentacin, ejecucin, etc.;
desde el punto de vista econmico para determinar cmo se satisfacen las
necesidades pblicas a travs del mecanismo recurso-gasto, etc. El enfoque
aqu seguido radica en analizar las instituciones que los pases utilizan para
la asignacin de los recursos que controla el gobierno. Dicho anlisis
comprende las organizaciones, los procedimientos y las tcnicas empleados
en la formulacin del presupuesto y en el control y evaluacin de los
resultados de las actividades del gobierno, en el uso de los recursos
pblicos, procurando determinar cules de esas instituciones son ms tiles
en distintos contextos, y deducir de ese anlisis las posibilidades de
reformas que existen para mejorar aquella asignacin.
Mucho se ha hablado sobre el carcter incremental del proceso
presupuestario. Hay una especie de consenso sobre la idea de que cual-
quiera sea el enfoque que se adopte, en el fondo la enorme inercia de los
mecanismos existentes convierten en incremental a cualquier proceso. Este
punto de partida crea un dilema. Se quiere reformar, se quiere que haya una
mejor vinculacin entre asignacin de recursos y los fines que el estado o
XV111
la sociedad persiguen, pero si solo se puede reformar en el margen, se

pregunta si vale la pena hacer un gran esfuerzo cuando los resultados

pueden ser solo modestos. A pesar de los mltiples ensayos, en verdad es

difcil pensar en otro enfoque. Dentro del incrementalismo existen distintos
grados, adems de que puede haber un incrementalismo que mejore la
asignacin de recursos y otro que la empeore o que premie consistente-
mente la ineficiencia. Siempre es posible identificar las herramientas y
enfoques que ms se prestan para mejorar la asignacin de recursos. El
esfuerzo continuo generalmente recibe su premio. Lo importante es
construir bases que estimulen una cultura de cambio y crear espacios que
den lugar a distintas tasas de aceleracin de las reformas.
El presente trabajo consta de cuatro partes. La primera revisa los
aspectos tericos que explican la gnesis y el uso del presupuesto. La
segunda resea la evolucin de las prcticas de presupuesto y control en los
pases que marchan a la vanguardia en ese terreno: Estados Unidos,
Canad, Reino Unido, Suecia, Australia y Nueva Zelandia, y se incluye
Espaa como un caso intermedio y por la influencia que ha tenido sobre el
desarrollo de las instituciones de Amrica Latina. La tercera estudia los
mismos temas para un grupo de pases seleccionados de la regin:
Argentina, Brasil, Chile, Colombia, Mxico y Venezuela. La cuarta parte
resume de manera comparativa la experiencia de esos dos grupos de pases,
identifica lneas y mtodos posibles de reforma en materia de presupuesto
y de control y traza posibles estrategias de reforma.
Esta obra ofrece una visin panormica de los principales puntos de
discusin sobre presupuesto y control y en ese sentido est dirigida a varios
grupos. Por una parte, procura llegar a quienes participan en la preparacin
y ejecucin del presupuesto en los pases de la regin, ya sea desde los
rganos centrales o en las agencias ejecutoras y de control, y por otra desea
comunicar sus ideas a los parlamentarios, en particular a los que forman las
comisiones de presupuesto o interactan con los organismos de control.
Tambin puede ser til al mundo acadmico, como material de apoyo a la
enseanza en cursos de finanzas pblicas o materias relacionadas o como
referencia para trabajos de investigacin. Naturalmente que una recom-
pensa muy preciada por los autores sera que algunas de las ideas de la obra
sirvan para impulsar o dar mayor mpetu a las reformas que se llevan o que
se lleven a cabo en la materia.
Parte I
presupuestaria
Una revisin de la teora
Discusion de las teorias centrales


1Discusindelasteoras

centrales

Si bien estamos interesados en un anlisis institucional del presupuesto y
su control, para entenderlo mejor es necesario conocer las fuerzas que lo
modelan y las motivaciones y propsitos que tiene cada componente de la
sociedad en ese proceso. A grandes rasgos puede decirse que hay dos
enfoques para explicar la formacin del presupuesto pblico1. Una corriente
sostiene que el estado interviene para mejorar el nivel de satisfaccin
general y trabaja alrededor de una funcin de utilidad agregada, funcin que
resulta de la suma de las funciones de los individuos de la sociedad que se
trata. La otra corriente sostiene que es poco relevante trabajar con una
funcin de utilidad agregada, que lo importante es entender que el
presupuesto es el resultado de un conjunto de fuerzas polticas donde
priman las relaciones de intercambio voluntario entre los individuos, y que
para perfeccionarlo es necesario entender ese proceso poltico.
La maximizacin del bienestar
El anlisis presupuestario tiene en este enfoque un marco, en principio

riguroso, que le permite analizar y comparar distintas alternativas y
formular recomendaciones. La idea central es que el presupuesto y su
V Existe otra escuela, de la cual no nos ocuparemos aqu, la denominada Escuela de Eco-
noma Poltica de Chicago, que traza un paralelismo con la doctrina de mercados
eficientes, y parte de la idea de que toda la informacin que puede prestar el sistema
poltico se encuentra en el mecanismo del voto. Entonces, los procesos polticos exis-
tentes conducen a las mejores decisiones colectivas y por lo tanto hay poco lugar para
mejorar las polticas pblicas. As como la doctrina de mercados eficientes sostiene que
el precio, por ejemplo, de un ttulo o una accin refleja toda la informacin necesaria
y por lo tanto no hay posibilidades de hacer ganancias extraordinarias jugando en la
bolsa, el resultado de una votacin contiene toda la informacin necesaria para tomar
decisiones sobre los programas del gobierno. Los desvos en los precios, o los desvos
en el nmero de votos, son fenmenos estocsticos temporarios que no alteran los
resultados finales. Si un programa de gobierno no es bueno, el mecanismo de votacin
lo reemplazar. Si un programa sobrevive a los procesos eleccionarios es porque el
programa es adecuado y por lo tanto hay poco lugar para mejorar las polticas pblicas.
4 Captulo 1. Discusin de las teoras centrales
composicin pueden estudiarse en trminos econmicos, procurando ver

en cada caso cmo las distintas situaciones afectan a la funcin de

bienestar de la sociedad.

Cabe entonces preguntarse si tal funcin existe o puede imaginarse,
y en caso afirmativo, quines son los encargados de darle vida, y si no,
cules son las soluciones posibles. Una abundante literatura sobre el tema
y una discusin que lleva ya ms de 40 aos muestra que si se parte de un
conjunto razonable de principios respecto a la forma de las funciones
individuales de utilidad que se pretende agregar, tambin bajo supuestos
razonables, hay una imposibilidad de contar con tal funcin. El punto de
partida ha sido cmo trasladar todo el aparato analtico basado en la
conducta racional del individuo a una conducta racional de un conjunto de
individuos. Como es sabido, el principal problema radica en que no pueden
hacerse comparaciones interpersonales de utilidad. Con todo, la sociedad
a travs del proceso poltico parte de la idea de que las personas tienen
funciones de utilidad similares y asigna valores sociales a la utilidad del
ingreso (Musgrave y Musgrave, 1973).
Arrow, que ha cumplido un papel importante en el desarrollo terico
para explicar la formacin de las decisiones presupuestarias, impone a su
funcin de bienestar las condiciones de universalidad, consistencia
paretiana, independencia y ausencia de imposicin. Lo relativo a
universalidad significa que la funcin es vlida con independencia de la
forma en que se hace una votacin sobre programas de gobierno, o dicho
de otra manera, al seguirse las preferencias de los individuos no se requiere
unanimidad antes de la votacin, pero el resultado no debe alterarse segn
el mtodo que se siga para identificar las preferencias. La segunda condi-
cin se refiere a que si todos los individuos prefieren una solucin A a otra
B, entonces el resultado de la decisin colectiva debe indicar que A es
preferible a B. La tercera condicin nos dice que un ordenamiento entre dos
alternativas no debiera verse alterado por cambios sobre las preferencias
individuales en materia de alternativas no relevantes. La cuarta condicin
implica que el juego de las preferencias individuales es suficiente para en-
contrar una solucin sobre lo que quiere una sociedad. Todas estas condi-
ciones parecen razonables, pero todas no pueden ser cumplidas al mismo
tiempo, y de all se deriv el nombre de "Teorema de la imposibilidad".
Desde que Arrow formul su ya famoso teorema, estas condiciones
han experimentado algunas modificaciones e intentos de precisin o
refinamientos, pero la conclusin es que no hay una manera lgica e
Parte I. Una revisin de la teora presupuestaria 5
infalible para sumar las preferencias de los individuos. O sea, no existe una
funcin que cumpla con todas aquellas condiciones. Hay aqu un serio

dilema: muchos economistas sienten que conocen cules son las polticas

que conducen a un mayor bienestar, y sin embargo, no estn en condi-
ciones de probarlo. Como el anlisis econmico de las decisiones que debe
tomar la sociedad se basa en tal funcin, la solucin es que tal funcin
debe ser impuesta.
Quin impone tal solucin y cmo se hace es algo que queda sujeto
a la imaginacin: un grupo reducido (solucin oligarca), una persona que
"interpreta" a la sociedad (solucin dictatorial) o la mayora (solucin
tambin dictatorial). Aqu se robustece la idea de planificacin y se llega a
la formacin del presupuesto como un ejercicio en que una agencia
gubernamental se erige en intrprete de las preferencias individuales. En
este caso, por una diferencia entre costos de informacin y beneficios
difusamente percibidos, puede desembocarse en la indiferencia genera-
lizada por parte de los votantes.
Los crticos de la teora del bienestar sostienen que los supuestos en
que se basa el anlisis econmico son dbiles y que por lo tanto sus
conclusiones son errneas o en el mejor de los casos, dudosas. Aqu
podramos distinguir dos niveles fundamentales de anlisis. Uno en el que
prescindimos de consideraciones distributivas y otro en el que damos lugar
a ello. Si nos contentamos con el primer nivel de anlisis, a partir de los
aportes de Harberger, el cuerpo terico resulta suficientemente robusto:
podramos agregar funciones de demanda individuales y trabajar con datos
del mercado para analizar las consecuencias de distintas alternativas
presupuestarias (Harberger, 1971). Sin embargo, debe reconocerse que en
el mercado se revelan las preferencias individuales, que se traducen en
demandas efectivas en tanto que ello no sucede con los bienes pblicos, que
provee el estado, en que no se aplica el principio de exclusin. Las personas
tienen preferencias por determinados bienes y servicios, pero esas
preferencias no se "revelan" en forma de demandas en el mercado. Esa es
la razn por la cual el "voto" en el mercado, que se manifiesta por el poder
de compra, debe ser sustituido por el voto poltico. El segundo nivel es
cuando introducimos consideraciones distributivas. En este caso, el anlisis
se complica, y es difcil llegar a una solucin de aceptacin general, puesto
que cada solucin depende de los supuestos que se adopten. Por razones de
espacio no podemos incluir aqu una discusin detallada del tema.
La teora de las decisiones colectivas

La otra corriente de pensamiento considera que el presupuesto es producto

de una serie de fuerzas que actan en el mercado poltico, que la idea de
una funcin agregada de bienestar carece de relevancia, como tampoco
tiene erigir a alguien en "intrprete" de las preferencias individuales. El
principal exponente de esta teora, que se ha dado en llamar la teora de las
decisiones colectivas, es James Buchanan. Esta escuela, que aplica las
herramientas del anlisis econmico a la comprensin de los problemas de
las ciencias polticas, concibe al votante como un cliente de los dirigentes
polticos, quienes tratan de atraerlo y seducirlo "vendindole" ideas o
promesas. Los polticos pueden involucrarse en acciones altruistas como
algunas veces los empresarios y hombres de negocios tambin lo hacen,
pero esto no constituye la esencia de su accionar. Buchanan procura
eliminar cualquier vestigio de una visin orgnica del estado: para l y su
escuela resulta inconcebible la idea de que un ente pblico, el estado, se
comporte como una entidad diferente de los individuos que la componen.
La teora de las decisiones colectivas en su vertiente analtica
reconoce varios hitos. Duncan Black produjo en 1948 un trabajo sobre la
lgica de la adopcin de decisiones en grupos y desarroll la idea del
votante tpico, que corresponde a la mediana del ingreso. Sus elaboraciones
fueron luego enriquecidas con los trabajos de Kenneth Arrow sobre las
dificultades para contar con una funcin de bienestar social y fueron
seguidas despus por Anthony Downs, quien ampli la nocin del votante
tpico e intent desarrollar una teora de la democracia. En ese sentido,
Downs traz un paralelismo entre los mercados de bienes y los mercados
de votos, y al mismo tiempo anticip la idea de que en un medio donde la
informacin es compleja y costosa, los miembros del electorado pueden
elegir racionalmente quedar al margen de los procesos electorales. En esas
circunstancias, otros actores polticos pueden llenar el vaco y reemplazar
al votante en su papel central del proceso poltico.
En 1962, a travs de lo que es hoy una obra clsica de la literatura
econmica, El clculo del consenso (The Calculas of Consent, Logical
Foundations of ConstitutionalDemocracy), Buchanan y Tullock revisaron
lo estudiado en torno a los sistemas de votacin y funcionamiento de los
grupos de presin en medios poco regulados, para analizar las decisiones
colectivas sujetas a reglas predefinidas, con un nfasis particular en las
normas constitucionales. Olson (1971) realiz aportes sobre el compor-
tamiento de los grupos de presin y ayud a clarificar la comprensin de los
mercados polticos. Esta corriente de pensamiento pone de manifiesto las

restricciones existentes en los mercados polticos, que impiden una mejor

correlacin entre las preferencias de los votantes y las decisiones que se

toman a travs del presupuesto. As marca las limitaciones en la motivacin
de los votantes y seala el contenido racional de la abstencin; por un lado,
por el amplio espacio de tiempo entre cada eleccin, y por el otro por la
falta de control que tiene todo sistema poltico sobre diferencias entre
promesas electorales y su cumplimiento. Pero tambin analiza lo relativo
a los grupos de presin, a quienes buscan rentas extraordinarias, al trabajo
de cada uno de los poderes de una repblica y al funcionamiento de la
burocracia. Algunos de los sostenedores de esta corriente, los del grupo de
Virginia, conciben al presupuesto -y en general al gobierno- como el punto
donde confluyen individuos racionales que procuran maximizar su propia
satisfaccin actuando en un medio que hace posible distribuir ingresos y
riqueza a travs del estado.
La motivacin del voto
En la teora de las decisiones colectivas ha cobrado un cierto arraigo la tesis

de que las preferencias de los votantes tienden a coincidir con un votante
tpico, el que corresponde a la mediana del ingreso. La teora parte de una
serie de supuestos, en particular que los votantes estn suficientemente
informados de los programas que se les ofrecen, que la eleccin corres-
ponde a un sistema bipartidario, que los partidos se muestran flexibles a
ajustar sus plataformas a lo que perciben como preferencia de los votantes,
que stos son capaces de penalizar a quienes no cumplen con sus promesas
electorales y, adems, que no hay mayores abstenciones. La teora ha
recibido considerable atencin y aunque con el correr del tiempo ha tendido
a perder fuerza, en particular porque muchas veces los supuestos no se dan,
tiene importancia para explicar el comportamiento presupuestario. Hechos
tales como el aumento del gasto pblico o la aprobacin de partidas
especficas sin una correlacin aparente con necesidades sociales encuen-
tran una explicacin en esa teora.
La posibilidad de que un votante pueda influir en el resultado de una
eleccin es pequesima; solamente la idea de deber ciudadano, la
obligatoriedad del voto o un error en el clculo de probabilidades le llevar
a votar. Una conducta racional quizs lo lleve a abstenerse y esto abre la
puerta para que los grupos de presin influyan o tomen control del proceso
electoral o manipulen los medios de comunicacin. El proceso electoral
como medio para reflejar las preferencias de los ciudadanos tiene varias
debilidades. Entre ellas cabe destacar el limitado poder que tiene el votante,

que slo lo hace por programas de gobierno sin ninguna posibilidad de

desagregar el paquete de medidas prometidas, la poca relevancia que tienen
para los partidos polticos las cuestiones de largo plazo, y la poca memoria
que con frecuencia tienen los votantes.
Principales actores en la formacin del presupuesto
Con frecuencia se ha sostenido que las fallas de mercado pueden ser

corregidas por la intervencin del estado. Detrs de esto est una concep-
cin idealizada del estado y de la direccin que puede tomar tal interven-
cin. Para quienes adhieren a tal visin, la planificacin es una respuesta
natural. El problema es que el anlisis no debe detenerse all, sino que
adems debemos preguntarnos qu incentivos existen en el gobierno para
hacer tal o cual cosa, quin gana y quin pierde y si las buenas intenciones
realmente se materializan en buenos resultados.
En la mayora de las sociedades modernas el funcionamiento del
sistema democrtico est basado en grupos bien diferenciados, con intereses
propios, que tratan de maximizar su grado de satisfaccin y que interactan
entre s, procurando obtener de los otros grupos concesiones o beneficios
para aumentar su satisfaccin, todo lo cual opera con reglas e instituciones
que aquellos mismos grupos tratan de moldear a su favor. El esquema
poltico est formado bsicamente por cuatro categoras de actores: los
votantes, los polticos, los miembros de la burocracia y los grupos de
inters. Las relaciones ms intensas de competencia y de esfuerzos de
atraccin ocurren entre esos grupos, pero tambin hay una importante
interaccin hacia el interior de cada categora. Cada grupo controla algo y
est dispuesto a intercambiar algo o todo de lo que controla para conseguir
sus objetivos.
Los votantes son individuos racionales que procuran maximizar su
utilidad, que pueden dar su voto y que quieren a cambio programas que
satisfagan sus deseos. Entonces estarn dispuestos a dar su voto a los
polticos que se los puedan proporcionar, pero tambin desean buenos
servicios pblicos y respuestas a los problemas nuevos, demandas que los
burcratas deben enfrentar.
Los polticos son profesionales de la conduccin del gobierno que
procuran "comprar" votos con promesas y con obras de gobierno. El
poltico procura maximizar el nmero de votos con los recursos que

maneja. La posibilidad de atraer votos radica en la capacidad de hacer

promesas crebles. A su vez, la credibilidad se acrecienta con una buena

accin de gobierno o cumpliendo las promesas. El dirigente basa los
cambios en el nivel y composicin de gastos e impuestos en una evaluacin
sobre el nmero de votos adicionales que habr de recibir como
consecuencia de esos cambios. En cada caso ponderar cuntos votos gana
y cuntos pierde por permitir que un grupo mejore su posicin mientras que
otros retroceden.
Las fuerzas que gobiernan la burocracia pueden entenderse mejor si
se las ve en dos planos diferentes. Un grupo estar motivado por la ley del
menor esfuerzo, otro grupo estar dispuesto a poner una gran dosis de
esfuerzo e imaginacin. Este ltimo grupo requiere slo mayor seguridad en
su trabajo y mayores recursos para producir ms. Pero el esfuerzo
simultneo de varios gerentes que procuran hacer ms de lo que se les ha
encomendado provoca un aumento en el gasto total. Estas motivaciones dan
origen a un sinnmero de reglas para encuadrar la conducta de funcionarios
pblicos de tal manera que respondan a lo que los otros actores desean. Dado
que en la administracin pblica no hay mecanismos de mercado que guen
la asignacin de recursos, aquellas reglas tratan a veces de reemplazarlo.
Los ciudadanos saben que si se organizan en grupos alrededor de
fines comunes aumentan las posibilidades de conseguir sus objetivos por
las ventajas que da la divisin del trabajo, la especializacin y la concen-
tracin de esfuerzos. La organizacin en grupos de inters ha transformado
el funcionamiento de algunas democracias. En Estados Unidos es particu-
larmente notable el trabajo activo de un gran nmero de organizaciones que
procuran influir en la gestacin o aplicacin de leyes y reglamentos que
contemplan sus intereses. A medida que esos grupos se tornan ms activos
y poderosos, el gobierno tambin aumenta su poder. La competencia
poltica tiende a suplantar en algunas reas a la competencia econmica.
Muchos ven que pueden obtener una ganancia mayor a travs del sistema
poltico que a travs del mercado, y as hay grupos que tienden a obtener
beneficios para s sin una correlativa mejora en el orden pblico o en la
cantidad de bienes a disposicin de la sociedad. El problema es que las
enormes ganancias de corto plazo que estos grupos generan constituyen una
amenaza de parlisis para el largo plazo.
Esta teora desemboca, en su aspecto normativo, en las formas de
correccin de las fallas de los sistemas polticos para permitir que se logre
una mejor correspondencia entre las preferencias de los votantes y las

decisiones de la sociedad. Una corriente importante dentro de esta escuela

concentra sus esfuerzos en demostrar la necesidad de incorporar en las

constituciones de los pases normas explcitas que eviten que una vez en el
poder los gobernantes se desven radicalmente de los mandatos que
recibieron de los votantes.
Posibilidad de una integracin entre las dos escuelas
La teora de las finanzas pblicas ha sido construida mirando a las fallas de

mercado e ignorando las fallas de los procesos polticos. La teora de las
elecciones colectivas se fija ms en las fallas del proceso poltico y
minimiza las fallas de mercado. Hay un paralelismo en las dos escuelas: las
medidas y los cambios que propone la escuela del bienestar parten de
comparar diferentes situaciones con un modelo ideal de asignacin de
recursos, mientras que la escuela de las decisiones colectivas compara los
procesos polticos con un ideal de instituciones democrticas.
Las dos escuelas proporcionan importantes lecciones. La escuela de
la teora del bienestar sostiene que debe buscarse una funcin de bienestar
social y que en la prctica es posible, de manera implcita, trabajar con esa
funcin. Entonces, lo mejor es ver cmo se aplican los conocimientos
econmicos para mejorar el bienestar de la sociedad. En tal sentido, todo el
aparato del anlisis econmico es valioso y sirve de gua para elegir entre
distintas alternativas. Si esto se acepta es conveniente estudiar cules son
las cosas que deben tenerse en cuenta. Por eso, tiene sentido discutir los
fines de la poltica econmica, los efectos econmicos de los impuestos y
de los gastos y las tcnicas de seleccin de programas y proyectos. La
escuela de las decisiones colectivas sostiene que es poco pertinente analizar
el mrito de distintas medidas; es preferible estudiar cmo se llega a
distintas soluciones y la mejor manera de proveer reglas adecuadas para
ordenar la accin del estado bajo un sistema de gobierno o de organizacin
social reputada como deseable. Las dos escuelas ofrecen puntos de vista
muy vlidos y tanto los estudiosos de las finanzas pblicas como los
principales actores de la sociedad pueden beneficiarse de su aporte. La
primera corriente ofrece un aparato terico robusto, bien desarrollado, para
comprender, racionalizar y ayudar a elegir distintas alternativas. La segunda
escuela pone una enorme cuota de realismo a todo el proceso
presupuestario y provee el puente necesario entre la ciencia poltica y la
ciencia econmica.
Richard Musgrave, el ms claro expositor de la teora de las finanzas

pblicas basada en la teora del bienestar, ha producido un modelo abstracto

que permite racionalizar la formacin del presupuesto. Dicho modelo parte

de la idea de que existen tres ramas en la formacin del presupuesto, cada
una gobernada por alguno de los fines centrales de la poltica econmica:
a) la rama asignacin, b) la rama distribucin y c) la rama estabilizacin.
Cada una opera a travs de una combinacin de impuestos y gastos por
medio de la cual obtiene su propio ptimo. El presupuesto resulta del logro
simultneo y coordinado de los ptimos de cada rama. La rama asignacin
determina el nivel y composicin de las necesidades pblicas que habrn
de satisfacerse y las correcciones a las fallas de mercado que habrn de
introducirse fijando la composicin de gastos e impuestos correspondientes.
La rama distribucin, sin alterar la asignacin de recursos, agregar las
transferencias necesarias para modificar la distribucin del ingreso de la
manera deseada. Finalmente, la rama estabilizacin, sin alterar la
asignacin de recursos ni la distribucin del ingreso previstas en las fases
anteriores, incluir los impuestos o gastos requeridos para lograr el dficit
o supervit necesarios. Es difcil pensar que la preparacin del presupuesto
siga este modelo, pero debe reconocerse la legitimidad de la abstraccin
para facilitar el anlisis. No puede negarse que el anlisis econmico
cumple un papel en la identificacin y anlisis de alternativas. Tampoco
puede decirse que el anlisis econmico es completamente ignorado al
momento de tomar las decisiones. En muchos pases industrializados, y
cada vez ms en los otros pases, el anlisis econmico es parte de las
discusiones presupuestarias.
La escuela de la teora del bienestar va a seguir produciendo estudios
de alternativas. Por ejemplo, cuando se trata de reemplazar un impuesto por
otro, nos va a decir qu impuestos son distorsivos y cules no, qu
impuestos tienen mejor posibilidad de movilizar recursos en un sentido o
en otro, qu impuestos perjudican ms al ahorro, cundo hay mejores
posibilidades de aplicar un impuesto de tal o cual tipo, etc. La escuela de las
decisiones colectivas nos va a ensear qu posibilidades tiene una medida
proyectada de superar un cierto escaln poltico o burocrtico en el proceso
de gestacin y tal vez nos explique por qu. Nos va a decir qu debemos
esperar sobre el nivel del dficit, nos va a ayudar a identificar cunto
podemos confiar sobre la permanencia de una medida y en qu sentido sta
puede cambiar, etc.
La prctica ensea que el presupuesto es siempre un ejercicio de tipo
incremental. Aun cuando se ha hablado y pretendido practicar enfoques
diferentes, ms radicales -como el presupuesto base cero-, el incre-

mentalismo subsiste. Lo importante es conocer qu fuerzas moldean los

incrementos y qu informacin desean tener quienes representan, forman

o comandan esas fuerzas. Y en esto queda insinuada la posibilidad de una
sntesis entre las dos escuelas.
Como puede verse, los dos enfoques son necesarios. Es mejor con-
siderar cada medida a la luz de un anlisis econmico -aun cuando sus
supuestos sean atacables o carentes de una consistencia impecable- que
hacerlo en el vaco o ponerlo todo en trminos de preferencias polticas.
Incluso, los que van a tomar una decisin van a encontrar ventajoso conocer
costos y beneficios. Cualquier grupo necesita informacin analtica, aun
para conocer mejor cules son sus propios intereses enjuego. Del mismo
modo, es importante saber qu lectura van a hacer los grupos interesados
del anlisis econmico de cada medida y cmo los distintos fines pueden
resultar reordenados segn sea la preferencia, la fuerza y la capacidad
negociadora de cada grupo.
Ninguna de las dos escuelas puede esperar una realizacin o una
verificacin completa de sus esquemas. La primera difcilmente encuentre
quien interprete o formule una funcin de bienestar social, y mucho ms
lejana an estar la posibilidad de que esa funcin tenga cierta estabilidad
en el tiempo. Pero s puede esperar que sus estudios influyan en las
decisiones, y ciertamente ver cmo esos estudios ponen restricciones y
lmites a las ambiciones de ciertos grupos. Ver tambin, aunque no por el
camino ms prstino, cmo se van acomodando las demandas de una mejor
asignacin de recursos con una mejor distribucin y cmo, cuando es
necesario llegar a un nivel de dficit, se introducen los ajustes en los
ingresos o gastos para llegar a ese resultado y conformar as la rama
estabilizacin. La segunda escuela va a poder demostrar cmo cada nueva
partida del presupuesto tiene un correlato en una negociacin y cmo un
grupo obtiene una cosa a cambio de otra, pero tambin ver los lmites
cuando ese algo contradiga abiertamente principios de anlisis econmico
o no pueda sustentarse en una teora medianamente presentada.
En esta disputa juegan un papel importante las instituciones. Estas
son como el esqueleto en el que actan las fuerzas que operan en el cuerpo
social. Si el esqueleto es fuerte, la sociedad podr moverse con seguridad
y dar pasos firmes. Por eso, quienes desean la armonizacin de los grupos
sociales deben preocuparse de dotar a la sociedad de instituciones
funcionalmente slidas.
El presupuesto es una de las instituciones centrales. En la medida que

exista un proceso presupuestario eficiente, podrn ponerse en funciona-

miento mtodos para corregir algunas fallas del mercado que hoy la

sociedad no puede atacar porque los costos de hacerlo superan los
beneficios que traera tal correccin. Por ejemplo, en una regin puede
haber un proceso de erosin que tcnicamente se sabe cmo solucionarlo
y el cmputo de costos y los beneficios puros da una relacin costo-
beneficio favorable, lo cual indicara que habra que tomar las acciones
correspondientes. Pero una decisin racional de la sociedad puede llevar a
no hacer nada si, cuando se suman los costos de la intervencin del estado,
tal relacin favorable desaparece y la obra tiene un valor presente negativo.
Vale decir, una accin necesaria o potencialmente rentable queda frustrada
por la carencia de instituciones adecuadas para implementarla. Esto obliga
a meditar sobre la necesidad de mejorar las instituciones. Aqu los
economistas tienen un papel importante que cumplir, proyectando infor-
macin sobre arreglos institucionales alternativos.
En suma, el punto central es que el anlisis econmico tiene mucho
que decir. Seala que hay un espacio para mejorar las polticas pblicas,
como lo hay tambin para mejorar los procesos polticos a fin de
implementar lo que los economistas recomiendan. Las limitaciones o el
cuestionamiento que hay sobre la construccin terica de la economa del
bienestar, aunque sirven para poner una nota de cautela en las recomen-
daciones que surgen de su uso, no deben significar el abandono de su
aplicacin. Las decisiones exclusivamente polticas pueden llevar a resul-
tados insostenibles e inconsistentes con principios elementales subyacentes
en una sociedad, y en ese sentido, el anlisis econmico se encarga de
ponerlo de manifiesto y de hecho fija lmites.
Los fines de la poltica econmica
El presupuesto es un punto de reunin de fuerzas de la sociedad. A travs

de l se satisfacen necesidades de distinto tipo, fundamentalmente
necesidades colectivas. Estas necesidades colectivas pueden caracterizarse
como sentidas por todos o por las grandes mayoras de la poblacin. Parte
de esas necesidades corresponde a las tradicionales como defensa y justicia;
otra parte corresponde a fines generales que hacen al bienestar de la
sociedad, al funcionamiento del estado y a la viabilidad del sistema
econmico y que pertenecen a una categora de grandes objetivos que se
identifican en el nombre de fines de la poltica econmica. El presupuesto
es uno de los medios para alcanzar estos fines. En ese contexto tan amplio
vale la pena establecer con alguna claridad cules son los fines de la

poltica econmica y cmo se inserta la poltica presupuestaria en la

bsqueda de esos fines.
Es conveniente reflexionar brevemente sobre la naturaleza de esos
fines. Una sociedad busca mejorar el grado de bienestar de sus individuos,
la mayora de los cuales comparten ciertos ideales, como libertad, justicia
e igualdad de oportunidades, es decir los fines primarios de la sociedad.
Pero hay otros objetivos -que podramos llamar instrumentales o
secundarios- que son los que corresponden a la poltica econmica. Las
circunstancias histricas y la evolucin del pensamiento econmico han ido
incorporando diferentes fines al grupo de objetivos de la poltica
econmica, generalmente como producto de una reaccin sobre un
problema generalizado. Hoy podemos reconocer un grupo reducido de fines
sobre los que hay un amplio consenso.
Un primer fin es el de la eficiencia, la correcta asignacin de
recursos. Este fin es consustancial con el nacimiento de la ciencia
econmica. La idea de obtener lo ms que se pueda con una dotacin de
factores o la idea de conseguir la mayor satisfaccin con un nivel dado de
recursos es algo que nadie discute. Puede discutirse sobre qu debe
entenderse por correcta asignacin de recursos y cmo llegar a ello y as
se van produciendo aportes y refinamientos, pero la idea en s de que el
estado o la sociedad deben procurar una buena asignacin de recursos est
fuera de cuestin.
El segundo fin de la poltica econmica es el de la estabilidad de
precios. Este ha sido uno de los primeros en ser incorporado al pensamiento
econmico y hoy sera difcil encontrar economistas que lo pusieran en duda.
Hay otro fin que ha estado presente en la formacin del pensamiento
econmico y que ha tenido momentos de intensa discusin y perodos
prolongados de olvido: la redistribucin del ingreso -aunque con mayor
frecuencia ha aparecido bajo la idea de la necesidad de combatir la pobreza.
Este fin cobra en los ltimos aos un renovado inters. Es un fin que no
tiene el grado de reconocimiento amplio que tienen los dos fines
mencionados anteriormente, pero alrededor del cual se va ampliando la
base de aceptacin. Volveremos sobre este punto en prrafos siguientes.
El cuarto fin de la poltica econmica es el de pleno empleo. Hasta la
gran crisis de 1930 lo relativo a pleno empleo no se haba planteado como
un problema central de la economa. La idea de que la oferta crea su propia

demanda era algo generalmente aceptado. Pero la Gran Depresin mostr

la debilidad del edificio terico existente y llev a los economistas a

meditar sobre el tema, hasta llegar a aceptarse que el estado tiene un papel
que cumplir en la bsqueda del pleno empleo y as devino la incorporacin
de ste como un fin de la poltica econmica.
En el perodo entre las dos guerras mundiales hubo otro fenmeno
que coloc a los economistas a la defensiva. Haba fuertes movimientos
internacionales de capital que provocaban marcadas fluctuaciones en los
tipos de cambio en las economas de los distintos pases. Se pens que las
fuerzas de mercado requeran ser morigeradas, que las fuertes fluctuaciones
que reconocan un shock externo deban ser suavizadas, y as nace el
reconocimiento de otro fin de la poltica econmica (en nuestra clasifi-
cacin, el quinto): el de procurar un equilibrio de las cuentas exteriores.
En la dcada del 50 se ahond la preocupacin por las diferencias de
ingresos entre los pases ricos y los pases pobres. Tal vez en esta especie
de toma de conciencia jug un papel importante la lucha ideolgica entre
el mundo capitalista y el mundo comunista. El sistema capitalista necesitaba
demostrar su superioridad en la prctica y era difcil sostener sus principios
y extender su influencia si el sistema traa aparejado un crecimiento
desparejo. Adems, los pases ms pobres podan ser presa fcil del mundo
comunista. Surgi la preocupacin sobre la mejor manera de reducir la
brecha entre pases pobres y pases ricos y se pens que la solucin estaba
en la diferencia de tasas de crecimiento; se trataba de hacer que los pases
ms pobres crecieran a tasas ms altas que la de los pases ricos. De esa
manera qued aceptado un sexto fin de la poltica econmica, el del
crecimiento econmico. Algunos han visto al crecimiento como un captulo
especial de la asignacin de recursos. Pero el crecimiento implica un
anlisis dinmico, es una concepcin acerca del aprovechamiento de los
recursos en el tiempo. Bajo la idea de asignacin de recursos identificamos
la forma de mejorar la situacin de produccin o de utilidad, pero no la
manera de prolongar tal mejora en el tiempo.
Hasta aqu podemos decir que hay un amplio consenso entre los
economistas. En las ltimas dcadas se han generado otros problemas, se
ha hablado mucho del desarrollo econmico y en aos ms recientes de la
calidad de vida. El desarrollo econmico puede ser visto como una
combinacin de crecimiento econmico y distribucin del ingreso, tal vez
con predominio del primero. En la dcada del 60 cobra significacin lo
relativo al medio ambiente. Los economistas comienzan a incorporar

consideraciones de este tipo en sus anlisis y hay una demanda cada vez

mayor para que tales cuestiones sean tenidas en cuenta en el anlisis de

acciones particulares. Si bien lo relativo al medio ambiente puede quedar
captado en los rubros de asignacin de recursos y distribucin del ingreso,
y tal vez crecimiento, algunos prefieren considerarlo separadamente e
identifican aqu otro fin de la poltica econmica. La discusin tiende a
complicarse a veces y a incluir cuestiones que no son esencialmente
econmicas, pero que hacen al bienestar de los individuos como son la
vigencia de las instituciones democrticas, la existencia de libertad, un
clima de justicia, etc., que suelen englobarse en un trmino genrico de
calidad de vida.
El papel del presupuesto
Al procurarse el logro simultneo de diversos objetivos pueden surgir

-normalmente surgen- conflictos entre esos fines. Puede decirse que sta
es una condicin omnipresente en las decisiones del estado, y esto vale para
prcticamente todas las decisiones presupuestarias. As, una medida bajo
anlisis puede contribuir a mejorar la asignacin de recursos, pero su puesta
en vigor puede empeorar la distribucin del ingreso y tal vez aumentar el
desempleo. Otra medida puede mejorar la situacin de la balanza de pagos
pero sera contraria al crecimiento.
Existen varios mtodos para poder decidir entre una medida y otra.
Quienes toman una decisin, o quienes preparan o evalan alternativas,
normalmente consideran los distintos aspectos que cada una conlleva. Ha
habido intentos de cuantificar los distintos objetivos, pero esto no ha pasado
de ser un ejercicio terico, tal vez muy complicado para la accin diaria.
Normalmente hay una solucin de compromiso: quienes optan por una
alternativa saben que el logro de un objetivo lleva implcito el sacrificio de
otro u otros fines de la poltica econmica; las decisiones generalmente
toman la forma de una opcin poltica en donde distintos actores inter-
cambian bienes o posiciones. Desde el punto de vista de la preparacin de
un presupuesto, ser de particular valor para quienes deben tomar una
decisin conocer en forma cuantitativa cmo una medida va a afectar las
posibilidades de logro de cada uno de los fines de poltica econmica iden-
tificados anteriormente. Pero si no es posible conocer en forma detallada y
acabada sus efectos, ser til contar con una evaluacin cualitativa.
El presupuesto es un punto focal a travs del cual se cumple una parte

de los objetivos de la poltica econmica, fundamentalmente lo relativo a

asignacin de recursos, distribucin y estabilizacin. Naturalmente, el

presupuesto es uno de los instrumentos disponibles y como tal requiere una
coordinacin con los otros que maneja el estado. El presupuesto entonces
requiere ser puesto en una adecuada perspectiva reconociendo la necesidad
de su armonizacin con otros instrumentos. Esto se ver en captulos
siguientes, en particular cuando se haga referencia al horizonte de
presupuestacin, al marco macroeconmico y sus proyecciones, que
acompaan o deben acompaar a cada presupuesto.
Fundamentos del control
El cumplimiento de los objetivos de poltica econmica a travs del proceso

recurso-gasto requiere que lo que se presupuesta se ejecute y esto involucra
un sinnmero de acciones y alto grado de detalle. Para mejorar las
posibilidades de una correspondencia entre programacin y accin es
necesario que existan mecanismos que velen por esa correspondencia.
El control pblico descansa en tres pilares. Por un lado, en la
necesidad de disear mecanismos que aseguren el menor desvo posible
entre las preferencias de los individuos respecto a la accin del estado, o sea
una extensin de la teora del presupuesto ya descrita; segundo, en la
concepcin democrtica que rige en la mayora de los estados occidentales
que asignan al legislativo un papel de control sobre el ejecutivo; y tercero,
en las ciencias de la organizacin y del comportamiento que indican, por
una parte, la necesidad que tienen los responsables de una organizacin de
contar con un sistema informativo para verificar que los objetivos fijados
para cada uno de los componentes se cumplan y, por la otra, la naturaleza
del individuo que requiere de un encuadramiento para inducirlo a trabajar
en funcin de un grupo u organizacin frente a sus propios intereses. La
clarificacin y el decantamiento de estos principios han ido conformando
los sistemas de control ms desarrollados que han llevado a mecanismos
especficos en cada una de las fases del proceso presupuestario.
La teora de la democracia reconoce una piedra angular en la divisin
de los poderes y asigna al poder legislativo un papel central en lo referente
al control del poder ejecutivo. Este control no debe ejercerse slo en una
relacin cerrada entre legislativo y ejecutivo, sino de manera amplia y
abierta para que sea conocida y apreciada por todos los actores del
mecanismo ingreso-gastos del estado. Esto implica total independencia,
idoneidad y transparencia. Bajo esos principios se han conformado los

sistemas mejor instrumentados del denominado control extemo.

En el mundo occidental existen bsicamente dos sistemas de

articulacin entre el parlamento y el poder ejecutivo. Uno es el sistema
parlamentario, en donde el ejecutivo surge de su seno y el parlamento tiene
poder suficiente para hacer cesar un gobierno; y el otro, el denominado
sistema presidencialista, donde el legislativo no tiene aquel poder pero
puede ejercerlo por otros medios, fundamentalmente por una sancin
poltica. Los dos sistemas se acercan en la prctica y en materia de control
pueden llegar a distinguirse slo por matices.
La organizacin de los estados modernos se vuelve cada vez ms
compleja. La cabeza del ejecutivo es responsable ante el legislativo y sus
ciudadanos de las acciones que lleva a cabo, pero la vigilancia no puede
hacerla sino a travs de mecanismos adecuados y especficamente
diseados a tal fin. La necesidad de control del ejecutivo hacia sus propias
agencias deriva del principio de responsabilidad y suplementariamente del
de informacin gerencial.
El tercer nivel de control, el que ejerce cada organizacin dentro del
ejecutivo, responde al principio de responsabilidad -el encargado de un
programa debe cumplir los objetivos que se le fijan-pero se fundamenta en
el principio de informacin. El responsable de un programa necesita para
sus decisiones una verificacin independiente de los datos que le llegan y
debe saber tambin en qu medida se cumplen sus rdenes o indicaciones.
Teoras subyacentes en las reformas de los ltimos aos
Las reformas habidas en los pases industrializados que aqu se estudian han
sido en parte inspiradas o justificadas por teoras existentes, pero tambin
han encontrado una base en un cuerpo de teora que se ha ido desarrollando
junto con esas reformas. As, a las teoras de las decisiones colectivas, del
principal-agente y de los costos de transaccin, se agrega un conjunto de
ideas en proceso de sistematizacin bajo el nombre de nueva administracin
pblica (new public managemenf), o nuevo manejo gerencial (new
management) o simplemente gerencialismo (managerialism).
La teora de las decisiones colectivas, como se ha visto, al sostener
que cada individuo busca maximizar su propio bienestar, segn sea la
funcin que cumpla en la sociedad -funcionario, legislador, poltico-puede
llevarlo a una conducta que no contribuye al bienestar colectivo. De all la
necesidad de encuadrar su accin y de desarrollar instituciones y

mecanismos que minimicen los desvos entre su accionar real y su conducta

esperada. Buena parte de las reformas aqu estudiadas se han hecho eco de

esa preocupacin.
La teora del principal-agente (agency theory) parte de la idea de que
las relaciones sociales y polticas de los individuos se explican como
relaciones de intercambio. Estas nacen por contratos explcitos o implcitos
en virtud de los cuales una de las partes (el agente) asume la
responsabilidad de hacer determinadas cosas a cambio de una com-
pensacin o un premio que le otorga la otra parte (el principal), todo
voluntariamente acordado. O sea, una persona busca un objetivo y para
cumplirlo necesita que otra le preste su colaboracin y a cambio de su
ayuda le pagar o dar algo. Las relaciones contractuales estn dominadas
por cuestiones de incertidumbre, informacin incompleta o informacin
asimtrica. Una u otra de las partes puede obtener ventajas de distintas
situaciones derivadas del acceso a informacin o formas imprecisas de
establecer las relaciones de trabajo. Gran parte del esfuerzo conceptual
alrededor de esta idea central est en el diseo de los incentivos y en la
mejor manera de establecer los contratos. Esta teora ha sido ms pertinente
para explicar y normalizar las relaciones entre el ejecutivo y las agencias
ejecutoras y dentro de stas para explicar el funcionamiento de las
organizaciones. Puede haber servido para explicar las relaciones votante-
parlamento-gobierno, como algunos autores lo han pretendido, pero en
estos casos es ms apropiada la teora de las decisiones colectivas.
La teora de los costos de transaccin, basada en las mismas ideas de
un individuo tpico que acta en su propio inters y que maximiza su
utilidad, explica que las relaciones principal-agente pueden ser conflictivas
y que la falta de informacin puede deformar el producto que se espera o
dar ventajas excesivas a una de las partes. Esta teora alienta la bsqueda
de distintas soluciones para encontrar la de menor costo, y definir la lnea
de corte si conviene o no poner en marcha un nuevo arreglo institucional.
Ciertos servicios se adecan mejor a su prestacin de manera directa
por el estado, mientras que otros se prestan para quedar sujetos a
mecanismos de mercado. Las mismas ideas presentes en la teora principal-
agente respecto a los riesgos de permitir a funcionarios o empleados el uso
en provecho propio de ciertas situaciones est presente aqu, pero en lugar
de concentrar la atencin en recursos humanos, esta teora se fija ms en un
espectro amplio de relaciones contractuales. Como conclusin general, la
teora sostiene que es probable y conveniente recurrir al mercado cuando

se trata de operaciones fcilmente identificables y posibles de ser separadas

en unidades con cierta homogeneidad o susceptibles de comparacin, que

cuando se trata de actividades especficas. En este segundo caso puede ser
preferible administrar los recursos de manera directa por el estado a travs
de reglas ms o menos conocidas de administracin pblica, antes que crear
un monopolio. La teora entonces procura tipificar los servicios que
conviene poner bajo un sistema u otro, o crear las reglas para que quede
sujeto a competencia.
El gerencialismo, o nueva administracin pblica, constituye un
enfoque diferente para la administracin pblica que busca adoptar para el
manejo del gobierno un sistema de incentivos y principios que hasta hace
poco se aplicaban slo al sector privado. La administracin pblica
tradicional est basada en un sistema de jerarquas claras con lneas de
mando y responsabilidades bien definidas, con un apego riguroso a
procedimientos fijados de arriba hacia abajo, donde la estabilidad en el
cargo y la disciplina en el trabajo son factores dominantes. Hay en este
enfoque un predominio de los esquemas de poder que permea de arriba
hacia abajo y que rodea a los funcionarios de cierta proteccin frente a
presiones externas.
El nuevo enfoque introduce incentivos de mercado para estructurar
las unidades productoras de servicios y se basa en principios de
administracin del sector privado para organizar el trabajo y las relaciones
contractuales hacia adentro de cada organismo. Esto se traduce en un
sistema de competencia interna y externa que procura incluir premios
semejantes a los que se emplean en la actividad privada. Promueve la
necesidad de simplificar las normas y reglamentos que rigen para los
funcionarios pblicos y la conveniencia de otorgarles mayor independencia
y libertad en el uso de recursos a su disposicin. La relacin de poder se
transforma en una relacin de servicio. El funcionario debe preocuparse en
atender mejor a su "cliente", que es el ciudadano que requiere los servicios
del sector pblico. En materia de presupuesto, se traduce en poner el control
de los fondos en manos de quien pueda utilizarlos mejor y de quienes estn
cerca de la demanda final para poder medir mejor el grado de respuesta o
de satisfaccin de la prestacin que se trata.
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ParteII
La experiencia de los pases
industrializados
eSTADOS uNIDOS
cANADA
Reino Unido
sUECIA
Australia
nUEVA zELANDIA
Espuiiii
lA EXPERIENCIA DE LOS PAISES

L L
INDUSTRIALIZADOS: RECAPITULACION

2

Estados Unidos de Amrica

La naturaleza y evolucin de las instituciones que sirven al proceso pre-
supuestario y de control constituyen un rico campo de estudio, en el marco
de una democracia estable. Aqu se pueden apreciar las posibilidades y
limitaciones que en distintas situaciones genera un Estado vasto, complejo,
moderno y con formidables recursos informticos. Tambin puede verse
cmo el juego de las instituciones republicanas ha impulsado, a veces con
dificultades, reformas en los mecanismos de distribucin de fondos capaces
de acercar los resultados a lo que el ciudadano quiere. Pero, en general, y
bajo la vigilancia de un sector privado sujeto a una alta competencia, el sis-
tema ha creado mecanismos eficientes de asignacin de recursos y de
control. En este captulo, primero se da una noticia histrica de las institu-
ciones presupuestarias y de control en los Estados Unidos, y se identifican
las principales fuerzas y los actores del proceso. Luego se pasa revista al
ciclo presupuestario, a la flexibilidad presupuestaria, al contenido de los
documentos del presupuesto y a la organizacin del control, para concluir
con un recuento de los temas de discusin actual a nivel federal.
Noticia histrica del proceso presupuestario
En la historia presupuestaria de los Estados Unidos pueden distinguirse tres

etapas: una que va desde 1789 a 1921 y que se caracteriza por un predo-
minio del congreso, otra que se extiende desde ese ao hasta mediados de
la dcada del 70, cuando ocurre un ordenamiento de las cuentas pblicas y
el ejecutivo cobra un mayor protagonismo, y una tercera que se extiende
hasta la actualidad, signada por una puja entre el ejecutivo y el legislativo
en torno del dficit, y por distintos esfuerzos para que el proceso recurso-
gasto sea ms eficiente y transparente.
El predominio del congreso
Entre 1789, ao del inicio del perodo constitucional, y 1921 en que se

sancion la ley que instituye el presupuesto, el congreso tuvo un predo-
minio en las decisiones financieras centrales. Al comienzo el ordenamiento
26 Captulo 2. Estados Unidos de Amrica
de las finanzas no fue fcil y solo despus de la independencia se cristaliza

la adopcin de un sistema centralizado de gobierno. La idea de centraliza-

cin en materia financiera y el ordenamiento y control de ingresos y gastos

por la cmara baja se origina a partir de all. La constitucin del pas en su
artculo primero establece que no puede usarse ningn dinero pblico sin
una ley y que peridicamente deber haber una rendicin de cuentas.
Durante casi un siglo las decisiones centrales sobre recursos y gastos
fueron hechas en el seno de los comits correspondientes de la cmara de
representantes y del senado. Hubo un proceso de descentralizacin en el
seno del poder ejecutivo, donde el presidente pas a tener un papel limitado
en la supervisin de los gastos. Si bien al final todas las propuestas sobre
el uso de fondos se reunan en un libro de estimaciones de gastos, el proce-
so de decisin careca de una disciplina adecuada, dado lo cual, por
ejemplo, muchas de las agencias del gobierno presentaban sus estimaciones
directamente a las comisiones correspondientes del congreso.
Cada vez que haba una guerra los ingresos y los gastos suban de
manera significativa y al terminar cada conflicto bajaban pero no al nivel
anterior, permaneciendo con pocos cambios en cada perodo interblico. Al
comienzo de la vida del pas un gasto gubernamental ms bien reducido y
estable no haca sentir la necesidad de contar con un presupuesto. Pero la
fragmentacin de las decisiones legislativas y un aumento de los gastos en
tiempos de paz trajo la necesidad de introducir un ordenamiento o disciplina
en las finanzas pblicas.
El ordenamiento presupuestario
En 1921 se inicia en los Estados Unidos una nueva etapa en el manejo de

las finanzas gubernamentales con la aprobacin de la ley de presupuesto y
contabilidad (Budget and Accounting Act). En esencia, esa ley centraliz
bajo el presidente lo relativo a pedidos presupuestarios, y para equilibrar
transfiri el poder de auditora de la tesorera a una nueva institucin
dependiente del congreso. La nueva ley, que puso en vigencia el sistema de
presupuesto cuyos aspectos bsicos rigen hasta hoy, influy de manera
importante para que se ordenara el gasto. Esa ley estableci que el
presidente, asistido por la oficina de presupuesto (Burean ofthe Budget,
BOB), cuyo nombre en 1970 fue cambiado a oficina de gestin y
presupuesto (Office of Management and Budget, OMB), deba presentar al
congreso todos los aos una estimacin de ingresos y gastos. Desde ese
momento, a las agencias del ejecutivo les estuvo vedado hacer pedidos di-
Parte II. La experiencia de los pases industrializados 27
rectamente al congreso como lo haban venido realizando. Al mismo tiempo

esa ley confiri al congreso el papel de principal agente de control presu-

puestario y para dar vigencia a ello, cre la oficina general de la contralora

(General A eco unting Office, GAO), a cargo de un contralor general.
La crisis de 1930 y los programas que le siguieron llevaron a un
aumento considerable de los gastos del gobierno federal y con la segunda
guerra mundial se produjo otro nuevo crecimiento, mayor que el anterior.
Los aos que siguieron a ese conflicto reprodujeron en buena medida lo que
haba pasado antes con otros perodos posblicos. Los gastos militares
bajaron, pero los ahorros fueron en parte absorbidos por nuevos programas,
en particular del rea social. En los aos siguientes los gastos aumentaron,
pero una economa en crecimiento permiti absorberlos a travs de un
aumento en los impuestos.
En la dcada del 30 se efectuaron dos reformas que pasaran a ser
factores importantes en la generacin de los dficit que ocurriran cincuenta
aos despus. Por un lado, en cada cmara, se pas de un sistema de
decisiones altamente centralizado en un comit, a otro basado en una
estructura muy descentralizada de varios comits, donde cada uno adquiri
facultades para juzgar el mrito de las propuestas de gastos de su rea de
accin. Se crearon as fuerzas que competan por fondos para gastos sin que
tuvieran responsabilidad directa por los ingresos, marcando una tendencia
que se acentu en las cuatro dcadas siguientes. Por otra parte se crearon
fondos especiales en el rea social que se financiaban con impuestos. Una
mayor demanda de estos fondos cre una competencia por recursos que
rest fnanciamiento al fondo general del presupuesto (Cogan, 1994).
En 1950 se dicta la importante ley de contabilidad y auditora
(algunas veces referida como The Accounting and Auditing Act of1950),
que puso la responsabilidad por el establecimiento y mantenimiento de
sistemas adecuados de contabilidad y de control interno en las cabezas de
cada agencia ejecutiva. Hasta ese ao exista cierto desorden en las cuentas
del sector pblico. La nueva ley dispuso que los sistemas de contabilidad
de las distintas agencias ejecutivas deban adecuarse a los principios,
normas y requerimientos prescritos por el contralor general. En 1956 la ley
fue modificada, introducindose la idea de presupuesto por resultados
(performance budgeting). Se requera que cada agencia formulara y
administrara sus presupuestos sobre la base de costos y resultados. La ley
introdujo mayor rigor en la forma de preparar la informacin y en los meca-
nismos de control y dispuso que cada agencia debera someter todos los
aos un informe identificando las debilidades en los controles contables y

administrativos y un plan para subsanar los problemas identificados.

En 1965 se introdujo el presupuesto por programas (Planning-

Programming-Budgeting System, PPBS) como un marco general para
tomar decisiones presupuestarias a nivel del ejecutivo, ligando la formu-
lacin del presupuesto al anlisis de alternativas y su relacin con los
objetivos de poltica de mediano y largo plazo. El desempeo se entenda
como una relacin entre produccin e insumos dentro de los objetivos
generales de cada agencia. Si bien el sistema tuvo una aplicacin limitada,
sirvi para comenzar a difundir la idea de ligar insumos con resultados y
fue til para impulsar una exploracin sobre los problemas y dificultades
para medir los resultados.
Ms tarde dos fuerzas se conjugaron para provocar un dficit en el
presupuesto; vino la guerra de Viemam y comenzaron a crecer los gastos
predefinidos por leyes que confieren automticamente distintos tipos de
beneficios, en particular en las reas de seguridad social, salud y nutricin.
La guerra de Vietnam se torn impopular y as fue difcil cerrar el dficit
a travs de impuestos. El aumento de los gastos predefinidos u obligatorios
fue dejando al presidente un grado de libertad cada vez menor sobre la
distribucin de recursos presupuestarios. Esa guerra cre tensiones entre el
ejecutivo y el congreso y rest fuerza al presidente para imponer una mayor
disciplina fiscal. Todo ello llev al congreso a procurar un papel ms
importante en materia presupuestaria, y as se cierra la segunda etapa para
dar lugar a otra signada por disputas frecuentes entre los dos poderes
alrededor del dficit fiscal.
En pos del cierre del dficit y de una mayor eficiencia
Esta etapa se caracteriza por un largo proceso de negociacin entre el

ejecutivo y el legislativo en torno al dficit y por esfuerzos de distinta
ndole para mejorar la informacin y el uso de los recursos.
Para procurar cerrar el dficit se dict la ley de presupuesto del
congreso (Congressional Budget Act, CBA) de 1974, que establece que al
aprobarse el presupuesto se debe fijar simultneamente el monto del dficit,
el gasto total y las prioridades presupuestarias. Esta ley mantuvo las
facultades del presidente para proponer el presupuesto, pero le permiti al
congreso hacer sus propias estimaciones y obrar en consecuencia y para
facilitar esa labor se cre la oficina de presupuesto del congreso (Con-
gressional Budget Office, CBO). No se busc que el presupuesto fuera

necesariamente equilibrado, sino proveer un mecanismo para que el

congreso decida sobre el monto del dficit en lugar de que ste sea algo

residual que se produce como consecuencia de hechos sobre los cuales ese
cuerpo no puede ejercer control. Se pens que al tener que votarse expl-
citamente sobre el dficit, ste debera ser menor que bajo otras reglas. Los
resultados prcticos de esa legislacin no fueron muy halageos. El pro-
medio del dficit en los diez primeros aos de aplicacin de la ley fue siete
veces mayor que el promedio similar para los diez aos precedentes.
En esta etapa hubo a nivel del ejecutivo otra iniciativa destinada a
ligar insumes con resultados, en lo que se conoce como gerenciamiento por
objetivos (Management by Objectives, MBO). A travs de esta iniciativa se
procur demarcar la responsabilidad tanto de los directivos mximos de
cada agencia sobre la provisin de determinados servicios y su corres-
pondiente impacto, como de otros funcionarios sobre las labores integrantes
de los objetivos de la agencia. Esta iniciativa tuvo al igual que la anterior
(PPBS) poco efecto y puso de manifiesto las limitaciones del anlisis en el
complejo mundo poltico que rodea las decisiones presupuestarias, pero
sirvi para ver los beneficios de ligar insumos con resultados.
Ms tarde, en 1977, se introdujo tambin a nivel del ejecutivo el
presupuesto sobre base cero (Zero Base Budgeting, ZBB) cuyo objetivo
central era optimizar los logros posibles ante distintos niveles de
disponibilidad de fondos. Cada unidad deba preparar alternativas presu-
puestarias denominadas paquetes de decisin, sin hacer referencia a la base
presupuestaria existente o anterior. Cada paquete deba contener un vnculo
preciso entre los insumos y los resultados. Esos paquetes, que competan
por fondos escasos, eran luego ordenados secuencialmente y compa-
tibilizados en distintos niveles decisorios, hasta llegar a una seleccin final
que formaba el presupuesto. El sistema, que buscaba una amplia parti-
cipacin, una discusin desprejuiciada y un nuevo punto de partida, no tuvo
el impacto esperado en cuanto a cambios radicales y ahorro de recursos y
ms tarde fue dejado de lado. Sin embargo, demostr las ventajas de
considerar distintas alternativas en la provisin de cada servicio y ampli
la participacin de los responsables de programas en distintos niveles.
A pesar de las intensas discusiones y de los esfuerzos que se hicieron
para reducir el dficit, ste continu aumentando en los aos siguientes. Su
persistencia dio origen a un conjunto de reglas y de mecanismos, supues-
tamente automticos, que tienden a evitarlo.
Sus dos principales exponentes son la ley de presupuesto equilibrado

(BalanceaBudget Amendment) dictada en 1985 y reformada en 1987, cuyas

dos versiones comnmente se conocen como Gramm-Rudman-Hollings uno

y dos (GRHI y GRHII), y la ley de cumplimiento presupuestario (Budget
Enforcement Act, BEA) de 1990. La primera prescriba una reduccin
progresiva del dficit desde 1986 hasta 1990, habiendo previsto alcanzar un
presupuesto equilibrado en 1991, meta que fue modificada en 1987
llevndola a 1993. Esta ley especificaba un compromiso sobre un dficit
mximo en cada uno de los ejercicios siguientes al ao de aprobacin del
presupuesto y, para los casos en que el presidente y el congreso no pudieran
ponerse de acuerdo para hacerlo, fijaba un mecanismo de cortes
automticos y uniformes para cumplir con las metas establecidas. La ley
tuvo sus fallas; estableci como obligacin solo que el dficit proyectado
a comienzos del ao estuviera dentro del intervalo necesario, pero no previo
mecanismos para inducir a una correccin del gasto si luego las
proyecciones no se cumplan.
La ley de cumplimiento presupuestario puso lmites al incremento del
gasto o reduccin de ingresos hasta 1998 con pautas que se extienden hasta
el ao 2002. Esta ley divide los gastos en dos grupos: los gastos
discrecionales, o sea aquellos que se revisan todos los aos, y los gastos
predeterminados. Para los gastos discrecionales establece un techo y para
los gastos predeterminados sanciona el principio de neutralidad respecto del
dficit: cualquier propuesta de aumento de gastos o disminucin de
impuestos debe venir acompaada de medidas compensatorias, o sea la
disminucin del gasto en otras reas o aumento de impuestos. Esta ley
encuadra el objetivo del dficit en un programa de varios aos en lugar de
hacerlo a travs de un seguimiento ao a ao, pero adems se diferencia de
la anterior en que hace al congreso responsable del dficit en cuanto a sus
acciones aunque no en cuanto a la evolucin de la economa o de las
variables demogrficas. Una idea de las dificultades surgidas para poner en
prctica las decisiones del congreso la da el continuo cambio de las nietas
para alcanzar un presupuesto equilibrado. El cuadro 2.1 muestra esos
cambios a travs de los aos, conforme a la legislacin especfica aprobada
en cada caso.
Otro paso importante para mejorar la informacin y control de las
operaciones del gobierno fue dado con la sancin de la ley de responsables
financieros de 1990 (Chief Financial Officers Act, CFO). Esto signific tal
vez el cambio ms importante desde que en 1950 se aprobara la ley de con-
Cuadro 2.1
Estados Unidos: dficit mximo proyectado y dficit real

(En miles de millones de dlares)

GRHI1 GRHII2 BEA3 Dficit
real
1986 172 221

1987 144 150
1988 108 144 155
1989 72 136 152
1990 36 100 221
1991 0 64 327 269
1992 28 317 290
1993 236 255
1994 102 203
1995 283 164
1996* 146
1
Gramm Rudman Hollings primera versin.
2
Gramm Rudman Hollings nueva versin.
3
Budget Enforcement Act.
Nota: * Estimado
Fuentes: Collender(1995) pg. 23, y elaboracin propia.
labilidad y auditora. La nueva ley marca responsabilidades respecto al

manejo financiero de cada agencia, establece un sistema de orientacin y
supervisin sobre informacin financiera, prescribe planes, introduce
auditoras obligatorias sobre determinados actos y fortalece lo relativo a
informes y definicin de responsabilidades. La OMB es la encargada de
fijar patrones de informacin y control. Cada responsable financiero debe
preparar planes a cinco aos para mejorar la administracin financiera de
su agencia, incluyendo indicadores de desempeo, informacin sobre costos
y una adecuada integracin entre presupuesto y contabilidad. Los estados
financieros pasan a ser auditados por los inspectores generales.
En 1993 se propuso un cambio importante en materia de presupuesto
y de gerenciamiento de los programas del gobierno bajo la ley de
desempeo y resultados del gobierno (Government Performance and
Results Act, GPRA). Dicha ley procura recrear el presupuesto por pro-
gramas y resultados, aunque con un enfoque de mayor detalle y con una
previsin de los pasos a seguir. Conforme a esta ley, para el ao 2000 todas
las agencias debern presentar sus presupuestos incluyendo indicadores

sumarios de resultados, establecindose un plan progresivo de desarrollo de

tales indicadores. Se parte de una prueba piloto que incluye a 3 agencias,

que luego se ampla a 10. De esas 10 se seleccionan 5 para probar nuevas
reglas gerenciales y luego de tres aos de experiencia se presentara un plan
completo de implementacin de reformas. En lo sucesivo las agencias
debern someter planes estratgicos de cinco aos, a ser actualizados cada
tres. En 1998 se presentara el presupuesto de 1999 con los indicadores de
resultados para toda la administracin y en el ao 2000 las agencias debern
someter un informe anual autoevaluativo.
El nuevo enfoque procura enfatizar lo que el gobierno produce, en
lugar de fijarse primordialmente en los insumes, cambia la manera de
juzgar las cuentas, poniendo ms atencin en los resultados y en un
gerenciamiento que premie a la iniciativa. En esencia, se trata de exigir a
los responsables de los programas el cumplimiento de logros predefinidos
y medibles, a cambio de lo cual esos funcionarios obtienen mayor libertad
en cuanto al empleo y combinacin de los recursos.
La discusin del presupuesto de 1996 acentu las diferencias entre el
ejecutivo y el congreso. Surgieron diferencias en relacin con la rapidez
con que deba alcanzarse el equilibrio, sobre los programas a ser reducidos,
sobre las estimaciones y sobre las proyecciones. La falta de acuerdo llev
incluso a suspender servicios gubernamentales en dos oportunidades, una
por seis das y otra por 21 das, en virtud de haber quedado el ejecutivo sin
autorizacin para gastar fondos. Esto signific costos para la economa y
si bien la apariencia es de un cierto desorden en el manejo de los recursos
pblicos, en esencia la discusin ha contribuido a una mayor transparencia
y a exigir un trabajo muy detallado en la preparacin de informacin para
las discusiones. Adems la ciudadana ha visto muy de cerca el proceso de
asignacin presupuestaria y la forma como se elaboran las decisiones. La
discusin del presupuesto de 1997 permiti avanzar en la conquista del
dficit y hubo un acuerdo temprano entre el ejecutivo y el legislativo,
facilitado por condiciones econmicas favorables.
Las discusiones y las luchas polticas en torno al presupuesto parecen
haber dejado algunas lecciones. Por lo pronto, han demostrado la utilidad
de una oficina independiente del ejecutivo para producir informacin al
congreso. Esto ha quedado patentizado en los progresos en materia de
dficit que fueron posibles en buena medida por la rigurosa y oportuna
informacin con que cont el congreso. Tambin ha quedado afincada la
idea de que el proceso presupuestario ayuda al mejor logro de los fines

cuando las metas y los mtodos para obligar su cumplimiento son ms

precisos. La ley Gramm-Rudman-Hollings intent reducir el dficit

prescribiendo cambios de polticas sin un acuerdo completo y sin que
hubiera previsto la forma de implementar remedios si se producan cambios
no anticipados, y no funcion adecuadamente. En cambio, la ley de
cumplimiento presupuestario (BEA), que se logr con un acuerdo entre los
dos partidos principales y que estableci procedimientos claros y firmes, ha
dado resultados.
Principales actores
La preparacin del presupuesto en los Estados Unidos reconoce un punto

focal en la oficina de gestin y presupuesto (OMB) y tiene como otros
actores importantes al consejo de asesores econmicos, la tesorera, las
diferentes agencias que se nutren de los fondos estatales y por fin el
congreso, donde los comits permanentes y su oficina de presupuesto tienen
un papel protagnico.
La OMB depende directamente del presidente y est para asistirlo en
todo lo relativo al desarrollo y ejecucin de polticas y programas
presupuestarios. Su creacin obedeci a la necesidad de sistematizar y
priorizar las demandas por fondos pblicos. La OMB cuenta con
aproximadamente 550 funcionarios, de los cuales el 90 por ciento son
profesionales. La OMB trabaja con las agencias del gobierno transmitiendo
las polticas presupuestarias del ejecutivo, y los cambios metodolgicos en
la preparacin del presupuesto e impulsa estudios y reformas para
introducir criterios de medicin de eficiencia y efectividad en la infor-
macin que recibe. Cada ministerio del ejecutivo as como la mayora de las
agencias independientes tienen su propia oficina de presupuesto, que
normalmente se insertan a un nivel alto de la estructura administrativa
dentro del organismo.
La tesorera tiene a su cargo la poltica impositiva y las estimaciones
en relacin a los ingresos. El consejo de asesores est formado por tres
miembros designados por el presidente para que le asistan en la
formulacin de polticas pblicas internas. La tesorera, el consejo de
asesores y la OMB preparan las proyecciones generales y las medidas de
poltica fiscal del ejecutivo.
Cada cmara cuenta con un comit de apropiaciones, cuya creacin

data de 1865, y un comit de presupuesto creado en 1975. El comit de

presupuesto es responsable de preparar la resolucin conjunta que fija el

gasto mximo para 18 categoras funcionales. Dentro de cada comit de
apropiaciones funcionan 13 subcomits para distintas reas del gasto
pblico. Estos subcomits hacen un examen minucioso de las propuestas de
cada agencia y deciden sobre el mrito de los pedidos. La base informativa
para estas discusiones son documentos detallados llamados justificaciones
presupuestarias que presenta cada agencia donde se exponen sus objetivos,
sus labores centrales y los logros esperados. Para servir a los distintos
comits y, en general, a las dos cmaras en materia presupuestaria est la
CBO, que brinda informacin presupuestaria y econmica. Una de las
labores centrales es apoyar la labor de los comits mencionados. Se trata de
una oficina estrictamente tcnica que no emite opiniones polticas sobre las
discusiones presupuestarias. Su trabajo est orientado, primero, a los
requerimientos de los comits de presupuesto de ambas cmaras, luego a
los que surgen de los comits de apropiaciones de cada cmara y despus
los que efectan otros comits. Esta oficina prepara anualmente dos
informes centrales, uno con proyecciones de la economa a cinco aos y
otro con las alternativas para reducir el dficit. Estos informes, que son
presentados en febrero y actualizados en agosto, se basan en modelos
economtricos y proyecciones elaboradas por firmas o centros de estudios
privados y cuentan con una opinin y consejos de un panel de expertos de
reconocida capacidad. Esta oficina, a su vez, estudia el impacto pre-
supuestario que habr de tener cada una de las principales medidas que
pretende tomar el congreso fuera de la aprobacin anual regular. Tiene,
adems, la misin de informar cuando se sobrepasan los lmites de las
apropiaciones aprobadas, o cuando se prev un aumento del dficit por
cada de los ingresos o aumento de los gastos, o cuando el dficit pasa el
lmite acordado.
El proceso presupuestario
El proceso de aprobacin presupuestaria es algo complejo. El congreso

estadounidense no vota sobre el presupuesto completo sino que aprueba
asignaciones de fondos a travs de una serie de leyes, normalmente 13, una
para cada una de las categoras de la clasificacin funcional que a su vez
son tratadas en trece subcomisiones diferentes en cada cmara. Como se
seal antes, hasta 1921 las distintas agencias presentaban sus estimaciones
de gastos directamente a las comisiones del congreso y, si bien la tesorera
Tabla 2.1
El proceso presupuestario en Estados Unidos

Mes previo
inicio ao Fecha Tareas o acciones
fiscal
-18 Abril La OMB da a las agencias instrucciones de

planeamiento y presupuesto.
-14/-16 Verano La OMB y las agencias analizan y discuten las

estimaciones provisorias.
-13/-10 Septiembre a El poder ejecutivo desarrolla el "presupuesto del

diciembre presidente".
-8 Antes del 1 er. Se transmite el presupuesto del presidente al

lunes en febrero congreso.
-8/-15 Febrero La CBO presenta a los comits de presupuesto de

ambas cmaras un anlisis sobre la propuesta del
presidente.
-8/-7 6 semanas Cada comit presenta al comit de presupuesto

despus respectivo un informe y sus estimaciones.
-6 1 de abril El comit de presupuesto del senado informa su

resolucin sobre el presupuesto.
15 de abril El congreso concluye la revisin de esa resolucin.
-5 1 5 de mayo Se consideran los proyectos de apropiaciones en la

cmara de representantes.
-4 10 de junio El comit de apropiaciones de la cmara de

representantes completa el informe definitivo del
proyecto de apropiaciones.
15 de junio El congreso completa su trabajo sobre la legislacin

que armoniza posiciones.
-3 15 de julio Transmisin de la revisin de mediados de ao, con

las estimaciones del presupuesto.
Ao 1 de octubre Comienza el ao fiscal.
Octubre Se votan las resoluciones en cada cmara. El poder

ejecutivo aprueba o veta el presupuesto.
Fuente: Budgetingfor Results, Perspectives on Public Expenditure Management, OECD (1995).

reuna los distintos requerimientos en un compendio de estimacin de

gastos, tena poco control. Aunque tal legislacin ha experimentado

cambios, la esencia del proceso se rige por esa ley.

La preparacin del presupuesto da comienzo 18 meses antes del
comienzo del ejercicio que se inicia el 1 de octubre (Tabla 2.1). La mitad
de ese tiempo se emplea en discusiones internas dentro del ejecutivo y la
otra mitad en negociaciones entre el ejecutivo y el legislativo.
El presidente establece lneas generales de poltica y de presupuesto,
y en base a esas lneas la OMB intercambia informacin con todas las
agencias del gobierno federal discutiendo modalidades del gasto,
prioridades y niveles para cada programa. Influyen en las decisiones los
presupuestos, evaluaciones y decisiones de poltica as como las pro-
yecciones y escenarios que prepara el consejo de asesores econmicos, la
tesorera y la OMB.
El poder ejecutivo debe enviar el presupuesto a ms tardar el primer
lunes de febrero de cada ao, salvo en casos excepcionales. Las normas no
obligan a un presidente saliente (cuyo mandato expira en enero) a presentar
el presupuesto para el perodo que comienza ese ao en octubre. Ha
parecido poco prctico requerir que un presidente que recin asume
presente el presupuesto de inmediato. Otros casos de demora ocurren
cuando hay discusiones pendientes sobre leyes que afectan de manera
importante los recursos o los gastos y sin cuya definicin no pueden hacerse
buenas proyecciones.
La asignacin de fondos se hace sobre la base de autorizaciones para
programas definidos. Algunos de esos programas requieren una
autorizacin anual, otros tienen un lmite en el tiempo, otros no tienen fecha
de terminacin. Tambin puede haber programas a los cuales se les asignan
fondos pero que no tienen un acto legal anterior que los autorice, o sea, que
hay una autorizacin implcita en la asignacin.
El congreso considera las propuestas del ejecutivo y puede
aprobarlas, cambiarlas, rechazarlas o agregar nuevos programas. El
congreso primero considera cifras globales. Hay distintos comits que se
encargan de preparar la legislacin que le corresponde a su rea. Estos
comits de la cmara de diputados y del senado elaboran estimaciones y
proponen un plan de modificacin de legislacin necesaria consistente con
esas estimaciones. El comit de presupuesto de cada cmara recibe las
propuestas y con esa informacin cada uno prepara un presupuesto agre-
Grfico 2.1
El proceso presupuestario en Estados Unidos

gado. Esos comits fijan montos globales y asignan fondos de acuerdo con
la clasificacin funcional que corresponde al funcionamiento de los comits

especiales en cada rea.

En base a la labor de los comits especiales o sectoriales entran a
trabajar los comits de "asignacin de fondos" (Appropriation Committee)
de cada cmara, que hacen una asignacin a travs de sus subcomits. Estos
subcomits cuentan con informacin detallada respecto a la composicin
de los programas, fundamentalmente a travs de las denominadas jus-
tificaciones presupuestarias. Estos documentos no se publican con el
presupuesto y, en principio, a ellos tienen acceso slo los legisladores y
responsables de la agencia respectiva. Cuando hay diferencias entre los
comits de cada cmara, se renen en conjunto y adoptan una resolucin.
El congreso no aprueba una ley de presupuesto como tal sino que, a travs
de varias leyes, 13 en total, aprueba autorizaciones para gastar. Si para una
o varias leyes de apropiacin de fondos no hubiera un acuerdo oportuno, el
congreso adopta una resolucin de continuidad que permite al grupo de
agencias afectadas continuar de manera provisoria aunque no tengan fondos
presupuestarios aprobados.
La ley de asignaciones presupuestarias se inicia en la cmara de
representantes y luego de aprobada pasa al senado. Si existen diferencias,
se renen los comits respectivos de cada cmara y la propuesta acordada
vuelve a cuda una para el voto. La aprobacin de las asignaciones presu-
puestarias puede requerir modificaciones en la legislacin de ingresos. Los
comits correspondientes deben preparar la legislacin para consideracin
de la cmara respectiva de acuerdo con lo aprobado en la ley de asig-
naciones. A veces, todas las reconciliaciones se hacen en un solo acto.
La ley de 1921 orden la discusin entre el poder ejecutivo y el
legislativo pero, ms por una necesidad poltica que por una falla
institucional, dej ms bien difuso el poder de decisin dentro del
legislativo. El sistema funcion satisfactoriamente, pero en la dcada del 70
el aumento del dficit trajo la necesidad de ordenar el trabajo interno del
legislativo y all surgi la necesidad de un instrumento legal, cuya solucin
result en un instrumento que no adquiere la categora de ley y se llama
resolucin presupuestaria. Esta resolucin cumple con varios propsitos:
facilita los cambios centrales en el presupuesto, distribuye la respon-
sabilidad de los ajustes entre las distintas comisiones del congreso y pone
en marcha los cambios legislativos necesarios para alcanzar los niveles de
ingreso y gastos deseados. La resolucin contiene los agregados, la distri-
bucin por funciones y las directivas para la conciliacin de las cifras y

cuando resulta pertinente, las normas de procedimiento o enunciados de

polticas por parte del congreso. Las estimaciones son firmes y suponen

compromiso para el ao que se aprueba, pero adems se incluye infor-
macin sobre el ao anterior al del presupuesto y seis aos hacia adelante
(ao presupuestado ms cinco). En este sentido, el horizonte se ha ido
ampliando: primero pas de uno a tres y luego a los cinco aos actuales y
probablemente a seis si se adopta un presupuesto bianual.
La discusin continua sobre el dficit presupuestario que ha habido
en los ltimos aos ha complicado el proceso. En el caso de los gastos
obligatorios, el gobierno debe hacer los pagos aun si la asignacin de
fondos no existiera en cantidades suficientes. Actualmente, los gastos
obligatorios representan ms del 60 por ciento de los gastos totales anuales
y se estn incrementando a una tasa que supera la tasa de crecimiento de
la economa y la tasa de crecimiento de los ingresos. Este fenmeno, unido
al propsito de reducir el dficit, crea una enorme presin sobre los gastos
discrecionales del presupuesto.
Las reglas actuales estipulan un lmite en los gastos discrecionales y
si por algn motivo tal lmite fuera a excederse, todos los programas deben
reducirse en forma proporcional hasta alcanzar tal lmite. Los gastos
obligatorios deben respetar la legislacin vigente y cualquier propuesta de
cambio que signifique un aumento de los gastos o una reduccin de los
ingresos debe estar acompaado de una propuesta compensatoria, o sea, en
cada caso debe especificarse el financiamiento. Pero no hay mandatos para
alterar la legislacin vigente, de modo que el aumento en los gastos
obligatorios provocados por la inercia de la legislacin vigente no tiene una
respuesta concluyente.
En 1993, por orden ejecutiva, se fijaron lmites a los gastos
obligatorios, excepto intereses, para los aos 1994 a 1997. Dichos lmites
pueden ser ajustados anualmente por aumento en el nmero de
beneficiarios, gastos extraordinarios de emergencia y factores tcnicos. Si
se produce un exceso, el poder ejecutivo debe proponer cambios en la
legislacin. Por ahora, los gastos se han mantenido debajo de los lmites,
por lo que estas normas no han sido puestas a prueba. Es posible que en el
futuro se fijen lmites firmes a algunos programas, como ya qued
patentizado en la propuesta del poder ejecutivo al delinear sus reformas
sobre los programas de salud.
Flexibilidad presupuestaria

En 1997, tras un largo debate y cuestionamientos judiciales en donde se

reexaminaron a fondo las facultades del ejecutivo y del legislativo, se
aprob en los Estados Unidos una nueva reforma que se espera contribuya
a reducir el dficit y a hacer ms ordenada la aprobacin presupuestaria. La
disposicin aprobada le permite al presidente vetar ciertas partidas del
presupuesto sin tener que anularlo completamente. Esta medida se origina
en las negociaciones que con frecuencia son necesarias para aprobar un
presupuesto y que llevan a conceder gastos que contemplan aspectos
demasiado particulares de una regin o de un sector para obtener los votos
necesarios. Con esta nueva norma el presidente podr suprimir las partidas
consideradas innecesarias.
La introduccin de una mayor flexibilidad presupuestaria ha expe-
rimentado algunos progresos en virtud del programa de reformas del sector
pblico. Se trata de un esfuerzo de amplia cobertura que, bajo la respon-
sabilidad del vicepresidente, revisa la accin de la mayora de las agencias
gubernamentales constituyendo tal vez el mayor esfuerzo emprendido por
este pas en las ltimas dcadas para direccionar el gasto hacia una mayor
eficiencia. Sin embargo, un enfoque generalizado muestra por ahora
dificultades. En relacin con la ley sobre desempeo y resultados (GPRA),
se proyecta introducir una mayor flexibilidad en el manejo de sus presu-
puestos, pero hasta ahora se han hecho progresos muy modestos. Hubo un
programa piloto de la OMB para evaluar los resultados de introducir
excepciones selectivas a las normas administrativas en vigor, con la idea de
extenderlo a un grupo grande de unidades, pero no se ha podido avanzar,
en parte porque el programa era complicado de implementar y en parte
porque competa con otro ms simple.
El proceso presupuestario se caracteriza por una porcin muy
importante de los gastos que no pasa por una revisin anual. Los gastos
obligatorios no estn sujetos a la jurisdiccin de los comits de apro-
piaciones, y el comit de presupuesto tiene slo control indirecto sobre ellos
mediante el mecanismo de resolucin conjunta y de conciliacin. Estos
gastos obligatorios han ido creciendo en el tiempo sin que exista a la vista
un mecanismo que lleve a una revisin. La ley de cumplimiento presu-
puestario (BEA) establece un sistema de techos que juegan solo contra los
denominados gastos discrecionales, los gastos que se aprueban ao a ao.
Estas normas y la forma como se opera la discusin en el congreso tiende
a crear rigideces en el presupuesto.
Se piensa que el proceso presupuestario es muy largo y que en el

congreso est sujeto a demasiadas votaciones. Esto en parte es producto de

las reformas de 1974, cuando sobre un sistema de decisiones fraccionadas

en diversos comits se superimpuso un sistema de comits que produjeran
una visin resumida, pero donde se mantuvieron prcticamente intactos los
poderes de los otros comits. Los comits de presupuesto de cada cmara
no deciden en definitiva sobre polticas. Estas quedan implcitamente
definidas en cada comit a travs de la aprobacin de fondos para cada uno
de los programas que componen el presupuesto.
El sistema impuesto por la BEA ha funcionado adecuadamente para
reducir el dficit. Debe recordarse que a comienzo de la dcada del 90 los
dficit fueron mayores que los esperados, fundamentalmente por que la
economa tuvo un comportamiento inferior al previsto. Esto podra ocurrir
nuevamente, y si se produce un deslizamiento en lo previsto, no hay un
mecanismo formal por el cual el congreso y el ejecutivo deban revisar lo
sucedido e implementar medidas para recuperar lo perdido. Algo ms
ambicioso sera extender alguna forma de evaluacin a los gastos obliga-
torios. Si bien necesario, ese paso parece por ahora algo difcil.
Otro de los problemas centrales del presupuesto es la falta de una
informacin a largo plazo. Si bien lo estipulado por la BEA constituye un
progreso importante, la planificacin para el largo plazo significa contar
con informacin para 30 o ms aos. Cada dos o tres aos se designa una
comisin que hace estudios a largo plazo sobre los gastos de seguridad
social, pero no hay una forma sistemtica de seguir su evolucin e informar
a legisladores y pblico en general. Esta informacin est faltando y se
vuelve ms necesario en particular por la forma como est diseada la
reduccin del dficit.
Una cuestin importante en honor a la transparencia del sistema es su
simplificacin. Al pblico le resulta difcil seguir la discusin de las
prioridades relativas para distintos programas, as como entender com-
pletamente el sistema de autorizaciones, apropiaciones y repetidas vota-
ciones. Pero esto debe ser entendido en el marco de un proceso democrtico
en un rgimen presidencialista.
GPRA es una pieza legislativa de gran valor, un hito importante en
la historia presupuestaria del pas, pero sus resultados son todava inciertos.
En la medida que el congreso haga uso de la informacin que se genere y
lo que de ella se desprenda se vea reflejado en el presupuesto, ser posible
decir que ha pasado un test importante. En el pasado ha habido en los
Estados Unidos varios intentos de ligar producto y resultados con insumes:

gerencia por objetivo, presupuesto por programas y presupuesto sobre base

cero, intentos que con el correr del tiempo perdieron vigencia. Pero todas

esas iniciativas fueron impulsadas desde el ejecutivo y normalmente el
legislativo no se vio involucrado en las reformas ni se mostr interesado en
utilizar la informacin generada. Esta nueva ley tiene el apoyo del
legislativo, por lo que se piensa que las posibilidades de una implemen-
tacin exitosa son ahora mayores.
Contenido del presupuesto
El presupuesto anual sometido a consideracin del congreso est

acompaado de varios documentos. Uno de ellos, denominado perspectiva
analtica, es de particular importancia. Este documento permite examinar
los supuestos tenidos en cuenta para las decisiones presupuestarias y
conocer las proyecciones para los aos siguientes. Una seccin provee
informacin sobre cambios posibles en los principales rubros -ingresos,
gastos y dficit- frente a distintos escenarios posibles y con informacin
sobre los supuestos empleados.
Las estimaciones son bastante buenas y en trminos generales han ido
ganando en precisin. El cuadro 2.2 muestra para el perodo que va del
ejercicio 1990-91 al 1995-96 una comparacin entre la ejecucin
presupuestaria y las proyecciones. As, en la primera lnea, la primera
columna compara lo ejecutado en el ejercicio 1990-91 con lo presupuestado
para ese ao; la segunda muestra la relacin entre lo que se ejecut en el
perodo 1991-92 con lo que se previo en el presupuesto del ao anterior o
sea en el presupuesto 1990-91, y as sucesivamente. Como era de esperar,
a medida que se toman aos ms distantes del ao base la diferencia entre
lo presupuestado y lo ejecutado tiende a aumentar. Pero, en general, las
diferencias entre lo ejecutado y lo proyectado han tendido a disminuir a lo
largo de los aos.
Desde hace unos aos se incluye una seccin acerca del balance
general del gobierno. Bajo una concepcin muy amplia se trata de impulsar
una metodologa para estimar el patrimonio del gobierno y la riqueza
nacional. Si bien el documento incluye cuadros con estimaciones sobre esos
dos conceptos, tales estimaciones descansan en tantos supuestos simpli-
ficadores que resulta ms realista tomarlas como un esfuerzo metodolgico
que como una medicin real.
Otras secciones muestran el impacto sobre los ingresos pblicos de

las modificaciones tributarias y no tributarias habidas durante el ao y de

las propuestas nuevas. Otra seccin se ocupa en detalle de los gastos

impositivos. Se incluye una clasificacin funcional y por programa de los
gastos. Estados Unidos no sigue la clasificacin internacional del Fondo
Monetario Internacional -y adoptada por la mayora de los pases- que
separa los gastos comentes de los gastos de capital. Otra seccin contiene
un anlisis de los gastos de capital, incluyendo las implicancias que los
gastos en capital humano tienen para el capital nacional. Esta seccin,
ntimamente relacionada con la seccin a que se hizo referencia en el
prrafo anterior merece comentarios parecidos: datos provisorios y falta de
claridad de lo que se pretende medir.
Cuadro 2.2
Estados Unidos: ejecucin vs. proyecciones
(ndice del gasto total ejecutado
sobre el monto proyectado en el ao base)
Aos de proyeccin
1 2 3 4 5
1990-1991 108,7 109,6 111,0 110,1 111,4
1991-1992 107,3 108,6 106,5 104,5 102,9
1992-1993 95,5 96,8 102,4 103,3
1993-1994 94,0 96,9 97,3
1994-1995 96,4 96,5
1995-1996 100,0
Error promedio de
proyeccin 5,0 5,6 5,7 6,0 7,1
(en porcentajes)
Fuente: Informes de presupuesto.
Otra seccin se ocupa de la estimacin de los costos por riesgos de

los programas de crditos y de garantas de crdito del gobierno federal.
Estas provisiones, hechas luego de una larga discusin, han llegado a
estimaciones satisfactorias sobre el subsidio implcito en cada grupo de
operaciones de crdito federal. Las secciones siguientes detallan los gastos
en programas de exportacin, y las transferencias a los gobiernos locales,
concluyendo con un detalle sobre la deuda. Las otras secciones que siguen
muestran cmo el poder ejecutivo va cumpliendo con las distintas

disposiciones sobre reduccin del dficit detalladas en este captulo. Se da

informacin sobre los progresos realizados en reas de la administracin

sujetas a riesgos, tales como filtraciones de fondos, mala utilizacin,
posibilidades de fraude, etc. All se hace un inventario de los cambios con
respecto a aos anteriores, se actualiza la informacin para cada programa
y se marcan las medidas que se han tomado y que se proyecta tomar para
corregir las deficiencias identificadas.
La organizacin del control presupuestario
Hay una clara distincin entre control interno y control externo. Hay un
control interno que corresponde a cada agencia, donde hay un responsable
financiero que tiene a su cargo el cuidado de las cuentas y la obligacin de
informar adecuadamente sobre sus actos. A su vez la OMB ejerce una
supervisin sobre las cuentas de todas las dependencias del gobierno, y
desde 1978 existe un cuerpo de auditores (Inspector General, IG) con un
estatuto legal especial, que se encarga de la auditora dentro del ejecutivo.
Al mismo tiempo est la GAO, que depende del congreso y desempea un
papel importante en materia de control y evaluacin.
Control externo
La ley de presupuesto y control de 1921, ya mencionada, crea la figura de

un contralor general independiente del poder ejecutivo y regula el
funcionamiento de la GAO en lo que hasta hoy constituye su estatuto
bsico. Esta ley no dice especficamente que la oficina general de la
contralora es parte del congreso, pero al enumerar sus funciones surge
claramente que responde a cualquier iniciativa de cualquiera de las dos
cmaras o de sus comisiones. A poco de su creacin, y por varios aos,
hubo intentos de restar poder a la GAO o transferirla a la rbita del poder
ejecutivo, pero el congreso mantuvo invariablemente el apoyo al cuerpo
como un brazo independiente del poder legislativo.
Desde su creacin en 1921 hasta hoy pueden distinguirse varias
etapas. En sus comienzos, la GAO se dedic al control tradicional de
legalidad, luego incorpor una funcin normativa de sistemas de control,
ms tarde incorpor la verificacin de resultados y, en los ltimos aos y
en forma creciente, se dedica a la evaluacin de programas.
En una primera etapa, que se extiende desde su creacin hasta el final

de la segunda guerra mundial, el trabajo de la GAO consisti

principalmente en un control detallado, legal y formalista de cada

comprobante. A medida que el gasto pblico fue aumentando, la
complejidad y el nmero de operaciones fue creciendo, sin que hubiera un
aumento correlativo de los recursos a su disposicin. A fines de 1945 se
haba acumulado una enorme cantidad de comprobantes sin auditar, el
sistema entr en crisis y fue necesario disear un nuevo sistema de
administracin y auditora financiera.
Luego vino un perodo de cambio. Se dispuso que los departamentos
y las agencias pasaran a hacer sus propios controles de comprobantes y de
contabilidad y que la GAO se concentrara en prescribir principios de
contabilidad y verificar la aplicacin por parte de cada agencia de los
procedimientos de administracin financiera y de control. Estos conceptos
fueron ms tarde incorporados en la ley de contabilidad y auditora de
1950. La transicin fue facilitada por haberse extendido el mandato de la
GAO a las empresas del estado. En virtud de este mandato la GAO incluy
revisiones crticas sobre gerenciamiento financiero y controles internos y
a su vez comenz a operar por muestreo, concentrando la atencin en las
reas de mayor riesgo. De esa manera, se prepar el camino para la
adopcin de lo que en 1949 se llamara auditora abarcativa. Esta auditora
implicaba una opinin sobre la relacin entre las actividades de cada
programa y los objetivos establecidos por el congreso, el cumplimiento de
los aspectos legales, y adems una verificacin acerca de la eficiencia en
el manejo de los recursos y de las bases para la evaluacin de las ope-
raciones del programa.
La ley de 1950 mencionada defini mejor el papel de la GAO,
consolidando su facultad normativa en asuntos de registracin, procedi-
mientos y control, en tanto aceler una transformacin que habra de
cristalizarse en los aos siguientes. En esos aos se procur avanzar en
sistemas de seguimiento de contratos, en particular en el rea de defensa,
y hubo interminables idas y venidas respecto a los mtodos de inspeccin
por parte de la agencia sobre datos de empresas del sector privado
contratistas del estado, concluyendo con un acceso muy limitado.
En 1967 comenzaron tareas de evaluacin de programas, al principio
en el rea de los proyectos sociales. Hubo muchos informes con resultados
bastante dismiles, pero qued asentada la relevancia de un esfuerzo por
impulsar una mejora en el uso de los recursos y generar una fuerza impor-
tante en ese sentido. Esto qued confirmado en 1970, cuando el congreso

dispuso que los informes de la entidad deban incluir adems de un anlisis

del encuadramiento del programa, un anlisis de costo-benefcio de los

recursos comprometidos, y ser enviados a los comits de apropiaciones de
ambas cmaras, estableciendo de esa manera un fuerte vnculo entre
presupuesto, control y evaluacin. Este mismo enfoque, mejorado y am-
pliado, se encuentra en la ley de presupuesto y control retentivo (Con-
gressional Budget and Impoundment Control Act) de 1974.
Durante la dcada del 70 el nmero de agencias y programas que la
GAO deba auditar se haba incrementado notablemente, lo cual hizo
necesario un esfuerzo de sistematizacin y estandarizacin. Se nombr una
comisin que cont con la colaboracin de diversos grupos y agencias, y en
1972 apareci un manual de gran difusin y utilidad para la administracin
pblica conocido como el Yellow Book-Standards for Audit of Government
Organizations, Programs, Activities and Functions (Libro amarillo:
estndares para auditoras de organizaciones, programas, actividades y
funciones gubernamentales).
Estas normas de auditora destinadas a distintos niveles del gobierno
van ms all de cuestiones tradicionales, cubriendo aspectos de eficiencia
y economa en el uso de recursos y procurando una evaluacin de los logros
fijados para el cumplimiento de los objetivos de cada programa. En aos
posteriores estas normas fueron revisadas. En 1988 se incluy una especie
de auditora de auditoras al requerir revisiones sobre la calidad de la
auditora de cada agencia cada tres aos. Estas normas han sido traducidas
a varios idiomas y han sido la base para "Normas de auditora", documento
publicado por la organizacin internacional que agrupa a las instituciones
superiores de auditora conocida como INTOSAI (International Organi-
zation ofSupreme Audit Institutions).
Las enseanzas de la GAO son particularmente relevantes para la
programacin en el uso de sus recursos. La institucin establece reas
prioritarias, llamadas reas de riesgo. Se trata de concentrar el esfuerzo en
donde existen posibilidades de desvo de fondos, fraude o desperdicio por
falta de capacidad gerencial, o donde los problemas se han venido
acumulando por mucho tiempo y han llegado a una situacin cercana a una
crisis. Una gran parte de las recomendaciones de la GAO son implemen-
tadas y existe un mecanismo de seguimiento de las recomendaciones a
travs de un informe semestral.
La entidad trabaja con los comits de apropiaciones, y con los

comits de presupuesto y de autorizacin del gasto del congreso para

ayudarles a determinar reas de posibles ahorros en el uso de recursos. La

entidad identifica tendencias en las principales variables de la economa que
puedan afectar los resultados fiscales para advertir al congreso sobre la
necesidad de actuar en determinados campos.
En los ltimos aos lo relativo a control externo y evaluacin tiende a
perfeccionarse de manera notable, al establecerse la obligatoriedad para
todos los responsables de programas de desarrollar indicadores que permitan
hacer un seguimiento de los programas y la posterior definicin de meca-
nismos institucionales que facilitan tal desarrollo. En efecto, en 1990 en
virtud de la ley de responsables financieros se impone el uso de indicadores
para hacer un seguimiento de cada programa y para contrastar ms tarde las
metas programadas con los logros. Desde 1993 la GPRA requiere que cada
agencia federal someta planes de seguimiento con sus correspondientes
objetivos, facultando a cada agencia a utilizar hasta el uno por ciento de sus
fondos para fines de desarrollo del sistema informativo necesario.
Otra rea de responsabilidad es la auditora de los estados financieros
que cada agencia debe preparar y que a partir de 1997 incluir los estados
financieros consolidados del gobierno. La entidad produce estudios de
distinta naturaleza, examinando una amplia gama de agencias y de temas.
Sus funcionarios presentan testimonio ante distintos comits del congreso
y la opinin del organismo es tenida en cuenta por los legisladores, por
funcionarios y por el pblico. La publicacin de sus informes tiene
importantes repercusiones en la prensa y en la opinin pblica en general.
El control interno, la ley del inspector general de 1978
Durante la dcada del 70 se acumularon problemas en la administracin,

haba una percepcin generalizada de que los controles eran poco rigurosos,
que haba desperdicio y casos repetidos de fraude. Por ello el congreso se
vio impulsado a actuar y en 1978 se cre la oficina del inspector general
(IG) para conducir auditoras e investigaciones y para prevenir y detectar
fraudes y abusos en la administracin. Esta oficina tiene un ncleo central,
con funciones fundamentalmente normativas y de coordinacin, y acta con
delegados en todas las agencias principales.
Los IG son nombrados por el presidente con acuerdo del senado,
pero su seleccin debe hacerse solo en base a las calificaciones profe-
sionales y personales. Cada inspector general nombra a sus colaboradores.

En el caso de agencias de menor tamao, el responsable del ente nombra

al inspector general y no hace falta acuerdo del senado. Los inspectores

generales tienen pleno acceso a toda la documentacin de la agencia que
auditan y los responsables de la agencia deben contestar las preguntas que
aquel le formule.
Los inspectores generales producen dos tipos de informes que van
primero al responsable de la agencia y luego al congreso. Uno es el informe
ordinario que se hace cada seis meses y va al congreso luego de 30 das de
presentado. El otro se origina cuando se detecta algn problema o
irregularidad. En este caso, la preocupacin o el hecho es comunicado en
forma de carta al responsable de la agencia correspondiente, quien tiene
siete das para contestarla, luego de lo cual la nota va al congreso.
Una de las razones para crear la oficina del inspector general fue
unificar las funciones de auditora e investigacin, pero tambin mejorar la
imagen de independencia que debe tener la funcin de control frente al poder
poltico. Los cargos de IG se crearon no slo para hacer auditora e
investigaciones y cuidar la correspondencia entre programas y operaciones,
sino tambin para revisar la legislacin y reglamentacin existentes y pro-
poner y opinar acerca del impacto que esas normas tienen sobre la economa
y la eficiencia del ente auditado. Deban adems inducir una buena coordi-
nacin entre agencias y niveles diferentes de gobierno, y sobre todo,
promover la adopcin de los criterios de las denominadas tres "E" (econo-
ma, eficiencia y efectividad). Si bien los IG han tenido facultades suficientes
para hacer todo eso, en la prctica se han concentrado en evitar el fraude.
El enfoque general que sigue el modelo de Estados Unidos es que el
control es una parte esencial de la funcin gerencial. Es decir que los
controles no son vistos como separados o ajenos a la agencia, sino como
una funcin que le ayuda al gerente a regular y guiar sus operaciones.
Dicho de otro modo, sirven para cumplir con los objetivos de la agencia y
al mismo tiempo dar cumplimiento a las normas y propsitos generales de
la administracin. Cada funcionario responsable de una agencia gu-
bernamental debe aprobar sus normas especficas de control. Las normas
de control interno emitidas por rganos superiores definen el nivel mnimo
de calidad aceptable para los sistemas de control de cada agencia y
constituyen el criterio contra los cuales se evalan esos sistemas. Estas
normas generales se aplican a todas las operaciones y funciones admi-
nistrativas, pero no deben limitar o interferir con las facultades debidamente

otorgadas a cada agencia.

Durante la dcada del 70 y comienzos de la dcada del 80 se fueron

acumulando varios informes sobre los sistemas de control, en los que se
sealaba que los sistemas de informacin daban resultados poco confiables
e informacin poco oportuna, y se llamaba la atencin sobre la debilidad de
los controles. Como respuesta a esos problemas se fueron instrumentando
varias reformas que han ido mejorando los sistemas en vigor. Una de ellas
es la ley sobre integridad de los responsables financieros del gobierno
federal y otra sobre normas de la OMB, ambas de 1982.
Al presentar el presupuesto de 1992 la OMB invit a los IG a orientar
el esfuerzo hacia una evaluacin de programas y a colaborar ms abier-
tamente en el seguimiento de los resultados de cada programa. Pero el
enfoque no cambi significativamente, ms bien sigui centrado en un
control de regularidad y legalidad.
En una reunin de comienzos de 1994 del consejo presidencial para
la integridad y eficiencia, los inspectores generales hicieron una declaracin
conocida como "declaracin de propsitos y de principios de reinvencin",
por la que se comprometieron a trabajar en cada agencia y con el congreso
para "mejorar los programas gerenciales de la administracin; modernizar
las auditoras e investigaciones; ampliar las investigaciones para prevenir
el fraude, abuso y desperdicio; ser innovadores, cuestionando los proce-
dimientos existentes, y crear una mejor relacin con los responsables de
cada programa, basada en un compromiso compartido para mejorar la
respectiva operacin, en particular su efectividad" (Rivlin, 1994). El
cambio insinuado en 1992 cobra as mayor fuerza, pues por un lado el
compromiso proviene de los propios inspectores generales y por otro se
afirma la idea de orientar el trabajo gradualmente a cuestiones de eficiencia
y de desarrollo institucional, sin menoscabo de la funcin ya tradicional de
control e investigacin que estos vienen cumpliendo.
Algunas limitaciones
Los controles del gasto requieren ciertos avances tecnolgicos. A pesar de

insistirse en sistemas de costos, este enfoque no est suficientemente
difundido. Algunas agencias han desarrollado buenos sistemas y reflejan
bien sus costos pero otras no han podido desarrollar tales estimaciones. Tres
problemas dificultan un buen desarrollo de estimacin de costos: la ausen-
cia de un buen registro de bienes del estado con su correspondiente valo-

rizacin; la carencia de un sistema de registro por proyectos, y el enfoque

de contabilidad en base a caja.

La ausencia de un registro de bienes adecuadamente valorados no
slo impide conocer los costos en prcticamente todos los servicios -como
transporte, salud y recreacin- sino que tampoco permite actuar por el lado
de los ingresos. Por ejemplo, el estado federal de los Estados Unidos tiene
extensas tierras cuyo aprovechamiento lo ha concedido para actividades
como cra de ganado, explotacin de bosques, etc. Al no haber datos sobre
el valor de las tierras, es imposible conocer el monto del subsidio implcito
en tales concesiones. Un segundo problema es la carencia de un sistema de
registro por proyecto o programa que cubra varios ejercicios. La dispersin
de la informacin y el fraccionamiento en varios ejercicios de ciertas
acciones impiden conocer rpidamente sus costos.
De cualquier modo el sistema de control presupuestario de Estados
Unidos es uno de los mejores estructurados del mundo. La preparacin del
presupuesto pasa por un proceso detallado donde el ejecutivo centraliza las
funciones al mximo nivel. Hay una participacin activa y muy bien infor-
mada del poder legislativo y se van introduciendo gradualmente herra-
mientas que permiten medir la eficiencia con que se usan los recursos. Sin
embargo, eso no asegura que en todos los casos se tomen decisiones consis-
tentes con una buena asignacin de recursos.
El sistema de control refleja bien el flujo de fuerzas de una organi-
zacin democrtica. En general las agencias emplean el control interno
como una herramienta gerencial, donde a travs de los IG se armonizan las
necesidades de un control centralizado del poder ejecutivo con la labor de
cada agencia. El control externo lo realiza una agencia que tiene un claro
liderazgo y que goza del respeto profesional y poltico dentro y fuera del
pas. Su labor marca rumbos en el terreno de control y evaluacin de
programas. Sus informes son pblicos, tienen repercusin poltica y son
tenidos en cuenta por la administracin. Los esfuerzos que se realizan para
cerrar el crculo presupuesto-ejecucin-control-evaluacin demuestran que
la tarea es lenta y que se requiere una alta dosis de persistencia y tenacidad.
Temas de discusin
Actualmente hay varios temas que son materia de discusin; ellos se

refieren al horizonte de programacin, a una forma de veto presidencial, a
la cobertura del presupuesto y al tipo de informacin para la toma de deci-

siones, adems de otros que llevan ya algunos aos, como el presupuesto

de capital y la aplicacin del principio de lo devengado.

En crculos gubernamentales se discuten las ventajas y desventajas
de ir a un presupuesto bianual a nivel federal. A nivel estadual ms de 20
estados han adoptado este sistema. Hay un reconocimiento implcito de que
el proceso es demasiado complejo y consume muchas energas como para
hacerlo anualmente. Los argumentos centrales radican en que as se dara
una mayor estabilidad a los programas y en el ao que no se trata el
presupuesto tanto el congreso como las autoridades presupuestarias podran
concentrarse en tareas de supervisin. Algunos piensan que hay programas
donde es difcil anticipar el estado de cosas para dentro de dos aos.
Conforme a la iniciativa que se discute, se programaran los gastos para seis
aos, dos del presupuesto y cuatro aos ms. Habra un informe a mitad del
perodo, vale decir, a fines del primer ao. Esta extensin crea algunos
problemas a considerar, en particular en relacin con la ley de reduccin del
dficit y con el cumplimiento de informes derivados de las nuevas
disposiciones sobre desempeo. En ambos casos habra que resolver cmo
se fijan las metas (anuales o bianuales).
Otro tema recurrente de discusin es la clasificacin entre gastos
corrientes y gastos de capital. El presupuesto no establece categoras y por
eso se dice que hay un sesgo en favor de los gastos corrientes y que el
dficit no refleja exactamente lo que ocurre en el gobierno. Sin embargo,
hasta ahora ha prevalecido el punto de vista de que todo tenga la misma
clasificacin. Los legisladores parecen aceptar la idea de que es arriesgado
separar las dos categoras de gastos, dado que siempre puede haber argu-
mentos para incluir en gastos de capital distintas categoras, lo cual puede
ser utilizado para extender un gasto por varios aos y por lo tanto justificar
dficit mayores. La discusin se renueva con la designacin por parte del
presidente de una comisin que estudiar el tema y que comenz a trabajar
en el tercer trimestre de 1997.
Si bien la legislacin establece que la contabilidad debe basarse en lo
devengado, esto no se cumple, en parte porque tanto la OMB como las
agencias no estn muy interesadas ni se preocupan porque as se opere. El
congreso ha coincidido con la OMB en su opinin respecto a la utilidad
limitada del enfoque. La GAO ha insistido en la necesidad de seguir el
criterio de lo devengado, pero como no tiene poder suficiente para exigir su
cumplimiento, se limita a informar sobre el incumplimiento de las normas.
Es muy probable que como consecuencia de la aplicacin de la GPRA, la

adopcin del principio de lo devengado tome algn impulso, aunque tal vez

slo como complementario y no como alternativo del enfoque de caja.

Si bien todava no existen en materia de evaluacin mecanismos a
nivel de cada agencia o un sistema integrado, los mtodos de control, el alto
grado de competitividad poltica y la publicidad que se exige y la vigilancia
sobre los actos de gobierno hacen que las decisiones presupuestarias pasen
por un alto nmero de filtros y exmenes hasta que se produce su
aprobacin final. Ese examen exhaustivo reduce considerablemente las
posibilidades de un mal aprovechamiento de los recursos.
Hitos en la evolucin de las instituciones presupuestarias y de

control de los Estados Unidos de Amrica

1921 ueba la "Ley de Presupuesto y Contabilidad" que crea la Oficina
de Presupuesto (Bureau of the Budget, BOB) y la Oficina General de
Contabilidad (General Accounting Office, GAO). La primera, para asistir
al presidente en la formulacin del presupuesto y la segunda a cargo de
todo lo relativo al control. La Oficina de Presupuesto pas ms tarde a
denominarse Oficina de Gestin y Presupuesto (Office of Management and
Budget, OMB). Mediante la accin de la OMBy de la GAO, se estableci
una clara distincin entre presupuesto y control en concordancia con el
principio de separacin de poderes entre el ejecutivo y el congreso. Esta
ley ordena el proceso presupuestario al hacer que los requerimientos
presupuestarios se canalicen a travs de la OMB (antes cada agencia
poda recurrir directamente a las comisiones del Congreso para sus
pedidos de fondos).
1945 La GAO abandona el sistema de control de comprobante por comprobante
y adopta sistemas basados en muestreo y en procedimientos y de
informacin financiera.
1950 Se aprueba la "Ley de Procedimientos de Presupuesto y Contabilidad",
que puso la responsabilidad de la contabilidad y el control interno en
cabeza de cada agencia del gobierno.
1965 Se adopta el presupuesto por programas para toda la administracin
federal.
1967 Se dispone el primer trabajo importante de evaluacin de un programa.
1972 Publicacin del Manual de Estndares para auditoras de programas,
actividades y funciones, conocido como el Yellow Book, que luego sirvi
de base para las normas sobre auditora de la Organizacin Internacional
de Auditores (INTOSAI).
1973 nivel del ejecutivo se adopta el enfoque de Gerenciamientopor Objetivos
(Management by Objectives, MEO), que define responsabilidades a cada
nivel respecto al cumplimiento de objetivos presupuestarios.
1974 Ley de Presupuesto del congreso que crea la Oficina de Presupuesto del
Congreso (Congressional Budget Office, CBO). Mediante la CBO, si bien
el poder ejecutivo formula el presupuesto, el congreso hace sus propias
estimaciones y acta en consecuencia, reuniendo en un solo instrumento
todas las normas financieras. Tratndose de un organismo con
representacin bipartidaria, se asegura una mayor objetividad,
especialmente en los supuestos tenidos en cuenta al formular las
estimaciones de niveles de ingresos, gastos y dficit en funcin del

comportamiento esperado de la economa. Dicha ley dispone la

obligatoriedad de que la resolucin del presupuesto fije, adems del monto

total de gastos y las prioridades entre sus componentes, el total del dficit
para evitar que ste sea slo un resultado entre los gastos aprobados y los
ingresos estimados y sobre el cual el congreso ya no podra actuar.
1977 A nivel del ejecutivo se adopt el enfoque de presupuesto sobre base cero,
que requiere que cada agencia prepare paquetes de decisin mostrando
para distintos niveles de financiamiento las relaciones entre resultados
esperados e insumos. Dichos paquetes se ordenan y seleccionan en un
proceso de competencia por fondos.
1978 En 1978 se cre la Oficina del Inspector General (IG) encargada de
auditoras e investigaciones y de impedir el fraude, con lo cual se
conforma un sistema de control interno.
1985 La Ley Gramm-Rudman-Hollings dispuso la reduccin gradual del dficit
global, a contar desde 1986 hasta llegar al equilibrio presupuestario en
1991, estableciendo un mecanismo automtico de cortes presupuestarios.
Este plazo fue luego extendido hasta 1993.
1990 Se aprueba la "Ley de Cumplimiento Presupuestario" (Budget
Enforcement Act, BEA). Se introduce en el presupuesto la distincin entre
gastos controlables (discrecionales) y no controlables (obligatorios), en el
sentido de que los segundos fueron aprobados por leyes anteriores que no
requieren nuevas apropiaciones. Si se sobrepasan los lmites establecidos
para los gastos controlables, todos los programas y actividades deben ser
reducidos en forma proporcional, en tanto que los segundos deben pagarse
obligatoriamente. Se establece el principio de neutralidad respecto al
dficit. Cualquier cambio en la legislacin que signifique aumento de
gastos o reduccin de ingresos debe ser compensado.
1990 Se sanciona la "Ley de Responsables Financieros" (Chief Financial
Officers Act, CFO), la cual define responsabilidades respecto al manejo
de recursos y establece un sistema de administracin e informacin
financiera.
1993 Se inicia un cambio importante en materia de presupuesto y geren-
ciamiento con la aprobacin de la "Ley de Desempeo y Resultados del
Gobierno " (Government Performance and Results Act, GPRA). La ley
indica pasos a seguir para que en un plazo de siete aos las distintas
agencias adopten una programacin estratgica, indicadores de resultados
y procedimientos de evaluacin.
1997 Se aprueba la ley que le permite al presidente ejercer el derecho de veto
sobre determinadas partidas presupuestarias.

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3Canad

Canad muestra a travs de los aos un esfuerzo constante en el desarrollo
y adopcin de tcnicas presupuestarias y de control, a veces marcando
rumbos y en otras recogiendo con prontitud experiencias de pases que
figuran en la vanguardia de las reformas. El pas cuenta hoy con un mo-
derno sistema de evaluacin de programas de amplia cobertura y con
mecanismos de decisin que han probado, en tiempos recientes, ser aptos
para hacer ajustes importantes en forma ordenada, todo ello enmarcado en
una transparencia presupuestaria que se profundiza con vigor.
Antecedentes en materia presupuestaria
Tras independizarse en 1867 del Reino Unido Canad recibi de la

tradicin britnica algunas prcticas presupuestarias que a otros pases les
ha llevado algn tiempo introducir, entre ellas la consolidacin en una
cuenta nica de todos los fondos, el lmite anual de los gastos impuesto por
el parlamento y el requisito de justificar los gastos solicitados. Adems,
hered el principio de imputacin en base a caja. Al comienzo de su vida
como pas independiente, las funciones de administracin de fondos
presupuestarios y de auditora no estaban claramente separadas, cosa que
recin se inicia en 1878 al dictarse la ley de ingresos consolidados y
auditora, pero con poco nfasis para formalizar el proceso anual del
presupuesto de gastos.
En aos posteriores las prcticas financieras siguieron en muchos
casos criterios poco estrictos. Como consecuencia hubo una reaccin y se
nombr una comisin que en 1913 elabor un informe conocido como el
Informe Murray. Dicho informe, de contenido muy crtico sobre las
prcticas seguidas en el uso de recursos, dio origen a una nueva legislacin
con procedimientos formales y estrictos sobre los gastos.
En la dcada del 30 se efectu la primera reforma importante en los
aspectos presupuestarios. Esta reforma, conocida como de enmiendas a la
ley de ingresos consolidados y auditora, entra cambios en el procedi-
miento y nuevas normas que luego se mantuvieron casi intactas por ms de
62 Captulo 3. Canad
treinta aos. Cada otoo, el ministro de finanzas requera a los departamen-

tos sus estimaciones de gastos para el ao fiscal siguiente, y su envo en una

fecha determinada. Despus que el ministro de finanzas revisaba las

estimaciones el material era enviado a la tesorera y luego al gabinete, y si
haba conformidad se remita a la cmara de los comunes. El nico cambio
importante ocurrido entre 1931 y 1961 en el sistema presupuestario fue
hecho por la ley de administracin financiera de 1951. Este estatuto defini
las estructuras del servicio pblico (corporaciones de la corona, departamen-
tos, juntas y comisiones) que habran de estar sujetas a una serie de controles
financieros y deleg a la tesorera gran parte de la autoridad del gabinete.
Hasta 1961, por consiguiente, el sistema presupuestario de gastos
estaba claramente definido e inclua un fondo nico consolidado de in-
gresos, una estructura normalizada de apropiaciones o sumas consignadas,
con detalles previstos por objetivos, normas de gastos, controles secun-
darios basados en trmino de objetivos de gastos, un sistema centralizado
de obligaciones de informes en relacin a las sumas consignadas y distri-
buidas, una preauditora independiente, estados de cuentas y sistemas de
informes normalizados, delegacin limitada de la autoridad a agencias
ejecutoras, contabilidad en base a caja y una postauditora independiente.
Canad simboliza la bsqueda continua por controlar los gastos,
cerrar un dficit que ha gravitado seriamente en la acumulacin de su deuda
pblica y obtener eficiencia en la asignacin de recursos. El pas ha mirado
alternativamente a otros pases industrializados procurando adaptar a sus
necesidades modelos ensayados ora por Estados Unidos, ora por Francia,
ora por el Reino Unido y Australia, y en algunos aspectos ha ejercido un
liderazgo en materia de reformas. En esa bsqueda, en las ltimas cuatro
dcadas pueden identificarse tres etapas: la primera que va desde mediados
de la dcada del 70 a finales del setenta, y que estuvo dominada por la
adopcin del presupuesto por programas. La segunda, que va de 1979 a
1988, puso el acento en los mecanismos de decisin, procurando integrar
las decisiones de poltica con el manejo del gasto. La tercera, que abarca
desde 1989 hasta la fecha, se caracteriza por una centralizacin del control
de los gastos en el gabinete con un papel preponderante del primer ministro,
y al mismo tiempo la introduccin de incentivos y mecanismos que acre-
cientan la responsabilidad de quienes conducen programas gubernamenta-
les. En los ltimos aos ha habido un nfasis en la descentralizacin de
funciones, en el perfeccionamiento de los mecanismos de informacin y en
la evaluacin de programas y mecanismos de seguimiento para mejorar la
eficiencia y la eficacia.
1 presupuesto por programas

Como parte de los trabajos llevados a cabo por la comisin real sobre la

organizacin del gobierno (Glassco Commission) en 1962, se recomend
que el enfoque de planificacin y de rendicin de cuentas estuviera
centrado en programas y no en partidas presupuestarias.
En 1966, en un clima poltico favorecido por una experiencia
aparentemente exitosa en los Estados Unidos y la conveniencia de ofrecer
una alternativa a recomendaciones existentes de descentralizacin, se re-
solvi adoptar un enfoque de presupuesto por programas. Esto significaba
un cambio radical frente al presupuesto basado en la aprobacin de partidas
especficas, que haba regido prcticamente sin cambios desde el inicio
constitucional del pas. Al principio se experiment con pocas agencias,
pero la iniciativa se cristaliz en 1969 cuando tal enfoque se extendi a toda
la administracin central. El presupuesto por programas, que al comienzo
fue recibido con gran entusiasmo, persegua objetivos muy ambiciosos.
Procuraba un anlisis sistemtico del gasto, una clara vinculacin con los
objetivos, un estudio desagregado de los costos, un horizonte plurianual
para cada programa, y un sistema de informacin y de seguimiento que
deba permitir el control del uso de recursos y de sus resultados. Al ponerse
en marcha el sistema se hizo un esfuerzo de difusin del anlisis costo-
beneficio con la esperanza de aplicarla en la formulacin de programas.
Este enfoque fue considerado como la mejor manera de implemen-
tar las polticas y planificar el gasto de arriba hacia abajo aunque tambin
permiti, de manera embrionaria, considerar prioridades como un ejercicio
de abajo hacia arriba. Al inicio los responsables de los programas deban
presentar dos presupuestos, uno que parta de un nivel de actividad similar
al que tena el programa en ese momento, y otro de un nivel de ejecucin
que inclua nuevas actividades o actividades mejoradas. Esta innovacin
constituye un antecedente importante de lo que ms tarde sera algo
distintivo en el presupuesto sobre base cero. A poco de andar, algunas
agencias agregaron otros enfoques como el gerenciamiento por objetivos
y el sistema de medicin de resultados operacionales (Operational
Performance Measurement System).
El presupuesto por programa signific un considerable esfuerzo y
nuevos gastos en trminos de personal especializado y recursos relaciona-
dos. Al poco tiempo el sistema demostr que no cumpla con lo esperado
y comenz a surgir una especie de desilusin. El sistema no pudo funcionar,
64 Captulo 3. Canad
fundamentalmente por la escasez de personal calificado para implementar-

lo, pero tambin porque hubo resistencias importantes en las agencias

ejecutoras que vean en este instrumento un notable avance de la tesorera

sobre las facultades de los ministerios. Conspiraron contra el sistema los
conflictos entre programas y agencias, sin que hubiera buenos mecanismos
para resolverlos. Durante los aos de aplicacin de este enfoque el gasto se
increment considerablemente. El sistema no parece haber servido para
terminar o cerrar programas o para introducir cambios importantes en los
patrones de gastos. La desilusin creci al tiempo que exista la sensacin
de que los gastos aumentaban sin medida.
Evolucin de los sistemas de decisiones para polticas y gasto
El aumento de los gastos preocup a los crculos oficiales de Ottawa y se

decidi crear una comisin para revisar los procesos de decisin presupues-
taria y de control. La comisin estudi el tema y concluy que haba una
desarticulacin entre las decisiones de poltica y la asignacin de fondos,
que faltaba un mecanismo de revisin sistemtica de la ejecucin y que la
programacin presupuestaria careca de una perspectiva de largo plazo.
Corra el ao 1979, el advenimiento de un nuevo gobierno trajo un
nuevo enfoque para planificar los gastos gubernamentales y as se cre el
sistema de poltica y gerenciamiento del gasto (Policy and Expenditure
Management System, PEMS). El nuevo sistema procuraba integrar los
procesos decisorios de polticas y del gasto pblico, aumentar el control del
gabinete y dar lugar a una mejor planificacin del gasto. Este enfoque
difera del presupuesto por programa en varios aspectos. Haba un esfuerzo
por ligar de manera ms ntima los planes operacionales y las estrategias
generales del gobierno, se montaba un mecanismo estructurado de
decisiones colectivas y haba un mayor acento en el seguimiento de los
resultados buscados. El nuevo sistema incluy varios elementos: una nueva
distribucin de responsabilidades dentro del gabinete para tomar decisiones
presupuestarias, un plan fiscal, un sistema de lmites para gastar referidos
a grandes categoras y planes operacionales anuales y multianuales. Esta
combinacin de distribucin de facultades institucionales y compilacin de
informacin reconoce un antecedente inmediato en la forma como Francia
ha organizado sus mecanismos presupuestarios.
El gabinete, a los fines presupuestarios, qued organizado en cinco
comits. Uno central de prioridades y planificacin, presidido por el primer
ministro, que coordinaba la labor de otros cuatro comits para entender en
cuestiones sectoriales: uno econmico y regional, otro de desarrollo social,

otro para defensa y poltica exterior y un cuarto para operaciones del go-

bierno, es decir el parlamento y servicios a la administracin. Cada comit

era responsable de desarrollar polticas sectoriales y decisiones estratgicas
de implementacin, coordinando todo lo necesario dentro de su rea.
Se pona en funcionamiento un mecanismo formado por cinco
fondos o categoras de lmites para gastar, cada uno con reglas propias
aunque interconectadas. As, la primera categora contena lmites para
aplicacin de polticas cuyos fondos, cuatro en total -uno para cada
comit-, podan utilizarse para atender los requerimientos de departamentos
de los sectores comprendidos y solo para realizar gastos dentro de la
estrategia del sector y conforme lo juzgara el comit respectivo. Luego
haba una reserva operacional para financiar ajustes en costos que no
respondan a nuevas decisiones de poltica y cuyo uso era decidido por la
tesorera sin necesidad de intervencin de los comits del gabinete. En
tercer lugar exista una reserva para variaciones no previstas en gastos
predeterminados como jubilaciones, seguro de desempleo, etc. En cuarto
lugar, haba una reserva para fines especficos que surga de requerimientos
posibles, por ejemplo juicios, indemnizaciones y conclusin de obras. Por
ltimo haba una reserva central bajo el ministro de finanzas, que serva
para atender presiones en cada uno de los compartimentos sealados. Los
nuevos programas o cambios en la calidad de los programas existentes que
requeran nuevos fondos deban financiarse con la reserva de polticas de
cada comit. Solo por excepcin y cuando los fondos en el lmite de
polticas se agotaran, el gabinete deba redistribuir los fondos.
El proceso presupuestario requera la confeccin de varios
documentos: el plan fiscal, la visin estratgica, el plan operacional
multianual, el presupuesto anual y el plan operativo. El plan fiscal,
confeccionado con un horizonte de cinco aos, comprenda un cmulo
importante de informacin, incluyendo un anlisis general de la economa,
y proyecciones de los ingresos, de los gastos y de las necesidades de
endeudamiento. La visin estratgica muestra para cada departamento las
lneas generales que se proponen para alcanzar sus fines dentro de
prioridades discutidas a nivel sectorial. Este documento fue ms tarde
simplificado e incluido en una visin general a nivel ministerial. El plan
operacional multianual con un horizonte de tres aos, explica los objetivos
de largo plazo de la agencia que lo presenta, muestra su conexin con las
polticas y estrategias del sector e incluye una descripcin de cada uno de sus
programas y actividades sealando la interconexin con sus objetivos
66 Captulo 3. Canad
generales. Adems, especifica los resultados esperados de cada programa y

formula proyecciones para el largo plazo, mostrando las tendencias

observadas hasta el momento de la presentacin. Esta documentacin es la

base con la cual la tesorera desarrolla el plan fiscal. A pesar de algunos
cambios introducidos en 1984, el sistema no dio los frutos esperados y este
nuevo sistema dej de tener vigencia en 1988. Durante su perodo de
aplicacin hubo desarrollos importantes en materia de indicadores de
resultados, evaluacin de programas y auditora interna y externa, todo lo
cual creaba una capacidad para inducir un mejor uso de recursos. Todas estas
innovaciones en los primeros aos tuvieron poca influencia en la fase de
programacin y presupuestacin de los gastos, pero aos despus pasaron a
ser utilizadas intensamente.
Una nueva etapa: vigilancia centralizada, incentivos y responsabilidad
A los pocos meses del segundo mandato del gobierno de Mulroney, a fines
de 1988, el sistema anterior fue reemplazado por otro que implicaba una
mayor centralizacin en las decisiones del gasto y que, en buena medida,
reproduce el camino que haban comenzado a recorrer el Reino Unido y
Australia. El cambio se tradujo en una reestructuracin de los comits del
gabinete, por la cual las decisiones del gasto fueron transferidas de los
cuatro comits de polticas a un nuevo comit de revisin del gasto, a un
comit operativo y al comit de prioridades y planificacin.
Las decisiones finales las sigui tomando el comit de prioridades
y planificacin, pero cualquier gasto deba previamente pasar por alguno de
los otros dos comits. El comit de revisin del gasto, presidido por el
primer ministro, fue formado para estudiar y ordenar los cortes presupuesta-
rios necesarios. La decisin del propio primer ministro de encabezar ese
comit da una idea de la determinacin en reducir el gasto y bajar el dficit,
pero la iniciativa, que al comienzo fue acogida con beneplcito y entusias-
mo por el gabinete en su conjunto, fue perdiendo fuerza y en 1989 el mayor
esfuerzo se traslad al lado de los impuestos.
Ya en plena vigencia del sistema de poltica y gerenciamiento del
gasto, se puso en marcha un proceso que habra de llevar varios aos y que
se orienta a explotar mejor la motivacin de los gerentes de programas de
niveles altos y medios y a desarrollar un sistema de informacin que
conlleve a una mejora en el aprovechamiento de recursos.
Por un lado se trata de descentralizar la autoridad del gasto: varias

facultades que antes estaban concentradas a nivel de ministerio fueron

transferidas a los responsables de programas a quienes, adems, se les

permiti trasladar parte de los recursos disponibles al ejercicio siguiente.
Para gozar de esas libertades, los responsables de programas han debido
celebrar con la tesorera un acuerdo o convenio que se plasma en un
memorndum de entendimiento. En este documento se especifican los
resultados que la agencia promete obtener en los tres aos siguientes y se
definen los criterios para verificar este cumplimiento. Si bien en Canad no
hay compromisos para ejercicios futuros, los gastos para aos siguientes
aparecen como intencin.
Cada agencia debe desarrollar sus propios indicadores. Esta es una
tarea lenta que requiere una alta colaboracin de cada ente. Cuando no es
posible desarrollar indicadores cuantitativos, la agencia acuerda con el
consejo del tesoro el uso de criterios cualitativos para hacer el seguimiento.
El pas ha acumulado en este terreno una gran experiencia, con algunos
intentos que datan de 1976.
El proceso presupuestario y reformas recientes
Las instituciones presupuestarias de Canad descansan en una clara

definicin de funciones, normas de procedimiento y pautas de programa-
cin y de produccin de informacin que en muchos aspectos colocan al
pas en una posicin de liderazgo.
Principales actores
La actividad central del presupuesto gira alrededor del gabinete; del consejo
del tesoro (especie de ministerio semicolegiado para el gasto); del mi-
nisterio de finanzas; y naturalmente de las agencias ejecutoras. El presu-
puesto es un ejercicio continuo donde la retroalimentacin de informacin
es fluida y abundante.
El gabinete revisa la estrategia presupuestaria, fija las prioridades
de polticas y los objetivos y toma las decisiones sobre la base de las
opciones y propuestas presentadas por el ministro de finanzas y el consejo
del tesoro. Dentro del gabinete funcionan comits que tienen por objeto
formular polticas, supervisar el diseo e implementacin de nuevos pro-
gramas y liderar la reasignacin de fondos en sus esferas de accin. En
68 Captulo 3. Canad
1997 funcionaban dos grandes comits de este tipo, el de asuntos sociales

y el de asuntos econmicos.

El ministerio de finanzas prepara la documentacin bsica del

presupuesto y se encarga de su manejo en los aspectos macroeconmicos.
En particular se ocupa del nivel de ingresos y gastos, de los gastos pre-
definidos, y de la deuda. El consejo del tesoro est formado por su
presidente, que acta con rango de ministro, por el ministro de finanzas y
por cuatro ministros designados por el primer ministro, elegidos normal-
mente entre los ms experimentados. Este consejo se encarga de la
distribucin y seguimiento del gasto. La ejecucin se hace por parte de los
ministerios y las agencias que deben preparar las iniciativas de asignacin
y cambios en el uso de fondos, y que adems tienen la responsabilidad de
informar sobre eficiencia y efectividad en sus reas de accin. Existe
adems una oficina que presta apoyo al gabinete -la oficina del consejo
especial (Privy Council)- que se encarga de examinar propuestas y preparar
estudios especiales relacionados con el presupuesto, pero adems ejerce
funciones de coordinacin entre las distintas oficinas del gobierno y en
particular del sistema gerencial del gasto.
El parlamento aprueba el presupuesto y controla su ejecucin a
travs de la oficina del auditor general (Office of the Auditor General,
OAG). Los legisladores reciben apoyo tcnico de grupos de investigacin,
pero no existe algo equivalente a la oficina de presupuesto del congreso de
los Estados Unidos. Aqu debe recordarse que el sistema parlamentario de
gobierno reduce considerablemente las posibilidades de conflicto entre el
ejecutivo y el legislativo. El poder legislativo opera a travs de varios
comits que aprueban la asignacin de fondos. Nuevas reglas, que entraron
en vigencia en 1994, le dan a este cuerpo una mayor injerencia en la
preparacin del presupuesto.
El ciclo presupuestario
Un dficit importante del sector pblico y un alto endeudamiento han

llevado al pas a aplicar polticas severas de reduccin del gasto, lo que ha
tenido influencia en los procesos de programacin, evaluacin y control del
gasto y en el desarrollo de las propias instituciones. Los cambios llevados
a cabo a partir de 1994 se prolongaron en aos sucesivos.
El ao fiscal va del 1 de abril al 31 de marzo del ao siguiente. El
ciclo presupuestario completo, que toma aproximadamente 18 meses,
comienza en octubre para el ejercicio que se iniciar en abril del ao

subsiguiente, con una actualizacin de los niveles de autorizaciones que

habr de disponer cada ministerio y agencia para un perodo de tres aos,

el presupuesto que se considera y dos aos ms. Luego los entes ejecutores,
bajo directivas generales del consejo del tesoro y del ministerio de finanzas,
preparan una estimacin detallada para el ao que se presupuesta. A
continuacin se hace una revisin general y una conciliacin y para febrero
o marzo se tiene una buena idea de los principales problemas y de los
montos a presupuestar para cada programa. Entre marzo y junio los
ministerios preparan sus planes de operaciones (business plans), con un
horizonte similar, o sea tres aos. En la reforma que se propone implemen-
tar a partir del presupuesto 1998-1999, en base a esa documentacin e
informacin complementaria se hara un plan, denominado de primavera,
para cuatro aos, que incluye la intervencin del parlamento.
Entre junio y septiembre el gabinete trata el presupuesto, a travs
de sus comits, acordando los niveles provisorios de financiamiento y un
orden de prioridades de asignacin de fondos. Aproximadamente en octubre
se dan a conocer para consulta pblica los documentos que indican el nivel
de financiamiento de distintos programas, y a continuacin se pasa a dis-
cutir el proyecto de presupuesto en el comit de finanzas de la cmara de
los comunes. Este comit realiza sesiones de consulta con diversos sectores,
parte de las cuales tienen lugar en el interior del pas, llamando a los
responsables de los programas, as como a expertos y a personas conocedo-
ras de los temas que la comisin desea analizar.
Entre diciembre y enero el gabinete revisa nuevamente el presu-
puesto tomando en consideracin la discusin parlamentaria y las reaccio-
nes del sector privado y pblico en general, y entre enero y febrero se
adoptan las decisiones finales en el gabinete. En febrero se presenta la
versin final ante la cmara de los comunes, junto con un discurso que
pronuncia el ministro de finanzas. Luego de presentada y discutida la
versin final del presupuesto, la asignacin detallada de partidas se hace en
los dos o tres meses siguientes, aprobndose mientras tanto un presupuesto
provisorio. En noviembre y en marzo el parlamento trata asignaciones su-
plementarias de fondos. En las reformas propuestas figura entregar al
parlamento, a mitad del ejercicio fiscal, o sea aproximadamente en octubre,
un informe de progreso de los programas. El grfico 3.1 ayuda a compren-
der mejor cuanto se ha dicho. La resea presentada y la evolucin descripta
permiten decir que no puede hablarse de una forma tpica de toma de
decisiones en el sector pblico. Los mecanismos implementados han sido
Grafico 3.1: El ciclo presupuestario en Canada

desarrollados teniendo en cuenta las necesidades en materia de ajustes

presupuestarios frente a una situacin dada de las finanzas pblicas, y respe-

tando el estilo gerencial del primer ministro y la composicin del gabinete.

Horizonte y metas de programacin
El gobierno canadiense ha cambiado deliberadamente el horizonte de

programacin. Antes haba proyecciones a cinco aos, pero ahora para los
grandes nmeros, para el presupuesto en su conjunto, se programa a dos
aos, el ao que se presupuesta y uno ms. Para los gastos y para los pro-
gramas individuales se programa a tres aos. Varios motivos parecen haber
ocasionado ese cambio. En general se considera que no vale la pena crear
expectativas que resultan difciles de fundar. Un factor ha sido la dificultad
de pronosticar los ingresos y las tasas de inters que llevan luego a la
necesidad de explicar las diferencias, cosa que a veces resulta polticamente
difcil de hacer. La idea es que las proyecciones, cuya ventaja es disminuir
la incertidumbre, pueden de aquella manera ser contraproducentes.
A pesar de que la tesorera tiene su propio modelo de proyecciones
y de simulacin de la economa, desde 1994 se adopta como punto de
partida de las proyecciones un promedio de los pronsticos del sector
privado (alrededor de 20 fuentes), sesgado en algunos casos hacia
proyecciones conservadoras. Se adoptan valores para aproximadamente
diez variables, que incluyen la tasa de crecimiento, el crecimiento de los
precios, la tasa de inters y la tasa de desempleo. Se introduce un factor de
correccin en la tasa de inters, agregando entre 75 y 100 puntos bsicos a
lo que resulta de las estimaciones del sector privado. Adems, en los
ltimos aos se ha contado con algunas reservas. Existe una reserva para
gastos contingentes, una para cambios en polticas y por encima de eso otra
suma adicional. En 1998 concluye el programa de metas inflacionarias,
ahora comienza el debate sobre lo que seguir a esas metas.
Coordinacin de lo monetario y fiscal
En 1991 se aprob la ley de control del gasto que fij lmites al total del
gasto, no al dficit. El control se ejerce por distintos medios, como estudios
de "valor por dinero" y estudios de evaluacin, pero no por mecanismos
que dependan de una evaluacin ex post del presupuesto. No hay una
poltica anticclica deliberada, sino que la idea prevaleciente es que tal
72 Captulo 3. Canad
enfoque ha fallado y que si se pusiera en prctica se correra el riesgo de

interrumpir la poltica de reduccin del gasto.

El banco central es independiente, y aunque no hay una coordina-

cin explcita entre ste y el ministerio de finanzas, si comparten objetivos.
Hay un alto grado de cooperacin tendiente a asegurar que tanto uno como
otro partan de una base informativa similar, para lo cual existe un proceso
de consultas frecuentes.
No hay normas que limiten el endeudamiento de las provincias. Se
acepta que el mercado es el que fija el lmite. Si una provincia est
endeudada y corre el riesgo de no poder atender su deuda, la tasa de inters
que enfrenta habr de subir y ese es el lmite. Existe una vaga idea de que
si una provincia no pudiera pagar su deuda en trmino, el estado federal
podra salir en su auxilio, pero esto no parece haber sido tan fuerte como
para hacer pensar en algn mecanismo que limite la deuda o que la sujete
a procesos de consulta. Ms an, dada la tendencia actual tanto en el
gobierno federal como en la mayora de las provincias de alcanzar pronto
un presupuesto equilibrado y posiblemente pasar a uno superavitario, exis-
ten posibilidades de que la deuda pblica se reduzca en el futuro. En el
propio manejo de la deuda, las provincias tienden a usar cada vez ms y en
forma significativa distintos instrumentos para reducir riesgos en materia
de tasas de inters, tipos de cambio, riesgo de financiamiento y riesgo credi-
ticio derivado de las propias operaciones de derivados financieros.
Reglas principales y contenido
El presupuesto se caracteriza por que los ministros tienen una amplia

libertad para reasignar fondos dentro de sus propios ministerios. Sin em-
bargo, para el financiamiento de nuevos programas dependen casi por
completo de los ahorros que puedan generar dentro de sus presupuestos.
La clasificacin por objeto del gasto ha pasado a ser menos
detallada. Ahora se trabaja con gastos operativos que incluyen salarios,
consumos de insumos y servicios y gastos de capital menores. Hasta hace
muy poco los gastos de capital y los gastos corrientes de cada ministerio
eran aprobados por separado. Ahora su tratamiento se hace en conjunto, de
modo que los responsables de programas pueden disponer de los fondos
puestos a su disposicin de una manera ms sencilla.
Se han modificado las normas de gastos y transferencia de fondos
entre ejercicios. Ahora se permite, sobre la base en un informe a cargo del
responsable del programa, trasladar al prximo ejercicio hasta un 5 por

ciento del presupuesto de gastos operativos. Esto permite dar a los res-

ponsables de programas un mayor sentido de propiedad de los fondos y

evita que se gaste mal a fin de ao frente a la presin por utilizar recursos
que de otra manera la entidad que dispone de los fondos no podr usarlos
en el futuro. Estn en proceso de revisin los criterios de imputacin de los
gastos. Actualmente se usa el criterio de lo devengado en sentido limitado,
pero se proyecta pasar a un sistema de devengado completo, incluyendo lo
relativo al costo de los activos afectados a cada programa. Por el lado de los
recursos se ha adoptado tambin el criterio de lo devengado, aunque su
aplicacin prctica ser gradual.
En su forma tradicional las autorizaciones para gastar, que forman
la esencia del presupuesto, toman la forma de un documento llamado de
"estimaciones", que consta de tres partes. La primera presenta de manera
concisa una visin general del plan de gastos, mostrando los grandes rubros
y una muy breve explicacin de la razn de las diferencias entre el
presupuesto del ao anterior y el presupuesto que se considera. La segunda
parte contiene para todos los ministerios y dentro de estos para cada
programa, un enunciado de los objetivos y una descripcin de las principa-
les actividades, seguidos de cuadros donde se muestra con algo ms de
detalle las estimaciones para el ejercicio anterior y las estimaciones para el
presupuesto que se considera. La parte tercera est compuesta de una serie
de anexos, uno para cada grupo de programas, donde se muestra con gran
detalle todos los fondos que se transfieren.
Informacin al parlamento y al pblico
El congreso y la opinin pblica de Canad son informados con bastante

detalle y oportunamente sobre el avance de la ejecucin del presupuesto y
en general sobre el estado de las finanzas pblicas. Tradicionalmente, todos
los aos se presenta a la cmara de los comunes la rendicin de cuentas o
cuenta general del ejercicio, que contiene el resultado de la gestin del
gobierno para todos los fondos y entes autnomos. Se trata de un informe
muy detallado preparado bajo la direccin del secretario del consejo del
tesoro, del ministro de finanzas y del contador general (receiver general)
y auditado por el auditor general. En la cuenta de 1996 el auditor general
opin sobre las reservas para el sistema jubilatorio de los empleados, los
problemas y dificultades de pasar a un sistema de devengado que incluye
la parte de los ingresos y el cmputo de gastos potenciales derivados de
74 Captulo 3. Canad
problemas ambientales existentes o que puedan darse en el futuro, as como

sobre la necesidad de reflejar mejor los resultados de las empresas del

estado. En los aspectos macroeconmicos, el ministerio de finanzas publica

un informe mensual que muestra en forma concisa la marcha de la eco-
noma y los grandes nmeros fiscales.
En los ltimos aos ha habido cambios importantes en materia de
informacin, crendose nuevos mecanismos y mejorndose sustancialmente
los existentes. De esos cambios forman parte un informe financiero sobre
la situacin del gobierno, un informe anual al parlamento dando cuenta de
la forma de medir los resultados y el lanzamiento de un programa con
informes de desempeo de la mayora de las agencias. El informe financie-
ro, que comenz con el perodo 1993-94, procura mostrar de manera
oportuna y simple, pero al mismo tiempo detallada, cmo se han generado
los ingresos y gastos del gobierno en el perodo fiscal anterior y cual es la
situacin patrimonial. El informe toma de las prcticas del sector privado
la idea de balance del ejercicio, muestra con precisin la evolucin de la
situacin patrimonial y concluye con una comparacin entre lo proyectado
en el presupuesto y lo ocurrido.
El informe anual sobre mejoramiento en la medicin de los
resultados y la rendicin de cuentas (Improving Results Measurement and
Accountability) del presidente del consejo del tesoro al parlamento responde
a un programa iniciado en 1995. En este informe las principales agencias
hacen un enunciado lo ms preciso posible de su cometido y un compromi-
so pblico de alcanzar ciertos resultados. La forma de medicin refleja las
limitaciones propias de la evolucin de cada grupo de programas: en
algunos casos se incluyen metas cualitativas, en otros se refieren a la
cantidad de insumos que maneja la agencia, en otros productos que la
agencia confa poner a disposicin de la comunidad, y por fin en otros se
trata de mediciones de impacto. Segn se comenta en el propio informe,
esto refleja las realidades en el ciclo de cada programa. Al comienzo la
atencin de los gerentes se centra en actividades, luego, una vez que el
programa est marchando, es posible pensar en evaluar resultados. El
informe adems contiene un detalle de todos los exmenes (reviews) y
evaluaciones que estn en operacin o programados para las distintas
agencias con sus respectivas fechas esperadas de terminacin.
Tabla 3.1
El proceso presupuestario en Canad

Mes previo
fiscal
-15 Enero El comit de prioridades y planeamiento del gabinete

prepara el plan fiscal.
-14 Febrero - Los ministerios preparan los planes estratgicos y opera-

marzo cionales.
-12 Abril El consejo del tesoro revisa los planes de los distintos
ministerios.
-11 Mayo El comit de polticas del gabinete revisa los planes

estratgicos.
-10 Junio El consejo del tesoro aprueba los planes operativos, y

transmite sus mandatos a los departamentos.
-9 Julio Cambios al plan fiscal por el comit de prioridades y

planeamiento.
-8 Agosto - Los departamentos preparan sus estimaciones respectivas

septiembre de acuerdo con el plan fiscal y operacional.
-6 Octubre - Consejo del tesoro revisa las estimaciones.

noviembre Se enva un informe de cumplimiento al parlamento.
-4 Diciembre El comit de revisin de gastos (Expenditure Review

Committee, ERG) y el comit de prioridades y planea-
miento revisan y aprueban los gastos presupuestarios.
-2 Febrero Se envan las estimaciones principales a la cmara de los

comunes y comienza la consideracin por los distintos
comits y se vota sobre las propuestas. El ministro de
finanzas presenta el presupuesto completo.
Ao t 1 de abril Comienza el ao fiscal.
Abril - Se discute y aprueba en el parlamento la ley de apro-

junio piaciones.
Fuente: Canad, Treasury Board (1997).

76 Captulo 3. Canad
El manejo presupuestario, tendencias

Una parte de la bsqueda de una buena asignacin de recursos descansa en

dar a los responsables de programas suficientes incentivos orientados al
logro de sus fines. Se procura promover la motivacin en el trabajo, por
ejemplo a travs de medidas de descentralizacin en las decisiones, mejoras
edilicias y mejoras en los equipos. Se piensa que mucha gente est dispues-
ta a trabajar por un salario relativamente bajo si ve que puede contribuir a
cambiar el estado de las cosas en la sociedad. Como se ha visto, se ha ido
dando ms libertad a los gerentes, mediante la creacin de categoras de
gastos con pocas restricciones internas, la posibilidad de trasladar recursos
a ejercicios futuros, sistemas de remuneracin ms variados y menos
rgidos, etc. Pero no se est pensando en incentivos econmicos, lo cual no
es aceptado por el pblico y los polticos naturalmente receptan esa seal.
Lo relativo a descentralizacin lleva a la discusin sobre la conveniencia o
no de separar las funciones de formulacin de polticas y prestacin de ser-
vicios. Esto en Canad es objeto de debate y aunque hay una tendencia
moderada a hacer tal separacin, el proceso avanza con sumo cuidado.
El presupuesto ha ido ganando en transparencia, se ha vuelto un
proceso cada vez ms abierto y cada vez ms sujeto al examen pblico.
Mientras que hasta hace pocos aos las cifras y los cambios principales
eran conocidos solo a ltimo momento, ahora hay una importante cantidad
de informacin disponible para consulta por parte del pblico. La calidad
de informacin que produce cada programa para su seguimiento y eva-
luacin tambin ha aumentado y con ello el grado de exposicin de los
gerentes respecto a su desempeo y el de los funcionarios a su cargo. La
participacin del parlamento ha aumentado y se ha dispuesto formalmente
agregar un paso ms de consulta en una etapa temprana de la preparacin
de la propuesta por el ejecutivo.
Control
Como se dijo al tratar el presupuesto, al comienzo no haba una clara dis-

tincin entre funciones de administracin y auditora al punto que un mismo
funcionario lleg a ejercerlas simultneamente. En 1878, el congreso cre
la oficina del auditor general y la invisti de las responsabilidades de la
auditora previa y posterior.
A comienzos de la dcada del 30 se invisti a la tesorera con las
funciones de control interno y se transfiri la responsabilidad de interven-
cin ex ante del auditor general al contralor de la tesorera que se cre en

ese entonces. Ms tarde se ampliaron las funciones del auditor general.

Entre 1936 y 1960 no hubo mayores cambios, mantenindose una funcin

independiente de control previo y otra de control posterior con exmenes
primarios a nivel de agencia y secundarios a nivel de tesorera.
En 1960 se dio a conocer el informe sobre gestin financiera
producido por una comisin especial para opinar sobre la organizacin del
gobierno. Este informe destac que el exceso de controles crea demasiada
rigidez en la operatoria del gobierno y que se haba desarrollado una cultura
del gasto que no prestaba atencin a cuestiones de eficiencia y efectividad
gerencial. Canad apareca rezagada con respecto a los adelantos que se
iban incorporando en los Estados Unidos. La comisin notaba, adems, que
solo pocas agencias tenan buenos sistemas de control interno.
Despus de 1960 ocurrieron algunos hechos importantes en la
materia que desembocaron en la definicin de roles bastante precisos para
cada uno de los actores principales en el campo de control. A comienzos de
la dcada del 60 el parlamento defini qu es lo que deba entenderse por
auditora, y en ese sentido se apart de los cnones tradicionales hasta ese
momento para dar vida al principio de eficiencia a tareas de evaluaciones.
Auditora externa
Como reaccin a un aumento de los gastos (de alrededor del 70 por ciento
entre 1965 y 1978) y a la percepcin de que haba una mala utilizacin de
recursos en muchas reas del gobierno, se cre la comisin real para la
gestin y responsabilidad financiera (The Royal Commission on Financial
Management and Accountability)2. La comisin expres que la aplicacin
de la auditora de resultados era limitada, que las normas no eran satisfacto-
rias y que el seguimiento era fragmentario e inconcluso, y estaba basado
generalmente en informes endebles. La comisin puso gran nfasis en la
necesidad de mejorar la evaluacin de programas. Adems, recomend
revisar cada programa cada cinco aos y asegurar la capacidad dentro del
gobierno para conducir tales evaluaciones conforme a normas razonables
de calidad. Como producto de este informe y de otras discusiones en el seno
del gobierno, se ampli en 1977 el mandato de la oficina del auditor
general, dndosele independencia y sumndosele importantes responsabili-
Tambin conocida como Comisin Lambert designada en 1977.

78 Captulo 3. Canad
dades. El auditor ocupara el cargo por un perodo de 10 aos no renovable.

Se conservaba todo lo relativo a auditora financiera y de legalidad,

agregndose lo relativo a las tres "E" de economa, eficiencia y efectividad.

En Canad la auditora externa la realiza la oficina del auditor
general a travs de auditores en los ministerios y en agencias del gobierno.
Este funcionario ha gozado de suficiente prestigio como para ejercer una
influencia importante en el desarrollo de polticas financieras. La idea de las
tres "E" constituye la base conceptual de la auditora del "valor por dinero"
(valu for money, VFM) que se ha convertido en una de las herramientas
principales de los exmenes anuales del auditor sobre las cuentas y la
accin del gobierno. Este nuevo enfoque ha dado origen a dos tipos de
informes. Uno referido a agencias o programas en especial, y otro que se
nutre de la experiencia de los programas individuales y evala cuestiones
comunes a varios de ellos y que varan segn los temas en que el auditor
general decide poner nfasis: sistema de evaluacin de personal, capacidad
de planificacin de las agencias, mtodos de compra, etc. Una idea de la
importancia que ha cobrado el anlisis de las tres "E" la da el hecho de que
alrededor del 50 por ciento de los recursos de la auditora general se
dedican a tales tareas. Anualmente la oficina del auditor general elabora su
plan de trabajo, formando distintos grupos que cubren de manera terica
todas las reas de la administracin pblica. Cada grupo identifica los temas
principales a estudiar en profundidad. Luego se hace una lista de los temas
y se decide un orden de prioridades, se ve lo que se puede hacer con los
recursos disponibles, se asignan los fondos y se inicia el programa. La
comisin del congreso correspondiente (Public Accounts Committee, PAC)
puede sugerir temas, pero en ltimo trmino es la oficina del auditor general
la que decide el programa. Se elabora un plan de cinco aos que se va
revisando todos los aos. Aproximadamente la mitad de los recursos se
dedican a los estudios de "valor por dinero".
La frecuencia con la cual la oficina nacional de auditora se
comunica con el parlamento ha cambiado. Antes se basaba en un informe
anual. Luego de la reforma de la ley de organizacin bsica de la auditora
se autoriza a sta a presentar hasta tres informes adicionales e informes
especiales en cualquier momento. La ventaja del nuevo sistema radica en
que no hay que esperar que termine el ao y se integren todos los informes
parciales para llamar la atencin del parlamento sobre una determinada
cuestin o para iniciar acciones correctivas. La oficina del auditor general
produce alrededor de quince estudios de "valor por dinero" en el ao y los
eleva a la legislatura en mayo del ao siguiente. Estos estudios, llevados a
cabo por equipos interdisciplinarios, con frecuencia cubren el cumplimiento

de medidas o recomendaciones emitidas oportunamente para corregir

problemas detectados. El ciclo presupuestario est siendo revisado y ahora

se incluye en el otoo un nuevo informe al parlamento sobre resultados
(performance). No est decidido si la oficina de auditora va a intervenir
para hacer un control o una evaluacin de tal documento, aunque es muy
probable que intervenga.
En Canad no hay discusin sobre las facultades del auditor general
para informar sobre los criterios de economa y eficiencia, pero s la hay
sobre efectividad. Lo relativo a efectividad implica abrir juicio sobre la
naturaleza de un programa y la aptitud o capacidad que tiene para alcanzar
las metas que se le han encomendado. En realidad, sta es un rea un tanto
confusa cuya conceptualizacin difiere con las definiciones que adoptan
otros pases y que bordea o coincide con la idea de evaluacin. El tema
resulta controvertido y desemboca en otra rea igualmente discutida: la
auditora sobre el asesoramiento e informacin que reciben los altos funcio-
narios, ministros en particular, para la toma de decisiones.
Control interno
Hasta 1978 los sistemas de auditora interna haban sido dbiles. En ese ao
se recre la funcin mediante el establecimiento de la oficina del contralor
general, expandiendo su mbito a todas las reas de gobierno y elevando su
nivel para asegurar que la planificacin de las auditoras y los informes
sobre sus resultados llegaran oportunamente a los responsables de los
ministerios o agencias respectivas. Esto fue perfeccionado en 1982 con la
aparicin de las Normas de Auditora Interna del Gobierno de Canad,
producidas por la oficina del contralor general. Estas normas requeran que
cada ministerio tuviera una oficina de auditora independiente para efectuar
una revisin sistemtica y una evaluacin de sus operaciones, a fin de acon-
sejar a los responsables de su gestin en lo relativo a economa, eficiencia
y efectividad de las polticas, prcticas y controles vigentes en su esfera
respectiva. (Ntese que esto data de 1982. La auditora interna de Estados
Unidos ha mostrado una preocupacin en este sentido recin en 1993, como
se vio en la seccin anterior.)
Esta revisin indujo a todos los ministerios a conducir auditoras
internas sobre todos los aspectos de sus operaciones. Desde entonces, los
auditores deben dar su opinin sobre sistemas, procedimientos y controles
y sobre el cumplimiento de estatutos y reglamentos, y adems deben
80 Captulo 3. Canad
preparar informacin para los gerentes de programas sobre el grado de

confiabilidad de la informacin que reciben para tomar sus decisiones. Los

auditores dependen del viceministro donde se ubica la agencia y son res-

ponsables de informarle de los resultados de sus auditoras y de hacer un
seguimiento sobre sus recomendaciones.
En 1993 la oficina del auditor general condujo un estudio para
comprobar el funcionamiento de las auditoras internas en el gobierno
central y determin que haba una gran variedad en cuanto a la calidad del
trabajo, insercin en la agencia e influencia en las decisiones. Determin
que no se notaban cambios significativos con respecto a lo encontrado en
un estudio similar hecho 10 aos atrs; recomendaba una mejor identifica-
cin de prioridades y de reas de riesgo, una mayor integracin con la
funcin gerencial as como la necesidad de un monitoreo ms cercano por
parte del centro del sistema en cuanto a calidad del trabajo. De cualquier
modo, la existencia de una organizacin y oficinas de auditora en todos los
ministerios y agencias hacen pensar que existe una base firme para un buen
desarrollo de esta funcin.
Evaluacin
La funcin de evaluacin de Canad se hace tanto por el contralor general,

actualmente bajo dependencia del consejo del tesoro, como por el auditor
general, dependiente del poder legislativo. La funcin de evaluacin opera
mediante un sistema con oficinas especializadas en cada ministerio, que a
su vez forman parte del esquema gerencial.
La evaluacin de programas cuenta con una estructura que con-
forma ya un sistema de evaluacin y con una experiencia de aproximada-
mente 20 aos. En 1977 el consejo del tesoro requiri que todos los
programas estuvieran sujetos a una evaluacin peridica. El sistema des-
cansa en esencia en cinco estructuras concatenadas: la oficina central en el
consejo del tesoro, las jefaturas de los departamentos ministeriales y
agencias, las unidades de evaluacin dentro de cada ministerio, los comits
polticos del gabinete y el auditor general.
La oficina del contralor general tiene una amplia responsabilidad
en el programa de evaluacin. Esta oficina, y en particular la rama de
evaluacin de programas (Program Evaluation Branch), tiene por objeto
asegurar que la poltica de evaluacin de programas sea implementada en
todo el sector pblico del gobierno central. El esfuerzo inicial del contralor
general involucr el desarrollo y divulgacin de polticas y guas, las prime-

ras de las cuales fueron publicadas en 1981. A esto le sigui en 1989 la

publicacin de "Las normas de trabajo para la evaluacin de programas en

los ministerios y agencias federales" (WorkingStandardsfor the Evaluation
ofPrograms in Federal Departments and Agencies), que se dictaron a los
fines de unificar la tecnologa, mejorar la calidad de las prcticas de eva-
luacin y proveer una base para la formacin de juicios profesionales
rigurosos por parte de los responsables de las tareas de evaluacin.
El consejo del tesoro recibe los compendios de evaluacin
producidos por las distintas agencias y ministerios, revisa esos documentos
y los planes de evaluacin de largo plazo de cada ministerio y adems hace
una evaluacin del presupuesto del ao. La contralora general ha acumula-
do una experiencia muy rica en evaluacin de programas y conformado
cuadros multidisciplinarios capaces de analizar la accin del gobierno en
una amplia gama de actividades. Actualmente solo una parte de sus
profesionales son contadores o auditores en el sentido tradicional de la
palabra. El resto est formado por ingenieros, socilogos, expertos en
computacin, economistas, abogados, etc.
Con posterioridad se produjo una descentralizacin en el aparato
dedicado a la evaluacin. Los recursos antes concentrados en una agencia
central fueron trasladados a las agencias ejecutoras y puestos a un nivel alto
con una dependencia directa del viceministro o del segundo en jerarqua en
cada agencia. En general se procura que la funcin evaluacin coincida con
la funcin de auditora. Cada ministerio y cada agencia elabora su plan de
evaluacin que somete a discusin del ente que los coordina en el consejo
del tesoro. Se procura que todos los departamentos y programas sean
evaluados en un ciclo de cinco a siete aos.
La oficina del auditor general (OAG) realiz en tres oportunidades
-1978, 1983 y 1993- un examen acerca de la evaluacin de programas en
la administracin central. En 1978 se determin que varias agencias haban
puesto en funcionamiento mecanismos apropiados y en 1983 se verific que
la mayora de las agencias tenan funciones firmemente establecidas. Para
1993 hay varias enseanzas que vale la pena comentar. En ese ao conti-
nuaban operando oficinas de evaluacin en la mayora de los ministerios y
agencias, utilizando un volumen de recursos comparable al de 1983. Haba
un uso razonable de los resultados de los estudios, tanto por parte del
gabinete como por el congreso, los ministerios y las propias estructuras
administrativas. Dicho estudio sealaba algunas debilidades del sistema,
82 Captulo 3. Canad
como ser que algunos programas soslayaban el examen de aspectos cen-

trales, la falta de un estudio sistemtico en el caso de programas que

involucraban a varios departamentos y la falta de cobertura en los progra-

mas ms grandes. El informe insista en la necesidad de dar ms nfasis al
examen de resultados. Las reformas habidas en los aos siguientes han
hecho reenfocar algunas actividades de evaluacin, pero an no hay datos
para actualizar aquel examen.
En un momento determinado los indicadores de gestin se tornaron
importantes, pero ahora se considera que no son suficientes. Los indicado-
res de gestin tienen sus limitaciones. Si esos indicadores se hacen pblicos
es necesario que simultneamente se asignen los recursos necesarios. Es
imprescindible en cada caso que exista un puente muy firme entre la
agencia ejecutora y quien est a cargo de la prestacin de los servicios. En
esferas gubernamentales canadienses se piensa que se requiere un sistema
que capte ms, que tome una visin ms amplia de la marcha de cada
programa y que pueda transmitir sus conclusiones al pblico.
El nfasis est en cambiar un enfoque de control (tal vez con
ingredientes de tipo policial) por otro que ponga nfasis en la cooperacin
y la comunicacin entre los rganos de evaluacin y los encargados de la
prestacin de los servicios. Las prcticas de evaluacin ponen nfasis en la
necesidad de proveer informacin til y oportuna a los responsables del
respectivo programa sobre lo que funciona y lo que no funciona. Se espera
que los encargados de las oficinas de evaluacin contribuyan a la formacin
de polticas, al desarrollo de programas de seguimiento, a revisar los
marcos regulatorios y en general a aumentar el grado de respuesta de los
responsables de programas.
Todos los requerimientos de nuevos fondos que se someten a las
comisiones respectivas, o del gabinete o de la secretara del tesoro, deben
incluir una propuesta acerca de la forma y oportunidad en que los progra-
mas que as se financian habrn de ser evaluados.
La forma como se hace la discusin presupuestaria, el amplio uso
de indicadores de gestin, un empleo difundido de evaluacin de programas
y la existencia de un control externo con un alto grado de profesionalismo
han hecho que Canad logre una buena aproximacin sobre la manera de
cerrar el crculo presupuesto-ejecucin-control-evaluacin.
Hitos en la evolucin de las instituciones

presupuestarias y de control de Canad

1878 Se separan las funciones de presupuesto y auditora, crendose la oficina
del auditor general encargado de las auditoras previa y posterior.
1930 El control interno queda a cargo de la tesorera y el control ex ante se
pasa del auditor general al contralor de la tesorera.
1960 Informe sobre Gestin Financiera de la Comisin Real sobre Organizacin
del Gobierno (Glassco Commission), en que se critica el exceso de
controles y la rigidez consiguiente sin prestar atencin a la eficiencia en
el uso de los recursos y la efectividad gerencial.
1962 La Glassco Commission recomienda que el enfoque de planificacin y de
rendicin de cuentas estuviera centrado en programas y no en partidas
presupuestarias.
Se destaca la importancia de la auditora interna como herramienta
gerencial.
1966 Adopcin del presupuesto por programas para un grupo de agencias.
Difusin de tcnicas de costo-beneficio de los proyectos para su empleo en
la formulacin de los programas presupuestarios. Para fines de trmites
presupuestarios, en lo que es un precedente para el presupuesto sobre base
cero, se deban presentar dos proyectos: uno, con un nivel de actividades
similar al existente al momento de introducirse el presupuesto por
programa y, otro, con un nivel de ejecucin que incluyera las nuevas
actividades propuestas.
El consejo del tesoro recomienda que los ministerios y agencias incorpo-
ren la funcin de auditora interna.
1969 Extensin del presupuesto por programas a toda la administracin central.
1977 Informe de la Comisin Real sobre Administracin Financiera y Responsa-
bilidad, que agreg a las tareas del auditor general, la realizacin de
auditoras denominadas de las tres "E". El consejo del tesoro requiere que
todos los programas estn sujetos a una evaluacin peridica.
1978 Se crea la oficina del contralor general, que queda a cargo de la
supervisin y liderazgo para la auditora interna.
1979 Creacin del Sistema de Polticas y Gerenciamiento de los Gastos, que
aument considerablemente el papel que juega el gabinete en el proceso
presupuestario.
84 Captulo 3. Canad
1981 La oficina del contralor emite principios y normas para la evaluacin de

programas para uso de todas las agencias del gobierno central.

1982 Se comienzan a aplicar las Normas de Auditora Interna del Gobierno de

Canad, en que se exige que cada ministerio tenga una oficina de
auditora para implementar estudios de "valor por dinero " (VFM).
1988 Introduccin de un sistema muy restrictivo para autorizar gastos,
siguiendo las experiencias del Reino Unido y Australia. Todas las
decisiones sobre gastos fueron transferidas a un Comit de Revisin
(encabezado por el primer ministro), a un Comit Operativo y a un Comit
de Prioridades y Planificacin.
1989 Se adopta el programa conocido como Servicio Pblico 2000, que incluye
reformas para que los gerentes de los programas tengan mayor flexibilidad
en el manejo de los recursos.
Importante reorganizacin en la funcin de evaluacin. La funcin de la
evaluacin se efecta por el contralor general en la rbita del primer
ministro, y por el auditor general (parlamento). Tambin forman parte de
la evaluacin las respectivas unidades de seguimiento de cada departa-
mento ministerial, la tesorera, los comits polticos del gabinete y el
auditor general. El contralor general dict las Normas de Trabajo para la
evaluacin de Programas.
1995 Se establece el sistema gerencial del gasto.

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4 Reino Unido

Varias razones hacen del Reino Unido un caso de particular inters para el
estudio de las instituciones presupuestarias. Se trata de un rgimen par-
lamentario de gobierno, que frente a un sistema presidencialista ofrece
menos posibilidades de conflicto entre poderes, y que al mismo tiempo crea
condiciones de discusin y control presupuestarios tambin diferentes. A
lo largo de los aos ha desarrollado un modelo de administracin pblica
ordenada y eficiente, conocido como el Westminster System, que ha sido
adoptado por muchos pases. Partiendo de ese modelo tradicional el pas ha
podido introducir reformas profundas en materia de prcticas gerenciales
y de presupuesto que luego tambin han sido imitadas en otras partes.
Organizacin poltico-administrativa
El poder legislativo est formado por la cmara de los comunes y la cmara

de los lores. La primera, integrada por 651 miembros elegidos por el
sistema de distrito, y la segunda por alrededor de 1.200 miembros, muchos
de los cuales ostentan posiciones hereditarias y otros son personas que han
prestado servicios importantes a la nacin o se han destacado en sus esferas
de trabajo. La cmara de los lores puede iniciar leyes pero su papel esencial
es de revisor. Una ley enviada por la cmara de los comunes a la cmara de
los lores no puede ser rechazada; a lo sumo puede demorarse en su
aprobacin hasta un mximo de 13 meses.
El gobierno est formado por el cuerpo de ministros que conducen
los asuntos de la nacin, encabezado por el primer ministro, cargo que
corresponde al lder de la mayora en el parlamento y es nombrado por la
Reina. Los dems ministros son nombrados por la Reina por recomenda-
cin del primer ministro. La mayora de los ministros son miembros de la
cmara de los comunes y algunos de la cmara de los lores. La administra-
cin se divide en departamentos y ministerios cuya conduccin poltica est
a cargo de un ministro, pero hay tambin ministros que no tienen departa-
mentos bajo su rea de responsabilidad. En algunas reas de la administra-
cin hay ms de un ministro, como es el caso de la tesorera donde hay
cinco ministros, pero todos actan bajo la coordinacin del ministro de
90 Captulo 4. Reino Unido
finanzas, llamado tambin tesorero y Chancellar ofthe Exchequer. Los

ministros llevan a cabo simultneamente tareas legislativas y ejecutivas. Al

frente de cada departamento, cuyo nmero a comienzos de 1997 era de 17,

hay un ministro responsable, y a su vez cada departamento cuenta con un
secretario, funcionario que no es poltico y que generalmente conserva su
cargo cuando hay cambio de gobierno. La responsabilidad ministerial
implica que cada ministro responde por la aplicacin de las polticas en su
departamento, pero al mismo tiempo que comparte las decisiones que se
toman en el gabinete.
El proceso presupuestario en el Reino Unido muestra una per-
manente preocupacin por lograr mayor coherencia entre las polticas y el
gasto y por mejorar la eficiencia en el uso de los recursos. Hay una
preocupacin tambin por controlar el dficit, pero por la naturaleza del
rgimen parlamentario no ha sido necesario trasladar tal preocupacin a
reglas prefijadas y se ha dejado al ejecutivo la iniciativa. Formalmente, el
gabinete es responsable del planeamiento y ejecucin presupuestaria,
mientras que el parlamento aprueba y ejerce el control. En la prctica, las
decisiones en materia de gasto pblico estn centralizadas en gran medida
en el ministerio de finanzas, que ordena las propuestas que se elevan a
consideracin del gabinete. El agregado relevante a nivel presupuestario es
el gasto del gobierno general, que incluye al gobierno central y las
administraciones locales.
Principales reformas en los ltimos aos
Tanto en la primera como en la segunda guerra mundial se produjo un

aumento importante del gasto pblico y en ambos casos hubo desorden y
desperdicio de recursos. Al terminar cada uno de esos conflictos hubo
intentos por reordenar el gasto pero no hubo resultados palpables. Durante
todo este tiempo el presupuesto dist de ser un proceso sistemtico,
tratndose ms bien de un mecanismo descentralizado y difuso cuya
evolucin haba sido determinada por el pragmatismo y la tradicin
histrica. Estas caractersticas subsistieron hasta la dcada del 50, cuando
un comit del parlamento formul fuertes crticas al sistema presupuestario
y reclam una reforma urgente. El mpetu de reforma no slo surgi de los
crticos y del parlamento, sino tambin del propio tesoro. El clima poltico
de la posguerra haba favorecido un incremento sustancial del gasto
pblico, sin tener en cuenta la disponibilidad de recursos necesarios para
financiarlo ni la situacin macroeconmica general, que se caracteriz por
expansiones fuertes seguidas de parlisis. Todo eso repercuta negativamen-

te a nivel microeconmico en el planeamiento y ejecucin de programas.

A partir de 1960 comenzaron a producirse cambios a saltos. Hasta

ese ao el horizonte de programacin no pasaba de un ao y era de abajo
hacia arriba en cuanto a requerimientos, pero de manera poco orgnica. Se
planificaba para la provisin de servicios con poca atencin a las conse-
cuencias econmicas. Luego vinieron reformas importantes que extendieron
el horizonte a cinco aos y la planificacin pas a hacerse por actividades.
Todava no se prestaba mucha atencin a los costos. En 1976 se pas a fijar
lmites de caja. En 1982 se plane en trminos de caja con un horizonte a
tres aos, un examen cuidadoso de los costos administrativos y un claro
nfasis en la eficiencia gerencial. El volumen pas a importar poco, los
departamentos deban moverse dentro de los lmites de caja impuestos.
En trminos de la discusin del presupuesto tambin ha habido
cambios. Al comienzo las discusiones eran bilaterales. En 1982 se cre un
mecanismo para dirimir las controversias ms serias y los problemas ms
difciles. Luego viene una etapa en donde se yuxtaponen negociaciones
bilaterales con decisiones colectivas a nivel de gabinete, para pasar en 1996
a un predominio de las decisiones del cuerpo. Los cambios en los procesos
y los instrumentos corresponden a los cambios en la agenda, es decir a las
variaciones en la importancia relativa que tiene la reduccin del gasto frente
a la demanda por nuevos o mayores servicios. La demanda por un menor
gasto a su vez reconoce dos fuentes concurrentes: una mayor preocupacin
por la estabilidad y una percepcin generalizada de que el tamao del
estado debe reducirse en proporcin al producto bruto. Sin embargo, parece
que el objetivo de reduccin del tamao relativo del estado es una meta
difcil de alcanzar. En el caso del Reino Unido, a pesar de 25 aos de
esfuerzos, tal relacin no ha disminuido, y hoy es mayor.
Administracin de polticas a travs del presupuesto
En 1961 se puso en marcha una reforma al proceso presupuestario que

procur armonizar polticas y presupuesto, lo que comenz a tomar forma
con la Resea de Erogaciones Pblicas (Public Expenditure Survey), como
resultado del trabajo de la Comisin Plowden, un foro interno del tesoro
creado a los efectos de evaluar el proceso presupuestario y formular
propuestas de reforma. La comisin concluy que la coordinacin y
planeamiento tanto de las polticas como del gasto requeran un sistema
presupuestario organizado -a cuyo fin formul una propuesta que intent
unir planeamiento con control financiero- y una mejor coordinacin de las

polticas a los niveles macroeconmico y de programas.

La resea fue concebida como un sistema de planeamiento

presupuestario en el cual los distintos departamentos compiten por los recur-
sos disponibles, debiendo justificar el desempeo anterior. El tesoro
coordinaba el proceso presupuestario y fijaba las pautas sobre las cuales los
departamentos establecan sus metas de gasto. El total de erogaciones se
obtena de la suma de las distintas partidas acordadas entre el tesoro y cada
departamento, con excepcin de algunos servicios, como vivienda y bienes-
tar social, administrados por autoridades locales o agencias autnomas. En
estos casos, exista otra instancia presupuestaria en la cual estos organismos
discutan los niveles de gasto con los respectivos departamentos. Al cabo de
las negociaciones, se efectuaban las estimaciones de gastos correspon-
dientes a los programas vigentes, con un horizonte de cuatro aos fiscales,
informndose por separado si surgan nuevos requerimientos de erogaciones.
Una vez que las estimaciones eran aprobadas por los ministros, se redactaba
un documento presupuestario dirigido al parlamento (White Paper).
La resea contribuy a reunir en un solo documento todas las
erogaciones proyectadas para el ao fiscal siguiente y varios ejercicios
futuros, permitiendo estimar y proyectar las necesidades de fnanciamiento
del gobierno general. En la prctica, las proyecciones han variado
sustancialmente entre una y otra resea, incluso para los programas en
funcionamiento. Adems, hubo significativos incrementos de gastos durante
el ao fiscal, lo que puso en evidencia las limitaciones de este diseo
presupuestario para programar y controlar el gasto y para ayudar a la toma
de decisiones de poltica.
En la dcada del 60 la inflacin y un contexto econmico voltil
trajeron un cambio de nfasis en materia presupuestaria, pasndose de la
"administracin de polticas" a la "administracin de recursos". La
principal innovacin consisti en la introduccin de los lmites de caja, que
implicaban la asignacin de una suma dada de dinero por departamento o
programa. Hasta ese momento el planeamiento se efectuaba "en trminos
reales", es decir, considerando el volumen de los recursos utilizados, por lo
que cualquier incremento en precios y salarios se transmita automtica-
mente al presupuesto. Este sistema tena la ventaja de evitar interrupciones
en servicios bsicos debido a aumentos inesperados en la inflacin, pero
generaba incentivos contrarios a los deseados en cuanto a la disciplina de
gasto. Si bien, como ya se dijo, cualquier aumento por arriba de lo
proyectado en la resea deba ser presentado en un informe separado y

aprobado por el parlamento, esta aprobacin estaba virtualmente asegurada,

por lo que el control no resultaba efectivo.

La era Thatcher
En 1979, con la llegada al gobierno del partido conservador encabezado por

Margaret Thatcher, se profundizaron los cambios en la estrategia presu-
puestaria, en un marco de poltica econmica orientada a disminuir el gasto,
reducir el empleo pblico y difundir la cultura del gerenciamiento
(management) en la funcin pblica.
El sistema de lmites de caja fue refinado, extendindose la res-
triccin a muchos servicios no incluidos originalmente, y a partir de 1982-
83 se modific la metodologa de la resea de acuerdo con este criterio.
Hasta ese momento, los lmites de caja se aplicaban directamente sobre el
presupuesto confeccionado previamente en trminos reales. A partir de
entonces, el planeamiento se comenz a hacer directamente en base a caja,
lo que requera la justificacin de cualquier aumento nominal del gasto.
Paralelamente, se intensific la orientacin gerencial de los fun-
cionarios, aumentando su grado de responsabilidad respecto a los departa-
mentos o programas a su cargo. Se cre la unidad de eficiencia (Effciency
Unif), cuyo objetivo era la revisin de actividades especficas dentro del
sector pblico para reducir costos, mejorar el desempeo y hacer ms
estrictos los mtodos de trabajo, aunque sin poner nfasis en la evaluacin
de los resultados.
La Iniciativa de Administracin Financiera
Esta reforma comenz en 1982, contando entre sus principales objetivos la

descentralizacin de la administracin financiera en todos los niveles
departamentales y la transferencia de responsabilidad (accountability) a los
funcionarios ms altos, ahora llamados "gerentes", en cuanto al manejo de
sus presupuestos, ligados en forma creciente a metas operacionales. La
iniciativa se preocup por desarrollar sistemas de informacin destinados
a la alta gerencia para la coordinacin de las actividades departamentales
y sistemas de indicadores de resultados.
La Iniciativa de Administracin Financiera (IAF) se orient
claramente en direccin a las llamadas tres "E" (economa, eficiencia y
efectividad). Su propsito era evaluar el cumplimiento de los objetivos de

poltica, el costo de los programas necesarios, y la existencia de vas

alternativas para producir resultados eficaces con menos recursos. La

estrategia de "valor por dinero" implica obtener el mejor servicio posible
por los recursos asignados a un determinado programa. La Iniciativa
comprenda tambin el desarrollo de sistemas de medicin de resultados,
complemento imprescindible de dicha estrategia. El pionero en la inclusin
de estos indicadores en sus informes peridicos fue el Servicio de Salud, al
que le siguieron ms tarde otros organismos.
Al cabo de cinco aos de funcionamiento poda verse que los
mayores progresos de la IAF haban sido en el recorte de gastos administra-
tivos corrientes, ms que en la reduccin de los costos de los distintos
programas. Los incentivos de los funcionarios para incrementar la
eficiencia de sus respectivos servicios no resultaron suficientes, ya que el
poder central continu ejerciendo una parte importante del control, y no se
permiti a los departamentos retener los recursos que ahorraran para
aplicarlos en sus propios programas.
Nuevos avances en gerencia y control
Para superar las dificultades observadas en la IAF se implemento una

tercera etapa de reforma, que surge de un informe de 1988 elevado al
primer ministro, denominado "Mejorando la gerencia en el gobierno: los
prximos pasos" (Improving Management in Government: The Next Steps).
El documento evalu los resultados de la IAF y propuso cambios orientados
a profundizar la descentralizacin administrativa y fomentar la aplicacin
de indicadores de resultados.
La propuesta busc crear agencias fuertes con independencia y
posibilidades de desarrollar sus propios programas y aumentar la eficiencia.
La idea fue reducir los controles detallados pero hacerlos ms efectivos.
Este cambio permitira al ministro concentrarse ms en las cuestiones de
poltica y delegar en los funcionarios responsables la prestacin de
servicios. Cada agencia se rige por un documento bsico que fija sus
objetivos, fuentes de financiamiento, responsabilidad ante el departamento
respectivo y metas. La propuesta original de creacin de agencias suprima
virtualmente el control central en cuanto a funciones administrativas como
la fijacin de salarios, la contratacin de personal, la graduacin de los
puestos, etc. La reforma que finalmente se aprob mantuvo la responsabili-
dad ministerial como ltima instancia, si bien en la prctica sta fue
disminuyendo con el tiempo, y las agencias ganaron en autonoma. Una

innovacin importante fue la creacin para la mayora de los ministerios y

agencias ejecutivas, del cargo de director ejecutivo (Chief Executive

Officer), como responsable por la ejecucin de los programas dentro de los
lmites de poltica establecidos por el ministro respectivo. No es obligatorio
nombrar como director ejecutivo a un funcionario pblico. Las agencias
que se autofnancian operan en base a procedimientos comerciales. En la
actualidad, ms de dos tercios de la administracin pblica se encuentran
comprendidos en el sistema de agencias. Muchas de las agencias incluidas
en este proceso de reformas fueron luego privatizadas. Ha habido una
importante reduccin en el nmero de empleados pblicos, pero los
resultados en una merma en el costo de los servicios no son evidentes en
todos los casos.
En 1992 se cambi una prctica que se haba venido siguiendo por
varios aos. Normalmente en la primavera se presentaba un presupuesto
cuyo enfoque central eran los cambios en materia impositiva, seguido en
otoo por otro presupuesto enfocado en los gastos. En 1992 se recomend
la elaboracin de un solo presupuesto y as se hizo por primera vez en el
presupuesto presentado en noviembre de 1993.
En los aos 1991 y 1992 el gobierno dio impulso a otras iniciativas
tendientes a aumentar la eficiencia en el uso de los recursos. Una de ellas,
llamada "Estatuto del ciudadano" (Citizen 's Charter), procura explcita-
mente adaptar la calidad de los servicios a los deseos de los consumidores.
El estatuto se complementa con estatutos ms detallados para ciertos
servicios particulares y, en ciertos casos se incluyen propuestas de nueva
legislacin. Algunos ejemplos sirven para mostrar reas de aplicacin de
esa iniciativa: tiempo mximo de espera para ciertos servicios de salud,
publicacin de resultados de pruebas estandarizadas en las escuelas,
generalizacin de estndares para entes reguladores de servicios pblicos,
etc. Otra de esas iniciativas fue la competencia para calidad, que sienta las
bases para una mayor competencia en la provisin de los servicios
gubernamentales y procura aplicar en cada caso una prueba de mercado.
Luego de dos aos de aplicacin, el valor de los servicios sujetos a la
prueba de mercado exceda los 1.500 millones de libras esterlinas. Para
incentivar el uso de este enfoque se autoriza a las distintas agencias y
departamentos a utilizar los ahorros que generen.
El presupuesto base devengado

En julio de 1995 el tesoro present una propuesta de reforma integral de los

mecanismos de informe, seguimiento y control presupuestario, centrada en
la aplicacin del concepto de devengado (accrual) o planeamiento de
recursos, en contraposicin al criterio de caja vigente hasta el momento,
incluyendo a las cuentas pblicas bajo los principios de contabilidad
generalmente aceptados.
La reforma tiene dos dimensiones: la metodologa de la resea de
erogaciones pblicas y el procedimiento por el cual se presenta el presu-
puesto al parlamento. Esta ltima requiere que el parlamento enmiende la
ley del tesoro y departamentos de auditora (Exchequer andAudit Depart-
ments Acf) de 1866, instrumento vigente hasta hoy.
La reforma es considerada como una continuacin de los cambios
iniciados con los programas ya reseados, y sera completada en el ao
2002, si bien ya desde el ao 2000 se aplicara el nuevo criterio a la
confeccin de la resea de erogaciones pblicas. La reforma est destinada
al gobierno central y las agencias gubernamentales, descriptas arriba; no
incluye a las empresas pblicas y gobiernos locales, aunque stos ya estn
aplicando el criterio de devengado en la actualidad. Justamente la reforma
intenta generalizar el uso de este criterio, dado que se considera que la con-
tabilidad de caja no es adecuada, especialmente en lo relacionado a activos
fsicos, y que el criterio de devengado es ms eficaz en cuanto a la aplica-
cin de la estrategia de "valor por dinero", adems de armonizar los proce-
sos administrativos entre la resea de erogaciones pblicas y el parlamento.
Ms especficamente, la reforma implica asignar un precio/costo a
todos los recursos utilizados, incluyendo los bienes de capital, servicios
centrales y partidas en especie; clasificar y valuar todos los activos;
compilar y publicar un balance que muestre los activos, su depreciacin, los
stocks, los deudores y acreedores, etc.; y conciliar los flujos de recursos con
el flujo de caja. El devengado debe verse como un criterio complementario
al de caja, no como sustituto. En este sentido, los departamentos debern
presentar un presupuesto en base devengado y, por separado, las necesida-
des de financiamiento relacionadas con dicho presupuesto.
Tambin cambiar la forma de presentacin del presupuesto al
parlamento. El procedimiento vigente indica que cada departamento prepara
sus estimaciones de gasto para el ao siguiente y las negocia con el tesoro.
El tesoro remite el presupuesto resultante a la cmara de los comunes, quien
emite las autorizaciones (votes) para la provisin de fondos, en la llamada

ley de fondos consolidados (Consolidated Fund o Appropriation Act). La

reforma consistira en presentar, en las estimaciones del gasto, informacin

detallada en base devengado con los correspondientes requerimientos de
fondos en base a caja, y agregar cinco nuevos documentos: un resumen de
recursos utilizados, un estado de costos operativos, un balance, un flujo de
caja, y un estado de recursos. Excepto el primero y el ltimo, estos estados
financieros son equivalentes a los vigentes en el sector privado. Del resto,
el primer informe provee un instrumento de control parlamentario, compa-
rando los recursos autorizados con los efectivamente utilizados, y el ltimo
permite relacionar los recursos con las metas y objetivos preexistentes.
La reforma conlleva importantes esfuerzos de implementacin y
seguimiento. Ellos estaran justificados por los beneficios que, segn sus
proponentes, el nuevo esquema traera aparejados no slo para los
departamentos gubernamentales sino para el sector pblico y la economa
en general. En el caso de los departamentos, se mejoraran los sistemas de
informacin administrativos, especialmente en lo que se refiere a costos y
activos. Esto sentara las bases para una toma de decisiones ms racional en
cuanto a la asignacin de recursos, y permitira dar mayor nfasis a la
evaluacin de resultados. En cuanto al sector pblico, permitira mejorar el
planeamiento y control del gasto y avanzar en el enfoque gerencial de la
administracin pblica. Como consecuencia de la inclusin de los costos
del capital en el presupuesto, se mejorara la administracin de recursos a
nivel de departamento. Finalmente, para la economa en general implicara
mejorar la calidad de la informacin acerca de los activos pblicos
contenida en el presupuesto y en las cuentas nacionales.
Sin embargo, deben tenerse en cuenta las limitaciones de este
enfoque en cuanto a que no soluciona la necesidad de contar con indicado-
res adecuados de desempeo y resultados, y que, en muchos departamentos,
el cambio de criterio slo tendr un impacto marginal, ya que tienen pocos
programas capital-intensivos.
El proceso presupuestario se desenvuelve casi ntegramente dentro del

poder ejecutivo. El poder legislativo es informado fundamentalmente en
relacin a los aspectos macroeconmicos dos veces al ao, y en detalle
cuando se somete el proyecto para su aprobacin. A pesar de esto el
funcionamiento de un mecanismo eficiente de informacin, de auditora y
de evaluacin permite una participacin del parlamento que en gran medida

cierra un crculo presupuesto-ejecucin-control-evaluacin-presupuesto y

que influye en la forma como se asignan los recursos.

Preparacin y discusin del presupuesto
El presupuesto es preparado por la tesorera. La preparacin implica un

trabajo simultneo en tres esferas: proyecciones para la economa, revisin
de los programas de gastos y anlisis de los cambios impositivos necesa-
rios. El ejercicio fiscal va del 1 de abril al 31 de marzo del ao siguiente.
Cada ao el gobierno revisa los planes de gastos para los dos aos
siguientes y formula planes para el tercer ao, bajo dos principios preesta-
blecidos: reducir la relacin gasto pblico/ingreso nacional y asegurar un
mejor uso de los recursos. Actualmente existe un presupuesto nico, se
habla del presupuesto de noviembre. Antes, conforme a una prctica que
llevaba 150 aos, la discusin presupuestaria se haca en dos momentos,
uno en marzo en que se discutan modificaciones tributarias y otro en
noviembre en que se discutan los gastos.
La discusin del presupuesto se hace dentro de un plan de mediano
plazo llamado Estrategia Financiera de Mediano Plazo, que se incluye como
parte de la documentacin que se presenta al parlamento. Este plan enuncia
de manera explcita las variables y las metas cuantitativas elegidas por el
gobierno como guas de polticas macroeconmicas. La preocupacin
central de este plan es mantener la estabilidad de precios. A los fines de
hacer un seguimiento del gasto librado de las variaciones cclicas se define
un monto denominado "total de control", que excluye los gastos de segu-
ridad e intereses de la deuda pblica y que comprende aproximadamente
entre un 80 y 85 por ciento del gasto total. Este total es el que se emplea en
las proyecciones y se mantiene actualizado ao a ao, explicndose en cada
presupuesto el porqu de las diferencias entre lo proyectado y ejecutado o
las nuevas proyecciones en su caso. Esa variable incluye una reserva para
cambios en polticas, mayores gastos en programas impulsados por la de-
manda de servicios, y gastos imprevistos, que en los ltimos aos ha ronda-
do en el 1,5 por ciento de los gastos comprendidos en el total de control.
Las estimaciones presentadas en el presupuesto contienen una
conciliacin rigurosa con las cuentas nacionales. Las proyecciones
trianuales no son meras estimaciones, cada cambio debe ser debidamente
justificado. Esas proyecciones se hacen sobre base caja, y no contemplan
Parte II. La experiencia de los paises industrializados 99
un ajuste automatico por inflation, salvo aquellos items explicitamente

previstos como algunos ajustes en los gastos de seguridad social.

El ciclo presupuestario comienza aproximadamente un ano antes

del inicio del ano fiscal. En marzo el ministerio de finanzas invita a los
departamentos y agencias del gobiemo a elevar sus propuestas, quienes
deben senalar las areas que estan experimentando mayor presion o que
puedan enfrentar dificultades en el curso del ejercicio siguiente y los dos
Grafico 4.1
El ciclo presupuestario en el Reino Unido
aos posteriores. En algunos aos se ha invitado a elevar propuestas

conforme a distintas alternativas. Por ejemplo, en un caso se requiri

preparar tres simulaciones, suponiendo en cada una de ellas reducciones

presupuestarias diferentes, del 1,2 y 5 por ciento. Ocurri que en muchos
casos las propuestas de cortes se referan a los programas que contaban con
mayor respaldo de la opinin pblica, lo que haca que los cortes fueran
polticamente inaceptables. Se decidi interrumpir la prctica y emplear
otros mtodos para obtener la informacin necesaria. En general los
cambios entre carteras ocurren gradualmente. Si un departamento propone
aumentar el gasto en determinadas reas debe indicar los ahorros que har
en otras reas para financiar tales gastos.
En mayo se reciben las propuestas de los departamentos. Sobre la
base de esas propuestas y de las proyecciones macroeconmicas actualiza-
das, el ministerio de finanzas se forma una idea aproximada del presupuesto
total, de los grandes rubros y de las presiones o los problemas centrales a
resolver. El ministerio prepara entonces un trabajo de base para las
negociaciones que habrn de tener lugar en el gabinete en pleno. El
documento contiene el total de control y una orientacin sobre las reas
prioritarias. En junio se rene el gabinete en pleno, acuerda los lincamientos
generales y produce una distribucin provisoria (remit o techos) que es
comunicada a los departamentos y agencias del gobierno. Los techos sobre
el gasto total excluyen los fondos necesarios para financiar el seguro de
desempleo y programas de apoyo al ingreso de no pensionados, as como
ingresos extraordinarios como son los derivados de privatizaciones. De esa
manera el aumento del costo para el seguro de desempleo no impacta en
otros programas, y cuando hay mayores ingresos, los nuevos fondos no
significan un aumento de recursos para otros programas.
En julio se tiene una idea concreta de lo que el gobierno puede
gastar en cada uno de los tres aos siguientes, y en ese mes se publican las
proyecciones denominadas de verano. El ministerio delinea la estrategia
impositiva y discute con los departamentos las principales opciones para el
gasto. Poco tiempo despus, se renuevan los trabajos refinando las pro-
yecciones y las medidas impositivas y comienza su trabajo un subgrupo del
gabinete denominado comit del gasto (Economic Domestic Expenditure
Committee, EXD). Este comit est presidido por el ministro de finanzas y
cuenta como miembros al secretario principal de la tesorera, que tambin
tiene rango de ministro dentro del gabinete, y a un grupo de ministros, cuyo
nmero vara de ao en ao, elegidos entre aqullos que tienen mayor
ascendencia poltica y que tienen cierta responsabilidad en el gasto.
Durante los meses de septiembre y octubre el comit, asistido por

un reducido grupo de funcionarios y analistas, se rene asiduamente con los

distintos ministros del gabinete para discutir las propuestas y los proyectos

de presupuesto de cada cartera. Como parte de esta discusin se forman
paquetes que contienen partes importantes del presupuesto total (llamados
votes). En noviembre la comisin del gasto formula los paquetes con
proyecciones a tres aos y eleva al gabinete en pleno las conclusiones de
sus discusiones. El presupuesto est casi listo para ser enviado al parlamen-
to. Los ltimos das son de intensas negociaciones, en donde el comit, y
el ministro de finanzas en particular, ponen un alto empeo en lograr una
solucin que cuente con el consenso del cuerpo.
En la segunda quincena de noviembre, una vez que las decisiones
han sido tomadas, se prepara el documento de presentacin al parlamento
que incluye el discurso del ministro de finanzas, el presupuesto y los
estados financieros. Esa documentacin, junto con una actualizacin de las
proyecciones generales y una evaluacin de la situacin econmica, ms las
medidas impositivas para el ao siguiente, son examinadas por el parlamen-
to durante cinco das.
En el Reino Unido hay dos tipos de impuestos, una categora que
incluye la mayora, entre ellos los impuestos indirectos, los impuestos sobre
capital y petrleo, que son permanentes, y otros, fundamentalmente los
impuestos sobre los ingresos de las personas y las sociedades que deben ser
renovados cada ao. La reimposicin de estos tributos y los cambios
impositivos quedan plasmados en la ley financiera. En este ltimo perodo
la preparacin de las decisiones sobre impuestos est normalmente rodeada
de estrictas medidas de seguridad.
El presupuesto puede ser aprobado o rechazado. El presupuesto de
1995 no fue aprobado conforme a su primera presentacin, y tres das ms
tarde el ejecutivo volvi al parlamento con una nueva propuesta, que fue
aprobada. No est reglado cmo se hace la discusin en el parlamento, pue-
de tomar la forma que se decida en cada ao. Normalmente el presu-puesto
es considerado por el comit del presupuesto que lo examina y que puede
llamar a testimoniar a los ministros o requerir opiniones independientes.
Luego lo trata la cmara en pleno. Una vez que la ley ha sido aprobada en
la cmara de los comunes, va a la cmara de los lores. Esta cmara deba-
te la ley pero no la modifica. Pero, para las leyes de gastos e impuestos rige
un rgimen especial: una iniciativa girada a travs de la cmara de los co-
Grfico 4.2 El proceso presupuestario

mues y que cuenta con su conformidad pasa a ser ley despus de 30 das,
haya o no dado su conformidad la cmara de los lores. En 1909 la cmara

de los lores rechaz el proyecto recibido y hubo una reaccin que llev a

sancionar la ley del parlamento de 1911, que provee que si la ley de presu-
Tabla 4.1
El proceso presupuestario en el Reino Unido
Mes previo
fiscal
-12 Abril Los departamentos presentan informes de posicin.
-10 Junio Primeras discusiones en el gabinete sobre el gasto

pblico. Se confirman los techos para los totales y
comienza a operar el comit del gasto.
-9 Julio El comit del gasto del gabinete se rene para discu-

tir las asignaciones. El secretario general del comit
se rene con todos los ministros y efecta sus reco-
mendaciones.
-11-5 Septiembre- Continan las reuniones del comit del gasto (EXD),
noviembre el cual da sus recomendaciones al gabinete, quien
discute la distribucin de recursos.
~5 Noviembre El gabinete decide sobre las asignaciones. El minis-

tro de finanzas anuncia el nuevo plan de gastos como
parte del presupuesto unificado.
-5 Noviembre Se enva el proyecto de presupuesto a la cmara de

los comunes.
-31-2 Enero- febrero La comisin de presupuesto de la cmara examina

detalladamente las propuestas de gastos para el ao
fiscal t. Se publican los informes departamentales, y
el anexo estadstico del presupuesto unificado.
-1 Marzo Se publican las estimaciones del gasto.
Ao t Abril Comienzo del ao fiscal t.
+4 Antes de fines Se completa el proceso legislativo sobre aspectos

de julio impositivos y de aprobaciones para gastos.
Fuente: Budgetingfor Resuls, Perspectives on Public ExpenditureManagement, OECD (1995).

puesto es apoyada por el lder de la mayora puede recibir la aprobacin

real a pesar de la oposicin de la cmara de los lores.

Durante el mes de enero los departamentos hacen el trabajo de

detalle basado en las cifras aprobadas. Despus tiene lugar lo que se conoce
como segunda lectura de la ley financiera ante el parlamento. En febrero se
publican los informes departamentales que cubren tres aos y explican los
objetivos, metas y composicin de los servicios que se planea prestar. Por
su parte la tesorera presenta al parlamento los lmites de caja para el ao
siguiente. Durante ese perodo hay una interaccin frecuente con el comit
financiero de la cmara de los comunes. Concluido el trabajo la ley finan-
ciera es leda por tercera vez en la cmara en pleno, pasa a la cmara de los
lores y recibe el asentimiento de la reina. En julio se tiene una idea concreta
de lo que el gobierno puede gastar en cada uno de los tres aos siguientes.
1 marco macroeconmico y las proyecciones de la economa
Existe un dilogo permanente entre el Banco de Inglaterra y el ministerio

de finanzas, pero las decisiones estn finalmente en manos del ministerio.
A partir de 1992 el Banco de Inglaterra debe publicar metas inflacionarias,
y desde 1994 se publican, con una demora aproximada de seis semanas, las
actas de las reuniones mensuales entre el ministerio de finanzas y el
presidente del Banco de Inglaterra. El nuevo gobierno laborista electo en
1997 ha dado al banco mayor independencia, principalmente a travs de un
mayor poder para fijar tasas de descuento compatibles con las metas de
inflacin establecidas. El objetivo de mediano plazo es el equilibrio del
presupuesto y la principal variable de seguimiento es requerimientos de
nuevo endeudamiento. En general hay acuerdo entre los partidos polticos
sobre esas metas globales. El partido laborista ha sostenido que la relacin
deuda/producto bruto debe mantenerse constante.
El ministerio produce dos veces al ao, una vez en julio y otra en
noviembre, un pronstico de la economa que se presenta al parlamento.
Para el seguimiento de la economa y para fines presupuestarios, el
ministerio mantiene una permanente actualizacin en base a un modelo
conocido como el modelo de la tesorera, que desde 1975 est disponible
al pblico y que puede obtenerse a travs de suscripcin con una empresa
privada. Por otra parte hay una consulta formal con un grupo de evaluado-
res independientes que analizan y comentan la marcha de la economa y
producen sus propios pronsticos. A comienzos de 1997 el grupo estaba
formado por seis destacados especialistas, cada uno asociado a centros de
estudios de extraccin diferente: universidades, confederacin de la indus-

tria, entidades financieras, etc. Este grupo da a conocer sus conclusiones

peridicamente, en particular en sincrona con la presentacin del presu-

puesto al parlamento en noviembre de cada ao. Se trata de informes
slidos, varios de ellos basados en modelos economtricos, sobre la
economa del pas. Si bien la presentacin se hace en un solo documento y
hay un intento de conciliacin de los distintos puntos de vista, en esencia
es una presentacin ordenada de seis opiniones diferentes sobre los
aspectos principales de la economa, pero que ciertamente le sirve a la
tesorera, a los legisladores, al mundo de los negocios y al pblico en
general para la formacin de su expectativas.
Cuadro 4.1
Reino Unido: ejecucin vs. proyecciones
(ndice del gasto total ejecutado sobre el monto
proyectado en el ao base)
Aos de proyeccin
1 2 3
1986-1987 100,73 102,36 102,92
1987-1988 99,88 100,11 106,98
1988-1989 98,25 103,99 107,97
1989-1990 103,72 106,44 109,35
1990-1991 103,71 106,30 111,32
1991-1992 101,07 103,78 105,08
1992-1993 101,68 100,29 98,94
1993-1994 98,65 96,97 95,94
1994-1995 98,70 96,96
1995-1996 100,20
Error promedio de
proyeccin (%) 1,56 3,26 6,09
Fuente: Informes de presupuesto
Las estimaciones contenidas en las proyecciones son bastante

precisas, y como tendencia general muestran una mejora a lo largo de los
aos. El cuadro 4.1, que compara para el perodo 1986-87-1995-96 lo
ejecutado con lo previsto en el ao base, muestra lo dicho. Los datos de la
columna 1 reflejan la diferencia entre lo presupuestado y lo ejecutado, la

columna 2 entre lo ejecutado y lo previsto dos aos antes y la columna 3

entre lo ejecutado y lo previsto tres aos antes.

Indicadores de gestin
Hace un tiempo que la tesorera y la oficina nacional de auditora vienen

impulsando el desarrollo de indicadores de gestin. El proceso de compe-
tencia por recursos por su parte impulsa su desarrollo. En cada caso el
responsable de la cartera debe probar qu habr de hacer con los recursos
que estarn a su disposicin y cuantificar los resultados que espera
alcanzar. En algunos casos las metas son internas, en otros casos se
incluyen en la documentacin que va a la tesorera. En la mayora de los
departamentos hay una unidad cuyo cometido es una permanente bsqueda
de eficiencia interna. Aun los programas redundantes o tradicionales estn
sujetos a una presin para justificar su existencia, y esa presin les hace
desarrollar mtodos para justificarla. Los indicadores de gestin pueden
referirse a insumes, a producto o a resultados. Aunque las recomendaciones
y la tendencia apuntan a pasar de un presupuesto de insumos a uno de
productos y evolucionar a uno de resultados, la realidad indica que los
indicadores de gestin se desarrollan conforme a la informacin existente
o que pueda reunirse, vale decir que se mide lo que se puede medir. Eso
significa que conviven indicadores de distinta naturaleza. Algunos con-
tinan reflejando lo que el estado adquiere; otros, la cantidad o volumen de
servicios; y otros, el impacto o logros de polticas.
A medida que el control de los recursos por parte de una agencia
est ms cerca de lo que puede influir en el producto, ms fcil es el
desarrollo y aplicacin de indicadores de gestin. En educacin universita-
ria, por ejemplo, en que el estado maneja subsidios globales, y donde no
hay una definicin clara de lo que el estado quiere "comprar", y donde en
esencia hay una relacin muy dbil entre produccin e insumos, el diseo
de indicadores es difcil.
Ejecucin del presupuesto
Como qued sealado, la variable principal que el ejecutivo maneja a los

fines del seguimiento del gasto es el total de control que existe para cada
departamento. En muchos casos al momento de la aprobacin se imponen
lmites de caja y esto indica que el ejecutivo no solicitar ms fondos para
ese fin. Se imponen, adems, lmites en algunos casos en trminos brutos

y en otros en trminos netos permitiendo, en estos casos, que los gastos

varen de acuerdo con los ingresos. Durante la ejecucin se presentan

estimaciones suplementarias normalmente en junio, noviembre y febrero.
En cada caso queda claro el impacto de los nuevos requerimientos sobre el
total de control.
En principio la tesorera debe autorizar los gastos de los departa-
mentos, pero en la prctica delega esa autoridad segn las caractersticas
financieras y gerenciales de cada departamento. Cada ministro es responsa-
ble de la economa, eficiencia y eficacia con que se manejan los departa-
mentos a su cargo. A su vez, el secretario permanente de cada departamento
es el responsable de la delegacin de autoridad y es quien designa,
generalmente en consulta con la tesorera, un oficial principal de finanzas.
El secretario permanente puede ser llamado por la comisin parlamentaria
respectiva para responder sobre la marcha de su departamento. Los gastos
autorizados para un presupuesto deben ser gastados en ese ejercicio. Se
permite un traslado de hasta un 5 por ciento para los gastos de capital y
hasta 0,5 por ciento para gastos corrientes.
En 1984 se introdujo un nuevo marco para las compras del estado
conocida como "Iniciativa de compras del gobierno" (Government
Purchasing Initiativ) que procura desarrollar una capacidad profesional en
todos los aspectos de adquisiciones del estado. Esto llev ms tarde a la
creacin de una unidad central que incluye asesora sobre los proyectos de
inversin. La unidad, que depende del tesoro, procura mejorar las evalua-
ciones y estudios de "valor por dinero", la difusin de las prcticas que han
dado mejores resultados y el desarrollo de sistemas integrados de
informacin, as como la supervisin y seguimiento del trabajo de distintos
departamentos en la materia.
Auditora y evaluacin presupuestaria
En el Reino Unido hay varios sistemas o mecanismos de control presupues-

tario. Hay un control interno coordinado y supervisado por el ministerio de
finanzas, el control externo bajo la responsabilidad de la oficina nacional
de auditora (National Audit Office, NAO) responsable ante el parlamento,
una comisin de auditora que tiene jurisdiccin sobre el gasto en salud y
sobre los gobiernos locales y mecanismos de contralor ciudadano.
Antecedentes

La auditora en ese pas tiene orgenes remotos, en la propia formacin del

Reino, registrndose varios antecedentes en distintos momentos de los
siglos XII a XVII. Hasta 1866 funcionaban dos oficinas, la del contralor y
el departamento de auditora, y en ese ao fueron fusionadas, crendose la
oficina del contralor y auditor general. Esta oficina fue investida de la
funcin de certificar e informar sobre las cuentas pblicas, asegurando que
los gastos estuvieran dentro de lo autorizado por el parlamento y de con-
formidad con la tesorera.
La ley de creacin de la oficina de auditora especific que todas
las transacciones deban ser auditadas, pero en 1921 se abandon el sistema
de verificar comprobante por comprobante y se pas a un sistema de
muestreo, y hace unos pocos aos se pas a un sistema de auditora de
sistemas y procedimientos. En aos recientes la oficina nacional de
auditora (NAO) comenz a hacer auditoras del uso de los recursos desde
el punto de vista econmico.
Hasta la dcada del 60, la auditora estuvo basada exclusivamente
en el control legal y financiero. En ese entonces, surgieron crticas respecto
a la independencia del contralor y del auditor general con respecto al primer
ministro, y a las deficiencias en lo relativo a la auditora de eficiencia, en
comparacin con instituciones similares de otros pases. Inicialmente, las
propuestas de reforma fueron resistidas por el gobierno, y obtuvieron tibio
apoyo del parlamento, pero el debate continu en los aos siguientes, y en
1981 el comit de cuentas pblicas produjo un documento solicitando una
nueva legislacin de auditora pblica.
En 1983 se sancion la ley nacional de auditora, que cre la oficina
nacional de auditora en reemplazo del antiguo departamento de auditora
y control, creado en 1866, y se estableci una responsabilidad directa bajo
la cmara de los comunes. Asimismo, se habilit a la oficina nacional de
auditora para extender su enfoque incluyendo un anlisis basado en las tres
"E", pero no a la evaluacin de los objetivos de poltica de los ministerios.
Control interno
En cada agencia hay un responsable principal de las cuentas que es

designado por el nmero uno en jerarqua del ministerio o agencia. Por
tradicin el secretario permanente de cada agencia, que es designado o
confirmado por el responsable poltico del departamento o agencia, tiene el

carcter de oficial de cuentas y como tal tiene una serie de responsabilida-

des inherentes al cuidado y registro de las operaciones, y al buen uso de los

recursos puestos a su disposicin. Tambin debe velar por que el uso de los
recursos se haga de tal manera que sean observados todos los aspectos
financieros pertinentes y, adems, que sean tomados en cuenta los
principios de "valor por dinero". Ese funcionario tiene obligacin de llamar
la atencin al ministro respectivo cuando la implementacin de polticas
fijadas para el ministerio o la agencia signifiquen un alejamiento de
principios bsicos inspirados en un uso adecuado de los recursos. El oficial
de cuentas es responsable de montar en su organizacin un sistema de
auditora conforme a las normas de la tesorera y contenidas en el manual
de auditora interna. Cuando ese funcionario no est de acuerdo con su
ministro sobre el uso de fondos debe hacrselo saber por escrito; si hubiera
insistencia del superior, deber comunicar tal hecho al auditor general. El
rgano de contralor externo se vale de estos sistemas para llevar a cabo su
trabajo y cuando corresponde pone en aviso sobre la manera cmo se est
ejerciendo el control interno. Hay entre los responsables del control interno
algn tipo de intercambio, pero la coordinacin la hace ntegramente el
ministro de finanzas.
Est en funcionamiento en el ministerio de finanzas una oficina
central de compras que tiene por objeto aconsejar a los distintos departa-
mentos sobre aspectos legales y de procedimiento para las compras del
estado. La intervencin de esa oficina es prcticamente obligatoria en todas
las licitaciones y compras mayores.
Control externo
La auditora externa est a cargo de la NAO. Esta institucin fue creada en

1983 como un brazo del legislativo y sucedi al departamento del tesoro y
auditora que existi hasta ese momento. La creacin de la NAO fue
precedida de un arduo debate entre el parlamento y el ejecutivo, y cuando
el primer ministro decidi disolver la cmara llamando a elecciones
anticipadamente para junio de 1983, quienes impulsaban el proyecto en la
cmara debieron buscar rpidamente una solucin de compromiso y as se
aprob la ley en mayo de 1983, muy poco antes de que esa cmara fuera
disuelta. La ley entr en vigencia el 1 de enero de 1984, dando a la NAO
suficiente independencia y medios como para ejercer su funcin adecuada-
mente pero con un grado de autonoma y poder menores que los que
estaban en la concepcin original de sus impulsores.

La NAO est encabezada por el contralor y auditor general, que es

nombrado por la reina por recomendacin del primer ministro en consulta
con el presidente del comit de las cuentas pblicas de la cmara de los
comunes. Su nombramiento no tiene trmino fijo y slo puede ser dejado
cesante por decisin de la reina o a instancias de las dos cmaras legislati-
vas. Para realzar su independencia se ha establecido que perciba su sueldo
directamente del fondo consolidado, sin necesidad de que haya una
aprobacin de fondos por parte de ningn poder. El uso de los fondos por
parte de la NAO es auditado por una empresa comercial de auditora.
La entidad, que cuenta con aproximadamente 750 funcionarios, de
los cuales 450 son contadores pblicos, audita la mayora de las cuentas
gubernamentales as como tambin aquellos organismos que sin ser
oficiales reciben del estado una parte importante de sus ingresos. La NAO
efecta un seguimiento permanente de las agencias que controla, procuran-
do revisar a fondo las cuentas de cada una en un ciclo de cinco o seis aos.
Aquel seguimiento continuo le permite saber cules son los problemas
centrales actuales y potenciales de cada agencia, categorizndolos por nivel
de riesgo. Varios meses antes de iniciar una auditora tal hecho es
comunicado a la agencia, hacindole saber el plan de trabajo. Una parte
importante de los recursos, alrededor de un tercio, son dedicados a estudios
de "valor por dinero" (VFM). En un ao tpico la NAO realiza 50 de esos
estudios. La accin de la NAO, sin embargo, debe limitarse a sealar los
problemas de economa, eficiencia o efectividad, pero no puede cuestionar
decisiones de poltica.
La interaccin entre la NAO y el parlamento se hace a travs de la
comisin de las cuentas pblicas y del comit de las cuentas pblicas. La
comisin analiza los pedidos de fondos de la NAO y los defiende ante el
parlamento. Debe, adems, designar quin ser el responsable de las
cuentas de la NAO (en la prctica tal designacin la hace el contralor y
auditor general) y quien auditar sus cuentas (generalmente una firma
comercial). La comisin se compone de nueve miembros, dos de los cuales
son miembros ex-oficio: el lder de la mayora de la cmara de los comunes
y el presidente del comit de las cuentas pblicas (Public Accounts Com-
mittee, PAC). Este comit, que supervisa la labor de la NAO, es uno de los
ms importantes y de los ms antiguos de la cmara de los comunes, data
de 1861, est compuesto por 15 miembros y es presidido por uno de los
miembros de la oposicin con mayor antigedad que preferentemente haya

sido ministro de finanzas. Adems de su interaccin con la NAO, el comit

interacta con frecuencia con el ministerio de finanzas. La NAO, si bien

tiene libertad para elegir los temas ms relevantes, discute su plan de
trabajo con el PAC y toma muy en cuenta sus puntos de vista.
La oficina trabaja conforme a un programa mvil de dos aos que
es revisado anualmente. Una parte importante, aproximadamente el 70 por
ciento, de los estudios de "valor por dinero" son considerados por el PAC
en reuniones pblicas en las que participa un representante del ministro de
finanzas, el contralor y auditor general y el responsable de cuentas del
ministerio respectivo. Sus reuniones son pblicas; el comit slo se rene
en sesin cerrada cuando hay algn tema sensible que requiere reserva. Una
vez que el PAC recibe un informe de "valor por dinero" realiza sus propias
indagaciones, recibe los testimonios que le parezcan relevantes, delibera y
formula sus propias recomendaciones. Hay generalmente una respuesta de
la agencia involucrada y luego una evaluacin por parte del ministerio de
finanzas. Un alto porcentaje de las recomendaciones que surgen del comit
son puestas en prctica. La mayora de las recomendaciones no son difciles
de seguir, se basan en cuestiones de sentido comn y se orientan a un mejor
aprovechamiento de recursos o a disminuir los riesgos de filtraciones o
fraudes. La NAO hace un seguimiento de esas recomendaciones e informa
al comit de los progresos o falta de ellos en cada rea. Los temas desarro-
llados en los estudios de "valor por dinero" y concomitantemente en los
informes del PAC cubren una muy amplia gama.
Se piensa que la auditora continuar en las lneas actuales,
dedicando un porcentaje significativo de los recursos al control financiero,
impulsando la presentacin de estados de situacin y desempeo cada vez
ms claros y mejorando las tcnicas para los estudios de "valor por dinero".
La NAO considera que debe expandir su rol cubriendo todas las agencias
del gobierno nacional fuera de los ministerios y no la mitad como es hasta
ahora, y sobre los gobiernos locales en aquellas actividades que reciben
importantes subsidios del gobierno central, corno son los programas sobre
vivienda y adiestramiento. Pero, adems, procura tener un acceso garantido
a los registros de los contratistas del estado para examinar la forma como
se han llevado a cabo las provisiones de bienes y servicios al sector pblico.
El ejecutivo ha consentido respecto a lo primero, no an en lo relativo a los
gobiernos locales, y para los contratistas slo en circunstancias especiales
y en auditoras requeridas para la agencia gubernamental correspondiente.
La evaluacin de programas y actividades

La evaluacin de recursos y gastos como actividad regular dentro del

gobierno del Reino Unido ha tenido altibajos, pero tiende a consolidarse y
a ampliar su radio de accin. A comienzos de la dcada del 60 la evalua-
cin, impulsada por la tesorera, tuvo un auge. Se deseaba instaurar mecan-
ismos que permitieran controlar y priorizar las decisiones de los departa-
mentos ministeriales, lo cual apareca reforzado por la percepcin del
gobierno en general sobre la necesidad de mejorar el gerenciamiento de la
administracin pblica y se vea favorecido por haberse adoptado el pre-
supuesto por programas. Se cre un grupo de anlisis, el de revisin de
polticas de control (Central Policy Review Staff), y el programa de anlisis
y revisin (PAR), a ser aplicado en todos los ministerios. Estos mecanismos
tuvieron un corto apogeo y luego declinaron, aunque el eco de su labor se
extendi con alguna fuerza a los gobiernos locales. En 1979 cambi el
nfasis y se decidi que los ministerios seran responsables de sus propias
evaluaciones y de los correspondientes seguimientos.
Los distintos mecanismos existentes fueron reemplazados en 1983,
como se vio, por la Iniciativa de Administracin Financiera (IAF), que
mantuvo la idea de poner en manos de cada ministerio su propio examen
evaluativo, todos coordinados esta vez por un grupo central. Tena por
objeto promover los trabajos de "valor por dinero", eliminar los obstculos
a un buen gerenciamiento y asegurar una rpida y efectiva implementacin
de los cambios factibles. Esto fue logrado en buena medida por estudios
cortos y muy focalizados.
La IAF se aplic a prcticamente todos los ministerios. A su vez
requiri que dentro de cada uno, los responsables de programas definieran
los objetivos con claridad y relacionaran los recursos con los objetivos. El
programa sirvi para el desarrollo de una prctica y hasta de una cultura
que resalta los principios de eficiencia y efectividad. Cada ministerio ha
seguido el mtodo que le ha parecido ms adecuado, evaluaciones con su
propio personal, ya sea haciendo con consultores externos o mediante la
contratacin de investigaciones acadmicas, como consecuencia de lo cual
se ha desarrollado en cada ministerio una capacidad evaluativa. Los resul-
tados de las evaluaciones que se hacen en el Reino Unido no han tenido el
grado de difusin que alcanzan en otros pases. En general han sido estu-
dios para uso interno de cada ministerio, aunque generalmente se difunde
un resumen de cada uno a nivel de gabinete. Esto est cambiando actual-
mente dentro de una tnica de mayor publicidad de los actos del gobierno.
Auditora de los gobiernos locales

En trminos generales el parlamento ha mantenido algn tipo de control

sobre los gastos de los gobiernos locales a travs de auditores de distrito,
cuyas facultades se han ido ampliando gradualmente. En 1982 se aprob la
ley de financiamiento de los gobiernos locales. Dicha ley es el resultado de
un trabajo preparado en 1978, en el que se destacaba que no haba
mecanismos claros de rendicin de cuentas en el uso de los fondos pblicos
por parte de los gobiernos locales y se propona un servicio de auditora
independiente del gobierno central y de los gobiernos locales, recomenda-
cin que fue incorporada en aquella ley, crendose la comisin auditora. La
comisin est formada por 13 miembros que representan a los contribuyen-
tes, las autoridades, los empleados y los responsables administrativos de los
municipios. La comisin nombra un contralor general que se ocupa de las
operaciones correspondientes. En la prctica, una parte importante de las
auditoras son subcontratadas con firmas del sector privado. La comisin
da directivas generales y de tanto en tanto indica reas prioritarias de
revisin, pero no tiene capacidad para poner en vigor sus recomendaciones.
La posibilidad de implementarlas descansa ms en su prestigio. En general,
se espera que los auditores incursionen en anlisis del tipo "valor por
dinero" (VFM), aunque en la prctica tal extensin es an limitada.
En el Reino Unido hay una interaccin satisfactoria de las
instituciones presentes en cada fase del presupuesto y su control, que
descansa ms en el funcionamiento de cuerpos administrativos con buen
grado de profesionalismo que en un control poltico detallado. El cambio
de gobierno operado en 1997 puede iniciar un debate sobre reformas de
polticas, las que seguramente van a tener consecuencias sobre las insti-
tuciones relacionadas con el manejo de los fondos pblicos.

presupuestarias y de control del Reino Unido

1822 Surgi el presupuesto como instrumento plenamente desarrollado.
1866 Fusin de dos oficinas: la del contralor y el departamento de auditora,
crendose una nica dependencia, la oficina del contralor y auditor
general (Controller and Auditor General, C&AG) que deba certificar las
cuentas pblicas y cuidar que se respetasen los lmites de gasto fijados por
el parlamento.
1921 Enmienda a la ley del contralor y auditor general. Se abandon el sistema
de verificacin sobre todas las transacciones y se pas a un sistema de
muestreo y, ms adelante, las auditoras se concentraron en la eficiencia
en el uso de recursos.
1960 Se adopt el presupuesto por programas, impulsado por la tesorera, lo
que facilit la verificacin del cumplimiento de metas. Se cre un Grupo
de Anlisis y Revisin en el que participaron todos los Ministerios.
1961 Aparicin de la Resea de Erogaciones Pblicas (Public Expenditure
Survey, PES). El comit Plowden, autor de la iniciativa, concluy que la
coordinacin y planeamiento de polticas y gastos pblicos requeran un
sistema presupuestario organizado. El PES es un sistema de planeamiento
donde exista una puja de recursos que ayudaba a establecer prioridades
entre departamentos y planear gastos con un horizonte de mediano plazo.
1971 Se cre la unidad de eficiencia (Efficiency Unit) para revisar los mtodos
de trabajo, mejorar el desempeo y reducir costos y que se convertira en
fuente y precursora de reformas, como el programa "Next Steps".
1982/3 Se modific la metodologa del PES, para adaptarla al sistema de "lmites
de caja". Anteriormente los lmites se aplicaban al presupuesto que se
formulaba en trminos reales. A partir de esa fecha las cifras se presenta-
ron directamente en base a caja y cualquier aumento deba ser justificado.
1982 Creacin de la comisin auditora (Audit Commission) responsable como
cuerpo externo de la auditora de los gobiernos locales y promocin de
efectividad y eficiencia. Una parte de los trabajos de auditora se poda
contratar con firmas del sector privado, lo que dio independencia a las
auditoras externas.
1983 Se implemento la Iniciativa de Administracin Financiera (IAF), cuyos
componentes incluyeron descentralizacin y transferencia de responsabili-
dades a los gerentes, la promocin de los trabajos de "valor por dinero "
y la adopcin de indicadores de ejecucin.
1984 Entr en vigencia el 1 de enero la Oficina Nacional de Auditora (National

Audit Office, NAO), en reemplazo del antiguo departamento de auditora

y control, bajo la responsabilidad directa de la cmara de los comunes.

1988 Se present el informe Mejorando la Gerencia en el Gobierno: los
prximos pasos (Next Steps), el cual propici la descentralizacin
administrativa y la aplicacin de indicadores de resultado. Se crearon las
agencias ejecutivas, a cargo de un director ejecutivo, de las cuales dos
tercios eran autofinanciables.
1992 Se introdujeron los Estatutos del Ciudadano (Citizen 's Charter), que
procuran adaptar los servicios a las preferencias de los consumidores y
establecen mecanismos de reclamos.
1995 El tesoro propuso una reforma integral de los mecanismos de informe,
seguimiento y control presupuestario, sobre la aplicacin del concepto de
lo devengado en lugar del criterio de caja vigente.
La reforma implic la identificacin de resultados, valuacin de activos,
compilacin de balances (con una exposicin de tipo comercial) y otras
medidas. Propuesta de cambio de presentacin del presupuesto al
parlamento.
La reforma obligara a los departamentos a mejorar sus sistemas de
informacin, especialmente lo relacionado con costos y activos.

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5 Suecia

Suecia, que tiene una de las relaciones gasto pblico a producto bruto ms
altas del mundo occidental, cuenta con un sistema de presupuestacin y
control bien integrado, lo que ha permitido en los ltimos aos aumentar la
eficiencia del sector pblico y responder rpida y ordenadamente a
desequilibrios macroeconmicos importantes. La organizacin administra-
tiva basada en ministerios pequeos, concentrados en la formulacin de
polticas, y en agencias ejecutoras fuertes encargadas de la provisin de
servicios ha sido imitada por otros pases. En los ltimos tres o cuatro aos
han tenido lugar cambios importantes que han profundizado lneas de
trabajo existentes con anterioridad.
Organizacin poltico-administrativa
El pas tiene una monarqua constitucional. El gobierno est integrado por

un primer ministro elegido por la cmara nica a sugerencia del lder de la
mayora y un nmero no fijo de ministros -13 en 1997- designados por el
primer ministro, que pueden o no ser miembros del parlamento.
Los ministerios son pequeos y sus funciones centrales son fijar
polticas y coordinar la labor de los organismos dentro de su rea de accin
y con las de los otros ministerios. La prestacin de servicios se realiza por
medio de grandes agencias con un buen grado de independencia. Para tener
una idea del tamao relativo: los ministerios cuentan con alrededor de 2.900
funcionarios, mientras que las agencias tienen ms de 320.000. Los
responsables de las agencias son nombrados normalmente por seis aos y
su nombramiento generalmente no tiene carcter poltico. Las relaciones
entre los ministerios y las agencias estn definidas por instrucciones
gubernamentales que incluyen los objetivos que se espera habrn de
cumplir las agencias y la correspondiente forma de verificacin. Estas
agencias tienen consejos directivos, cuyos miembros son nombrados por el
poder ejecutivo a propuesta del ministerio respectivo. Esos consejos, que
normalmente aprueban los planes de actividad de sus agencias, son rganos
de orientacin y de control importantes, tanto para el ministerio como para
los distintos sectores de la sociedad a quienes indirectamente representan,
120 Captulo 5. Suecia
como organizaciones no gubernamentales, partidos polticos, sindicatos,

sociedades profesionales, etc.

Las tareas principales del presupuesto estn a cargo del ministerio

de finanzas, que es responsable de conducir el proceso, preparar las
proyecciones globales, hacer las propuestas en materia de recursos y vigilar
la evolucin de los ingresos y gastos. Este ministerio tiene, adems, la
responsabilidad de desarrollar y coordinar las reformas en materia
presupuestaria, de seguimiento del gasto y de administracin financiera. La
distribucin de los recursos entre reas es un proceso colectivo del gabinete,
coordinado por el ministerio de finanzas. Existen dos cuerpos de auditora:
uno nombrado por el poder ejecutivo con acuerdo del legislativo-la oficina
nacional de auditora- y otra exclusiva del legislativo -la oficina de
auditora del parlamento.
Algunos antecedentes
La evolucin del proceso presupuestario ha sabido de xitos y frustraciones.

Hasta mediados de la dcada del 60 el presupuesto era fundamentalmente
un mecanismo de distribucin de recursos que se ajustaba a las demandas
tradicionales de tipo fiscal y administrativo. Hasta entonces no haba un
seguimiento sobre el uso de los recursos o los resultados de determinados
programas. En 1967 se comenz a desarrollar un presupuesto por
programas que fue acogido con gran entusiasmo. Pero el esfuerzo no
alcanz a dar frutos dado que el control por resultados fue difcil de mane-
jar a raz de una serie de factores, entre ellos la falta de recursos humanos
para producir la informacin necesaria y la carencia de incentivos polticos
para su adopcin. El enfoque fue abandonado unos 10 aos ms tarde.
Sin embargo, aquel esfuerzo no fue en vano porque quedaron
muchas enseanzas. Qued la idea central de que el presupuesto es parte de
un proceso integrado, que requiere vincular costos y resultados y que debe
encuadrarse en una visin de programacin de largo plazo. Se sentaron las
bases para una auditora de resultados, se pusieron los cimientos de
prcticas de evaluacin y en especial se disemin y cobr fuerza la nocin
de que el presupuesto es un proceso de toma de decisiones para la asig-
nacin de recursos gubernamentales. A todo ello se agreg una mayor
aceptacin de la idea de recuperacin de costos.
A comienzos de la dcada del 80 se produjo una revisin
importante de los mecanismos de presupuesto y control a travs de una
comisin gubernamental que hizo un diagnstico detallado de los

principales problemas y formul recomendaciones. Se determin la

existencia de problemas en las comunicaciones y directivas presupustales

de comienzo del proceso, una falta de correspondencia entre presupuesto
y plan financiero a largo plazo, insuficiente capacidad en cada agencia para
realizar una revisin regular de sus actividades y carencia de un buen
sistema de informacin sobre resultados.
Las ideas para modificar los procedimientos existentes fueron
madurando y algunos aos despus, en 1989, se puso en marcha un nuevo
proceso presupuestario que trat de combinar una revisin peridica en
profundidad de cada programa con un esquema de programacin a mediano
y largo plazo y un adecuado mtodo de seguimiento del gasto.
La administracin fue dividida en tres grupos de agencias, cada uno
con un tercio, y se adopt un presupuesto trienal escalonado con versiones
anuales para cada agencia. Se program que cada tres aos cada una de las
aproximadamente 300 agencias debera pasar por un examen minucioso de
sus actividades, con una programacin para tres aos y una definicin sobre
criterios de seguimiento y evaluacin. El sistema comenz a funcionar
formalmente en el ao fiscal 1991-1992.
La implementacinde un presupuesto con un horizonte de tres aos
gener algunos cambios en la ejecucin presupuestaria, dando vigencia en
buena medida al presupuesto multianual. En la prctica el criterio trienal fue
flexibilizado llevndolo en algunos casos, en particular para agencias ms
pequeas, a seis aos. Se permita que las agencias que no hubieran uti-
lizado sus fondos al final del ao fiscal trasladaran los excedentes al ao
siguiente. Antes este tipo de traspaso se permita slo para inversiones, pero
con la nueva reforma fue extendido a otros rubros. Asimismo, si en un ao
una agencia incurra en dficit, poda compensar ese mayor gasto con los
recursos que se le asignaban al ao siguiente. Esto contina en la prctica,
y hasta 1996 se poda trasladar de un ao a otro entre un 3 y un 5 por ciento
del presupuesto de la agencia.
A fines de la dcada del 80 se gener una mayor presin por
aumentar la eficiencia del gasto pblico. Los cambios muchas veces
ocurren como una respuesta a una crisis, y esto sucedi en Suecia. El pas
vio que su posicin competitiva en el orden internacional estaba amenazada
como consecuencia de los altos impuestos necesarios para financiar un alto
gasto pblico. En la relacin gasto social/producto bruto existente para
diversos pases, Suecia registra una de las proporciones mayores. Ello hizo
necesario que los mecanismos gerenciales, presupuestarios y de control

fueran revisados, perfeccionados y reforzados.

El nuevo sistema a que se ha hecho referencia y que debi comen-

zar en el ejercicio 1991-92 enfrent algunas dificultades. El pas se vio ante
una severa recesin que requiri cortes presupuestarios fuertes y urgentes,
lo que dej poco lugar para un planeamiento del ajuste. El aparato adminis-
trativo tuvo dificultades para producir instrucciones adecuadas para que las
agencias pudieran hacer sus proyecciones en forma ordenada y se debieron
conceder muchas excepciones. En los aos siguientes se trabaj en los
sistemas de auditora financiera y de resultados y en la forma de mejorar la
informacin, hasta que se llega al presupuesto de 1997, en que se produce
un nuevo lanzamiento del sistema.
1 encuadre macroeconmico
El presupuesto de Suecia tiene incorporados fuertes estabilizadores

automticos y esto explica la alta inestabilidad de su dficit. En slo cuatro
aos la economa pasara de un dficit de 12,5 por ciento en 1993, a un
ligero supervit en 1997. No hay objetivos cuantitativos de gasto o dficit,
ni una relacin con otra u otras variables que se persigan implcita o
explcitamente. La meta es tener un presupuesto superavitario para el
promedio del ciclo. El pas ha decidido disminuir la relacin deuda/
producto bruto y para ello necesita generar supervit a fin de que en unos
pocos aos pueda estar en condiciones de entrar a la Unin Monetaria
Europea. La disciplina se extiende a los gobiernos locales, para quienes el
gobierno central ha propuesto fijar un techo al aumento de los impuestos,
mientras que en la propuesta preliminar del segundo trimestre de 1997 se
pensaba requerir equilibrio financiero.
El banco central de Suecia es independiente, aunque depende
formalmente del parlamento. La entrada del pas al mercado comn europeo
abre un interrogante, pues sus principios abogan por un banco central
independiente ya sea del ejecutivo o del legislativo. Dicha institucin
publica cuatro veces al ao sus Informes sobre la inflacin. Existe una meta
de inflacin entre el 2 y 3 por ciento. Para el ao 1996 ha habido un dficit
de menos 3 por ciento, pero se piensa que esto es un fenmeno de corto
plazo y que se ha debido a condiciones que se presentan slo una vez. Las
discusiones entre el ministerio de finanzas y el banco central y las del
directorio de este banco no se publican, pero en base a la informacin dada
a conocer al pblico puede considerarse que la poltica monetaria es
predecible y suficientemente transparente como para no ser una fuente de

incertidumbre en el sector privado. La poltica fiscal en cambio es algo

menos predecible.

A partir de 1997, el ejercicio fiscal coincide con el ao calendario, prctica

que reemplaza a la anterior que usaba 1 de julio al 30 de junio como
perodo tpico. Para posibilitar el cambio, el ejercicio fiscal previo tuvo 18
meses. El ciclo presupuestario toma aproximadamente 10 meses. En los
primeros meses del ao el ministerio de finanzas prepara un informe que se
discute en el gabinete y que contiene las metas y las restricciones existentes,
un pronstico macroeconmico con un horizonte a cinco aos junto con las
recomendaciones sobre reduccin de gastos y cambios impositivos y una
proyeccin de medio plazo que describe la evolucin probable del gasto
suponiendo que las polticas continuarn. Con objeto de asegurar la calidad
de las proyecciones, el ministerio de finanzas ha organizado comits
especiales compuestos por funcionarios de ese ministerio y de los
ministerios responsables del gasto para trabajar sobre las proyecciones de
sus principales componentes.
Entre marzo y mediados de abril, hay en el gabinete una intensa
discusin sobre el monto global del presupuesto y los techos para cada uno
de los grandes sectores en que se divide el gasto. En esas discusiones se
alcanza un consenso y un compromiso colectivo sobre los aspectos
centrales del presupuesto y la poltica fiscal. Para ilustrar el grado de
compromiso colectivo que se busca, vale la pena decir que al final se
realizan reuniones continuas en una especie de retiro de 48 horas en que
todos los participantes deben permanecer en el lugar hasta concluir. La
ventaja de este mtodo es que una vez acordados los techos quedan
excluidas las negociaciones bilaterales entre el primer ministro y los
miembros del gabinete. Ese esquema, utilizado para la discusin del
presupuesto de 1997, adopta un mtodo de decisin de arriba hacia abajo,
que reemplaza el esquema anterior en donde haba 650 cuentas que se
analizaban en 16 comits diferentes y que careca de una centralizacin
firme. El nuevo enfoque privilegia claramente el fin de estabilizacin. En
el sistema anterior los ministerios y agencias enviaban sus propuestas y
luego de algunas negociaciones con el ministerio de finanzas se arribaba a
un paquete que haba que financiar, ya fuera con nuevos impuestos o con
ms endeudamiento. Ahora el proceso ha sido cambiado, fijando primero

el monto total y luego estableciendo cmo se distribuye.

Las discusiones en el seno del gabinete culminan con la

presentacin al legislativo de lo que se conoce como la propuesta
econmica de primavera y ste de inmediato pasa a discutir los lmites del
gasto. La forma de discutir el presupuesto y el proceso parlamentario
elegido obedecen y dan vida a una decisin del parlamento del ao 1995
consistente en aplicar lmites estrictos al gasto en los tres aos siguientes.
En la primera presentacin ocurrida en abril de 1996, la propuesta de gasto
fue en trminos nominales para cada uno de los aos 1997, 1998 y 1999,
exceptuando de los lmites firmes solo a los servicios de la deuda, ya que
stos pueden variar por alteraciones del tipo de cambio o la tasa de inters.
Cada ao se agrega un nuevo ao, con un nuevo lmite o techo que debe
incluir adems de los rubros presupuestarios, los gastos de seguridad social
que todava no forman parte del presupuesto.
Una vez presentados los techos por grandes reas, el ejecutivo
intensifica la preparacin de propuestas detalladas de los programas. Por su
parte el parlamento se rene en distintas comisiones para preparar la
discusin que vendr ms adelante al momento de tratar la propuesta
completa del ejecutivo cuya presentacin ocurre en septiembre. Durante los
meses de mayo y junio el comit de finanzas del parlamento recibe diversos
testimonios y redacta un informe final que el ejecutivo toma como base al
momento de elaborar su propuesta final.
En la segunda fase se elabora en el seno del ejecutivo la propuesta
detallada para cada rea. Esto implica una desagregacin por programas y
subprogramas, pero no por partidas de acuerdo a la clasificacin
econmica. Los responsables de cada programa tienen libertad para
distribuir los fondos asignados conforme a sus necesidades.
En septiembre, el parlamento recibe la ley de presupuesto y la trata
en dos fases: en general y en particular. En la primera discute el lmite
global y la asignacin por reas principales (27 en 1997). Esta etapa
concluye en noviembre. En el ltimo mes procede a una discusin ms
detallada, se hacen los cambios y la conciliacin necesaria y se aprueba. En
esta segunda etapa la discusin central se da en el comit de finanzas, pero
distintas partes del presupuesto son analizadas por cada uno de los comits
especializados que tienen responsabilidad en la supervisin del gasto en
reas especficas (hay 14 comits). Hay un informe para cada una de las 27
reas del gasto. Estos comits pueden alterar las prioridades y pueden subir
y bajar los montos asignados, pero dentro de lo acordado para la respectiva

rea del gasto. Para modificar los totales por reas del gasto, siempre dentro

del techo global, se requiere acuerdo del plenario, previo informe del

comit de finanzas. El comit de finanzas analiza todas las propuestas,
realiza la conciliacin final y eleva el proyecto al plenario del parlamento.
Todos los elementos que integran las distintas propuestas y las
modificaciones sugeridas en cada paso quedan registradas en un sistema al
cual tienen acceso los funcionarios acreditados en la cmara y
representantes de distintos partidos polticos.
El trabajo del parlamento descansa fundamentalmente en infor-
macin preparada por el ejecutivo. Los comits tienen un nmero reducido
de profesionales y si bien hay alguna discusin sobre las ventajas y posi-
bilidades de crear una oficina de presupuesto del congreso, no existen an
iniciativas formales.
En la nueva discusin del presupuesto se pone un techo al gasto
total y a cada una de las reas principales. Al mismo tiempo hay gastos que
surgen de legislacin ya existente. Es muy probable que se genere un con-
flicto entre los denominados gastos discrecionales y estos gastos, que se
resolvera por una disminucin de los estndares. Esto difiere del enfoque
seguido en Estados Unidos, por ejemplo, en donde el techo juega para el
total y son afectados los denominados gastos discrecionales. La disminu-
cin de la relacin gasto/producto que se procura y que se ha venido dando
en los ltimos 10 a 15 aos parece ser una decisin compartida por la socie-
dad y no parece depender de la mayor o menor concentracin de poder en
el ejecutivo o en un ministerio determinado, como el ministerio de finanzas.
Hay un seguimiento de la ejecucin del presupuesto a travs de
varios mecanismos, con la idea de facilitar la instrumentacin de medidas
oportunas y evitar cambios bruscos en momentos de crisis. Hay un
seguimiento financiero que se refleja en un detallado informe al gabinete
sobre la marcha del gasto. Hay un informe trimestral al gabinete que
contiene indicaciones de polticas en las reas donde se nota un exceso de
gasto, adems del informe al parlamento dos veces por ao con sugerencias
del gabinete para cambios considerados necesarios.
Todas las agencias deben preparar un informe anual que consiste
en un detalle de los resultados alcanzados, un balance con un cuadro de
resultados y un estado patrimonial, un detalle de las cuentas presupuestarias
y otro de las cuentas financieras. El informe sobre los resultados debe
contener una comparacin con los indicadores incluidos al presentar el
presupuesto y una explicacin de las diferencias. Estos informes a veces

incluyen cuestiones especficas, como puede ser un anlisis de cambios en

la productividad. Las agencias deben tambin preparar un informe de mitad

de ao, pero slo para las cuentas presupuestarias y financieras.
Tabla 5.1
1 proceso presupuestario en Suecia
Mes previo
fiscal
-10 Marzo Comienzan en el gabinete las discusiones sobre el

presupuesto para el ao siguiente.
-9 15 de abril El ejecutivo presenta al parlamento la propuesta

econmica de primavera, con informacin sobre la
situacin econmica corriente y estimaciones para el
ao siguiente.
-7 Junio Se decide en el parlamento el monto mximo de gastos.
-5 Agosto Ajustes parlamentarios a la propuesta presupuestaria

del ejecutivo.
-4 20 de Se presenta al parlamento la propuesta de ley

septiembre presupuestaria.
-3 7 de octubre Resoluciones de los distintos comits del parlamento

sobre la propuesta presupuestaria.
-2 Mediados de El comit de finanzas del parlamento presenta al

noviembre plenario su recomendacin sobre el presupuesto
agregado.
-1 Diciembre El comit de finanzas presenta al plenario del

parlamento su recomendacin sobre el presupuesto
detallado.
25 de Ultimo da para aprobar el presupuesto.

diciembre
Antes del 1 El ejecutivo dispone la distribucin de los fondos

de enero aprobados.
Ao t 1 de enero Comienza el ao fiscal t.
Fuente: elaboracin propia.

El pas ha demostrado una preocupacin creciente por hacer del

presupuesto una herramienta til para mejorar el funcionamiento del sector

pblico. Las relaciones entre las agencias y los ministerios con un modelo

que otros pases han tomado como punto de partida, parecen constituir una
cuestin que todava requiere atencin. Los ministerios a veces son dbiles
como para poder analizar a fondo distintas alternativas de polticas y dar
suficiente gua a las entidades. El sistema de informacin sobre resultados
aparece todava algo disperso. El desarrollo de un sistema de informes
graduados de acuerdo al nivel a que van dirigidos permitira un mejor
seguimiento de arriba hacia abajo.
El contenido y enfoque del presupuesto
El presupuesto incluye una descripcin de la economa y proyecciones para

tres aos adems del ao que se presupuesta. Presenta de manera explcita
la poltica fiscal, monetaria y cambiara perseguida y las polticas sectoria-
les que orientan la accin del estado. Una parte importante de la presenta-
cin se dedica al anlisis del impacto distributivo de algunos programas
centrales. La informacin en este terreno es bastante detallada. Por ejemplo
en el presupuesto de 1997 se muestran por deciles de ingresos los costos y
beneficios de llevar adelante un programa de consolidacin de las finanzas
pblicas destinado a eliminar el dficit, reducir la deuda y reorientar el
gasto hacia actividades que coadyuven a disminuir el desempleo. Uno de
los anexos informa en detalle la evolucin de la distribucin del ingreso con
una interpretacin sobre los cambios ocurridos entre 1975 y 1994.
De manera resumida el gasto est presentado por reas (votes) y
dentro de cada rea, por categoras o grandes programas. En el presupuesto
de 1997 haba 27 reas y 103 categoras o subreas. Para cada rea y para
cada categora hay un presupuesto detallado por actividad, con menor nfa-
sis en el control por el carcter del insumo. Cada rea tiene claramente defi-
nido su objetivo y para la ejecucin del cometido participan una o varias
agencias. Una misma agencia puede recibir fondos de una o varias reas.
El presupuesto no comprende todo. Una parte de las contribuciones
para seguridad social van directamente a financiar gastos de esa rea. En
esta materia en 1994 se pas a un nuevo sistema que implica una mezcla del
sistema de reparto con el de capitalizacin, con un peso sustancialmente
mayor del segundo. Los gastos correspondientes a derechos definidos por
leyes anteriores, fundamentalmente los gastos de seguridad social, se
aprueban con cargo a partidas que tienen lmites flexibles. Si en un ao lo
presupuestado no alcanza para cubrir los gastos, la agencia puede usar los
fondos del ejercicio siguiente. Para esos traslados hay mximos permitidos,

normalmente el 5 por ciento y excepcionalmente hasta el 10 por ciento.

Sobre esto, el ejecutivo ejerce un seguimiento cuidadoso.
Hasta el ao 1996 se permita que los saldos no usados en un ao pa-
saran al siguiente. Ahora se ha eliminado tal facultad y los fondos no usados
ingresan a un fondo destinado a repagar la deuda pblica. As como hay lmi-
tes al gasto tambin hay un programa de lmites a las garantas que se otorgan
y que debe formar parte de la informacin que acompaa al presupuesto.
Cada agencia discute con su respectivo ministerio la estrategia y los
objetivos a cumplir. Existe una especie de contrato entre el responsable de
una agencia y el ministro respectivo sobre los logros que se procura alcan-
zar y cmo medirlos. Los objetivos estn basados en resultados estimados.
Lo que se fija de manera global para la agencia se desagrega en objetivos
parciales para cada componente de la agencia. El crculo se completa con
informacin detallada sobre lo que se ha logrado en cada caso.
El presupuesto se hace sobre la base de estimaciones brutas, es
decir, se informan todos los gastos y todos los ingresos. Hay muy pocas
excepciones, por ejemplo cuando se trata de incentivar el desempeo de un
organismo, al cual puede permitrsele emplear los recursos que genere.
Desde 1981 est en funcionamiento un importante grupo, que
realiza estudios sobre eficiencia y productividad en el sector pblico y
cuyos trabajos sirven ms tarde para alimentar la discusin de polticas y de
asignacin presupuestaria y para el desarrollo de indicadores y su segui-
miento. La productividad del sector pblico ha sido medida en varias
oportunidades aunque sin una continuidad. Estos estudios han determinado
que ha habido una cada de productividad del 1,5 por ciento entre 1970 y
1980 y del 0,5 por ciento entre 1980 y 1990, y un aumento del 3,9 por
ciento entre 1990 y 19923.
Reformas en marcha
Hay varios temas de discusin en materia presupuestaria. Uno se refiere a

la conveniencia de contar con una ley orgnica de presupuesto y otro al
tratamiento de los costos de capital. El proceso presupuestario se rige por
Suecia, Ministerio de Finanzas, Oficina del Presupuesto, 1996.

la Constitucin, por la ley parlamentaria, la ley de endeudamiento y una

serie de disposiciones del legislativo y del ejecutivo, pero no existe una ley

orgnica de presupuesto. En 1997 una comisin especial sobre ley

presupuestaria present una propuesta donde se sostiene la conveniencia de
adoptar un ordenamiento. La comisin recomienda contemplar adecuada-
mente lo relativo a un gerenciamiento por objetivos, mtodos claros de
llevar las cuentas pblicas y un sistema de auditora. El trabajo indica un
tratamiento separado para la apropiacin de fondos segn el presupuesto
parcial sea fijo, flexible o multianual. La comisin encuentra un conflicto
en el mtodo actual, una combinacin de asignaciones multianuales y
anuales flexibles en relacin con los lmites del gasto total. Especifica que
cuando el estado otorgue garantas, stas deben ser onerosas. Indica normas
para proyecciones y la necesidad de explicar diferencias entre proyectado
y realizado con obligacin de informar al parlamento dos veces por ao.
Si bien no hay una discusin generalizada para medir con rigor los
costos, el pas trata de introducir el criterio de lo devengado siendo materia
de anlisis el grado de cobertura que habr de tener dicho enfoque. Lo
relativo a costos de capital en buena medida es tomado en cuenta, pues para
adquirir bienes de capital, una agencia debe endeudarse con otra agencia
gubernamental central que administra un fondo de deuda y sobre los fondos
facilitados se aplica una tasa de inters. Pero esto se aplica solo a cuestiones
nuevas, dejando afuera el stock de capital existente; tampoco hay un
tratamiento de este tipo para infraestructura, donde se sigue el criterio tradi-
cional de asignar en cada presupuesto recursos para el gasto.
Auditora
Los orgenes de la auditora gubernamental se remontan a 1539 cuando

Gustavo I, primer rey de Suecia, design un consejo para examinar y poner
orden en las cuentas gubernamentales y en la recaudacin de impuestos.
Ms tarde en 1657 se instal una oficina especial de auditora. En los siglos
XVIII y XIX hubo varios cambios en la organizacin e insercin de la
funcin de auditora, cambios que se prolongaron en el siglo siguiente. En
1921 se hizo un nuevo ordenamiento, crendose el consejo nacional de
cuentas para controlar los fondos gubernamentales. Actualmente, por
disposiciones constitucionales, existen dos rganos de auditora: uno en el
seno del gobierno central y otro en el parlamento. Asimismo existen
comits parlamentarios adhoc, integrados por polticos y expertos inde-
pendientes, que se constituyen para evaluar temas e instituciones espec-

ficas y formular recomendaciones especficas.

La oficina nacional de auditora
La oficina nacional de auditora (Riksrevsionsverket, RRV) est a cargo del

auditor general nombrado por el poder ejecutivo por un perodo de seis
aos con posibilidad de ser reelegido. Los trminos de referencia de su
funcin y la forma de financiar el organismo estn regulados por disposi-
ciones que a lo largo de los aos han dictado el gobierno y el parlamento
y contribuyen a clarificar su mandato. La oficina de auditora selecciona de
manera independiente las agencias y actividades que sern objeto de su
examen, los mtodos que habr de emplear y la extensin y profundidad
que habr de dar a esos estudios. A fin de reforzar la idea de independen-
cia, el parlamento ha determinado que los trabajos que el gobierno le
encargue deben ser financiados en forma separada para no distraer a la
oficina de su plan de accin.
La RRV lleva a cabo una auditora anual de las cuentas de todas las
agencias gubernamentales y realiza entre 15 y 20 estudios de auditora de
resultados. Adems, la oficina examina en qu medida las agencias
cumplen con las directivas gubernamentales, y produce un informe anual
donde resume sus actividades y da su opinin sobre la conduccin de los
asuntos por parte del gobierno central. La oficina es responsable de la
consolidacin de las cuentas del gobierno y provee apoyo al sector gobierno
central en materia de sistemas de informacin.
La oficina cuenta con tres departamentos cuyo tamao relativo da
una idea de la importancia que se le asigna a cada grupo de funciones. Hay
un departamento de auditoras anuales que se encarga de las auditoras
regulares y que aproximadamente cuenta con un 30 por ciento de los recur-
sos, un departamento de gerencia financiera que se ocupa de consolidar las
cuentas pblicas y que dispone de un 40 por ciento de los recursos, y un
departamento de auditora de evaluacin y medicin del desempeo que
cuenta con un 20 por ciento de los recursos; el resto de los recursos se usan
en tareas de direccin y de apoyo general.
La auditora anual cubre todas las agencias del gobierno central,
empresas pblicas y algunas fundaciones y empresas del estado. Adems
del control de las cuentas, la RRV emite opinin sobre el funcionamiento
de la gerencia y de la administracin, el cumplimiento de las normas
vigentes y la calidad de la informacin financiera de las agencias auditadas.

El trabajo descansa en buena medida en el anlisis de los sistemas de

auditora propios de la agencia y de la aplicacin de las guas de auditora

desarrolladas por la RRV.
La consolidacin de los registros gubernamentales incluye el
sistema de cuentas nacionales y series de proyecciones sobre la economa.
Adems, contribuye a la reforma del sistema presupuestario y de registro
e informacin de las agencias del sector pblico.
Los estudios en profundidad cubren distintos aspectos, algunos son
del tipo "valor por dinero" y otros son evaluaciones detalladas del funcio-
namiento de una agencia o un sistema. Antes que un informe de auditora
de desempeo se publique, la agencia involucrada tiene oportunidad de
formular sus comentarios, los que normalmente son tenidos en cuenta en la
publicacin oficial. El enfoque actual se orienta a fijar la estrategia de
controles y estudios en un contexto amplio de anlisis de eficiencia del
sector en relacin con la economa. Los indicadores de gestin tambin son
auditados, tanto en su aspecto metodolgico como en lo relativo a la
consistencia de los datos presentados.
La RRV ha sido una fuerza importante en los procesos de reforma
presupuestaria. Ha contribuido a mejorar los sistemas de informacin y ha
desempeado un papel protagnico en la introduccin de mtodos para el
seguimiento de los programas desde el punto de vista de la eficiencia.
La oficina de auditora del parlamento
Esta oficina est formada por 12 miembros del parlamento, con un mandato
de cuatro aos y presidida por uno de sus miembros, designacin que
normalmente cae en un miembro de la oposicin. Sus tareas son adicionales
a las de legislador y por ellas sus miembros reciben una remuneracin
adicional. La oficina cuenta con un grupo de aproximadamente 20 audi-
tores. Este cuerpo audita el Banco de Suecia, que depende del parlamento
y la oficina del ombudsman. Tiene jurisdiccin sobre los ministerios pero
esta auditora no se est haciendo. Puede ocurrir que este cuerpo y la RRV
tomen un mismo tema, y de hecho ha ocurrido, con resultados que difieren.
Este cuerpo tiene una funcin de tipo investigativa orientada al desempeo
del sector pblico y no de examen de cuentas. Adems, se ocupa de
examinar las instrucciones y directivas del gobierno y los mtodos de
control y evaluacin.
Normalmente, una investigacin se inicia con un documento donde

se hace un planteamiento general de la materia a estudiar y se fijan el

calendario y los objetivos. Las instituciones involucradas son debidamente

informadas y tienen oportunidad de hacer conocer sus puntos de vista. El
informe final, junto con los comentarios de la agencia involucrada, es
considerado por el plenario del grupo de auditores parlamentarios y sus
conclusiones elevadas al parlamento, que primero considera el tema en el
comit pertinente y luego, cuando corresponde, en sesin general.
Los temas abordados por esta oficina han sido bien variados,
incluyendo, por ejemplo, medidas contra el crimen, polticas de personal,
control del sistema de seguridad social y sistemas de licitaciones. El enfoque
que se sigue en la administracin, orientada a controlar resultados, requiere
que la oficina preste ms atencin a lo relativo a metas e indicadores de
resultados, cambio de orientacin en el cual est ahora empeado el cuerpo.
Retroalimentacin de la informacin
Los mecanismos de presupuesto, control y evaluacin han logrado una

buena aproximacin a un sistema integrado donde cada parte est engarzada
satisfactoriamente con la que le sigue en la cadena organizativa y en
conjunto generan una adecuada retroalimentacin de la informacin.
El control por resultados ha logrado un buen grado de desarrollo a
travs de un esfuerzo sistemtico de ms de 10 aos. La organizacin
gubernamental basada en ministerios pequeos y grandes agencias ms bien
independientes impulsa los mecanismos de seguimiento y evaluacin con
miras a la eficiencia, preocupacin que es compartida por el parlamento.
El desarrollo de los indicadores de desempeo se asienta sobre
estudios acerca de lo que se puede medir y la manera de hacerlo. Esos
indicadores, junto con estudios de evaluacin, se usan para el diseo de
polticas y estn sujetos a una auditora. El parlamento recibe un informe
resumido de lo que muestran esos indicadores. La administracin, el
parlamento y la oficina nacional de auditora estn involucrados y convenci-
dos del enfoque seguido y de la necesidad de medir y aumentar la productivi-
dad en el sector pblico. A todo esto se une una amplia publicidad, por ley,
de toda la informacin, cifras y documentos del sector pblico, lo cual es un
instrumento que compromete a los funcionarios con la opinin pblica y
favorece el control. Lo importante parece ser desarrollar una cultura del
cambio y de la eficiencia a partir de una conviccin de las autoridades y de
un continuo esfuerzo de vigilancia.
Parte II. La experiencia de los paises industrializados 133

presupuestarias y de control de Suecia

1921 Se llev a cabo un ordenamiento de los sistemas de contabilidad pblica
y control mediante la creacin de un consejo nacional de cuentas.
1967 Se planific la introduccin del presupuesto por programas, el que
comenz a ser aplicado en nmero reducido de agencias. Gradualmente
mejoraron el sistema de contabilidad y la vinculacin entre la planifica-
cin y el presupuesto para integrar los aspectos econmicos con los
financieros en el manejo de la hacienda pblica.
1968 Como una consecuencia de la introduccin del concepto de auditora de
desempeo, iniciado en 1967, se realizaron ejercicios de evaluacin de los
programas y actividades gubernamentales. Esa experiencia evidenci la
necesidad de descentralizar las funciones y decisiones y de dar mayor
autonoma a la gestin de los responsables de los programas de gobierno.
1981 Se puso en funcionamiento el grupo de Expertos en Finanzas Pblicas
(ESO) para llevar a cabo estudios de productividad en el sector pblico.
1989 Se puso en ejecucin un nuevo proceso presupuestario que comprende: a)
un esquema de programacin de mediano y largo plazo para tomar en
cuenta la evolucin de la coyuntura econmica, b) una aplicacin
escalonada del presupuesto trienal y, c) la adopcin de criterios de
seguimiento y evaluacin de resultados.
1993 Se comenz a exigir informes anuales de desempeo. Actualmente hay dos
instituciones responsables de las auditoras: a) del gobierno central,
conocida como RRV, a cargo del auditor general, que alcanza a todas las
agencias del gobierno y, b) el grupo de auditores parlamentarios cuyos
miembros son elegidos entre los parlamentarios.
1995 El parlamento adopt un nuevo mtodo de discusin del presupuesto, por
el cual primero se aprueba el monto total y luego se discute la composicin
del gasto.

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6Australia

Australia muestra un desarrollo institucional avanzado, con un buen
equilibrio entre incentivos de mercado y prcticas gerenciales, con buenos
sistemas de evaluacin y control y una alta preocupacin por el desarrollo
de mecanismos de transparencia, todo en un sistema federal en donde los
estados acompaan y a veces impulsan las reformas del gobierno central.
Este captulo resume primero la evolucin reciente de las reformas en el
terreno aqu estudiado, luego identifica los principales actores en el proceso
presupuesto-control, a continuacin revisa cmo se genera y aprueba el
presupuesto y concluye con secciones sobre los sistemas de informacin al
parlamento y al pblico, y sobre los mecanismos de evaluacin y control.
Breve historia
Las reformas en Australia han ocurrido como una respuesta amplia a

presiones de distinto tipo, fundamentalmente externas, sin que hayan estado
precedidas o acompaadas por un debate ideolgico o conceptual importan-
te. A mediados de la dcada del 70 se comenz a tomar conciencia de la
necesidad de introducir cambios en el sector pblico, los cuales se cristaliza-
ron en la dcada siguiente y continuaron en la dcada del 90.
En 1976 se form una comisin, conocida como la Comisin Real
sobre la Administracin Gubernamental de Australia, para hacer un anlisis
del sector pblico y producir recomendaciones sobre la manera de aumentar
su eficiencia. Esta comisin inform que la administracin necesitaba una
adaptacin significativa para tratar de manera responsable, efectiva y efi-
ciente las tareas que se supona que deba realizar, conclusiones que fueron
resumidas en el denominado Informe Coombs.
En 1983, se llev a cabo un examen detallado de la administracin,
que concluy con un informe conocido bajo el nombre de Informe Reid,
donde se destac que en el gasto pblico haba un nfasis en procedimien-
tos antes que en el logro de resultados y que haba una diferencia notable
entre los propsitos enunciados. De esa poca datan los esfuerzos orienta-
dos a cambiar las estructuras formales, dar mayor libertad a los gerentes o
138 Captulo 6. Australia
responsables de programas, y cambiar el objetivo de sus acciones pasando

de un manejo centrado en los insumes a otro centrado en resultados, y del

cumplimiento formal de reglas a cuestiones de eficiencia y efectividad. En

ese mismo ao se elabor el informe llamado reformas del servicio civil de
Australia (Social Service Reform in Australia), que sirvi para introducir
cambios importantes en materia de administracin de personal.
Al ao siguiente se produce otro informe sobre reforma presupues-
taria que recomend la introduccin de mejoras en los procedimientos para
asignacin de prioridades del gasto, la creacin de nuevos mecanismos
informativos para el pblico y el parlamento y el establecimiento de
criterios comunes para el manejo financiero de todos los programas. En
virtud de ese informe se adoptaron procedimientos para lograr una mejor
correspondencia entre recursos disponibles y objetivos y resultados pro-
puestos, al tiempo que se desarroll la maquinaria necesaria para que la
efectividad y eficiencia de los programas fueran revisadas con regularidad.
Ese informe, adems, sent las bases para un nuevo calendario presupuesta-
rio, la consolidacin de previsiones multianuales, una implementacin
gradual de presupuesto por programas, y la consolidacin de reformas en
el rea de gerenciamiento financiero, incluyendo una definicin amplia de
costos operativos y un nfasis en produccin y resultados.
En los aos siguientes hubo un proceso de adaptacin de las
estructuras a los programas definidos, procurndose que cada programa
tuviera un plan estratgico y fijara sus objetivos y criterios de medicin. En
1988, unos cuatro aos despus de la adopcin del enfoque de presupuesto
por programas, la mayora de stos haban quedado demarcados, contaban
con una estructura y tenan estrategias y objetivos definidos.
La organizacin poltica y sus protagonistas
El pas tiene un sistema parlamentario y federal de gobierno, formado por

el gobierno central, seis estados y dos territorios, uno para el norte y otro
para la capital, y gobiernos locales. A nivel central el gabinete, el parlamen-
to y las agencias ejecutoras son los principales actores del proceso
presupuestario. El gobernador designa al primer ministro, cuyo nombra-
miento recae tradicionalmente en el lder del partido que tiene mayora en
la cmara de representantes. El senado, formado por 12 miembros de cada
estado, elegidos por representacin proporcional, permite un equilibrio de
poderes y un control poltico. La oficina nacional de auditora que ejerce el
control del presupuesto es un rgano del legislativo.
El gabinete est formado por el primer ministro y 18 ministros.

Dentro del gabinete funcionan dos comits, uno para los recursos y otro

para el gasto, que examinan con detalle las distintas propuestas y alternati-

vas antes de elevarlas al gabinete en pleno. El primer ministro, el tesorero
y el ministro de finanzas conducen el proceso presupuestario y tienen la
responsabilidad central sobre su direccin estratgica dentro de los fines
econmicos y sociales generales. Los ministerios y las agencias ejecutoras
colaboran en el desarrollo de las estimaciones y hacen propuestas para
ahorros de recursos y rediseo de programas o nuevos programas. En
general operan en un ambiente de competencia con los otros ministerios.
El comit de revisin del gasto est formado por el primer ministro,
el tesorero, el ministro de finanzas, dos ministros elegidos entre los que
tienen mayor responsabilidad sobre el gasto y por el subtesorero, normal-
mente funcionario no poltico que tiene la responsabilidad ejecutiva de su
rea. La tesorera se ocupa de los aspectos macroeconmicos del presupues-
to, de los ingresos pblicos y del manejo de la deuda. El ministro de
finanzas se ocupa de la composicin y seguimiento del gasto. El comit de
ingresos pblicos se ocupa de los impuestos y otros recursos y est formado
por el primer ministro, el tesorero, el ministro de finanzas y los lderes de
los dos principales partidos.
Programacin y ejecucin: labor de los ministerios y agencias ejecutoras
La administracin se divide en 18 carteras. En cada cartera hay uno o ms

ministros responsables, pero uno solo de ellos forma parte del gabinete. Las
agencias ejecutoras estn en buena medida dirigidas por gerentes no
polticos que actan con contratos por perodos variables. Su remuneracin
se establece dentro de rangos predefinidos para un mismo cargo, y bien
puede ocurrir que para una misma categora general haya funcionarios que
tengan diferentes sueldos. Pero, en general, los incentivos monetarios no
son altos. La separacin entre las funciones de formulacin de polticas y
ejecucin de programas no es tan marcada como en pases como Nueva
Zelandia, Suecia o el Reino Unido, aunque la tendencia es hacia una mayor
separacin. Se piensa que puede y debe avanzarse en ese sentido, pero en
general se considera que es necesario un alto grado de interrelacin entre
esas categoras de funcionarios, y antes que una relacin distante entre
quienes formulan las polticas y quienes las ejecutan, se procura que exista
estrecha cooperacin. Los responsables de los programas operan con
bastante libertad, pero en forma concomitante hay una clara demanda de

transparencia y vigilancia en el cumplimiento de objetivos.

El proceso de separacin de funciones se acenta y, al mismo

tiempo, se estn creando nuevas modalidades de prestacin de servicios,
procurando, por ejemplo, concentrar la provisin de servicios en centros
determinados. As se estn reuniendo en un mismo lugar la prestacin de
ciertos servicios de seguridad social y de salud y educacin (cuidado de
nios, servicios de empleo, cobro de seguro de desempleo, pensiones, etc.).
Estos centros van a recibir fondos de distintas agencias. Pareciera que en
el futuro un ciudadano podr encontrar en un solo lugar varios servicios
juntos. Esta idea de punto de concentracin (one-stop shopping) est
cobrando mayor vigor tanto conceptual como prcticamente.
Existen mecanismos de decisin ms bien simples y centrados en el gabi-

nete que han resultado efectivos para establecer prioridades y ajustar las
cifras a la realidad econmica del pas y que descansan en un buen sistema
informativo. Pueden distinguirse tres etapas: una centrada en la discusin
y fijacin de prioridades, otra dedicada a la estrategia presupuestaria y una
tercera que se concentra en la preparacin misma del presupuesto, inclu-
yendo las decisiones claves sobre su contenido.
El ao fiscal va del 1 de julio al 30 de junio. El ciclo presupuestario
comienza alrededor de noviembre cuando el primer ministro, el tesorero y
el ministro de finanzas, actuando como un subcomit de hecho, discuten las
restricciones y prioridades que luego son consideradas por el gabinete en
su conjunto. Como parte de ese ejercicio, se emiten pautas para la prepa-
racin y presentacin de propuestas de ahorros y reformulacin de pro-
gramas para ser observados por los ministerios y agencias ejecutoras. Estos
organismos, por su parte, previamente han iniciado el examen de sus
respectivos programas y se preparan para las discusiones presupuestarias.
En enero comienza la segunda etapa con la revisin de las
proyecciones y un proceso de consulta entre el ministerio de finanzas y los
ministerios y agencias ejecutoras y que se cierra con una primera conside-
racin de la estrategia general por parte del comit de revisin del gasto,
que puede dar directivas adicionales para continuar con el anlisis de los
gastos. Este proceso coincide con la publicacin del informe de mitad de
Tabla 6.1
El proceso presupuestario en Australia

Mes previo
fiscal
-8 Noviembre Discusin general de prioridades. Emisin de pautas

generales por el gabinete con papel protagonice a
cargo del primer ministro, el tesorero y el ministro de
finanzas.
-6 Enero Revisin de estimaciones preliminares, actualizacin

por nuevos parmetros.
-5 Febrero El gabinete considera las nuevas estimaciones, actuali-

za proyecciones y evala cambios presupuestarios
centrales. El comit de revisin de gastos (Expendi-
ture Review Commitee, ERG) considera la estrategia
presupuestaria y comienza consultas con los ministe-
rios y agencias. Se revisan las estimaciones del ao
anterior y estados de cumplimiento de programas.
-4 Fines de marzo Segunda ronda de discusiones por parte del ERC.

a fines de abril
-2 Principios de Presentacin del presupuesto por el tesoro ante la

mayo cmara de representantes.
-2 Mediados de Comienza el debate en la cmara de representantes y

mayo las deliberaciones en el comit de finanzas del senado.
-2 Fines de mayo Se presentan al senado los proyectos de leyes de

ingresos.
-1 Junio El proyecto de apropiaciones es considerado y aproba-

do por el senado, para aprobacin por el ejecutivo
antes del 30 de junio.
Ao t 1 de julio Comienza el ao fiscal.
+3 Sept. a fines de Informes por departamento y agencia de la ejecucin

octubre y resultado.
+5 Principios de Se presentan estimaciones adicionales de gastos.

noviembre
Fuentes: Elaboracin propia en base a entrevistas y anlisis de documentacin.

ao sobre perspectivas econmicas y financieras. Por otra parte, el comit

de ingresos pblicos ha venido trabajando por el lado de los recursos.

A partir de febrero se entra en el proceso final de discusiones. Cada

ministerio presenta sus propuestas, las que son discutidas con el comit de
revisin del gasto, el que a su vez puede emitir nuevas directivas a tener en
cuenta en un segunda ronda. Entre marzo y abril tiene lugar esa segunda
ronda y all ya se alcanzan las decisiones finales. A fines de mayo el pre-
supuesto est listo para ser enviado al parlamento para su consideracin.
Una buena parte de las decisiones presupuestarias se toman en este
comit, lo que permite simplificar las discusiones, haciendo que slo lo ms
relevante sea tratado por el gabinete en pleno. En las decisiones presupues-
tarias a nivel de programas opera el criterio de competencia. Cada ministro
responsable de una cartera debe encontrar dentro de su propia rea de
responsabilidad los ahorros necesarios para financiar nuevos programas. Es
muy difcil transferir fondos entre carteras. Si bien hay un mecanismo de
dividendo por eficiencia por el cual se transfiere a un fondo comn el 1 por
ciento de los costos de funcionamiento, la suma resultante no es muy alta,
por lo que puede decirse que el mecanismo existente tiende a congelar la
participacin relativa de cada sector. En general se respeta el carcter
colectivo de las decisiones, lo cual no significa que no existan negociacio-
nes bilaterales entre el primer ministro y algunos de sus ministros. Este
enfoque, ms que estar sujeto a reglas escritas, es bsicamente una cuestin
de prcticas desarrolladas a lo largo de los aos y que tiene sus races en la
idea de privilegiar la bsqueda de consenso.
El presupuesto, que es presentado al parlamento por el tesorero en
nombre del gobierno, es considerado primero por la cmara de representan-
tes donde el gobierno tiene mayora y normalmente no es objeto de
discusiones o reparos importantes, luego pasa al senado, que slo puede
aprobarlo o rechazarlo pero no modificarlo. Este cuerpo, en la prctica,
hace or su influencia por el poder de veto que tiene. Normalmente sus
observaciones son tenidas en cuenta en ejercicios siguientes. Cuando el
partido gobernante no tiene mayora en esta cmara se ve obligado a hacer
concesiones a representantes de otros partidos para lograr la aprobacin,
cosa que ha ocurrido en el pasado reciente.
El legislativo aprueba las apropiaciones definitivas de fondos antes
del 1 de julio, en que comienza el ejercicio fiscal. Este mtodo ha reem-
plazado el sistema anterior seguido por aos y todava vigente en otros
pases de tradicin anglosajona, en que se hace una aprobacin parcial
(supply estmales) para cubrir los gastos necesarios para una parte del ao
y que le sirve al gobierno para seguir operando mientras se contina la

discusin detallada acerca de las apropiaciones necesarias. Ahora el

proceso queda completado antes de que se inicie el ao fiscal. En noviem-
bre se revisa lo ejecutado hasta ese momento y en base a las presentaciones
de cada ministerio y agencia se aprueban las estimaciones adicionales. Pero
estas estimaciones normalmente no afectan el monto del presupuesto, sino
que se trata de cambios de destino ms bien marginales, redefinicin de
programas o cuestiones que fueron difciles de prever al momento de la
aprobacin del presupuesto.
En el senado se realizan audiencias pblicas, pero stas ms bien
tienen carcter de revisin dentro del sector pblico, ya rara vez se llama
a testimoniar a personas del sector privado. Durante algn tiempo existi
un consejo formado por representantes de distintos grupos empresariales,
laborales y de entes no gubernamentales que procuraba una amplia repre-
sentacin de la sociedad, llamado al comienzo consejo econmico asesor,
pero luego fue transformado en una comisin dentro del ejecutivo para
ayudarle a contrastar las propuestas pblicas y mirando hacia las perspecti-
vas futuras. Este consejo fue despus transformado en una comisin de
productividad y finalmente suprimido. El inters de los partidos polticos
ha ido cambiando, y ahora existe una mayor preferencia por participar en
la formacin de las polticas, ms que en impulsar reformas administrativas
o criticar al gobierno por el manejo de los programas.
Caractersticas de las proyecciones
Una pieza central del sistema presupuestario descansa en las proyecciones

de gastos y recursos para los aos futuros, que incluyen los tres aos
siguientes al ao que se presupuesta. Las proyecciones generales estn a
cargo de la tesorera, pero tambin funciona un grupo de supervisin
formado por el tesorero, el ministro de finanzas y un representante del
banco central. Legalmente lo que se aprueba es el presupuesto para el ao
siguiente, pero las proyecciones le dan a los responsables de cada programa
una razonable seguridad del nivel de fondos que habrn de disponer en los
aos venideros. Las proyecciones, que descansan en supuestos para alre-
dedor de unas 30 variables, se hacen con sumo cuidado, donde cada uno de
los tems del presupuesto es motivo de un ejercicio de proyeccin. Los su-
puestos centrales son conocidos por el pblico y, adems, la informacin
bsica est respaldada por el trabajo que realiza la oficina de estadstica que
opera bajo la supervisin y responsabilidad del jefe de estadstica (Chief

Statistician), una figura importante dotada de atributos de estabilidad y ga-

ranta de respeto a su trabajo con un status en alguna medida comparable

con la de un juez. Esta institucin le da gran credibilidad a las proyecciones.
Las proyecciones detalladas se hacen suponiendo que no habr
cambios de polticas, y descansan en una base informativa muy amplia, lo
que permite introducir rpidamente los cambios necesarios cuando varan
los parmetros bsicos en las polticas. Hay una permanente revisin de las
estimaciones, cuyas actualizaciones se dan a conocer trimestralmente. Las
proyecciones cuentan con bases informativas sectoriales y regionales
proporcionadas por el sector privado. A su vez las estimaciones son
presentadas en distintos foros y discutidas con el sector privado, pero no
existen mecanismos formales de consulta. Cada presupuesto incluye una
conciliacin de las proyecciones del ejercicio en curso con las del ao
anterior, con una explicacin sobre la razn de cada una de las diferencias
ms importantes.
En general las autoridades se muestran conformes con el enfoque
seguido hasta ahora, aunque se piensa que para fines macroeconmicos y
slo para los datos de conjunto, sera conveniente extender el horizonte de
programacin. Las proyecciones han dado a los responsables de programas
buenas bases para planear sus actividades, le permiten al pblico en general
hacer un buen seguimiento sobre aquellos aspectos en que estn interesa-
dos, as como evaluar adecuadamente los costos y beneficios de cambios
de polticas, y que han contribuido en forma positiva a la formacin de las
expectativas del sector privado.
La poltica fiscal, la poltica monetaria y la deuda de los gobiernos

estatales
La poltica fiscal se asienta sobre un manejo prudente del gasto pblico,

teniendo como meta obtener supervit en promedio en el ciclo, bajo el
compromiso de estabilidad en materia impositiva, lo cual significa que no
habr nuevos impuestos ni cambios en las tasas existentes. Hay un espacio
ms bien reducido para hacer poltica anticclica y esto se maneja con suma
prudencia, privilegiando la estabilidad. El sistema australiano tiene bastante
flexibilidad automtica, puesto que una parte importante del gasto est
ligada a los beneficios de desempleo.
Cuadro 6.1
Australia: ejecucin vs. proyecciones

(ndice del gasto total ejecutado

sobre el monto proyectado en el ao base)
Aflos de proy eccin

1 2 3 4
1989-1990 101,27 103,15 105,03 107,97
1990-1991 103,38 106,22 107,76 106,39
1991-1992 101,30 103,68 104,83 109,82
1992-1993 99,72 98,77 103,22 103,08
1993-1994 99,37 102,02 99,91
1994-1995 101,17 99,05
1995-1996 98,82
Error promedio de
proyeccin 1,32 2,88 4,19 6,82
(%)
Fuente: Informes de presupuesto.
Hay algunos mecanismos institucionales que permiten una

coordinacin de las polticas fiscal y monetaria. Por ejemplo, el secretario
del tesoro es miembro del directorio del Banco de la Reserva, y hay
reuniones informales entre la tesorera y el Banco de la Reserva para
intercambiar informacin sobre las proyecciones de la economa. El Banco
de la Reserva no tiene un conocimiento anticipado del contenido del
presupuesto que se presenta a las cmaras legislativas. Dicho organismo
toma como dato para el largo plazo lo que la tesorera muestra en sus
documentos, ocupndose ms bien de lo que ocurre en el corto plazo. El
banco central sigue metas inflacionarias, que al presente estn en el
intervalo del 2-3 por ciento anual. La idea de seguir metas cuantitativas
sobre variables monetarias fue abandonada en 1995, al considerarse que los
cambios estructurales de la economa y los cambios tecnolgicos en los
mercados monetarios restan estabilidad a la demanda de dinero.
Las proyecciones del Banco son supervisadas por un comit para
las perspectivas econmicas y financieras. Hay un sistema de informacin
pblico basado en informes trimestrales y el balance anual. El banco
obtiene normalmente ganancias, fundamentalmente originadas en operacio-
nes de cambio de moneda, que son transferidas al tesoro. La supervisin

bancaria est en la esfera del banco y rigen normas ms bien ambiguas

sobre proteccin a los depositantes. No hay un sistema de garanta de

depsitos ni el banco mantiene reservas para pasivos contingentes de esta
naturaleza, pero hay una percepcin de que el estado resguarda el inters
de los depositantes.
Lo relativo a la deuda de los estados experimenta una revisin
peridica en virtud de un acuerdo entre los estados y el gobierno central,
pero en la actualidad est regido prcticamente slo por los lmites que
fijan los mercados financieros. Desde el ao 1927 opera el consejo para la
deuda (Loan Council), uno de los organismos ms antiguos del pas en el
campo de las relaciones fiscales entre los estados y el gobierno central. Este
consejo est formado por el tesorero del gobierno central, quien lo preside,
y los tesoreros de cada uno de los estados y generalmente se rene al
mismo tiempo que ocurre la reunin anual de los primeros ministros de los
estados. En esas reuniones se revisan los niveles de endeudamiento, las
propuestas de nuevas emisiones y en general la poltica fiscal de cada
estado. Aunque en teora el consejo podra fijar lmites al endeudamiento
de cada uno, en la prctica funciona como un mecanismo de informacin
entre estados y hacia los mercados. En esencia, el ajuste de los niveles de
endeudamiento de los estados est regido por los mercados y actualmente
los propios estados son los ms interesados en seguir una poltica prudente
en materia de endeudamiento y algunos han hecho esfuerzos para obtener
mejoras en su calificacin como deudores. En el seno del consejo se han
acordado pautas de informacin comn que entrarn en vigor a partir del
presupuesto 1998-1999. Esas pautas siguen un modelo de presentacin
compatible con el informe sobre perspectivas de la economa que publica
el gobierno central. La informacin a proporcionar respetar un horizonte
de programacin similar al del gobierno central, es decir ao presupuestado
ms tres aos y habr para cada estado un informe de mitad de ao como
en el gobierno central.
El presupuesto es un documento bien completo que contiene informacin

detallada no slo de tipo cuantitativo sobre la distribucin de fondos, sino
tambin sobre el estado de la economa, estrategias sociales y riesgos
principales. Se presentan proyecciones generales para el ao que se
presupuesta y tres aos ms, junto con un resumen de los principales
cambios en relacin con el presupuesto del ao anterior. A partir del

presupuesto 1997-1998 se incluye un nuevo componente que detalla y

cuantifica todos los cambios en los gastos y en las proyecciones de

ingresos, mostrando para cada programa, a nivel de actividad, el impacto
de diferentes medidas. Se incluye adems un examen de los principales
riesgos de distinta naturaleza que pueden generar una diferencia entre lo
que se presupuesta y lo que se ejecuta, incluida una evaluacin de los
pasivos contingentes.
El presupuesto incluye una seccin sobre gastos impositivos,
calculados con algn detalle y clasificados por funcin. Dicho rubro est
estimado en alrededor del 13 por ciento de los gastos totales y tiene un
crecimiento proyectado de cerca del 15 por ciento hasta el ao 2000. Est
en marcha un estudio ms detallado que proyecta incluir otras categoras
actualmente no captadas en la informacin publicada. Otro componente del
presupuesto es un informe sobre las relaciones entre los estados y el
gobierno central, en donde se indican todos los cambios operados sobre el
ltimo presupuesto, y un detalle de las transferencias de distinta naturaleza
con una explicacin de los criterios utilizados en cada caso.
Para cada cartera hay un anexo que detalla la estrategia general del
ministerio, los objetivos centrales de los programas y los cambios ms
importantes con respecto al presupuesto del ao anterior. Luego cada
programa es presentado en particular, con un detalle de los indicadores de
desempeo en uso o a utilizarse y su plan de evaluacin, incluyendo
informacin sobre el estado de las evaluaciones en curso.
El mtodo de lo devengado
Hasta ahora el nfasis ha estado en los resultados. Hay un programa para

cambiar del mtodo de caja al mtodo de lo devengado y prestar una
atencin ms equilibrada a productos y resultados. Esto obligar a cambiar
a un presupuesto de recursos. Va a disminuir el nmero de tems sometidos
a apropiaciones, simplificacin que algunos estados ya han puesto en
prctica. El programa especifica que el presupuesto 1998-1999 incluir el
concepto de lo devengado para los agregados, continuando a nivel de
programa con los dos mtodos. Al ao siguiente todo el sistema informativo
estar regido por el mtodo de lo devengado, y habr una estructura
informativa que incluir informacin sobre produccin para todo el sector
pblico. Los problemas contables estn ya resueltos, viene ahora un proceso
de cambio administrativo. El cambio est siendo impulsado y supervisado
por un grupo de trabajo liderado por el ministerio de finanzas. El sistema

de lo devengado puede significar cambios para los programas que utilizan

mucho capital, no as para los programas que manejan transferencias y

gastos corrientes. No obstante constituye una buena base para ordenar el
gasto, facilitar las comparaciones entre actividades e impulsar un manejo
ms cuidadoso y transparente de los activos del estado.
Transparencia informativa
La comunicacin con el pblico y el parlamento se basa en una serie de

informes que contienen suficiente informacin para que el sector privado
pueda hacer un seguimiento de lo que el gobierno persigue y de cmo
interpreta la evolucin futura de la economa. El sistema, que comprende
informacin de presupuesto, de seguimiento y control, est en vas de ser
sistematizado a travs de una ley denominada de honestidad presupuestaria,
cuyo propsito es dejar establecido un compromiso con respecto a objetivos
bsicos, y publicidad adecuada de todos los hechos, resoluciones y
supuestos en que se basan las decisiones presupuestarias, sealando los
grados de responsabilidad que caben en cada caso. La idea es que el
presupuesto no contenga sorpresas, que cuando se llegue a su presentacin
prcticamente todo est dentro de lo previsible.
La ley establece que cada gobierno anuncie con claridad sus
objetivos fiscales dentro de principios aceptados por los partidos principa-
les: un manejo prudente de los riesgos financieros -en particular con
respecto a la deuda y los pasivos contingentes-niveles de ahorro adecuados
y cuando sea apropiado un manejo anticclico de la poltica fiscal, dejando
un lugar importante a la bsqueda de estabilidad e informando adecuada-
mente sobre los efectos que los arreglos financieros existentes tienen sobre
las generaciones futuras.
El sistema contempla un informe sobre la estrategia fiscal al mo-
mento de iniciarse la preparacin del presupuesto y luego uno sobre la vi-
sin presupuestaria y fiscal, que se presenta al mismo tiempo que el presu-
puesto. Luego est el presupuesto con las caractersticas que se han visto y
una actualizacin a mitad de ao, donde se muestra la evolucin de la
principales variables y sus proyecciones con sus correspondientes supues-
tos, indicando las revisiones habidas en estos supuestos y en las proyec-
ciones. Se incluye tambin un detalle de todas las decisiones tomadas en los
primeros seis meses del ao fiscal, con una estimacin de su impacto para
el ejercicio corriente y para cada uno de los tres aos siguientes. Sin que
est en dicha ley, el banco central, por su parte, emite en forma trimestral
un informe sobre la economa con sus correspondientes proyecciones.

El proyecto requiere que cada cinco aos se prepare un documento

que muestre las transferencias intergeneracionales implcitas en los sistemas
de seguridad social vigentes, con un horizonte de 40 aos. Adems de los
informes regulares, debe haber un informe previo a cada eleccin que debe
ser producido 10 das despus del llamado a elecciones. El proyecto de ley
especifica que cuando lo sea requerido oficialmente, el gobierno tiene la
obligacin de evaluar el impacto presupuestario de las propuestas progra-
mticas de los partidos polticos. El proyecto especifica que habr un
informe sobre las relaciones entre el gobierno central y los gobiernos
estatales, para lo cual hay un acuerdo entre esos dos niveles de gobierno a
fin de desarrollar una base informativa uniforme. Por otra parte, dentro de
los tres meses de finalizado el ejercicio hay una rendicin de cuentas,
auditada por el auditor general.
Indicadores de desempeo y estudios de eficiencia
Prcticamente todos los programas tienen sistemas de indicadores de

desempeo que se publican junto con el presupuesto y sobre los cuales se
informa con regularidad. Pero no hay un sistema de control o seguimiento
centralizado sobre la calidad de esa informacin o sobre la correspondencia
con otros registros o con la propia realidad de la agencia, aunque de manera
general se hace una revisin cada dos o tres aos en lo que se conoce como
revisin de la informacin sobre desempeo.
Existe un importante esfuerzo para producir estudios de productivi-
dad. Gran parte de esta tarea es llevada a cabo por un comit especial que
elabora informacin de una serie de servicios que presta el estado y que
funciona dentro de la comisin para la industria como un rgano del
consejo de gobierno. Este consejo est formado por representantes de todos
los estados y del gobierno central. Ha habido un primer informe en 1995 y
otro en 1997. Peridicamente se renen indicadores de todos los gobiernos
estatales y del gobierno central de distintas reas de provisin de servicios
pblicos, se hacen comparaciones, se presentan conclusiones generales y
se recomienda el desarrollo de nuevos indicadores o la reformulacin o
precisin de los existentes. En los dos primeros informes se han cubierto las
reas de educacin, salud, vivienda, servicios a la comunidad y justicia.
Por otra parte, existe el propsito de mejorar de manera sistemtica

las bases de seguimiento sobre el comportamiento de los programas, para

lo cual hay una iniciativa lanzada en 1995, bajo el nombre de revisin de

la informacin sobre desempeo (Performance Information Review, PIR).
Conforme a dicho programa el ministerio de finanzas debe revisar en
coordinacin con cada una de las agencias del gobierno central, en un ciclo
de tres aos, la forma como se definen los objetivos y los indicadores que
se utilizan para constatar sus logros. En el primer ciclo, 1995-96, se
revisaron cuatro grandes programas, y en los ejercicios siguientes se han
cubierto aproximadamente 10 por ao.
Los mecanismos de evaluacin
La evaluacin sistemtica de programas, que ha alcanzado un alto grado de

desarrollo y es una pieza importante de todo el sistema de presupuesto y
control, est experimentando un proceso de descentralizacin y es probable
que el grado de influencia en la formulacin presupuestaria se vea
modificado en el futuro.
En 1987 se requiri por primera vez a todos los ministerios que
prepararan planes de evaluacin. En esta primera ronda varias agencias
solicitaron la colaboracin del ministerio de finanzas, pero luego se
organiz un grupo para hacer una indagacin sobre las prcticas de
evaluacin. Este grupo trabaj con los ministerios para identificar y
destacar las prcticas ms adecuadas en la materia y desarrollar un servicio
para toda la administracin pblica. Los primeros resultados indicaron que
los relativos a planeacin de cada ente, de organizacin para la programa-
cin e indicadores de desempeo estaban en una etapa ms bien embriona-
ria de desarrollo, que la idea de evaluacin tena diferentes significados
para distintas agencias y que la mayora segua prestando ms atencin a
cuestiones de procesos y eficiencia que a la medicin de resultados. Con
posterioridad hubo avances importantes en este sentido.
Actualmente la responsabilidad de evaluaciones ha quedado a cargo
del ministerio respectivo, sin que exista un sistema centralizado. Cada
ministerio debe preparar un programa de evaluacin con un horizonte que
va de tres a cinco aos, que se actualiza anualmente y que procura cubrir
todos los programas del ministerio. En dicho programa generalmente se da
preferencia a las acciones que demandan mayor cantidad de recursos o cuyo
examen ha sido indicado por el gabinete. Las evaluaciones deben orientarse
a estudiar los resultados. En algunos casos son conducidas por los
funcionarios del propio ministerio y en otros son encargadas a grupos

consultores. Los estudios de procesos y de eficiencia deben ser realizados

por los ministerios o agencias fuera de este esquema general. En 1990 se

estipul que los resultados de esas evaluaciones deberan ser publicados. En
algunos casos especiales puede prescindirse o demorarse la publicacin, por
ejemplo cuando hay cuestiones de seguridad, o cuando los resultados de un
estudio pueden llevar a cambios importantes de polticas y no se desea que
ciertos anuncios afecten la puesta en marcha de esos cambios. Se establece
adems que cada propuesta para nuevas polticas debe venir acompaada
de un plan de evaluacin. En general hay un seguimiento de los resultados
de las evaluaciones, pero es un mecanismo interno, dentro de cada
ministerio. El ministerio de finanzas realiza una tarea de apoyo a las tareas
de evaluacin a travs de la provisin limitada de recursos para especialis-
tas en evaluacin, a travs de adiestramiento en tcnicas de evaluacin y
por medio de publicaciones que difunden desarrollo tcnico en la materia.
El proceso de descentralizacin lleva a pensar en el riesgo de no
continuar con el esfuerzo que se viene realizando. Uno de los argumentos
es que dado que los frutos de la evaluacin siempre van a ser recogidos por
los dirigentes polticos que la impulsan, el inters va a decrecer. Sin
embargo, las evaluaciones son una buena fuente de informacin para
identificar reas de posibles ahorros, y en esto s los dirigentes tienen
particular inters, pues tal como funciona actualmente el proceso de
asignacin de fondos, los ahorros dentro de la propia cartera son la
principal y a veces la nica fuente de nuevos programas. Una parte de las
agencias sostiene que sus decisiones estratgicas toman en cuenta las
recomendaciones emanadas de los estudios de evaluacin. En suma, la
evaluacin sistemtica de programas est incorporada a la cultura de la
administracin pblica del pas. En pocos aos se ha acumulado una expe-
riencia muy importante y una base informativa amplsima. Vale la pena
mencionar que en solo cuatro aos, entre 1991 y 1995, se haban llevado a
cabo 530 ejercicios de evaluacin. Adems, se ha creado una capacidad
instalada importante para la amplia red que se requiere para evaluar un
nmero alto de programas y hay un proceso de realimentacin de infor-
macin que se utiliza para fines presupuestarios.
Los mecanismos de control
Existen sistemas de control separados para la auditora interna de cada

ministerio y agencia y un sistema de control externo centrado en la oficina
del auditor general. Por lo comn, en todas las agencias y ministerios, la

auditora funciona como una oficina separada que depende del mximo

responsable de la agencia ejecutora y que se rige por principios y estndares

de control normalmente aceptados, generados en asociaciones, normas
internacionales, etc., sin que exista una coordinacin central. La auditora
interna se concentra en cuestiones de legalidad y cumplimiento de normas
administrativas y no incursiona en cuestiones de eficiencia o efectividad.
Debe recordarse que hay una funcin de evaluacin bien desarrollada que
toma en cuenta este enfoque. Con frecuencia los servicios de auditora son
contratados con firmas privadas. La auditora externa toma en cuenta los
informes elaborados por la auditora interna, pero no hay una coordinacin
ex ante de los trabajos de esas organizaciones.
Control externo
La oficina nacional de auditora de Australia (Australia National Audit

Office, ANAO) existe en virtud de legislacin que data de 1901. El auditor
general es nombrado por el gobernador e informa al parlamento. Al
presente se discute una ley que actualiza la funcin de la auditora y
establece un mecanismo formal de interrelacin con el parlamento, creando
un comit de cuentas pblicas. El plan de trabajo es preparado por la
ANAO, con sugerencias del parlamento, pero no hay una discusin formal
de su programa.
La ANAO tiene dos ramas principales, una dedicada a la auditora
financiera y otra a la auditora de desempeo. Aproximadamente un tercio
de los recursos se dedican a trabajos de "valor por dinero", tarea central de
esta segunda rama. Una parte de los trabajos es contratada con firmas
privadas de auditora. La divisin de control del gerenciamiento financiero
audita en cada caso los sistemas de control interno, los sistemas de
informacin, el manejo del riesgo, el cumplimiento de normas y el
contenido de los estados financieros. Hay una tendencia a enfocar el trabajo
como una evaluacin del gerenciamiento de riesgo por parte de las
agencias. Adems dedica parte de sus recursos a estudios transversales para
mejorar los mtodos de control existentes, identificando las prcticas ms
apropiadas, y participa en el desarrollo de legislacin que facilite reformas
administrativas. Un ejemplo de esta labor es la colaboracin prestada al
ministerio de finanzas en la preparacin de las pautas para la adopcin del
mtodo de lo devengado.
En promedio la ANAO produce unos 30 estudios de "valor por

dinero" al ao, cubriendo temas muy variados. En los ltimos dos ejercicios

por ejemplo, produjo informes sobre indicadores de desempeo, manejo de

recursos humanos, medio ambiente, competitividad de la economa nacio-
nal, garantas estatales, etc. Por otra parte la ANAO en uno de sus docu-
mentos ha sistematizado la manera de conformar, utilizar y controlar
sistemas de informacin de desempeo que seguramente sern la base de
nuevos trabajos de seguimiento en esa rea. Tambin se destaca un estudio
en curso acerca de cmo funcionan los mecanismos de evaluacin en las
distintas agencias del gobierno.
Cada estudio normalmente incluye una fase preliminar y una de
seguimiento. La fase preliminar se utiliza en los estudios de desempeo
para clarificar los puntos a examinar y confirmar la pertinencia del trabajo
a encarar. Hay un seguimiento sobre la adopcin de las recomendaciones
efectuadas, con un informe o control que tiene lugar generalmente dos aos
despus de concluida una auditora. Puede ocurrir que un trabajo de segui-
miento desemboque en una tarea de auditora ms amplia.
Fuerza de las reformas
Las reformas en Australia no han estado precedidas de un debate ideolgico

ni conceptual. Han ido ocurriendo como una respuesta a las presiones que
las cambiantes condiciones econmicas han impuesto a la economa del
pas. Por un lado los mercados financieros mundiales han reclamado una
mayor eficiencia y transparencia, lo que ha significado un impulso por
reformas, en particular en los mecanismos de informacin y tambin en la
disciplina macroeconmica. La economa australiana ha experimentado un
proceso de apertura y la necesidad de responder a la competencia ha
significado que el estado se ve obligado a prestar los servicios con una
eficiencia creciente. En los cambios no debe descartarse un problema
demogrfico o generacional; la poblacin en las edades medias y medias
altas est creciendo, lo que impone un mayor costo potencial en servicios
de salud y de programas de retiro. Todo esto se da en medio de una
democracia vigorosa, que entre otras cosas ha impulsado la descentraliza-
cin y reclama cada vez mayor informacin y mayor transparencia.

presupuestarias y de control de Australia

1901 Se crea la oficina nacional de auditora (ANAO), como rgano de control
externo. El auditor general es nombrado por el gobernador e informa al
parlamento.
1967 Se decide la adopcin del presupuesto por programas, aplicado al
comienzo a un grupo reducido de agencias.
Se introduce la auditora de desempeo.
1968 Se comienzan ejercicios de evaluacin de programas. Se establece la
necesidad de descentralizar funciones y decisiones y dar ms autonoma
a los responsables de programas.
1976 Se forma una comisin real sobre administracin gubernamental para
efectuar anlisis del sector pblico y producir recomendaciones sobre la
manera de aumentar la eficiencia. Conclusiones en el denominado Informe
Coombs.
1983 Se publica el Informe Red, que consisti en un examen detallado de la
administracin, destacando la existencia, en materia de gasto pblico, de
un nfasis en procedimientos antes que en resultados. Informe sobre
"Reforma al servicio civil de Australia" que sirvi para introducir
cambios importantes en materia de administracin de personal.
1984 Se publica un informe sobre reforma presupuestaria. Adopcin del enfoque
del presupuesto por programas.
1989 Se pone en ejecucin un nuevo proceso presupuestario que comprende un
esquema de programacin de mediano y largo plazo, una aplicacin
escalonada del presupuesto trianual y la adopcin de criterios de
seguimiento y evaluacin de resultados.
1993 Se comienzan a requerir informes anuales de desempeo.
1996 Discusin de una ley que actualiza la funcin de la ANAO y establece un
mecanismo formal de interrelacin con el parlamento, creando un comit
de cuentas pblicas.

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Australian National Audit Office (www.anao.gov.au/)
7 Nueva Zelandia

Nueva Zelandia constituye una de las experiencias ms interesantes en
materia de presupuesto y control y en general de reformas del sector
pblico. Las reformas, inspiradas en principios de mercado y orientadas a
introducir en el sector pblico incentivos cuidadosamente diseados, fueron
precedidas de un esfuerzo importante de conceptualizacin y contaron en
su aplicacin con la determinacin, voluntad y continuidad de un liderazgo
que pudo reunir y mantener una masa crtica de alta capacidad intelectual
y gerencial. Este captulo comienza con una breve nota sobre el sistema de
gobierno del pas, incluyendo una identificacin de los principales actores
del proceso presupuestario, y contina con una breve descripcin de la
situacin antes de las reformas, sus hitos ms importantes y una resea
sobre el manejo de la transicin. Luego pasa revista al proceso pre-
supuestario y analiza los sistemas de incentivos y los mecanismos de
informacin y control.
1 sistema de gobierno y principales actores del proceso presupuestario
Nueva Zelandia es un pas pequeo, unitario, con un sistema de gobierno

parlamentario. La organizacin poltica responde al modelo de una mo-
narqua constitucional, donde el poder del soberano es ejercido por un
gobernador general que nombra al primer ministro, designacin que cae en
el lder de la mayora de la cmara de representantes, y nombra o cambia
a los otros ministros recogiendo las recomendaciones del primer ministro.
Puede adems convocar al parlamento, disolverlo o prorrogar el mandato
de sus miembros, y da asentimiento a la legislacin generada en el legis-
lativo. Este est formado por una sola cmara compuesta por aproxi-
madamente 120 miembros electos en un sistema mixto que toma en cuenta
distritos y representacin por partidos.
El ejecutivo est a cargo de un gabinete formado por el primer
ministro y los ministros, todos designados entre los miembros del
parlamento. Dentro del gabinete funcionan varios comits, entre los cuales,
en relacin al presupuesto, se destacan el comit de estrategias que fija
lneas de polticas en especial en temas que estn ms all de los cometidos
160 Captulo 7. Nueva Zelandia
de los ministerios especficos o que requieren la accin coordinada de

varios ministerios y el comit de control del gasto y del ingreso. Existen

comits oficiales formados por funcionarios de alto nivel de varios

ministerios para aconsejar al gabinete sobre temas de importancia que
requieren la accin coordinada de varias partes del gobierno. Uno de esos
comits ha estado dedicado al control del gasto. Estos comits tienen una
buena dosis de poder, pues las opciones que han sido examinadas y han
sido rechazadas no pueden ser presentadas nuevamente a la consideracin
de los ministros.
Dentro del ejecutivo han ocurrido en los ltimos aos reformas
muy profundas que han dejado un nuevo panorama con claras implicancias
presupuestarias. Se ha acentuado la preferencia hacia un nmero ms bien
alto de ministerios con funciones bastante especficas y con una mayor
separacin de funciones entre formulacin de polticas, prestacin de
servicios y adquisicin de insumos. La responsabilidad central sobre el
diseo y cumplimiento de las polticas est en manos de los ministros, y la
ejecucin de acciones particulares en funcionarios no polticos que actan
como gerentes o mandatarios del ministro respectivo. Estos gerentes son
elegidos a travs de un proceso competitivo que incluye candidatos tanto
del sector pblico como del privado. Hay un grupo de empresas del estado
que tienen una alta autonoma y cuyo vnculo con el estado es similar al
existente entre los accionistas y los directivos de una empresa, jugando el
estado un papel de accionista y donde los directivos son elegidos tambin
por un proceso competitivo come el sealado.
La situacin antes de 1984
Antes de 1984 la economa de Nueva Zelandia estaba bastante protegida de

la competencia extema a travs de tarifas, regulaciones de distinta
naturaleza y subsidios. El estado desempeaba un papel muy importante en
la economa y era dueo de una buena parte de los activos del pas. Esa
situacin, y circunstancias externas adversas, llevaron al estado a un dficit
fiscal y a un dficit de cuentas externas sustanciales. Adems, el pas
enfrentaba una creciente inflacin y un alto y creciente endeudamiento, a
la vez que la tasa de crecimiento haba disminuido al punto de ser la mitad
del promedio de los pases de la OCDE.
Hasta el ao 1984 el sector pblico tena un alto grado de
burocratizacin. Haba estabilidad en el empleo pblico que alcanzaba a los
responsables administrativos de las organizaciones ministeriales. Estos eran
parte del servicio civil y como tales designados por la comisin para
servicios del estado, vale decir que su designacin o remocin no dependan

del ministro respectivo. La administracin estaba organizada en departa-

mentos y stos comprendan funciones muy variadas. Algunos departamen-
tos, pese a que tenan un cometido similar al de una empresa que opera en
mercados competitivos, se regan por los mismos mtodos presupuestarios
y contables que se aplicaban a todos los departamentos del gobierno.
El proceso presupuestario culminaba en la aprobacin anual de un
documento con estimaciones globales de gastos. La distribucin por
departamentos, por programa y por tipo de insumo se haca ms tarde ya
muy avanzado el ejercicio, a travs de un documento denominado
estimacin de gastos (Estimates of Expenditures), que normalmente era
aprobado por el parlamento sin cambios sobre la propuesta del ejecutivo.
Tcnicamente durante el perodo que mediaba entre el comienzo del ao
fiscal y la aprobacin del estimado de gastos se operaba con aprobaciones
previsoras que le permitan a cada departamento gastar hasta un determina-
do porcentaje del presupuesto del ao anterior. Hacia el final del ao una
ley de aprobacin de fondos suplementarios cubra los costos adicionales
y los cambios derivados de nuevas polticas no previstas en el presupuesto
original. Algunos departamentos superaban la cifra autorizada y para
regularizar la situacin lo nico que se requera era la aprobacin del
ministro de hacienda. Adems los departamentos que no utilizaban sus
fondos podan trasladarlos a otros ejercicios.
1984: inicio de una etapa de reformas
Un nuevo gobierno fue electo en 1984. Enfrentado con una crisis cambiara,
el gobierno opt por liberar el tipo de cambio, desregular el sistema
financiero, hacer ms competitivo el sector privado e iniciar una transfor-
macin del sector pblico procurando introducir mecanismos de competen-
cia semejantes a los de los mercados del sector privado. En los aos
siguientes se llevaron a cabo reformas institucionales radicales que
concluyeron por redefinir completamente el papel y el funcionamiento del
estado. Los distintos cambios han culminado en varias leyes que sintetizan
el pensamiento y la accin en determinadas esferas del manejo del sector
pblico, entre las que merecen destacarse la ley de empresas pblicas de
1986, la ley del sector pblico de 1988, la ley de finanzas pblicas de 1989
y la ley de responsabilidad fiscal de 1994.
La ley de empresas pblicas (1986) y la ley del sector pblico (1988)

Las profundas reformas que habran de tener lugar en el sector pblico

reconocen algunos antecedentes conceptuales. En 1978, hubo un informe
del auditor y contralor general donde se destacaron graves problemas de
gerenciamiento financiero y de control en el gobierno, y otro preparado por
la tesorera en 1984 para el nuevo gobierno, donde se identificaron las reas
ms crticas. Pero las reformas cobraron impulso propio a partir de un
importante esfuerzo de conceptualizacin hecho en un perodo de aproxi-
madamente 18 meses e impulsado en parte por la frustracin que experi-
mentaba el nuevo equipo para implementar las polticas que deseaba llevar
a cabo. El primer paso fue ordenar todo lo relativo a las actividades
comerciales que encaraba el estado y que estaban mezcladas con la
provisin de los servicios tpicos del estado, y el segundo fue ordenar la
administracin central y consolidar la separacin de roles dentro del aparato
gubernamental, creando los incentivos para que funcionen como piezas
antagnicas y armnicas al mismo tiempo.
La ley de empresas pblicas separ las operaciones tpicamente
comerciales de las operaciones tradicionales del sector pblico, y puso a las
nuevas empresas a competir, procurando crearles condiciones en las que no
tuvieran ventajas ni desventajas especiales. Separ lo relativo al manejo de
las empresas de la formulacin de las polticas para el sector en el que
deban operar, reunindolas bajo un solo ministerio, cualquiera fuera su
naturaleza, y dejando al ministerio sectorial la fijacin de las polticas
correspondientes. Se crearon varias empresas pblicas para sectores tales
como correos, electricidad, comunicaciones y bancos, dotndolas de
libertad de contratacin de insumos, incluida la facultad de endeudarse,
pero reduciendo o eliminando subsidios y transferencias entre empresas,
incluida la garanta estatal sobre prstamos tomados en los mercados. Los
directores y gerentes de las empresas fueron seleccionados entre los
mejores del sector privado. Qued claro que a partir de las reformas las
empresas estatales seran tratadas como empresas que operan en el mercado
y cuyo accionista principal es el estado, y juzgadas por sus resultados. En
ese sentido se comenz a requerir que cada empresa produjera un rendi-
miento sobre sus activos, transfirindose al gobierno central los beneficios
generados. Las empresas quedaron sujetas a un seguimiento y control
estrictos. Aunque la tasa de rendimiento es un resultado de la operacin en
el mercado, al comienzo se fijaron como metas tasas de rendimiento
diferentes entre empresas, tomando en consideracin rendimientos

promedios del sector privado en actividades comparables.

Con la llegada al poder de un segundo gobierno del mismo partido

y con resultados satisfactorios en la primera tanda de reformas, se
implemento un nuevo conjunto de reformas en el sector pblico, esta vez
referidas al sector central. Esto se materializ en la ley del sector pblico
que se concentr en lo relativo a la separacin de las funciones de fijacin
de polticas y la de operacin de servicios e incluy un tratamiento especial
de asesoramiento para polticas, manejo de los recursos humanos y grados
de responsabilidad. Dicha norma suprimi la estabilidad de los gerentes y
otros altos funcionarios, reemplazando la relacin laboral por contratos a
mediano plazo y ligando la continuidad en el cargo y otros incentivos al
cumplimiento de objetivos prefijados. De esa manera se estableci un
vnculo ms estrecho entre el manejo poltico del sector y el trabajo de los
responsables de ejecutar los programas gubernamentales. La labor de stos
pas a ser juzgada por el logro de resultados medidos por el cumplimiento
de polticas y no por la cantidad de insumes, como haba sido el manejo
tradicional. Cada ministro es responsable de los resultados socialmente
deseados o comprometidos por el gobierno, y quienes estn al frente de los
programas son responsables de producir las acciones que el diseo de
polticas ha elegido o determinado. En ese esquema los responsables de
cada programa pasaron a tener mayor libertad para "comprar" los insumes
necesarios, incluyendo lo relativo a recursos humanos, con facultades para
contratar o prescindir de personal y fijar los salarios e incentivos sin
mayores restricciones.
La ley de finanzas pblicas de 1989
Un tercer paso importante lo constituye esta ley, que introdujo un sistema

sustancialmente diferente a lo que se vena haciendo respecto del manejo
presupuestario, financiero y de rendicin de cuentas. Estas reformas
abarcan los aspectos claves para clarificar y demarcar las relaciones entre
unidades con distintas funciones en el aparato estatal, efectuar el seguimien-
to del gasto pblico, y establecer el tipo de informacin requerida a
distintos niveles y el criterio de imputacin de gastos.
Como ha quedado sealado, las reas de responsabilidad aparecen
bien definidas: los ministros deben cumplir objetivos de poltica, los
gerentes deben cumplir con metas de produccin y las unidades dentro de
un programa deben proveer partes del producto final o insumes elaborados
de acuerdo a los objetivos prefijados. Todo esto lleva a ordenar el sistema

presupuestario y contable para que cada parte produzca la informacin

necesaria de modo que se pueda hacer un seguimiento y una evaluacin de

los logros a cada nivel. El ministro selecciona las polticas a seguir entre las
distintas alternativas analizadas previamente por sus asesores, generalmente
en consulta con los gerentes del sector. Cada gerente es responsable de
entregar un determinado producto en tiempo y forma. Si el producto no es
adecuado para los fines de polticas determinadas, no es su responsabilidad,
sino la del ministro, quien ser juzgado por no aprovechar bien los recursos
puestos a su disposicin.
Los presupuestos a nivel ministerial incluyen objetivos de poltica
especficos y un tema determinado. A nivel de departamento, el seguimien-
to se hace en base a un "precio" y no a un "costo". Por ejemplo, el ministro
de salud se compromete a disminuir la incidencia de una enfermedad en un
determinado porcentaje. Probablemente tenga varias opciones: control de
alimentos, educacin en materia de alimentacin, campaas de vacunacin,
etc. Puede elegir asignar ms recursos en una direccin que en otra y se es
el precio que va a pagar por "comprar" determinados productos. En algunos
casos es posible trabajar con precios estimativos o de referencia, por
ejemplo, cuando la actividad tiene alguna similitud con acciones que se
llevan a cabo en el sector privado. En otros casos, y tal vez sea la mayora,
esto no es posible. El enfoque no puede ignorar la caracterstica esencial de
la actividad del estado en su papel de proveedor de las necesidades sociales.
Cada objetivo de poltica se alcanza por acciones especficas y estas
acciones s son ms tangibles, pueden generalmente medirse y evaluarse en
trminos de calidad. Para este nivel los gerentes de programas son
responsables de entregar en tiempo y forma los productos acordados en el
plan del ministerio correspondiente. Los gerentes son responsables de elegir
la combinacin de insumos que consideren ms adecuada. La base de la
preparacin del presupuesto siguen siendo los precios. En la medida que se
desglosen los objetivos es posible encontrar ms casos de correspondencia
entre bienes o servicios que produce el sector privado y los componentes
de una accin del estado. Los presupuestos entonces contienen cifras
globales por programa y producto, sin asignaciones por categora del gasto
(personal, compra de bienes, etc.).
Cada gerente a su vez necesita armar un producto a partir de
insumos o servicios, y entonces puede comprar esos insumos, ya sea en el
propio sector gobierno o en el sector privado. Muchas veces un programa
tiene servicios especializados que se generan dentro de su esfera, y aqu se

produce una descentralizacin de la produccin dentro del programa. Cada

programa funciona con un presupuesto dado, donde la libertad de combinar

insumes vara pero, en general, es menor que a niveles ms altos.
El sistema es innovador y puede generar saludables tensiones como
para aumentar la eficiencia del gasto pblico. Sin embargo, no est exento
de riesgos. Los mecanismos de mercado en que pretendidamente se asienta
el sistema no siempre existen. Es probable que se pueda generar a distintos
niveles un sistema competitivo entre gerentes, pero siempre existe el riesgo
de definir los objetivos en forma ms o menos exigente de modo que los
logros al final incluyan una suerte de subjetividad o de componente poltico.
Otro cambio presupuestario fue la adopcin del mtodo de lo
devengado. El cambio ha significado un progreso, pues permite medir
mejor el gasto e imputarlo correctamente al ejercicio en que se produce,
adems de permitir computar los costos adecuadamente. Los gastos de
capital han recibido un nuevo tratamiento, consistente con la adopcin de
ese mtodo. Hasta antes de la reforma, no se efectuaba una distincin entre
gastos corrientes y gastos de capital, pero a partir de la reforma tal distin-
cin es rigurosa. Cada departamento y cada agencia deprecian sus bienes
de uso y pagan un cargo por capital, calculado en funcin de una tasa de
rendimiento especfica y del monto de los activos.
El valor de los activos se determina por valuaciones de mercado
considerando activos comparables, valor de reemplazo o valor de liqui-
dacin. La tasa de rendimiento resulta de una negociacin entre la autoridad
central y el departamento respectivo. Si existe alguna actividad comparable
en el sector privado la estimacin se basa en la tasa de rendimiento de ese
sector, si no se procura una aproximacin en base al riesgo de la actividad.
Los departamentos pueden usar sus reservas de depreciacin para reempla-
zar o comprar activos nuevos. Para aumentar el capital se requiere la apro-
bacin dentro del proceso presupuestario. Por otro lado cada departamento
paga intereses por deudas intragubernamentales, incluyendo adelantos de
caja, y recibe intereses por saldos en efectivo a su favor.
La transicin
La transicin implic separar los departamentos en tres categoras di-

ferentes con reglas apropiadas a cada una. La idea es que, en lo posible, un
departamento pase de una categora a otra a medida que pueda incorporar
a su modo de operar las prcticas presupuestarias y gerenciales ms

avanzadas que conducen a una mejor utilizacin de recursos. La categora

A fue definida como formada por los departamentos que, ya sea por la

naturaleza de su producto o por un mayor atraso en materia administrativa
y gerencial, deban sujetarse a reglas simples. Esta categora sirvi para
facilitar la transicin y se aplic entre 1989 y 1991. La categora B est
formada por los departamentos que proveen servicios gubernamentales
tradicionales y la categora C por departamentos que se asemejan a una
empresa del estado pero que por alguna razn no han tomado tal forma
jurdica. El grupo A continu recibiendo crditos presupuestarios para
operar en base al criterio de caja. Los crditos aparecen separados en tres
categoras: para productos o servicios, para pagos de transferencia y para
inversiones. Los departamentos en esta categora deben preparar un estudio
de activos y pasivos y un flujo de fondos estimado, cosa que no hacan antes.
Las empresas del grupo B adoptan las principales reformas
mencionadas anteriormente. Deben definir sus "productos" y esto es
necesario para poder definir las metas de desempeo de sus gerentes y
naturalmente el presupuesto. Adems, deben poder cumplir requerimientos
ms exigentes en materia de informacin y auditora. En esta categora hay
dos grupos: aquellas agencias que trabajan sobre la base de los recursos
brutos y las que trabajan sobre la base de recursos netos. En el primer grupo
se incluyen las que producen slo para el gobierno, y en el segundo,
aqullas que obtienen algunos ingresos de otras fuentes diferentes a las del
propio gobierno. Estas pueden utilizar esos ingresos para sus propios fines
y entonces slo se presupuestan los recursos que el estado aporta o lo que
el gobierno paga por los servicios generados por esa agencia.
Las agencias del grupo C, constituidas por aquellos entes que tienen
similitud con una empresa pblica, reciben crditos presupuestarios basados
en los servicios que producen. Estos departamentos, sin embargo, no
pueden solicitar prstamos, mientras que las empresas del estado s pueden.
La ley de responsabilidad fiscal de 1994
Esta ley constituye una pieza central en el manejo de las relaciones

gobierno-ciudadano. En su espritu est la idea de facilitar una amplia
transparencia al accionar del sector pblico y contribuir a clarificar la
formacin de expectativas por parte del sector privado. La ley establece los
principios en que deber asentarse la poltica fiscal, regla la publicidad de
distintos actos con consecuencias fiscales y especifica lo que el gobierno
deber publicar en relacin con los resultados de su actuacin e intenciones

y propuestas para el corto y el largo plazo.

La ley establece cinco principios bsicos que deben regir la poltica

fiscal: reduccin del nivel de endeudamiento, mantenimiento de un nivel
prudente de deuda, conservacin de un nivel patrimonial adecuado que
permita atenuar los efectos de eventos futuros adversos, manejo prudente
de riesgos fiscales y un sistema impositivo razonablemente predecible.
Ntese que aun cuando hay una decisin poltica de evitar dficit presu-
puestarios, la legislacin ha preferido dejar indicado el concepto antes que
fijar metas cuantitativas, lo cual significa un acto de confianza al ejecutivo.
Esta solucin debe entenderse en el contexto de un rgimen parlamentario
donde es menos probable que existan diferencias entre el ejecutivo y el
legislativo. De cualquier modo, la ley prescribe que si hubiere un aparta-
miento de estos principios, esto debe ser informado y explicado. La ley
especifica con todo detalle el tipo de informacin que el gobierno debe
producir en cada caso, con indicacin de responsables y fechas de publi-
cacin. Los informes reglados cubren el ciclo presupuestario y la fase de
rendicin de cuentas y resultados. Ms adelante en este captulo aparece un
comentario detallado sobre el contenido de esta norma.
El proceso presupuestario est asentado sobre varios principios definidos

con nitidez. Hay, como se ha dicho, una separacin entre quien provee los
fondos, quien tiene poder para comprar los productos o servicios y quienes
proveen esos servicios. Hay una clara separacin entre quien formula las
polticas, quien regula y quien ejecuta. Hay ministros que son responsables
del manejo de fondos y ministros que son responsables de la conduccin de
determinados departamentos y que representan al estado como propietario
de determinadas organizaciones. Con frecuencia, un ministro responsable
de fondos es a la vez el representante del estado como dueo de una parte
de la organizacin estatal. Existe una cadena bien especfica entre insumes,
produccin y resultados. Un ministro es responsable por la correspondencia
entre productos y resultados, mientras que los gerentes de cada agencia
gubernamental o de cada entidad descentralizada son responsables de la
correspondencia entre insumes y productos.
Se ha creado una muy buena capacidad gerencial mediante una
combinacin de gerentes que provienen del sector privado y del pblico.
Las relaciones agencia-gerente estn regidas por contratos, normalmente de
tres aos, en los que se especifican las metas que deben alcanzarse. Para los
niveles medios hay un sistema de contratos e incentivos, pero con menor

extensin que los existentes en los niveles superiores. Dentro de las

condiciones de trabajo hay cierta flexibilidad para incentivos monetarios,
pero el incentivo central para un funcionario est en la posibilidad de
progreso en su carrera profesional: si un gerente demuestra haber hecho
bien las tareas encomendadas tiene un mercado que cada vez se le ampla,
donde tendr oportunidad de ofrecer sus servicios y ser contratado. El
ministro que celebra un contrato con un gerente est asumiendo un com-
promiso pblico de vigilar ese contrato, por tanto lo que est escrito como
obligacin de su funcionario se convierte en cierto modo en su obligacin
como mandante. Esto es vlido hacia abajo en la escala jerrquica.
El ciclo comienza aproximadamente unos 11 o 12 meses antes del
inicio del ao fiscal que va desde el 1 de julio al 30 de junio del ao
siguiente. Normalmente, entre agosto y noviembre se desarrolla una etapa
de discusin de las estrategias para cada sector. Cada ministerio con sus
equipos de anlisis de polticas y con informacin recibida de las agencias
ejecutoras determina su estrategia y los objetivos para un perodo de tres
aos. Estas estrategias son a su vez analizadas por el ministerio de finanzas
y discutidas en el gabinete.
Entre los meses de noviembre y febrero los responsables de la
provisin de servicios preparan los borradores de presupuesto para el ao
siguiente, con una revisin de los datos para los dos aos posteriores . Estos
borradores son analizados y sometidos a pruebas de consistencia con el
resto de los parmetros generales de preparacin del presupuesto. Mientras
tanto se preparan los acuerdos de contratacin e indicadores de resultados.
A su vez en diciembre el ejecutivo publica un documento donde se actua-
liza la informacin presupuestaria correspondiente a la primera mitad del
ao. En marzo se da a conocer un informe de poltica presupuestaria que
contiene los grandes lineamientos del presupuesto que ms tarde el
ejecutivo habr de presentar al parlamento.
Las discusiones giran en tomo a los niveles bsicos de cada
programa, que son los montos incluidos en el perodo anterior y corres-
ponden a un nivel de ejecucin bajo el supuesto de que no hay cambios en
polticas. Entre febrero y abril se hace una revisin de estos niveles bsicos
y se analizan y consideran nuevas iniciativas. Esas proyecciones se hacen
en trminos nominales, sin considerar aumentos, lo que implica que los au-
Tabla 7.1
El proceso presupuestario en Nueva Zelandia

Mes previo
inicio ao Fecha Tareas o acciones"
fiscal
-11 Agosto - Fase estratgica. Conjuntamente, los ministros desarrollan

noviembre su estrategia presupuestaria para los tres aos siguientes.
El gabinete prioriza las necesidades para el presupuesto
del ao t. Los ministros distribuyen a los directores de
departamentos y agencias las normas de presentacin y
preparacin del presupuesto.
-10 Septiembre El comit de gastos presenta un informe sobre la situacin

fiscal y econmica a la cmara de representantes.
-8 Noviembre Se preparan los "votos" de presupuesto. Los ministros y

directores de agencias preparan sus presupuestos detalla-
dos para el ao entrante y una primera versin de los
presupuestos para los dos aos siguientes.
-7 Diciembre Informe de mediados de ao preparado por el tesoro

nacional (requerido por la ley de responsabilidad fiscal)
que contiene una actualizacin de las proyecciones
fiscales y econmicas para los prximos tres aos.
-4 Antes del El tesoro nacional publica el informe de poltica presu-

31 de puestaria (Budget Policy Statement) que contiene las
marzo intenciones fiscales a corto plazo, y objetivos y priorida-
des para el presupuesto.
-3 Abril El gabinete prepara y revisa los lmites de gastos (baseli-

nes) para el ao fiscal entrante y los dos posteriores.
Antes del El informe de poltica presupuestaria es revisado por el

30 de abril comit de gastos y finanzas del parlamento, el cual
produce un informe para la cmara en pleno. Una vez que
este informe es revisado por la cmara, el gabinete finaliza
sus decisiones sobre el presupuesto.
Aot 1 de julio Comienza el ao fiscal.
+1 Antes del El presupuesto es presentado a la cmara de representan-

31 de julio tes, acompaado por el informe de estrategia fiscal, y el
informe econmico. En la prctica se puede presentar en
mayo o junio. Ese mismo da se hace la primera de tres
"lecturas" de la ley de apropiaciones.
Tabla 7.1 (continuacin)

Mes previo

inicio ao Fecha Tareas o acciones*
fiscal
+2 Agosto- El comit del gasto y de finanzas del legislativo revisa el

septiembre presupuesto, el informe de estrategia fiscal y informe
econmico fiscal. A su vez, el comit distribuye entre
comits especficos la tarea de revisar las asignaciones
presupuestarias presentadas por cada ministerio y departa-
mento. Los informes resultantes deben ser finalizados
dentro de dos meses de la fecha en la cual el presupuesto
fue presentado.
+4 Antes del Se finalizan la ley de apropiaciones con la tercer "lectura",

31 de y la firma del gobernador general.
octubre
+7 Enero Se aprueba la ley de apropiaciones suplementarias para el

ao corriente.
Nota: * Nueva Zelandia opera sobre un ciclo de tres aos de proyecciones y estimaciones, pero
trabaja con un presupuesto anual. Para esta tabla se utiliza el ao t-1 de las proyecciones, porque
son ms detalladas, aunque las proyecciones para el presupuesto del ao t comenzaron en el ao t-3.
Fuente: elaboracin propia.
mentes de precios deben ser absorbidos por los propios programas. En el

fondo, esto es equivalente a haber creado una especie de dividendo de
eficiencia, presente en otros pases. La reasignacin de fondos dentro de
cada cartera es relativamente fcil. La reasignacin entre carteras est sujeta
a un anlisis ms riguroso que en los otros casos. La existencia de un
nmero alto de ministerios con una definicin ms bien estrecha de
objetivos hace ms difcil que en otros pases la reasignacin de fondos.
El parlamento trabaja de continuo en el examen de los documentos
presupuestarios, revisando la ejecucin y preparando la discusin presu-
puestaria del ao siguiente. La ley de asignaciones (o de apropiacin)
presupuestarias es el documento detallado por el cual se distribuyen los
fondos propuestos para distintos fines en un acto anterior, conocido como
de estimaciones, que el poder ejecutivo presenta junto con los documentos
ms generales del presupuesto. Esa asignacin detallada ocurre despus que
el ejercicio fiscal se ha iniciado. El parlamento es informado sobre las
caractersticas generales del presupuesto al menos tres meses antes del
comienzo del ao fiscal, a travs del documento conocido como enunciado

general del presupuesto. Este documento es revisado por el comit de

finanzas y gasto del parlamento que informa al cuerpo en pleno, quien lo

trata brevemente, normalmente en abril. En el mes de junio se aprueba una
asignacin provisoria de fondos.
Entre fines de mayo y fines de julio el ministro de finanzas hace la
presentacin ante el parlamento. En su presentacin el ministro acompaa
a su discurso las estimaciones para el ao siguiente y las proyecciones para
los dos aos posteriores, un documento de estrategias y otro de proyeccio-
nes para cada cartera. El presupuesto es girado a la comisin de finanzas y
del gasto y a los comits sectoriales especiales del parlamento. En sep-
tiembre se produce un debate sobre las estimaciones presupuestarias y en
octubre se aprueba la ley de apropiaciones.
Desde febrero de 1996 la cmara de representantes puede proponer
cambios en el presupuesto, aun una vez iniciada la ejecucin. Pero cuando
los cambios son significativos, el poder ejecutivo puede presentar un veto
que se ejerce antes de que la ley se vote, y que debe contener un anlisis de
la propuesta en discusin y las razones que tiene el ejecutivo para oponerse.
Este veto no puede ser revertido por el parlamento.
Se trabaja a partir de una base dada y se proyecta para los dos aos
siguientes. Pero las proyecciones tienen un carcter de semi-obligatorio,
pues sirven de base firme para la programacin del gasto en ejercicios
siguientes. Cualquier cambio debe justificarse. Los datos proyectados estn
sujetos a pautas muy estrictas y tienen lmites de crecimiento con respecto
al perodo anterior.
De los modos sealados en secciones anteriores slo rige el tipo B
en sus dos variantes, neto y bruto. Se trata de actividades que requieren
fondos del estado, en el primer caso slo lo necesario para completar sus
recursos, permitiendo a la entidad que retenga los ingresos que genera. En
el segundo caso no hay ingresos autnomos. Los "productos" que se
presupuestan se agregan en grandes porciones presupuestarias llamadas
"votos". Cada voto incluye los fondos que se aprueban y los objetivos,
enmarcados en un anlisis de las tendencias y proyecciones, un detalle de
los gastos de capital previstos, los ingresos de otras fuentes y una
conciliacin con las proyecciones contenidas en presupuestos anteriores.
Las asignaciones presupuestarias se hacen para ciertos propsitos

centrales (pago de deudas, constitucin de reservas, transferencias, etc.).

Uno de esos propsitos -el que insume ms recursos- cubre compras de

bienes y servicios, llamado el presupuesto "produccin". La produccin
est separada en clases. Para cada clase de productos se incluye una
descripcin de los objetivos, el vnculo entre los objetivos y la clase de
productos correspondientes, las sumas requeridas, una descripcin de los
productos y quines van a proveerlos y para cada categora de producto, los
indicadores de desempeo que indican lo que la agencia ejecutora se
propone alcanzar. Esos indicadores cubren todos o cada uno de los atributos
de cantidad, calidad, tiempo, ubicacin y costo de lo que ser provisto.
Luego de las reformas iniciales, el sistema de informacin se ha ido
enriqueciendo (para algunos complicando) y hay un claro esfuerzo por
orientar la programacin, hasta ahora con sesgo hacia el control de la
produccin y del corto plazo, ms hacia lneas de poltica y al mediano
plazo. Un nmero importante de las agencias autnomas y de las empresas
del estado preparan planes de la institucin que, con variado grado de
detalle, muestran los objetivos principales de la organizacin y las lneas
centrales de accin.
En aos recientes se han agregado dos documentos centrales de
informacin, el de las reas estratgicas de accin (Strategic Resuls reas)
y reas claves de resultados (Key Results reas). El primero define para
todo el gobierno reas de concentracin en materia de polticas que afectan
a todo el sector pblico. Se trata de ocho cuestiones estratgicas con
profundas consecuencias en el mediano y largo plazo que sirven de gua
para ministros y gerentes de los entes estatales. El segundo documento,
preparado por cada ministerio en colaboracin con las agencias ejecutoras
de su esfera de accin, presenta un programa de produccin consistente con
las grandes lneas de accin.
1 manejo de los costos de capital
El gobierno ha podido adoptar un sistema completo de registracin que

incluye un cargo a los entes estatales por el uso de los recursos de capital,
un sistema de remuneracin de saldos bancarios y un sistema generalizado
de imputacin en base al criterio de lo devengado.
Cada agencia controla y decide sobre sus propios saldos, pero lo
hace a travs del manejo centralizado de la posicin de caja que lleva la
tesorera. La tesorera ha contratado mediante licitacin pblica y por

tiempo determinado sujeto a renovacin, los servicios bancarios y de

informacin con una entidad financiera privada. Las distintas agencias

reciben los fondos conforme a un cronograma fijado por la tesorera, en
base a estimaciones provistas por las agencias. Estas agencias reciben o
pagan intereses conforme a su comportamiento en el manejo de los fondos
lquidos. Se pagan intereses por los excesos de caja y se cobran cuando una
agencia debe pedir prestado temporariamente por haberse quedado sin
liquidez. La idea central es que mientras ms se aparte del programa
acordado, a la tesorera se le hace ms caro manejar su posicin de liquidez.
Estos principios se aplican slo al capital de trabajo. Lo referente a
inversiones queda a discrecin de la tesorera. Cada entidad tiene una fuente
de recursos en las depreciaciones que carga a sus costos. Cuando debe
hacer inversiones de capital por encima de las depreciaciones, la tesorera
le gira los fondos correspondientes; asimismo, si no utiliza los fondos
acordados en reinversiones, debe remitir la diferencia.
Informes pblicos
Existe un sistema de informes pblicos que permiten un seguimiento y

control cercanos por parte de los partidos polticos, de cualquier grupo
interesado y en general de la ciudadana. Una buena parte de la informacin
que el gobierno produce responde a requerimientos de la ley de responsabi-
lidad fiscal de 1994, otra surge de prcticas de rganos pblicos como el
banco central y otra emana de leyes sobre acceso a la informacin de los
actos gubernamentales. La ley de responsabilidad fiscal especifica con todo
detalle los informes que el gobierno debe hacer conocer y seala los
funcionarios responsables de proveer la informacin que se concreta en los
siguientes informes.
Informes sobre poltica presupuestaria y estrategia fiscal
Este informe, que resume los lincamientos estratgicos del presupuesto, se

publica en marzo de cada ao, tres meses antes del comienzo del ao fiscal.
El informe seala de manera explcita las prioridades en materia de gastos
e ingresos y ordena en general lo relativo a los fines de poltica econmica,
precisando de qu manera propone el gobierno alcanzar los grandes
objetivos contenidos en la ley de responsabilidad civil (control del gasto,
reduccin de la deuda, disminucin gradual de los impuestos, manejo de
riesgos, y estabilidad econmica) y explica tambin la coordinacin entre
la poltica de corto y largo plazo. El informe para el presupuesto 1997

contiene una explicacin rigurosa sobre los cambios conceptuales en cada

uno de los objetivos centrales de poltica fiscal perseguidos en el nuevo

presupuesto, en comparacin con lo previsto en el presupuesto 1996.
El informe sobre la estrategia fiscal debe ser presentado junto con
el presupuesto e incluye una actualizacin y comparacin con las proyec-
ciones e intenciones del gobierno enunciadas en el documento anteriormen-
te mencionado, junto con proyecciones para 10 aos.
Actualizaciones econmicas y fiscales
Hay varios tipos de actualizaciones sobre la marcha de la economa y sobre

la ejecucin del presupuesto. En sus aspectos bsicos son similares, pero
cumplen propsitos especficos. Cada actualizacin incluye una compatibi-
lizacin de los objetivos originales con la realidad. Una de esas actualizacio-
nes se presenta junto con el presupuesto, otra a mitad del ao fiscal, otra con
motivo de cada eleccin. El primero de esos informes contiene proyecciones
para las principales variables, con detalle sobre los supuestos centrales e
incluye un promedio de los pronsticos de aproximadamente 12 fuentes
privadas. Analiza ingresos y gastos por grandes componentes, explicando las
diferencias entre las proyecciones anteriores y los datos observados, y
muestra nuevas proyecciones con una explicacin de los supuestos
empleados. Otras secciones analizan, conforme a criterios prevalecientes en
la profesin contable para el sector privado, la composicin del estado
patrimonial, los flujos de caja generados en operaciones corrientes, en la
actividad de inversin y en el financiamiento, junto con sus correspondientes
proyecciones. El flujo de caja hace las veces de la presentacin convencional
de los gastos conforme a esa clasificacin econmica (gastos corrientes vs.
gastos de capital) y su fnanciamiento. Los otros dos informes tienen por
objeto actualizar la esencia de la informacin contenida en el informe
descrito. El informe emitido en oportunidad de cada eleccin debe hacerse
conocer entre cuatro y seis semanas antes de la fecha fijada para ese acto.
Otros informes
Adems, y en virtud de la ley de finanzas pblicas, el gobierno debe

publicar estados financieros anuales e informes financieros semestrales. Los
entes autnomos deben presentar un informe anual con sus estados
financieros sobre cumplimiento del presupuesto.
Los estados financieros anuales, que se vienen publicando desde

1992, se presentan a los ciudadanos en su carcter de "accionistas" del

estado. Estos informes se presentan bajo estndares similares a los que se

emplean en el sector privado. Dichos estados no incluyen una declaracin
de responsabilidad del ministro de finanzas y del ministro del tesoro, donde
ste certifica que los registros en que se basan y el control de las operacio-
nes se han llevado con el rigor necesario; son auditados por el auditor
general. Los estados financieros incluyen el estado patrimonial, el cuadro
de ingresos y gastos, el cuadro de movimientos de caja y anexos con estado
de la deuda, pasivos contingentes con sus notas contables, ingresos y gastos
extrapresupuestarios, y manejo de fondos fiduciarios.
Hay un sistema de informes para cada ministerio, ente autnomo
y empresa pblica, los cuales en ltimo trmino deben presentarse al
parlamento. Cada uno de esos componentes del gobierno prepara un
informe anual especificando lo producido en bienes y servicios, los estados
y resultados financieros. Los estados financieros de los ministerios y entes
autnomos ms la parte de propiedad o capital de las empresas del estado
son consolidados en el informe anual del gobierno al parlamento.
Evaluacin y control
Cada agencia puede utilizar los sistemas de evaluacin que considere tiles
para mejorar sus programas, pero no existe en el pas un sistema de
evaluacin como tal. Las reformas han centrado su atencin en el diseo de
incentivos y polticas.
El control est dividido en interno y externo. El primero se hace por
medio de los auditores de cada agencia. Generalmente el auditor est
ubicado en un nivel alto de la organizacin, normalmente con lnea de
dependencia directa del responsable de la agencia o ministerio auditado. La
auditora es fundamentalmente de tipo financiero y sobre cumplimiento de
normas. Una cantidad ms bien modesta de recursos se dedica a estudios de
"valor por dinero" y en otros estudios especiales. No hay una organizacin
central que coordine o tipifique el trabajo de los auditores. Estos se rigen por
criterios de aceptacin general y las fuentes son los estndares fijados por las
asociaciones profesionales del pas o por asociaciones internacionales.
Control externo

El control extemo est a cargo del contralor y auditor general. La oficina

del contralor, que data de 1865, fue combinada con la del auditor general
en 1878. Comprende dos grandes divisiones, una que es la oficina del
auditor propiamente dicha, y otra, la Audit New Zealand. La primera fija las
polticas y la segunda provee los servicios. Audit New Zealand debe
competir en la provisin de sus servicios con empresas de auditora del
sector privado. La oficina del auditor general es independiente, responde al
parlamento pero el plan de trabajo es definido fundamentalmente dentro de
la oficina. Esta tiene un amplio campo de accin y audita y controla a todo
el gobierno central, a todos los entes autnomos y las empresas del estado
y a los gobiernos locales. La oficina interacta con dos comits del
parlamento, con el comit de funcionamiento del parlamento y con el
comit de cuestiones administrativas del gobierno. El elemento de contralor
en el ttulo proviene de principios constitucionales, ratificados en la revisin
constitucional de 1986 y en la ley de finanzas pblicas de 1989, en el
sentido que se requiere un acto parlamentario explcito para poner en
vigencia un impuesto o para contraer emprstitos o para gastar cualquier
suma del erario pblico. El contralor vigila en nombre del parlamento que
estos principios se cumplan.
En la prctica, la funcin de contralor contiene ingredientes que, en
forma simplificada, participan en cierta manera de un control ex ante.
Conforme a las normas vigentes, no se puede hacer uso de la cuenta
bancaria del estado si no hay una certificacin emitida por la oficina del
contralor, de que los pagos a efectuarse con los fondos girados son legales
y que responden a usos debidamente autorizados. El sistema permite frenar
determinados pagos si existen razones fundadas para pensar que la entidad
que solicita los fondos u ordena los pagos est violando disposiciones
legales sobre el uso de los recursos asignados. Si bien no hay un control
comprobante por comprobante, el control se hace a travs de una vigilancia
del cumplimiento de las normas. Se piensa que el sistema no asegura que
no haya acciones ilegales, pero de hecho existe un mecanismo que permite
detener actividades que se salen de la ley. Esta facultad ha sido empleada
en aos recientes, y como consecuencia de ello hubo cambios en la
operacin de la agencia afectada y en ciertas normas legislativas.
Aproximadamente el 80 por ciento de los recursos son aplicados a
las tareas de auditora tradicional, si bien sta comprende una aplicacin
limitada de auditora de resultados, a travs de la opinin del auditor sobre
el logro de objetivos. El 20 por ciento restante se emplea en auditoras de

resultados e informes al parlamento. Una parte de la labor se orienta a

proveer asesoramiento al parlamento en cuestiones presupuestarias y de tipo

financiero. En la prctica, el apoyo de la oficina es una de las principales
fuentes de asesoramiento tcnico a ese cuerpo. En tal sentido, la oficina
trabaja con los 12 comits del parlamento organizados alrededor de la
actividad de las carteras en que se divide la labor del gobierno, y lo hace en
particular en la fase de discusin del presupuesto, actuando a veces como
cuerpo asesor y otras prestando testimonio. Colabora tambin con el comit
de revisin financiera en el examen de las estimaciones presupuestarias.
No hay una labor de seguimiento de las recomendaciones; gene-
ralmente la oficina espera dos aos para verificar una correccin. Si los
problemas subsisten en nuevas auditoras, la oficina marca nuevamente los
problemas e insiste en su correccin.
Cada ministerio, en su informe anual al parlamento, incluye un
informe sobre los servicios prestados y una comparacin con la declaracin
de objetivos incluida en el pronstico ministerial que se presenta al parla-
mento a comienzo del ao, pero esta comparacin no se extiende a las cifras
presupuestarias. Adems, los responsables de la ejecucin celebran con el
ministro que controla una parte del presupuesto un acuerdo de entrega en
el cual se especifican, generalmente con mayor detalle, los servicios a
producir durante el ao. Al final del ao hay un informe sobre el cumpli-
miento de este acuerdo, pero estos dos documentos no van al parlamento.
Los entes autnomos estn clasificados en distintas categoras,
algunos presentan una documentacin similar a la de los ministerios y otros
tienen menores requisitos. Sin embargo, todos envan al parlamento una
contrastacin entre lo incluido en las estimaciones presupuestarias y los
servicios prestados.
En general, hay una mejora progresiva en la informacin que llega
al parlamento. La oficina de auditora ha hecho un control entre las distintas
fuentes de informacin y ha encontrado un nivel de cumplimiento entre
satisfactorio y bueno para la administracin y un cumplimiento parcial para
los entes autnomos.
Recapitulacin
El sistema adoptado entraa costos de transaccin importantes en cuanto

obliga a dejar registrado lo que se espera, no slo de cada programa sino de
cada funcionario de cierta categora para arriba y donde se espera que a

distintos niveles se haga una comparacin entre las metas fijadas y los

resultados alcanzados. A pesar de estos costos, el sistema es simple y ha

preferido descansar ms en incentivos y en medios directos de verificacin
que en el anlisis de resultados globales. El sistema est sesgado a la
medicin de productos ms que a resultados. Pero ste parece haber sido un
camino realista, orientado a producir cambios sobre la marcha y a irlos
refnando continuamente frente a un enfoque de amplia cobertura que
hubiera demandado recursos y conocimientos que no estaban disponibles.

presupuestarias y de control de Nueva Zelandia

1878 Se combin la oficina del contralor general con la del auditor general.
Este responde al parlamento.
1970 Durante la dcada del 70 el pas enfrent fuertes dficit presupuestarios,
lo que contribuy al desarrollo de una creciente inflacin y aun aumento
considerable del endeudamiento pblico. Esto reflejaba en cierta medida
la debilidad del proceso presupuestario ya que, hasta tanto se aprobase
por el parlamento el documento de estimacin de gastos, cada departa-
mento poda gastar hasta un determinado porcentaje del presupuesto del
ao anterior. Hacia el final del ejercicio, una ley de aprobacin de fondos
suplementarios cubra los costos adicionales que existiesen.
1984 Comienzan a producirse reformas institucionales que tenan por objeto
hacer que el sector pblico funcionas e en un ambiente competitivo, para lo
cual se redefini completamente el papel de los organismos del gobierno.
1986 La ley de empresas pblicas impuso a las empresas de correos, electrici-
dad, comunicaciones y bancos reglas de competencia similares a las del
sector privado. Dichas empresas deberan ser juzgadas por sus resultados
y tendran libertad para disponer la combinacin de insumos que fuera
ms eficiente. Las utilidades que obtuviesen un determinado porcentaje
de rendimiento sobre sus activos deban trasladarse al gobierno central.
1988 La ley del sector pblico modific el manejo de los recursos humanos
juzgando la labor de los "gerentes " en trminos de resultados obtenidos.
Los ministros eran responsables por la fijacin de los objetivos de los
programas y los jefes respectivos deban disear las acciones necesarias.
1989 La ley de finanzas pblicas introdujo reformas que abarcan: a) la
adopcin del mtodo de devengado en lugar del de caja para el registro
de las operaciones, b) la implementacin de la contabilidad patrimonial
y, c) el requerimiento de que cada departamento debe incluir los costos de
depreciacin del capital y pagar cargos en funcin del rendimiento de los
activos, as como por intereses por deudas intragubernamentales.
1990 Se fijaron los objetivos de la estrategia presupuestaria que comprenda:
a) la reduccin del gasto pblico, b) la asignacin de una parte creciente
de los fondos disponibles al financiamiento de proyectos de desarrollo
social, y c) la implementacin del criterio de VFM en la evaluacin de
resultados de proyectos.
1992 Anualmente se presenta la memoria anual del gobierno, que incluye los
estados de los flujos de ingresos, gastos y financiamiento y un estado de la
situacin patrimonial de la Corona. Los destinatarios de la Memoria son

los ciudadanos como "accionistas " del gobierno.

1994 Se sancion la ley de responsabilidad fiscal, que es una pieza central en

el manejo de las relaciones gobierno-ciudadano. Regla la publicidad de
distintos actos con sus consecuencias fiscales. Fija principios bsicos que
deben regir la poltica fiscal: reduccin del endeudamiento, mantenimiento
de un nivel prudente de deuda, conservacin de adecuado nivel patrimo-
nial, manejo prudente de riesgos fiscales y sistema impositivo razonable-
mente predecible.

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8

Espaa

El estudio de este pas reviste importancia pues muchas de sus institucio-
nes se trasladaron a Amrica Latina a travs del rgimen colonial. A partir
de la primera dcada del siglo XIX, estos pases comienzan a diferenciarse
de la metrpolis, pero por medio de un proceso lento, que toma varias
dcadas. Las instituciones presupuestarias y de control durante mucho
tiempo han tenido el cuo de la colonizacin espaola. El proceso de
modernizacin y la incorporacin de pases a la Unin Europea han
significado algunas diferencias en la prctica y en la disciplina presupues-
taria. De cualquier modo los lazos y la comunicacin frecuente entre
Espaa y Amrica Latina se manifiestan en la evolucin de las institu-
ciones a ambas mrgenes del Atlntico.
Antecedentes histricos
Entre el siglo XV y mediados del siglo XIX prevaleci el absolutismo en

Espaa. Durante ese perodo se produjeron algunos cambios pero en
general hubo slo un inters relativo por el estudio y las reformas de las
instituciones polticas. En 1810, con la invasin de Napolen a Espaa y
por influencia de la revolucin francesa, se renen las Cortes y proclaman
la soberana nacional, que desplaza a la del rey y provoca la necesidad de
una constitucin. Nace la monarqua constitucional y en 1812 se promulga
la primera constitucin espaola, la Constitucin de Cdiz. Hasta ese
momento exista cierto equilibrio entre el rey y las cortes (unicameral), pero
stas fueron consideradas principalmente como un cuerpo protocolar ya que
su principal funcin era intervenir en la sucesin hereditaria de la Corona.
La constitucin estableci para las cortes la funcin legislativa, pero
tambin les asign las facultades presupuestarias y de control, que incluan
lo relativo a fijacin de gastos administrativos, establecimiento de los
impuestos y vigilancia sobre la responsabilidad de los funcionarios
pblicos, aun cuando el rey conservaba la facultad de nombrarlos y
removerlos. La Constitucin de Cdiz estableci los tres tipos de control
que, aunque en forma modificada, an subsisten en nuestros das: el control
parlamentario, atribuido a las cortes; el control interno, a cargo de la
186 Captulo 8. Espaa
contadura de valores, y el control jurisdiccional, de competencia de la

contadura mayor de hacienda.

Sin embargo, la aplicacin prctica de esas orientaciones se vio

dificultada por causa de la inestabilidad poltica que se vivi en los aos
siguientes. La constitucin fue derogada en 1814, puesta en vigor entre
1820 y 1823 por el Rey Fernando VII, suspendida nuevamente y modifica-
da ms tarde en 1836. En medio de ese perodo, en 1824, se establece a la
contadura general de valores como la autoridad mxima en lo concerniente
a la contabilidad, la fiscalizacin y la intervencin de las cuentas pblicas.
A pesar de que la vigencia de esta constitucin fue limitada, ejerci una
importante influencia sobre los textos constitucionales de varios pases
latinoamericanos y europeos.
En 1836 se aprob el Estatuto Real que sent precedentes de un
rgimen parlamentario bajo el principio de colaboracin de poderes, inte-
grado en el nuevo esquema por dos cmaras y que introdujo la idea de
responsabilidad poltica para los miembros del consejo de ministros. La
estructuracin de un sistema fiscal continuaba siendo de gran necesidad por
lo que, en 1843, se design una comisin encargada de preparar un proyec-
to de ley de administracin y contabilidad de la hacienda pblica, el que
debi recorrer un largo camino hasta su promulgacin en 1850.
En 1845, 1869 y 1876 hubo nuevas reformas constitucionales que
fueron dando forma a un rgimen parlamentario que dur hasta 1917,
aunque con muchos altibajos (las cortes fueron disueltas 23 veces entre
1876 y 1917) (Pedroza de la Llave, 1996). En 1870 se dict la ley de admi-
nistracin y contabilidad para adaptar la ley bsica a la constitucin
sancionada en 1869. Por dicha ley se confiere al director general de conta-
bilidad el carcter de interventor de la administracin del estado y de la
direccin de contabilidad. Se lo responsabiliza tambin de todos los actos
de la administracin que generen u ocasionen gastos y se le encomienda la
contabilidad del estado. El prximo paso se da en 1893, cuando se elabora
el proyecto de ley de administracin y contabilidad (Proyecto Gamazo) que,
aunque se consider un trabajo excelente, no tuvo sancin inmediata. Sin
embargo, sus preceptos fueron incorporados en la ley de 1911. Como efecto
de la propuesta del Proyecto Gamazo, en 1894 se cre el cuerpo pericial de
contabilidad del estado y se incorpor en la ley de administracin y
contabilidad de 1911 todo lo pertinente a la regulacin de la contratacin
de los servicios y obras pblicas.
Otro hito importante en esta evolucin fue el decreto real de 1924,

que cre el tribunal supremo de hacienda pblica, organismo ste al que se

le atribuy competencia en la fiscalizacin previa y simultnea de los actos

de la administracin financiera.
En 1931 se aprob la constitucin que proclam a la repblica, que
otorg al parlamento la funcin de control poltico sobre los miembros del
ejecutivo y estableci que le corresponda a las cortes aprobar el proyecto
de presupuesto. Durante el perodo de la repblica se aprob la ley base
para la administracin en 1932 (Ley Garner). Esta ley dispuso que la conta-
bilidad del estado habra de ser de exclusiva responsabilidad del ministerio
de hacienda, para lo cual en todos los departamentos del estado deban
existir oficinas de contabilidad dependientes de dicho ministerio.
Durante la guerra civil que termin en 1939 y el perodo posterior
del franquismo, el parlamento pas a tener un papel muy limitado y el
control parlamentario sobre las cuentas pblicas prcticamente desapareci.
En 1957 se inicia un perodo de liberacin dentro del propio rgimen,
caracterizado por la alta concentracin de poder que se tradujo en lo parla-
mentario en la posibilidad de interpelaciones y preguntas escritas al
ejecutivo pero que nunca incluy la responsabilidad poltica como posible
consecuencia de sancin. En lo administrativo, se tradujo en una moderni-
zacin del sistema presupuestario por el cual se reconocen los efectos
importantes que tiene el presupuesto sobre el comportamiento del sector
privado de la economa y su influencia recproca. En este sentido se
estableci la obligacin de utilizar una clasificacin funcional para tomar
en cuenta la finalidad de los gastos pblicos y la obligacin de los distintos
departamentos ministeriales de acompaar a sus anteproyectos de presu-
puesto con estudios justificativos de las proyecciones en que se basaban los
pedidos de asignaciones de fondos.
En 1962 se orden la mecanizacin del sistema y se separ la
contabilidad presupuestaria de la contabilidad de la tesorera. Con esta
disposicin se hizo posible un tratamiento mucho ms completo de las fases
de la gestin presupuestaria y se dio trmino al sistema que imperaba desde
1911. Al ao siguiente se cre la direccin general de presupuestos. De este
modo se separa de la intervencin general del estado toda actividad referida
a la elaboracin de los presupuestos generales del estado y se fortalece la
funcin presupuestaria del ministerio de hacienda ya que aquella direccin
pasa a depender de este ministerio.
Por orden ministerial de 1967 se dispuso la aplicacin, tanto por

parte del gobierno central como de los organismos autnomos, de tres

clasificaciones del gasto: la clasificacin orgnica o por instituciones, la

clasificacin econmica y la clasificacin funcional. Asimismo, para los
crditos de inversiones comienza a requerirse que las dotaciones de fondos
a cada servicio correspondan a programas y proyectos especficos.
Bsicamente la clasificacin funcional se introdujo para fines de
informacin, con lo cual se perdi la oportunidad de emplearla como
elemento de gestin de naturaleza vinculante. Por ello la misma no tuvo una
importancia similar a la de la tradicional clasificacin econmica. Claro
est que no es suficiente dar informacin sobre la composicin funcional
de los gastos si dicho criterio no se emplea desde el comienzo mismo de la
preparacin del presupuesto y se materializa en la asignacin de fondos a
los programas y proyectos. Debe tenerse en cuenta, para fines comparativos
de la evolucin de modernizacin del proceso presupuestario, que Estados
Unidos, por ejemplo, ya empleaba el sistema de presupuesto planificado por
programas (PPBS) en el ministerio de defensa, y que, en 1965, ya se haba
extendido a la totalidad de agencias y departamentos del gobierno.
La misma orden ministerial de 1967 dispuso iniciar las tareas para
lograr una distribucin geogrfica ms equilibrada del gasto comenzando
por las inversiones entre las diferentes reas geogrficas del pas. Tambin
se introdujo la obligacin de presentar anexos presupuestarios de los gastos
de personal y de los programas de inversin.
En la dcada del 70 comenzaron a introducirse algunas formas de
evaluacin de programas, en particular alrededor de los gastos de
inversin. De esa poca data la adopcin de tcnicas costo-beneficio para
el anlisis y seleccin de proyectos. Normalmente los estudios se hicieron
para proyectos particulares, considerndolos de manera aislada sin que
hubiera intentos de analizar los efectos globales de determinados progra-
mas, ni esfuerzos dirigidos a extender el anlisis ms all de los correspon-
dientes a infraestructura econmica. El anlisis de proyectos rara vez tuvo
una correlacin con las previsiones presupuestarias ni en materia de
inversiones ni en materia de personal. Durante esa dcada, mientras los
gastos aumentaban, no haba entre los funcionarios una real motivacin
para generalizar el uso del anlisis econmico en el examen del gasto, y
entonces el ministerio de finanzas (hoy ministerio de economa y hacienda)
debi poner el acento en la restriccin de los gastos ms que en el anlisis
de eficiencia o en evaluacin. La formulacin del presupuesto era fun-
damentalmente un ejercicio de estimaciones con un claro enfoque de

legalidad en los procedimientos.

Con la muerte de Franco en 1975 se inicia un perodo de reformas

que en lo constitucional desembocara en una monarqua parlamentaria,
recayendo la soberana no en el rey ni en el estado, sino en el pueblo. Con
esta reforma el rey carece de poder legislativo y no puede intervenir en las
tareas polticas del gobierno. El parlamento tiene ms que una funcin
legislativa una funcin de control poltico. Esta manera de ver la relacin
de poderes y el carcter de la rama legislativa va cobrando gradualmente
importancia creciente en Amrica Latina.
Los gastos pblicos crecieron enormemente en la democracia
posfranquista, trepando entre 1975 y 1987 del 25 al 42 por ciento del
producto bruto interno. Cuando accede al poder el gobierno socialista,
procura mejorar la eficiencia del sector pblico sin recurrir a privatizacio-
nes o desregulacin. Como parte de esa estrategia, el ministerio de econo-
ma y finanzas hizo importantes esfuerzos para integrar presupuesto,
sistemas de informacin y auditora, tratando a su vez de aplicar el
presupuesto por programas con una mayor profundidad.
La adopcin del presupuesto por programas
A fines de la dcada del 70 se sinti la necesidad de mejorar la eficiencia

en el uso de los recursos, para lo cual se tenan a mano varias opciones en
materia de tcnicas presupuestarias: a) el presupuesto de insumos o de tipo
tradicional con nfasis en el detalle de las compras del gobierno y el control
legal de las operaciones, b) el presupuesto de ejecucin (Management)
basado en una clasificacin por actividades, con medidas de costos
unitarios y nfasis en la gestin, y en el que se considera ms importante la
eficiencia en el uso de los recursos que la medida en que realmente se
satisfacen las necesidades sociales, c) el presupuesto por programas en que,
adems de la gestin, se busca asegurar que los programas respondan a
objetivos claros, y d) el presupuesto sobre base cero, que emplea una
planificacin ms selectiva segn la cual cada unidad, agencia u organismo,
plantea las alternativas de gastos posibles incluyendo la disminucin o
eliminacin de unidades de servicios.
Se opt por el presupuesto por programas. Al comienzo su apli-
cacin tuvo un carcter complementario de los presupuestos tradicionales
que en forma rutinaria se enviaban para su aprobacin por las cortes. En
realidad el primer presupuesto formulado integralmente sobre bases progra-

mticas fue el de 1985. Dicho presupuesto incorpor una clasificacin

tripartita, es decir, orgnica, funcional y econmica, y programas con una

clara especificacin de los objetivos. Hizo una asignacin de fondos a los
gestores de los programas y proyectos acordando un cierto margen de liber-
tad en las asignaciones de fondos, especialmente para introducir cambios
segn las variaciones de precios de insumes y del grado de economa alcan-
zado en la ejecucin. Provey, adems, una especificacin de unidades de
medidas de productos o servicios y cmputo de costos para poder decidir
racionalmente entre alternativas.
Al implantarse el presupuesto por programas, como en muchos
otros pases, se pens que se trataba de una reforma que en los hechos
transformara el presupuesto tradicional en un presupuesto por objetivos.
Gradualmente se fueron corrigiendo problemas de implementacin, al
mismo tiempo que estaba ocurriendo un profundo cambio en la estructura
del estado al adoptarse la descentralizacin autonmica de las diversas
regiones. Las expectativas creadas hicieron pensar que se podra contar con
un instrumento eficaz de planificacin, ejecucin y control dentro de la
tcnica moderna de direccin por objetivos. Debe reconocerse que hubo
algunas deficiencias en varias reas. Primero, surgi la duda de si se trataba
de una nueva metodologa que se podra implantar de modo integral y
efectivo cuando, en realidad, los problemas de implementacin fueron muy
serios, especialmente en lo que se refiere a las definiciones de los progra-
mas, uso de unidades de medida y verificacin de costos y beneficios;
segundo, la metodologa requiere, como condicin "sinequa non", la deter-
minacin de costos, lo que no siempre fue posible lograr; tercero, al no
poder determinarse con precisin los costos, no puede evaluarse la relacin
costo-efectividad de las diversas alternativas que pueden existir para
atender la realizacin de programas y proyectos; y cuarto, falt contar con
el nmero suficiente de personal tcnicamente preparado.
Organizacin y normas administrativas
Espaa tiene una monarqua parlamentaria. Hay tres niveles de gobierno:

el gobierno central, el nivel regional para las comunidades autnomas y el
nivel local formado por provincias y municipios. La figura del rey da la
idea de la continuidad y unin de la nacin y en l descansan algunos actos
centrales de gobierno como son los de ordenar el cumplimiento de las leyes
del estado central y proponer el candidato a presidente del gobierno, y nom-
brarlo, as como nombrar y separar a los miembros del gobierno a propuesta

de su presidente (Constitucin espaola, art. 62). En la designacin del

primer ministro se respeta lo que la mayora del parlamento indica. Cada

regin, que puede o no tener un estatuto o constitucin, tiene su parlamento
y su gobierno. El gobierno central y las comunidades tienen arreglos
financieros que pueden diferir entre s. Los servicios se agrupan en 16
ministerios que son encabezados por un ministro generalmente auxiliado
por uno o dos secretarios.
El parlamento es bicameral, formado por el congreso de los dipu-
tados y el senado. Estos son nombrados por cuatro aos, pero puede llamarse
a elecciones antes de que termine el perodo. Hasta mayo de 1996 el
ministerio de hacienda concentraba las facultades centrales de la prepa-
racin del presupuesto incluyendo tareas de pronsticos y programacin,
adems de la percepcin de impuestos y control del gasto. Con el cambio de
autoridades pertenecientes a un partido diferente hubo un cambio impor-
tante en materia de presupuesto. Se ha creado una nueva oficina, con rango
de secretara de estado, a nivel del primer ministro, formada por un grupo de
destacados y prestigiosos especialistas en materia presupuestaria que hasta
ahora han tenido un papel orientador en las discusiones de los temas centrales
del presupuesto de 1996 y 1997 y en los procedimientos para su discusin y
aprobacin. El grupo es ms bien pequeo dado el tamao de la economa
espaola, pero por la importancia que se le ha asignado en la estructura
administrativa y su composicin, todo indica que va a jugar un papel de
creciente importancia en la elaboracin y definicin del presupuesto.
El gabinete desempea un papel central, orientando las discusiones
y tomando las decisiones principales en cuanto a niveles mximos del gasto
total y por sectores. Adems funcionan varios comits a nivel del ejecutivo,
pero el ms importante es el del gasto que lleva a cabo la coordinacin de
las discusiones sobre asignacin sectorial. En el gobierno central, adems
de los ministerios existen entes autnomos que tienen una cierta inde-
pendencia para la ejecucin del gasto.
La constitucin de 1978 y el texto ordenado de la ley de presu-
puesto reglan los principales aspectos del proceso presupuestario pero,
adems, existe una serie de normas detalladas que reglamentan sus diversas
fases. Anualmente, con la presentacin de la ley de presupuesto, se pre-
sentan diversas iniciativas que cambian legislacin de fondo. Por ese medio
los procedimientos presupuestarios han ido recibiendo cambios. La consti-
tucin da vida a los principios de unidad, universalidad y anualidad del
presupuesto. Establece con claridad que no hay impuesto sin ley ni tampoco
hay gasto vlido que no est asentado en una ley.

El poder legislativo no puede aumentar los gastos por encima de la

propuesta del poder ejecutivo y si bien puede cambiar la composicin del
gasto, debe respetar el total. Para modificar el total se requiere la conformi-
dad del ejecutivo. Las normas son suficientemente detalladas en cuanto al
tipo de informacin a presentar al legislativo, reglas para otorgar subven-
ciones, calendarios facultados para cambiar de captulos, partidas, etc.
El ciclo se inicia a fines de enero con la confeccin de un marco macroeco-

nmico que prepara el ministerio de hacienda. A continuacin se elaboran
las directivas generales para la formulacin del presupuesto, las cuales se
discuten en el gabinete junto con un techo global y los techos parciales para
grandes divisiones del presupuesto, a nivel de ministerios y agencias aut-
nomas principales, considerndose tambin lo relativo a seguridad social.
Acordados los techos, comienza a trabajar la comisin del gasto
formada por el ministro de hacienda y otros ministros. Esta comisin
mantiene frecuentes reuniones, a veces por medio de los representantes de
los ministros (secretarios y subsecretarios), y en su seno se forman comi-
siones de anlisis que examinan aspectos parciales del presupuesto. En junio
se conocen las propuestas y comienza la tarea de armonizacin. En julio se
tiene una buena idea del contenido del presupuesto. El consejo de ministros
cuenta entonces con las cifras y a partir de all realiza un trabajo intenso con
reuniones semanales. Este enfoque ha significado una profundizacin de
arriba hacia abajo y un empleo casi exclusivo de las negociaciones multi-
laterales o con el conjunto del gabinete, en oposicin a negociaciones bila-
terales entre el jefe de gobierno y cada ministro en particular. En septiembre
se fijan las cifras definitivas y antes del 30 de ese mes, conforme lo establece
la constitucin, se enva el proyecto al congreso en diputados.
Luego lo trata en general la cmara baja en plena sesin, oportuni-
dad en que se analizan las grandes opciones. Si se aprueba pasa a la
comisin de presupuesto de esa cmara. El presupuesto es visto cinco veces
por el poder legislativo, dos en las instancias indicadas, luego va a la
cmara de diputados en pleno, luego a la comisin de presupuesto del
senado y ms tarde al senado en pleno.
Tabla 8.1
Ciclo presupuestario en Espaa

Mes previo
fiscal
-12 Enero El ministerio de economa y finanzas (MEF) prepara el

marco macroeconmico.
-11 Febrero- Se rene el gabinete y define techos, tanto el global

marzo como los sectoriales.
-10 Marzo- abril La direccin general de presupuesto del MEF disea

directivas tcnicas para la preparacin del presupuesto.
-9 Abril- mayo Evaluacin de objetivos para el ao presupuestario en

trminos macroeconmicos. Las propuestas de gastos e
ingresos son enviadas al MEF por los centros de gestin,
y son examinadas por la comisin del gasto del gabinete.
-7 Junio Las propuestas de los centros de gestin son armoniza-

das por el MEF con las directivas y prioridades del
gobierno y analizadas por los comits del gabinete.
-4 Septiembre El MEF presenta el proyecto de presupuesto de acuerdo

a los objetivos econmicos y directivas del gabinete.
Este proyecto es aprobado por el gabinete y presentado
al parlamento antes del 1 de octubre.
-3 Octubre Comienzan la discusiones en el parlamento sobre el

proyecto de presupuesto.
-2 Noviembre- Tratamiento legislativo.

diciembre
Ao t 1 de enero Comienza el ao presupuestario t.
Fuentes: Budgetingfor Resulls, Perspectives on Public Expenditure Management, OECD (1995)

y elaboracin propia.
Una cmara puede modificar el presupuesto, en cuyo caso vuelve

a la cmara anterior para su conformidad. Esta puede insistir con mayora
especial. Cuando hay discrepancias generalmente las diferencias se resuel-
ven en una comisin mixta. Como ha quedado sentado, los cambios pueden
referirse a la composicin, no al monto global; para modificar esta suma se
requiere la conformidad del ejecutivo. Aprobado por el legislativo, el pro-
yecto de ley va al rey, quien ordena su cumplimiento. El trmite debe

quedar concluido antes del 30 de diciembre.

El presupuesto presentado es sumamente detallado, con una enorme

cantidad de disposiciones sobre restricciones en la ejecucin. Las normas
en este sentido, sin contar cuadros con cifras, llegaron en el presupuesto de
1997 a ocupar ms de 40 pginas del boletn oficial.
Se est aplicando un sistema de devengado atenuado o parcial. Los
gastos se registran cuando hay entrega del bien o servicio. Hasta el ao
1990 se permita acumular deudas contra crditos que tenan saldos, aun
cuando no hubiera recursos. El arrastre de este tipo de imputaciones restaba
financiamiento en el ejercicio siguiente. En 1996 se termin con esta
prctica, habilitndose una partida especial para cancelar lo que haba
pendiente. Ahora se permite registrar hasta el 31 de enero del ao siguiente
gastos realizados en el ejercicio anterior y pagaderos en el ejercicio
corriente, a condicin de que hubiere recursos y cuando el registro no pudo
ser hecho por no contar con la documentacin. El sistema de devengado no
comprende una asignacin por gastos de capital.
1 marco macroeconmico
El marco macroeconmico contiene un examen de la situacin econmica,

un pronstico sobre la evolucin esperada de la economa para el ao que
se presupuesta y proyecciones globales para cuatro aos. El trabajo se
asienta en parte en un modelo economtrico que sirve para simular el
comportamiento de la economa con anlisis de corto y largo plazo. La
informacin puede ser usada por quien la solicita, pero aparentemente no
hay una demanda importante por el sector privado.
La discusin del presupuesto de 1997 ha debido encuadrarse en los
acuerdos que tiene el pas como miembro de la Unin Europea. Por un lado
el tratado de Maastricht le impone metas en cuanto al dficit y deuda y con
posterioridad se ha agregado la adhesin al Pacto de Estabilidad. Como
consecuencia de la aprobacin en 1992 del Tratado de Maastricht de la
Unin Europea, se han acordado una serie de metas de naturaleza financiera
que debern lograrse por parte de los pases miembros para 1998. Una de
las metas ms importantes es que el dficit no deber superar el 3 por ciento
del producto bruto interno, y otra que el total de la deuda pblica no puede
ser superior al 60 por ciento del PBI. En el caso particular de Espaa el
logro del equilibrio de las cuentas fiscales significa un desafo ya que, en
1993 el dficit fie de 7,5 por ciento del PBI, lo que plante la necesidad de
reducirlo considerablemente en un plazo de slo cuatro aos. Sin embargo

el gobierno, que est decidido a cumplir con sas y otras metas de la Unin

Europea, aprob lo que se ha denominado un Programa de Convergencia,
que contiene los lineamientos bsicos para alcanzar el requerido mejora-
miento de las finanzas pblicas.
A comienzos de 1996 hubo un cambio de gobierno. Se estaba
gobernando con un presupuesto prorrogado y al discutirse el nuevo presu-
puesto ste fue rechazado, lo cual unido a otros factores precipit un
llamado anticipado a elecciones. El gobierno anterior haba comenzado a
hacer esfuerzos para pasar a un dficit que se encuadrara en las pautas de
la comunidad, ajustes que se aceleraron con el nuevo gobierno. El horizonte
ahora es bajar el dficit en un 0,5 por ciento del PBI todos los aos hasta
llegar a un equilibrio en el 2002.
El Sistema de Informacin Contable Presupuestario (SICOP)
Est en funcionamiento un sistema de informacin, denominado SICOP y

mejorado en 1996 con el nuevo nombre de SIC'2, que integra la contabili-
dad con el sistema presupuestario y cuyo desarrollo, iniciado en 1968,
permite hoy ser usado como un sistema de informacin para la gestin de
las actividades del estado. El sistema est organizado segn un criterio de
descentralizacin funcional. La descentralizacin permite el procesamiento
y el almacenamiento de la informacin tomando lo necesario de lo que cada
rgano alberga en su propia base de datos. Las distintas bases estn
conectadas con la base central, con lo cual se obtienen para todo el proceso
presupuestario una serie de objetivos como independencia, seguridad,
integridad y coherencia de la informacin.
El sistema integra las oficinas centrales de presupuesto y de
contabilidad con todas las unidades correspondientes en ministerios y
agencias descentralizadas, pero adems incluye tesorera, planificacin y
oficina de costos de personal. Opera como un sistema informtico que inte-
gra el presupuesto y la contabilidad en una red de teleprocesos. El sistema
permite que los gestores de los programas posean un conocimiento actuali-
zado de la marcha de la ejecucin de los programas, que el ministerio de
hacienda disponga de buena informacin sobre el avance de la ejecucin
del presupuesto, desde la apertura de los crditos pasando por las etapas de
liquidacin y ordenamiento de pagos y, que la toma de decisiones se efecte
con base en informacin completa y actualizada.
Los sistemas de control

El control de la hacienda pblica se hace en tres niveles bien diferenciados.

En primer lugar, el control interno de cada entidad, institucin u oficina
gubernamental, cuya responsabilidad cae en la mxima autoridad de la
reparticin y cuya funcin en algunos ministerios se lleva a cabo por una
oficina de auditora interna. En segundo lugar, est el control interno
respecto del ejecutivo pero externo con relacin a la entidad que lo ejerce,
la intervencin general de administracin del estado (IGAE), que funciona
como una secretara general del ministerio de hacienda y extiende su accin
a todos los ministerios y organismos autnomos. Por ltimo est el control
externo ejercido por el tribunal de cuentas.
Antecedentes
En Espaa, como en otros pases de Europa continental, el control de los

gastos ha tenido un carcter estrictamente legalista. Esta tradicin legalista
se ha mantenido durante siglos y fue transmitida a las colonias. El pas
permaneci fiel a ese enfoque hasta hace pocos aos y, a pesar de que los
gastos pblicos se incrementaron fuertemente, no hubo mayores reacciones
respecto a la necesidad de otro enfoque sino hasta fines de la dcada del 70.
Recin hacia fines de la dcada del 80, los rganos de control comenzaron
a jugar un papel ms importante. La reforma se orient a fomentar
negociaciones multilaterales entre agencias y sectores guiadas por el
ministerio de economa y finanzas, y a integrar la labor de los encargados
de las decisiones presupuestarias con los auditores y los otros actores del
proceso. Entre los objetivos del rgano de control interno se indica que,
adems de la auditora que vigila el cumplimiento formal de las normas
existentes, debe determinarse el grado de utilidad de los recursos en cuanto
al logro de metas de cada gasto y los objetivos del programa.
Por ley las oficinas de presupuesto de cada entidad del sector
pblico deben cumplir con una serie de funciones, cuyo adecuado cumpli-
miento permitira adoptar un moderno esquema de control. As, por
ejemplo, deben incluir proyecciones de gastos para varios aos, formular
objetivos, programar los gastos, efectuar el seguimiento y evaluacin de sus
propios programas y analizar las consecuencias presupuestarias de proyec-
tos o resoluciones que se tomen en su agencia. El grado de desarrollo de es-
tas oficinas ha sido desparejo. Algunas, como la del ministerio de fomento,
han tenido ms capacidad que otras.
La Intervencin General de Administracin del Estado (IGAE)

Entre los avances ms importantes que se observan a partir de 1984 se

cuenta el establecimiento de un sistema de control de gestin cuya fina-
lidad es efectuar un anlisis continuo de las desviaciones que se detecten
entre las previsiones y la realizacin de las actividades incluidas en los
programas. Las respuestas que se obtienen del anlisis comparativo
posibilita tomar decisiones correctivas que deben ser incorporadas en la
formulacin de los programas del ejercicio siguiente.
La IGAE, como parte del ministerio de economa y hacienda, ha
llevado a cabo una tarea de control previo sobre todos los actos de la
administracin central y parcialmente sobre los entes autnomos. El trabajo
de la IGAE se basa en un ncleo central y una amplia red de auditores,
llamados interventores delegados (ID), que operan en cada entidad del
sector pblico. Los ID han sido tradicionalmente responsables del control
del gasto, del uso de los crditos presupuestarios y de la preparacin de la
cuenta final del ejercicio. Esas tareas han evolucionado y en los ltimos
aos han cambiado de manera perceptible. El control comprobante por
comprobante fue abandonado para pasar a sistemas de muestreo estadstico
y anlisis de sistemas de control y, adems, se le ha agregado una mayor
participacin en la preparacin del presupuesto.
La IGAE est definida como rgano independiente del poder
ejecutivo. Sus miembros, llamados interventores delegados, tienen inde-
pendencia funcional, operan dentro de cada agencia en coordinacin con el
responsable de la agencia, pero ajustan su actuacin a las instrucciones
impartidas por la IGAE. La IGAE puede informar al ministro respectivo
sobre aspectos detectados en sus trabajos de auditora cuando tenga indicios
de que sus recomendaciones no son tenidas en cuenta. Cuando hay dife-
rencia de opinin entre el responsable de una agencia y el ID correspon-
diente y la opinin de ste est respaldada por la IGAE, el tema puede
llevarse al consejo de ministros.
En 1987 se incorpor de manera explcita la responsabilidad de
informar crticamente sobre el manejo econmico y de eficiencia en el uso
de recursos y sobre el logro de los objetivos de los programas. Los ID debe-
ran, adems, velar por la identificacin de la informacin adecuada para
mejorar el sistema presupuestario. En la prctica, estos aspectos parecen
cubrirse slo en casos aislados, a pesar de que los manuales adoptados por
el sistema insisten en lo relativo a economa, eficiencia y efectividad.
Los miembros de IGAE, que junto con los de la direccin de

presupuesto forman comisiones de anlisis de programas, en algunos casos

han colaborado en la definicin de indicadores de resultados, entre los que

se incluyen la construccin de carreteras, vas frreas, aeropuertos, embal-
ses, etc. En 1989 se introdujo un sistema de seguimiento de programas por
el cual se deben analizar los desvos entre las previsiones y los resultados
en un grupo de casos previamente identificados. Desde ese ao el nmero
de programas sujeto a revisin ha ido en aumento. En las instrucciones para
la preparacin del presupuesto se ha requerido explcitamente la definicin
de metas y objetivos, y se ha recomendado el desarrollo de indicadores
detallados que posibiliten el seguimiento de los objetivos de cada programa.
Sin embargo, no parece que haya habido un progreso sustancial en la
materia, ya que los logros han sido ms bien en el terreno de la discusin
presupuestaria y en los mecanismos para obtener consenso. Los progresos
en materias que van ms all del control tradicional han sido limitados. El
cmulo, la calidad y caractersticas de la informacin requerida por los
nuevos esquemas parecen exceder a los recursos humanos disponibles en
la IGAE y las oficinas de presupuesto, aunque en los ltimos aos se
observa un claro esfuerzo por acercarse a una auditora ms amplia.
El tribunal de cuentas
El tribunal de cuentas en Espaa es una de las instituciones ms antiguas.

Sus orgenes se remontan a la Edad Media. A finales del Siglo XIII el Rey
Sancho IV de Castilla cre la Magistratura Colegiada que se configur
como rgano de fiscalizacin superior de la hacienda, pero la institucin se
consolid en el Siglo XIV con las ordenanzas de Juan II de Castilla, que
cre el tribunal de contadura mayor, del cual el actual tribunal de cuentas
es heredero directo. Conforme a la constitucin (art. 136), el tribunal de
cuentas es el rgano supremo fscalizador de las cuentas y la gestin
econmica del estado. Por su parte, su ley orgnica establece que "la
funcin fiscalizadora del tribunal se refiere al sometimiento de la actividad
econmica financiera del sector pblico a los principios de legalidad,
eficiencia y economa."
El tribunal lleva adelante el tradicional control financiero externo,
en inters del parlamento, para analizar y examinar la cuenta general del
estado por camino de delegacin de ese cuerpo. El tribunal adems tiene la
facultad del enjuiciamiento de la responsabilidad contable sobre quienes
tienen a su cargo el manejo de caudales o efectos pblicos. El tribunal de
cuentas est integrado por 12 consejeros de cuentas, uno de los cuales

ejerce la presidencia. Son nombrados por las cortes generales, seis por el

congreso de los diputados y seis por el senado, por un perodo de nueve

aos, exigindose idoneidad para el cargo, que es inamovible.
Al tribunal de cuentas le compete la auditora del gobierno central,
de los entes autnomos, de la asamblea legislativa y del propio tribunal.
Adems, audita a las comunidades autnomas que no tienen control externo
y a los gobiernos locales de las comunidades autnomas que no lo tienen
o que no son alcanzados por los sistemas de auditora de sus respectivas
comunidades. Al tribunal de cuentas le corresponde la fiscalizacin de las
subvenciones, crditos, avales u otras ayudas del sector pblico percibidas
por personas fsicas y jurdicas, lo relativo al patrimonio del estado y todo
lo concerniente al crdito pblico.
Ese cuerpo acta con un programa anual que l mismo prepara e
interacta con las cmaras a travs de una comisin mixta especial. El
tribunal realiza algunos estudios o investigaciones especiales, que en parte
procuran tomar en cuenta los criterios de economa, pero no hay estudios
dedicados especialmente a cuestiones de eficiencia y de eficacia. Existe la
idea de comenzar a moverse en tal sentido pero los esfuerzos hechos hasta
ahora han sido muy limitados.
Al fin de cada ao fiscal, la administracin enva la informacin
necesaria al tribunal de cuentas para que formule el informe anual sobre la
cuenta general del estado. El parlamento puede no aprobar el informe, en
cuyo caso el tribunal de cuentas debe presentar uno nuevo.
La utilidad de esta auditora de la cuenta general es limitada. Tradi-
cionalmente el tribunal ha hecho tales exmenes desde una perspectiva
formal y judicial, sin poner atencin a la solvencia del manejo del gasto
pblico. Los miembros del parlamento no han tenido el tiempo ni la expe-
riencia necesaria para un debate real y el rezago en el tiempo entre fin del
ao fiscal al cual la cuenta se refera y su debate ha quitado inters al
ejercicio. El parlamento legitima ms bien que controla los gastos y en
esencia el tribunal de cuentas no es particularmente til para el parlamento
en evaluar el desempeo gubernamental y debatir la formulacin del
presupuesto del ao siguiente.
Sin embargo, durante la dcada del 80 fueron introducidos
importantes cambios legales. Nuevas leyes dictadas durante los aos 1982
y 1988 relativas al tribunal de cuentas establecieron la eficiencia y la efec-
tividad como parte de su campo de actuacin. No obstante, este tribunal

est todava sobrecargado debido a su enfoque exclusivo en el examen de

la cuenta general, su papel de informar sobre las finanzas de los partidos

polticos y el fondo de compensacin territorial.
A pesar de que hasta el presente no ha sido implementado, es
obligacin del tribunal al remitir su memoria anual a las cortes generales
informar sobre la racionalidad en la ejecucin del gasto pblico basada en
criterios de eficiencia y economa, y debe, adems, proponer las medidas a
adoptar para la mejora de la gestin econmica-financiera del sector pblico.
Se aplica el principio de "responsabilidad contable", que establece
que "el que por accin u omisin contraria a la ley originara el menos-cabo
de los caudales o efectos pblicos quedar obligado a la indemnizacin de
los daos y perjuicios causados." Quedan exentos de responsabilidad
quienes actuaren en virtud de la obediencia debida, siempre que hubiesen
advertido por escrito la imprudencia o ilegalidad de la correspondiente
orden, con las razones en que se funda.
Dentro del ordenamiento legal existe lo que se denomina responsa-
bilidad directa. Si una persona que est sujeta a la obligacin de rendir, o
justificar cuentas, dejare de hacerlo en el plazo marcado por la ley o lo
hiciere con graves defectos, o no solventara sus reparos, el tribunal de
cuentas puede compelirla a cumplir.
Se establece adems la responsabilidad subsidiaria a "quienes por
negligencia o demora en el cumplimiento de sus funciones hayan dado
ocasin directa a que los caudales pblicos resulten menoscabados o a que
no pueda conseguirse el resarcimiento total o parcial de las llamadas res-
ponsabilidades directas" citadas ms arriba (ley orgnica).
Espaa cuenta con un sistema de registro, informacin y control in-
terno bien estructurado que es seguido con atencin por varios pases
latinoamericanos, pero que cuenta slo con un incipiente desarrollo de una
programacin del gasto que permite un seguimiento bajo criterios de progra-
macin estratgica, o de anlisis de eficiencia o de impacto en el uso de los
recursos. Las reformas que se estn ejecutando en la organizacin presu-
puestaria y la formacin reciente de un grupo de alto nivel tcnico con rango
de secretara de estado a nivel del primer ministro hacen pensar que habr
una preocupacin creciente por la mejora de las instituciones de presupuesto.

presupuestarias y de control de Espaa

1812 La constitucin, sancionada en Cdiz, regul lo relativo a las contri-
buciones pblicas, el presupuesto y las cuentas generales del estado.
1824 Por decreto real se dispuso que la contadura general de valores
pasaba a ser la autoridad mxima en la contabilidad, fiscalizacin
e intervencin de las cuentas pblicas.
1843 Se design una comisin especial encargada de preparar un
proyecto de ley de administracin y contabilidad que fue promulga-
da como ley en 1850.
1869 Se sancion una nueva constitucin a consecuencia de lo cual se
debi sancionar una ley de administracin y contabilidad adaptada
al nuevo texto constitucional.
1893 Se elabor el proyecto de ley de administracin y contabilidad
(Proyecto Gamazo) cuyos preceptos fueron luego incorporados en
la de 1911.
1894 Se cre el cuerpo pericial de contabilidad del estado el que luego
fue incorporado a la ley de administracin y contabilidad.
1911 Se sancion la ley de administracin y contabilidad que estuvo en
aplicacin por ms de medio siglo.
1924 Por decreto real se cre el tribunal supremo de la hacienda pblica
con competencia para fiscalizar todos los actos de la administracin.
1932 Segn la ley base (denominada Ley Garner) se dispuso que la
contabilidad del estado sera de nica responsabilidad del ministe-
rio de hacienda.
1957 Por orden ministerial se estableci la obligacin de utilizar la
clasificacin funcional de los gastos y de explicitar los objetivos
previstos para las actividades del gobierno.
1962 El decreto No. 6 dispuso la obligatoriedad de separar la contabili-
dad presupuestaria de la que registra el movimiento de fondos.
1967 Por orden ministerial del ministerio de hacienda se dispuso la
aplicacin, tanto por el gobierno central como por los organismos
autnomos, de tres clasificaciones presupuestarias: orgnica
(institucional), econmica (gastos corrientes y de capital) y fun-

cional (canasta de bienes y servicios del gobierno).

1977 Se reemplaz la ley general presupuestaria de 1911 por una nueva

ley que regula el proceso. Se comenz a aplicar la tcnica de
presupuesto por programa.
1978 La nueva constitucin estableci una nueva configuracin de las
funciones del estado y sancion los principios de unidad y universa-
lidad presupuestaria.
1982 Se sancion la ley orgnica y la ley de funcionamiento del tribunal
de cuentas que regula los organismos responsables de la auditora
externa del estado y de los rganos descentralizados.
1986 Se estableci el sistema de informacin contable y presupuestario
(SICOP) para coordinar el funcionamiento de ambas instituciones.
1988 Se sancion una nueva versin de la ley orgnica del tribunal de
cuentas, que incluye las normas relativas a fiscalizacin, organiza-
cin del tribunal y responsabilidad contable.
1989 Se comenz a aplicar un sistema de seguimiento y evaluacin a
ocho programas presupuestarios que se extendieron a 13 en 1992.
1993 La intervencin general de la administracin del estado estableci
que el control financiero se realizar conforme a las normas de
auditora y la gua de control financiero.
1993 Se comenz a aplicar un programa de convergencia para cumplir
con las metas fiscales acordadas en el Tratado de Maastricht.
1995 En las instrucciones para la formulacin del presupuesto se
requiere la definicin de metas y el desarrollo de indicadores que
permitan un mejor seguimiento de cada programa.
1996 Para cumplir con el Programa de Convergencia el consejo de
ministros aprob directrices que requieren un examen analtico de
los gastos gubernamentales con miras a lograr el equilibrio del
presupuesto en 1997.

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9
9 La experiencia de los pases

industrializados: recapitulacin
Las tendencias y los cambios recientes experimentados por los pases

industrializados descritos en captulos precedentes resultan de utilidad para
los pases de Amrica Latina. Antes de pasar al examen de estos casos vale
la pena destacar los aspectos centrales observados y el funcionamiento de
sus principales instituciones en nuestro campo de inters, sin perjuicio de
volver sobre los mismos temas con nimo de comparacin entre los dos
grupos de pases elegidos para tamizar aquello que es ms fcilmente
trasladable. Este captulo comprende varias secciones. En la primera se pasa
revista a las relaciones entre el ejecutivo y el legislativo, en la segunda se
estudian los mecanismos de coordinacin de polticas, en la tercera se
examina el marco macroeconmico de preparacin de los presupuestos y su
horizonte de programacin, y luego se analiza el ciclo presupuestario y la
forma como se gestan las decisiones en la materia. Las secciones siguientes
se refieren a la organizacin de las funciones de control y evaluacin. A
continuacin se incluye una seccin dedicada a recapitular cmo se aplican
los criterios de eficiencia y eficacia en la preparacin y seguimiento del
presupuesto. Por ltimo se estudia cmo los datos acumulados en la fase de
seguimiento y control sirven para realimentar las decisiones.
Las relaciones entre el poder ejecutivo y el poder legislativo
La experiencia de los pases industrializados estudiados es variada tanto en

la forma que el legislativo tiene para llevar a cabo la discusin del pre-
supuesto, como en la facultad para modificar las propuestas del ejecutivo.
En algunos casos la presentacin del presupuesto est precedida de una
presentacin preliminar sobre los grandes lincamientos que habr de con-
tener el presupuesto. Tal es el caso de Canad y Suecia, donde el parlamen-
to recibe las estimaciones preliminares con cuatro y siete meses de antici-
pacin a la entrega del proyecto final, respectivamente. En otros casos el
legislativo recibe una versin final, con plazos que van de ocho meses
(Estados Unidos) hasta un mes y medio (Australia) antes del cierre del
ejercicio. El tiempo que el legislativo tiene para discutir el presupuesto
208 Captulo 9. La experiencia de los pases industrializados: recapitulacin
vara y va desde nueve meses en el caso de Suecia, considerando la primera

presentacin, hasta un mes y medio en el caso de Australia.

En general prima el ejecutivo; el legislativo puede cambiar el

destino de los fondos pero no puede aumentar el total (Reino Unido,
Australia, Nueva Zelandia) o requiere la conformidad del ejecutivo para
modificar el total (Espaa), mientras que en otros casos (Estados Unidos y
Suecia) puede enmendar su composicin y el total.
Mientras que la mayora de las legislaciones contienen clusulas
que prevn algn mtodo de renovacin automtica de crditos si no se
llega a aprobar el presupuesto en los trminos preestablecidos, Estados
Unidos aparece como un caso especial donde el legislativo puede dejar al
ejecutivo sin provisin de fondos, y por ende, provocar el cese de servicios
gubernamentales, cosa que ha ocurrido en los puntos ms crticos de las
discrepancias entre el poder ejecutivo y el poder legislativo.
Las decisiones en el seno del congreso generalmente reconocen un
punto central en la comisin de finanzas o de presupuesto, pero en algunos
casos stas aparecen fraccionadas entre los diversos comits que supervisan
reas del gasto, como ocurre en Estados Unidos y en menor medida en
Espaa, en donde el presupuesto se aprueba por separado en cada una de
las comisiones sectoriales existentes. En Estados Unidos no hay una ley
nica de presupuesto, y si bien hay un ejercicio de conciliacin de pro-
puestas, hay 13 leyes diferentes que asignan fondos.
Hay una diferencia entre los sistemas parlamentario y presidencialis-
ta de gobierno. En el primero, al surgir el gabinete del propio parlamento, es
menos probable que ocurran diferencias sustanciales entre ambos poderes.
En cambio, en el otro rgimen esto puede suceder. En Estados Unidos, dado
que el ejecutivo y el congreso han estado controlados por partidos diferentes,
se ha producido un debate que se prolonga por varios aos y han aparecido
diversos mecanismos por los cuales el legislativo ha procurado poner un
freno a la continuacin de los dficit. Esas diferencias han llevado a hacer
muy relevante el trabajo de los cuerpos tcnicos del congreso.
Una vez comenzado a ejecutarse el presupuesto, el poder ejecutivo
puede enviar presupuestos complementarios y solicitar cambios entre
destinos dentro del presupuesto aprobado. El grado de libertad que tiene
el ejecutivo vara de pas a pas, pero a medida que gana aceptacin la idea
de pasar de un presupuesto de insumos a uno de resultados, la tendencia
es otorgarle al ejecutivo una mayor libertad para cambiar de destino dentro
de lmites globales establecidos. As como hay una mayor flexibilidad en

ese terreno, hay en cambio un mayor celo de parte del legislativo en

controlar el total del gasto y el nivel de endeudamiento y a requerir

informacin ms detallada y frecuente sobre esas variables. La tabla 9.1
presenta de manera esquemtica la distribucin de responsabilidades en
materia de aprobacin y cambios.
Tabla 9.1
Facultades de los poderes ejecutivo y legislativo
para la aprobacin y modificacin del presupuesto
Pas Propuesta, discusin y Cambios una vez aprobado el

aprobacin presupuesto
Estados El ejecutivo propone el presupuesto. Generalmente se requiere la apro-

Unidos El legislativo tiene la facultad de bacin del congreso para transferir
hacer sugerencias y enmendar las la autoridad de una cuenta del pre-
propuestas del ejecutivo, dentro de supuesto a otra.
ciertos lmites generales estableci-
dos por ley.
Canad El ejecutivo propone el presupuesto, Durante el ao normalmente se

que puede ser alterado por el parla- aprueban cambios o partidas adi-
mento. cionales, sin sujecin a reglas glo-
bales preestablecidas.
Reino El ejecutivo propone el presupuesto. Los cambios de partidas principa-

Unido Bajo procedimiento parlamentario, les deben ser autorizados por el
el legislativo puede reducir impues- parlamento. Los cambios entre
tos y gastos pero no aumentarlos. subpartidas son autorizados por la
tesorera.
Suecia El ejecutivo propone el presupuesto. Las transferencias entre y dentro

El legislativo tiene la facultad de de partidas presupuestarias estn
hacer sugerencias y enmendar las permitidas, necesitndose la apro-
propuestas del ejecutivo sin restric- bacin del ministerio de finanzas.
ciones. Se informa al parlamento dos ve-
ces al ao.
Australia Solamente el ejecutivo puede pre- No hay reglas establecidas por ley
sentar propuestas de gastos. La c- sino por reglamentos e instruccio-
mara alta de la legislatura puede nes, las cuales se han flexibilizado
enmendar programas nuevos, siem- cada vez ms en los ltimos aos.
pre que no se aumente la carga im-
positiva.

Pas Propuesta, discusin y Cambios una vez aprobado el

aprobacin presupuesto
Nueva El ejecutivo propone el presupues- El gobierno puede hacer transferen-

Zelandia to. El legislativo no tiene la facul- cias entre programas o asignacio-
tad de hacer propuestas de gastos y, nes, siempre que ninguna asigna-
por una convencin, puede dismi- cin sea aumentada ms del 5 por
nuir pero no aumentar los gastos. ciento.
Espaa El ejecutivo propone el presupues- El consejo de ministros, a propues-

to. El legislativo puede enmendarlo ta del ministro de economa y ha-
o rechazarlo. cienda, puede transferir fondos
entre programas de distinta juris-
diccin pero de una misma funcin.
Los cambios de programa dentro
de una misma agencia son autoriza-
dos por el ministro de economa y
hacienda; para transferir fondos
entre funciones se requiere confor-
midad parlamentaria.
Fuentes: Alian, B. (1994) y Ter-Minassian, T., Prente, P. y Martnez Mndez, P. (1995).
Coordinacin de polticas
La coordinacin de polticas ha ocupado un lugar importante en las

reformas presupuestarias de las dos ltimas dcadas. El gabinete como
cuerpo ha tomado un papel cada vez ms activo en las discusiones. La
forma preferida para la coordinacin de polticas ha sido la formacin
dentro del gabinete de comits de diversa ndole, normalmente con la
participacin de varios ministros.
Lo relativo a polticas macroeconmicas, fundamentalmente
definiciones sobre dficit y endeudamiento, ha estado en general concentra-
do en el ministerio de finanzas con participacin de la autoridad monetaria
y en general no ha sido motivo de debate parlamentario.
En donde ocurre un cambio importante es en el enfoque general del
presupuesto y en el papel que cada ministro juega dentro del gabinete. Se
ha acentuado el enfoque de arriba hacia abajo. A la prctica seguida por el
Reino Unido, Australia y Nueva Zelandia se han agregado en aos recientes
Suecia y Espaa. Las negociaciones bilaterales entre un ministro y el jefe
de gobierno han sido reemplazadas por un trabajo colectivo y por negocia-

ciones multilaterales en donde cada ministro debe discutir cifras y

programas con todos sus pares, generalmente en un marco de competencia

colectiva y con lmites globales prefijados. La responsabilidad de los
ministros queda dada no solo por la buena marcha de su cartera sino
tambin por compartir responsabilidades como miembro solidario de un
cuerpo. Para facilitar las negociaciones, algunos pases han creado dentro
del gabinete un comit del gasto, presidido por el ministro de finanzas, que
adems hace un seguimiento de la preparacin del presupuesto en la fase
final dentro del ejecutivo.
La coordinacin de polticas y las formas de implementarlas han
requerido mayor informacin y mejores mecanismos de comunicacin
dentro del ejecutivo. Los pases industrializados van usando cada vez ms
los estudios de evaluacin de programas existentes como un paso previo
para la implementacin de polticas del gasto.
Marco macroeconmico, proyecciones
Todos los pases estudiados incluyen en sus presupuestos proyecciones para

perodos que van de tres a cinco aos. En algunos casos esas proyecciones
obedecen a un requerimiento legal y en otros forman parte de la prctica.
Normalmente las proyecciones son de carcter indicativo, pero a veces
tienen un carcter ms formal, en cuanto integran de manera detallada los
documentos de presupuesto. En todos los pases estudiados hay un ejercicio
de aprobacin anual del presupuesto, aunque en Estados Unidos se est
debatiendo el posible paso a un presupuesto bianual.
Los pases industrializados analizados dan gran importancia a las
proyecciones macroeconmicas y aunque han logrado un grado satisfacto-
rio de precisin, continan haciendo esfuerzos por mejorarlas. La mayora
utiliza estimaciones propias. Canad, en cambio, descansa en un promedio
de proyecciones hechas por distintas instituciones o grupos de estudio del
sector privado dentro del sector privado. En el Reino Unido, las proyeccio-
nes y el pronstico de la economa son sometidos al examen de un panel de
expertos que actan como evaluadores independientes. En Australia se
incluye en el presupuesto un ejercicio de conciliacin entre proyecciones
del ejercicio anterior y datos observados, con una explicacin sobre el
origen de las diferencias.
Tabla 9.2
Horizonte de programacin, proyecciones

Pas Disposiciones sobre Guas macroeconmicas de
planeamiento plurianual y programacin presupuestaria
proyecciones
Estados La ley requiere un planeamien- El objetivo para la reduccin del dfi-

Unidos to plurianual, el presupuesto cit presupuestario deviene del BEA
para el ao ms cinco afios, (anteriormente del GRH). Si no se
incluyendo tanto proyecciones alcanza el objetivo de reduccin, se
generales como de programas. pone en marcha un proceso de cortes
automticos.
Canad Para proyecciones generales se Se ha fijado una meta de inflacin del

trabaja a dos aos: el presu- 1-3 por ciento en un programa que
puesto y uno ms. Para los gas- termina en 1998. Hay una estrategia de
tos a nivel de programas se reduccin del dficit en presupuestos
proyectan tres aos. bianuales mviles.
Reino No hay requisito legal. Las Sujeto a los requerimientos del tratado
Unido variables agregadas se proyec- de Maastricht. El plan a mediano plazo
tan a 5 aos. Los datos a nivel consiste en mantener el dficit dentro
de programa aparecen para el del lmite establecido en las estimacio-
presupuesto y dos aos ms. nes para los tres aos siguientes.
Suecia Se requiere un planeamiento No hay restricciones definidas por ley,

plurianual (cinco aos) pero no pero el actual plan a mediano plazo
hay aprobacin formal por el consiste en reducir los gastos en un 10
parlamento. Las estimaciones por ciento en un perodo de tres aos y
se presentan junto con el obtener supervit en el promedio del
presupuesto. A nivel de pro- ciclo.
gramas se proyecta a tres aos.
Australia El planeamiento plurianual no Se adopta un manejo prudente del

es un requerimiento legal, pero gasto y estabilidad impositiva. Se
junto a las estimaciones de busca obtener supervit en el prome-
presupuesto se presentan datos dio del ciclo.
para los tres aos siguientes.
Nueva La ley exige que junto con el La ley de responsabilidad fiscal esta-
Zelandia presupuesto para el ao ms blece cinco principios bsicos: reduc-
dos aos de proyecciones, se cin del endeudamiento, nivel pruden-
presente un informe de estrate- te de deuda, conservacin del capital
gia para 10 aos. social, manejo prudente de riesgos y
sistema impositivo predecible.
Espaa En la prctica existe un marco Sujeto al tratado de Maastricht. Adhe-

para los grandes totales a cinco sin al pacto de estabilidad de la
aos. Unin Econmica Europea.
Fuentes: Alian (1994) y Ter-Minassian, Prente y Martnez Mndez. (1995) y elaboracin propia.
Hay una tendencia a aumentar el perodo de programacin y de

proyecciones. En el caso de Nueva Zelandia, por ejemplo, la presentacin

del presupuesto va acompaada de un escenario macroeconmico de 10

aos. Para el caso de seguridad social hay una tendencia a producir
informacin para perodos de 30-40 aos.
Bondad de las estimaciones y proyecciones presupuestarias
Las estimaciones presupuestarias de los pases estudiados aparecen como

bastante acertadas, esto es, que hay pocas diferencias entre lo que se prev y
lo que se ejecuta y, en general, esas diferencias tienden a disminuir. El cuadro
9.1 presenta las diferencias porcentuales entre ejecucin y presupuesto para
la mayora de los pases para los ltimos 10 aos. En el caso de Estados
Unidos las diferencias, que son mayores que para los otros casos, tienden a
disminuir. Esas diferencias, que llegaron al 8,7 por ciento, han pasado de un
exceso de ej ecucin sobre lo presupuestado a la relacin inversa. Espaa, que
Cuadro 9.1
Diferencias porcentuales entre ejecucin y presupuesto original *
para algunos pases industrializados
E.U.A. Canad R. Unido Espaa Australia

1985 1,49 s.d. s.d. 7,59 s.d.
1986 -0,79 0,78 -0,73 15,78 s.d.
1987 1,21 2,22 -0,12 102,10 s.d.
1988 -0,71 -0,50 -1,75 11,69 s.d.
1989 5,07 0,29 3,72 24,37 1,27
1990 8,67 2,06 3,71 7,63 3,38
1991 7,27 -0,52 1,07 13,16 1,30
1992 -4,50 2,68 1,68 16,49 -0,28
1993 -6,01 0,00 -1,35 15,69 -0,63
1994 -3,59 -3,18 -1,30 2,88 1,17
1995 0,01 -1,75 0,20 2,16 -1,18
Promedio 5,01 1,40 1,56 19,96 1,32
Nota: * (ejecucin - presupuesto)/ presupuesto. Para el promedio se tom el valor

absoluto de este coeficiente.
Fuentes: Leyes de presupuesto de cada pas e informacin directa sobre ejecucin.
lleg a tener diferencias de ms del 100 por ciento, muestra en los ltimos
aos progresos significativos. El Reino Unido y Australia muestran pocos

desvos de la ejecucin con respecto a las estimaciones.

Los cuadros presentados en los captulos precedentes para algunos
pases permiten obtener algunas generalizaciones sobre las proyecciones.
Como era de esperar y puede verse en los casos en que se cont con cifras
adecuadas, a medida que las proyecciones se alejan del punto de partida el
error de prediccin aumenta, pero se mantiene dentro de lmites razonables
al punto que apenas supera el 7 por ciento para cinco aos para Estados
Unidos, y de no ms del 7 por ciento para el cuarto ao para Australia y
apenas mayor del 6 por ciento para el Reino Unido para su tercer ao.
Cuadro 9.2
Desvo promedio del ndice de gastos
ejecutados sobre gastos proyectados
Aos de proyeccin
Estados Unidos 1990-96 5,01 5,50 5,66 5,97 7,12
Australia 1989-96 1,32 2,88 4,10 6,82
Reino Unido 1986-96 1,56 1,26 6,09
Fuentes: Cuadros 2.2,4.1 y 6.1.
Se nota una mejora de las proyecciones a lo largo de los aos. El

cuadro 9.3 resume en forma de ndices los errores de prediccin. La
columna 1 resulta del promedio de los errores porcentuales de prediccin
de los aos uno a tres, la columna 2 refleja el mismo concepto para los aos
uno a cuatro y la columna 3 lo hace para los aos uno a cinco. El ltimo
rengln de cada pas muestra la tendencia. En los casos de Estados Unidos
y Australia se nota una disminucin en el tiempo de los errores de
prediccin. En el caso del Reino Unido no hay una tendencia definida,
aunque si se toman en cuenta los ltimos cuatro aos se nota igual
tendencia en los otros dos casos. Todo esto hace pensar que el acopio
informativo y las tcnicas de prediccin van mejorando y ahora se consigue
una mayor precisin.
La bondad de las proyecciones es algo crucial para el buen

funcionamiento de la economa, tanto para evitar ajustes no programados

en la marcha del sector pblico como para evitar generar incertidumbre en

el sector privado respecto a lo que el gobierno piensa sobre la evolucin de
la economa. Un punto importante en estas proyecciones es la prctica
introducida en algunos casos de requerir al ejecutivo que produzca un
informe explicando las diferencias entre lo presupuestado y ejecutado en
funcin de las proyecciones y del escenario macroeconmico elegido.
Cuadro 9.3
Promedios porcentuales de errores de prediccin
~n f
Aos
Pases Ejercicios
Ia3 Ia4 Ia5
Estados Unidos 1990-1991 9,74 9,83 10,14
1991-1992 7,47 6,73 5,96
1992-1993 3,34 3,34
1993-1994 3,94
tendencia (b) -2,154
Australia 1989-1990 3,15 4,36
1990-1991 5,79 5,94
1991-1992 3,18 4,84
1992-1993 1,58 1,95
1993-1994 0,91
tendencia (b) -0,868 -0,830
Reino Unido 1989-1990 6,50
1990-1991 7,11
1991-1992 3,31
1992-1993 1,01
1993-1994 2,81
tendencia (b) -1,348
Nota: (b) valor de b en la ecuacin y=a+bt, siendo / el nmero de aos.
Fuente: Cuadros 2.2,4.1, y 6.1.
Algunos aspectos del ciclo presupuestario han quedado ya sealados al

hablar de las relaciones del poder legislativo con el poder ejecutivo y de las
modalidades de coordinacin de las polticas a nivel de gabinete. La forma

como participan las agencias ejecutoras est en buena medida determinada

por la flexibilidad que tiene la composicin del gasto al momento de

iniciarse la preparacin del presupuesto. Naturalmente, y como se ha dicho,
han quedado atrs los aos en los que el presupuesto se haca teniendo en
cuenta las propuestas de las distintas agencias. El enfoque prevaleciente, de
arriba hacia abajo, deja mucho menos lugar a las agencias para proponer
nuevos programas. La competencia por fondos es ms intensa, las agencias
ejecutoras del gasto estn sujetas a una mayor presin y deben hacer un gran
esfuerzo para aumentar la eficiencia y evitar cortes indiscriminados. Frente
a ese panorama el desarrollo de informacin que sirva para justificar las
acciones se vuelve ms necesario y relevante. Los estudios de evaluacin y
de eficiencia van ganando en profundidad y van teniendo una mayor
cobertura, y en varios casos hay un esfuerzo por utilizar las demandas que
vienen de las reas de control para transformarlas en reformas.
Grfico 9.1
Duracin de las etapas de discusin del presupuesto
Nota: (*) comienza el ao fiscal

El grfico 9.1 presenta de manera resumida las principales etapas

de la discusin presupuestaria. Tpicamente el ciclo presupuestario toma

algo menos de 12 meses. Apenas concluido el ao fiscal, a nivel del

ejecutivo se comienzan a elaborar pautas para la preparacin del presupues-
to del ejercicio siguiente. En los extremos estn Estados Unidos y Australia.
Estados Unidos, con 18 meses de duracin, tiene un ciclo considerablemente
ms largo que los otros pases, mientras que Australia emplea slo siete
meses para la preparacin y aprobacin. En algunos casos el legislativo tiene
tiempo suficiente de analizar el presupuesto con detalle (Estados Unidos,
Suecia) y en otros el tiempo es ms bien reducido (Australia y Espaa).
Control
Control interno
El control interno descansa en buena medida en la asignacin de responsa-

bilidades claras a un funcionario de alto nivel en cada agencia. La mayora
de los pases estudiados han revisado en los ltimos aos la legislacin al
respecto y han creado un cuerpo de deberes y obligaciones para esos
funcionarios. Junto a ello se ha exigido un sistema de informes que tienden
a reflejar el manejo de cada agencia. En algunos casos existe un sistema de
auditora dentro del ejecutivo coordinado centralmente, en otros se ha
adoptado un modelo descentralizado. Prevalece el modelo de una orga-
nizacin con un ncleo central en el ente responsable de coordinar recursos
y programar los gastos, y con delegados o auditores en cada entidad.
Estados Unidos y Espaa se destacan por la importante insercin de tal
funcin dentro de la administracin pblica, por una notable presencia en
cada agencia y por una amplia cobertura de temas. En un esquema diferente
operan Australia y Nueva Zelandia, en donde no hay coordinacin central
y se descansa en estndares desarrollados por la profesin de contadores.
Los pases que operan con alguna centralizacin tienen normas de
auditora interna que se mantienen actualizadas conforme van ocurriendo
los desarrollos tecnolgicos. Los pases estudiados tienden a considerar
cada vez ms a la auditora como una herramienta gerencial que utilizan al
momento de tomar las decisiones.
Las normas de auditora interna, o bien la base legal de creacin de
los mecanismos correspondientes, indican que los auditores deben analizar
los gastos ms all del control de legalidad. Esto significa que tienen
autoridad y responsabilidad para juzgar el mrito y oportunidad de los gas-
Tabla 9.3
Control interno

Pas Control interno
Estados Unidos Las agencias federales son responsables del control interno, y la
mayora tiene un inspector general nombrado por el presidente y
aprobado por el congreso.
Canad La oficina del contralor general que depende del consejo del tesoro
se encarga del control.
Reino Unido Los titulares de los ministerios y agencias son responsables ante el
parlamento por una buena administracin, incluyendo el control
interno. La oficina de control interno del tesoro provee gua y
asistencia a los ministerios. Hay oficiales de cuenta directamente
responsables nombrados por los ministros o titulares de agencias,
aunque en su nombramiento se busca un visto bueno del ministerio
de finanzas.
Suecia Los ministerios y agencias gubernamentales son responsables por el

control interno. El ministro de finanzas es el responsable de
establecer los procedimientos de control gubernamental, en
colaboracin con la oficina nacional de auditora.
Australia Los ministros son responsables del control interno, bajo normas
generales del ministerio de finanzas.
Nueva Bajo instrucciones del tesoro, los titulares de los ministerios y

Zelandia agencias son responsables por el control interno.
Espaa Los ministerios son responsables. Existe una organizacin centrada

en el ministerio de hacienda que gua bajo normas muy detalladas
la labor de auditores (interventores delegados), destacados en todos
los ministerios y que lo hace parcialmente en los entes autnomos.
Fuentes: Alian, B. (1994) y Ter-Minassian, T., Prente, P. y Martnez Mndez, P. (1995) y

entrevistas personales.
tos y aun el impacto de los programas que examinan. En la prctica esto

funciona de manera despareja. Hay diferencias entre los pases estudiados,
y dentro de cada pas hay diferencias, a veces notables, entre agencias. Los
auditores del poder ejecutivo colaboran en algunos casos en el examen de
los indicadores de desempeo y en cierta medida en su desarrollo y
refinamiento, pero en general consideran a esto como algo suplementario.
Por lo comn, los auditores internos no tienen un papel significativo en el

anlisis de eficacia de programas o de evaluacin.

Control externo
Todos los pases estudiados tienen un rgano que controla las operaciones
del ejecutivo y que depende del poder legislativo, salvo en el caso de
Suecia, donde la dependencia es menos clara. En todos los casos se trata de
organizaciones que operan con independencia, que cuentan con personal
bien calificado, que gozan de un alto prestigio en la sociedad y cuyos
informes son seguidos con gran atencin en el sector pblico.
Los casos vistos guardan un paralelismo en su evolucin. En todos
ellos se pas de un control de comprobante por comprobante a uno basado
en muestreo y con un enfoque orientado a identificar reas de riesgo, para
agregarse ms tarde objetivos tales como el impulso de criterios de eficiencia
y eficacia en el manejo de los recursos y de reformas administrativas.
El cometido central ha continuado siendo el de cuidar el cumpli-
miento de aspectos legales y de procedimiento en el manejo de los fondos
pblicos que consume la parte ms importante de la disponibilidad de
recursos. Otra rea son los estudios de "valor por dinero" (VFM), que
consumen en promedio de un 20 a un 30 por ciento de los recursos.
Algunos de estos rganos desempean un papel importante en promover
cambios en la legislacin o en las prcticas administrativas y en algunos
casos son fuente de informacin a los legisladores sobre proyectos de ley
que se discuten en las cmaras.
En la mayora de los casos hay una buena coordinacin entre la
funcin de control interno y la de control externo, desempeando el rgano
encargado de esta segunda funcin un papel rector en la orientacin de la
auditora sobre el sector pblico. Cada vez en mayor medida los sistemas
externos de control utilizan recursos del sector privado en las auditoras de
agencias del gobierno. Esto se ha vuelto ms notable en aquellos pases que
exigen estados contables auditados para sus entes pblicos.
Hay una clara tendencia a dar una mayor publicidad a los informes
de los rganos de control externo. En alguna medida, la influencia de estos
entes descansa en la repercusin que tienen sus informes. Algunos de los
rganos de control externo -Estados Unidos, Canad y el Reino Unido, por
ejemplo- tienen un sistema de seguimiento a nivel parlamentario sobre las
recomendaciones de perodos anteriores.
Tabla 9.4
Control externo

Pas Control externo
Estados La oficina general de auditora (GAO), que depende del congreso, es

Unidos el auditor general para el poder ejecutivo. A partir de 1997 existe el
requisito, por parte del ejecutivo, de un informe exhaustivo de
auditora financiera.
Canad La oficina nacional de auditora, rgano independiente que informa

al congreso, audita los distintos organismos del gobierno central. Un
porcentaje importante de los recursos se dedican a estudios de "valor
por dinero".
Reino Unido La oficina nacional de auditora tiene la responsabilidad mxima por

el control externo gubernamental. Certifica las cuentas de alrededor
de 500 agencias y ministerios y prepara informes para el parlamento
segn el enfoque de las tres "E". Hay otro ente, la comisin de
auditora, que controla al servicio de salud y designa auditores para
los gobiernos locales.
Suecia La oficina nacional de auditora y los auditores del parlamento son

responsables por el control externo. Hay un esfuerzo sustancial en
materia de anlisis de eficiencia y eficacia.
Australia El control externo es realizado por el auditor general, director de la

oficina nacional de auditora, que presenta anualmente al parlamento
un informe de auditora financiera sobre las cuentas y los registros de
todos los departamentos y agencias gubernamentales. Hay un
esfuerzo importante de estudios de eficiencia.
Nueva La oficina de auditora es responsable del control externo, y debe

Zelandia presentar al parlamento un informe semestral y anual en base a los
informes preparados por el tesoro y los ministerios. Las agencias
gubernamentales pueden utilizar a la oficina de auditora o a auditores
del sector privado.
Espaa El tribunal de cuentas que informa al congreso lleva a cabo el control

externo en el gobierno central, entes autnomos y una parte de las
comunidades autnomas. El control est fundamentalmente orientado
a cuestiones de legalidad y regularidad.
Fuente: Elaboracin propia basada en entrevistas.

Hay diferencias de opinin sobre el papel que los organismos de

control deben jugar en temas especficos de poltica, aunque parece

aceptarse lo relativo a control de la calidad de la informacin que alimenta

las decisiones de poltica. Algunos rganos como la GAO incursionan
abiertamente en temas de polticas pblicas, mientras que otros organismos
de control tienen particular cuidado en no opinar sobre tales temas,
hacindolo ms bien acerca de la marcha de un programa en relacin a las
polticas previamente definidas. Parece legtimo que el rgano de control
cuestione y juzgue si la decisin que llev o lleva a la adopcin de una
determinada poltica ha sido tomada sobre bases informativas adecuadas y
confiables, pero tal actividad no es frecuente.
El cuadro 9.4 muestra el porcentaje del presupuesto total gastado
en el rgano de control externo para la mayora de los pases industrializa-
dos incluidos en este estudio. Como puede verse, estos pases no dedican
montos significativos al control externo. Los porcentajes van desde un
0,015 por ciento para el Reino Unido a 0,034 por ciento para Suecia.
Tampoco se nota una tendencia a un aumento de recursos a su disposicin.
Ms que la cantidad de recursos, la influencia est dada por la capacidad
tcnica de sus funcionarios y por su insercin institucional.
Cuadro 9.4
rganos de control externo
Recursos presupuestarios en porcentajes del presupuesto total
Aos E.U.A.* Canad R.Unido Australia Suecia Espaa

88/89 0,030 0,048 0,016 s.d. s.d. 0,012
89/90 0,029 0,051 0,016 0,056 0,038 0,012
90/91 0,032 0,052 0,016 0,060 0,038 0,015
91/92 0,034 0,052 0,017 0,068 0,033 0,017
92/93 0,031 0,049 0,016 0,075 0,030 0,016
93/94 0,029 0,050 0,015 0,066 0,027 0,017
94/95 0,028 0,049 0,015 0,060 0,033 0,017
95/96 0,032 0,046 s.d. 0,051 s.d. 0,019
Nota: * incluye cobro de servicios, s.d. sin datos.
Fuentes: Presupuestos e informes de ejecucin de cada pas.
Evaluacin

La organizacin de la funcin de evaluacin cobra caractersticas diferentes

en los pases vistos. En algunos casos est muy difundida y ha quedado
incorporada a la cultura de la administracin pblica; en otros, se usa slo
espordicamente y se confa ms en incentivos algo ms directos estableci-
dos ex ante; en algunos otros casos existe de manera difundida aunque con
mecanismos ms bien rgidos orientados a vigilar el cumplimiento de
procesos o normas; y en otros, se prefiere algo ms cercano a un dilogo
entre un ente supervisor y cada agencia.
En Estados Unidos la funcin est en una franca evolucin y es
posible que, a partir de la puesta en prctica de la GPRA, las tareas rela-
cionadas experimenten un impulso. Por de pronto, si bien la agencia central
dentro del ejecutivo, la OMB, apoya y se ve dispuesta a promover estudios
de evaluacin, stos quedan enteramente a merced de la iniciativa de las
agencias, las cuales en algunos casos realizan estudios formales pero no
bajo un plan central ni en relacin con una agencia especializada que haga
un seguimiento. La GAO, en cambio, realiza una intensa actividad en este
sentido y en algunos casos utiliza evaluaciones de las propias agencias. En
trminos comparativos, hay un desarrollo limitado de la funcin de
evaluacin, frente a un examen poltico muy exigente y minucioso que
supera el grado de revisin que se da en otros pases.
En Canad hay una larga tradicin y se cuenta con estructuras,
organizacin y un amplio nmero de profesionales con experiencia en la
materia. Prcticamente todos los ministerios y agencias tienen una oficina
encargada de esta funcin. El consejo del tesoro ejerce un liderazgo y
procura impulsar los estudios de evaluacin, a la vez que ejerce un cierto
control de calidad, pero el grueso de las tareas es hecho por las propias
agencias. La oficina del auditor general produce estudios en profundidad
del tipo "valor por dinero" y de tanto en tanto hace estudios para evaluar el
estado de la funcin evaluacin. La evaluacin se ha ido alejando de un
enfoque de vigilancia, pasando a uno de dilogo, tratando de impulsar
cambios a travs del intercambio de informacin y poniendo nfasis en la
difusin de las mejores prcticas.
En el Reino Unido las pautas son fijadas por la tesorera, pero cada
oficina es responsable de la evaluacin de sus programas. Hay nfasis en
la consideracin de alternativas, por lo cual el trmino ms usado es
evaluacin de polticas. No hay una organizacin especfica responsable del
sistema ni una forma tpica de acometer la tarea dentro de cada agencia,

donde puede ser llevada a cabo, por ejemplo, por un gerente de programa,

por unidades de control con personal especializado, por una divisin de

polticas, o por una combinacin de unidades a distinto nivel. Las evalua-
ciones tienen una difusin limitada. La oficina nacional de auditora
conduce estudios de "valor por dinero" y en algunos casos hace evaluacio-
nes de programas particulares.
Australia utiliza la evaluacin de programas de manera intensa.
Tiene un sistema descentralizado, correspondindole a cada ministerio la
preparacin de su programa de evaluacin. Hay publicidad sobre los
estudios en marcha, y sobre los resultados. No as sobre el seguimiento de
las recomendaciones, que se consideran informes internos. Estas tareas
estn incorporadas a la cultura de la administracin pblica. La NAO lleva
a cabo estudios de "valor por dinero".
En Nueva Zelandia no hay un sistema estructurado ni hay planes
para desarrollarlo en el futuro inmediato, aunque algunas agencias hacen
evaluaciones. El nfasis est en los controles ex ante, tanto en materia de
estudios para el diseo de polticas como en la determinacin precisa de
responsabilidades a distintos niveles. Se piensa que los incentivos y
controles a travs de contratos satisfacen en buena parte las necesidades
requeridas para impulsar la eficiencia y la efectividad de los programas.
La aplicacin de criterios de eficiencia
Esta es un rea central y tal vez el nudo alrededor del cual quedan
marcadas las diferencias ms notables entre los pases industrializados
analizados y los pases latinoamericanos. La eficiencia se impulsa por dis-
tintos canales: a travs de una revisin rigurosa de los distintos programas
por parte del gabinete, de indicadores de resultados que forman parte
intrnseca de la discusin presupuestaria, de estudios sistemticos sobre la
utilizacin de los recursos que son luego utilizados en las decisiones presu-
puestarias, de incentivos a la labor gerencial, tcnicas de control vinculadas
a criterios de eficiencia, etc. Los pases estudiados han realizado buenos
progresos en la utilizacin del presupuesto para introducir criterios de
eficiencia en el uso de los recursos.
La mayora de esos pases avanza hacia la definicin de indicadores
de gestin combinados con un presupuesto por programas. Estados Unidos
avanza con una base legal muy fuerte y con metas en el tiempo bien
especficas; Suecia ha hecho un extenso uso de esos indicadores, que

acompaan la preparacin del presupuesto, y tiene en marcha un programa

de estudios de eficiencia. El manejo de los presupuestos dentro de cada pas

ha ido cambiando, pasndose gradualmente de un presupuesto de recursos
a un presupuesto de resultados. Australia y Nueva Zelandia han dado
particular nfasis al desarrollo de capacidad gerencial y al uso flexible de
recursos combinado con incentivos a los responsables de programas
creando condiciones favorables para un uso adecuado de recursos y para
impulsar reformas.
El enfoque de incluir proyecciones de gastos detalladas por
programa tiene la ventaja de proveer bases de discusin firmes en ejercicios
futuros y libera al gabinete de volver a discutir cuestiones que ya han sido
analizadas en ejercicios anteriores. El sistema parece contribuir a un
enfoque incremental y esto parece que ocurre en algunos pases, donde hay
pequeas adiciones en muchos programas sin que en cada caso existan
bases muy firmes para cuestionar la falta de legitimidad de los requerimien-
tos. El denominado dividendo de eficiencia probablemente sea una
respuesta parcial a ese problema. La proyecciones por s solas no evitan el
aumento de los gastos pero dan a los miembros del gabinete una informa-
cin ms clara para el anlisis de los cambios.
Control, evaluacin e incentivos
Hay diferencias entre los pases industrializados estudiados. En un extremo

del espectro est Nueva Zelandia, en donde las reformas se asientan en el
diseo de los incentivos para inducir ciertas conductas que lleven a aumentar
la correspondencia entre preferencias de los votantes y prestacin de
servicios y a mejorar la eficiencia en esa prestacin, valindose de las fuerzas
que generan la competencia, la publicidad de los actos y el desarrollo de
relaciones contractuales claras, con un gran acento en la evaluacin ex ante.
Luego est el sistema canadiense, que se basa en transparencia e informacin
a distintos niveles y que pone un alto nfasis en la evaluacin ex post, con un
carcter constructivo de alta cooperacin entre el que formula la poltica y
quien presta los servicios. Lo aplicado en Estados Unidos es ms bien un
enfoque de control basado en transparencia y evaluacin ex post, pero con
prevalencia de la idea central de vigilancia. Suecia e Inglaterra estn en una
situacin intermedia entre Nueva Zelandia y Estados Unidos, contando
Suecia con una mayor tradicin en materia de separacin entre las funciones
de formacin de polticas y prestacin de servicios.
En general, las reformas buscan profundizar en el fortalecimiento

de las unidades de decisin y la capacidad de ejecucin. En lugar de re-

formas que abarquen todo el sector pblico se avanza donde se puede avan-

zar, operando selectivamente. Son raros los intentos de comenzar con algu-
na medida, sobre todo el sector pblico. Hay una bsqueda de consenso,
una mayor participacin, gran nfasis en entrenamiento y preparacin para
quienes deben aplicar las reformas. Estas han pasado la etapa de formula-
cin del presupuesto, movindose a las etapas de seguimiento y control.

Parte III
La experiencia de los pases
latinoamericanos
AlTStilIi
Brasil
chile
CTotorofoisi
m
m
Venezuela
Ln xp@riiciii de los pulses
latinoaisiericEiioSo resuiii@n cmp^F^tl

10

Argentina

La experiencia argentina en materia de presupuesto y control muestra las
vicisitudes de un pas joven, en desarrollo, que ha tenido altibajos importan-
tes. Una vez superadas las dificultades de un perodo relativamente reciente
de alto desorden financiero, se encamina a un reordenamiento institucional
estable y moderno y en ese rumbo puede beneficiarse enormemente de
varias de las experiencias vistas en captulos anteriores.
Este captulo contiene una resea histrica que incluye el perodo
colonial, cuyo contenido debe considerarse comn a los captulos que
siguen, contina con un anlisis del proceso presupuestario en sus distintas
fases y de los sistemas informativos existentes y concluye con un estudio
de los sistemas de control interno y externo.
Noticia histrica
En Argentina pueden distinguirse cuatro etapas histricas en materia de

presupuesto. Una que va desde la poca de la colonia y se extiende hasta los
primeros pasos de la formacin de la unidad nacional, una segunda, que
corresponde a la etapa del orden constitucional y desarrollos posteriores, la
tercera que va desde 1947 hasta concluir la dcada del 80 y la ltima desde
1990 hasta nuestros das.
El perodo colonial
Durante el perodo colonial la organizacin no fue uniforme pero

bsicamente durante los siglos XVI y XVII las instituciones no cambiaron
mucho. Recin en el siglo siguiente aparecen nuevas modalidades
organizativas y concepciones diferentes en cuanto al manejo de la hacienda
pblica y su control.
En un principio la hacienda Indiana recibi el nombre de Hacienda
Real. Durante mucho tiempo no hubo separacin entre el patrimonio y las
cuentas del estado y las cuentas del rey. La colonia se desarrolla durante la
poca de la monarqua absoluta espaola, donde todo estaba altamente
230 Captulo 10. Argentina
centralizado. El sistema administrativo se compona del rey, el Consejo de

Indias y de modo secundario la Casa de Contratacin de Sevilla y el consejo

de hacienda. A esos rganos que operaban en Espaa se agregan los

existentes en las colonias.
El rey posea facultades omnmodas en lo relativo a hacienda y si
bien deleg gran parte de la administracin mayor en los otros rganos y en
parte en los que lo representaban en los nuevos territorios, se reserv
determinadas facultades, entre las que estaban el nombramiento de
funcionarios permanentes, la aprobacin de los tributos y la fijacin de
gastos de la hacienda.
El Consejo de Indias deba velar por el desarrollo y fomento de la
Hacienda Real y fiscalizar la actuacin de los oficiales reales. La fiscaliza-
cin se haca a travs de visitas o inspecciones a los lugares donde operaban
los delegados reales y a travs del examen de la documentacin que
contena las cuentas de la hacienda pblica en cada una de las divisiones
administrativas de la Colonia.
La Casa de Contratacin de Sevilla fue anterior al Consejo y tuvo
en principio funciones de organismo rector del comercio peninsular con las
Indias y de supervisin fiscal. Cuando se cre el Consejo de Indias la
mayora de esas funciones le fueron transferidas, pero la Casa mantuvo
algunas facultades en particular en relacin con los movimientos y custodia
del oro y la plata.
En las colonias estaba la figura del virrey, que tena el control
administrativo de su territorio organizado en gobernaciones y nombraba a
funcionarios subalternos. Existan los fiscales y oidores de las audiencias,
rganos tpicamente fiscalizadores de la actuacin de los oficiales de la real
hacienda, cuya facultad de control se extenda incluso sobre el virrey. Para
el control de la hacienda en los territorios coloniales la corona de Espaa
se vali de varias instituciones: fianzas, visitas, rendicin de cuentas y
juicios de residencia.
Las visitas eran inspecciones ordenadas por las autoridades
superiores para verificar la actuacin de todo un virreinato o capitana
general o bien sobre la gestin de determinados funcionarios. Estas, que se
procuraba mantenerlas en secreto, eran despachadas en cualquier momento.
Cada visita tena trminos de referencia a los que deba ajustarse el visitador,
quien luego se vala de distintos medios para hacer su indagacin: examen de
documentacin, denuncias y testimonios, estos ltimos rodeados de fuertes
Parte III. La experiencia de los pases latinoamericanos 231
garantas en cuanto a confidencialidad. Terminada una visita se redactaba un

memorial ajustado (resumen) que se enviaba al Consejo de Indias.

Los juicios de residencia consistan en el examen de cuentas que se

tomaba de los actos cumplidos por un funcionario pblico al concluir el
desempeo de su cargo. Estos juicios, que se regan por un detallado ritual,
reciben aquel nombre de la exigencia hacia el funcionario saliente de
permanecer en el lugar hasta concluido el examen de su actuacin. Tenan
una fase secreta en que el juez averiguaba la conducta del funcionario
juzgado y una pblica en que se escuchaban quejas y reciban denuncias.
La institucin fue muy controvertida. Varios autores coinciden en que
limitaba la creatividad y autonoma de los mejores funcionarios, pero tal
vez hay que juzgarlo en las condiciones de la poca en que operativamente
haba dificultades para conseguir funcionarios rectos. Algunos han visto un
mecanismo embrionario de participacin popular en el control de la
hacienda pblica que abra a todos, incluso a los indios, la posibilidad de
hacer conocer sus quejas, y que limitaba la arrogancia de los funcionarios.
La constitucin de Cdiz de 1812 recogi esta institucin con el nombre de
juicios de responsabilidad.
En 1542 bajo normas uniformes para todos los territorios indianos
se estableci la obligacin de enviar una rendicin detallada de cuentas
cada tres aos, cosa que rigi hasta que en 1605 se crearon los tribunales
de cuentas. Aparentemente la hacienda pblica creci, los gobernadores
tenan un cmulo grande de funciones y la calidad de esas rendiciones fue
disminuyendo. Los tribunales de cuentas tuvieron asiento en la ciudad de
Los Reyes (hoy Lima), en Mxico y en Santa Fe de Bogot. Estos tri-
bunales estaban formados por tres contadores y seguan los mismos
principios y procedimientos que aplicaba la contadura mayor de cuentas de
Castilla. Tenan funciones de control sobre todos los oficiales reales y
tesoreros, administradores, perceptores de renta, etc. Reciban las fianzas
de esos funcionarios y revisaban las rendiciones de cuentas que stos
entregaban. Entendan tambin en el cobro de atrasos al fisco. Un miembro
del tribunal asista con voz y voto a las reuniones de juntas de hacienda que
convocaba el virrey. Estos tribunales de cuentas estuvieron vigentes durante
la mayor parte del perodo colonial hasta que fueron sustituidos por
organismos similares creados por los diversos centros de poder una vez que
obtuvieron la independencia de Espaa.
El control se haca en gran medida por las audiencias, especie de
cuerpo de auditora formada por oidores. Estas, a pesar de tener una
posicin jerrquica menor al virrey, estaban facultadas para criticar sus

disposiciones, aunque sin publicidad. Si el virrey insista en una posicin

objetada por la audiencia, sta poda apelar ante la Corona e incluso podan

hacerlo los oidores en forma individual. Prcticamente todos los actos
jurdicos de importancia requeran una confirmacin real.
Con la llegada al trono de los monarcas de Borbn se inici un
perodo de reformas polticas y administrativas con un claro sentido centra-
lizador que tuvo repercusiones importantes en los territorios de Indias. El
eje central de las reformas lo constituy la creacin de intendencias
mediante una ordenanza real de 1786. Con la creacin de las intendencias
termin el perodo de organizacin administrativa de los siglos XVI y XVII
que se caracteriz por la autonoma de las distintas demarcaciones
territoriales creadas con fines fiscales. Bajo el nuevo sistema los goberna-
dores, corregidores y alcaldes fueron sustituidos por intendentes.
En 1767 se cre en el Virreinato del Ro de la Plata -al igual que
en Mxico, Per y Santaf de Bogot- el tribunal de cuentas. La preocupa-
cin fundamental fue establecer un ordenamiento para la percepcin de
rentas y su distribucin entre la parte que deba remitirse a la metrpolis y
la parte que se autorizaba gastar para el mantenimiento del orden pblico
y la prestacin de servicios en las colonias. Exista naturalmente una
necesidad de ordenamiento financiero y haba un derecho que exista en la
metrpolis y que era vlido para las colonias. Adems, la idea de una
planificacin anticipada de los gastos no era una cuestin generalizada a
fines del siglo XVIII.
La Argentina independiente
El tribunal de cuentas sigui vigente durante el proceso de emancipacin

entre 1810 y 1820, ao ste en que fue abolido. Un primer antecedente en
materia presupuestaria data de 1822 en la provincia de Buenos Aires,
cuando el presupuesto confeccionado por el poder ejecutivo fue sometido
a la legislatura para su aprobacin. Cabe mencionar tambin la Constitucin
de 1826, que estableca la facultad del poder ejecutivo en la preparacin del
presupuesto y la prerrogativa del congreso nacional para fijar anualmente
los gastos teniendo en cuenta lo solicitado por el poder ejecutivo.
Luego vino el largo y tumultuoso proceso poltico que abarc de
1827 a 1853, sin un gobierno central, conocido en la historia argentina
como perodo de la anarqua. Cada provincia se gobernaba a s misma, y
haba agrupamientos de fuerzas con cambios frecuentes en el panorama

poltico. Durante esos aos el gobierno de la mayor provincia argentina,

Buenos Aires, asumi un poder hegemnico sobre las dems y tom a su

cargo las relaciones con el exterior. Este perodo caracterizado por luchas
intestinas con participacin muy reducida de la poblacin, y alta concentra-
cin de poder en pocos dirigentes, careci de un desarrollo institucional y
jurdico en lo relativo a normas para el manejo de los fondos pblicos.
La cada del gobernador de la provincia de Buenos Aires el 3 de
febrero de 1852 permiti el ascenso de una nueva clase dirigente. Se
produjo un reacomodamiento de fuerzas y en poco tiempo ms se sentaron
las bases para organizar institucionalmente un pas moderno a partir de una
constitucin aprobada con un alto consenso de las fuerzas en disputa.
La constitucin de 1853 distribuye entre la nacin y las provincias
el poder para recaudar impuestos y asignar responsabilidades en materia de
gastos. El criterio predominante en materia de organizacin fiscal entre
niveles de gobierno es que las provincias, por ser histricamente anteriores
a la existencia de la nacin, retenan todo el poder no expresamente
delegado a travs de la constitucin. Este poder retenido inclua expresa-
mente la facultad de imponer tributos directos, como el que grava la
propiedad, delegando en la nacin la facultad de aplicar impuestos
indirectos, entre los cuales el ms importante en el siglo pasado estaba
constituido por los derechos aduaneros.
La organizacin del pas con base en la constitucin de 1853
permiti el desarrollo de institutos vinculados con la aprobacin de los
gastos al disponer, en el artculo 76, inciso 7, que corresponde al congreso
fijar anualmente el presupuesto de gastos de la nacin y aprobar o desechar
la cuenta de inversin. Asimismo, por ley 217 de 1859 se establece el
reglamento de pagos de la tesorera, al disponer los procedimientos que
deban seguirse para las erogaciones, asignando responsabilidades a la
contadura general, a las tesoreras nacionales y al ministerio de hacienda.
Lo plasmado en la constitucin de 1853 no alcanz para lograr la
unidad nacional. La provincia de Buenos Aires no adhiri y qued fuera de
la Confederacin. Aos ms tarde se produjo la unidad nacional y el
desarrollo de las instituciones cobra un ritmo impresionante. El movimiento
de modernizacin invadi todos los mbitos. En materia presupuestaria se
dict en 1870 la ley 428 o ley de contabilidad, que habra de regir por ms
de 70 aos y que constituye un hito incuestionable en ese campo. Esta ley
dispuso en detalle el procedimiento y la forma de presentacin de la cuenta

de inversin del poder ejecutivo al congreso nacional.

En 1898 se produjeron importantes avances en la reglamentacin

del proceso presupuestario, especialmente en lo relativo a las normas sobre
contratos y obligaciones que significasen compromisos para el fisco. A
travs de los aos se fueron dictando normas de distinto tipo para ir
encuadrando las cuestiones presupuestarias, hasta que en 1932 se dict la
ley complementaria permanente de presupuesto que ordenaba la legislacin
al respecto y completaba las normas de la ley de contabilidad de 1870.
Evolucin entre 1947y 1990
En 1947 se sanciona la ley 12.961, que establece normas para la presenta-

cin y formulacin del presupuesto general de la nacin, el rgimen del
ejercicio financiero y la presentacin de la cuenta de inversin. La nueva
ley procur dar vigencia al principio de universalidad del presupuesto,
haciendo obligatoria la inclusin en l de todos los ingresos y gastos de la
administracin nacional y de los entes descentralizados. Asimismo se
comenz a distinguir entre gastos corrientes y gastos de capital, establecin-
dose que al presentar el presupuesto, el poder ejecutivo deba acompaar
el programa de trabajos pblicos. Dicho ordenamiento permita reapropiar
aquellos gastos que hubieran sido comprometidos pero no pagados, y
adems fijaba un perodo adicional de tres meses para imputar gastos al
ejercicio anterior. Estas normas hacan difcil establecer un seguimiento
riguroso del resultado fiscal.
En 1956 se adopta explcitamente la separacin de gastos corrientes
y gastos de capital, se modifica el ejercicio financiero llevndolo de ao
calendario al 1 de noviembre-31 de octubre y se adopta el presupuesto de
competencia en materia de gastos. Este concepto significa implcitamente
que los gastos incluidos en un presupuesto pueden computarse aun cuando
no haya recursos. Al hacerse el compromiso de un gasto y no ordenarse el
pago, se genera una deuda cuyo pago deber realizarse en el ejercicio
corriente o en los siguientes con los recursos del ao vigente. Transitoria-
mente esos gastos quedan registrados en una cuenta que se denomina
residuos pasivos, con una duracin mxima de dos aos que luego se acort.
Tambin en 1956 se crea un rgano de contralor externo llamado
Tribunal de Cuentas de la Nacin y que habra de funcionar hasta 1992. Ese
tribunal, que tom el modelo europeo, estaba constituido por cinco
miembros, todos contadores pblicos, y con carcter de inamovibles. El

tribunal ejerca un control de legalidad de los actos del poder ejecutivo que

inclua un examen previo detallado sobre cada operacin. Sus funciones

comprendan el control preventivo, es decir la facultad de observacin de
los decretos del poder ejecutivo que no se ajustaran a las disposiciones
legales. Asimismo, el tribunal de cuentas llevaba adelante los juicios de
cuentas y de responsabilidad e intervena en los decretos de insistencia del
poder ejecutivo ante sus observaciones, comunicando al congreso.
En 1963 se crea la oficina nacional de presupuesto, se agrega la
clasificacin de los gastos por funciones y se establece que el presupuesto
deba mostrar los objetivos, especificar programas e incluir un costeo
detallado de esos programas. Estas directivas fueron tomadas en cuenta
para la elaboracin del presupuesto que se preparaba en 1966, pero la inte-
rrupcin del gobierno constitucional impidi el desarrollo necesario. En
1965 se haba vuelto al ao calendario para encuadrar el ejercicio financiero.
Un largo perodo de inestabilidad poltica, a veces con alta
concentracin de poder y una sucesin de crisis financieras con predominio
de inflacin a tasas variables y con episodios de hiperinflacin, fue
deteriorando en forma severa las instituciones presupuestarias. En esencia,
el presupuesto como ejercicio de proyeccin anticipada de gastos
desapareci. Los presupuestos aprobados, cuando ello ocurra a comienzo
de perodo, experimentaban en la ejecucin mltiples cambios, en otros
casos se sancionaban a mitad de ao y muchas veces una vez concluido el
ejercicio. Durante varios aos hubo una confusin permanente entre
presupuesto y ejecucin, haciendo que los gastos fueran una especie de giro
contra una autorizacin permanentemente abierta para gastar. Este
fenmeno ocurri tanto en pocas en que hubo parlamento como cuando
ste no funcion. La dificultad de contar con un marco de estabilidad haca
difcil contar con un presupuesto y a su vez la ausencia de presupuesto
impeda una conduccin macroeconmica ordenada.
De esta poca datan varios intentos por dar a la inflacin un
tratamiento sistemtico dentro del presupuesto. Pero la mayora de los
arreglos fueron intentos de contener los gastos a cualquier precio antes que
descubrir maneras de proveer algn mecanismo que mejorara la eficiencia
del gasto en medio del desorden provocado por la inflacin. Este perodo
se caracteriza tambin por la generacin de ingentes gastos que no tenan
una traduccin clara y explcita en las cuentas pblicas, como ocurri con
la acumulacin de deudas indocumentadas en el Sistema de Previsin
Social, relaciones con las provincias, deudas con contratistas derivadas de

aplicacin de controvertidas normas de indexacin, deudas derivadas de

juicios contra el estado por una gama muy variada de motivos y cuantiosas

prdidas del banco central. En ese perodo, el banco central experiment
prdidas considerables originadas en obligaciones de seguros de cambio,
auxilio al sistema financiero, cumplimiento de los programas de garanta de
depsitos, un sistema de remuneracin de reservas exigidas y en menor
medida en polticas de redescuento para subsidiar la tasa de inters.
De 1990 a la fecha
En 1989 se produjo un cambio de gobierno y se inicia una etapa de

profundas reformas en la administracin del estado y en las polticas
pblicas. Argentina estaba en el medio de un proceso hiperinlacionario con
riesgos graves y difciles de predecir. La falta de un ordenamiento
institucional firme y el propio proceso inflacionario, desbordado a veces,
dejaron las huellas de un deterioro profundo en torno al proceso presupues-
tario. El presupuesto no era utilizado como mecanismo para asignar
recursos ni para hacer un seguimiento de polticas. No haba normas que
regularan el crdito pblico y haba pasivos importantes que no tenan un
registro adecuado. Los sistemas existentes no generaban informacin
confiable y oportuna, y para una buena parte del sector pblico la infor-
macin era dispersa. A la inmediata contencin del gasto y liberacin de los
mercados de los primeros meses les siguieron ms tarde otras reformas no
menos importantes en el sistema financiero, modernizacin de la adminis-
tracin pblica, apertura de la economa, reglas estrictas de poltica
monetaria, desregulacin de los servicios pblicos y privatizaciones, y
presupuesto y control de la hacienda pblica.
En 1991 por ley del congreso se adopt un tipo de cambio fijo y
el respaldo automtico de la base monetaria con las reservas del banco
central. Esta ley, denominada de "convertibilidad", ha constituido una de
las piedras fundamentales de la estabilidad que logr la economa argen-
tina, pero dicho mecanismo solo puede funcionar si hay una sana poltica
fiscal y una sana poltica fiscal requiere buenos sistemas financieros,
presupuestario y de control.
En enero de 1993 entr en vigor una nueva ley de administracin
financiera (No. 24156) que pretende alcanzar varios objetivos: utilizar de
modo eficiente y efectivo los recursos, facilitar el logro de los equilibrios
macroeconmicos y hacer posible el desarrollo de un sistema informativo
que facilite las decisiones y otorgue transparencia al uso de recursos. Bajo

una concepcin de sistemas interrelacionados contiene normas sobre el

funcionamiento de los sistemas presupuestarios, de crdito pblico,

tesorera y contable. A su vez dicha ley moderniza los sistemas de control
y trata de crear mecanismos de retroalimentacin que mejoren todo el
proceso del gasto pblico.
Desde el punto de vista de la asignacin de recursos dicha ley es
bien ambiciosa. Incorpora los conceptos de economa, eficiencia y efec-
tividad, y establece que cada componente de la administracin es responsa-
ble en la bsqueda de esos principios y en el montaje de sistemas de
seguimiento y evaluacin de su gasto. La nueva ley no acepta que
presupuestariamente haya recursos con afectacin especfica, salvo que una
ley anterior o recursos de crdito o donaciones as lo especifiquen.
En esta etapa el presupuesto ha recobrado su papel central de
ordenador de las finanzas pblicas. Por un lado se ha previsto un ordena-
miento que gradualmente conducir a reformas importantes, pero por otra
parte el poder ejecutivo ha dado cumplimiento, ya por varios aos
seguidos, a su deber de presentar el presupuesto en trmino. En 1991 por
primera vez desde 1953 se present y aprob un presupuesto dentro de los
trminos legales.
El presupuesto ha ganado en cobertura y significado. Los ingresos
y gastos del sistema de seguridad social estn ahora incluidos en dicho
documento. Los ingresos y gastos de todas las reparticiones se incluyen por
su integridad, no admitindose compensaciones. La parte de los impuestos
coparticipados que corresponde a las provincias son transferidos a stas no
bien se reciben y no se contabilizan en las cuentas del gobierno central.
En 1994 se sancion una reforma de la constitucin que contiene
cambios que afectan al presupuesto y control. Se cre la jefatura de
gabinete o ministro coordinador, un ministro que tiene funciones de
armonizacin de procedimientos y polticas y en quien recae la responsabi-
lidad de preparar y elevar el presupuesto al congreso. La nueva constitucin
ha dado rango constitucional a la auditora general de la nacin como
rgano de control externo y ha definido convenientemente su papel,
realzando la funcin del congreso en su tarea de control.
Las reformas introducidas en el perodo 1990-1997 han significado
avances importantes en materia de administracin financiera y de control.
A partir de los desarrollos legales y tcnicos ocurridos, puede avanzarse en
la implementacin de muchos de los propsitos declarados de la reforma,

pero esto va a requerir todava un gran esfuerzo.

Administracin financiera
El ordenamiento legal actual descansa primero en las normas constituciona-

les, luego en la ley de administracin financiera y de los sistemas de control
del sector pblico (No. 24.156), en la ley complementaria de presupuesto
(No. 11.672) y en una serie de decretos y normas reglamentarias que
atienden las distintas circunstancias que se presentan.
La nueva constitucin seala la responsabilidad del poder ejecutivo
de presentar anualmente el presupuesto de recursos y gastos a travs del
jefe de gabinete, previo acuerdo de este cuerpo. Ese cargo, que constituye
una nueva figura constitucional introducida en la reforma de 1994, incluye
responsabilidades en las reas de la administracin general del pas, la
recaudacin de rentas generales, la ejecucin del presupuesto y el deber de
informar, junto con los otros ministros, anualmente y en forma detallada,
sobre la labor cumplida por el gobierno.
La ley de administracin financiera nombrada ha instituido un
sistema moderno de presupuesto, ejecucin y control. Esta norma especifica
el funcionamiento de varios sistemas independientes, pero que se armoni-
zan entre s generando una informacin integrada en las reas presupuesto,
de tesorera, de crdito pblico y de contabilidad.
La ley complementaria permanente es una ley de vieja data que
incorpora, a travs de las leyes anuales de presupuesto, una serie de dis-
posiciones relativas a la ejecucin presupuestaria. Esta ley fue parcialmente
derogada al sancionarse la ley de administracin financiera y con los ar-
tculos restantes se hizo un texto ordenado, conservando su carcter original
en cuanto sirve para mantener actualizado un ordenamiento presupuestario.
En 1996 se sancion la ley de reforma del estado (No. 24.629) que
contiene normas que afectan al proceso presupuestario. Se estipula que el
presupuesto deber contener un anexo con la clasificacin geogrfica de los
gastos. Se especifica, adems, que antes del 30 de junio de cada ao el
poder ejecutivo elevar un informe sobre los aspectos ms relevantes que
contendr el proyecto de ley de presupuesto del ao siguiente y se establece
que el poder ejecutivo presentar al congreso un informe trimestral de
ejecucin presupuestaria.
Varias normas se orientan a crear procedimientos conducentes a

equilibrios macroeconmicos. Se establece que el presupuesto debe encua-

drarse en proyecciones generales de la economa y que todo incremento

deber contar con el fnanciamiento respectivo. Se reserva al poder
legislativo la facultad de aprobar cambios en el monto del presupuesto, en
el endeudamiento o en el aumento de gastos corrientes a expensas de los de
capital o financieros y en la distribucin de las finalidades. Contempla los
casos de fuerza mayor en que el poder ejecutivo podr hacer uso de
recursos sin previa aprobacin presupuestaria. Los ingresos de un ejercicio
son los recaudados en ese perodo. Por el lado de los gastos se sigue el
criterio de lo devengado, sin perodos adicionales para compromisos o
devengamiento, los cuales deben imputarse al ejercicio siguiente.
Aspectos metodolgicos
La sancin de la ley 24.156, que rige a partir del primero de enero de 1993,
dio el marco legal para el establecimiento de un sistema de administracin
financiera. El principio que orient la reforma es el de la centralizacin
normativa, es decir, de las polticas, metodologas y procedimientos que
regulan las operaciones, junto con una descentralizacin operativa segn la
cual cada sistema es administrado por las propias instituciones.
Existe, en un avanzado estado de desarrollo, un sistema de
informacin denominado Sistema Integrado de Informacin Financiera
(SIDIF) que es administrado por la contadura general de la nacin y por
medio del cual se procesan prcticamente todas las operaciones originadas
por el presupuesto, la tesorera y el crdito pblico. Este sistema opera
como un conjunto de subsistemas que interactan sobre una base de datos
comn a la cual tienen acceso todas las reas intervinientes. El SIDIF
central ha organizado su operatoria en los cuatro organismos centrales
involucrados, es decir, la oficina nacional de presupuesto, la contadura
general, la tesorera general y la oficina nacional de crdito pblico.
A travs del SIDIF se prepara el presupuesto, se efectan los
cambios requeridos, se programa la ejecucin a partir de necesidades
definidas por cada ente, y se pueden comparar metas con ejecucin. Se
registran los distintos momentos del gasto (compromiso, devengamiento y
pago) y se hace la transferencia de fondos a los acreedores usando la red
bancaria autorizada. El SIDIF funciona con un ncleo central que contem-
pla las conexiones necesarias para interoperar con bases de datos locales
ms desagregadas conforme a las necesidades de cada ente. Esta etapa se
encuentra en desarrollo y posteriormente se ampliar a todas las unidades

gestoras de programas presupuestarios.

La nueva ley de administracin financiera y de los sistemas de

control del sector pblico ha solucionado el problema derivado de un
catlogo de cuentas en la tesorera que era incompatible con el plan de
cuentas de la contadura general del gobierno. La centralizacin del registro
contable del movimiento de fondos se concreta a partir de la informacin
procesada en una base central de datos, en que la tesorera general es uno
de los centros primarios del registro. La tesorera general, en su vinculacin
con el sistema contable, debe informar a la base central de datos la totalidad
de los movimientos de fondos as como las conciliaciones bancarias. De ese
modo, se garantiza el suministro oportuno de la informacin sobre ingresos
y gastos para que cualquier ajuste que corresponda efectuar se lleve a cabo
en forma rpida y eficiente.
La oficina nacional de crdito pblico tiene a su cargo la progra-
macin, gestin y control de los recursos financieros que se obtienen por
va del endeudamiento pblico. En septiembre de 1993 se puso en marcha
el Sistema de Gestin y Administracin de la Deuda (SIGADE) que debe
llevar el registro informtico y efectuar el clculo de los servicios de la
deuda, emitir las rdenes de pago y coordinar las operaciones con los
organismos intermediarios encargados de la colocacin de ttulos y bonos
del gobierno. A travs de SIGADE se procesan las operaciones de
endeudamiento como emisin, colocacin y rescate de ttulos pblicos, se
registran las tasas de inters y los tipos de cambio, y se efectan las
proyecciones sobre desembolsos y necesidades de financiamiento. En la
actualidad se estn integrando el SIGADE con el SIDIF para lograr el
registro simultneo de las operaciones.
La cuenta nica del tesoro (CUT)
Est en funcionamiento un sistema de cuenta nica del tesoro que permite

dejar de lado procesos burocrticos vinculados a emisin de cheques,
registros de pago, etc. y que agrega transparencia a la asignacin de
recursos, elimina fondos ociosos y permite programar un uso eficiente de
los recursos lquidos disponibles. Con la creacin de la Cuenta nica del
Tesoro se trata de solucionar los problemas que existan con el sistema
anterior, basado en el Fondo Unificado de Cuentas Corrientes Oficiales
(FUCO). Los problemas surgan de la existencia de una multitud de cuentas
corrientes en las que se acumulaban saldos ociosos sin que pudiese
obtenerse informacin rpida para disponer su empleo. Esos fondos ociosos

conducan a que los volmenes de endeudamiento fueran mayores que lo

estrictamente necesario. Con la CUT se centraliza en el Banco de la Nacin

Argentina la administracin de la totalidad de los recursos y de los pagos
del tesoro nacional.
El ingreso de los fondos se realiza a travs de una red bancaria
pblica, constituida bsicamente por el Banco de la Nacin y el banco
central como mandatarios directos, y una red privada que comprende a los
bancos minoristas del sector privado, los que responden por el recibo,
registro y custodia de los valores de propiedad gubernamental.
Para la atencin de los dficit transitorios de caja pueden utilizarse
instrumentos tales como los anticipos bancarios y los certificados de
cancelacin de deudas, en tanto que, por autorizacin expresa del art. 82 de
la nueva ley, la tesorera general podr emitir letras del tesoro siempre que
ello haya sido autorizado en la ley de presupuesto, que fija su monto, y se
reembolsen dentro del mismo ejercicio fiscal.
En sntesis, la existencia a partir de 1995 de la Cuenta nica del
tesoro hace posible que a) todos los recursos ingresen directamente
permitiendo su rpida disposicin; b) se adopten criterios adecuados sobre
las prioridades de los pagos en forma rpida y los fondos se transfieran
directamente a los proveedores y contratistas; c) se evite la dispersin de los
fondos del tesoro y se obtenga una informacin oportuna sobre las dispon-
ibilidades en efectivo; y d) se coordinen de forma estrecha las polticas
fiscal, monetaria y crediticia.
Debe destacarse el cambio importante que est ocurriendo con
motivo de la incorporacin de la programacin como mtodo sistemtico
para estudiar las variaciones estacionales en los ingresos y gastos, lo que
permite tomar a tiempo las medidas compensatorias necesarias. La
programacin de caja tiene un perodo anual, pero cada trimestre se debe
fijar el nivel de los gastos de cada uno de los organismos para que stos
puedan planear con tiempo el momento de los desembolsos. La rutina es
que los responsables de las unidades de ejecucin deben enviar peridica-
mente sus requerimientos de fondos y la tesorera, de ese modo, los adapta
al flujo de recursos proyectados. La distribucin de fondos en cuotas o
cupos es responsabilidad conjunta de la oficina nacional de presupuesto y
la tesorera de la nacin, y debe ser aprobada por la secretara de hacienda.
El presupuesto y el plan de inversiones

La formulacin del presupuesto requiere disponer de informacin en cada

ao, a fin de asignar fondos para asegurar el fmanciamiento de los
proyectos incluidos en el plan nacional de inversiones. De ese modo se
vincula la planificacin, como instrumento de mediano plazo, con el
presupuesto, como instrumento de planificacin de corto plazo. Para
atender tal necesidad, en 1994 se dict la ley 24.354, que crea el sistema de
inversiones pblicas que, por supuesto, tendr como finalidad principal
implantar la evaluacin de beneficios y costos de los proyectos. Esa medida
fue acompaada a nivel institucional por la creacin de la subsecretara de
inversiones pblicas, de la que depende la direccin nacional de inversiones
y fnanciamiento de proyectos. Las funciones bsicas consistirn en a)
organizar y mantener actualizado un banco de proyectos y b) preparar y
hacer el seguimiento del plan nacional de inversiones del sector pblico.
El banco de proyectos mantendr un inventario permanente con
informacin actualizada sobre el estado y evolucin de los proyectos de
inversin. El plan de inversiones, por su parte, deber incluir los proyectos
a cargo de organismos de la administracin nacional y empresas pblicas,
con indicacin del estado de avance, en particular en vista del financiamien-
to que ellos requerirn del presupuesto nacional. El plan para 1997-99,
actualmente en elaboracin, fij un monto mximo de $1,5 millones para
que un proyecto pueda ser aprobado directamente por el organismo
iniciador. Pasada dicha suma se requiere la conformidad de la secretara
correspondiente. Por otra parte, ya se han establecido las pautas metodol-
gicas para llevar a cabo la evaluacin de proyectos, se fijaron los precios de
cuentas a ser empleados, y se estableci una clasificacin para el ordena-
miento de proyectos.
Para la accin futura se contar con apoyo financiero del Banco
Mundial. El programa comprende el fortalecimiento de las oficinas
responsables de la administracin del sistema de proyectos, la capacitacin
de los funcionarios tcnicos y la realizacin de estudios de sectores
especficos para formular la estrategia de inversiones. Como se ve, es una
experiencia de muy corta vida pero que ha sido encarada sobre bases
firmes. Para resumir, se podr contar con un plan racional de inversiones,
que maximice la eficiencia en el uso de los ahorros pblicos y que estrecha
su vinculacin con el proceso de formulacin presupuestaria.
Preparacin

Tradicionalmente el presupuesto ha sido preparado por la secretara de

hacienda, luego discutido en el gabinete nacional y ms tarde elevado al
poder legislativo. La reforma constitucional de 1994 modific diversas
normas sobre las finanzas pblicas. Entre ellas se asigna al jefe de gabinete
la responsabilidad de elevar el presupuesto al congreso. La aplicacin ha
sido gradual. Primero la jefatura de gabinete tuvo un papel en la fijacin de
grandes nmeros, quedando a cargo de hacienda el tratamiento ms
detallado. En la preparacin del presupuesto de 1997 ha habido una mayor
intervencin de la jefatura de gabinete. El ministerio de economa, y la
secretara de hacienda en particular, mantienen la responsabilidad central
del manejo macroeconmico y por lo tanto lo relativo al dficit es de su
incumbencia principal.
En el ao 1994 se prepar un plan de gobierno que describe las
principales lneas de poltica y contiene un plan de inversiones. Sin
embargo, el presupuesto se ha fijado poco en tal encuadre, recin a final de
1996 se comenz a hacer un esfuerzo por integrar el plan de obras pblicas
con el presupuesto. La discusin de las metas globales del presupuesto se
hace generalmente dentro de metas plurianuales, procurando conformar las
cifras con acuerdos con organismos internacionales de financiamiento, pero
no hay un ejercicio explcito de diseo de escenarios generales. Desde 1996
la jefatura de gabinete ha comenzado a requerir a los entes del sector
pblico la presentacin de un plan estratgico que busca enfocar mejor la
labor de cada organismo y programar el uso de recursos.
La ley de administracin financiera regla el funcionamiento de
unidades de presupuesto en cada jurisdiccin y entidad. El presupuesto es
anual, y para las obras o trabajos pblicos que requieren gastos en ms de
un perodo se exige que las entidades responsables presente para cada pro-
yecto informacin sobre gastos ejecutados hasta ese ejercicio, lo necesario
para el ejercicio siguiente y lo que har falta para los ejercicios futuros.
No se efecta una discusin detallada del presupuesto entre una
oficina central -hacienda o jefatura de gabinete- y oficinas de presupuesto
de los entes ejecutores. Cada ministerio recibe orientaciones generales
sobre prioridades y un techo, y dentro de ste debe acomodar sus gastos. A
partir del presupuesto de 1994 se introdujo la tcnica del presupuesto
preliminar que posibilita a los organismos presentar opciones. En 1995-
1996 se produjo un esfuerzo importante para racionalizar el uso de los re-
Tabla 10.1
1 proceso presupuestario en Argentina

Mes previo
fiscal
-8 Abril a julio Elaboracin del presupuesto preliminar contemplan-

do niveles alternativos de financiamiento.
-7 1a semana de Definicin del marco macroeconmico.

mayo
3a semana de Formulacin de polticas sectoriales y clculo de

mayo recursos.
-6 2a semana de Preparacin de techos presupuestarios.

junio
4a semana de Formulacin de polticas presupuestarias generales.

junio Aprobacin de techos presupuestarios. Remisin de
informe de avance del proyecto de presupuesto del
congreso de la nacin.
-5 1a semana de Comunicacin de los techos presupuestarios.

julio
Julio Elaboracin de los anteproyectos de presupuesto.
-4 Agosto Anlisis de los anteproyectos y preparacin del

proyecto de ley de presupuesto.
-3 1a semana de Aprobacin del proyecto de presupuesto y ajustes

septiembre finales.
2a semana de Elaboracin del documento definitivo.

septiembre
1 5 de septiem- Remisin del proyecto al congreso de la nacin.

bre
Aot 1 de enero Sancionada la ley por el congreso, y una vez promul-

gada, el jefe de gabinete de ministros mediante
decisin administrativa dispone la distribucin
administrativa del presupuesto de gastos. Comienza
el ao fiscal.
Fuentes: Argentina, Ministerio de Economa y Obras y Servicios Pblicos (Resolucin 568/96) y

LasHeras.J. M. (1995).
cursos humanos, en una segunda reforma del estado que tuvo implicancias
presupuestarias muy importantes y donde la jefatura de gabinete cumpli

la tarea central.

A su vez, se establece que antes del 31 de marzo del perodo
vigente el poder ejecutivo debe producir un presupuesto consolidado del
sector pblico, incluyendo una sntesis del presupuesto de la administracin
nacional, los aspectos bsicos de los presupuestos de las empresas y
sociedades del estado, consolidacin de recursos y gastos en agregados
econmicos, principales proyectos de inversin y relacin de todo ello con
el resto de la economa en trminos cuantitativos.
Discusin y aprobacin del presupuesto
El proyecto de presupuesto debe enviarse al congreso antes del 15 de

septiembre donde es tratado por ambas cmaras como cualquier ley. Si no
se aprobara antes que comience el ejercicio siguiente, ya sea porque el
poder ejecutivo no envi el proyecto o porque no hubo acuerdo, rige el
presupuesto del ao anterior con ajustes cuyos conceptos estn especifica-
dos en la ley, por ejemplo restar autorizaciones de gastos que corresponda
hacer por una sola vez en el ejercicio base.
El congreso no puede aumentar el presupuesto de gastos sin
aprobar el fnanciamiento respectivo. Asimismo toda ley que autorice
gastos no previstos debe especificar su fnanciamiento. El poder ejecutivo
puede autorizar la incorporacin de gastos no previstos en el presupuesto
para atender el socorro inmediato en casos de epidemias, inundaciones y
otros casos de fuerza mayor, debiendo comunicar al congreso. La
aprobacin del presupuesto incluye un lmite para el dficit y para el monto
total de nuevo endeudamiento. El papel del congreso en la discusin del
presupuesto ha ido aumentando y en varios casos ha modificado ciertas
partidas del proyecto del poder ejecutivo. En general existe un clima de
colaboracin entre el congreso y el poder ejecutivo y en todos los ltimos
afios el presupuesto ha sido aprobado dentro de los plazos legales.
Ejecucin
Todas las entidades estn sujetas a un programa de ejecucin tanto fsico

como financiero, que debe ajustarse a los recursos disponibles. Se sigue el
principio de lo devengado y el ejercicio se cierra indefectiblemente el 31 de
diciembre. Esta norma reemplaz una anterior que dejaba abierto los crdi-
tos por un perodo de 90 das luego de cerrado el ao, durante el cual se po-
dan registrar compromisos imputados al ao anterior. Actualmente los

gastos devengados no pagados se cargan al ejercicio que se cierra, mientras

que los compromisos no devengados se cargan al ejercicio siguiente.
Existe una programacin financiera que se hace con un horizonte
anual, pero trimestralmente se fija el nivel de gastos autorizados para
comprometer o devengar en cada jurisdiccin o en todos los entes del sector
pblico. En esto intervienen la tesorera y la oficina de presupuesto, que
elevan a la secretara de hacienda el proyecto correspondiente para su
aprobacin. Luego la tesorera elabora un plan de caja en base a informa-
cin de corto plazo sobre ingresos y gastos. La tesorera general de la
nacin privilegia un mecanismo de pagos predecible, lo que lleva a evitar
los sobreprecios que los contratistas del estado han cargado tradicionalmen-
te para cubrirse de la incertidumbre en cuanto a la oportunidad del pago.
Control interno
El control interno estuvo por muchos aos a cargo de la contadura general

de la nacin, aunque en su funcionamiento haba una confusin de roles que
en sucesivas reformas se fueron clarificando para llegar al momento actual
en que funciona un sistema de control interno bien definido alrededor de la
Sindicatura General de la Nacin (SIGEN).
En 1870 se produjo un ordenamiento de las funciones de adminis-
tracin y control de la hacienda pblica. Las funciones de control se
consolidaron en la contadura general de la nacin. El nombramiento y
remocin de sus miembros era facultad del poder ejecutivo y prcticamente
no haba control externo. Esta situacin sigui sin mayores cambios hasta
1956, cuando se reemplaza la anterior ley de contabilidad por una nueva
que cubre lo relativo a contabilidad y organizacin del tribunal de cuentas
y de la contadura general de la nacin. En virtud de este nuevo ordena-
miento, la contadura se convierte en el rgano central del control interno.
Los cambios en la legislacin han dejado un vaco en materia de
responsabilidad de los funcionarios. La contadura haca un control previo
a travs de los jefes de contabilidad de cada organismo, pero no fijaba
explcitamente una responsabilidad solidaria con los ejecutores, cuestin
que antes estaba contemplada. O sea que si algo estaba mal hecho el
funcionario que registraba no tena obligacin de detener el proceso.
En 1993 se produce un cambio importante. Se transfieren las

funciones de control a la Sindicatura General de la Nacin (SIGEN),

organismo nuevo con mandato amplio y con un enfoque diferente al

seguido hasta ese momento basado estrictamente en anlisis de legalidad.
La SIGEN cuenta con un sndico titular y tres adjuntos y aproxima-
damente 400 auditores, todos nombrados por el poder ejecutivo. El sistema
de control interno queda conformado entonces por la SIGEN como rgano
normativo, de supervisin y de coordinacin, y por las unidades de
auditora interna creadas en cada jurisdiccin y en las entidades que
dependan del poder ejecutivo nacional. Las unidades dependen jerrquica-
mente de la autoridad superior de cada organismo y actan coordinadas
tcnicamente por la sindicatura general. La autoridad superior de cada
jurisdiccin o entidad dependiente del poder ejecutivo nacional pasa a ser
responsable del mantenimiento de un adecuado sistema de control interno,
que debe incluir los instrumentos de control previo y posterior incorporados
en el plan de organizacin, en los reglamentos y en manuales de procedi-
mientos de cada organismo y en la auditora interna.
La SIGEN hace evaluaciones del ambiente de control de ministe-
rios o secretaras del poder ejecutivo, emitiendo opinin sobre la calidad de
los controles, identificacin de reas crticas y un anlisis de la formulacin
y ejecucin presupuestaria. La ley de creacin dice que la auditora debe
abarcar los aspectos presupuestarios, econmicos, financieros, patrimonia-
les, normativos y de gestin, incluyendo la evaluacin de programas y
proyectos y apoyndose en criterios de economa, eficiencia y eficacia. En
la prctica esto se da slo parcialmente. Lo relativo a economa en buena
medida est siendo cubierto por un sistema de precios testigos y una
muestra de una preocupacin en ese sentido lo da la participacin de la
SIGEN en los procesos de privatizacin. Pero an no parece prxima la
incorporacin sistemtica de criterios de eficiencia y efectividad.
La razonabilidad de los precios se estudia a travs de precios
testigo: la entidad que compra elabora los pliegos, y enva una copia a la
sindicatura. Sin frenar el proceso de la compra, la SIGEN sigue en paralelo
el proceso licitatorio. La sindicatura, a travs de dos consultoras, pide
precios por lo que se pretende comprar en base a dicho pliego, consiguien-
do un precio de referencia del mercado nacional o internacional denomina-
do precio testigo. Este precio testigo es analizado por la sindicatura y
cuando el comprador est analizando las ofertas se comparan los precios
pedidos por la institucin con estos precios testigos. Si hay una diferencia
mayor o menor del 5 por ciento entre el mejor precio obtenido en la

licitacin y el precio testigo, la sindicatura pide una explicacin. Tambin

la sindicatura vigila la entrega al momento de la recepcin de la mercadera

para verificar si lo suministrado por el proveedor se ajusta al pliego.
La SIGEN ha tenido activa participacin en el control de los
procesos de privatizaciones. Trabaj en paralelo a medida que avanzaba
dicho proceso controlando las diferentes etapas: decisiones sobre
contratacin de consultores, definicin del marco regulatorio, valuacin del
negocio, y en base a estos insumos, la elaboracin del pliego. La sindicatura
particip en cada etapa para tomar una posicin definitiva y no esperar
pocos das antes de la formalizacin del contrato para dar un informe sobre
las recomendaciones y observaciones respecto a la privatizacin.
Actualmente hay 180 unidades de auditora interna. Este abultado
nmero hace difcil un seguimiento sobre el plan propuesto a comienzo del
ao por cada una o sobre temas especficos. No siempre el auditor interno
se inserta en la organizacin a un nivel suficientemente alto como para ser
escuchado en las decisiones sobre procedimientos o regularidad de actos
ni es visto como un apoyo gerencial importante. El sistema es poco idneo
para el seguimiento de polticas. Parece necesario un reagrupamiento en
una organizacin matricial que tome en cuenta la presencia de auditores en
los principales organismos y los temas centrales que interesan al poder
ejecutivo, a travs del funcionamiento de equipos especializados.
Indicadores de gestin
Con objeto de completar el proceso de control y evaluacin de la gestin

gubernamental, en 1994 la direccin de evaluacin presupuestaria de la
oficina nacional de presupuesto comenz a desarrollar y a utilizar indicado-
res que permiten medir la gestin del gobierno. Esta iniciativa no incluye,
en esta etapa, los indicadores ptimos que seran deseables, sino ms bien
aquellos para los cuales se obtuvo informacin. La informacin fsica fue
suministrada directamente por los organismos, en tanto que la informacin
financiera, de ms fcil acceso, fue obtenida por medio del Sistema Integra-
do de Informacin Financiera (SIDIF). Cada organismo o servicio indic
el origen y la cobertura de los datos y la metodologa de clculo empleada.
Los indicadores pertenecen a distintas categoras. Hay algunos referidos a
insumos fsicos, otros a costos unitarios, otros a cumplimiento de produc-
cin y otros a resultados. El principal mensaje es que se ha dado comienzo
a la elaboracin y empleo de indicadores cuya calidad seguramente ir
mejorando segn se vaya adquiriendo experiencia. Parece conveniente

ampliar su aplicacin a los proyectos de inversin para los cuales, adems,

deberan crearse metodologas apropiadas por la evaluacin ex post, es

decir, un examen de los beneficios y costos una vez concluidas las obras.
1 control externo
El control externo est a cargo de la Auditora General de la Nacin (AGN)

que fue creada en 1993 por la ley de administracin financiera (ley 24.156)
ya mencionada y que sucedi, con funciones ampliadas y con un nuevo
enfoque, al tribunal de cuentas existente hasta ese momento. La reforma de
la constitucin de 1994 confirm los aspectos esenciales de su organizacin
y cometido, realzando su naturaleza, al incorporarla como rgano de
asistencia tcnica del congreso. Este ente est formado por siete miembros,
cuyo presidente es designado a propuesta del partido poltico de oposicin
con mayor nmero de legisladores en el congreso. La AGN interacta con
la comisin parlamentaria bicameral revisora de cuentas y con las
comisiones de presupuesto y hacienda de ambas cmaras y por medio de
resoluciones conjuntas de estas comisiones se establecen la estructura
orgnica y las reglas de funcionamiento de aquel rgano.
La AGN recibi un mandato amplio en cuanto a los organismos a
auditar y en cuanto al enfoque. La ley vigente establece el control ex post
e incorpora, aparte de la auditora financiera o de regularidad, la auditora
de eficiencia. Ese mandato cubre a unidades ejecutoras de proyectos
financiados por organismos internacionales de crdito, el control de los
recursos del crdito y la auditora de los estados del banco central. Prescribe
adems exmenes especiales de actos y contratos de significacin
econmica y los extiende a los entes de derecho privado en cuya direccin
tenga responsabilidad el estado nacional o a los que se les hubiese otorgado
aportes o subsidios para su instalacin o funcionamiento. Si bien en la ley
que regula la accin de la AGN no se incluye lo relativo a ingresos
pblicos, en la prctica tal control tiene lugar. La AGN tiene una funcin
normativa respecto al control y auditora, debiendo establecer pautas a ser
utilizadas en cada entidad. Tales criterios -dice la ley- deben atender a un
modelo de control integrado que abarque los aspectos financieros, de
legalidad, de economa, de eficiencia y de eficacia.
Dicho rgano prepara anualmente, en consulta con las comisiones
mencionadas, un programa de trabajo para tres aos, atendiendo a cues-
tiones de especial inters del congreso, a los mecanismos de control interno
existentes y al grado de riesgo en determinadas reas, al monto de los recur-

sos involucrados y al impacto social y econmico de los programas. El

mayor esfuerzo est orientado a auditoras financieras y dentro de stas, a

la cuenta de inversin o rendicin de cuentas del gobierno central.
Aproximadamente la mitad de los recursos se dedican a la administracin
nacional, entre un 12 y un 13 por ciento al control de la deuda y control de
los entes reguladores y seguimiento de privatizaciones y el resto a otros
entes estatales.
Las auditoras de gestin comprenden un anlisis del uso de
recursos y la contrastacin con metas cuando stas existen. Un problema
central para avanzar en el control bajo los criterios de las tres "E" (econo-
ma, eficiencia y efectividad) es que al no haber realmente un presupuesto
por programas, o algo similar que haga las veces de tal, resulta difcil
comparar resultados con objetivos. Los estudios especiales incluyen
exmenes sobre tpicos muy diversos que procuran derivar lecciones para
mejorar el uso de recursos por parte de una agencia o de varias agencias
que enfrentan problemas comunes. Si bien las auditoras de gestin y los
estudios especiales tienen algn desarrollo, la mayor atencin de este ente
se concentra en un control administrativo-financiero. El ordenamiento
vigente tiene una orientacin correctiva, ms que punitiva, y en general
tiende a mejorar la gestin.
El pas experiment un proceso bastante rpido de privatizacin de
los servicios pblicos y, junto a l, fue desarrollando un marco regulatorio
para cuya vigilancia fueron creados entes regulatorios sectoriales. Hay entes
reguladores para la electricidad, para el gas, para comunicaciones, para
concesiones viales, para transporte, etc. Existe un debate acerca de quin
-y de qu manera- ha de controlar esos entes reguladores. Algunos
sostienen que debe crearse un nuevo ente dependiente del congreso. Otros
que consideran que las relaciones entre los entes reguladores con las
empresas son de tipo administrativo, dentro de la esfera del ejecutivo,
asignan tal funcin a la propia AGN, manteniendo as un nico organismo
para que el congreso ejerza su funcin de control.
La AGN tiene una gerencia especializada que realiza auditoras de
gestin sobre esos entes reguladores. Dos veces al ao, una de ellas en la
poca de mayor demanda por el servicio, la AGN audita los entes regulado-
res fijndose fundamentalmente en la calidad del servicio y teniendo en
cuenta la opinin de los consumidores, bsicamente a travs del examen de
los reclamos existentes y verificando la forma cmo el ente controla el
cumplimiento por parte de las empresas prestatarias de las normas en vigor.

Adems, verifica el cumplimiento de los planes de inversin, el sistema de

multas y controles tcnicos. La AGN hace, adems, un seguimiento de

auditoras anteriores con un relevamiento de los circuitos administrativos
para verificar el cumplimiento de las recomendaciones efectuadas.
El pas ha hecho significativos avances en materia de presupuesto
y administracin financiera lo cual constituye una muy buena base para las
tareas de control. El control interno ha experimentado progresos importan-
tes siguiendo una orientacin y un modelo que se dirige hacia las prcticas
de los pases ms adelantados en la materia. El control externo, que ha
adquirido rango constitucional y donde se han clarificado y fortalecido las
relaciones con el congreso, enfrenta un desafo y una prueba respecto al
enfoque seguido.

presupuestarias y de control de Argentina

1767 Se cre el tribunal de cuentas en el Virreinato del Ro de la Plata,
especialmente para controlar el uso de los fondos provistos por aplicacin
de contribuciones y derechos de importacin.
1822 En la provincia de Buenos Aires el presupuesto preparado por el poder
ejecutivo es sometido a la legislatura para su aprobacin.
1826 La constitucin de ese ao estableci la facultad del poder ejecutivo de
preparar el presupuesto nacional, el que deba ser aprobado por el congreso.
1853 Se sancion la constitucin que distribuye la facultad de recaudar
impuestos entre la nacin y las provincias; tambin dispone que el
congreso debe fijar el presupuesto de gastos de la nacin y aprobar la
cuenta de inversin.
1859 Por ley No. 217 se estableci el reglamento de pagos de la tesorera.
1870 Se dict la Ley de Contabilidad No. 428 que rigi por ms de 70 aos,
regulando los sistemas de control y la forma de presentar la cuenta de
inversin anual.
1898 Se reglament el proceso presupuestario, especialmente en relacin a la
forma en que las instituciones del gobierno podan incurrir en obligacio-
nes y firmar contratos.
1947 Se sancion la ley 12.961 que establece las normas de presentacin del
presupuesto y el rgimen del ejercicio financiero, y sanciona los principios
de unidad y universalidad del presupuesto.
1956 Se adopt el criterio de separar los gastos corrientes de los de capital y el
principio de competencia en materia de gastos.
Se cre el tribunal de cuentas como rgano de control externo, en especial
preventivo y de juicios de cuentas y responsabilidad. El eje del control
interno pasa a ser la contadura general de la nacin.
1963 Se cre la oficina nacional de presupuesto y se incorpor la clasificacin
fimcionalde los gastos con especificacin de los objetivos de los programas.
1989 Con el cambio de gobierno se produjeron profundas reformas en la
administracin financiera del estado y se introduce un plan de estabiliza-
cin para sanear la economa.
1991 Se aprob la ley de convertibilidad, con un rgimen de tipo de cambio fijo
y el respaldo automtico de la base monetaria con reservas del banco
central y se adopt una sana poltica de contencin de gastos.
1993 Entr en vigencia la nueva ley de administracin financiera No. 24.156,

que introduce un reordenamiento integral en la administracin de las

finanzas pblicas.

Se cre la direccin de registro de la deuda pblica con la responsabilidad
de implementar el sistema de gestin conocido como SIGADE.
Se transfirieron las funciones de control interno a la sindicatura general
de la nacin (SIGEN).
Se cre la auditora general de la nacin como rgano auxiliar del
congreso nacional en materia de control externo, que reemplaz al
tribunal de cuentas con funciones ampliadas. Se elimin el control previo
y el anlisis detallado de comprobantes.
1994 Se modific la constitucin nacional; se cre la jefatura de gabinete o
ministro coordinador; se dio rango constitucional a la auditora general de
la nacin y se aumentaron lasfacultades del congreso en su tarea de control.
Se prepar un plan de gobierno que describe las principales lneas de
poltica y contiene un plan de inversiones.
Se dict la ley 24.354 que crea el sistema de inversiones pblicas, la
subsecretara de inversiones pblicas y la direccin nacional de inversio-
nes y financiamiento de proyectos.
1995 Se produjo un esfuerzo importante para racionalizar el uso de los recursos
humanos.

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11 Brasil

La cambiante realidad poltica dd pas y las reformas constitucionales que
han emanado de esos cambios han dejado su marca en los procesos
presupuestarios. En diversas ocasiones estas reformas han modificado el
centro de gravitacin, cediendo la iniciativa presupuestaria, a veces al
poder ejecutivo y otras al poder legislativo. Los importantes progresos de
estabilidad logrados en los ltimos aos facilitan y preparan el camino de
reformas en aquel terreno. Este captulo se inicia con una breve resea
histrica de los cambios institucionales habidos, contina con un anlisis
del ciclo presupuestario y sus principales caractersticas conforme ha
quedado definido en la constitucin de 1988, luego con secciones dedicadas
al sistema de administracin financiera y al control, y concluye con una
resea sobre las reformas en marcha.
Breve historia
Desde muy temprano el pas procur un ordenamiento presupuestario. En

1808 se crea la tesorera y se implanta un rgimen de contabilidad que
sistematiza y ordena de manera centralizada lo relativo a gastos del estado.
En 1824 se dicta la constitucin imperial que dio al poder ejecutivo a travs
del ministerio de hacienda el papel preponderante en la preparacin del
presupuesto. En base a esa fuente se dict en 1827 una ley de presupuesto,
primer reordenamiento en tal sentido para el pas, pero las disputas polticas
y los conflictos con normas existentes impidieron que la ley tuviera
vigencia efectiva. En 1830 se produce la primera aprobacin legislativa de
un presupuesto, en este caso el correspondiente a 1831.
En 1891 se aprueba una nueva constitucin que transfiere al poder
legislativo la iniciativa en materia de presupuesto y se crea el tribunal de
cuentas. En la prctica, sin embargo, el ejecutivo sigui preparando el
presupuesto y haba una velada ficcin constitucional. Los funcionarios del
ejecutivo entregaban al legislativo el material necesario, generalmente ya
elaborado, y el parlamento lo presentaba a s mismo.
258 Captulo 11. Brasil
Durante los aos siguientes las operaciones del sector pblico se

fueron ampliando y aumentaron en complejidad, como consecuencia de lo

cual debieron dictarse normas sobre procedimientos presupuestarios,

financieros y administrativos de distinta ndole. Todo ocurra sin un mayor
ordenamiento hasta que surgi la necesidad de sistematizar lo existente, y
as en 1922 se dict un cdigo de contabilidad.
Entre 1934 y 1988 hubo cuatro reformas constitucionales que, si
bien tuvieron enfoques diferentes en cuanto a distribucin de facultades en
materia presupuestaria, muestran una tendencia a dar al presupuesto un
espacio cada vez mayor. En 1934 se adopt una nueva constitucin,
transfirindose la iniciativa al poder ejecutivo, la cual fue ratificada en la
constitucin de 1937 que, por su cuenta, trataba con amplitud los temas
presupuestarios. En 1946 se aprob otra reforma constitucional y esta vez
se reasignaron funciones, pasando el ejecutivo y el legislativo a compartir
responsabilidades en esta rea.
Durante las dcadas del 60 y del 70 hubo un proceso de fragmenta-
cin de las decisiones y una desfiguracin presupuestaria. Se dio un cre-
ciente desorden en las cuentas pblicas caracterizado por la existencia de
fondos paralelos extrapresupuestarios, una confusin entre la poltica mone-
taria y la poltica fiscal, una falta de claridad en las fuentes de informacin
y la consiguiente imposibilidad de seguir genuinamente el dficit.
En 1964 se cre el banco central con una confusin de roles: se le
daba autonoma para la poltica monetaria, pero al mismo tiempo se le
asignaban roles de banca de fomento. Si bien se instituy un presupuesto
monetario, paralelo al presupuesto del estado, supuestamente para esta-
blecer lmites a los recursos destinados al gasto pblico, a poco de andar se
crearon fondos abiertos que servan para financiar diversos programas, la
mayora de ellos en el sector agropecuario.
Como parte de la reforma constitucional de 1967 se introdujeron
importantes cambios en las funciones del tribunal de cuentas, y entre ellos
la abolicin del control previo y la extensin de las auditoras a las tres
ramas del gobierno y a los gobiernos subnacionales.
En 1971 se pens poner cierto orden a las cuentas pblicas, pero
en esencia no hubo mayores cambios. El banco central qued facultado
para emitir ttulos pblicos para una gama muy amplia de fines: absorcin
de dficit presupuestarios, renovacin de deuda, necesidades de poltica
monetaria en sentido amplio (sin siquiera restringirla a la regulacin de
liquidez o exigencias cambiaras), necesidades de banca de fomento, etc.

La cobertura de estas operaciones pas a hacerse por la va de la emisin

de deuda sin trmite ni lmite presupuestario y libre de restricciones en

materia de recursos.
En estos aos se dio una desnaturalizacin de los mecanismos
presupuestarios a travs de las empresas pblicas. Estas empresas factu-
raban a precios que no cubran sus costos, y por otro lado se endeudaban sin
que lo requiriera su operatoria, transfiriendo o sustituyendo, segn el caso,
fmanciamiento del presupuesto.
Las necesidades de fondos que no podan atenderse a travs del
presupuesto se transferan al presupuesto monetario, que se aprobaba sin las
restricciones y limitaciones de aqul. As se cubran subsidios directos para
trigo, petrleo, etc., y subsidios indirectos va tasas de inters y garantas
del tesoro a segmentos del sector pblico que no se encontraban en
condiciones de hacer honor a sus deudas. El deterioro de las cuentas
pblicas encontraba su manifestacin en un aumento oculto de los pasivos
no monetarios del banco central, que la crisis de la deuda externa se
encargara de poner de relieve. En 1979 se cre la secretara de control de
empresas pblicas para elaborar el presupuesto de las empresas del estado
y mostrar su realidad financiera.
Un reordenamiento de las instituciones
La crisis de la deuda externa que llega a su punto mximo en 1982 termin

de poner al descubierto las falencias de los sistemas de presupuesto y de
control. A comienzos de la dcada del 80 haba cuatro presupuestos: a) el
presupuesto general que era el nico que pasaba por el congreso, aunque
ste tena un papel restringido pues se limitaba a aprobarlo o rechazarlo
globalmente, b) el presupuesto de previsin social, financiado por contri-
buciones de empleados y empleadores para los gastos de pensiones y de
medicina social, preparado y aprobado dentro del poder ejecutivo, c) el
presupuesto de la secretara de control de las empresas pblicas que
consolidaba sus planes anuales en cumplimiento de su funcin de control,
que consista en la cuantifcacin de las inversiones y sus fuentes de
financiamiento, y d) el presupuesto monetario. Este instrumento conso-
lidaba las operaciones de dos instituciones que desde 1986 tenan estatuto
de autoridad monetaria, el Banco de Brasil y el banco central. El primero
era un banco comercial dotado de poder de emisin a travs de una cuenta,
denominada "cuenta movimiento", que se mantena nivelada por reposicio-
nes del banco central, y un banco central que entre sus operaciones inclua
algunas propias de un banco de fomento. Este presupuesto era tratado en el

mbito del poder ejecutivo o ms precisamente en el consejo monetario

nacional (CMN). El CMN est formado por los ministros de hacienda, de
planeamiento y presupuesto y por el presidente del banco central.
En 1984, impulsado por el CMN, se inici un examen profundo del
papel de las instituciones centrales en lo fiscal y monetario. El CMN
decidi incorporar al presupuesto todas las erogaciones a cargo del gobier-
no federal, restringir las operaciones del banco central a sus campos
propios, redefmiendo las funciones del Banco de Brasil para que se concen-
trara en la banca de fomento y agente del tesoro nacional, y pasar al
ministerio de hacienda la administracin de la deuda.
Los estudios conocidos como propuestas para la reforma bancaria
recomendaban la incorporacin al presupuesto de todos los gastos e
ingresos indebidamente cursados a travs del presupuesto monetario o
banco central, con la idea de dar vigencia a los principios presupuestarios
de unidad y universalidad. Recomendaba, adems, la concentracin en el
banco central de las funciones de caja de la tesorera nacional, dando
libertad al Banco de Brasil para operaciones bancarias comerciales, pero
eliminando la "cuenta movimiento". Estos estudios no tuvieron materiali-
zacin prctica, pero sirvieron de base para las reformas que poco tiempo
despus habran de adoptarse. Un nuevo gobierno, junto con la propuesta
presupuestaria para 1986, acometi algunas reformas. Pero no se alcanz
la unificacin, todava quedaron fuera fondos y programas del banco
central, en particular las operaciones de crdito rural. Se siguieron
agregando a fondo perdido emprstitos que en su hora tenan expectativas
de devolucin. Subsisti una falta de identificacin del costo de los
subsidios implcitos en la tasa de inters en varias lneas de crdito.
El Plan Cruzado, puesto en marcha a partir de marzo de 1986,
aceler la reorganizacin institucional. Se congel la "cuenta movimiento"
y en su reemplazo se cre en el banco central una cuenta para recibir los
aportes del tesoro. Se cre la secretara del tesoro a la cual se le encarg,
adems de la administracin de los fondos pblicos, el manejo de la deuda
y la funcin de rgano de control interno. Con la creacin de esta secretara
se procur completar un circuito entre planificacin, presupuestacin y
coordinacin y control financiero. Los principales rganos del proceso
presupuesto-control continuaron experimentando cambios, ganando en una
clarificacin de objetivos y separacin de funciones, hasta que se llega a
1988 en que se dicta una nueva constitucin.
La Constitucin de 1988

Las normas constitucionales de 1988 tuvieron como objetivo modernizar

los instrumentos presupuestarios, dar una mayor participacin al congreso
y crear una mayor transparencia. Se trata de normas bastante detalladas, que
exceden en materia presupuestaria lo que puede verse en otros casos. La
nueva constitucin surgi como una reivindicacin del legislativo, a travs
de la cual ste ha procurado garantas explcitas, pero tal detalle surge como
una respuesta a la necesidad de sellar acuerdos polticos en un medio de
mayoras poco estables.
El nuevo ordenamiento adopta un horizonte de programacin pluri-
anual, favorece polticas para la disminucin de desigualdades regionales
y establece que deber haber una ley orgnica de presupuesto. Este orde-
namiento ha precisado el tipo de informacin a generar y las relaciones
entre el ejecutivo y el legislativo en las principales fases del ciclo presu-
puestario. As, se establece que deber haber un plan plurianual, que ser
preparado por el ejecutivo y discutido y aprobado por el legislativo, una ley
de directrices presupuestarias que prepara el ejecutivo y somete a consi-
deracin del legislativo, y lineamientos generales para el control, evalua-
cin y juzgamiento de cuentas. Cada uno de esos aspectos debe ser
debidamente reglado en la ley orgnica de presupuesto, que a fines de 1997
se encontraba a consideracin del congreso y cuyo anlisis ms detallado
se incluye al final de este captulo.
La constitucin establece que las leyes anuales de presupuesto
deben comprender todos los recursos y gastos, incluyendo la inversin de
las empresas del estado y los gastos de seguridad social. Veda el inicio de
programas o proyectos no incluidos en la ley de presupuesto o en el plan
plurianual, as como el uso de impuestos con afectacin especfica.
Organizacin administrativa
La organizacin federal de gobierno crea un sistema complejo de presu-

puesto. Si bien los estados son autnomos y tienen libertad para manejar sus
finanzas, sus ingresos dependen en parte de transferencias gubernamentales
del poder central bajo regmenes que tienden a crear rigideces en la
programacin y ejecucin del gasto.
Hay dos ministerios que tienen una responsabilidad precisa sobre el
presupuesto y un tercero cuya labor se interrelaciona de manera estrecha con
decisiones que hacen a su manejo. El ministerio de economa tiene la
responsabilidad de la poltica monetaria y cambiara y se encarga de la

administracin tributaria y financiera. El ministerio de planificacin y

presupuesto tiene a su cargo la formulacin de los planes plurianuales, del

presupuesto y de su seguimiento, mientras que el ministerio de administra-
cin y reforma del estado se ocupa de las polticas de personal, organizacin
de las unidades de prestacin de servicios, manejo de incentivos en general
y reformas de la administracin. Los ministerios de economa y de pla-
neamiento y presupuesto coordinan su labor y en general operan en forma
articulada. Su tarea se ve facilitada por la existencia de dos buenos sistemas
de informacin como son el sistema integrado de datos presupuestarios y el
sistema integrado de administracin financiera (SIAFI).
La preparacin y discusin del presupuesto
La preparacin del presupuesto arranca con estimaciones macroeconmicas

que hace el ministerio de hacienda en combinacin con el ministerio de
planeamiento y presupuesto. En base a las proyecciones para el ao
siguiente el ministerio de planeamiento emite instrucciones para la formu-
lacin del presupuesto por parte de cada ministerio y agencia del gobierno.
Cada ministerio prepara sus propuestas. Mientras tanto se elabora el
proyecto de ley de directrices presupuestarias que se eleva al congreso.
Segn los casos y dependiendo de los resultados de la discusin de esa ley,
pueden darse nuevas instrucciones a los ministerios y agencias.
La preparacin del presupuesto se ve facilitada por el sistema de
informacin que administra la secretara de presupuesto, el cual mantiene
actualizados los datos sobre la composicin de los gastos y la forma de
ejecucin, con una historia de varios aos. La preparacin del presupuesto
se sigue haciendo por programas, pero en la prctica la informacin es
insuficiente como para permitir un seguimiento efectivo. Desde 1974 se
viene usando una clasificacin funcional-programtica sin que necesaria-
mente exista una correspondencia entre una funcin y su ministerio.
El ciclo presupuestario se inicia entre 10 y 12 meses antes que
comience el ejercicio. Luego de la emisin de directivas generales la
atencin gira a la discusin de la ley de directrices presupuestarias que debe
presentarse dentro de los ocho meses previos al cierre del ejercicio y cuyo
tratamiento debe completarse antes del 30 de junio, cuando se inicia el
receso de mitad de ao. Aprobada la ley de directrices presupuestarias se
entra de lleno a la formulacin del presupuesto. El proyecto definitivo debe
presentarse dentro de los cuatro meses anteriores al cierre del ao fiscal. El
ejercicio fiscal coincide con el ao calendario. La discusin en las cmaras

sigue los principios comunes a cualquier ley, vale decir que la iniciativa

debe ser discutida en pleno por cada cmara y aprobada en cada una por

separado. Funciona una comisin mixta de diputados y senadores que
analiza la propuesta del ejecutivo como paso previo a la discusin en los
plenarios. Los plazos deben ser reglados por la ley complementaria a que
se ha hecho referencia.
La tarea de programacin en los ltimos aos se ha visto fuerte-
mente influida por la necesidad de limitar los gastos y generar ahorros, sin
que hubiera habido tiempo suficiente para armonizar polticas con
presupuesto. Luego de la crisis de los aos ochenta ha habido una gradual
recuperacin de los cuadros de la administracin pblica, lo cual segura-
mente se reflejar en una mejor programacin presupuestaria.
Se juzga que el presente sistema es excesivamente detallado, sin
que esto asegure el logro de lo que se desea. Hay diferentes mecanismos
para presentar las cuentas conforme al presupuesto, que a veces no reflejan
la aplicacin real. Sera conveniente pasar a un presupuesto menos
detallado, donde se aprobaran partidas globales por programas. Pero la
flexibilizacin del presupuesto hace necesario el diseo de un sistema de
incentivos y requiere que los gerentes de cada programa estn preparados
para ejercer la libertad que les otorga un presupuesto menos detallado. Este
paso no podr darse sin una reforma administrativa y una reforma presu-
puestaria que incluyan definicin de metas contra las cuales evaluar la
accin de los gerentes. Existe la idea de implantar gradualmente tal enfo-
que, comenzando con actividades que pueden ponerse en manos de organi-
zaciones no gubernamentales sin fines de lucro, entes con participacin de
representantes del estado y representantes del sector privado. En ese terreno
actividades tales como museos, teatros y ciertos programas sociales pueden
ser transferidos al sector privado, aportando el estado un subsidio global.
El plan pluranual
El plan plurianual establece las principales lneas de accin para un perodo

de cuatro aos, que va desde el segundo ao de cada perodo presidencial
hasta el primer ao inclusive del perodo siguiente. La constitucin no es
muy clara respecto a lo que se pretende de este instrumento. Las interpreta-
ciones van desde un programa de gobierno completo a un plan cuatrienal
de inversiones. La prctica est indicando un producto intermedio. Hay una
explicitacin de grandes objetivos generales y sectoriales y un tratamiento
bastante detallado de las inversiones, que incluyen una buena parte de los
programas sociales.

Distintos grupos tienen puntos de vista diferentes sobre lo que debe

contener el plan. Los legisladores parecen preferir una ley bastante general
que les permita luego, va presupuesto, introducir los cambios que
favorezcan a sus representados. La conformacin poltica de Brasil por
ahora da una gran fuerza a la representacin local. Con partidos polticos
con poca tradicin y con un electorado que vara con frecuencia, en muchos
casos los diputados encuentran su base de poder ms en el mbito local que
en el partidario o en el estadual o regional. El plan no tiene ahora el grado
de detalle que tuvo en la dcada del 70.
El primer plan despus de la reforma fue el correspondiente al
perodo 1991-1995. Este fue aprobado en 1990 y modificado en 1993. El
segundo, para el perodo 1996-1999 fue aprobado en 1995. El plan contiene
para una buena parte de los programas una regionalizacin de las metas. El
segundo plan ha puesto algo ms de nfasis en la descripcin de polticas
que el primero; ha omitido una calendarizacin de las inversiones, ha
identificado reas prioritarias de accin en cada sector y contiene
informacin cuantitativa slo para grandes agregados, mientras que el plan
anterior contena informacin a nivel de programa o proyecto. El plan
muestra una tendencia a divorciarse del modelo que rigi antes de la
reforma de 1988 para el plan plurianual de inversiones, y a acercarse algo
ms a un programa de gobierno.
La ley de directrices presupuestarias
Una caracterstica peculiar del sistema presupuestario de Brasil es la ley de

directrices presupuestarias que debe orientar la preparacin de la ley de
presupuesto. Conforme a normas muy generales de la constitucin, esta ley
debe incluir metas y prioridades de la administracin, pautas para los
cambios tributarios, y polticas de las agencias financieras de fomento
oficiales. Aunque no exista una norma que precise su contenido, se ha
venido cumpliendo con la prctica de enviar al legislativo un anticipo a
grandes rasgos de lo que ser el presupuesto. Esta instancia garantiza al
legislativo una participacin temprana en la discusin del presupuesto y en
comparacin con otros pases le da mayores posibilidades de influir en el
resultado final de las discusiones. Tiene la ventaja de orientar al ejecutivo
sobre las preferencias y resistencias de los legisladores y acerca de las reas
que ofrecen mejores posibilidades para una negociacin.
En la prctica el verdadero debate presupuestario en el congreso

ocurre en esta etapa, ya es en esa oportunidad cuando se toman las

decisiones ms importantes de poltica fiscal. El plazo de 60 das previsto

para la discusin de esta ley es relativamente corto, dado que somete a los
miembros del legislativo a un importante esfuerzo para estudiar las
principales implicancias de la propuesta del ejecutivo y llegar a un acuerdo.
Para promover la finalizacin de la discusin en trmino, est establecido
que el congreso no puede iniciar su receso de mitad de ao si no ha con-
cluido con su discusin. En la prctica esta ley, adems de su propsito cen-
tral, ha venido cubriendo aspectos formales y de procedimiento, llenando
as el vaco que ha creado la falta de una ley orgnica de presupuesto.
Al discutirse la reforma constitucional, la norma para que existiera
una ley de directrices presupuestarias fue aprobada como tal aun cuando la
opinin de los grupos tcnicos que fueron consultados haban ofrecido una
solucin diferente. En efecto, la propuesta contemplaba un mecanismo de
consulta entre la comisin de presupuesto del senado y una comisin de
funcionarios del ejecutivo encargados de la preparacin del presupuesto. La
prctica fue aceptada por los legisladores, pero stos estimaron que las
relaciones entre los poderes ejecutivo y legislativo se perfeccionan a travs
de leyes, y as se hizo.
Rigidez del presupuesto
A pesar de que la constitucin prohibe la creacin de nuevos fondos con

afectacin especfica, existen una serie de mecanismos que le dan al presu-
puesto una considerable rigidez. Una buena proporcin de los recursos est
comprometida por disposiciones de la propia constitucin. Hay fondos de
participacin de los estados, de los municipios, otros regionales para el
norte y el nordeste, hay un fondo para exportacin de productos industriali-
zados, fondos de proteccin al trabajador, de mantenimiento y desarrollo
de la enseanza y de la seguridad social. Un elemento adicional de rigidez es
el conjunto de "erogaciones obligatorias", que comprende partidas de difcil
reduccin en el corto plazo y que significan una proporcin importante del
total, como son los gastos en personal, gastos de seguridad social y servicios
de la deuda. Esa rigidez se ha complicado con la reforma constitucional que
ha introducido normas que hacen difcil prescindir del personal.
Los mecanismos sealados llevaron al ejecutivo a proponer al
congreso un fondo de estabilizacin fiscal para desvincular ingresos
presupuestarios por alrededor de 20.000 millones de dlares (4,6 por ciento

del presupuesto de 1997, que fue aprobado en septiembre de 1997).

El problema de la inflacin en la formulacin del presupuesto
El pas, dada su larga historia de inflacin con tasas altas y variables, ha

acumulado, tal vez ms que otros pases, una rica experiencia en mtodos
para tratar el problema de la variacin de los precios en las distintas fases del
presupuesto. La inflacin presenta desde el punto de vista presupuestario
varios problemas, desde cmo comenzar la discusin, pasando por la forma
de asignar los recursos entre programas en la fase de ejecucin hasta cmo
registrar los ingresos y gastos para permitir comparaciones.
Uno de los caminos frecuentemente empleados ha sido comenzar
con los precios vigentes al momento de la discusin, en el entendido de que
las partidas sern reajustadas al momento de la aprobacin conforme a al-
gn ndice que se acuerda de antemano. Queda sin embargo otro problema
que surge de las diferencias de precios entre el momento que se aprueba y
el momento que se ejecuta. En algunos casos se ha seguido el mtodo de
presupuestos complementarios o rectificativos, por el cual a medida que hay
mayores ingresos nominales se aprueban ms gastos nominales.
Otro camino consiste en trabajar con un mes tpico representativo
del ao, o bien con un promedio esperado de inflacin para el perodo
siguiente. De nuevo, este mtodo logra una aproximacin para fines de
programacin pero no para los fines de registro, ejecucin y comparacin.
Las distorsiones en materia de incentivos durante la ejecucin han llevado
a reducir el valor programtico del presupuesto y su reemplazo por un
manejo de caja.
Ha habido algunos intentos por construir un presupuesto completa-
mente indexado, pero esto no lleg a concretarse. En 1989 se propuso una
indizacinpor cuatro ndices para otras cuatro grandes categoras de gastos,
pero tampoco se lleg aplicar. En 1990 hubo en esencia una indizacin al
adoptarse la unidad de referencia presupuestaria (Unidade de Referencia
Ornamentaria, URO). Brasil ha entrado en una etapa de estabilizacin y
seguramente la discusin sobre este tema habr de volverse menos
relevante en el futuro.

En los ltimos aos los recursos disponibles han sido menores que los

previstos. Entonces, el gobierno dicta un decreto donde se fijan techos, con
frecuencia en proporcin a los gastos aprobados. El manejo de los cortes
presupuestarios ha llevado a que el presupuesto sea reemplazado por una
administracin de caja, conforme a la terminologa usada en Brasil: "en
boca de caja". Para el ejercicio 1996 hubo un esfuerzo coordinado entre
presupuesto y tesorera, con una discusin que trat de contemplar priori-
dades fundamentalmente desde el punto de vista del ejecutivo. En la medida
en que no haya una proyeccin realista de los recursos ajustada a las nuevas
condiciones, el presupuesto como ejercicio para establecer prioridades, con
participacin efectiva del parlamento, deja de tener relevancia.
En Brasil, al igual que en otros pases que han adoptado programas
de estabilizacin exitosos, se ha producido un sinceramiento de las cuentas
pblicas, y el dficit que por aos fue disimulado por la inflacin se
muestra ahora con crudeza. El sistema impositivo lleg a estar completa-
mente indexado, con rezagos pequeos entre el momento de lo debido y el
momento de lo pagado, lo cual no sucede con el gasto. Si bien hubo ajustes
peridicos en salarios, transcurra generalmente un tiempo entre un ajuste
y otro, en cuyo lapso el estado recuperaba su posicin relativa. Al desa-
parecer o reducirse considerablemente la inflacin, los ingresos y gastos
pasan a moverse a un mismo ritmo y all el dficit queda en evidencia. Este
fenmeno, en cierto modo, ha tomado desprevenidos a los funcionarios en-
cargados del presupuesto y a los parlamentarios, pero transcurrido un tiem-
po con precios estables y conocido el fenmeno y las circunstancias que lo
rodean, las reformas sobre la programacin del gasto se vuelven inevitables.
La definicin del ejercicio ha ido ganando en rigor. Los gastos
devengados y no pagados en un ejercicio se registran como gastos a pagar
en el ao siguiente y figuran como gastos extrapresupuestarios. Si estn
comprometidos y no pueden pagarse por no haber recursos, se deben
presupuestar nuevamente. En los ltimos dos o tres aos el porcentaje de
gastos trasladados de un ao a otro no parece haber sido significativo.
Sistema Integrado de Administracin Financiera (SIAFI)
En 1986 con la creacin de la secretara del tesoro nacional se comenz a

desarrollar un sistema de administracin financiera. Como parte de ese
desarrollo se ha creado un eficiente sistema de informacin que ha
permitido integrar todos los organismos del ejecutivo, legislativo y judicial,

incluyendo los organismos autnomos como las universidades. El sistema

no comprende an las empresas pblicas. El SIAFI es esencialmente un

sistema de procesamiento de informacin a travs del cual se lleva la
contabilidad del estado y se realizan transferencias y pagos, y sirve de base
para la programacin financiera del gobierno. Se trata de un sistema muy
gil que conecta mediante terminales de computadoras miles de unidades
de la administracin pblica. Cada unidad est conectada por lnea de
comunicacin y realiza los registros contables que le competen. La tesorera
pone los recursos de caja a disposicin de las unidades operativas a travs
del sistema. La unidad que tiene disponibilidad financiera emite las rdenes
bancarias para realizar los pagos que necesita. El uso de la red bancaria
comercial permite la realizacin de transferencias financieras instantneas
a los puntos ms distantes del pas.
Este sistema permite al gobierno mantener una cuenta nica en el
banco central, que rene todas las cuentas que existan anteriormente, con
los consiguientes beneficios en cuanto a la optimizacin del uso de los
recursos financieros. Con ello se evita el mantenimiento de volmenes
importantes de recursos del estado en bancos comerciales. El saldo de la
cuenta nica es remunerada por el banco central conforme a tasas compati-
bles con las condiciones de mercado.
Control
En el resumen histrico se hizo referencia a que el tribunal de cuentas,

desde el comienzo de su gestin en 1891, tuvo a su cargo el ejercicio del
control preventivo, el que ces con la modificacin de la constitucin de
1967. Con posterioridad a la modificacin de la constitucin de 1988 las
funciones del tribunal de cuentas se vieron considerablemente ampliadas.
La ley bsica de presupuesto incluye en uno de sus artculos la
nocin de fidelidad funcional de los rganos de la administracin y el
cumplimiento de programas de trabajo expresados en trminos monetarios
y en trminos de realizacin de obras y prestacin de servicios (art. 75, ley
4.320). Tal vez de manera ms explcita, la nueva constitucin estipula que
la fiscalizacin contable, financiera, presupuestaria y operacional y patri-
monial en cuanto a legalidad, legitimidad y economicidad, tanto por el lado
de los ingresos como de los egresos, ser ejercida por el congreso mediante
control externo y por cada poder mediante control interno. Hay un sistema
de control interno ejercido por cada agencia y ministerio bajo una super-
visin general de una secretara especializada dentro del ministerio de ha-

cienda, y una secretara encargada del seguimiento de la ejecucin presu-

puestaria. El tribunal de cuentas cumple las funciones de control extemo.

Control interno
La nueva constitucin seala que cada uno de los poderes deber contar con
sistemas integrados de control interno con la finalidad de evaluar el
cumplimiento de las metas del plan plurianual y la ejecucin de los
programas y presupuestos del pas.
Existe una secretara de control interno que lleva a cabo su labor
por distintos mtodos. Esta secretara, que resulta de la evolucin de la
inspeccin general de finanzas, cuya organizacin rigi entre 1975 y 1986,
acta en forma centralizada, con brazos que penetran en las otras organiza-
ciones. Se trata de un rgano normativo que designa sus auditores en 16
secretaras del sector central, y opera adems con delegaciones en 23
estados para atender las operaciones del gobierno federal. Todos sus
auditores son nominados por el ministerio de hacienda. Hay otras seis
delegaciones sectoriales que corresponden a los sectores de las fuerzas
armadas y la presidencia, cuyos titulares son designados por el responsable
del respectivo sector.
La idea es que el control interno apoya al control externo. Todos los
informes de auditora producidos por la secretara de control interno son
enviados al tribunal de cuentas. El control interno de las empresas del
estado se hace a travs del ministerio respectivo. La secretara est
comenzando a desarrollar una capacidad propia para llevar a cabo
auditoras operacionales; si bien la tarea ha comenzado en 1994, todava
tiene un desarrollo ms bien modesto. El control en general se concentra en
aspectos de legalidad, y entre otras cosas presta particular atencin a
licitaciones y la aplicacin de las polticas de personal.
Dentro del ministerio de planificacin y presupuesto hay una
secretara encargada del seguimiento de la ejecucin presupuestaria. Esta
secretara, que est en proceso de reestructuracin y fortalecimiento, va a
poner nfasis en el seguimiento de los proyectos de inversin, sistematizan-
do la informacin existente y desarrollando un sistema de seguimiento de
progreso fsico en combinacin con progreso financiero. No hay por ahora
un desarrollo para el seguimiento de programas, aunque s se han hecho
estudios retrospectivos sobre su ejecucin financiera y, ms globalmente,
sobre la distribucin por funciones del gasto. Un anlisis de las diferencias

entre presupuesto y ejecucin muestra una gran variabilidad entre

programas. No hay todava un anlisis de causas, pero en principio esas

diferencias estn indicando dificultades en la fase de programacin
presupuestaria y en la capacidad institucional para ejecutar las acciones. Un
factor adicional es la inflacin, que dificulta comparaciones cuando la
distribucin del gasto ha ocurrido de manera poco uniforme durante el ao.
Uno de los mandatos de la constitucin es promover la reduccin
de las diferencias regionales. El plan contiene un listado de los programas
con fijacin de metas, algunas referidas a insumos, otras a produccin. En
algunos casos esas metas aparecen distribuidas entre las grandes regiones
en que se divide el pas. Esa distribucin obedece seguramente al mayor o
menor esfuerzo que ha puesto cada ministerio en proveer tal informacin,
a la naturaleza de las acciones y a la disponibilidad de informacin prima-
ria. Lo que no hay es un sistema que explique las diferencias entre lo
programado y lo ejecutado y, en particular, con un detalle por regiones. La
posibilidad de tal verificacin existe, pues la clasificacin de los gastos
incluye en cada caso un dgito para la regin, lo cual permitira sumar, por
programas y por regin, los gastos efectuados en cada ejercicio y as
comparar presupuesto con ejecucin.
Control externo
El control externo se hace por medio del tribunal de cuentas. Este tribunal,
creado en 1891 para revisar y juzgar los actos de disposicin de gastos y
percepcin de ingresos, se incorpora a la constitucin al ao siguiente y en
1896 es dotado de la primera ley orgnica. Desde un comienzo y hasta la
reforma constitucional de 1967 tuvo la facultad del examen previo de los
actos gubernamentales.
Con la reforma de la constitucin de 1988 las facultades de este
tribunal se ampliaron y solidificaron. Le caben el control y la fiscalizacin
contable, financiera, presupuestaria, operacional y patrimonial de las
entidades de administracin directa e indirecta, incluidas las fundaciones y
sociedades instituidas y mantenidas por el poder pblico federal. Con
respecto a los ingresos federales el tribunal entiende en la fiscalizacin de
los convenios, en las regalas del petrleo y en la distribucin de los fondos
de coparticipacin a municipios y a estados, as como en la verificacin de
los clculos de los coeficientes correspondientes.
El tribunal est formado por nueve miembros, tres de los cuales son
nombrados por el poder ejecutivo con acuerdo del senado y los otros seis

directamente por el congreso. Sus miembros tienen el mismo tratamiento

en cuanto a derechos y obligaciones que corresponde a los miembros de la
suprema corte de justicia. El tribunal goza de independencia pero ejerce el
control delegado por el congreso. Adems de llevar a la justicia los hechos
irregulares, tiene facultades para imponer sanciones por s. Puede actuar por
iniciativa propia o de cualquiera de las cmaras legislativas y tiene
jurisdiccin en los poderes legislativo, ejecutivo y judicial. Debe informar
al congreso trimestral y anualmente sobre sus actividades.
Conforme a la constitucin, su papel se extiende a todo tipo de
control, incluyendo auditoras operativas. Si bien hay iniciativas para reen-
cauzar parte de las acciones que lleva a cabo, por ahora el grueso de la
actividad est orientada a un control de legalidad de gasto. Con los
problemas que llevaron a la destitucin del presidente Collor en diciembre
de 1992, la preocupacin por malversacin de fondos se acentu, como
tambin el control administrativo, oscureciendo cualquier esfuerzo que
pudo existir para orientar su accionar en algn otro sentido. Actualmente el
tribunal de cuentas contempla en sus planes auditoras operativas, pero no
parece tener suficiente personal entrenado, ni la composicin profesional
multidisciplinariapara acometer estos estudios. Hay auditoras operativas
sobre grandes temas de discusin en el pas, pero las conclusiones son algo
generales como para influir, ya sea en un cambio de poltica como en la
asignacin efectiva de recursos.
El tribunal de cuentas tiene aproximadamente 3.000 empleados y
opera descentralizadamente con delegaciones en los distintos estados de la
Unin. Recientemente ha comenzado a prestar atencin al entrenamiento
de su propio personal, y as ha seleccionado un grupo de funcionarios de
alto nivel para hacer un entrenamiento especializado que cubre precisamen-
te lo relativo a la aplicacin de los principios de las tres "E".
Ha habido algunos esfuerzos aislados con cobertura limitada en
materia de evaluacin de programas llevados a cabo por el Instituto de
Pesquisa Econmica Aplicada (IPEA), por la secretara federal de control
y por entidades del sector privado, pero esas tareas carecen de sistematiza-
cin y continuidad. Una posibilidad de hacer un seguimiento es usar el
sistema de informacin financiera, comenzando con la adicin de metas
fsicas e indicadores de resultados, pero un esfuerzo en ese sentido no ha
pasado la etapa de propuesta.
Las consideraciones precedentes dan una idea de la preocupacin

por un control que va ms all de lo estrictamente legal, aun cuando en la

prctica la gran mayora de las agencias lleva un control legal-fnanciero. El

cuidado sobre los aspectos de economicidad o eficiencia est presente slo
en contados casos. Tampoco existen mecanismos sistemticos de evaluacin
que permitan examinar cmo se estn utilizando los recursos disponibles.
Consolidacin y reformas en marcha
Una de las cuestiones centrales que est pendiente en materia presupuesta-

ria es la sancin de una ley orgnica de presupuesto, llamada en la
constitucin ley complementaria del presupuesto. Ha habido diversas
iniciativas para preparar un proyecto en tal sentido, las que han ido
convergiendo en dos proyectos que a fines de 1997 se encontraban a
consideracin del congreso. La Asociacin Brasilera de Presupuesto
Pblico (ABOP) ha desarrollado una importante tarea para lograr un texto
consensuado, a travs del trabajo de expertos y a travs de diversos
seminarios realizados en distintos puntos del pas y por bastante tiempo.
Los esfuerzos se redoblaron a partir de marzo de 1996.
Los principales temas que han sido materia de debate pueden
agruparse en aqullos relativos al plan plurianual, a la ley de directrices
presupuestarias, a la ley anual de presupuesto, a la clasificacin de los
gastos, a la programacin de la ejecucin y a la ejecucin en s.
En relacin al plan plurianual, se prescribe que ste deber contener
un anlisis de las posibilidades fiscales en materia de recursos para cuatro
aos, incluyendo el fnanciamiento internacional. Estipula que las
proyecciones de gastos debern cubrir los programas que tienen una
duracin continuada y las inversiones que exceden a un ao, junto con el
desarrollo de las polticas principales del sector pblico. Recomienda incluir
proyecciones para los gastos impositivos como medio de contar con un
horizonte en el cual actuar.
El proyecto de la ABOP establece que la ley de directivas
presupuestarias deber incluir informacin por grandes rubros, a nivel de
funcin y de programas, y un mayor desglose en el caso de las inversiones,
las que debern venir acompaadas de un calendario de ejecucin. La
constitucin habla de que esta ley debe informar sobre los ingresos
condicionados, vale decir aquella parte de los recursos que por legislacin
existente se encuentran comprometidos. El proyecto procura unificar la
discusin y propone que la ley de directrices presupuestarias incluya la

propuesta de reformas tributarias necesarias para alcanzar los fines que el

presupuesto se propone.

El proyecto da mayor fuerza al principio de universalidad del
presupuesto e indica que deber haber un solo presupuesto que comprenda
todos lo ingresos y todos los gastos, y en este sentido concentra en uno el
presupuesto fiscal, el de seguridad social y el de inversiones. Bajo la idea
de ganar en universalidad, se estipula que debern formar parte del
presupuesto las empresas pblicas que fundamentalmente proveen bienes
al poder pblico. La propuesta recoge la idea de agencias independientes,
con descentralizacin de recursos y basadas en contratos de gestin,
previendo la posibilidad de una inclusin simplificada en el presupuesto
con evaluaciones cuidadosas.
La iniciativa procura establecer reglas para dar cumplimiento al
mandato constitucional de reduccin de desigualdades regionales. Entre los
gastos a ser clasificados regionalmente incluye los de seguridad social que
pueden tener algn efecto en la reduccin de diferencias regionales, como
son los gastos en salud y asistencia social, y prev la fijacin por decreto
del poder ejecutivo de los criterios tcnicos para evaluar el impacto del
gasto en la distribucin regional. Esa informacin deber estar contenida en
el plan plurianual y en la ley de directivas presupuestarias, as como en la
propuesta de presupuesto, y tanto por el lado del gasto como por el lado de
los incentivos va desgravaciones impositivas.
El proyecto indica que los programas sern evaluados conforme a
metas que debern ser definidas en el plan plurianual y en los programas de
las leyes anuales de presupuesto. Habla de indicadores de gestin que sern
publicados por el gobierno. Igual tratamiento seguirn los indicadores
incluidos en los contratos de gestin que se celebren, todo lo cual estar
sujeto a un examen que se informar a la comisin legislativa que entiende
en el presupuesto.
Se amplan los plazos para consideracin por el poder legislativo,
pero al mismo tiempo se fijan criterios ms estrictos para su cumplimiento.
El presupuesto deber ser presentado antes del primer da hbil del mes de
agosto y su consideracin por el congreso deber finalizar antes del 30 de
noviembre. Pasada esa fecha, el proyecto se incluir en el orden del da con
sesiones diarias. Si concluye el perodo de sesiones y el presupuesto no fue
aprobado, se deber convocar a perodo extraordinario hasta que el
presupuesto haya sido aprobado. Si no hay presupuesto aprobado no se
podrn efectuar gastos, lo cual crea la posibilidad de paralizar el aparato

estatal, algo similar a lo comentado en el captulo 2. En relacin con la ley

de directivas presupuestarias tambin se amplan los plazos, establecindose

que deber presentarse antes del 15 de marzo y concluir su tratamiento
antes del 30 de junio, o sea que se ampla a tres meses y medio, cuando la
constitucin previo como mnimo 60 das.
En Brasil la contabilidad y el control interno son llevados a cabo
por un mismo rgano pblico. El proyecto de la ABOP prescribe su
separacin y procura dar mayor claridad a la contabilidad, y propone la
creacin de un rgano normativo de contabilidad pblica con amplia
participacin de representantes de la administracin para fijar estndares y
uniformar los procedimientos. Adems incluye normas sobre el funciona-
miento del tribunal de cuentas, ampliando sus prerrogativas y su esfera de
accin. Esta parte de la legislacin es materia de controversias, pues se
sostiene que el mandato constitucional sobre una ley orgnica de presupues-
to no se extiende a los rganos de control.
Brasil ha mostrado a lo largo de los aos una preocupacin por dar
a la planificacin un sentido realista, y las instituciones actuales procuran
una sntesis entre planificacin y presupuesto. La ley orgnica de presu-
puesto, como est concebida, es una pieza importante en un esquema de
reformas presupuestarias. Una norma de por s no asegura la implementa-
cin de cambios, pero la determinacin de lograr un consenso amplio,
presente a lo largo de su gestacin y discusin, permite pensar en que habr
de ser utilizada para aquel propsito. La reduccin de la inflacin, un
sistema informativo muy bien estructurado y de gran alcance, una
recuperacin gradual de los cuadros de la administracin pblica y una
legislacin moderna indican que buena parte de los ingredientes para
desarrollar un buen sistema presupuestario estn presentes. Si a todo ello
se une una voluntad poltica firme y un esfuerzo persistente, puede pensarse
que las reformas llegarn a buen puerto.

presupuestarias y de control de Brasil

1808 Se cre la tesorera y se implant un rgimen de contabilidad, lo que es
una muestra de que Brasil intent desde temprano un cierto ordenamiento
del proceso presupuestario.
1824 Se aprob la constitucin imperial que indica que el ministro de hacienda
centraliza la preparacin del presupuesto en base a las propuestas de los
diferentes ministerios y lo presenta a la cmara de diputados.
1827 Como consecuencia de la facultad otorgada por la constitucin de 1824,
se dict la primera ley presupuestaria del pas, la cual por razones de
disputas polticas no se puso en vigencia. Sin embargo, en 1830 se aprob
el primer presupuesto por parte de la legislatura, el que comenz a
aplicarse al ao siguiente.
1830 Primer presupuesto aprobado por la legislatura.
1891 Se adopt una nueva constitucin (2a). Se instituy un tribunal de cuentas
y se atribuy al poder legislativo la iniciativa en materia de presupuesto.
Sin embargo, en la prctica el poder ejecutivo sigui con la responsabili-
dad de preparar el presupuesto que era aprobado por el parlamento.
1896 Primera ley orgnica del tribunal de cuentas.
1922 Se aprob el cdigo de contabilidad para solucionar los problemas que se
presentaban como consecuencia de que las operaciones del gobierno
fueron amplindose y ganando en complejidad, lo que hizo necesario
sistematizar los registros contables.
1934 Se adopt una nueva constitucin (3a). La iniciativa presupuestaria pas
al poder ejecutivo.
1937 Se decret una nueva constitucin (4a). Ratific la iniciativa presupuesta-
ria en manos del poder ejecutivo e introdujo una amplia cobertura sobre
presupuesto.
1946 Nueva constitucin (5a). Reasign funciones: los poderes ejecutivo y
legislativo comparten responsabilidades.
1964 Se dict la ley 4.320 que rige el proceso presupuestario prcticamente
hasta la fecha en que se sancion la nueva ley complementaria del
presupuesto.
1967 Se modific la constitucin (6a). Se centralizaron funciones en el poder
ejecutivo. Se fortaleci considerablemente la funcin del tribunal de
cuentas, extendiendo las auditoras a las tres ramas de gobierno e incluso

a los gobiernos locales.

1969 Se instituy un sistema de programacin financiera.

1979 Se cre la secretara de control de las empresas pblicas.
1985 Se inici el proceso de unificacin presupuestaria, incluyndose en el
presupuesto las partidas para financiar gastos que antes pasaban por el
presupuesto monetario o el dficit cuasifiscal del banco central.
1986 Dej de operarse con la "cuenta movimiento ", a travs de la cual se
financiaban una serie de transacciones no presupuestarias. Se cre la
secretara del tesoro, para ordenar las cuentas del estado.
1987 Comenz a operar elSIAFI, un sistema completo y avanzado de informacin
financiera y automatizacin de transacciones y pagos gubernamentales.
1988 Nueva constitucin (7a), que requiri tres presupuestos: fiscal, de la
seguridad socialy de las empresas pblicas. Hizo obligatoria la formulacin
de un plan de mediano plazo, la activa participacin del congreso mediante
la ley de directrices presupuestarias y la sancin de una ley complementaria
del presupuesto (que an no se aprob). Hizo responsable al tribunal de
cuentas de las auditoras de legalidad, legitimidad y economa.
1990 Se incorpor al presupuesto nacional el presupuesto de seguridad social.
1994 Se cre en el mbito del ministerio de hacienda la secretara federal de
control, para ejercer las actividades de auditora y control interno.

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12 Chile

El pas tiene un sistema presupuestario relativamente simple donde hay um
clara preeminencia del ejecutivo y un tratamiento centrado en los insumes.
Chile exhibe, en comparacin con otros pases latinoamericanos, un sector
pblico austero y eficiente, destacndose los mtodos de provisin de
servicios sociales y un buen sistema de seleccin de inversiones que ya
lleva muchos aos funcionando. En los ltimos tres o cuatro aos viene
llevando a cabo reformas graduales que estn cambiando el enfoque del
monitoreo del gasto y que estn sentando bases nuevas para la asignacin
de recursos, mientras que el control, aun bajo cnones tradicionales, ha
experimentado cambios importantes en su organizacin y cobertura. Este
captulo presenta primero una resea histrica de algunas instituciones
presupuestarias, luego habla del marco legal y del proceso presupuestario
en s y concluye con un anlisis de los mecanismos de control.
Antecedentes histricos del proceso presupuestario
Chile, al igual que otros pases de Amrica Latina, hered de Espaa una
estructura fiscal rudimentaria segn la cual las Oficinas Reales se limitaban
a formular listados de todos los tributos y gastos que se deban realizar
anualmente. La Constitucin de 1812 contena una disposicin que requera
que cada seis meses se imprimiese una razn de las entradas y gastos
pblicos, la que deba contar con la aprobacin del senado. A esto se agreg
en 1818 la obligacin de que el poder ejecutivo remitiera al senado, con el
mismo intervalo de seis meses, un estado demostrativo de los ingresos, de
las inversiones y de las existencias de fondos pblicos. En 1820 se cre el
tribunal mayor de cuentas que tena amplias atribuciones en materia de
control, hacienda y percepcin de tributos. Luego se separaron las fun-
ciones y tras una reorganizacin se crearon, en 1839, la contadura mayor
y el tribunal superior de cuentas.
Con la constitucin de 1822 se encomend al poder ejecutivo la
preparacin de los presupuestos, disponiendo que cada ministerio ordenase
sus gastos ajustando los desembolsos a las sumas de rentas y contribuciones
asignadas por la nacin. Al ao siguiente se reglament una estructura
282 Captulo 12. Chile
presupuestaria que deba ser presentada antes del 1 de noviembre de cada

ao, para la revisin por parte del tribunal de cuentas previo a su remisin

al ministerio de hacienda y en 1828 se comenz a exigir que el poder

ejecutivo diera cuenta al congreso nacional de las inversiones realizadas
con fondos del presupuesto del ao anterior.
La constitucin de 1833 fij en el poder ejecutivo la responsabilidad
de recaudar las rentas pblicas y decretar sus inversiones conforme a la ley.
El art. 37 daba autoridad al congreso nacional para aprobar anualmente la
cuenta de inversiones. Luego, en 1846, se dict una ley que prohiba al
gobierno excederse de las cantidades aprobadas para cada partida as como
el cambiar los objetivos del gasto. Por primera vez se exigi que, junto con
el proyecto de gastos, se remitiese a las cmaras legislativas el estado de las
cuentas pblicas del ao precedente. Esta vino a completar las disposiciones
constitucionales para ordenar el proceso de recaudacin de rentas y la
asignacin de fondos pblicos por la va presupuestaria.
En 1877 la contadura mayor propuso modificaciones para lograr
que todas las reparticiones sujetasen las clasificaciones presupuestarias a
los mismos criterios. As se estableci que el presupuesto se dividira en
tres secciones de gastos: gastos fijos, gastos variables y gastos autorizados
por leyes especiales. En 1884 se aprob la ley de presupuesto y cuentas de
inversiones que regulaba, en detalle, todo lo relativo a la recaudacin de
ingresos, realizacin de gastos y presentacin de la cuenta de inversiones.
En 1875 se haba creado un nuevo organismo fiscalizador con el nombre de
corte de cuentas y en 1888 se conform un esquema bajo el nombre de
tribunal de cuentas.
A fines del siglo pasado se desat una lucha entre el poder eje-
cutivo y el legislativo, en buena medida alrededor del presupuesto, que
deriv en una guerra civil. Al final de la contienda surgi un rgimen parla-
mentarista que dur un cuarto de siglo. El predominio del legislativo sin
reglas para el tratamiento del presupuesto signific un desorden en el
manejo de los recursos. En ms de una ocasin grupos de parlamentarios
ejercan un poder sectorial inusitado sobre el poder ejecutivo para obtener
concesiones presupuestarias.
En 1925 se produce el arribo de la misin Kemmerer, como con-
secuencia de lo cual se produjeron algunas modificaciones fundamentales
en la administracin de Chile, tal como sucedi con otros pases de la costa
del Pacfico. As se gestaron una serie de leyes que culminaron en la
promulgacin de la ley 4.520, es decir, la ley orgnica de presupuesto. En
1927 se crearon dos instituciones de gran trascendencia: la oficina del

presupuesto y finanzas, que comenz a tener a su cargo la centralizacin de

la formulacin del presupuesto del gobierno nacional, y la contralora

general de la repblica, que se trata en detalle ms adelante.
El decreto ley 47 de 1959 incorpora dos instrumentos importantes:
por un lado, el sistema de presupuesto y balance de caja y por otro, una
nueva forma de clasificacin de los ingresos y gastos pblicos, ambos sobre
la base de criterios econmicos que, con variantes, an prevalecen no slo
en Chile sino en varios pases de Amrica Latina. En ese ao se comienza
a aplicar en algunos sectores de la administracin pblica el presupuesto
por programas, prctica que se extiende en 1967 a todas las agencias. A
mediados del ao 1969, el presupuesto comienza a concebirse como un
instrumento de planificacin de corto plazo, estrechamente vinculado al
sistema de planificacin. El sistema de planificacin, como en muchos
pases en esa dcada, era de tipo piramidal, con la Oficina de Planificacin
(ODEPLAN) en la cspide y subdivisiones verticales para los distintos
sectores econmicos. La planificacin deba dar las grandes orientaciones
para la asignacin de recursos y el presupuesto pasaba a ser el instrumento
de ejecucin anual de los programas y proyectos.
A fines de la dcada del 60 se aplic el presupuesto por programas,
pero los resultados fueron similares a los habidos en otros pases de Am-
rica Latina, o sea, una definicin de metas que luego no se utilizaban para
contrastarlas con la realidad y cuya informacin tena poca influencia en
la preparacin de los presupuestos de los aos siguientes. En 1970 hubo
una reforma constitucional que dio la iniciativa en temas presupuestarios
al poder ejecutivo.
Una mencin especial merece la sancin de una nueva ley orgnica
de presupuesto de 1975, que produjo una reestructuracin de los organis-
mos responsables de la administracin presupuestaria y financiera, y mo-
dific los sistemas y procedimientos de formulacin, ejecucin y control
presupuestarios. Por ltimo, en esta breve sntesis debe destacarse una
reciente modificacin. En 1994 el ministerio de hacienda y un conjunto de
instituciones comenzaron una experiencia piloto para la utilizacin de
indicadores que permitiran evaluar los resultados de la gestin de los varios
servicios del gobierno.
El marco constitucional y legal del presupuesto

Las normas bsicas que establecen las facultades para la formulacin,

aprobacin y ejecucin del presupuesto estn contenidas en la constitucin
nacional y en la ley orgnica de administracin financiera del estado (No.
1.263 de 1975). La constitucin dispone que corresponde al poder ejecutivo
la iniciativa exclusiva tanto para formular el presupuesto como para
imponer, suprimir o condonar tributos (art. 62). El proyecto de presupuesto
debe ser presentado por el poder ejecutivo al congreso con una anti-
cipacin de tres meses a la iniciacin del ejercicio presupuestario. La cons-
titucin otorga al poder ejecutivo la facultad de iniciar la contratacin de
emprstitos del estado o de las entidades semifscales as como de los go-
biernos regionales y municipales. Tambin corresponden al ejecutivo la
modificacin de la composicin del gasto, la fijacin de remuneraciones de
los funcionarios gubernamentales, la creacin y supresin de empleos y
cambios en la administracin financiera. Por otro lado, el control y fisca-
lizacin de los ingresos pblicos y la inversin de los fondos del fisco, de
los municipios y otros organismos, son de la competencia de la contralora
general. La constitucin veda los impuestos con afectacin especfica y
prohibe el fnanciamiento del presupuesto con recursos del banco central.
La ley orgnica de la administracin financiera del estado, una de
las leyes orgnicas constitucionales, regula lo referente a los procesos
administrativos, la obtencin de los recursos y su aplicacin en los procesos
presupuestarios, de contabilidad y administrativos. Las leyes orgnicas
constitucionales son leyes bsicas que emanan de la constitucin y que
requieren de mayoras especiales en el congreso para ser aprobadas. Esta
ley es anterior a la actual constitucin sancionada en 1980 pero no ha sido
reemplazada por un nuevo ordenamiento. En su art. 22 dispone que la
direccin de presupuesto debe preparar un programa de caja y el art. 30
encomienda a la tesorera general la administracin de los fondos pblicos
segn se examina, ms en detalle, en puntos siguientes. El dictado de una
nueva ley no parece ser necesaria conforme a una interpretacin que sos-
tiene que es vlida la ley vigente con anterioridad a la nueva constitucin.
Todos los aos al momento de aprobarse el presupuesto se dictan una serie

de normas que dan precisin o carcter especial al presupuesto para ese
ao, pero que no generan derecho y por lo tanto si se quiere que rijan en
otros ejercicios deben nuevamente incluirse en sucesivas leyes de pre-

supuesto. La ley 1.263/75 sanciona los principios de universalidad y unidad

del presupuesto, lo encuadra en un programa financiero de mediano plazo

(de tres o ms aos) y habla de control de eficiencia. Se regla explci-
tamente lo relativo a proyectos de inversin, requirindose en cada caso
una justificacin tcnico-econmica. El poder ejecutivo puede cambiar
destinos de partidas una vez aprobado el presupuesto, pero se requiere una
ley para transferir fondos entre ministerios o para aumentar las transferen-
cias a empresas pblicas.
El ejecutivo mantiene un alto poder de control sobre el presupuesto
a travs de un manejo centralizado sobre su formulacin y ejecucin. Este
proceso centralizado a su vez permite cierta flexibilidad en el manejo de los
recursos de caja segn se explica en el punto siguiente. El ejecutivo tiene
en relacin al legislativo bastante ms poder. Por ejemplo, el congreso no
puede aumentar ni disminuir la estimacin de ingresos, su facultad se limita
a efectuar una reduccin de gastos contenidos en el proyecto del poder eje-
cutivo, salvo los que tengan un carcter permanente de acuerdo con disposi-
cin legal. Tampoco puede el congreso aprobar nuevos gastos, con cargo
a los fondos de la nacin, sin indicar al mismo tiempo las fuentes de finan-
ciamiento. En el evento de que los recursos autorizados por el congreso
fueran insuficientes para financiar un nuevo gasto al promulgar la ley, el
poder ejecutivo, previo informe favorable de la contralora general, deber
reducir proporcionalmente todos los gastos autorizados en el presupuesto.
La discusin en el congreso tiene lugar primero en una comisin
especial formada por un mismo nmero de diputados y senadores, prove-
nientes bsicamente de las comisiones de hacienda de las cmaras respec-
tivas. Esta comisin especial se divide en cinco subcomisiones, donde se
realiza una buena parte de las discusiones substanciales. Los informes de
cada subcomisin son reunidos por la comisin especial que produce un
informe que se presenta al plenario de cada cmara. La discusin debe que-
dar terminada como mximo para el 1 de diciembre del ao anterior. Si el
presupuesto no est aprobado para esa fecha, rige el proyecto del ejecutivo.
El presupuesto est formado por dos partes, un presupuesto en
pesos y otro en dlares que representa aproximadamente un 10 por ciento.
No existe al momento de la presentacin un consolidado, aunque sea
estimativo, pero s lo hay al momento de rendicin de cuentas. La existencia
de un presupuesto en dlares deriva fundamentalmente de las operaciones
que se registran en moneda extranjera alrededor de las operaciones del

cobre y servicios de la deuda.

La presentacin descansa fundamentalmente sobre la clasificacin

institucional y por objeto del gasto (clasificacin econmica) y si bien hay
una mencin a programas, el carcter tan agregado de stos y la correspon-
dencia rigurosa con la clasificacin institucional muestran que tal enfoque
no existe. En varias de las dependencias incluidas existe una regionaliza-
cin de la inversin. El presupuesto de Chile contrasta con el de otros
pases en cuanto a que es un documento simple, de fcil lectura, con datos
agregados, con poco detalle. En cada seccin estn detalladas las normas
complementarias y las limitaciones, sobre categoras especficas del gasto.
Por ejemplo, la compra de cada vehculo, el equipamiento informtico o la
creacin de cargos estn sujetos a aprobacin especfica y con informacin
explcita en la ley de presupuesto.
La programacin de inversiones
La preparacin del presupuesto de inversiones de cada ministerio o entidad

se hace al mismo tiempo que se prepara el presupuesto de gasto corriente
conforme a los instructivos que enva el ministerio de hacienda. La inclu-
sin de proyectos de inversin en el presupuesto est sujeta a un visto
bueno previo que otorga el ministerio de planificacin, quien controla los
estudios que le envan los ministerios respectivos. Una vez que el ministerio
de planificacin (MIDEPLAN) ha dado su conformidad para un proyecto,
normalmente ste no vuelve a ser visto all, salvo que con posterioridad
surja que el costo va a exceder en un 15 por ciento a lo contemplado
originalmente, en cuyo caso el proyecto es revaluado. En los ltimos aos
la institucin ha revisado alrededor de 10.000 proyectos por ao.
MIDEPLAN administra un banco de proyectos al que ingresan
todas las iniciativas de inversin de los ministerios y luego van experimen-
tando un proceso de elevacin de categora a medida que se van completan-
do los estudios. Para que los proyectos puedan ser incluidos en el presu-
puesto deben pasar el nivel mnimo de rentabilidad requerido, que
actualmente es del 12 por ciento. Aun si un proyecto no pasa el examen de
rentabilidad, igual puede ejecutarse pasndolo a una lista de proyectos de
prioridad presidencial. Los proyectos aprobados por este mtodo son muy
pocos, en los ltimos aos no han representado ms del 2 por ciento del
monto de los proyectos aprobados.
MIDEPLAN opera de manera descentralizada con oficinas en todas

las regiones del pas. Los proyectos de menos de un milln de dlares son

aprobados a nivel de la regin y todos los que superan dicho monto van a

la central para su examen. La oficina tiene desarrollados mtodos para 22
tipologas de proyectos que ha preparado en discusin con las agencias
ejecutoras. El anlisis costo-beneficio empleado contempla la utilizacin de
precios sociales. Para la mano de obra hay estimaciones, y para el capital
la tasa del 12 por ciento mencionada se considera una tasa de rendimiento
social. No hay correcciones por cuestiones distributivas. La corresponden-
cia entre los proyectos y las orientaciones sectoriales es funcin del respon-
sable del sector, como tambin lo es el seguimiento de la ejecucin de los
proyectos. Para sectores en que se requieren estudios bsicos donde insertar
los proyectos, o en el caso de proyectos que pertenecen a reas de responsa-
bilidad no claramente definidas o bien donde hace falta un gran esfuerzo de
coordinacin por existir varias agencias involucradas, MIDEPLAN usa
recursos especiales derivados de un fondo de preinversin.
Programacin de caja
La ley de administracin financiera encomienda a la direccin de presu-

puesto la preparacin de programas trimestrales de gastos y el estableci-
miento de las prioridades entre los mismos. El programa de caja sirve para
poner a disposicin de cada servicio los fondos que tendr disponibles,
mediante la asignacin de cuotas peridicas. Corresponde a la tesorera la
funcin recaudadora de los ingresos as como la provisin de los fondos
para el pago de las obligaciones incurridas conforme a las autorizaciones
presupuestarias. El servicio de tesorera, mediante una cuenta nica fiscal,
registrar todos los ingresos y pagos. Todos los ingresos del sector pblico
deben depositarse en el banco del estado en la cuenta nica, la que se
subdivide en una cuenta principal, a cargo de la tesorera general, y cuentas
subsidiarias destinadas a los distintos servicios del estado, cuyos titulares
pueden girar hasta el monto de sus respectivos depsitos. Puede fcilmente
apreciarse que esta cuenta da libertad a los gerentes de servicios para lograr
una mayor eficiencia en la gestin de sus proyectos y programas.
Es facultad del tesorero general sobregirar la cuenta nica principal
hasta el 70 por ciento del saldo total que registren las cuentas que integran
la cuenta nica fiscal. Tambin puede mantener cuentas bancarias en el
banco central de Chile, ya sea en moneda nacional o en monedas extranje-
ras. Adems, los servicios pblicos pueden tener cuenta con bancos
comerciales, previa autorizacin del ministerio de hacienda.

En una clara vinculacin con el servicio de impuestos internos se

autoriza a la tesorera general a otorgar facilidades y suscribir convenios de
pago con deudores morosos de acuerdo con lo dispuesto en el cdigo
tributario. El tesorero general podr declarar incobrables los impuestos y
contribuciones y otras obligaciones morosas previa autorizacin del minis-
terio de hacienda, as como caucionar la obligacin contrada por un
organismo del sector pblico, previa autorizacin por decreto supremo.
Como se ve, el sistema de la cuenta nica fiscal sirve para centra-
lizar la recaudacin, obtener informacin del movimiento de fondos
pblicos en todo el sector pblico y brindar autonoma a los servicios para
la administracin de sus cuentas, al tiempo que se informa a la contralora
general y a la tesorera general.
Polticas y presupuesto
No hay mecanismos especiales ni comits de coordinacin. El presupuesto

responde a las polticas pblicas previamente acordadas en gabinete, pero
basadas fundamentalmente en un trabajo directo entre el ministro de
hacienda y el ministro respectivo. El ministro de hacienda refleja en esas
discusiones las prioridades fijadas por el presidente. No hay mayores
discusiones colectivas del presupuesto.
Coordinacin entre poltica monetaria y fiscal
Como consecuencia de los traumticos episodios de comienzos de la dcada

del 70 se ha consolidado una conciencia o una cultura de la estabilizacin.
No hacen falta reglas ni normas constitucionales para dar vida a un acuerdo
compartido por prcticamente todos los partidos polticos y por la ciuda-
dana respecto a la necesidad de mantener los equilibrios macroeconmicos.
El equilibrio se ha visto facilitado por la existencia de un sistema impositivo
estable y completamente indexado.
La coordinacin entre la poltica monetaria y fiscal se hace a travs
de intercambio de informacin y reuniones entre altos funcionarios del banco
central y del ministerio de hacienda. Si bien las normas reglan un mecanismo
formal para poner al presupuesto en un horizonte de programacin financiera
de varios aos, en la prctica esto no se hace. Hay una exposicin por parte
del ministro de hacienda con proyecciones sobre las principales variables,

pero no hay un cumplimiento formal. En la prctica, existe un dilogo

permanente entre altos funcionarios del banco central y de la secretara de

hacienda para hacer un seguimiento de las principales variables econmicas.
El diseo de la poltica monetaria y fiscal se limita a una proyeccin de las
variables principales para el ao corriente y el ao siguiente, evitndose
proyecciones para un perodo mayor por cuestiones de credibilidad. Se
establecen puntos de llegada pero sin explicitarun calendario.
Formalmente antes del 30 de septiembre de cada ao el banco central
presenta al senado un estado de situacin de la economa y un pronstico para
el prximo ao. Otro tanto hace el ministerio de hacienda cuando enva el
presupuesto generalmente unos das despus del informe del banco central.
Ambos informes han sido debidamente discutidos y coordinados.
La evolucin del banco central muestra la preocupacin por dotar
al organismo de fuerte capacidad profesional e independencia institucional,
como una manera de asegurar una poltica monetaria sana. En 1996 hubo
una discusin sobre la verdadera naturaleza de un posible dficit acarreado
por operaciones de consolidacin con algunos bancos del sistema ocurridas
varios aos atrs. Esto lleva a pensar que la verdadera medida del dficit
est en las alteraciones patrimoniales del estado y sugiere la necesidad de
acelerar la presentacin de las cuentas, de tal manera que reflejen el patri-
monio neto con indicacin del grado de riesgo implcito en cada uno de los
activos ms una auditora cuidadosa de esos estados patrimoniales.
El banco central tiene un dficit cuasifscal de aproximadamente
0,8 por ciento del PBI, originado en parte por los intereses de la deuda
emitida en su oportunidad para auxiliar a entidades financieras en dificulta-
des y en parte por los costos de mantener un alto nivel de reservas que se
acumulan como consecuencia de la poltica cambiara orientada a evitar la
cada del tipo de cambio real. Para los depositantes de entidades financieras
existe un seguro que es cubierto por el banco central y por el ministerio de
hacienda. El sistema financiero aparece como bien slido y la proporcin
de prstamos con incumplimiento de pagos es muy reducida.
Con la idea de independizar al banco central lo ms posible, se lo
dot de un estatuto jurdico tal que es considerado persona jurdica
independiente; no forma parte del sector pblico y por lo tanto no est
sujeto al derecho administrativo pblico, ni sus empleados protegidos por
la leyes laborales de los empleados pblicos. La carta orgnica establece
que en forma subsidiaria y en lo que no estuviera reglado por ella se
aplicarn reglas del derecho privado. El banco central ha ido evolucionan-

do. Hoy le est prohibido hacer operaciones de fnanciamiento al sector

pblico ya sea en forma directa o indirecta; slo puede financiar a en-

tidades financieras. No est sujeto a la contralora, sino nicamente a las
normas de la superintendencia de bancos y sus estados contables son au-
ditados por auditores externos.
La autonoma del banco central est consagrada en la norma que
estipula que al adoptar sus acuerdos deber tener presente la orientacin
general de la poltica econmica del gobierno, o sea que no se lo obliga a
seguir, sino slo a tener en cuenta, la poltica del gobierno. Est gobernado
por un consejo de cinco miembros que duran 10 aos en sus funciones con
nombramientos cada dos, lo cual asegura una rotacin escalonada. Se
estipula en su carta orgnica que el ministro de hacienda puede concurrir
con voz a las reuniones del consejo y tiene derecho a indicar suspensin o
veto de medidas.
Existen dos fondos de estabilizacin: uno del cobre y otro del
petrleo. El primero comenz a operar en 1988 como parte de un programa
estructural y orientado a estabilizar el tipo de cambio. A travs de ese fondo
se acumulan ahorros en pocas de bonanza que se utilizan cuando hay
contraccin de la demanda internacional. Hay un clculo trimestral que se
hace sobre las exportaciones de Codelco, la empresa estatal del cobre.
Especficamente, las diferencias entre cuatro y diez centavos por libra entre
el precio de mercado y el precio de referencia van en un 50 por ciento al
fondo y las diferencias que superen diez centavos por libra van ntegramen-
te al fondo. El precio de referencia es un precio de tendencia o precio de
largo plazo. El fondo del cobre carece de lmites o reglas de acumulacin.
El fondo del petrleo, por su parte, fue creado a fines de la guerra del golfo
y procura amortiguar los costos de importacin de petrleo. Tanto un fondo
como otro tratan de desvincular el ciclo de trminos de intercambio del
ciclo fiscal. El manejo de los fondos se hace sobre principios conservadores
y slo un ao hubo necesidad de hacer uso de los recursos acumulados, que
a fines de 1997 alcanzaban alrededor de 1.800 millones de dlares.
Las funciones de control
La auditora interna gubernamental es una funcin de evaluacin y revisin

independiente establecida dentro del propio gobierno para examinar y
controlar sus cuentas. El control externo lo ejerce la contralora general de
la repblica, cuyo funcionamiento debe ser reglado por una ley constitucio-
nal an pendiente de sancin.

El control interno
La responsabilidad sobre el desarrollo, conduccin y ejecucin de la

auditora interna es de competencia de cada ministro. En 1994 se inici una
revisin de la organizacin de esta funcin. En cada ministerio se nombr
un auditor ministerial, articulndose una relacin tcnica entre cada auditor
y la direccin de asuntos de gestin de la presidencia de la repblica.
En general los mecanismos de control interno estn dominados por
un enfoque de legalidad, pero aquel cambio procura ampliar su carcter
agregando el control de desempeo. Se proyecta la introduccin de tcnicas
modernas de planificacin estratgica, asignacin de responsabilidades y
sistemas dinmicos de control de gestin. Se busca determinar si las
actividades realizadas son congruentes con las polticas gubernamentales
y con los patrones de efectividad y eficiencia. Se trata de una poltica del
poder ejecutivo que promueve prcticas de control de tipo preventivo e
informativo, poniendo en funcionamiento un sistema de alertas tempranas
para las propias autoridades respecto de los estados de avance y eventuales
desvos de sus compromisos programticos. El ncleo que impulsa aquel
enfoque es pequeo, y an es prematuro evaluar el impacto que tiene en el
desarrollo de un sistema de amplio control de gestin.
El control externo
La contralora general fue creada en 1927 como producto de la misin

Kemmerer, alcanzando rango y autonoma constitucional en 1943. Actual-
mente se rige por normativa contenida en la ley 10.336 con un texto
refundido que data de 1964. El art. 88 de la constitucin de 1980, que junto
con el art. 87 reglan lo referente a la contralora, establece que el funciona-
miento y atribuciones de este rgano sern materia de una ley orgnica
constitucional. Hubo un proyecto en el ao 1982 que no prosper, y luego
otro en 1992 enviado al senado que fue retirado por el ejecutivo en 1996.
Aqu se ha dado la interpretacin a que se hizo referencia anteriormente, o
sea que una ley sobre el tema vigente con anterioridad a la reforma cumple
con el requisito constitucional.
El contralor es designado por el presidente con acuerdo del senado
y adquiere el carcter de inamovible hasta cumplir los 75 aos. A travs de
su oficina se toma razn de todos los decretos y resoluciones y en general

ejerce el control e interpretacin legal de los actos administrativos. Cuando

hay reparos u oposicin el presidente, con la firma de todos los ministros,

puede insistir y el contralor no puede oponerse pero debe enviar copia de su
dictamen a la cmara de diputados. Por otro lado no debe dar curso a gastos
que excedan los lmites impuestos por procedimientos constitucionales.
Con anterioridad a la creacin de la contralora general las tareas
de control se ejercan por el antiguo tribunal de cuentas, la direccin de
contabilidad general, la inspeccin de bienes nacionales y la direccin
general de estadsticas. Esos organismos no estaban debidamente coordina-
dos y la necesidad de mejorar los controles llev a refundirlas en un nuevo
rgano de control superior de cuentas.
La constitucin encomienda a la contralora general una amplia
gama de funciones: examinar y juzgar cuentas, efectuar auditoras e inspec-
ciones en todo el sector pblico, y fiscalizar el uso de los fondos tanto del
gobierno central como de los municipios y dems servicios y entidades de
la administracin. Entre las funciones de la contralora figura la de llevar
la contabilidad del estado, atribucin sta que obedece a razones histricas,
la fusin de organismos ya mencionada. En la prctica se ha interpretado
esto en un contexto amplio del proceso de descentralizacin, en donde la
contralora conserva la funcin normativa y la contabilidad en s de los
distintos actos es llevada a cabo por cada una de las agencias encargadas de
la ejecucin del presupuesto.
La contralora ejerce un contralor fundamentalmente de legalidad,
aunque sus responsables son conscientes de la conveniencia y necesidad de
ampliar su radio de accin o enfoque introduciendo anlisis de eficiencia
del gasto. Una idea del propsito de adoptar un nuevo enfoque lo da el
programa de evaluacin sobre algunos servicios municipales que ha puesto
en marcha la contralora. Sin embargo, la preparacin de un presupuesto
bajo lneas tradicionales con un enfoque de insumes va a significar un
obstculo para tal cambio.
Reformas en marcha
En el ao 1993 se puso en marcha un proceso de reformas graduales

tendientes a aumentar la transparencia del proceso presupuestario y a
impulsar cambios en las prcticas presupuestarias para crear conciencia
sobre la necesidad de orientar la discusin y el anlisis sobre asignacin de
recursos a una medicin o evaluacin de desempeo. Se arranc con un

plan piloto, se pas a desarrollar indicadores de desempeo, luego se

agreg en forma selectiva un esquema de planificacin estratgica y ltima-

mente se ha procedido a impulsar estudios de evaluacin.
Este programa de reformas ha sido conducido por un comit inter-
ministerial formado por los ministros del interior y de hacienda y por la
secretara general de la presidencia. Si bien el desarrollo de indicadores se
origin en el ejecutivo, el poder legislativo recibi la informacin generada
y est tomando cada vez mayor inters y participacin. Los indicadores de
desempeo no estn todava incorporados formalmente al presupuesto, pero
se entregan junto con el resto de la informacin presupuestaria.
Se parti con un plan piloto destinado a reunir informacin para un
anlisis sistemtico de seguimiento de lo que hace el estado y para mejorar
la prestacin de algunos servicios. Se comenz con un ejercicio de plani-
ficacin estratgica para cinco servicios, que luego se ampli a otros cinco.
Ms tarde se apel a las instituciones para que propusieran indicadores en
sus reas de accin y as se logr que alrededor de 40 servicios propusieran
indicadores de desempeo para el presupuesto de 1995. Tanto el nmero de
servicios como el de indicadores desarrollados han ido creciendo y en la
ronda correspondiente a la preparacin del presupuesto de 1997 se contaba
con 67 entes involucrados y con cerca de 300 de esos indicadores. Veinte
servicios han encarado estudios de opinin entre sus usuarios para medir la
calidad de sus prestaciones.
Por ahora los indicadores no se usan para contrastar metas con
resultados, pero se confa en que ms adelante podrn usarse en esa
comparacin. Se considera que dado su carcter general y su repeticin
anual, la discusin del presupuesto es la mejor oportunidad para impulsar
la generacin de aquella informacin y sirve para crear presin para una
mayor eficiencia. Durante el corto lapso en que el ejercicio ha tenido
vigencia, ya se ha ganado cierta experiencia en el monitoreo de los indi-
cadores para aumentar su relevancia. El carcter de los indicadores
disponibles ha ido cambiando, aumentando con el tiempo la proporcin de
aquellos referidos a eficacia y calidad de los servicios.
Se ha dispuesto que a partir de 1997 se haga una evaluacin de los
programas de fomento productivo, los sociales y los de desarrollo insti-
tucional, de tal manera que en aproximadamente cuatro aos todos ellos
resulten evaluados. Las evaluaciones estarn a cargo de paneles de espe-
cialistas independientes, quienes tendrn acceso a toda la informacin
necesaria. Los resultados de estas evaluaciones sern comunicados a los

respectivos ministerios, al nivel central del ejecutivo y al congreso.

Dado que se trata de una experiencia nueva es prematuro formular

apreciaciones sobre los resultados. Debe destacarse, sin embargo, que se
trata de un esfuerzo slido, bien planeado. Por de pronto, la existencia
misma del sistema crear en los servicios la percepcin de que deben
rendir cuenta de las gestiones que realizan y que, eventualmente, pueden
ser llamados a dar explicaciones sobre los logros en comparacin con las
metas trazadas, pero al mismo tiempo se han sentado bases importantes. Si
se contina en el esfuerzo ciertamente se habr dado un paso significativo
en hacer del presupuesto una herramienta mucho ms til para la
asignacin de recursos.
A pesar de no tener un sistema de seguimiento y de evaluacin
formal del gasto, en comparaciones internacionales se juzga que la gestin
del gasto es satisfactoria, en particular en los programas sociales. La
explicacin de esto debe encontrarse en que estn en funcionamiento
incentivos adecuados que operan mejor que los mecanismos indirectos que
pretenden a veces jugar el papel de esos incentivos. Una buena parte del
gasto del gobierno central, en lugar de destinarse a la provisin directa de
bienes pblicos, est formado por transferencias que se canalizan a pro-
veedores privados o entes descentralizados con mecanismos que toman en
cuenta adecuadamente las caractersticas de la demanda del servicio. Este
rasgo del presupuesto tiene un doble efecto: por un lado promueve la
competencia y por otro le otorga mayor flexibilidad al requerir una menor
proporcin en gastos en personal.
La existencia de buenos cuadros tcnicos compensa la inexistencia
de un sistema sofisticado y formal de informacin. La correspondencia
entre polticas y prioridades presupuestarias pasa ms por un efectivo
comando de la burocracia por parte de los ministros y altos funcionarios
que por el diseo de sistemas especiales para acuerdos sobre polticas. El
tamao del pas y su sistema unitario facilitan la coordinacin de polticas,
la fijacin de prioridades y el seguimiento del gasto sin haber adoptado an
sistemas muy complicados de informacin. Con todo, el sistema presupues-
tario y de control pueden beneficiarse de enfoques que atiendan explcita-
mente cuestiones de eficiencia y eficacia e introduzcan prcticas formales
de evaluacin, algo que ya ha comenzado a hacerse.

presupuestarias y de control de Chile

1812 La constitucin sancionada ese ao requera que cada seis meses se
presentase al senado una razn de todas las entradas y de los gastos para
la aprobacin de ese cuerpo. Antes de la Independencia, Chile hered de
Espaa la tradicin de que las oficinas reales deban preparar listados de
los tributos percibidos y de los gastos realizados.
1820 Se cre el tribunal mayor de cuentas con amplias atribuciones en materia
de control de hacienda y percepcin de tributos.
1822 En la nueva constitucin se encomend al poder ejecutivo que exigiese a
cada ministerio ordenar los desembolsos respetando las limitaciones
fijadas en las asignaciones establecidas por el gobierno nacional.
Slo a partir de ese ao se estableci la obligacin de que el poder
ejecutivo deba presentar al congreso la cuenta de inversiones realizadas
con los fondos aprobados para el ejercicio anterior.
1839 Se crearon la contadura mayor y el tribunal superior de cuentas.
1877 La contadura mayor comenz a exigir que todas las reparticiones
clasifiquen las cuentas con un criterio uniforme al mismo tiempo que
divida el presupuesto en tres secciones: gastos fijos, variables y autoriza-
ciones especiales.
1884 Se dict la ley de presupuesto y cuentas de inversiones que reglament, en
forma pormenorizada, el procedimiento para la recaudacin de rentas, la
realizacin de gastos y la tcnica de elaboracin de la cuenta de inversiones.
1925 Se produjo el arribo de la Misin Kemmerer, a consecuencia de la cual se
promulg la ley orgnica de presupuesto No. 4.520.
1927 Se cre la oficina del presupuesto y finanzas y la contraloria general de
la repblica.
1959 Con el decreto ley No. 47 se cre el sistema de presupuesto y balance de
caja. El sistema de planificacin general estaba a cargo de ODEPLAN,
que comenz a dar las orientaciones sobre asignacin de recursos con una
perspectiva de estrategia de desarrollo econmico nacional.
1967 Se extendi el presupuesto por programa a todo el sector pblico.
1975 Se sancion una nueva ley orgnica de presupuesto (decreto ley No.
1.263), que moderniz los sistemas y procedimientos de formulacin,
ejecucin y control presupuestario.
1980 El art. 88 de la nueva constitucin dispuso que deba sancionarse una

nueva ley orgnica de presupuesto.

1994/5 El ministerio de hacienda llev a cabo una experiencia en forma de plan

piloto para establecer un sistema de indicadores de gestin de los
servicios pblicos el que luego fue generalizado a un total de 67
instituciones del gobierno.

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Ministerio de Hacienda- Direccin de presupuesto

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Congreso Nacional (www. congreso, el/)
Oficina de la presidencia (www.presidencia.cl/)
13 Colombia

Durante mucho tiempo le ha sido difcil al pas ordenar sus gastos. En los
ltimos aos ha alcanzado una disciplina fiscal que le ha permitido lograr
una tasa de inflacin razonablemente baja. La falta de correspondencia
entre programacin y ejecucin ha mermado el valor del presupuesto como
instrumento para la asignacin de recursos. Los esfuerzos de descentraliza-
cin han acercado el gasto a los usuarios y hay un comienzo de desarrollo
conceptual para cambiar el enfoque del presupuesto, orientndolo a resul-
tados, aunque todava queda un buen espacio para reformas en esa rea y
tambin en la de control. Este captulo incluye primero una seccin con una
breve historia del presupuesto, contina con su encuadre legal y la coordi-
nacin entre la poltica monetaria y fiscal, hace una resea del ciclo
presupuestario detenindose en los problemas de definicin del perodo de
ejecucin y cierra con una seccin dedicada al control.
Notas histricas
En varias etapas el pas ha mostrado una capacidad profesional para ensayar

antes que otros pases instituciones y procedimientos que ulteriormente han
llevado a un ordenamiento presupuestario. En esa historia tal vez puedan
distinguirse cuatro etapas, una que va desde la poca colonial hasta
mediados del siglo XIX en que aparece el primer presupuesto; la segunda
desde ese momento hasta la llegada de la misin Kemmerer en 1922; la
tercera desde ese ao hasta 1989 en que se aprueba un nuevo estatuto
orgnico del presupuesto cuyos principios quedaron incorporados en la
reforma constitucional de 1991; y la cuarta desde esos aos hasta 1997.
Primera etapa: la colonia y la formacin de la nacin
La estructura fiscal del Virreinato de Nueva Granada tiene claras semejan-

zas con la que exista en Espaa en el periodo colonial. Las instituciones de
la colonia eran comunes en las distintas regiones. Los lineamientos vistos
300 Captulo 13. Colombia
en el captulo 10 deben considerarse con carcter comn para el resto de los

pases de colonizacin espaola.

En 1812 se aprueba la Constitucin de Cundinamarca y se asigna

al congreso la facultad de fijar contribuciones y aprobar el presupuesto. Sin
embargo, el rgimen fiscal colonial subsista bsicamente sin cambios, y as
ocurri incluso hasta que asumiera el poder Simn Bolvar en 1819. De ese
ao data la creacin del tribunal superior de cuentas y de la contadura de
hacienda. En 1821 la Constitucin de Ccuta estableci la necesidad de
ejercer el control de las finanzas pblicas y en ese ao se reforzaron las
funciones fiscales y de control, dando origen a la direccin general de
hacienda y a la contralora general de hacienda, rgano de control interno.
En 1824 estos dos organismos fueron reunidos en uno solo bajo el nombre
de direccin general de hacienda, que subsisti hasta 1847. Durante la
primera mitad del siglo XIX los gastos de guerra fueron muy significativos.
En 1827, por ejemplo, en un resumen general de gastos de los cinco
ministerios que entonces existan, se muestra que los de guerra y marina
alcanzaban al 65 por ciento del total. Debe llamarse la atencin de que se
trataba de un listado de gastos y no de un documento que de alguna manera
pudiera asimilarse a un informe de ejecucin contra un presupuesto como
medio de administrar la realizacin de los gastos.
Segunda etapa: la estructuracin del presupuesto y su control
En 1850 se cre la oficina general de cuentas para vigilar las finanzas

pblicas. Sus miembros eran nombrados por el congreso, pero la oficina
dependa del poder ejecutivo. En 1851 el congreso aprob la ley de la admi-
nistracin de la hacienda pblica, que regla el proceso presupuestario cen-
trndose la responsabilidad en el ministerio de hacienda.
En 1866 se dict una nueva constitucin que facultaba al congreso
para la aprobacin de los presupuestos y asignaba al ministerio de hacienda
la responsabilidad por el presupuesto. Esta constitucin estableca, entre
otras cosas, que si el congreso no aprobaba el presupuesto de un ao se
poda repetir el anterior. Si el congreso estaba en receso, y frente a gastos
inevitables, el poder ejecutivo estaba facultado para introducir cambios. La
legalizacin de esos gastos era relativamente simple: haba un proceso de
aprobacin dentro del ejecutivo donde intervenan el consejo de ministros
y el consejo de estado y sobre lo que, a posteriori, generalmente el
congreso se limitaba a dar su visto bueno. Este mecanismo, que facilitaba
el aumento de los gastos, estuvo vigente por aproximadamente 100 aos
hasta que entraron en vigor nuevas reglas. Esta nueva constitucin otorg
mayor importancia al control fiscal, ponindolo en manos de la contralora

general de la repblica.

Ms tarde se introdujo la prctica de programacin bianual de
rentas y gastos pblicos y poco despus, en 1892, se dict una nueva norma
que orden cambios importantes en la formulacin del presupuesto, indi-
cando una presentacin anticipada -9 meses- del proyecto de presupuesto,
junto con nuevas pautas para el clculo de recursos y gastos. En este sentido
se indicaba que cada ministerio preparara su propio anteproyecto y que
luego el ministerio de hacienda (en ese entonces tesorera) se encargara de
armonizar y dar la aprobacin. De esa fecha data el principio de que cada
partida presupuestaria requiere una ley anterior que autorice el gasto o una
sentencia para la inclusin de crditos judiciales.
En 1898 se crea la corte de cuentas que reemplaza a la oficina
general de cuentas creada en 1850. Esta corte estaba formada por 10
miembros, cinco de ellos nombrados por la cmara de diputados y cinco por
la cmara de senadores. Este cuerpo ejerca un control estrictamente legal
sobre rendiciones de cuenta.
En 1912 se dicta una norma muy detallada sobre rgimen fiscal que
incluy ttulos sobre presupuesto de rentas y gastos. En 1916 un nuevo
ordenamiento procur poner disciplina, pero adopt un criterio que defina
al equilibrio como la igualdad entre gastos e ingresos, entre los que se
incluyeron a los provenientes de endeudamiento, lo cual abri las puertas
para sucesivos desrdenes fiscales. En ese ao se inici un proceso que
habra de dar un timbre caracterstico al sistema presupuestario: el amplio
uso de impuestos con afectacin especfica. En general, las reformas
presupuestarias habidas entre 1866 y 1922 acentuaron la tendencia a dar al
ejecutivo mayor poder en el campo presupuestario.
Tercera etapa: modernizacin de la administracin financiera
En 1922 Colombia celebr un acuerdo con Estados Unidos que pona fin
a un largo perodo de diferencias diplomticas derivadas de la separacin
de Panam. En virtud de ese acuerdo, el pas habra de recibir una suma que
superaba el presupuesto gubernamental de un ao. Al mismo tiempo se
produca en el mundo una considerable expansin de los mercados de
capital que Colombia deseaba aprovechar. El gobierno solicit a los Estados
Unidos una cooperacin tcnica, y como consecuencia lleg ese ao una
misin encabezada por el profesor Walter Kemmerer. Como resultado de

esta misin el pas adopt una serie de reformas que transformaron la

administracin financiera. Se elabor la legislacin que hizo posible la

creacin del banco de la repblica como banco emisor; se organiz la con-
tralora general y la superintendencia de bancos, y se expidi la ley No. 34
que moderniz el sistema presupuestario del pas. La nueva ley presupues-
taria estableci que el congreso no poda aumentar el presupuesto unilate-
ralmente y que tal aumento requera el asentimiento del poder ejecutivo.
En la dcada del 20 hubo una importante expansin econmica y
los recursos del estado aumentaron significativamente, pero el manejo
presupuestario no pudo hacer un uso austero de esos recursos. El principio
de anualidad del presupuesto fue ignorado y se dispuso que los crditos
presupuestarios quedaran abiertos hasta que se agotaran; vale decir que los
fondos aprobados en un ao eran vlidos para ejercicios futuros, y as, por
ejemplo, en 1931 todava se hacan pagos contra fondos autorizados en
1925. Por otra parte se aprobaban presupuestos con partidas claramente
insuficientes para cubrir servicios indispensables, y cuando en el transcurso
del ejercicio esto se volva evidente, como no se podan cortar servicios
considerados esenciales, se aprobaban nuevas partidas.
En 1930 vino una segunda misin Kemmerer y como consecuencia
de sus recomendaciones se impusieron restricciones al uso de crditos
adicionales y se redujo considerablemente el sistema de traslado de gastos
de un ejercicio a otro, conocido como de reservas presupuestarias, que
como se ver ms adelante constituye un problema recurrente y no total-
mente resuelto en el sistema presupuestario actual.
En 1950 se adopt un nuevo estatuto para el presupuesto que
intent ordenar su preparacin y cerrar la presin sobre el dficit. Por el
lado de los ingresos se estableci que ningn rubro de los estimados puede
presupuestarse con un aumento de ms de un 10 por ciento con respecto al
ao anterior ni con una disminucin de ms del 30 por ciento. Se introdujo
una clasificacin ms detallada de gastos y se concentraron varias funcio-
nes, antes dispersas, en la oficina central de presupuesto. Se instituy un
mecanismo conocido como acuerdo de gastos y acuerdo de obligaciones,
destinado a adecuar la ejecucin a la disponibilidad de fondos.
Luego viene un periodo de 16 aos conocido como del frente
nacional, cuando el congreso dio al ejecutivo una autorizacin abierta para
reformar las instituciones y procedimientos. En 1963 se cre el consejo
monetario para reglar la poltica monetaria, crediticia y cambiara, separado
del banco central e integrado por los ministros de hacienda, planificacin,

agricultura e industria. La ley de creacin del consejo regl adems el uso

de las reservas bancarias para financiar los gastos gubernamentales y el

establecimiento de un presupuesto monetario para financiar la actividad del
gobierno y del sector privado. Estas decisiones iniciaron un proceso que se
prolonga hasta 1991, caracterizado por un dficit cuasifscal permanente.
En 1964 se estableci que el presupuesto deba reflejar los
objetivos y metas del plan de desarrollo y se encarg al departamento
nacional de planeacin la preparacin del presupuesto de inversin. Formal-
mente se introdujo la distincin entre gastos de inversin y gastos de
funcionamiento. La responsabilidad en la preparacin del presupuesto pas
a ser compartida por dos entes de la administracin: el ministerio de hacie-
nda, responsable de la programacin de los gastos de funcionamiento, y el
departamento nacional de planeacin, responsable de los gastos de inver-
sin. Esta nueva reforma procuraba hacer del presupuesto un instrumento
ms til para ordenar las finanzas pblicas, pero reafirm la existencia de
una prctica que impeda darle claridad y preservar la idea de anualidad del
presupuesto, como eran las reservas presupuestarias.
Hasta la reforma de 1989 el proceso presupuestario muestra una
preocupacin formal por contar con un presupuesto equilibrado. La pre-
paracin del presupuesto, aun cuando contaba con reglas de asignacin de
responsabilidades y calendarios establecidos, en la prctica no provea un
marco de anlisis y seguimiento para hacerlo til en la puesta en marcha de
las polticas del pas. La existencia de inflacin -aunque moderada- y
normas rgidas en cuanto a aprobacin de crditos, pero manejo muy flexi-
ble en el tiempo y prcticas en materia de caja para controlar a los distintos
componentes de la administracin, crearon un sistema con alta incertidum-
bre y poco til para ordenar prioridades en el corto plazo y facilitar su
integracin con metas de mediano plazo.
En esta etapa los ingresos eran proyectados sobre la base de lo
devengado. El monto proyectado no poda exceder en ms del 10 por ciento
ni ser inferior al 70 por ciento de los recursos del ao anterior. Aunque en
la prctica el gobierno se apartaba de esta regla, continu por varios aos
empleando una estimacin de ingresos no realista que ignoraba la inflacin
del ao. Con tasas del 30 o 40 por ciento de inflacin, haba una subesti-
macin de ingresos y la aprobacin de un presupuesto menor que el
necesario. Luego, se requera la aprobacin parlamentaria de presupuestos
adicionales. Asimismo, la presin por nuevos gastos llevaba a establecer
compromisos justificados en ingresos adicionales esperados, a veces con

una dbil fundamentacin.

El proceso de preparacin de presupuesto se basaba en una dis-

tribucin global por ministerios y dentro de stos por agencias. La prctica
generalizada en el presupuesto de inversin era tener partidas generales,
cuyos objetivos no estaban especificados con claridad. La distribucin se
basaba casi exclusivamente en lo ejecutado el ao precedente, con ajustes
marginales sin mayor discusin interna entre agencias ni aun dentro de cada
agencia. La existencia de varios presupuestos adicionales agregaba un
factor ms de confusin y de imposibilidad de hacer un ejercicio completo
de comparacin de varios programas, intento de fijacin de prioridades y
un examen de correspondencia con polticas generales fijadas a nivel de
gabinete. Entre 1980 y 1985 los presupuestos adicionales representaron en
promedio un 35 por ciento del presupuesto original.
La preparacin del presupuesto de inversiones ha seguido un
camino ms estructurado y en l se ha buscado una mayor correspondencia
con planificacin. La tarea ha estado a cargo del departamento nacional de
planeamiento, el cual ha tenido en cuenta programas y planes de desarrollo
y las posibilidades de endeudamiento externo e interno y en esa funcin ha
jugado un papel importante en la evaluacin de proyectos conforme a la
rentabilidad esperada.
Un problema central ha sido el sobrecompromiso de fondos. Con
frecuencia un programa tiene fondos autorizados en un ao, pero no llega
a utilizarlos ya sea porque no ha podido ser incluido a tiempo en una de las
reformas o porque no se pudieron gastar los fondos. La autorizacin del
gasto queda abierta y la agencia puede, en teora, realizar el gasto en un
perodo futuro si obtiene los fondos. Vale decir que hay un arrastre de un
dficit de un ejercicio a otro. Pero ese dficit no queda explicitado en el
presupuesto del ao siguiente, pues no hay recursos previstos para los
gastos pendientes de ejecucin o pago del ejercicio anterior. Los fondos
que se transfieren a cada agencia no tienen una asignacin especfica. Cada
agencia determina qu pagos realiza: los del ejercicio corriente o los de
ejercicios pasados. Este problema es particularmente serio en el caso de los
gastos de capital. Para obtener una mayor participacin en el presupuesto,
el ministerio respectivo inicia muchas obras y registra compromisos an
sabiendo que ser difcil cubrirlos en el ejercicio. Pero de esa manera crea
suficiente presin para que se le transfieran fondos para concluir los
proyectos empezados.
Los gastos de capital, en buena medida financiados con crditos

externos, impedan que en las estimaciones de ingresos se incluyeran

prstamos que a pesar de estar en avanzado estado de negociacin an no

estaban aprobados. Por consiguiente, los proyectos que se iban a financiar
con esos recursos no se incluan en el presupuesto y se requeran aprobacio-
nes adicionales especiales.
Una vez aprobado el presupuesto la ejecucin se tornaba engorrosa,
precisamente porque se saba de antemano que los recursos programados
iban a ser insuficientes para atender los gastos durante el ao. La incerti-
dumbre sobre la disponibilidad de fondos llevaba a las agencias a concen-
trar los gastos al comienzo del ao, lo cual obligaba al ministerio de hacien-
da a superponer un mecanismo de presupuestacin de reemplazo. Vale
decir que una vez aprobado el presupuesto ocurra un verdadero proceso de
racionamiento de fondos.
Cuarta etapa: las reformas de 1989 y de 1991
En 1989 se dict un nuevo ordenamiento que procur integrar mejor el

proceso presupuestario y el de planeacin as como corregir algunos fac-
tores que haban llevado al proceso "continuo" de presupuesto y ejecucin
descrito en la seccin anterior. En definitiva se buscaba definir y estructurar
con ms detalle los procesos decisorios. As se cre el consejo superior de
poltica fiscal (CONFIS) formado por el ministro de hacienda, como
presidente, dos ministros designados por el presidente de la repblica, el
jefe del departamento nacional de planeacin, el secretario econmico de
la presidencia y dos asesores seleccionados entre personas de reconocida
experiencia en el manejo de las finanzas pblicas.
Se estableci que el supervit del sector descentralizado fuera
incluido como recurso presupuestario y se facult a incluir como ingresos
los fondos obtenidos a travs de prstamos, aunque stos no estuvieran
firmados. De esa manera se agiliz el trmite presupuestario y se redujo la
necesidad de cambios. Para evitar la necesidad de aprobacin de presupues-
tos adicionales se cre un presupuesto complementario que entra a fun-
cionar cuando el ministerio de hacienda estima, durante la ejecucin y
despus del mes de mayo, que los recursos habrn de exceder lo previsto.
Con el informe del ministerio de hacienda y el visto bueno de la contralora
se pueden abrir nuevos crditos.
La nueva ley incorpor presupuestariamente en un mismo

documento los poderes legislativo y judicial, dio pautas financieras a las

empresas paraestatales, fij mecanismos de seguimiento de sus resultados

y comportamiento y encarg a la direccin nacional de presupuesto lo
relativo a evaluacin de programas. Estableci una coordinacin con las
proyecciones macroeconmicas, recentraliz lo referente a crdito pblico
al disponer que todo nuevo endeudamiento de municipios y empresas deba
ser autorizado por el gobierno central, agiliz la ejecucin y permiti el uso
transitorio de recursos del banco central hasta un 8 por ciento de los
ingresos corrientes del ao anterior. Esta ley tambin introdujo modificacio-
nes tales como la desagregacin del presupuesto de inversin en proyectos
especficos, previamente evaluados e inscritos en el banco de proyectos.
Asimismo, se definieron las caractersticas que pueden tener los compromi-
sos adquiridos por las entidades para ser pagados con recursos de reserva
y se limit el alcance de esta reserva a la vigencia inmediatamente si-
guiente. Finalmente, se estableci la figura "vigencias futuras" para los
compromisos que deban extenderse por ms de un ejercicio, los cuales
requeriran previa aprobacin del CONFIS. Si bien la nueva ley mejor
muchos aspectos del rgimen anterior, al permitir la afectacin de gastos a
un ejercicio y dejar pendiente su pago, no corrigi totalmente lo relativo a
traslados a otros ejercicios de una parte del presupuesto de un ao dado.
En 1991 se aprob una nueva constitucin que elev a nivel
constitucional algunas reformas ya introducidas por la nueva ley de
presupuesto a que se ha hecho referencia. Esta constitucin, en trminos
generales, dio mayores facultades al poder ejecutivo. Al banco central se le
dio independencia y le qued vedado otorgar crditos al sector pblico. Se
estableci una fecha lmite para la aprobacin del presupuesto por parte del
congreso y se estableci que ste, de no actuar, permitira al ejecutivo
adoptar su proyecto. El congreso no puede aumentar los gastos o reducir
ingresos sin la conformidad del ministerio de hacienda. Cobr fuerza la idea
de universalidad del presupuesto, quedando todos los gastos y recursos
sujetos a la aprobacin del congreso a la vez que se eliminaron los recursos
con afectacin especfica, salvo los destinados a programas preexistentes
del gasto social. El gasto social recibi un tratamiento prioritario. Se fijaron
criterios para su distribucin entre niveles subnacionales de gobierno,
tomando en consideracin los niveles de pobreza de las distintas regiones
y se estableci que las inversiones en los sectores sociales deberan repre-
sentar una proporcin no decreciente del presupuesto total. Adems, dio un
carcter de obligatoriedad a la presentacin del plan nacional de desarrollo,
indicando especficamente que el plan de inversiones all incluido tiene un

carcter de "ley superior", con lo cual destaca su importancia.

Se suprimieron los auxilios parlamentarios, un medio por el cual

todos los congresistas podan disponer de fondos para asignar a entidades
no gubernamentales, o a trabajos u obras locales. Aparentemente esos re-
cursos fueron utilizados en forma creciente para financiar las campaas de
polticos locales, con lo cual se otorgaba a los candidatos a reeleccin una
ventaja importante en las campaas electorales. El sistema de asignacin de
fondos, que ha sido utilizado en otros pases, por ejemplo Ecuador, genera
bastante controversia. Por un lado un legislador est en muy buenas con-
diciones de identificar las necesidades locales y, adems, la prctica resta
presin al momento de discusin del presupuesto. Se aduce que la supresin
de estos fondos aumenta la fuerza potencial para responder a grupos de
inters, la cual puede orientarse a proyectos y programas de mayor escala,
en cuyo caso aumenta la presin por un gasto pblico mayor. Algo de esto
ha ocurrido. Despus de que se suprimieron los auxilios parlamentarios, se
crearon varios fondos de cofinanciamiento. Dada la capacidad del congreso
de gestionar partidas directamente en el presupuesto con cargo a esos
fondos, esta figura ha llegado a reemplazar los auxilios parlamentarios.
Encuadre legal del presupuesto
A lo largo de todo el presente siglo en Colombia se han ido acumulando

una serie de modificaciones, tanto de orden constitucional como por medio
de leyes y decretos, que han servido de sustento legal para mejorar el
proceso de asignacin de recursos en el sector pblico a travs del
presupuesto. La evolucin culmina con la ley No. 111 de 1996, que siste-
matiza las disposiciones de las leyes 38/89, 179/94 y 225/95, dando origen
a la ltima actualizacin del Estatuto Orgnico del Presupuesto. Este es un
instrumento legal sumamente detallista y de la mayor importancia, ya que
regula el proceso presupuestario, el plan financiero, el plan operativo de
inversiones y el plan anual de caja (PAC). Estas reglas devuelven al
ministerio de finanzas el papel central en la preparacin del presupuesto,
mandan crear un fondo de estabilizacin para aquellas rentas consideradas
extraordinarias o que pudieran causar desequilibrios econmicos y acentan
la coordinacin en materia de polticas.
La iniciativa en la preparacin del presupuesto le corresponde de
manera decisiva al poder ejecutivo. Si el congreso no se expide sobre la
propuesta del ejecutivo rige sta, si el presupuesto no es presentado rige el
del ao anterior. El congreso no puede aumentar el estimado de rentas sin

la conformidad previa del ejecutivo. El presupuesto puede aprobarse aun

cuando se prev financiarlo con recursos cuyas leyes habrn de aprobarse

durante el nuevo ejercicio. Para el plan de inversiones la constitucin indica
que si el plan nacional no fuera aprobado en un plazo de tres meses, el
poder ejecutivo podr ponerlo en vigencia por decreto. El congreso puede
modificar el proyecto pero debe mantener el equilibrio financiero y si
requiriera nuevo endeudamiento deber contar con el visto bueno del
gobierno nacional. Existe el principio de que no pueden llevarse a cabo
acciones o programas que involucren nuevos gastos sin que se especifique
como habrn de financiarse, pero en la prctica el presupuesto tiene sus
intersticios por donde nacen gastos poco planeados. Con frecuencia el
congreso aprueba la iniciacin de acciones sin especificar los recursos,
diciendo sin mucha precisin que se financiarn con recursos del presu-
puesto. La accin tal vez se concreta en ejercicios siguientes, pero la
presin por el gasto ha sido ya creada. La constitucin habla de participa-
cin ciudadana en la discusin de los planes de desarrollo, pero esto es algo
que no se ha implementado ni comenzado a discutir.
Coordinacin entre las polticas fiscal y monetaria
La armonizacin entre la poltica monetaria y la fiscal se hace a travs de

un dilogo frecuente entre el banco de la repblica y el ministerio de
finanzas sobre las proyecciones para el ao corriente y el siguiente. Una
alta capacidad tcnica desarrollada en el banco central que cre una especie
de competencia y la necesidad de atender debidamente las demandas de
informacin en las negociaciones con organismos internacionales mostr
la necesidad de fortalecer las reas tcnicas del ministerio de hacienda, que
resolvi crear una secretara tcnica. El banco central hace un ejercicio de
proyecciones macroeconmicas que es compartido con hacienda, pero ste
an no ha incorporado de manera explcita tales proyecciones al presupues-
to, excepto en lo relativo a seguridad social, donde s se cuenta con un
escenario para el futuro.
Colombia ha avanzado significativamente en la idea de dar al banco
central independencia con un cometido central, tal vez nico, de estabilidad
de precios. En tal sentido ha creado una junta directiva compuesta por
funcionarios altamente calificados con un perodo garantizado y rotacin
por partes, que asegura continuidad a la labor y al mismo tiempo cierta
independencia del ejecutivo. Muchos entienden que este es un paso inter-

medio hacia la total independencia del banco central.

El banco central ha dado prdidas en los ltimos aos como

consecuencia de la poltica cambiara vigente. El banco trataba de evitar la
cada del tipo real de cambio, comprando divisas que acrecentaban las
reservas y como no cuenta con instrumentos de deuda del gobierno, emita
sus propios instrumentos sobre los que deba pagar intereses. Las prdidas
generadas por estas operaciones alcanzaron en 1995 cerca del 1 por ciento
del PBI. Pero esta prctica no continu, ms an, gran parte de la deuda que
fue venciendo se ha rescatado. En el ao 1995 el banco central dio ganan-
cias. Otra fuente de dficit es la caja agraria que peridicamente recibe
fondos del tesoro para reponer prdidas, situacin que probablemente
contine por algn tiempo pues su cartera muestra un alto grado de incum-
plimiento. Hay mecanismos que permiten a entes financieros oficiales
operar con tasas de inters menores que las que cobra el sector privado.
Pero esto no pesa sobre el presupuesto, pues son operaciones que se finan-
cian dentro de las propias instituciones, reduciendo sus mrgenes sin llegar
a incurrir en prdidas, aunque los activos que el estado tiene en esas insti-
tuciones no generan tasas de rendimiento acordes con el mercado.
La ley prev el funcionamiento de un fondo de estabilizacin, en
principio para rentas petroleras. La nueva legislacin ha extendido la po-
sibilidad de su uso a una apreciacin sobre las condiciones macroeconmicas
imperantes. El poder ejecutivo queda facultado para que cuando se den las
circunstancias, pueda separar determinados fondos para ser esterilizados o
puestos fuera del circuito presupuestario, y ulteriormente reingresados.
La inflacin no ha sido un problema grave para la preparacin de
los presupuestos. Por cierto que la solucin se facilita en buena medida
porque Colombia ha tenido por un perodo largo una tasa de inflacin
moderada y relativamente estable. La discusin del presupuesto se hace en
trminos reales o con una base bien conocida. Cuando la discusin termina
se ajustan todas las partidas por un ndice basado en la inflacin prevista
para el ejercicio en el que se van a utilizar los fondos. Si la inflacin
resulta mayor el estado seguramente tendr fondos disponibles, pero el
techo de gastos contina siendo el aprobado por la ley. En ese caso, lo ms
probable es que haya supervit. En general las proyecciones han sido
buenas: las diferencias entre las tasas previstas de inflacin y las efectivas
han sido ms bien bajas.
Endeudamiento de gobiernos locales

Hasta hace relativamente poco el endeudamiento de los gobiernos

subnacionales era poco importante. Pero el avance de la descentralizacin,
el consiguiente aumento de los recursos que reciben va transferencia y, en
algunos casos, el fortalecimiento de las rentas propias, han incrementado
la capacidad de endeudarse que tienen esos gobiernos. En algunos casos,
el endeudamiento ha aumentado a punto de comprometer la viabilidad
financiera futura y la situacin de las entidades prestatarias. El gobierno
central, advertido del problema actual y potencial que crea un rpido
aumento del endeudamiento de los gobiernos subnacionales, ha decidido
encauzar el fenmeno. Se discute si un estado que reconoce la autonoma
de los gobiernos subnacionales tiene derecho a poner lmites y condiciones
a esos gobiernos. El tema desde un punto de visa terico es analizado en
otra parte de este trabajo; entre tanto el gobierno central ha iniciado la
discusin de una legislacin especfica sobre el tema.
A comienzos de 1997 se dict una ley que norma lo relativo a
endeudamiento de los gobiernos locales, cumpliendo as con un mandato
de la constitucin que dice que el endeudamiento de los gobiernos territo-
riales (municipios, departamentos y distritos) no podr exceder su capaci-
dad de pago. La ley entiende por capacidad de pago el flujo mnimo de
ahorro operacional que permite cumplir con los servicios de la deuda en
todos los aos, dejando un remanente para financiar inversiones, y presume
que existe capacidad de pago cuando los intereses de la deuda no superan
el 40 por ciento del ahorro operacional. En principio las operaciones de
crdito son slo para financiar inversiones.
Si la capacidad de pago queda comprometida, los gobiernos sub-
nacionales pueden an emitir nueva deuda, pero deben someterse a
procedimientos especiales. Si aquella relacin estuviera entre el 40 y el 60
por ciento, la deuda no deber crecer en trminos reales. Si esto ocurre se
determina un tratamiento que vara de acuerdo a la jerarqua de la entidad
territorial. Cuando la relacin intereses-ahorro operacional supere el 60 por
ciento, o la relacin saldo de la deuda-ingresos corrientes supere el 80 por
ciento se requerir autorizacin del ministerio de hacienda. La ley especi-
fica los mecanismos de control que actuarn en cada caso y las condiciones
que deben observarse para pignorar rentas o ingresos futuros.

La preparacin del presupuesto se inicia con una discusin en el consejo

nacional de poltica econmica y social (CONPES) sobre los grandes
lincamientos, y luego la tarea se reparte entre dos entidades de jerarqua
parecida en cuanto a su poder de decisin: el ministerio de hacienda y el
departamento nacional de planeacin (DNP). Al comienzo se discute un
cupo global para inversiones y, una vez conocido, el DNP procede a la
distribucin entre los proyectos, correspondindole a hacienda la prepara-
cin del presupuesto en la parte del gasto corriente. Aparentemente no hay
mayor coordinacin entre las dos entidades; no hay, por ejemplo, una
proyeccin sobre las consecuencias que tendrn sobre el gasto corriente
determinadas inversiones, en especial para atender los costos de operacin
y mantenimiento de obras de infraestructura. Si bien no hay conflictos
serios que entorpezcan al funcionamiento del aparato estatal ni la ejecucin
del gasto, la separacin resta efectividad cuando la necesidad de una
correccin o un ajuste no se origina en el lugar natural (gasto corriente en
hacienda, gasto de capital en el DNP).
En aos anteriores, de forma similar a lo ocurrido en otros pases,
aunque comparativamente de manera atenuada, en Colombia hubo una
especie de crisis de la planeacin. Despus de la reforma constitucional de
1991 ha resurgido un inters en la materia. Con la iniciacin del nuevo
perodo presidencial se aprob un plan de desarrollo que contiene una
buena descripcin de las polticas a seguir, una definicin de metas y una
referencia a los recursos a utilizarse. La discusin del presupuesto carece
de una presentacin sobre metas para el mediano plazo y en alguna medida
el plan llena ese vaco, pero no est prevista una actualizacin anual del
plan en coordinacin con presupuesto.
El DNP tiene en desarrollo un banco de proyectos con el que se
procura mantener informacin sobre las distintas iniciativas de inversin,
para ir seleccionando aquellos que prometan una mejor rentabilidad y se
ajusten a las polticas del plan de desarrollo. En materia de seleccin de
proyectos ha habido algunos cambios. Hasta hace relativamente poco el
DNP centralizaba las decisiones de inversin. Se vala de las iniciativas
presentadas por cada ministerio o entidad autnoma y, en base a la
informacin proporcionada y a su propio anlisis, decida los proyectos a
iniciar o continuar en cada ao. Ahora el proceso se ha descentralizado, son
los ministerios y las entidades quienes proponen y justifican sus inversio-
nes, en general, dentro de cupos globales asignados por el DNP. Sobre la
base de esas propuestas y las informaciones contenidas en el banco nacional

de proyectos que administra ese organismo, se prepara el plan operativo

anual de inversiones que, a su vez, se emplea en la formulacin del pre-

supuesto. Las iniciativas presentadas por las entidades se discuten en
comits funcionales de presupuesto, a los que asisten las entidades, el
ministerio del ramo, el DNP y el ministerio de hacienda. Estas instancias de
discusin se han vuelto ms importantes a raz del esfuerzo de hacer planes
indicativos para las entidades.
Las normas vigentes imponen ciertas restricciones a priori a la
composicin del gasto. La constitucin establece que la participacin
porcentual del presupuesto de inversin en el gasto total de un ao no podr
ser inferior a la del ao anterior. A su vez, el estatuto orgnico del presu-
puesto dicta igual criterio para el gasto pblico social.
Con posterioridad a la aprobacin del presupuesto por parte del
congreso, el poder ejecutivo dicta el decreto de liquidacin del presupuesto,
para lo cual se incorporan las modificaciones que el congreso hubiera
introducido a la propuesta original del poder ejecutivo, y se agrega infor-
macin detallada sobre la composicin de los gastos. Cumplido este requi-
sito se pasa a la etapa de ejecucin.
Cada agencia ejecuta contra el presupuesto autorizado. Los
compromisos de fondos se hacen tras un paso tal vez redundante de
certificacin por parte del contralor general de que la agencia que intenta
comprometer fondos tiene el crdito presupuestario correspondiente. Por
otra parte, los pagos se ordenan teniendo como gua el programa anual de
caja (PAC). Este es elaborado y modificado en hacienda, quien tiene un alto
grado de libertad para fijar prioridades. No hay una estrecha corresponden-
cia entre compromiso y gasto. Antes exista un paso intermedio a travs del
acuerdo de gastos, que requera un visto bueno de CONFIS. Ahora, existen
como dos carriles para el gasto, uno de compromiso atado al presupuesto
y otro, de pagos regido por el PAC y controlado por hacienda. Los pagos
se hacen a travs de la tesorera central que gira los fondos a las tesoreras
de las distintas agencias. En teora funciona una cuenta nica, pero en la
realidad cada agencia tiene una cuenta autorizada. Vale decir que no se
pueden obtener las ventajas de un manejo global de los fondos.
El racionamiento de caja tiene un alto costo fiscal. Impone la
necesidad de una negociacin constante y estimula a desarrollar prcticas
que a veces crean confusin. Durante la ejecucin a veces es necesario
efectuar cortes presupuestarios. Sobre el particular no hay reglas a priori.
Tabla 13.1
1 proceso presupuestario en Colombia

Mes previo
fiscal
-8 Primera El gobierno nacional somete ante las comisiones

semana de econmicas del senado y la cmara de representantes
abril el anteproyecto del presupuesto anual de ingresos y
gastos.
-6 Fines de julio El gobierno nacional, por conducto del ministerio de

hacienda, somete en forma definitiva a consideracin
del congreso el proyecto del presupuesto pblico
nacional y se incorpora el proyecto de presupuesto de
rentas y gastos y el resultado fiscal.
-5 Hasta el 15 de Si las comisiones de asuntos econmicos en decisin

agosto conjunta consideran que algunas partidas del presu-
puesto presentan inconsistencias o no se ajustan a la
ley, pueden devolver el proyecto al ministerio de
hacienda para efectuar las modificaciones requeridas.
30 de agosto Lmite para la presentacin al congreso del proyecto

de presupuesto modificado.
-4 Antes del 1 5 Las comisiones de las dos cmaras deciden sobre el

de septiembre monto del presupuesto de gastos.
25 de Fecha lmite para que las comisiones de las dos

septiembre cmaras concluyan con sus deliberaciones.
-3 1 de octubre Comienzan las discusiones en sesin plenaria.
20 de octubre Fecha lmite para la aprobacin por el congreso del

presupuesto. Si no se hace, rige el proyecto presentado
por el ejecutivo incluyendo las modificaciones del
primer debate.
-1 10 de Fecha lmite para el acto de liquidacin de presupues-

diciembre to, que se constituye como la carta de presentacin del
presupuesto que regir en la prxima vigencia fiscal.
Aot 1 de enero Comienza el ao fiscal t.
Fuente: Gmez, Jorge A. R. (1996).

Los cortes resultan de una negociacin entre hacienda y los ministerios,

aunque hacienda tiene aqu el mayor poder. Si la discusin resulta difcil

suele recurrirse a cortes proporcionales indiscriminados. En algunas opor-

tunidades se han acordado cortes globales por ministerios dando a estos la
oportunidad de ordenar reducciones entre programas conforme a las propias
prioridades de cada ministerio.
La anualidad del presupuesto y el rezago fiscal
La separacin entre ejercicios en parte se diluye en la prctica. Si bien con

las reformas habidas se ha procurado reducir el porcentaje de gastos que se
acumulan sin pagar a fin de ao y que pasan al ejercicio siguiente, luego de
algunos avances ha habido un nuevo retroceso. Se procur reencauzar la
prctica presupuestaria de rezagos haciendo ms difcil la constitucin de
reservas. Estas estn formadas por dos conceptos. Una categora la forman
los gastos con compromiso firme de pago y no pagados (o sea donde el bien
o servicio ha sido entregado); la segunda la forman los fondos para atender
gastos donde ha habido un principio de compromiso (un contrato firmado,
por ejemplo) pero donde no ha habido entrega de bienes o servicios. En
1989 (ley 38) para constituir reservas deba solicitarse aprobacin a la
direccin general de presupuesto, que estudiaba los pedidos y una vez
conformados solicitaba la intervencin de la contralora para su inclusin
en el balance del tesoro. En 1994 (ley 179) se simplific el procedimiento
eliminando los pasos mencionados, pero restringiendo la posibilidad de
constitucin de reservas a porcentajes decrecientes del monto global
existente en ese ao hasta terminar con la prctica en 1997. Esto no elimi-
naba totalmente la creacin de reservas, pero la entidad que lo haca deba
deducir el monto no permitido de los fondos asignados para el ejercicio
siguiente. Pero al mismo tiempo se cre un mecanismo que permiti la
constitucin de cuentas a pagar con pactos de anticipo, por lo que muchas
entidades optaron por formalizar las cuentas pendientes, lo cual produjo un
fuerte aumento de las cuentas a pagar.
A continuacin se hizo un nuevo intento y se dispuso que cuando
una agencia acumulara saldos a pagar de un ejercicio y pretendiera finan-
ciarlos con recursos del ejercicio siguiente, tal suma se deducira de los
recursos de ste. La norma pareci demasiado fuerte y entonces se resolvi
aplicar una correccin gradual, establecindose una tabla por la cual las
reservas a pagar se deduciran de los recursos disponibles del ao siguiente
en slo un 25 por ciento para el ao 1995, un 50 por ciento para el ao
1996, un 75 por ciento para el ao 1997 y un 100 por ciento para el ao

1998. En la prctica esto se ha dejado de lado y hay una aplicacin poco

rigurosa de esta separacin.

El rezago fiscal ha ido adquiriendo proporciones cada vez mayores.
En el rea de inversiones, en el ejercicio 1995 la inversin fue del 2,7 por
ciento del PBI y el rezago fiscal fue de 1,4 por ciento o sea casi el 50 por
ciento de la inversin del gobierno central, estimndose para el ao 1996
de alrededor del 2,6 por ciento del PBI, o sea prcticamente un ciento por
ciento de la inversin del ao. El rezago se genera porque las entidades
ejecutoras tratan de asegurarse fondos de inversin ante eventuales cortes
presupuestarios y entonces incluyen pedidos destinados a proyectos que
inician pero que luego no pueden ejecutar y lo hacen en sumas que exceden
su capacidad de ejecucin dentro del perodo, obteniendo no obstante una
reserva de fondos. La prctica resta cada vez ms validez al presupuesto.
El ndice de ejecucin (pagos/apropiaciones) para 1996 se estim en 43 por
ciento; si esto se proyecta para el ao 1997, el nivel de pagos correspon-
diente al ejercicio ser del 26 por ciento. El rezago fiscal indica que hay un
dficit fiscal de arrastre del orden del 12 al 13 por ciento del total de los
gastos del gobierno central.
El problema del rezago presupuestario crea un manejo ineficiente
de los recursos y se manifiesta como particularmente grave en la parte de
inversin. Las entidades tienen una alta incertidumbre en la disponibilidad
de fondos. El presupuesto pierde sentido y se pasa a un racionamiento de
caja. Se generan sobrecostos en los proyectos ya que las entidades tienen
que recurrir a crditos de proveedores y contratistas que incluyen los costos
de financiamiento en los contratos. Tambin, la iniciacin de un nmero
de proyectos que supera la capacidad de ejecucin de una entidad crea
costos adicionales.
El sistema presupuestario privilegia el papel del ministerio de
hacienda frente a los ordenadores del gasto, con el objetivo central de
preservar la estabilidad. Al mismo tiempo el sistema limita el papel del
poder legislativo que, a pesar de aprobar el presupuesto y realizar el control
poltico, como consecuencia del racionamiento de caja queda fuera del
proceso en los ajustes.
Control

El sistema completo de control comprende: la auditora financiera, el

control denominado poltico a cargo de la cmara de representantes que
examina las cuentas presentadas por la contralora, el control econmico-
administrativo que realiza la direccin general de presupuesto y, finalmente,
el de resultado que compete al departamento nacional de planeacin en lo
que se refiere a las metas del plan operativo anual de inversiones y plan
nacional de desarrollo (Gmez, 1996).
Control interno
Entre 1993 y 1994 se estructuraron mecanismos de control interno que

vinieron a consolidar lo que de manera poco orgnica ya exista en cada
ministerio. El nuevo orden dicta que cada ministerio u organismo aut-
nomo designar a un auditor interno que deber estar adscripto al nivel ms
alto posible. Se considera al control como una funcin de apoyo a las deci-
siones gerenciales y parte de un proceso continuo de reformas, se habla de
cuestiones de eficiencia y de participacin ciudadana y se incluye el segui-
miento de las recomendaciones para corregir los problemas que se detecten.
La puesta en marcha de los mecanismos de control interno prevea
la creacin de un rgano coordinador, pero el legislativo pens que era una
instancia burocrtica y lo elimin. En febrero de 1996 se cre un consejo
asesor de control interno, como rgano consultivo del poder ejecutivo
adscripto al departamento administrativo de la presidencia de la repblica,
al cual se le encomienda crear un sistema nacional de control interno y
establecer pautas generales comunes de auditora.
El trabajo de seguimiento se ver facilitado por las labores de la
contadura que ha comenzado a funcionar en agosto de 1995 y ha producido
su primer balance. Sin duda, dicho organismo est destinado a cumplir una
funcin central no slo en el mero registro de las operaciones relativas a la
recaudacin de ingresos y ejecucin de los gastos, sino tambin en el
ejercicio de una funcin de apoyo gerencial para la toma de decisiones. Por
la naturaleza misma de las funciones tcnicas que cumple, la contadura
estar en condiciones de producir y suministrar un flujo de datos que
facilitar la labor de formulacin del plan financiero anual.
Funciones de la contralona

La constitucin habla por un lado de que el contralor tiene obligacin de

informar tanto al congreso como al presidente, pero seala que deber
presentar ante la cmara de representantes la cuenta general del presupuesto
y del tesoro y de certificar el balance de la hacienda. El contralor general
es designado por el congreso por cuatro aos, en perodos que coinciden
con los del presidente de la nacin, sobre la base de una terna compuesta
por un candidato propuesto por la corte constitucional, otro por la corte
suprema de justicia y un tercero por el consejo de estado. Si bien el
contralor es elegido por el congreso, no se ve a la contralora como un
rgano dependiente del congreso.
La contralora ha venido ejerciendo una serie de funciones que van
ms all del control del sector pblico. Ha sido el rgano que rene las
estadsticas del sector pblico y ha estado a cargo de la contabilidad
pblica. La constitucin en su nueva redaccin ha mantenido como
funciones de la contralora lo referente a la contabilidad de la ejecucin
presupuestaria. Con la creacin de la contadura de la nacin hay una
duplicacin de funciones. Se est pensando en pasar totalmente el registro
presupuestario a la contadura y estudiando cmo compatibilizarlo con la
funcin constitucional.
La contralora emite opinin sobre cuestiones de aplicaciones de
poltica. Por ahora est concentrada en los aspectos de legalidad, pero el
propsito de sus mximos directivos es dar cabida al mandato constitucio-
nal de realizar una auditora que cubra lo relativo a economa, eficiencia, y
eficacia adems de equidad y medio ambiente. Ninguna de estas orientacio-
nes ha ganado un desarrollo sistemtico y menos an cuenta con una
aplicacin regular en las actividades auditadas por la contralora. Una
posible orientacin es hacia una auditora global o integral por entidades,
pero esto a fines de 1996 tambin estaba en proceso de planificacin. En
materia de equidad el tema ha sido analizado y discutido en un plano muy
general, ms bien acadmico, tratando de esclarecer alguna metodologa
que permita en el futuro evaluar programas. En el rea de anlisis ambien-
tal, hay desarrollos algo ms concretos con varias auditoras de este tipo en
proyectos y actividades especficas.
La contralora ha producido y produce a veces estudios de carcter
ms bien acadmico, con pocas posibilidades de traducirlos a instrumentos
de control en los programas o proyectos del sector pblico. Otro problema
de la contralora radica en la dificultad que ha tenido hasta ahora de

independizar su accionar de motivaciones polticas. Si bien la contralora

es respetada y sus informes son tenidos en cuenta por los funcionarios

pblicos, aquel hecho le impide aumentar su influencia en distintas
decisiones. Este rgano ha acumulado funciones que no parecieran ser
propias de un ente de control externo. Tal vez con la nueva constitucin, la
creacin de la contadura general de la nacin y el desarrollo de los
sistemas de control interno, la contralora vaya ganando en una mejor
focalizacin de sus objetivos.
En trminos concretos la reforma de la constitucin de 1991 trajo un
cambio importante en el enfoque general, abandonando el control previo y
concentrando el esfuerzo en el control posterior. Por ejemplo, se elimin el
delegado de la contralora en cada entidad pblica, quien fue reemplazado
por instancias de control interno. El abandono del control previo sin un buen
desarrollo del control interno puede estar provocando algunos problemas que
son difciles de evaluar por ahora. La contralora tiene una responsabilidad
sobre la orientacin del control fiscal interno de los entes gubernamentales,
pero tal accin todava no ha comenzado. Al igual que para el control
interno, la contralora est facultada para contratar con firmas privadas
trabajos especficos de auditora. Tambin la constitucin habla de organizar
las formas y sistemas de participacin ciudadana para vigilar la gestin
pblica, pero hasta ahora no se ha comenzado la discusin.
Desde hace aproximadamente tres aos un grupo del DNP ha
venido trabajando en la preparacin de un ambicioso sistema de evaluacin
de programas basado en la introduccin de herramientas y conceptos
modernos en el campo de la programacin y seguimiento del gasto. El
sistema busca poner en marcha una serie de reformas cubriendo un amplio
espectro del sector pblico. A partir de una redefinicin del enfoque del
presupuesto, orientndolo a resultados, procura introducir sistemas de eva-
luacin que cuenten con una predefinicin de pocos indicadores, equipos
de evaluacin independientes y mecanismos de participacin ciudadana. El
esquema sienta bases conceptuales slidas para generar un proceso de
reformas, y es auspicioso que se inicie un debate sobre estos temas. El
gabinete en pleno ha ratificado el uso de estos instrumentos, por lo que
puede considerarse superada la etapa de conceptualizacin, pero an es
prematuro juzgar sus posibilidades de xito o de adecuacin a la realidad
del sector pblico colombiano.
La disciplina macroeconmica alcanzada se ve amenazada por un

manejo presupuestario que no logra definir con claridad la conclusin de un

ejercicio fiscal y el comienzo del otro. Por otro lado, el pas ha hecho

avances importantes en materia de descentralizacin, en cuyo proceso van
surgiendo prcticas e instituciones nuevas que se unirn a la modernizacin
en ciernes en las reas de control y seguimiento del gasto.

presupuestarias y de control de Colombia

1812 Constitucin de Cundinamarca. Se asigna al congreso las facultades de
fijar contribuciones y aprobar el presupuesto.
1819 Se crea el tribunal superior de cuentas y la contralora de hacienda.
1821 Se crean la direccin nacional de hacienda, que rene funciones de
manejo de las finanzas, y la contralora general de hacienda, rgano de
control interno.
1824 Se fusionan los organismos creados en 1821.
1851 Primeras reglas presupuestarias: la ley de administracin de hacienda
incluye reglas sobre el proceso presupuestario bajo responsabilidad del
ministro de hacienda.
1866 Se aprueba la Ley No. 68 que ordena al poder ejecutivo la presentacin de
un listado de ingresos y de gastos detallado por ministerio o secretara. Se
cierra el uso de impuestos con afectacin especfica y se dictan normas
para la ejecucin presupuestaria.
1886 La nueva constitucin requiere que los gastos e ingresos sean aprobados
por ley del congreso. Se designa al ministerio de hacienda como autoridad
presupuestaria. El control fiscal queda a cargo de la contralora.
1892 Primera ley orgnica de presupuesto.
1922 Misin Kemmererpara asistir en la creacin del banco de la repblica, la
organizacin de la contralora general y la superintendencia de bancos.
1923 Nueva ley de presupuesto y control de la hacienda pblica. Por ley No. 34
se organiza el departamento de contralora para vigilar las cuentas de
ingresos y gastos de la administracin.
1950 Se crea la direccin de presupuesto y se consolida as la responsabilidad
central del ministerio de hacienda en materia de presupuesto y control
interno.
1963 Se crea el consejo monetario con el fin de regular la poltica monetaria,
crediticia y cambiara, as como establecer un presupuesto monetario y
reglamentar el uso de las reservas bancarias.
1964 Se establece un vnculo entre presupuesto y plan de desarrollo. El
departamento nacional de desarrollo queda a cargo de la formulacin del
presupuesto de inversiones.
1981 Se regula el proceso presupuestario de los niveles subnacionales de

gobierno, reforzndose la centralizacin del control del crdito en el

ministerio de hacienda.

1989 Se reforma el proceso presupuestario buscando una mejor integracin con
planeacin. Se crea el CONFIS, consejo superior de poltica fiscal, para
ordenar el proceso decisorio.
1991 Se aprueba una nueva constitucin que prohibe al banco central conceder
crditos a los organismos del sector pblico; se eliminan los recursos con
afectacin especfica. Se elimina el control previo por parte de la
contralora.
1996 La ley 111 consolida una serie de disposiciones legales que pasan a ser la
versin actualizada del Estatuto Orgnico del Presupuesto.

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Oficina de la presidencia (www.presidencia.gov.co/gobierno/gobierno.html)
14

Mxico
Este caso muestra la evolucin de las instituciones presupuestarias en un

pas grande y complejo, bajo un sistema presidencialista de gobierno, con
una marcada centralizacin de las decisiones pero que marcha hacia un
mayor pluralismo y participacin ciudadana. Este captulo hace una resea
histrica del presupuesto y la organizacin del control, revisa las normas
bsicas vigentes y el ciclo presupuestario, analiza los mecanismos y pro-
gramas de reformas para el seguimiento del gasto, y cierra con un estudio
sobre el sistema de control externo.
Noticia histrica
La primera constitucin de Mxico como estado independiente, aprobada

en noviembre de 1824, instaur un sistema presidencialista con un congreso
formado por dos cmaras. En materia de finanzas pblicas dispuso que el
ejecutivo deba rendir cuentas regularmente al legislativo. El propio con-
greso constituyente expidi una ley donde organiz la hacienda pblica y
su control, disponiendo que la secretara de hacienda concentrara el manejo
de fondos y la obligacin de presentar anualmente al congreso un presu-
puesto con una explicacin de los cambios en la organizacin administrati-
va, y con un criterio general de nivelacin, las diversas partidas de gastos
e ingresos. Dispuso la presentacin de una rendicin de cuentas y en
materia de control externo cre la contadura mayor de hacienda, que pas
a ocupar el lugar del tribunal de cuentas.
En 1837 se adopt una nueva constitucin de corte centralista
integrada por siete leyes constitucionales. Se estableci un supremo poder
conservador formado por cinco miembros, con una jerarqua superior a los
poderes ejecutivo, legislativo y judicial, sistema que dur hasta el ao 1843.
La contadura mayor fue adscripta a una nueva comisin inspectora, creada
en el seno de la cmara de diputados. Entre los aos 1838 y 1855 hubo
varios cambios en la organizacin del control, habindose establecido y
suprimido dos veces el tribunal de cuentas.
326 Captulo 14. Mxico
En 1857 se aprob una nueva constitucin que consagr un

presidencialismo con matices parlamentarios, con una sola cmara y con

secretarios de estado sujetos a interpelacin legislativa, pero tuvo una corta

vigencia pues la constitucin fue desconocida por el presidente ese mismo
ao. A esto siguieron una serie de vaivenes que se prolongan hasta el ao
1867, lapso durante el cual hubo ms bien retrocesos que avances en
materia de organizacin hacendal.
En 1874 hubo una nueva reforma constitucional, con la que se
volvi al bicameralismo y en 1876 asumi Porfirio Daz quien, con un
parntesis de cuatro aos, habra de gobernar por ms de 30 aos hasta
1911. Durante esta poca el ejecutivo concentr todas las atribuciones de
los diversos rganos, incluso el propio congreso qued a su disposicin.
Esa concentracin de poder condujo a la revolucin mexicana que habra
de traer una renovacin en la mayora de las instituciones que hacen al
manejo de la cosa pblica.
En 1917 se aprueba una nueva constitucin que si bien ha sido
modificada en varias oportunidades, bsicamente es la que rige hasta ahora.
Esa constitucin que consagra un rgimen esencialmente presidencialista,
elev a rango constitucional la contadura mayor, que como se ha sealado
es el rgano superior de control externo. En ese ao se crea como rgano
de control interno el departamento de la contralora, que pasa a hacer un
control previo. Aparentemente se haban acumulado diversos problemas
que hicieron necesaria la creacin de tal organismo entre ellos un aumento
injustificado del gasto y una defectuosa administracin, donde el uso de
controles a posteriori perda algo de sentido por la dificultad de recuperar
dineros malgastados.
En 1932 una reorganizacin administrativa traslad el control
interno a la secretara de hacienda. Dos aos despus se organiz la
contadura de la federacin y en 1935 se dict la ley orgnica de presupues-
to. En 1947 pusieron en vigencia dos organismos globalizadores, uno fue
la secretara de hacienda que preparaba y ejecutaba el presupuesto
ejerciendo el control previo de los gastos a travs de la tesorera, y otro la
secretara de bienes nacionales e inspeccin administrativa. Esta estaba
dedicada a llevar a cabo y vigilar la ejecucin de obras y la administracin
de los bienes del estado, e intervena activamente en la realizacin de
estudios para mejorar la administracin.
En 1953 se procur ordenar el proceso de inversiones y se cre en
el seno de la secretara de hacienda un comit de inversiones para coordinar
los planes de inversin de las distintas secretaras y de los organismos

descentralizados. Dicho comit evolucion hacia una comisin que fue

puesta bajo dependencia directa del presidente de la nacin.

En 1959, a los dos organismos globalizadores -las secretaras de
hacienda y de patrimonio nacional, que suceda a la de bienes nacionales-
se les agreg la secretara de la presidencia, a la cual se le encargaron las
tareas de planeamiento, coordinacin y vigilancia de las inversiones
pblicas. En 1971 se trat de dar forma a un sistema de planeamiento. Se
dispuso que cada secretara y cada organismo paraestatal deba crear una
unidad de programacin para asesorar a sus titulares en la definicin de
objetivos, la formulacin de planes, el estudio de proyectos y la adecuacin
a los recursos asignados.
En 1976 se produjo un cambio importante en la forma de programar
los gastos del gobierno central con la creacin de la secretara de progra-
macin y presupuesto, cuya vida habra de extenderse hasta 1992, cuando
nuevamente se consolida en la secretara de hacienda lo relativo al manejo
del presupuesto en sus diversas reas de competencia.
En 1978 se promulg una nueva ley orgnica de presupuesto que se

complementa con el reglamento de la contadura mayor de hacienda, ambos
vigentes en la actualidad. La iniciativa del presupuesto le corresponde al
poder ejecutivo, que antes del 30 de noviembre debe enviar a la cmara de
diputados un proyecto para el ao siguiente. Sin bien la tradicin muestra
que su papel ha sido ms bien pasivo, en la discusin del presupuesto de
1996 la cmara introdujo algunas modificaciones y fij lmites a los
cambios que el poder ejecutivo podra introducir durante la ejecucin. Los
cambios polticos habidos en 1997 inauguran una nueva etapa en las
relaciones entre el ejecutivo y el legislativo.
La ley orgnica de presupuesto incluye lo relativo a presupuesto,
contabilidad y gasto pblico, es relativamente simple y ms bien general.
La norma ha quedado desactualizada tanto en la referencia a divisiones
orgnicas de la administracin como en la no inclusin de una serie de
instrumentos y conceptos que han ido cambiando en los ltimos 20 aos.
Las referencias a los instrumentos de planificacin y la responsabilidad en
la tramitacin de gastos de capital, endeudamiento, financiamiento a
gobiernos locales y seguimiento y evaluacin aparecen como reas que
requieren mayor precisin legal. A fines de 1996 la direccin general de

presupuesto preparaba un proyecto de ley que inclua estas cuestiones y

defina con mayor claridad los conceptos y reglas de dficit, subsidios,

categora de gastos, coparticipacin de impuestos y pautas para seguimiento
del gasto y evaluacin.
El poder ejecutivo est facultado para adecuar la ejecucin a la
marcha de la recaudacin. Conforme a una norma que acompa al
presupuesto del ejercicio de 1996, cuando la cada de los recursos obligue
a una reduccin del gasto del 10 por ciento, el poder ejecutivo debe comu-
nicarlo a la comisin respectiva de la cmara de diputados.
En marzo se inicia el proceso de preparacin del presupuesto. A
partir de ciertas metas macroeconmicas, del examen de la ejecucin del
ao y de una discusin que por hacienda coordina la direccin de
planeacin hacendara, se elabora el marco general donde se fija un techo
fiscal global. A continuacin se hace una distribucin por sectores y cada
sector hace una asignacin provisoria (pretechos), a lo que sigue la
recepcin de propuestas de presupuestos conforme a formularios e
instructivos que se han enviado con anterioridad. Una vez recibidas las
propuestas, se hace un ejercicio de priorizacin en discusin con las
autoridades. Para cada entidad se revisa su presupuesto por separado y
luego se lo hace para el conjunto de las entidades del sector. A continuacin
se armonizan las propuestas entre sectores, de lo cual resulta un techo para
cada parte de la administracin. Conocido el techo, y habindose discutido
las prioridades, cada agencia procede a preparar la propuesta final. Pese a
que el sistema de prioridades fue incorporado hace varios aos, recin se
ha empezado a aplicar en los tres ltimos ejercicios.
Una vez acordados los montos globales para cada agencia, se pasa
a la formulacin ms detallada y luego se realizan los ltimos ajustes. El
presupuesto va entonces a la cmara de diputados. Hasta ahora siempre el
presupuesto fue aprobado conforme a la versin del ejecutivo, pero en el
tratamiento del presupuesto para 1995 hubo un cambio en el monto global
transferido a los niveles subnacionales. La cmara incluy una serie de
normas sobre cmo proceder con el gasto corriente.
En los ltimos aos ha habido un esfuerzo continuo por hacer que
los presupuestos sean lo ms realistas posible, procurando evitar cambios
durante la ejecucin. La secretara de hacienda ha insistido, particularmen-
te para los proyectos prioritarios, en que el presupuesto refleje todo lo que
se proyecta gastar, en especial que no queden programas importantes sin el
Grfico 14.1
3.
3.

fnanciamiento adecuado. Una vez iniciado el ejercicio, la secretara se ha

mostrado dispuesta a considerar una demanda de fondos adicionales, y lo

ha hecho cuando esos cambios se han originado en modificaciones en los

supuestos empleados en los clculos, pero no cuando han provenido de
omisiones o errores.
Una vez comenzado el ejercicio es probable que se presente la
necesidad de efectuar cortes presupuestarios, como cuando ocurri la crisis
del denominado efecto tequila, en que hubo cortes proporcionales. En el
ao 1996 se present la necesidad de nuevas reducciones, pero en ese caso
hubo tiempo de discutir los ajustes con las agencias ejecutoras y el proyecto
fue considerado por el poder legislativo. Despus de aprobado el presupues-
to se establece un calendario de metas y erogaciones. Esto impone una
disciplina bastante severa con respecto al gasto, impide que las entidades
hagan una acumulacin adelantada de fondos y las obliga a una rendicin
oportuna de cuentas en cada subperodo del ejercicio.
Al tiempo de preparar su proyecto de presupuesto cada agencia
especifica sus metas programticas. En general, estas metas carecen de
rigor y de un ordenamiento que las haga tiles ms tarde cuando debe
verificarse su cumplimiento. Cuando hay reducciones presupuestarias no
ocurre una revisin de las metas, ya que no hay una instancia donde stas
se revisen y se discutan con la agencia ejecutora. Con el tiempo se ha ido
produciendo un divorcio entre ejecucin y metas, a raz de que en general
las entidades no generan informacin confiable que permita ms tarde
evaluar los resultados. En trminos globales el presupuesto cumple un papel
fundamentalmente financiero. Lo relativo a la eficiencia entra de manera
subordinada. Si bien se mencionan e incluyen metas, hay un manejo
limitado del concepto. La responsabilidad por el uso de los recursos bajo los
criterios de oportunidad y eficiencia est sealada en las normas, pero no
hay mecanismos sistemticos que aseguren un seguimiento sobre la obser-
vacin de estos principios.
Coordinacin de las polticas macroeconmicas y sectoriales
La coordinacin entre la poltica monetaria y la poltica presupuestaria

ocurre a nivel de la mxima autoridad del Banco de Mxico y de la
secretara de hacienda. Hay reuniones frecuentes entre representantes de
nivel intermedio de ambas instituciones para el anlisis de las principales
variables que reflejan la marcha de la economa y para las decisiones y
seguimiento del gasto y la liquidez de la economa.
El pas tiene una tradicin en materia de planificacin que data de

varios aos y que se ha mantenido a lo largo del tiempo. El carcter y

contenido del plan han ido cambiando, primero hacia un mayor detalle y

luego hacia algo ms general pero con mayor precisin en materia de
polticas. El plan para el perodo 1994-2000 contiene relativamente poca
informacin numrica, y pone el nfasis en el desarrollo de las polticas y
estrategias del estado tanto globales como sectoriales. En trminos
cuantitativos el horizonte de presupuestacin no excede un ao, se trabaja
con datos del ao corriente y el ao que se presupuesta.
Est cobrando mayor nfasis lo relativo a coordinacin de polticas
con las prcticas presupuestarias. Esta coordinacin se instrumenta a travs
de varios comits llamados gabinetes, que incluyen segn los temas a
secretarios o altos funcionarios y en los cuales normalmente participa la
secretara de hacienda. Esta cuenta con cuatro grandes reas o direcciones
generales con recursos humanos de buen nivel para el anlisis de las
propuestas de gastos, de modo que all tambin se hace una revisin con
una visin a nivel sectorial. Funciona adems regularmente la comisin
gasto-financiamiento a nivel de subsecretarios para coordinar acciones, en
particular en el rea de inversiones. Un ejemplo de la coordinacin de
polticas lo refleja el propsito de llegar de manera oportuna con varios
programas a la vez a las poblaciones de menores ingresos.
Suele sealarse que los pases latinoamericanos tienen un gasto
pblico particularmente inflexible. En el caso de Mxico, sin embargo, se
nota bastante flexibilidad, la que ha sido puesta a prueba en una de las crisis
financieras ms graves y con pocos precedentes en la regin. As, el gasto
pblico programable baj del 19,5 por ciento del PBI en 1994 a 17,8 por
ciento en 1995. La disminucin de los gastos fue en parte producto de la
labor de una severa administracin de caja sobre los recursos, y en parte
llevada a cabo en los hechos por la inflacin. Pero adems en todo el
proceso de reduccin de gastos se nota un cierto manejo de prioridades.
Esta asignacin descansa ms en la capacidad de anlisis de un grupo
reducido de funcionarios con alta calificacin para utilizar criterios
econmicos en la asignacin de recursos, que en el contenido de los
documentos o en metodologas establecidas.
La programacin del gasto corriente y del de inversin se canaliza
a travs de la secretara de hacienda. Pero esto es el resultado al cual se
llega luego de varios cambios. Hasta el ao 1976 los presupuestos de
inversin de gastos eran preparados en dependencias diferentes del sector
pblico, el de inversin a cargo de la direccin de inversiones de la

secretara de la presidencia y el gasto corriente a cargo de la direccin de

egresos de la secretara de hacienda. En el ao 1976 se cre la secretara de

programacin y presupuesto, que reuna ambas ramas del presupuesto,
arreglo que continu hasta 1993. En ese ao lo relativo a presupuesto se
transfiri a la secretara de hacienda y crdito. La experiencia demostr que
la coordinacin del presupuesto en lugares separados de la administracin
era difcil. Actualmente toda la programacin del gasto se hace por la
secretara de hacienda en discusin directa con las secretaras encargadas
de la prestacin de los servicios, quienes preparan los proyectos de
inversin y los envan a hacienda. Si los proyectos exceden 100 millones
de pesos (aproximadamente 12,8 millones de dlares al tipo de cambio
vigente en el ltimo trimestre de 1997), son enviados a una unidad especial,
la unidad de inversin, y una vez revisados all vuelven a la direccin
respectiva para continuar el proceso.
Seguimiento y control del gasto
En Mxico hay un sistema de control interno estructurado con un importan-

te potencial dada la evolucin reciente en la organizacin, la dotacin de
personal y la decisin de avanzar en reformas que tiendan a dar mayor
publicidad y participacin a los actos del poder ejecutivo.
En 1917 haba dentro de la secretara de hacienda un departamento
encargado del control, pero ese departamento desapareci en 1932. Con
posterioridad se cre una funcin independiente de la secretara de
hacienda. Al crearse la secretara de programacin y presupuesto se le
encargaron las tareas de seguimiento, situacin que se mantuvo hasta 1993
cuando se reorganizaron las denominadas secretaras globalizadoras y se
cre la secretara de control y desarrollo administrativo (SECODAM).
A esta secretara le compete la organizacin y orientacin de los
sistemas de control interno y la evaluacin de programas del gobierno,
propiciando el cumplimiento de los objetivos incluidos en los programas
para promover la eficiencia en la gestin. Ese cambio forma parte de un
proceso de modernizacin del estado y una manera de mejorar la confianza
por parte de la opinin pblica. La desaparicin de la secretara de
programacin y presupuesto y la creacin de la nueva secretara han dejado
a sta y a la secretara de hacienda como los rganos globalizadores del
sistema de gobierno federal.
Adems de este ente central de control, cada secretara y cada uno

de los entes paraestatales tienen una contralora. Para las secretaras hay

auditores y para los dems entes hay contralores cuyas funciones son

similares. Existe entre estas auditoras una gran diversidad en cuanto a la
dotacin profesional y de medios materiales y tambin en cuanto al grado
de influencia dentro de la organizacin. Todava no puede hablarse de un
sistema totalmente integrado pero ste va cobrando forma. Al comienzo las
secretaras ofrecieron cierta resistencia, temerosas de que se estableciera un
control poltico sobre su accionar, pero esto se ha ido resolviendo gradual-
mente. La designacin del contralor o auditor es indicada por el responsable
de la agencia donde se va a hacer el control, y la SECODAM puede vetar
tal designacin.
La ubicacin del contralor dentro del organigrama es motivo de
examen. Hasta 1996 en la gran mayora de los casos el contralor estaba
bajo la supervisin del oficial mayor, funcionario que tiene a su cargo bue-
na parte de la responsabilidad administrativa dentro de cada organismo. En
ese esquema el auditor no tiene la independencia necesaria, pero tal
esquema va cambiando con una tarea persuasiva por parte de la secretara
de control, y el auditor va siendo puesto bajo la dependencia directa de la
cabeza de la entidad.
En general hay buena comunicacin entre los auditores designados
y la SECODAM, que en algunos casos ha influido de manera importante
sobre el programa de trabajo. Se est haciendo un examen de unas 400
contraloras de todo el pas, cubriendo tanto el nivel central como los otros
niveles de gobierno, para derivar lecciones de mejora.
Programa de modernizacin de la administracin pblica
SECODAM encara un programa de modernizacin que comprende cuatro

reas principales:
a) Desarrollo de indicadores de desempeo
Para lograr este fin las dependencias y entidades gubernamentales
debern elaborar un conjunto de indicadores de desempeo que permitan
evaluar los resultados logrados en trminos de calidad, costos unitarios y
pertinencia de los servicios que se prestan a la colectividad. Con respecto a
las entidades paraestatales que ofrecen bienes y servicios al pblico, se
establecern indicadores sobre productividad y estndares de calidad.
b) Simplificacin de trmites en la ejecucin presupuestaria

Se trata de poner en prctica tcnicas presupuestarias que aumenten
la efectividad, la eficiencia y la economa en la ejecucin de los programas.

Para cumplir con este objetivo ser necesario compatibilizar las exigencias
del control global del presupuesto con la flexibilidad que requieren los
administradores de programas y proyectos. Se espera que el nuevo sistema
permita que los gerentes seleccionen los insumos, programen sus gastos y
reasignen los fondos entre las distintas actividades y puedan utilizar, total
o parcialmente, en la propia unidad administrativa los ahorros que se
obtengan en el ejercicio fiscal.
c) Fortalecimiento de los rganos de control interno
Se proyecta dar mayor fortaleza e independencia a los rganos
internos de control para que puedan cumplir las funciones de control pre-
ventivo, aplicando las medidas correctivas previstas en caso de detectarse
irregularidades en la ejecucin de actividades. No slo se tratara de detec-
tar y sancionar a los infractores, sino tambin de crear la percepcin de que
existen mecanismos de control e inducir as un comportamiento correcto.
d) Sistema de contrataciones gubernamentales
Se est sistematizando el proceso de adquisiciones de bienes, cele-
bracin de contratos de arrendamiento, de prestaciones de servicios y de
ejecucin de obras pblicas con el propsito de dar mayor transparencia a
las operaciones y reducir los costos para el gobierno y para los proveedores.
Evaluacin de programas sociales
En 1990, antes de la creacin de SECODAM, ya se haba creado la funcin

de la contralora social. Esta contralora funciona a travs de distintos
mtodos, encuestas, formacin de comits de supervisin, canales de
comunicacin y recepcin de quejas, ya sean de receptores actuales o
potenciales de distintos programas, o bien simplemente de ciudadanos.
Estos mecanismos han sido incorporados fundamentalmente a programas
tales como el de alimentacin escolar y el proyecto procampo, que da apoyo
directo a los productores rurales.
En general se procura ampliar las bases de informacin para el
diseo y revisin de las polticas sociales. As, para algunos programas
como servicios educativos especiales, desayunos escolares, suministro
gratuito de libros de texto, se han hecho encuestas para saber la opinin de
los usuarios sobre calidad y eficiencia de los servicios. Se han realizado

esfuerzos similares con los programas del fondo de solidaridad municipal,

el subsidio a la tortilla y la atencin en oficinas pblicas sobre algunos

trmites especficos. Esos estudios parecen concentrarse en cuestiones de
eficiencia y satisfaccin de los usuarios, ms que en el impacto real sobre
los objetivos buscados. Pero es importante destacar el empeo en crear una
capacidad propia de evaluacin sobre actividades que cubran un amplio
espectro de usuarios de los servicios gubernamentales.
Los esfuerzos realizados son tiles y deberan ampliarse para
mejorar el nivel y la calidad de los servicios que prestan las agencias
gubernamentales. Las encuestas constituyen un punto de partida muy
valioso que debera complementarse con la exigencia de que al formularse
los presupuestos de los respectivos programas se establecieran metas
cuantitativas que luego podran ser contrastadas con los logros.
La funcin del control externo
La estructura bsica de la contadura mayor de hacienda ha ido evolucio-

nando segn se fueron extendiendo las funciones que deba cumplir por
mandato legal y constitucional. En la actualidad cuenta con nueve direc-
ciones generales que tienen a su cargo las funciones en sus aspectos sus-
tantivos y cubren ingresos, egresos, sistemas, sector paraestatal, obras
pblicas, anlisis e investigaciones econmicas y evaluacin de programas.
A pesar de esa estructura organizacional, la institucin no parece estar en
condiciones de llevar a cabo la verificacin del proceso presupuestario, del
movimiento de fondos y del cumplimiento de metas de los programas y
proyectos del sector pblico.
Conforme a las normas que reglan su funcionar, la revisin de las
cuentas pblicas debe comprender la conformidad de las partidas y la
revisin legal, econmica y contable y la justificacin de los cobros y pagos
efectuados, los que debern concordar con los precios y tarifas que se
hubieran autorizado o con los vigentes en el mercado. El rgano de control
debera tambin revisar si las entidades alcanzaron con eficiencia los
objetivos y metas fijados en los programas y subprogramas en vista de los
recursos humanos, materiales y financieros que fueron empleados. La
contralora tiene a su cargo la revisin de las cuentas pblicas del gobierno
federal y las del distrito federal. Anualmente presenta un informe tcnico
a la cmara de diputados, por intermedio de la comisin de vigilancia, en
el que se indican los resultados de las auditoras de las cuentas pblicas.
Estas estn constituidas por los estados contables y financieros, y los

registros de ingresos y gastos.

Como resultado de las fiscalizaciones realizadas, la contadura

mayor de hacienda lleva a cabo acciones dirigidas ya sea a corregir o
mejorar los sistemas y procedimientos o a promover la aplicacin de
sanciones administrativas o penales debido a irregularidades o delitos.
Recientemente se ha decidido recurrir a profesionales del sector privado
para fortalecer los trabajos de fiscalizacin y control. En general el nfasis
ha sido puesto en el control de la legalidad de los gastos y de la obtencin
de los recursos. El organismo est realizando esfuerzos para completar el
ciclo de control y llegar a la evaluacin de resultados.
Propuestas de reforma constitucional al sistema de control
Con el objeto de mejorar el sistema de control externo de las cuentas

pblicas se han presentado dos iniciativas para introducir modificaciones
a la constitucin. Las dos propuestas buscan fortalecer los mecanismos
bsicos y ampliar la cobertura de las auditoras. Una de ellas es del poder
ejecutivo, de fines de 1995, y la segunda se origin en el grupo parlamenta-
rio del Partido de Accin Nacional (PAN), presentada en marzo de 1996.
En los prrafos siguientes se resumen y comparan esas propuestas.
A) Propuesta del poder ejecutivo
Esta iniciativa recoge la necesidad expresada por amplios sectores

de la poblacin de que se emprenda una reforma del sistema de control del
sistema de gestin pblica federal. El poder ejecutivo considera que
"Mxico todava no cuenta formal y realmente con una entidad superior de
fiscalizacin como existe en la mayor parte de los pases del mundo"
(Documento 100/L VI/ 95) y propone modificar los artculos 13, 74 y 79,
conforme se indica a continuacin.
Art. 73: Se autoriza al congreso para expedir la ley que regule la
organizacin y las dems leyes que normen la gestin,
control y evaluacin del sector pblico federal. Si esto se
aprobase, correspondera a la legislacin reglamentaria
distinguir entre las funciones del poder legislativo y las del
rgano de auditora superior que se propone crear.
Art. 74: Para la revisin de la cuenta pblica, la cmara de diputa-

dos se apoyar en el rgano de auditora superior y la

misma deber ser presentada, en la forma que disponga la

ley, sin perjuicio de los informes parciales que permitan
adelantar la ejecucin de las funciones de control, sin tener
que esperar, como sucede actualmente, hasta dos aos para
recibir el informe final.
Art. 79: La cmara de diputados contar con un rgano de auditora
superior de la federacin que tendr a su cargo, a) fiscali-
zar, a posteriori, el ingreso, gasto y uso de los fondos
pblicos e informar anualmente a la cmara de diputados
sobre sus resultados, b) investigar actos irregulares e
ilcitos cometidos en la recaudacin y uso de los recursos
federales y, c) determinar los daos y perjuicios y estable-
cer directamente las indemnizaciones y sanciones pecunia-
rias que, de acuerdo con la ley, correspondiesen.
El rgano de auditora superior ser dirigido por un cuerpo de
auditores generales designados por la cmara de diputados, a propuesta del
presidente de la repblica. Entre ellos se elegir a su presidente y sus
miembros slo podrn ser removidos enjuicio poltico por causas graves.
B) Propuesta del grupo parlamentario del PAN
En la propuesta del PAN se ha tenido en cuenta que si bien la

constitucin consagra el principio de separacin de poderes, en realidad
ste no opera, ya que existe un divorcio entre la letra de la ley y las
prcticas gubernamentales. La iniciativa tiene por objeto fortalecer las
facultades del poder legislativo frente al poder ejecutivo. Las modificacio-
nes sugeridas son:
Art. 26: El poder ejecutivo someter a la aprobacin del congreso
el plan nacional de desarrollo y dar cuenta del avance de
su ejecucin.
Art. 72: Si, transcurrido el plazo reglamentario, el poder ejecutivo
no hubiera ordenado la publicacin de leyes, en general o
en particular, el presidente de la cmara revisora podr
ordenar su publicacin. El objetivo aqu es impedir el uso
de tcticas dilatorias en la ejecucin de leyes, como por
ejemplo la del presupuesto anual.
Art. 73: El congreso tendr la facultad de aprobar, en forma especfica

los emprstitos que contrate el poder ejecutivo, en lugar de

limitarse a aprobar simplemente las bases de su contratacin.

Se reserva al congreso la facultad de dictar y modificar la ley
orgnica de la contadura mayor.
Art. 74: Se proponen tres modificaciones, a) el poder ejecutivo har
llegar a la cmara de diputados la iniciativa presupuestaria a
ms tardar el 15 de octubre de cada ao; b) si, al inicio del
ejercicio fiscal, no estuviera aprobado el presupuesto, conti-
nuar rigiendo el del ltimo ejercicio, y c) por ley se establece-
r el monto mximo de las partidas secretas y su revisin por
la contadura mayor de hacienda.
Art. 75: Para el ejercicio del control, la cmara de diputados contar
con el apoyo de la contadura mayor de hacienda, cuyo
desempeo ser evaluado por la misma cmara. El mismo
artculo establece el procedimiento para la designacin del
titular y los requisitos que debe cumplir. Entre las funciones de
la contadura mayor de hacienda se cuentan: establecer sus
sistemas y mtodos de trabajo, investigar a posteriori el
cumplimiento de los programas, as como los actos ilcitos que
se hubieran cometido, cuantifcar los daos y perjuicios y
establecer, directamente, las sanciones pecuniarias que
pudieran corresponder.
C) Comparacin de las propuestas
Las propuestas del grupo parlamentario del PAN procuran

fortalecer el principio de separacin de poderes, ampliando las facultades
del poder legislativo. Tal sucede, por ejemplo, con las exigencias de que
el plan nacional de desarrollo y los emprstitos que contrate el poder
ejecutivo, sean aprobados por el congreso (art. 26). El plan, como se sabe,
est muy ligado a la formulacin del presupuesto, por cuanto en l se fijan
los objetivos generales de la accin del gobierno y se establecen las
prioridades sectoriales, particularmente en materia de inversiones. En
relacin con el equilibrio entre los tres poderes, se propone la intervencin
de la suprema corte de justicia, a pedido del poder ejecutivo o de la tercera
parte de los integrantes de alguna de las cmaras, para averiguar hechos
que constituyan una violacin de alguna garanta individual (art. 97). El
objetivo aqu es asegurar que las minoras representativas en el congreso

puedan peticionar al poder judicial.

En la concepcin de las propuestas del poder ejecutivo se busca,

como principio general, fortalecer la vigencia del estado de derecho y, de
modo ms concreto, atender el pedido de la ciudadana de que se reforme
el sistema de control de la gestin pblica federal mediante la creacin de
un rgano de auditoria superior de la federacin, con facultades ms
amplias que las de la contadura mayor (art. 79).
Hay coincidencias entre ambas iniciativas de que la contadura
mayor de hacienda (PAN) o el rgano de auditora superior (PE) tengan la
facultad no slo de investigar actos ilcitos, sino tambin de determinar los
daos y perjuicios que se hubiesen ocasionado y de establecer, directamen-
te, las sanciones pecuniarias que correspondiesen (arts. 75 y 79). Tambin
hay coincidencia en que el ejercicio del control de las cuentas pblicas debe
ser "a posteriori", es decir que se enfatiza la verificacin ex post y no slo
la legitimidad ex ante, como ha ocurrido hasta el presente. Esto posibilitar
el control de economa, eficacia y eficiencia de los programas y proyectos.
En la iniciativa del poder ejecutivo los miembros del cuerpo
colegiado, que administrar y dirigir el rgano de auditora superior, sern
designados por la cmara de diputados en base a la propuesta del poder
ejecutivo, y ellos designarn, de entre ellos mismos, al titular (art. 79). En
cambio, en la sugerencia del PAN el titular de la contadura mayor de
hacienda ser designado por la cmara de diputados entre las propuestas
que presente una comisin de dicha cmara (art. 75).
El poder ejecutivo propone que, adems del informe final de la
cuenta pblica, el rgano de auditora superior presente a la cmara de
diputados informes parciales que posibiliten adelantar la ejecucin del
control. No hay propuesta similar del PAN. Con el fin de evitar demoras en
la ejecucin de las leyes, el PAN es de opinin de que, si el poder ejecutivo
no ordenara la publicacin de alguna ley dentro del plazo reglamentario, el
presidente de la cmara de diputados queda autorizado para hacerlo (art. 72).
Finalmente el PAN propone que las cmaras del congreso tengan
facultad para a) formular sus respectivos proyectos presupuestarios que el
poder ejecutivo incorporar al proyecto de presupuesto del gobierno federal
(art. 77), b) investigar el funcionamiento de los rganos de la administra-
cin federal paraestatal (art. 93) y c) fijar el monto mximo de las partidas
secretas que se autoricen y determinar el proceso de su revisin que efecta
la contadura mayor de hacienda. Estas propuestas explican, por s mismas,

el claro intento de fortalecer las facultades del congreso no slo en el

control sino en la formulacin del presupuesto.

En resumen, y tal como se adelant, las propuestas del PAN tienden
a ampliar y dar ms fuerzas a las funciones del congreso y en especial a la
cmara de diputados en el ejercicio de las funciones de control y tambin,
aunque de modo incidental, en la formulacin del presupuesto, al pretender
que el proyecto de presupuesto que formule por autorizacin constitucional
sea incorporado por el poder ejecutivo al proyecto general de presupuesto.
La iniciativa del poder ejecutivo se centra ms bien en la necesidad de
sustituir a la contadura mayor de hacienda, sin desconocer sus antecedentes
meritorios, por un organismo de auditora superior al cual asigna un campo
de accin ms amplio y con mayor independencia. En realidad, si se las
examina detenidamente, se puede concluir que ambas iniciativas son
valiosas y que pueden considerarse complementarias.
El pas, con resultado variado, ha pasado por diversos ensayos
institucionales en materia de coordinacin de polticas y armonizacin de
los instrumentos de planificacin y presupuesto. En los ltimos aos ha
habido una mayor clarificacin de las funciones de sus principales rganos.
En este tiempo, circunstancias externas adversas han puesto a prueba a
cuadros profesionales bien formados y a una flexibilidad presupuestaria que
no era fcil imaginar. La modernizacin habida en los mecanismos de
seguimiento y control del gasto, as como la creciente participacin ciu-
dadana, muy probablemente habrn de servir para acelerar distintos
cambios en el campo presupuestario.

presupuestarias y de control de Mxico

1824 Se cre la contadura mayor de hacienda como una dependencia de la
cmara de diputados, que fue responsable del registro de los ingresos y del
control de las erogaciones pblicas.
1917 Se cre el departamento autnomo de la contraloa y seguidamente se
sancion la ley orgnica en que se definen las funciones que deba cumplir
dicho departamento.
1935 Se sancion la ley orgnica del presupuesto de egresos de la federacin,
en que se reglament todo lo relativo a las cuentas por cobrar y las
cuentas de orden. A partir de ese ao se reglament el procedimiento para
la presentacin de las rendiciones de cuentas de las oficinas y agentes que
tenan responsabilidad en el manejo de fondos.
1953 Se cre en el seno de la secretara de hacienda un comit de inversiones
que deba coordinar los planes de inversin de las distintas secretaras y
de los organismos descentralizados.
1956 Se promulg la ley sobre servicios de vigilancia de fondos y valores de la
federacin, crendose la direccin de vigilancia dependiente de la
secretara de hacienda y crdito pblico.
1959 A las secretaras de hacienda y de patrimonio nacional se agreg la
secretara de la presidencia, a cargo de la planeacin, coordinacin y
vigilancia de las inversiones pblicas.
1968 Se modific la tcnica del registro de las operaciones presupuestarias,
reducindose el nmero de cuentas, especialmente las relativas a ingresos
y egresos, pendientes de aplicacin sin que se modificase, bsicamente, la
forma de computar los resultados (dficit o supervit) presupuestarios.
1971 Se dispuso que cada secretara u organismo paraestatal deba crear una
unidad de programacin para asesorar a los titulares en la definicin de
objetivos, la formulacin de planes, el estudio de proyectos y la adecua-
cin a los recursos asignados.
1976 Se cre la secretara de programacin y presupuesto, reunindose la
responsabilidad de preparar los presupuestos de gastos y el de inversiones.
1978 Se promulg una nueva ley orgnica que al ao siguiente se complement
con el recin aprobado reglamento interior de la contadura mayor de
hacienda.
1993 Las funciones de la secretara de programacin y presupuesto se transfi-
rieron, en relacin a presupuesto a la secretara de hacienda, y en relacin
al seguimiento del gasto a la nueva secretara de control y desarrollo

administrativo.

1995-6 Se presentaron dos iniciativas -una del poder ejecutivo y otra del grupo

parlamentario del Partido de Accin Nacional (PAN)- con el fin de
fortalecer los mecanismos bsicos y ampliar la cobertura de las auditoras.

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Senado (www.senado.gob.mx/)
15 Venezuela

El pas ha experimentado las vicisitudes propias de las economas latinoa-
mericanas, con importantes fluctuaciones econmicas y vaivenes polticos
que en algn momento le han dado instituciones avanzadas en el campo de
la planificacin y manejo de la inversin y en otros un manejo poco
ordenado del gasto. En tiempos recientes se han iniciado acciones nuevas
encaminadas a aumentar la transparencia y la participacin legislativa y en
general introducir un mayor orden en las finanzas pblicas. Este captulo
incluye primero una resea histrica con los principales cambios en las
reas centrales de estudio y luego una revista al proceso presupuestario,
mostrando lo relativo a coordinacin de polticas, preparacin y ejecucin
del presupuesto y su armonizacin con la planificacin. Cierra con sec-
ciones dedicadas al control y a los esfuerzos recientes de modernizacin de
la administracin financiera y coordinacin macroeconmica.
Antecedentes histricos
Los antecedentes en materia de ordenamiento fiscal reconocen el mismo

tronco comn ya visto en el caso de los otros pases latinoamericanos. En
1776 se crea la intendencia del ejrcito y real hacienda de Venezuela,
organismo que a la vez que tena funciones de promocin de las actividades
econmicas tena las de un estricto control fiscal. La actuacin de esa
Intendencia llega hasta 1811 cuando se elimina y se transfieren sus
funciones a la secretara de hacienda.
La constitucin de 1811 contiene los primeros elementos en materia
de control fiscal en Venezuela, al garantizar el derecho de todos los
habitantes de conocer cmo se invierten las rentas pblicas y de participar,
a travs de sus representantes, en la fijacin de las tasas, contribuciones e
impuestos con que se financian los gastos del gobierno. Este principio
refleja el deseo de evitar los abusos que se haban cometido por parte de
la monarqua durante el perodo colonial y es una manifestacin del
principio de filosofa poltica sintetizado en la expresin "no debe haber
imposicin sin representacin del pueblo". De acuerdo con la primera
constitucin, el poder ejecutivo deba presentar al congreso un estado de
346 Captulo 15. Venezuela
las cuentas y gastos de la nacin, correspondiendo a la cmara de re-

presentantes el ejercicio del control del patrimonio pblico. La constitucin

de 1819 mantiene bsicamente las mismas disposiciones sobre el control

fiscal destacndose, en particular, la obligacin del poder ejecutivo de
rendir cuenta al parlamento de todos los fondos pblicos obtenidos por
medio de contribuciones. El parlamento, a su vez, deba dar publicidad a
todos los actos de gobierno.
En 1821 el congreso de la Gran Colombia decret la creacin de la
contadura general de hacienda que quedaba a cargo entre otras funciones
de la de tribunal de cuentas. La funcin presupuestaria en Venezuela tiene
su origen en la constitucin de 1830, donde se consagra el principio de que
la administracin de los ingresos y gastos pblicos requera la sancin
previa del poder legislativo. En esa ocasin se dio una mayor coherencia al
proceso de control y rendicin de cuentas al disponerse que el congreso
deba fijar los lmites de los gastos sobre la base del proyecto que deba
preparar el poder ejecutivo. De comparable importancia es la sancin, en
1873, del cdigo de hacienda, como instrumento legal que sistematiza todo
lo relativo a la legislacin hacendara, con particular referencia al proceso
de formulacin, autorizacin y ejecucin que habra de ser perfeccionado
con las reformas de 1884 y 1889.
El cdigo de hacienda fue suplementado por la ley nacional de
hacienda que se mantuvo en vigencia hasta 1918 cuando entr en vigencia
la nueva ley orgnica de la hacienda nacional, en que se dispuso que la
contadura general tendra a su cargo la fiscalizacin, el control y el examen
de las cuentas pblicas bajo la supervisin del poder ejecutivo. Desde 1938,
las funciones de control externo pasaron a estar bajo la directa responsabili-
dad de la contralora general de la repblica como organismo autnomo
dependiente del congreso nacional.
En 1947 se produjo una reforma constitucional y se incorpor en la
constitucin la contralora general. En 1948 tuvo lugar la creacin de la
direccin general de presupuesto, cuya organizacin inclua las divisiones
de planeamiento presupuestario, ejecucin, crdito pblico y publicaciones.
En 1958, como consecuencia del advenimiento del periodo de gobier-
nos elegidos democrticamente, se instituye la planificacin en Venezuela.
Se crea la oficina central de coordinacin y planificacin como una funcin
de asistencia a la presidencia de la repblica y al consejo de ministros. Las
funciones de planificacin y el papel otorgado a esa oficina quedan conso-
lidados en la constitucin de 1961. En dicha constitucin se establece que
es responsabilidad del poder ejecutivo presentar cada ao los lineamientos

del plan de desarrollo econmico y social. Adems, en la parte referente a

derechos econmicos habla de orientacin de la economa, el mandato de

favorecer una industria pesada y cita la idea de reservar para el estado de-
terminadas industrias y explotaciones por razones de conveniencia nacional.
En 1961 se inici la presentacin del presupuesto por programas, pero
en los primeros aos se lo hizo como un anexo al presupuesto tradicional
hasta que en 1971 se elimina aquella dualidad, reglndose que el presupues-
to sea presentado por programas. Pero este cambio fue slo formal. En los
propios dispositivos qued claro que los programas deban adaptarse a las
formas organizativas vigentes. Cuando en 1971 se adopta el presupuesto
por programa, las autoridades tenan varias alternativas y optaron por
implementarlo en forma generalizada de manera simultnea en todos los
ministerios, sobre la base de la organizacin existente, establecindose que
luego, con la ejecucin del presupuesto, se introduciran las modificaciones
organizativas que fueran necesarias. La presentacin y estructura tradicio-
nal primaron. El presupuesto sigui con el nfasis en lo que el gobierno
programaba adquirir en materia de servicios personales, insumes, equipos,
etc., y no en lo que planeaba producir o lograr.
En 1976 se dict la ley orgnica de rgimen presupuestario. Este
ordenamiento procur dar alguna fuerza al enfoque por programas, esta-
bleciendo para cada organismo la obligacin de describir y justificar sus
objetivos y la produccin propuesta, a la vez que clarific lo relativo a res-
ponsables y la fijacin de metas. Al mismo tiempo, puso en vigor normas
para la programacin de la ejecucin y para un nuevo orden contable. En
ese ao se procur tambin una mejor integracin entre presupuesto y
planificacin, crendose el plan operativo anual que procura armonizar el
uso anual de recursos con metas sectoriales y regionales de mediano plazo.
Una de las ltimas y ms importantes innovaciones tuvo lugar en 1978
con la creacin de la oficina central de presupuesto (OCEPRE), que ha
jugado un papel central en la administracin presupuestaria en los ltimos
20 aos. Entre los logros ms destacados se cuentan la formulacin del
presupuesto consolidado del sector pblico, la presentacin de la cuenta
consolidada, el sistema de seguimiento y evaluacin y el sistema de
informacin presupuestaria. En los ltimos aos se ha puesto nfasis en la
elaboracin de estudios sobre los efectos econmicos del presupuesto en
materias tales como la asignacin eficiente de recursos en el sector pblico,
efectos sobre la estabilidad y el crecimiento, la distribucin del ingreso y
las necesidades de fnanciamiento del dficit y sus repercusiones sobre la

poltica crediticia del banco central.

Venezuela al igual que otros pases mostr por algn tiempo la voluntad

de coordinar las polticas pblicas de distintos sectores y su materializacin
a travs del presupuesto. En 1979 se crearon gabinetes sectoriales que han
agrupado a varios sectores bajo la responsabilidad de coordinacin de un
ministro. A su vez, esos ministros pasaron a formar el comit del plan.
Los primeros planes eran ms bien un programa de inversiones p-
blicas con algunos agregados generales. En la dcada del 60 exista la idea
de un desarrollo promovido basado en la estrategia de sustitucin de
importaciones, pero no haba una vinculacin directa con el uso de recursos
y de manera ms bien dbil con el uso de instrumentos. Los planes de la
dcada del 70 consideraron la dimensin espacial y el plan de 1976-1980
incluy referencias detalladas a la programacin financiera.
Coordinacin macroeconmicay sectorial
La coordinacin de las polticas fiscal y monetaria se hace entre el minis-

terio de hacienda y el banco central con participacin de CORDEPLAN. En
1992 se aprob una nueva ley para el banco central que le otorga autonoma
y limita las posibilidades de financiar al gobierno. El presidente del banco
es designado por el presidente de la repblica con ratificacin de al menos
dos tercios del senado. Los directores son nombrados por seis aos, se
renuevan escalonadamente y no pueden ser removidos sin causa.
El banco central no puede otorgar crditos directos al gobierno nacio-
nal ni garantizar obligaciones de ste o de cualquier ente pblico. Si el
banco central tuviera prdidas operativas, stas deben ser absorbidas por el
fisco. Cuando se discute el presupuesto se aprueba un endeudamiento neto
mximo. El banco central emite opinin sobre el endeudamiento bruto.
Como no existe suficiente deuda emitida por el gobierno central, el
banco central emite su propio ttulo como instrumento de poltica moneta-
ria. As el costo de la poltica est recayendo sobre el banco central. Este
hecho ms los costos de la refinanciacin de la deuda externa oportunamen-
te hecha en el esquema del Plan Brady, estn pesando sobre los resultados
del banco central. A ello se suma la deuda del Fondo de Garanta de los
Depsitos (FOGADE) como otra fuente de prdida. El banco central tiene
entre sus activos ttulos de FOGADE con una remuneracin baja, inferior
a lo que le cuesta obtener fondos en el mercado. Gran parte de esos ttulos

provienen de la ltima crisis bancaria que represent un costo de alrededor

del 14 al 15 por ciento del PBI.
La coordinacin entre el banco central y el ministerio de hacienda no
ha sido fcil. Para facilitarla, no hace mucho se cre la oficina de progra-
macin financiera en hacienda, como una unidad tcnica para trabajar
fundamentalmente con los organismos internacionales.
CORDIPLAN participa en las discusiones sobre coordinacin
macroeconmica y en la preparacin del presupuesto, en este ltimo caso
fundamentalmente para la determinacin de las inversiones y la asignacin
de los fondos correspondientes. La responsabilidad de este organismo en
este sentido es procurar que haya una correspondencia entre polticas
sectoriales y asignacin de fondos.
Preparacin y discusin del presupuesto
El rgano rector del proceso presupuestario es la oficina central de presu-

puesto (OCEPRE), en principio diseada para tener cierta independencia
pero la evolucin le ha marcado una dependencia del ministerio de
hacienda. El director de la oficina es nombrado por el presidente de la
repblica -en la prctica lo es con la anuencia del ministro de hacienda. En
las discusiones presupuestarias es el ministro de hacienda quien presenta el
presupuesto ante la cmara.
El calendario de elaboracin del presupuesto parece ser bastante
generoso con el legislativo, en cuanto que se le otorgan varios meses para su
discusin. Aparentemente ese calendario y las dificultades de programar con
un horizonte de ms de un ao restringen el tiempo de discusin entre la
oficina central de presupuesto y los ministerios ejecutores de las polticas
gubernamentales. Por ejemplo, durante la prepararacin del presupuesto de
1997, la mayora de las oficinas ministeriales respectivas tuvieron solo tres
das para discutir con la oficina central el contenido de su propuesta.
El proceso de formulacin, discusin y aprobacin dentro del
ejecutivo es muy centralizado. El presupuesto presenta una gran rigidez,
que se agrava por la crisis que en aos recientes ha enfrentado el pas. Para
los ministerios ejecutores el presupuesto viene como algo casi impuesto.
Como ocurre en general con los procesos de reduccin del gasto, las
agencias ejecutoras tienen pocas posibilidades de discutir propuestas
nuevas. Los montos fijados para cada ministerio y entes adscriptos son
rgidos. Aunque la oficina central de presupuesto indica montos para cada

uno de los componentes de cada ministerio, en general stos tienen la

posibilidad de orientar la distribucin dentro de su esfera.
Existe un sistema informativo en desarrollo (SICOP) que por ahora
sirve slo para la fase de preparacin y que ha facilitado grandemente el
procesamiento de informacin en forma gil y detallada, as como el
tratamiento de simulaciones con mucha rapidez.
En materia de inversiones CORDIPLAN juega un papel importante en
la asignacin de fondos para inversin. En el organismo ha funcionado un
banco de proyectos que tena por objeto mantener actualizado un registro
de todas las iniciativas de inversin con informacin en las distintas fases
de preparacin. Est especificado que no puede ejecutarse ningn proyecto
sin que estos estn incluidos en ese banco. En la prctica, en los ltimos
aos la calidad de la informacin ha ido declinando y no siempre los
proyectos pasan por las pruebas de rentabilidad definidos por el propio
organismo. Hay casos en que se incluyen proyectos que no tienen los
debidos estudios ni el correspondiente anlisis costo-benefcio. La
asignacin de fondos para inversin no se hace por cuotas entre ministerios.
Se parte de grandes lneas y una vez definida la estrategia y los proyectos
principales concatenados se distribuye por ministerios. La oficina de
presupuesto y programacin prcticamente no tiene ningn papel en la
seleccin de los proyectos de inversin, no existe all un control sobre la
calidad de los estudios o sobre la tasa de rentabilidad. Hay un fondo de
preinversin que administra CORDIPLAN y que cuenta con recursos del
BID, que ha servido para impulsar estudios de proyectos de cierta enver-
gadura. Nuevos recursos asignados a ese fondo seran en parte destinados
a robustecer el banco de proyectos, en particular en el desarrollo de nuevos
perfiles de proyectos.
En la segunda quincena de junio de cada ao el poder ejecutivo debe
presentar al congreso el proyecto de presupuesto del ao siguiente y ste
debe ser aprobado antes de diciembre. El congreso puede alterar las
partidas pero no autorizar gastos que excedan el monto de las estimaciones
de ingresos del proyecto. Si durante la ejecucin resulta evidente que los
ingresos sern insuficientes en relacin con los gastos, el presidente de la
repblica en consejo de ministros podr ordenar ajustes en los crditos
presupuestarios. Fuera de esos casos, para disminuir una asignacin
presupuestaria se requiere una solicitud justificada del ministro de hacienda

y la aprobacin de las comisiones de finanzas del congreso.

El presupuesto requiere en el congreso un trmite similar al de

cualquier ley. El proyecto entra por la cmara de diputados, donde lo con-
sidera la comisin permanente de finanzas, que lo trata en varias subcomi-
siones. Estas pueden convocar a distintos funcionarios para que expliquen
el presupuesto de sus organismos. Luego el proyecto va al senado y, si es
rechazado u observado, se trata en una reunin conjunta. En la fase de
discusin puede ocurrir que el legislativo cambie las prioridades y agregue
o suprima obras. Otro tanto ocurre con las rectificaciones presupuestarias.
Muchas veces las iniciativas del ejecutivo no son aprobadas por el legis-
lativo, quien puede insistir en mantener una obra en el presupuesto aun
cuando el ejecutivo desee posponerla.
Si los miembros del congreso no se ponen de acuerdo y objetan el
proyecto de ley, el poder ejecutivo pone en vigencia un presupuesto
reconducido. Este mecanismo ha sido empleado en 1983 y recientemente
en 1996. Si antes del 31 de marzo del ao comente el congreso produce un
acuerdo, el nuevo presupuesto es vlido. El presupuesto reconducido se
elabora sobre la base del presupuesto anterior, al que se le introducen
ajustes por movimientos que son nicos en ese ao. Pero la ley da cierta
flexibilidad al ejecutivo, pues adems de permitir cambios sobre partidas
que ste no controla realmente, como el manejo de la deuda pblica, le
permite incluir crditos presupuestarios indispensables para asegurar la
continuidad y eficiencia de la administracin del estado.
La ejecucin del presupuesto est sujeta a un programa que prepara OCEPRE

en coordinacin con los organismos ejecutores. En esa etapa la tesorera
regula el flujo de fondos, pero lo hace conforme a pautas previamente de-
terminadas por las que se establecen prioridades para distintas categoras de
gastos. Existen excepciones a las pautas pero no son muy numerosas.
La ejecucin presupuestaria ha tendido a complicarse con el raciona-
miento de fondos. En ese proceso participan OCEPRE, la tesorera, las
divisiones de contabilidad, administracin y servicios. En la fase de ejecu-
cin los cortes o reducciones presupuestarios son decididos centralmente
sin muchas posibilidades de discusin. Las denominadas insubsistencias
(falta de fondos) presupuestarias las decide OCEPRE, quien seala a cada
ministerio una suma global a rebajar. El ministerio correspondiente decide

cmo se distribuyen internamente los cortes necesarios. Durante la ejecu-

cin los ministerios tienen libertad para orientar prioridades dentro de su

propia esfera; normalmente OCEPRE toma en cuenta los pedidos y suge-
rencias de las agencias ejecutoras. Las prioridades en cuanto a los desem-
bolsos las establece la tesorera, con base en la naturaleza de los gastos.
Los gastos comprometidos en un ejercicio pueden ser pagados en el
primer semestre del ejercicio siguiente, por medio de un crdito especial
que se crea al final del ao y que se llama cuenta de crditos restantes. Esta
prctica conspira contra el principio de anualidad del presupuesto. El
problema es que se mantienen en ejecucin en forma paralela dos presu-
puestos y se retarda la liquidacin del presupuesto fenecido. El monto que
se traslada de un ao a otro alcanza en un ao tpico a aproximadamente el
12 por ciento del presupuesto.
Vnculo entre planificacin y presupuesto
Existe un plan operativo anual que procura ordenar lo que se va a hacer

durante el ao y enmarcarlo en la poltica monetaria y el plan de desarrollo.
Pero durante muchos aos la preparacin y presentacin de ese plan que se
agrega al presupuesto al momento de la discusin ha sido poco relevante.
En la discusin del proyecto de presupuesto de 1997, que incluye severos
ajustes en la economa encuadrados en un plan discutido con el FMI, se ha
formulado la denominada Agenda Venezuela y aparentemente ha habido un
esfuerzo por preparar el plan operativo con cierto sentido prctico, en
particular en la coordinacin de polticas macroeconmicas.
Algunos programas fijan metas. Existe un informe mensual sobre el
cumplimiento de metas, que incluye datos a nivel estadual cuando se trata
de programas descentralizados, pero los ministerios no tienen capacidad
material de contrastar esos informes con lo propuesto a comienzo del ao,
ni de hacer un seguimiento crtico del avance de los programas. La funcin
de evaluacin es prcticamente inexistente. En muy pocos casos, como por
ejemplo en el programa de vivienda rural y saneamiento ambiental, sus
responsables hacen una especie de autoevaluacin del avance logrado que
incluye un seguimiento fsico y financiero de los proyectos, pero no hay un
examen crtico de la informacin.
La vinculacin entre planificacin y presupuesto es muy dbil. Si bien
al comienzo de cada gobierno se elabora un plan de desarrollo, a medida
que avanza el perodo presidencial ambos procesos tienden a distanciarse,

pasando el corto plazo a dominar completamente sobre el largo plazo. En

realidad, la naturaleza altamente cambiante de las economas latinoamerica-

nas hace difcil enmarcar el presupuesto en un esquema cuantifcado de
mediano plazo. Otro tanto ocurre con el plan operativo anual. Este se supo-
ne que debe enviarse al congreso juntamente con la propuesta de presupues-
to, aunque en la prctica esto no siempre ocurre. A veces se elabora cerca
del momento de la aprobacin, y otras, ya muy avanzado el ao. En los
ltimos aos solo en 1994 se envi conforme a lo previsto.
En la prctica la existencia de un presupuesto por programas no difiere
del presupuesto tradicional de tipo institucional. Si bien en algunos casos
se presentan metas cuantitativas, no existe ningn mecanismo institucional
encargado de examinar su coherencia con los recursos solicitados o de valo-
rar el esfuerzo prometido, ya sea en comparacin con periodos anteriores
o con modificaciones estructurales discutidas, etc. Tampoco existe un
mecanismo de verificacin y de explicacin de diferencias entre metas pro-
puestas y metas realmente alcanzadas. La ley orgnica de presupuesto
establece que cada ministerio o ente autnomo producir un informe
trimestral que luego debe ser elevado al congreso para su conocimiento. En
la prctica muchas unidades no cumplen con tal requisito, y si lo hacen, la
OCEPRE no analiza o sistematiza la informacin al punto que en muchos
casos los informes son girados de la misma manera que se reciben.
La funcin de control
De acuerdo con la constitucin nacional y la ley orgnica de la contralora

general de la repblica, sta tiene a su cargo la fiscalizacin de la admi-
nistracin pblica nacional as como de los institutos autnomos y de los
gobiernos estatales y municipales. Como rgano auxiliar del congreso y con
autonoma funcional, la contralora es responsable del control externo que
abarca la fiscalizacin de los ingresos, de los gastos y de los bienes pbli-
cos. Tambin est facultada para el ejercicio del control interno, en forma
conjunta con los rganos ejecutores del presupuesto.
Un aspecto importante es que la contralora debe dar su aprobacin
preventiva para que los ministerios y agencias gubernamentales puedan
celebrar contratos e incurrir en compromisos para la adquisicin de bienes
y servicios. Este llamado control a priori est dirigido a verificar la lega-
lidad del gasto as como la existencia de justiprecios y de garantas por
parte de los contratistas respecto del cumplimiento de las clusulas contrac-
tuales. La contralora tambin ejerce el control de la emisin de rdenes de

pago contra el tesoro nacional. El control a posteriori, que tambin es de

responsabilidad de la contralora, est dirigido a verificar los resultados de

la ejecucin presupuestaria a cuyo efecto la ley le autoriza a realizar todo
tipo de exmenes ya sean de tipo selectivo o exhaustivo. Por ltimo la
verificacin de la recepcin de ingresos tributarios as como de los que
provienen del crdito pblico tiene por objeto constatar la legitimidad de los
mismos y de que se aplican conforme a los fines autorizados.
Como antes se expres, adems de la administracin central, la
contralora tiene jurisdiccin sobre los institutos autnomos, empresas y
fundaciones, para lo cual stos estn obligados a presentar sus informes
acompaados de los estados financieros y de los anlisis correspondientes.
Del mismo modo, los estados y los municipios estn llamados por ley a
enviar a la contralora los estados contables, los inventarios de bienes y toda
la informacin que les sea requerida.
El control preventivo ha tenido gran importancia histrica, pero en la
actualidad muchos pases estn dando pasos para suprimirlos gradualmente
por el costo que significan y por el entorpecimiento que producen para una
rpida y eficiente tramitacin de la autorizacin de gastos. Mucho ms
importante en este sentido es la verificacin de lo que efectivamente se ha
hecho con los fondos pblicos. Como ya se ha visto, Venezuela ha adop-
tado, al menos en principio, la tcnica del presupuesto por programa.
Debera, por tanto, incorporarse y aplicarse de modo efectivo el uso de
indicadores para evaluar el logro de las metas contenidas en los programas
y proyectos del sector pblico.
Las funciones de control y auditora internas dentro del poder ejecu-
tivo no estn suficientemente desarrolladas, lo cual hace difcil responsabi-
lizar a los administradores de programas de los resultados obtenidos en su
gestin en trminos de economa, eficiencia y eficacia. Pero se ha comen-
zado con el proceso de cambios. Se ha organizado el sistema, creando un
ente central de coordinacin y orientacin tcnica de las auditoras inter-
nas bajo las siglas de SUNACIC (Superintendencia Nacional de Control
Interno y Contabilidad Pblica). Ahora se procurar desarrollar en cada uno
de los ministerios auditoras internas. Se prev que los nuevos auditores sern
seleccionados por concurso bajo exigentes criterios de profesionalismo.
Reformas en marcha

Desde 1995 est en marcha un ambicioso proyecto de reforma que cuenta

con el apoyo del Banco Mundial, orientado fundamentalmente a la
administracin financiera y que tiene varios componentes. Uno para el
desarrollo de un sistema informativo, otro de reforma de la legislacin
vigente, un tercero para la formacin del sistema de control interno y otros
de capacitacin y de reforma de las estructuras administrativas del
ministerio de hacienda.
El desarrollo de un sistema de administracin financiera va a implicar
el funcionamiento efectivo de una cuenta nica para el tesoro y el manejo
unificado de fondos. Una obligacin se va a originar con un asiento hecho
en una terminal por el ente ejecutor del presupuesto y va a culminar con el
depsito de la suma correspondiente en la cuenta del beneficiario. En los
pasos intermedios cada movimiento va ligado a un asiento por partida doble
con una base de datos nica y sin necesidad de papeles y a su funciona-
miento se agrega el uso del sistema SWIFT de compensaciones bancarias,
que contribuir a la transparencia del sistema.
En el ao 1997 con el apoyo del BID se han creado dos oficinas
importantes para la coordinacin de las polticas macroeconmicas, una
dependiente del congreso y la otra dentro del ministerio de hacienda. La
primera, llamada unidad de anlisis macroeconmico (UAM), tiene por
objetivos el anlisis de la coherencia de las polticas y sus efectos macro-
econmicos, el seguimiento y la evaluacin de la gestin fiscal del sector
pblico y una apreciacin del impacto fiscal potencial de leyes que se
discuten en el congreso. La segunda tiene por objeto desarrollar una meto-
dologa de programacin monetario-financiera e instaurar un sistema de
monitoreo de las polticas macroeconmicas. La idea es dejar institucionali-
zada una buena capacidad de anlisis macroeconmico en el gobierno y dar
al congreso los resortes tcnicos para analizar y seguir el presupuesto y las
operaciones de endeudamiento. Se prev adems que estas dos oficinas ten-
drn un papel importante en promover las leyes que tiendan a modernizar
lo relativo a administracin financiera.
En julio de 1997 el ejecutivo envi al congreso un proyecto de ley
orgnica del sistema integrado de gestin y control interno de las finanzas
pblicas. Dicho proyecto revisa lo relativo al trmite del presupuesto y su
contenido, la estructuracin de los sistemas de administracin financiera y
el montaje de un sistema de control. Este proyecto, que reconoce como
antecedentes estudios anteriores sobre reforma fiscal y la experiencia de

Espaa y algunos pases de Amrica Latina que han introducido reformas

importantes en sus sistemas de administracin financiera, llega al congreso

luego de un periodo prolongado de estudios y de discusiones del que han
participado distintas agencias del sector pblico.
El fin ltimo es fortalecer e integrar las funciones de gestin financiera
para que pueda llegar a servir como un sistema de control de resultados que
tome en cuenta los principios de economa, eficacia y eficiencia. Para la
administracin financiera se considera esencial desarrollar un sistema infor-
mativo descentralizado, con una centralizacin normativa e integrado por
cuatro subsistemas: presupuesto, crdito pblico, tesorera y contabilidad.
El sistema de control se orienta a promover la captacin y uso de recursos
pblicos, acatamiento de normas legales, confabilidad de la informacin
y mejora de la capacidad administrativa para evaluar el manejo de los recur-
sos. La parte referida a presupuesto conserva gran parte de la legislacin
vigente y no incursiona, fuera de un enunciado general, en cuestiones de
eficiencia y eficacia, dejando para el reglamento lo referente a tcnicas de
programacin presupuestaria. Sistematiza con rigor lo relativo a clasifica-
cin de ingresos y gastos y medicin del dficit. Especifica, adems, que el
presupuesto deber venir acompaado de un programa monetario, la ltima
cuenta general de hacienda y un presupuesto consolidado. Se institucionali-
za la presentacin anticipada de un documento de poltica presupuestaria
que tiene por objeto encuadrar al presupuesto dentro del marco general de
la poltica econmica y dar al congreso una participacin oportuna sobre el
tema. El calendario presupuestal queda modificado con la presentacin de
dicho documento no mas all de la segunda quincena del mes de mayo.
Se pasa a una aplicacin ms rigurosa del principio de anualidad,
suprimindose la figura del semestre complementario, establecindose que
los saldos no comprometidos o no causados en el ao caducan sin ex-
cepcin. A la tesorera se la dota de mayor autonoma, se crea una cuenta
nica y se legisla sobre la emisin de deuda a corto plazo para cubrir
deficiencias estacionales de caja.
Se prev el desarrollo del sistema de control interno, para lo cual se ha
comenzado con la creacin de un rgano rector con funciones normativas,
de supervisin y evaluacin. Ahora deber pasarse al desarrollo y fortaleci-
miento de los mecanismos de control interno en ministerios y dems entes
del sector pblico. Los sistemas de control interno y externo deberan
funcionar coordinadamente, habindose previsto que la contratara ejerza

un control de calidad de las auditoras internas de los ministerios.

Tras una importante crisis fiscal y financiera, el pas se encamina

hacia equilibrios macreconmicos posibles. Procura una modernizacin de
las instituciones presupuestarias y de control con una participacin ms
activa del legislativo y con reformas en varios frentes que significan un
largo camino a recorrer, pero que ya ha comenzado.

presupuestarias y de control de Venezuela

1776 Se cre la intendencia del ejrcito real y hacienda de Venezuela,
que adems de funciones de fomento de la actividad econmica
tena las de control fiscal.
1811 La constitucin de ese ao garantiz el derecho de todos los
habitantes de ser informados sobre el destino de las rentas pblicas
y de participar en la fijacin de tasas, contribuciones e impuestos.
1819 La nueva constitucin oblig al poder ejecutivo a rendir cuentas al
parlamento del uso de todos los fondos pblicos obtenidos mediante
la aplicacin de contribuciones especiales.
1821 Se cre la contadura general de hacienda que tom a su cargo,
entre otras, las funciones del tribunal de cuentas, esto en el marco
del congreso de la Gran Colombia.
1830 La funcin presupuestara se comenz a cumplir efectivamente con
la constitucin de ese ao, que exige la previa aprobacin por el
parlamento de todo el proceso presupuestario.
1873 Se sancion el cdigo de hacienda como instrumento legal que
incorpor todo lo relativo a la administracin financiera de la
hacienda pblica.
1918 Se dispuso, por medio de la nueva ley orgnica de hacienda, que la
contadura general ejercera sus funciones de control y examen de
las cuentas pblicas bajo la dependencia del poder ejecutivo.
1938 La nueva ley orgnica dispuso que la contralora general de la
repblica constituira un organismo autnomo con responsabilidad
de ejercer el control externo de las cuentas pblicas.
1947 Reforma constitucional. Se incorpor en la constitucin la contralo-
ra general de la nacin.
1948 Se cre la direccin general de presupuesto, cuya organizacin
inclua las divisiones de planeamiento presupuestario, ejecucin,
crdito pblico y publicaciones.
1958 Creacin de la oficina central de coordinacin y planificacin como
organismo asesor del presidente y del consejo de ministros.
1961 Se inici la presentacin del presupuesto por programa como anexo

al presupuesto tradicional.

1971 Se comenz a presentar el presupuesto por programa.

1976 Se dict la ley orgnica del rgimen presupuestario, que estableca
la obligatoriedad de formular el presupuesto por programas con
fijacin de las metas de programas y actividades gubernamentales.
1978 Se cre OCEPRE, que ha jugado un papel fundamental en la
consolidacin del proceso presupuestario sobre bases modernas y
cuyos logros ms importantes, incluyendo la consolidacin de
cuentas del sector pblico, son el sistema de seguimiento y evalua-
cin y el sistema de informacin.
1992 Se aprob una nueva ley que reglamenta las funciones del banco
central, por la cual a) se le otorga una mayor autonoma operativa
y b) se limitan las posibilidades de que otorgue financiamiento al
gobierno.
1995 Se puso en marcha el proyecto SIGECOF para fortalecer la
administracin financiera del estado.
Se aprob una nueva ley orgnica para la contralora general que
separa el control interno del externo.
1996 Se formul la Agenda de Venezuela y se emprendieron esfuerzos
para poner en marcha el plan operativo como medio de coordinar
las polticas macroeconmicas.
1997 Entra en vigencia el sistema de control interno SUNACIC (superin-
tendencia nacional de control interno y contabilidad pblica).

Decreto No. 137. G. O. No. 4.718 extraordinario. Abril 26, 1994. Caracas,

Venezuela.
Decreto No. 314. G. O. No. 35.528. Agosto 19, 1994. Caracas, Venezuela.
Decreto No. 980. G. O. No. 5.019 Extraordinario. Diciembre 14, 1995. Caracas,
Venezuela.
Ley Orgnica de la Contralora General de la Repblica. Gaceta Oficial No. 3.482.

Extraordinario. Diciembre 14, 1984. Caracas, Venezuela.
Ley de reforma parcial de la ley orgnica de rgimen presupuestario". G.O. No.

35.059. Septiembre 29, 1992. Caracas, Venezuela.
Morales Quintero, Marcos. 1996. "Borrador del Informe de Consultora sobre un

Diagnstico Institucional del Proceso Presupuestario, Anlisis de la Toma
de Decisiones en Poltica Econmica y la Factibilidad Legal y Operativa
para crear dos Unidades de Asesora".
Venezuela. Contralora General de la Repblica. 1995. "La Contralora General de

la Repblica. Sntesis Histrica". Caracas, Venezuela.
. Exposicin de motivos del proyecto de Ley de Presupuesto 1997. 1996.

Caracas, Venezuela.
. Reglamento de la Ley Orgnica de la Contralora General de la Repblica.

Gaceta Oficial No. 2.119. Extraordinario. Diciembre 30, 1977. Caracas,
Venezuela.
World Bank. 1990. "Venezuela: A Review of the 1990-1993 Public Sector

Investment Program". Vol. I (December) Washington, D.C., United
States: The World Bank.
16
La experiencia de los

pases latinoamericanos:
resumen comparativo
Este captulo procura destacar los rasgos principales que hacen a la
experiencia reciente de los pases de la regin aqu estudiados, como una
manera de facilitar una comparacin entre grupos, que adems habr de
hacerse con mayor detalle en la cuarta parte de este trabajo. Se sigue aqu
un esquema similar al presentado al final de la segunda parte (captulo 9),
en relacin a los pases industrializados, vale decir que se incluyen sec-
ciones dedicadas a la distribucin de poderes, la coordinacin de polticas,
el horizonte de programacin, el ciclo presupuestario, mecanismos de
seguimiento y control, y a la forma en que los criterios de eficiencia entran
en la formulacin y seguimiento del presupuesto.
Papel del ejecutivo y del legislativo en la formacin del presupuesto
Una buena parte de los pases de Amrica Latina han introducido reformas
constitucionales en los ltimos aos, las que han significado dar al poder
legislativo facultades mayores y ms precisas en materia presupuestaria. Las
normas constitucionales y las contenidas en las leyes orgnicas de presupues-
to incluyen clusulas que limitan el gasto total a la disponibilidad de recursos.
En algunos casos hay un mayor rigor, al no permitirse una reestimacin de
los recursos por parte del congreso. El apoyo tcnico con que cuentan los
miembros del legislativo es pobre, destacndose como un esfuerzo singular
la iniciativa de Venezuela de crear una oficina especializada dependiente del
congreso para producir informacin sobre cuestiones fiscales.
De la lectura de la tabla 16.1 surge el avance logrado en relacin a
las normas legales y constitucionales que tienden a equilibrar las facultades
de los dos poderes. Resulta evidente que hay una preocupacin creciente
por la estabilidad. Varias de las reglas marcan la necesidad de limitar el
gasto a la disponibilidad de recursos de contrapartida. Las ltimas reformas
no han puesto un nfasis similar en lo referente a publicidad de los actos del
ejecutivo, o en la necesidad de reglar la informacin que debe proporcionar-
se al legislativo de manera regular.
362 Captulo 16. Pases latinoamericanos: resumen comparativo
Tabla 16.1
Facultades de los poderes ejecutivo y legislativo

para la aprobacin y modificacin del presupuesto

Distribucin de Facultades para cambiar el
responsabilidades presupuesto
Argentina El jefe de gabinete de ministros Para modificar el presupuesto se

enva el proyecto de ley del pre- reservan al congreso las decisiones
supuesto al congreso. De no apro- sobre el monto total y el monto del
barse rige el que estuvo en vigen- endeudamiento, como asimismo las
cia el ao anterior con ajustes que que signifiquen cambios en los des-
debe introducir el poder ejecuti- tinos de las finalidades. Si el con-
vo, segn lo dispone la ley de greso incrementa el presupuesto
administracin financiera. previsto en el proyecto del poder
ejecutivo, deber indicar su finan-
ciamiento.
Brasil El presidente de la repblica en- Las enmiendas al presupuesto se

va al congreso nacional el plan presentarn a una comisin mixta de
plurianual, el proyecto de ley de senadores y diputados, que emitir
directrices presupuestarias y las opinin sobre ellas, y son discutidas
propuestas de presupuesto. Los por el pleno de las dos cmaras del
proyectos de ley respectivos son congreso nacional. Las enmiendas
discutidos por las dos cmaras del solamente podrn ser aprobadas en
congreso. El poder ejecutivo pu- caso de que sean compatibles con el
blicar bimestralmente un infor- plan plurianual y la ley de directri-
me resumido de la ejecucin pre- ces presupuestarias.
supuestaria.
Chile Corresponde al presidente de la El congreso no puede aprobar nue-

repblica la iniciativa exclusiva vos gastos sin que se indiquen las
de los proyectos de ley que ten- fuentes de recursos necesarios. Si
gan relacin con la administra- esta fuente fuere insuficiente, el
cin financiera o presupuestaria presidente, al promulgar la ley, de-
del estado. El proyecto de ley de ber reducir proporcionalmente
presupuesto debe ser presentado todos los gastos, cualquiera sea su
por el presidente al congreso con naturaleza. El poder ejecutivo tiene
tres meses de anterioridad al co- amplia libertad para cambiar destino
mienzo del ejercicio; si el con- entre instituciones pero no entre
greso no lo despacha dentro de ministerios, para lo cual se requiere
los 60 das de su presentacin, una ley.
rige el proyecto presentado por el
presidente.

Distribucin de Facultades para cambiar el

responsabilidades presupuesto
Colombia El poder ejecutivo formula el presu- El congreso no puede aumentar partidas
puesto y lo presenta al congreso. Si el de gastos ni incluir una nueva sin autori-
congreso no se expide, rige el presen- zacin del ministro del ramo. El congre-
tado por el poder ejecutivo. Si ste no so puede eliminar o disminuir gastos,
hubiera sido presentado, rige el del con excepcin de los correspondientes al
ao anterior, pero el poder ejecutivo servicio de la deuda, obligaciones con-
podr, si es necesario, reducir gastos, tractuales, servicios de administracin e
suprimir y refundir empleos segn las inversiones. En cualquier mes del ao
rentas del nuevo ejercicio. fiscal, el gobierno puede reducir o apla-
zar las apropiaciones presupuestarias,
por insuficiencia de recursos o coheren-
cia macroeconmica.
Mxico La aprobacin del presupuesto corres- El poder ejecutivo puede asignar recur-
ponde a la cmara de diputados, a sos en exceso de los presupuestados a
iniciativa del poder ejecutivo. los programas que considere convenien-
tes, excepto los ingresos extraordinarios
derivados de emprstitos.
Venezuela El poder ejecutivo nacional presenta El congreso podr alterar las partidas
al congreso el proyecto de ley de presupuestarias, pero no autorizar gastos
presupuesto. Si al 30 de noviembre no que excedan el monto de las estimacio-
se hubiera sancionado el presupuesto, nes de ingresos del proyecto de ley de
se reconduce el presupuesto anterior, presupuesto. El poder ejecutivo podr
ajustado por el PE en resguardo del ordenar ajustes en los crditos presu-
equilibrio presupuestario. puestarios si durante la ejecucin fuera
evidente una recaudacin menor a lo
previsto. Tambin est facultado para
decretar traspasos entre programas,
proyectos y partidas.
Fuentes: Ley orgnica, constitucin y entrevistas personales.
Armonizacin de polticas
Los pases del rea han avanzado considerablemente en la coordinacin de

las polticas monetaria y fiscal, habiendo recurrido a diversos resortes. En
general han aumentado considerablemente la capacidad analtica de los
bancos centrales y de los ministerios de economa o hacienda. Gran parte
de esto ha sido consecuencia de la necesidad de mantener programas de
estabilizacin con la colaboracin de los organismos de financiamiento
internacional. Algunos pases han creado divisiones tcnicas especiales
(Colombia, Venezuela). La colaboracin entre los ministerios de economa
y los bancos centrales no tiene formas estructuradas y las discusiones
tienen un grado de menor exposicin a la opinin pblica que lo que se

observa en los pases industriales.

En Colombia la armonizacin se concibe como un proceso continuo

de dilogo entre el Banco de la Repblica y el ministerio de finanzas,
especialmente en la preparacin conjunta de las proyecciones macroecon-
micas. En la preparacin del presupuesto el papel fundamental lo juegan los
ministerios de finanzas y planificacin, pero la asignacin de fondos debe
ser congruente con las metas establecidas en la programacin financiera.
Esto determina el lmite del dficit fiscal y la forma en que ha de ser finan-
ciado de modo no inflacionario.
Chile constituye un caso interesante en el que la generalizacin de
una conciencia de la estabilizacin ha hecho que la concertacin entre ambas
polticas se haya producido como una cuestin de hecho, sin que existan
normas legales especiales. Se trata de un acuerdo poltico que tiene un fuerte
respaldo en la ciudadana. La coordinacin se implementa a travs de un
activo intercambio de informacin entre el banco central y el ministerio de
hacienda, entidades que controlan el proceso de formulacin de la progra-
macin financiera. El ministerio de hacienda enva el proyecto de presupues-
to al senado, el que es acompaado de un informe del banco central.
En Mxico la coordinacin de los aspectos monetarios y fiscales de
la programacin financiera tiene lugar en dos instancias. Primero, mediante
la realizacin de reuniones tcnicas entre representantes de nivel intermedio
de ambas instituciones, donde se analiza el comportamiento de la economa
as como la evolucin de las recaudaciones, los gastos y el nivel y estruc-
tura del endeudamiento, en comparacin con las metas del ejercicio corrien-
te. Segundo, a travs de las decisiones de alto nivel sobre las polticas a
aplicarse a cargo de la secretara de hacienda y del Banco de Mxico. Esta
coordinacin se ha hecho en forma ms efectiva despus de las crisis de
1982 y de 1994.
La discusin presupuestaria en el seno del ejecutivo y la armoniza-
cin de polticas en Amrica Latina aparecen menos estructuradas que en
los pases industrializados. Las negociaciones a nivel de gabinete no
obedecen en la mayora de los casos a reglas preestablecidas. La cambiante
realidad poltico-institucional y las presiones de corto plazo han impedido
que se genere un consenso acerca de pautas de discusin que sean sufi-
cientemente conocidas. En muchos casos prevalece la discusin bilateral
entre el jefe del ejecutivo y cada uno de sus ministros, o aun en forma
directa entre el jefe del ejecutivo y fuerzas polticas de distinta naturaleza.
En todos los pases vistos el ministerio de finanzas tiene la responsabilidad

central por el control del dficit y las relaciones con la autoridad monetaria.

La asignacin de recursos entre programas la hace, en aquellos pases don-

de existe, un rgano central diferente del ministerio de finanzas. Colombia
representa un caso particular donde las decisiones del presupuesto de gastos
corrientes se toman en un lado y lo referente a gastos de capital en otro.
La legislacin de los pases latinoamericanos va creando una cierta
rigidez en cuanto al manejo del dficit. Prcticamente todas las legislacio-
nes estipulan que los gastos deben ajustarse a los ingresos, pero estas reglas
dejan poco margen para las polticas anticclicas. Esto es altamente com-
prensible a partir de las experiencias inflacionarias por las que han pasado
la mayora de los pases de la regin y la necesidad de reducir el tamao del
estado y aumentar su eficiencia. La posibilidad de hacer poltica compensa-
toria es menor en los pases de la regin que en los pases industrializados
por la inexistencia o poca relevancia de los programas de desempleo. Dicha
carencia ha sido mitigada por la aparicin de los denominados fondos
sociales, que han tendido a proteger a los grupos ms desventajados de la
sociedad de las consecuencias de las polticas de ajuste implementadas en
aos recientes y por una preocupacin, en casos especficos, por dar vida
a los denominados fondos de estabilizacin.
Horizonte de programacin
Los pases de la regin se han caracterizado por una alta inestabilidad, lo

cual les hace difcil poder desarrollar mtodos y mecanismos que produzcan
proyecciones de las principales variables y de los componentes del presu-
puesto para varios aos. Los pases del grupo no publican proyecciones, ni
stas forman parte de la discusin presupuestaria. Slo Argentina ha
comenzado a hacerlo para el presupuesto de 1997. Aquellos que tienen pro-
gramas con el FMI preparan para los fines de sus negociaciones esquemas
de discusin con escenarios a tres o cuatro aos, pero tal informacin tiene
una difusin muy limitada.
La alta inestabilidad constituye una severa limitacin en el uso del
presupuesto como instrumento de programacin del gasto. Las diferencias
entre el presupuesto original y lo ejecutado estn directamente relacionadas
con la tasa de inflacin. El cuadro 16.1 muestra las diferencias porcentuales
entre ejecucin y presupuesto para el perodo 1985-1995 para los pases de
Amrica Latina incluidos en el estudio. Brasil registra diferencias que van
desde cerca del 600 por ciento a algo menos del 16 por ciento. Argentina
registra en promedio una diferencia porcentual del orden del 66 por ciento,
pero debe recordarse que en los primeros cinco aos del periodo sealado los

presupuestos eran acordados casi al final del ejercicio que se estaba ejecu-

tando. La dificultad de proyectar para varios aos las principales variables de
la economa se refleja en la forma como se ejecuta el presupuesto en compa-
racin con lo previsto. En los ltimos aos, varios pases registran niveles de
ejecucin inferiores a los previstos. En el ao 1995 esto ocurre por la
precipitacin de una situacin no prevista-la crisis originada por el denomi-
nado efecto tequila-y en los otros aos por ajustes llevados a cabo en medio
de procesos presupuestarios con una fuerte inercia. Entre los pases
estudiados se destaca Chile, en donde las diferencias entre presupuesto y
ejecucin han sido consistentemente bajas en los ltimos cinco aos.
Cuadro 16.1
Diferencias porcentuales entre ejecucin y presupuesto
para algunos pases latinoamericanos*
Argentina Brasil Chile Colombia Mxico Venezuela

1985 12,81 58,44 -6,34 s.d. 1,79 8,95
1986 20,20 12,53 -1,51 -22,23 12,75 -0,59
1987 55,80 190,14 11,42 11,75 20,82 13,69
1988 39,40 248,90 21,51 19,28 -21,56 1,72
1989 10,56 580,69 14,06 8,02 4,48 66,29
1990 n.r. 1.494,87 10,28 -9,28 1,05 28,46
1991 62,67 -7,13 1,10 1,11 -7,27 9,11
1992 81,41 37,82 -0,74 6,39 3,85 13,73
1993 -4,96 15,56 -0,98 -11,38 3,90 -3,26
1994 3,10 n.r. -2,80 -18,56 6,01 25,44
1995 -0,70 -24,65 s.d. -10,90 22,07 -3,10
Prom. 29,17 267,07 7,07 11,89 9,60 15,85
Nota: * (ejecucin - presupuesto)/ presupuesto. Para el promedio se tom el valor absoluto de
este coeficiente.
n.r.: No es relevante dado el cambio de plan econmico.
s.d.: Sin dato.
Fuentes: Presupuestos correspondientes, y rendiciones de cuentas.
1 ciclo presupuestario

La preparacin del presupuesto atraviesa etapas algo menos estructuradas

que las que se observan en los pases industrializados. Por un lado la inesta-
bilidad econmica dicta a veces procedimientos de urgencia que es difcil
prever, y por otra parte las cambiantes realidades polticas ofrecen un clima
de discusin tambin cambiante. No obstante, se ha avanzado en la regin,
tanto en la formulacin de normas como en las propias prcticas. Los pases
hoy observan los calendarios presupuestarios. Argentina, que durante ms
de 30 aos nunca aprob un presupuesto en trmino, lo viene haciendo con
toda regularidad desde 1991. El plazo dado al parlamento vara, pero en
general este tiene tiempo suficiente para analizar lo que enva el ejecutivo.
La informacin anticipada ocurre en algunos casos bajo procedimientos
formales, como en el caso de Argentina, Brasil y Colombia, y en otros
informalmente a travs de reuniones informativas entre representantes del
poder ejecutivo y de las comisiones claves del poder legislativo.
La participacin de las agencias ejecutoras vara, pero en general es
muy limitada, en particular cuando ha debido recurrirse a recortes impor-
tantes. En general las agencias sienten que no son partcipes del proceso
presupuestario, que reciben directivas muy rgidas de parte del ministerio
de finanzas y que les queda poco margen para proponer iniciativas. La
discusin presupuestaria interna en cada ministerio con frecuencia se hace
una vez comenzado el ejercicio fiscal, cuando se distribuyen los crditos
incluidos en el presupuesto. Esta prctica no ha constituido un clima ade-
cuado para desarrollar en las propias agencias ejecutoras una capacidad de
anlisis que use criterios de eficiencia como principal pivote para la dis-
cusin de propuestas presupuestarias.
Control y evaluacin
Lo relativo a control interno ha venido experimentando un cambio en la

ltima dcada. Varios pases han dado una conformacin ms precisa a esta
funcin o la han creado y a su vez se han creado mecanismos de seguimien-
to de los gastos pblicos. Va cobrando aceptacin la idea de que el poder
administrador (poder ejecutivo) debe tener su propio sistema de control
interno, para asegurarse la correcta ejecucin de su gestin. En Argentina
tal control interno se lleva a cabo a travs de la sindicatura general de la
nacin, que depende de la presidencia de la repblica. En Brasil, reciente-
mente se ha dado nueva fuerza a la secretara federal de control y Venezue-
la organiza el sistema con una superintendencia creada en 1997. En esta

materia los pases de Amrica Latina tienden a converger hacia los modelos

de los pases estudiados en la primera parte de este trabajo.

An no ha ganado plena aceptacin la idea de que la auditora es una
funcin gerencial importante que ayuda a tomar decisiones. Esto es vlido
tanto para la auditora dentro de cada agencia, como para la que sirve al
poder ejecutivo como un todo. En los casos en que existe un sistema de
auditora del poder ejecutivo, no se han desarrollado en Amrica Latina con
la extensin debida la colaboracin que debe haber entre ese esquema y los
mecanismos de decisiones de cada agencia.
Las auditoras internas van evolucionando y ganando en capacidad
tcnica. Lo relativo a criterios de economa y eficiencia se enuncia en pases
como Colombia y Argentina, y aunque en los organismos responsables
existe el propsito de dar vigencia a tales mtodos, la prctica indica que hay
limitaciones considerables. Los rganos de control encargados de impulsar-
los no cuentan, por ahora, con los equipos multidisciplinariosnecesarios.
Lo referente a evaluacin es una meta que aparece un poco ms
distante. Varios pases de Amrica Latina han comenzado a pensar y hablar
sobre el tema y, espordicamente, hay estudios de evaluacin sobre progra-
mas gubernamentales. Hay grupos acadmicos que impulsan la idea y
algunos especialistas se preocupan por difundir su utilidad y la convenien-
cia de su adopcin, pero por ahora tales esfuerzos carecen del eco necesario
que permita predecir un desarrollo rpido en el futuro inmediato.
Los proyectos financiados por los organismos internacionales son
algunas veces objeto de una evaluacin ex post, pero esos estudios pocas
veces cuentan con una participacin local importante. Para el desarrollo de
la funcin de evaluacin parecen existir obstculos, tanto por el lado de la
demanda como por el de la oferta. Por el lado de la demanda las condicio-
nes polticas y culturales no ofrecen un terreno muy frtil. La evaluacin
franca de los programas puede poner al descubierto fallas importantes en
la forma como se proveen los servicios. Normalmente, los grupos que estn
en el gobierno ven esto como un signo negativo. Los funcionarios estn
poco acostumbrados a la crtica. Por el lado de la oferta hay pocos espe-
cialistas entrenados en tcnicas de evaluacin. El desarrollo de la funcin
de evaluacin debe partir de una aplicacin sistemtica, no como hechos
aislados, puesto que en este caso aumentara la resistencia al considerarse
cada accin como originada por un motivo poltico.
Cuadro 16.2
rganos de control externo

Recursos presupuestarios en porcentajes del presupuesto total

Aos Argentina Brasil Chile Colombia Venezuela
1985 0,03 0,04 s.d. s.d. s.d.
1986 0,06 0,05 0,13 1,34 0,18
1987 0,04 0,07 0,13 1,08 0,18
1988 0,05 0,04 0,14 1,01 0,21
1989 0,06 0,08 0,14 1,02 0,28
1990 0,15 0,04 0,12 0,98 0,17
1991 0,07 0,09 0,10 0,87 0,17
1992 0,06 0,04 0,10 0,78 0,20
1993 0,02 0,04 0,12 0,69 0,23
1994 0,05 s.d. 0,14 0,61 0,26
1995 0,06 0,05 0,14 0,47 0,23
1996 s.d. s.d. 0,15 0,43 s.d.
s.d.: sin datos.
Fuente: Presupuestos correspondientes.
Lo relativo a seguimiento de la ejecucin presupuestaria ha recibido

atencin en Brasil y Mxico, y ms recientemente en Colombia. Esto crea
la posibilidad de implementar presupuestos en donde se pueda vincular
recursos con productos o resultados, pero an es prematuro emitir juicio
sobre el grado de influencia de tales sistemas. Se van produciendo adems
adelantos sobre la naturaleza del control. La experiencia de Mxico sobre
contralora social parece una va que da resultados alentadores. Una
iniciativa argentina, similar a la mexicana, de un rgano de control interno
tendiente a incorporar al ciudadano al proceso de control en un programa
que se denomina sindicatura social ha tenido acogida favorable. Las
normas de presentacin y ejecucin presupuestaria estn intrnsecamente
vinculadas, pero algunas veces se ha avanzado en materia presupuestaria
sin que el control le haya seguido los pasos. Un ejemplo es el presupuesto
por programas, que en Amrica Latina se comenz a emplear con suerte
diversa y donde no hubo una tarea persistente de evaluacin y control
sobre su uso o resultados.
El anlisis detallado de comprobantes por parte del organismo
superior de control ha sido dejado de lado. Ha sido suprimido de las legisla-
ciones de varios pases y en otros se ha reducido su alcance por vas de

interpretacin. En Argentina, al suprimirse el tribunal de cuentas en el

orden nacional, se elimin la rendicin de cuentas detallada que deban

presentar los responsables con todos sus comprobantes.
Hay una tendencia a incluir el rgano de control externo dentro de
las constituciones. En algunos pases de Amrica Latina ya figuran desde
la dcada del 20, como en el caso de Chile, y en otras su introduccin es
ms reciente, como en Colombia y Argentina.
La extensin de la auditora a otros poderes ms all del ejecutivo
encuentra diversas soluciones, aunque en general constituye un campo de
incipiente desarrollo. En Argentina est en vas de extensin ms por
persuasin que por mandato legal. En otras legislaciones est ausente sin
que haya esfuerzos reales prcticos. Colombia y Brasil tienen, en ese
sentido, una legislacin ms precisa.
Criterios de eficiencia
El logro de un gasto pblico ms eficiente en Amrica Latina ha sido un

proceso penoso, en el que los progresos han sido impulsados por sucesivas
crisis. Ha habido una continua presin a gastar menos y en muchos casos
esa presin se ha transformado en gastar mejor, pero ha habido muchos
casos en que tal presin ha significado gastar peor. Lo relativo a la bs-
queda de eficiencia no es algo que haya penetrado y est presente en
distintas reas y a distintos niveles en la administracin pblica. La mayora
de los pases carece de equipos tcnicos que efecten un anlisis detallado
del gasto para ver cules son las mejores alternativas de proveer un servicio
dado. Chile, a travs de los indicadores de gestin, y Mxico, con responsa-
bles sectoriales de muy buen nivel en la oficina central de presupuesto,
indican avenidas que otros pases pueden encontrar til de recorrer.
La etapa de control, aunque en teora incluye en muchos casos
criterios de economa, eficiencia y eficacia, en la prctica tiene una influen-
cia muy limitada en impulsar una mejora en la asignacin de recursos. Hay
una discusin puntual, creciente, para llevar a cabo programas de evalua-
cin, pero an carece de la fuerza necesaria para pensar que pueda cons-
tituirse en una prctica generalizada en vastas reas del sector pblico. No
existen en el mbito oficial unidades especficas destinadas a medir la
eficiencia con que se prestan los servicios, y si bien se dan discusiones
pblicas alentadas con frecuencia desde el sector privado, son ms bien
esfuerzos espordicos que carecen de la continuidad y consistencia nece-

sarias. Tal vez un inconveniente lo constituye el alto grado de politizacin

que a veces acompaa las discusiones sobre polticas pblicas.

La discusin de programas con los organismos internacionales, en
particular en las reas sociales, ha forzado a los pases a un anlisis de-
tallado sobre la mejor manera de prestar servicios, contemplando diversas
alternativas, pero nuevamente son esfuerzos que carecen de una adecuada
generalizacin. Los procesos de privatizacin, en la medida que sus marcos
regulatorios han creado condiciones de competencia, han servido para me-
jorar la eficiencia en la prestacin de los servicios pblicos. Las pri-
vatizaciones en el sector elctrico en Argentina constituyen un buen
ejemplo. El marco regulatorio que permite una libre entrada de oferentes en
la etapa de generacin ha hecho bajar el costo de la energa en forma
sistemtica. Las privatizaciones en la distribucin de agua tambin en
algunos casos han hecho bajar las tarifas que pagan los usuarios y han
mejorado la calidad del servicio.
La figura del ombudsman agrega un mecanismo til para cerrar la
brecha entre usuarios y funcionarios pblicos. La creciente preocupacin
en torno al medio ambiente y la mayor participacin de entes no guberna-
mentales crean formas de control que adecuadamente canalizadas pueden
dar buenos resultados.

Parte IV

Examen comparativo de las diversas
experiencias y estrategias de reforma
lA INTEGRALIDAD DEL PRESUPUESTO
L PRESUPUESTO Y LOS FINES DE LA POLITICAECONOMICA

ECONOMICA
lAS PREFERENCIAS DE LOS VOTANTES Y

TRANSPARENCIA DEL PROCESO PRESUPUESTARIO
hORIZONTES FUTUROS, ESTRATEGIAS
pARA LA REFORMA

Examen comparativo de las diversas experiencias
y estrategias de reforma
Esta cuarta parte hace una recapitulacin de las distintas experiencias vistas
y pone en trminos comparativos las instituciones y su funcionamiento para
derivar lecciones para los pases latinoamericanos. Esta parte comprende
cuatro captulos. El primero incluye comparaciones y reflexiones sobre
cuestiones instrumentales que hacen a la presentacin de las cuentas
pblicas y que tienen mucho que ver con aspectos de consistencia y de
confiabilidad de estas cuentas. El segundo ordena algunos temas centrales
conforme a los fines de poltica econmica y muestra los conflictos que en
la prctica se forman alrededor de un esquema de prioridades y los dilemas
presentes al tratar de resolverlos.
El tercer captulo est en gran medida inspirado en la teora de las
decisiones colectivas. Su objetivo es ver qu puede hacerse en distintos
planos para mejorar la correspondencia entre las preferencias de los
votantes y el desempeo del sector pblico. El ltimo captulo reflexiona
sobre los temas principales vistos y discute las cuestiones centrales de un
esquema de reformas, analizando las posibilidades de ordenar algunas
acciones en el tiempo y de crear fuerzas de cambio autosustentables.

La integralidad
17 delpresupuesto
El presupuesto debe servir para reflejar la situacin econmica del sector

pblico y su accin futura en relacin con toda la economa. Para ello es
necesario que informe sobre todos los ingresos, gastos y riesgos financieros
que entraan la administracin del estado. Este captulo es de tipo ins-
trumental, analiza las cuestiones de unidad y universalidad, la periodicidad,
lo relativo a gastos impositivos, el tratamiento de riesgos y criterios de
imputacin y medicin.
Las ideas de universalidad y unidad del presupuesto
La opinin profesional converge en que el presupuesto debe incluir todo lo

que hace al proceso recurso-gasto. No obstante esa convergencia, subsisten
muchos casos en que una proporcin importante de recursos pasa por
andariveles diferentes a los del presupuesto. Los casos ms notables son los
esquemas de seguridad social y el reconocimiento de deudas fuera del ciclo
presupuestario regular. Una idea de la importancia de las cuentas extra-
presupuestarias la da el cuadro 17.1, construido a partir de las estadsticas
sobre finanzas pblicas que publica el Fondo Monetario Internacional.
Como puede verse, el criterio de inclusin vara. Hay pases donde
todo pasa por el presupuesto y otros donde una proporcin muy importante
se registra separadamente. Hay una tendencia a incluir todo en el presu-
puesto pero esta prctica an no est generalizada. Desde el punto de vista
de la asignacin de recursos es conveniente que la informacin de las
decisiones parta de una visin global simultnea de todos los componentes
del gasto y los ingresos, aun cuando las reglas que gobiernan distintas
categoras de gastos sean diferentes. En Amrica Latina ha habido
progresos. Argentina ha incluido los gastos de seguridad social en su
presupuesto central, en tanto que Brasil se propone unificar sus tres
presupuestos en uno incorporando los de seguridad social y transferencias.
378 Captulo 17. La integralidad del presupuesto
Cuadro 17.1
Gasto extrapresupuestario y gasto total

(miles de millones de moneda local)

Gastos no presupuestarios Gastos no
Gasto Gasto presup. /
Total presup. Seguridad Gasto
Total Otros total
social
Ao
E. Unidos 1996 1.560,3 1.259,9 300,5 19,26
Canad 1994 181.947 166.756 15.191 15.191 8,35
Austria 1994 915,9 508,2 407,7 363,4 44,4 44,52
Blgica 1994 3.837,8 2.244,8 1.593 1.524,4 68,6 41,51
Dinamarca 1995 419,7 368,4 51,4 51,4 12,24
Finlandia 1994 223,1 165,1 58,0 52,1 5,9 26,00
Francia 1995 3.560,9 1.566,3 1.994,6 1.766,4 228,2 56,01
Alemania 1995 1.172,1 354,3 817,8 752,9 64,8 69,77
Irlanda 1993 13,67 11,9 1,7 1,71 12,53
Italia 1994 818,8 565,5 253,4 232,4 20,9 30,94
Noruega 1992 338,9 200,0 138,9 114,3 24,6 41,0
Portugal 1994 6.137,9 2.922 3.215,9 1.649,8 1.566,1 52,39
Espaa 1993 23.998,9 10.947,5 13.051,4 12.263,1 788,3 54,38
Suecia 1995 733,8 580,7 153,2 153,2 20,88
Reino Unido 1995 292,7 249,4 43,3 43,3 14,78
Brasil1 1993 5.250,4 3.453,4 1.797 1.377,7 419,3 34,23
Mxico 1994 214,2 171,4 42,7 42,7 19,95
Venezuela 1994 1.627.732 1.527.360 100.372 100.372 6,17
Chile 1992 1.620,4 1.234,9 385,5 385,5 23,78
Promedio simple 31,0
Nota: ' Millones de reales.
Fuentes: FMI, Estadsticas Financieras Internacionales y falos presupuestarios.
Otro problema lo constituyen gastos que se hacen fuera del presupues-

to y quedan reflejados slo a travs de un aumento de la deuda total. El
fenmeno inverso tambin se ha dado donde ciertos ingresos extraordinarios
han servido para cancelar deuda sin el correspondiente paso presupuestario.
Si todo estuviera registrado correctamente, el resultado fiscal de un perodo
debera ser igual al cambio de la deuda neta del gobierno en ese perodo. El
cuadro 17.2 compara para la mayora de los pases estudiados el dficit total,
segn ejecucin presupuestaria, con el que surge de calcularlo por la
diferencia en el endeudamiento entre dos perodos consecutivos.
Parte IV. Las diversas experiencias y estrategias de reforma 379
Cuadro 17.2
Dficit presupuestario y cambios en el nivel de endeudamiento

Gasto total
Dficit Dficit
informado segn deuda Diferencia Gob.cent.cons. Relacin %
(1) (2) (3H2MD (4) (3)/(4)
Ao
E. Unidos 1990 218 233 15 1.305 1,15
Miles de 1991 273 272 -1 1.429 -0,07
millones de 1992 289 289 0 1.444 0,00
dlares 1993 254 306 52 1.491 3,49
1994 202 142 -60 1.529 -3,92
1995 156 156 0 1.591 0,00
1996 117 140 23 s.d. s.d.
Canad 1990 27.129 32.000 4.871 317.162 1,54

Millones 1991 44.582 34.357 -10.225 341.996 -2,99
de dlares 1992 51.031 41.021 -10.010 356.104 -2,81
canadienses 1993 51.775 42.012 -9.763 361.945 -2,70
1994 39.658 37.462 -2.196 363490 -0,60
1995 31.893 28.617 -3.276 371.637 -0,88
R. Unido 1989 -7.971 -10.410 -2.439 174.578 -1,40

Millones de 1990 -4.000 -6.791 -2.791 207.442 -1,35
libras 1991 5.689 4.070 -1.619 229.150 -0,71
1992 29.995 13.859 -16.136 257.887 -6,26
Suecia 1990 -14 -13 1 555 0,18

Miles de 1991 22 27 5 616 0,81
millones de 1992 59 76 17 666 2,55
coronas 1993 215 222 7 747 0,94
1994 195 189 6 742 0,81
1995 113 147 36 734 4,90
Australia 1990 -7.819 -24,908 -17.089 93.622 -18,25

Millones de 1991 -1.905 4.108 6.013 102.466 5,87
dlares aust. 1992 9.551 12.887 3.336 110.326 3,02
1993 14.519 19.147 4.628 117.821 3,93
1994 13.704 12.128 -1.576 124.167 -1,27
1995 11.711 12.214 503 129.818 0,39
N. Zelandia 1990 -2.894 4.748 7.642 31.758 24,06

Millones de 1991 -1.419 -416 -1.003 30.084 -3,33
dlares neo- 1992 1.677 3.172 1.495 28.598 5,23
zelandeses 1993 -84 373 457 28.440 1,61
Espaa 1989 1.015 1.527 512 15.195 3,37

Miles de 1990 1.619 2.906 1.287 16.964 7,59
millones de 1991 1.987 1.875 -112 19.088 -0,59
pesetas 1992 2.450 2.799 349 21.274 1,64
1993 4.235 7.318 3.083 23.999 12,85
Cuadro 17.2 (continuacin)

Gasto total
Dficit Dficit

informado segn deuda Diferencia Gob.cent.cons. Relacin %
Ao (1) (2) (3H2)-(1) (4) (3)/(4)
Argentina 1991 1.782 3.714 1.932 32.123 6,01
Millones de 1992 -1.482 9.748 11.230 43.309 25,93
pesos 1993 -812 2.156 2.968 47.962 32,12
1994 2.207 11.053 8.846 52.008 17,01
1995 801 6.412 5.611 51.737 10,85
Colombia 1991 -407 444 851 4.370 19,47

Miles de 1992 -365 2.059 2.424 7.224 33,55
millones de 1993 -121 957 1078 7.537 14,30
pesos 1994 -234 250 484 11.335 4,27
Mxico 1990 6,91 21,44 15 75 19,47

Miles de 1991 0,66 16,54 16 76 20,90
millones de 1992 -5,20 -0,14 5 84 6,05
nuevos pesos 1993 -1,33 -6,79 -5 92 -5,91
1994 3,20 11,81 9 96 8,94
1995 1,98 16,51 15 67 21,63
Venezuela 1991 -133,9 888,00 1.022 13.705 7,46

Miles de 1992 150,6 3.088,00 2.937 14.354 20,46
millones de 1993 155,6 364,17 209 11.782 1,77
bolvares 1994 358,3 593,85 236 12.085 1,95
Fuentes: FMI, Estadsticas Financieras Gubernamentales y elaboracin propia en base a documen-
tos de cada pas.
Las diferencias entre estas dos estimaciones son mayores para los
pases de Amrica Latina estudiados y en algunos casos superan el 20 por
ciento. En los pases industrializados del estudio pareciera existir una ten-
dencia a un mayor rigor en los sistemas de registro, destacndose Estados
Unidos donde las diferencias son muy reducidas. Ntese que en este pas
hay normas explcitas de control del dficit y lmites al endeudamiento im-
puestos por el congreso, lo cual seguramente impulsa un alto rigor contable.
Lo sealado no pone en tela de juicio los registros ni los mtodos
empleados; destaca s la falta de consistencia entre los datos presupuestarios
y los datos de deuda, o en todo caso sirve para mostrar que a pesar de haber
acuerdo conceptual, en la prctica no siempre el presupuesto refleja
centralizadamente todas las decisiones y registraciones que hacen a todos
los gastos e ingresos pblicos.
1 perodo presupuestario

Todos los pases estudiados tienen un presupuesto anual, aunque en Estados

Unidos y Argentina se estn analizando las posibilidades de introducir un
presupuesto bianual. Varios de esos pases hacen proyecciones para per-
odos que van de dos a cinco aos pero la aprobacin firme de fondos es por
un ao. Los pases industrializados vistos tienen proyecciones detalladas
para cada programa y sus componentes. En algunos de los pases de
Amrica Latina estudiados se proyectan los gastos de capital que requieren
desembolsos en ejercicios futuros.
En la mayora de los pases estudiados el ao fiscal coincide con el
ao calendario, prctica generalizada en Amrica Latina que siguen
tambin Espaa y Suecia. Canad y el Reino Unido comienzan su ao fiscal
el 1 de abril, Australia y Nueva Zelandia lo hacen el 1 de julio y Estados
Unidos el 1 de octubre.
Para los fines macroeconmicos, para un ordenamiento del gasto y
para su adecuado seguimiento, es conveniente contar con un claro orde-
namiento temporal de la ejecucin presupuestaria. Por eso es necesario que
existan reglas para encuadrar el uso de fondos dentro del perodo para los
que fueron autorizados. Sin embargo, para la ejecucin de los programas
individuales hay casos que justifican un manejo flexible del gasto y as se
ve que los pases industrializados tienden a permitir dentro de ciertos
lmites el traslado de fondos entre perodos.
Un argumento para permitir esos traslados es que cuando hay lmites
temporales estrictos para el uso de fondos puede ocurrir que al final del
ao las agencias, ante la posibilidad de perder el control de los recursos de
que disponen, se apresuren a gastar y lo hagan mal, sin la adecuada
programacin. En este sentido parece conveniente facilitar la flexibilidad,
pero tal prctica complica el clculo del dficit y puede implicar que por
esa va se permita el diferimiento en el cumplimiento de metas. La solucin
debe llevar a un equilibrio entre flexibilidad y posibilidades de seguimiento
del gasto. La tabla 17.1 resume las principales normas que rigen en los
pases estudiados.
Tabla 17.1
Anualidad presupuestaria

Pas Reglas para el traslado de fondos al ejercicio siguiente
Estados El tema est cubierto en las leyes de asignaciones. Las asignaciones

Unidos pueden ser anuales, plurianuales o sin trmino. La autorizacin caduca
segn lo especificado en la ley correspondiente.
Canad Los fondos autorizados caducan al final del ao. Se permite trasladar al
ao siguiente hasta un 5 por ciento de los gastos operacionales.
Reino Las asignaciones caducan al final del ao del presupuesto. Las disponibi-
lidades sobre gastos de capital pueden ser trasladadas al ejercicio
Unido
siguiente (cubiertas por una asignacin suplementaria).
Suecia Se acepta un traslado de hasta un 1 0 por ciento de las asignaciones de

cada programa, cuyo uso puede extenderse hasta por tres aos.
Australia Las asignaciones caducan al final del ao. Con la debida justificacin
puede trasladarse hasta un 10 por ciento de los gastos operativos.
Nueva Las autorizaciones caducan al final del ao. Los fondos remanentes de un
ejercicio pueden utilizarse en el siguiente mediante una autorizacin que
Zelandia
depende de un control estricto sobre el cumplimiento de metas.
Espaa Los fondos caducan a fin de ao, salvo justificacin especial, o crditos
extraordinarios autorizados en el ltimo mes y no gastados u operaciones
de capital.
Argentina Los gastos devengados y no pagados al 31 de diciembre pueden

cancelarse durante el ao siguiente con las disponibilidades a esa fecha.
Los compromisos no devengados se deben afectar al ao siguiente.
Brasil Los gastos devengados y no pagados en un ejercicio se registran como

gastos a pagar en el ao siguiente y figuran como gastos extrapresupues-
tarios. Si estn comprometidos y no pueden pagarse por no existir
recursos, se debern presupuestar nuevamente.
Chile A partir del 1 de enero de cada ao slo pueden efectuarse pagos con
cargo al presupuesto vigente. Los compromisos pendientes de pago al 3 1
de diciembre se cancelan con cargo al nuevo presupuesto.

Pas Reglas para el traslado de fondos al ejercicio siguiente

Colombia Los saldos no afectados por compromisos caducan sin excepcin. En el
caso de proyectos de inversin, se requiere la autorizacin del Departa-
mento de Planeacin. Al. 31 de diciembre se constituyen las reservas
presupustales, que slo pueden utilizarse para cancelar los compromisos
no cumplidos; de igual forma, se constituyen cuentas por pagar por las
obligaciones pactadas en contratos. Si en el ejercicio anterior hubo
dficit, se debe incluir en el proyecto de presupuesto la partida necesaria
para saldarlo.
Mxico Una vez que finaliza la videncia de un presupuesto, slo pueden hacerse
pagos con base en l por los conceptos efectivamente devengados en el
ao que corresponda y que se encuentren debidamente contabilizados. En
casos excepcionales, se pueden autorizar contratos por encima de las
asignaciones presupuestarias, pero el compromiso excedente queda sujeto
a la disponibilidad presupuestaria de los aos subsecuentes.
Venezuela Cuando se autoricen compromisos cuya ejecucin exceda del ejercicio

presupuestario, se deber incluir la informacin correspondiente a su
monto y cronograma de ejecucin.
Fuentes: Ter-Minassian, T., Prente, P. y Martnez Mndez, P. (1995) y elaboracin propia.
Recursos con afectacin especfica
La posibilidad de ligar un determinado recurso o una proporcin de los

ingresos a determinados gastos da lugar a una discusin sobre las ventajas
y desventajas de seguir mtodos que se apartan de los principios de
universalidad y unidad del presupuesto. La motivacin central de recurrir
a aquel sistema es asegurar que ciertos gastos van a tener un financiamiento
adecuado en ejercicios presupuestarios sucesivos, y as preservarlos de
cambios polticos o del parecer de los legisladores o administradores.
Los recursos con afectacin especfica pueden tomar varias formas.
Un impuesto determinado puede ser ligado al financiamiento de un
programa, por ejemplo un impuesto a los combustibles para financiar la
construccin y mantenimiento de caminos, o bien a travs de una relacin
general entre ciertos impuestos y cierta categora de gastos, por ejemplo
impuestos sobre bebidas alcohlicas para financiar programas sociales.
Puede ocurrir que un porcentaje de los recursos se dedique a un fin
especfico, por ejemplo, para la justicia o la educacin.
Varias razones justifican la adopcin o existencia de un sistema de

recursos con afectacin especfica: una mejor asignacin de recursos por la

aplicacin del principio del beneficio, un mecanismo que aumenta la

conciencia tributaria y la posibilidad de dar estabilidad en el tiempo a
programas considerados prioritarios.
Un impuesto con afectacin especfica permite crear un vnculo entre
quienes reciben y quienes pagan por una accin del estado. Si se puede
hacer coincidir a los dos grupos, existe la posibilidad de mejorar la
asignacin de recursos y supuestamente se logra una mejor correspondencia
entre el tipo de servicio que el estado brinda, las preferencias de los
individuos y la manera como debe pagarse ese servicio.
Quienes sostienen que las decisiones presupuestarias deben tomarse
en conjunto, primero definiendo el nivel y composicin del gasto pblico
y luego determinando quin paga, rechazan la idea de fraccionamiento del
presupuesto. En este punto surge con bastante claridad la divisin entre los
que piensan que es posible concebir al presupuesto dentro de la escuela del
bienestar y los que piensan que es preferible verlo como el resultado de
fuerzas de la sociedad, donde distintos grupos con distintas preferencias
confluyen, y que por medio de negociaciones encuentran una solucin.
Para la primera escuela, cualquier restriccin en las posibilidades de
eleccin implica una solucin subptima; para la segunda, es apropiado
usar un mecanismo que permite poner de manifiesto las preferencias de los
contribuyentes sobre su disposicin a pagar por un servicio deseado.
El otro argumento a favor es que as se facilita la recuperacin de
costos. Los impuestos con afectacin especfica aumentan el grado de
conocimiento que cada persona tiene sobre el uso que se hace de los tributos
que paga y esto mejora las posibilidades de que los contribuyentes ejerzan
una mayor vigilancia sobre la eficiencia con que se prestan los servicios as
financiados. Un mecanismo de este tipo trabaja mejor cuando el origen de
los recursos coincide con quienes soportan los costos, algo que desde el
punto de vista de estricta eficiencia no siempre es posible por cuestiones de
indivisibilidad y efectos externos. En particular, se pueden lograr buenos
resultados cuando se trata de servicios en donde es posible identificar con
mucha claridad a quines se beneficia con determinados servicios.
El tercer argumento a favor es la posibilidad de dar continuidad en el
tiempo al fnanciamientode ciertos programas. La estabilidad en el financia-
miento suele ser crtica en sistemas polticos que tienen mayoras cambiantes
que resultan de alianzas partidarias poco estables. Algunas veces la afectacin
de recursos se hace bajo frmulas complicadas que reflejan la forma que

distintos grupos de la sociedad encuentran para sellar sus acuerdos.

Uno de los inconvenientes del sistema es que el nivel de recursos

tiende a determinar el nivel de gastos. Es probable, entonces, que una
actividad o programa reciba ms de lo necesario y que otros programas
queden subfnanciados. El sistema ciertamente introduce rigidez en el
presupuesto, dado que los cambios se producen pero con un rezago que a
veces es substancial. El sistema suele quedar sujeto a un mecanismo de
revisin o control diferente del que rige para los otros gastos. Al momento
de la discusin, las categoras de gastos protegidos quedan sujetas a un
examen menos riguroso que el que; se da sobre las otras partidas.
Ha sido un lugar comn en la literatura desaprobar el uso de estos
recursos. Sin embargo, el desarrollo del enfoque sobre decisiones colec-
tivas ha hecho ver que en algunas circunstancias tal enfoque resulta
legtimo. Estos recursos pueden permitir recaudar nuevos impuestos y
aumentar los gastos cuando se trata de actividades para las que hay un
acuerdo simultneo sobre el gasto y la manera de financiarlo. El sistema
puede proteger programas de alta prioridad frente a un clima de mayoras
que cambian con facilidad.
El sistema de contribucin por mejoras es un ejemplo en donde la
afectacin especfica funciona bien, como tambin ocurre con algunos
servicios a nivel municipal como recoleccin de residuos e iluminacin de
calles, que se financian con sobretasas del impuesto a la propiedad. En estos
casos hay una correspondencia entre contribuyentes y beneficiarios, y a
travs de votacin y de revalos peridicos es posible hacer un seguimiento
y una adaptacin en el tiempo.
Este mtodo no resulta recomendable en los casos en que la
redistribucin del ingreso es uno de los objetivos centrales, pues aqu la
relacin entre los recursos y el nivel de actividad deseado es muy tenue.
Gastos impositivos
Bajo este nombre se agrupan los subsidios implcitos en deducciones

impositivas. Los gastos impositivos pueden tomar la forma de exclusiones,
exenciones, deducciones, alcuotas preferenciales, crditos impositivos y
diferimiento impositivo. La legislacin de algunos pases especifica que los
resultados de las normas legales que otorgan tratamientos especiales deben
cuantificarse e incluirse en el presupuesto. Se procura asignarles prctica-
mente la misma categora que a los gastos y en algunos casos se los

encuadra en la misma clasificacin funcional que tienen los gastos con

propsitos parecidos.

Es importante que los pases tengan mecanismos que impulsen una
revisin peridica de estas deducciones o subsidios, como en Estados
Unidos, donde desde 1975 se requiere incluir en el presupuesto una
estimacin de esos gastos. A pesar del tiempo transcurrido y del refina-
miento constante a que est sujeta la legislacin, an no hay acuerdo
generalizado sobre muchas cuestiones. Puede decirse que, en general, se
sigue un criterio restrictivo. En este pas hay exenciones y tratamientos
especiales en varios impuestos, aunque los gastos impositivos informados
en el presupuesto corresponden solo a aquellos rubros relacionados con el
impuesto a los ingresos. Para facilitar una comparacin con los programas
del gobierno los gastos impositivos se clasifican por categoras funcionales.
Las estimaciones se hacen bajo dos enfoques: uno, calculando las prdidas
de recaudacin atribuibles a cada medida incluida; y otro, calculando los
fondos que sera necesarios destinar para dejar a los contribuyentes en la
misma situacin que gozan por las medidas.
Algunos analistas sostienen que cuando se producen cortes presu-
puestarios que afectan a todos los programas por igual, se debera seguir
igual temperamento con esta categora de gastos. Pero es muy posible que
esto, en muchos pases, genere una importante resistencia de parte de los
afectados. Algunos pases latinoamericanos como Brasil tienen disposicio-
nes legales que requieren su cuantificacin en el presupuesto. Otros pases
como Argentina han reemplazado parte de los incentivos de desgravacin
por mecanismos ms transparentes, como es la emisin de crditos fiscales
explcitos con su correspondiente techo. Los gastos impositivos pueden
llegar a representar una parte importante del presupuesto. En Estados
Unidos, aun con el enfoque restrictivo mencionado, han representado entre
los aos 1992 y 1995 alrededor del 27 por ciento del gasto total y en
Australia representan alrededor del 12 por ciento.
Garantas
En algunos casos el estado se constituye en garante de fnanciamientos

especiales. Esto ocurre generalmente cuando un servicio semipblico se
pone en manos del sector privado y el estado asume parte del riesgo de la
operacin. En esta categora se encuentran el funcionamiento de fondos
para garantas de depsitos del sistema bancario, operaciones especiales
para el financiamiento de proyectos de inversin, y compromisos de aportes

a organismos internacionales.

Tabla 17.2
Garantas: principales reglas
Pas Responsabilidades contingentes /Emisin de garantas
Estados Unidos Conforme al CBA (enmendado por el BEA), la emisin de

prstamos directos y garantas sobre prstamos deben incluirse en
el presupuesto.
Reino Unido Los ministros del gobierno pueden otorgar garantas, las que deben
ser incluidas en el informe anual de la tesorera al parlamento.
Suecia El ejecutivo requiere autorizacin del parlamento para emitir

garantas u otorgar prstamos.
Australia La emisin de garantas debe ser autorizada por ley.
Nueva Zelandia El ministro de finanzas puede otorgar garantas, debiendo informar

al parlamento y anunciarlo en la publicacin oficial de actos del
gobierno.
Espaa Los avales y las garantas requieren acuerdo del consejo de

ministros, salvo cuando se trate de organismos que cuentan con la
autorizacin respectiva en sus leyes constitutivas.
Argentina Todo aval o garanta debe ser incluido en el presupuesto.
Brasil Corresponde privativamente al senado federal disponer sobre los

lmites y condiciones para la concesin de garanta de la nacin en
operaciones de crdito externo e interno.
Chile Cualquier operacin que pueda comprometer directa o indirecta-

mente (aval o garanta) la responsabilidad financiera del estado, sus
organismos o municipios, debe ser autorizada por ley.
Mxico La ley dispone que el gobierno federal y el departamento del

distrito federal no otorgarn garantas ni efectuarn depsitos para
el cumplimiento de sus obligaciones de pago con cargo a sus
presupuestos de egresos.
Fuentes: Alian, B. (1994) y Ter-Minassian, T., Prente, P. y Martnez Mndez, P. (1995).
Algunas legislaciones estipulan que en la contabilidad debe haber un

asiento de orden mostrando el pasivo contingente que tales garantas

representan. En otros casos la ley guarda silencio y los pases no lo

registran explcitamente. Amrica Latina ha sido testigo de importantes
quebrantos originados en sistemas de garantas estatales que luego se
transformaron en gasto pblico. Ejemplos de esto son los costos de auxilio
al sistema bancario experimentados por Chile y Argentina en la dcada del
80 y ms recientemente por Venezuela y Mxico. En Estados Unidos el
episodio de las sociedades de ahorro y prstamo es bien conocido por su
impacto. Como consecuencia de ese gasto pblico no previsto y no
presupuestado, los pases han ido reaccionando. Dicha reaccin ha con-
sistido en limitar severamente el otorgamiento de garantas, requerir su
registro y establecer procedimientos especiales para su otorgamiento. Esto
se relaciona con el enfoque de rubros del balance sujetos a riesgo conforme
se desarrolla en la seccin respectiva. Vale la pena revisar de modo
comparativo la legislacin que rige al respecto para los pases de este
estudio (tabla 17.2).
Pasivos contingentes
Como ha sido sealado en prrafos anteriores, en algunos casos se generan

pasivos que luego son reconocidos o deben ser pagados y que aparecen con
cierta sorpresa como un gasto o como un aumento de deuda. Una condicin
esencial de un presupuesto es que produzca las menores sorpresas posibles,
a eso apunta la mayor publicidad que muchos gobiernos estn empeados
en dar al presupuesto. Pero esa mayor transparencia requiere que la
informacin que se proporcione sea lo ms precisa posible.
La categora de gastos aqu analizados tiene un carcter especial en
el sentido de que son gastos potenciales cuyo monto y a veces su oportuni-
dad no se conocen. En la mayora de los casos la registracin y al final la
regularizacin de esos pasivos se hacan por canales que no eran los
presupuestarios, pero desde hace algunos aos los pases industrializados
han comenzado a dar al tema una atencin mayor. Es altamente conveniente
un registro adecuado de esos gastos para tener una idea precisa del dficit
y de la situacin fiscal de largo plazo.
En trminos tericos existen varias soluciones para tratar los pasivos
contingentes. La idea es reflejar su valor lo mejor posible en los balances
del gobierno. Una solucin es que el gobierno compre un seguro para
cubrir los gastos derivados del pasivo potencial, o bien que entregue
derechos transferibles sobre el rendimiento de la deuda pendiente, con lo

cual se creara un mercado y podrzi contarse con un precio. Las variacio-

nes del valor de mercado entre un perodo y otro seran incluidas como

parte del dficit.
Los pases vistos siguen distintas prcticas. En Estados Unidos cada
agencia sigue sus propios mtodos. En Canad, en la rendicin de cuentas
que anualmente prepara el ejecutivo para conocimiento del congreso,
aparecen los rubros correspondientes a garantas, a sumas en litigios a los
reclamos sobre tierras fiscales y una suma consolidada de los pasivos
contingentes de las empresas del estado. En Nueva Zelandia se incluyen en
los documentos de presupuesto, en la actualizacin de mitad de ao y en el
balance de cierre de ejercicio. Esos pasivos estn clasificados en cuantifica-
bles y no cuantificables, y existe una norma que manda detallar separada-
mente cualquier pasivo contingente que exceda un lmite legalmente
definido. En Australia los estados financieros de los ministerios y de los
entes autnomos incluyen informacin sobre pasivos contingentes, y desde
1996 el dato aparece en los balances consolidados del sector pblico. All
tambin se sigue la prctica de publicar pasivos cuantificables y no
cuantificables, listndose por sepirado cualquier riesgo fiscal o pasivo
contingente con un impacto probable que supere los 20 millones de dlares
australianos en un ao o 40 millones de dlares australianos en el conjunto
de estimaciones futuras.
Cuentas intergeneracionales
Una categora especial de gastos a enfrentar est formada por los pagos de
jubilaciones o pensiones de retiro. Este rubro est aumentando en muchos
pases tanto industrializados como en proceso de desarrollo y es probable
que crezca an ms con el fenmeno generalizado del aumento de la
esperanza de vida de la poblacin. Lo importante para la toma de decisiones
es que en cada ao se tenga una visin completa de lo que est pasando y
de lo que se prev que habr de pasar con los recursos y gastos. Pocos
pases incluyen, al momento de la discusin del presupuesto, informacin
sobre proyecciones de gastos e ingresos para jubilaciones o retiros. En
todos los pases industrializados vistos hay estudios actuariales que
muestran la marcha de los ingresos y gastos de esa rea, y en los ltimos
aos algunos de ellos han introducido reformas tendientes a reducir su peso
financiero creciente. Los pases de Amrica Latina son conscientes del
problema y algunos -como Chile y Argentina- tambin han introducido
reformas, pero en la prctica no se ha adoptado en ningn caso un

seguimiento anual rutinario ligado al presupuesto.

Las decisiones presupuestarias deben tomar en cuenta la situacin

completa, presente y futura de las finanzas de un pas. Por ello sera
necesario que al momento de analizarse el presupuesto se contara simult-
neamente con un panorama del sistema de pensiones. Hace poco tiempo se
ha propuesto un mtodo riguroso para analizar el sustento de los sistemas de
pensin existentes y la forma como afectan la distribucin del ingreso entre
generaciones, mtodo que ha pasado a llamarse de cuentas generacionales.
A travs de las cuentas generacionales se estima el valor actual neto
que en promedio cada miembro de cada generacin habra de pagar o
recibir, segn los impuestos y pensiones que el sistema prev. Estas cuentas
indican cmo evolucionar para las generaciones futuras ese neto a pagar
o recibir. El mtodo facilita una alternativa til al tratamiento del dficit
tradicional y sus proyecciones al proporcionar una mejor descripcin de la
distribucin intergeneracional sobre los esquemas de pensin y los efectos
macroeconmicos asociados.
El clculo de estas cuentas requiere proyecciones de poblacin por
edad y sexo, proyecciones de los impuestos y transferencias que habrn de
ocurrir en el futuro. Una variable clave es la tasa de inters para descontar
los flujos futuros de impuestos y pagos, pero tambin influyen los supuestos
sobre el aumento de la productividad de la economa. Una limitacin
importante radica en los supuestos que hay que hacer para estimar la
incidencia de los impuestos. El mtodo produce informacin que puede ser
til para tomar decisiones en materia de seguridad social, pero probable-
mente mtodos ms simples sean suficientes para encauzar los sistemas por
sendas de fnanciamiento adecuadas.
El mtodo de lo devengado y los costos de capital
Los pases industrializados estn cambiando el mtodo de imputacin,

pasando del criterio de caja al mtodo de lo devengado. Estos pases estn
en diverso grado de adelanto. Australia y Suecia ya lo emplean, y el Reino
Unido, Nueva Zelandia y Canad preparan la transicin, mientras que en
Estados Unidos est previsto pero an existen muchos interrogantes, pese
a que el ente de control viene insistiendo sobre el tema. El cambio significa
un progreso pues permite una mejor medicin del gasto y una imputacin
correcta al ejercicio en que se produce.
La adopcin del mtodo de lo devengado debe analizarse desde dos

ngulos, segn se trate de los gastos corrientes y los gastos de capital. El

gasto corriente se realiza cuando el estado toma posesin de un bien o

cuenta con un servicio. En ese momento corresponde la imputacin, con
independencia de cmo se financie. El mtodo de caja puede ocultar la
acumulacin de deudas y a veces la diferencia entre el resultado que se
obtiene por uno u otro mtodo puede ser significativo. Otra cuestin es la
integracin entre la contabilidad presupuestal y la contabilidad patrimonial.
El criterio de lo devengado establece un nexo entre esos dos sistemas,
permite reflejar mejor la situacin y evolucin patrimonial y facilita el
clculo de los costos y la comparacin entre programas.
La mayora de los pases de j^mrica Latina sigue un mtodo parcial
de lo devengado, imputando correctamente los gastos pero no los cargos
por uso de capital. Lo referente a contabilidad patrimonial se ha debatido
recurrentemente. Muchas veces se han lanzado programas de contabilidad
patrimonial que se han abandonado al poco tiempo de haberse iniciado. La
falta de una contabilidad patrimonial ha impedido en muchos casos contro-
lar la sobreinversin en algunas reas, ha restado posibilidades de un buen
manejo gerencial y un control sobre; el uso de los activos del estado. El paso
a un mtodo completo de lo devengado va a requerir un tratamiento rigu-
roso de los activos fijos. Sin embargo la recoleccin y el mantenimiento de
informacin al respecto son costosos y es atendible el argumento de que en
materia informativa los pases de la. regin tienen problemas ms urgentes.
En suma, los pases de Amrica Latina han hecho progresos en estas
cuestiones instrumentales, pero todava pueden recoger importantes
lecciones de los pases industrializados. Todo confluye a generar mayor
claridad, precisin y transparencia de la informacin, logros esenciales para
otros desarrollos.

Alian, Bill. 1994. "Public expenditure management and budget law: toward a

framework for a budget law for economies in transition". Working Paper
No. 94-149. IMF: Washington DC, United States.
Ter-Minassian, T., Prente, P. y Martnez Mndez, P. 1995. "Settng up a Treasury
in Economies in Transition". Working Paper No. 95/16. IMF: Washington
DC, United States.
18
1presupuesto y los fines

de la poltica econmica

Si bien en los ltimos aos ha primado la preocupacin por alcanzar la
estabilidad, lo relativo a asignacin de recursos ha constituido un foco
importante de atencin y un norte en todos los casos, en especial en los
pases industrializados vistos en este estudio. A medida que los pases
logren la estabilidad y consigan avances en un uso eficiente de los recursos
van a poder prestar, explcitamente, una mayor atencin a otros fines de la
poltica econmica como son la distribucin del ingreso y el desempleo.
El captulo uno deline dos formas de mirar los problemas presupues-
tarios. Por un lado a travs de una anatoma de las decisiones sobre
preferencias y bienes sociales, y por otro mediante una agrupacin basada
en los fines de la poltica econmica. En esencia, cada tema pertenece a una
o varias celdas de una clasificacin matricial de dos dimensiones, cada cual
representada por los criterios sealados. En algunos casos, en particular
porque la orientacin de los instrumentos lo facilita, la consideracin bajo
un ngulo aparece claramente ms apropiada, mientras que en otros casos
la separacin resulta ms difcil. De cualquier modo esta agrupacin es solo
a los fines expositivos y no compromete el anlisis.
Esta parte del trabajo compara la experiencia de todos los pases
estudiados, de acuerdo a la contribucin que las instituciones aqu identifica-
das hacen al logro de los fines de la poltica econmica. Una primera seccin
trata de la asignacin de recursos, la segunda trata de la estabilidad de precios
y la tercera se ocupa de los esquemas propuestos o en prctica para aminorar
las fluctuaciones o sus efectos sobre algunos segmentos de la poblacin.
Asignacin de recursos y preferencias sociales
Sin restar importancia a los otros fines, ste es el nudo dominante del anlisis
presupuestario. Aqu ms que en otros terrenos se conjugan instrumentos y
procedimientos para llegar a un determinado resultado. En los prrafos
siguientes el acento est puesto en las herramientas que permiten evaluar las
alternativas para asignar determinados recursos a determinados fines. En el
captulo siguiente se estudia lo relativo a la formacin de las decisiones.
394 Captulo 18. El presupuesto y los fines de la poltica econmica
Identificacin de preferencias

Un esquema ideal de asignacin de recursos debera dar a los responsables

de las polticas informacin que les permitiera elegir entre distintas
alternativas para cumplirlas en trminos de produccin y en trminos de
insumes. En la prctica, como se ha dicho, prima el incrementalismo. Tanto
a nivel central como a nivel de cada agencia, existen rigideces que impiden
reasignar recursos libremente.
El proceso de distribucin de recursos entre programas es tal vez el
menos tecnificado del proceso presupuestario. Salvo para los proyectos de
inversin, en el resto del gasto pocas veces hay un ejercicio basado en
principios tcnicos o en una bsqueda detallada de las preferencias de la
gente. La asignacin resulta de una serie de fuerzas que convergen en
distintos puntos del proceso de decisin, con un arbitro que lauda conforme
a una percepcin imperfecta de la realidad poltica presente y futura. Es
verdad que los ministerios, las jefaturas de las principales agencias y muchos
otros cargos decisorios son ocupados por polticos que han desarrollado una
cierta intuicin para identificar las preferencias de la gente. De cualquier
modo, el esfuerzo informativo aqu es menor que en las otras etapas.
Los pases analizados no ofrecen en ese terreno grandes adelantos.
La identificacin de las necesidades y el refinamiento de los programas son
hechas la mayora de las veces por las propias agencias ejecutoras. Se
advierte un cambio orientado a tener ms en cuenta las circunstancias
particulares de cada usuario de los servicios y as, aunque solo sea de
manera incipiente, se emplean tcnicas de sondeos. Tal vez el hacer
explcitas las polticas, junto con criterios muy generales de distribucin y
los requerimientos de responsabilidad y transparencia, que ms adelante se
mencionan, coadyuven a un uso de recursos que converja en el tiempo con
lo que los votantes desean.
El control basado en principios de eficacia y algunas prcticas
introducidas en aos recientes, como las encuestas sobre provisin de
servicios, contribuyen va retroalimentacin de informacin a corregir
acciones en curso. Su uso es muy limitado, adems de que son mecanismos
que buscan conocer las preferencias corrigiendo lo existente y no por medio
de un anlisis riguroso ex ante de lo que la gente quiere. Esta ausencia de
informacin es ms crtica a nivel central que a nivel de gobiernos locales,
donde algunos mecanismos de informacin contemplan la bsqueda de
preferencia de los votantes.
La prestacin de servicios pblicos por entes privados y un buen

diseo de incentivos, en la medida en que den lugar a mecanismos de

mercado, son formas tiles de lograr una aproximacin entre "productos"

y preferencias de los usuarios. El diseo de esos mecanismos es una tarea
que a veces requiere un importante esfuerzo de anlisis. Existe en este
terreno una enseanza que los pases de la regin pueden recoger de los
pases industrializados y que radica en la importancia que estos dan al
anlisis de polticas y la cantidad de recursos que dedican a tal actividad.
Esto contrasta con las decisiones que muchas veces con poca informacin
toman los pases de la regin. Al mismo tiempo hay experiencias valiosas
dentro de la regin, como son los programas sociales que ha implementado
Chile en las ltimas dos dcadas.
El anlisis costo-benefido
Para alcanzar una correcta asignacin de recursos deben identificarse las

reas donde la tasa de rendimiento sea ms alta, es decir que cada
componente del gasto debe ser sometido a un anlisis, a un test sobre su
rentabilidad. Con el gasto corriente, esto normalmente no se hace. Hay,
como se ha visto, un mecanismo poltico que reemplaza los mecanismos de
mercado y en donde en lugar de haber precios hay votos que ordenan las
prioridades. Ese ordenamiento de prioridades se hace en un marco muy
amplio: los votantes hacen saber sus preferencias sobre grandes lneas de
accin a representantes que piensan que interpretan mejor que otros lo que
ellos quieren. Pero para decidir la composicin detallada del gasto hace
falta informacin pormenorizada. En muchos casos podra y debera
hacerse un anlisis detallado de costo-efectividad, conforme ha quedado
esbozado en otras partes de este trabajo. Cuando se trata de proveer
servicios para los cuales en buena medida hay puntos de referencia que
proporciona el mercado, el anlisis costo-beneficio es especialmente til,
en particular cuando deben comprometerse recursos cuyos resultados se
vern con el correr del tiempo.
La aplicacin del anlisis costo-beneficio ha experimentado una
evolucin a lo largo de los aos. Luego de su desarrollo y difusin en la
dcada del 60, y su extensin a una gama muy amplia de proyectos pblicos
en las dcadas siguientes, el inters por ulteriores desarrollos tericos y
metodolgicos ha ido disminuyendo en la ltima dcada. Durante algn
tiempo hubo una gran preocupacin por el diseo de mtodos que permitie-
ran estimar las tasas de rendimiento sociales de distintos proyectos. Se puso
gran nfasis en establecer criterios tericos y prcticos para valuar beneficios

y costos a travs de los denominados precios sociales, precios que reflejan la

escasez relativa de los bienes y factores para la economa como un todo,

habida cuenta de las distorsiones existentes en el mercado. Se considera que
los precios de mercado, si bien vlidos para un clculo econmico desde el
punto de vista privado, pierden parte de su validez cuando se pretende
reflejar el clculo que corresponde a la sociedad como un todo.
El inters por refnar los clculos, incluyendo las distorsiones de
mercado, ha disminuido por dos razones importantes. En primer lugar las
economas de los pases en desarrollo, al volverse ms abiertas y competiti-
vas, los subsidios y otras formas de intervencin del estado han disminuido,
vale decir que en general las distorsiones se han reducido. En ese clima las
diferencias entre precios sociales y precios de mercado son ahora menores
de lo que eran hace 10 o 20 aos. En segundo lugar, el papel inversor del
estado tambin ha disminuido. Con las privatizaciones, muchos de los
servicios pblicos que antes el estado prestaba en forma directa han pasado
a ser provistos por empresas privadas. El foco de inters se desplaza
entonces hacia la bsqueda de mecanismos regulatorios que promuevan
soluciones parecidas a las que se obtendran en mercados competitivos.
El anlisis costo-benefcio, incluyendo una contabilidad apropiada de
los efectos externos de cada proyecto, debera seguir cumpliendo un papel
central en las decisiones pblicas. Adems de una correcta aplicacin
metodolgica, conviene inscribir su aplicacin en un marco institucional
adecuado. Aqu caben dos consideraciones centrales, una es el marco de
juzgamiento de la inversin, y la otra la asignacin de responsabilidades y
definicin de procedimientos de control para las decisiones de inversin.
Los pases de la regin tienen, en general, mecanismos especiales
para la aprobacin de proyectos de inversin. Esos mecanismos han
experimentado altibajos. El deterioro que sufri el sector pblico de los
pases latinoamericanos luego de la crisis de la deuda afect a todas las
reas, y lo relativo a la seleccin de proyectos no qued exento. En tiempos
recientes, con las sucesivas reformas del estado adoptadas por esos pases,
esos mecanismos tienden a fortalecerse, pero en algunos casos todava se
requiere hacer un enorme esfuerzo.
Lo ideal es contar con un sistema descentralizado que opere con
unidades en cada uno de los ministerios y agencias que tienen un papel
importante en la inversin, coordinados por un ncleo central. Las unidades
en los ministerios y agencias deberan contar con expertos sectoriales
capaces de preparar trminos de referencia adecuados y de poder hacer un

seguimiento de los estudios que se realicen, ya sea dentro de la agencia o

por encargo, fuera de ella. En la regin las experiencias de Chile y

Colombia son de utilidad. Resulta conveniente que cada una de estas
unidades acte en ntima coordinacin con la oficina de presupuesto del
ministerio o agencia respectiva para asegurar un flujo financiero adecuado
y regular y para coordinar lo relativo a gastos de capital con gastos
corrientes que el funcionamiento de cada proyecto requiere. La unidad
central debe encargarse de armonizar criterios para la evaluacin de
proyectos, dar asistencia tcnica a las unidades del sistema y decidir sobre
el uso de los fondos destinados al fmanciamiento de estudios de proyectos.
La experiencia habida con la inversin en varios pases de la regin
hace aconsejable un tratamiento ms formal del proceso de decisiones en
inversin, particularmente porque los errores en esa materia han costado a
los pases sumas ingentes. Los grupos de inters que operan detrs de cada
proyecto impulsan sus estudios y fuerzan un clculo exagerado de los
beneficios y una subestimacin de los costos. El proyecto se inicia con una
rentabilidad supuestamente aceptable, pero a poco de andar se descubre que
los costos son mayores que los inicialmente previstos, pero como ya se ha
invertido una parte en el proyecto, ya sea por cuestiones polticas o por
razones econmicas, el proyecto no se detiene. Una vez iniciado un
proyecto su anulacin puede resultar muy difcil desde el punto de vista
poltico, pero aun si esto fuera posible es probable que al momento de su
reconsideracin el proyecto o lo que resta invertir ha pasado a ser rentable.
La mayora de las veces hay inversiones especficas del proyecto que no
tienen valor fuera de l (los denominados costos hundidos), de modo que
si se calcula el rendimiento del proyecto cuando ya se han hecho esas
inversiones, la tasa resultante ser suficiente como para pasar el umbral de
aceptacin. Entonces el proyecto debe continuar.
Para evitar esos abusos es muy importante entonces asignar a quienes
conducen los estudios y a quienes los utilizan para sus decisiones una
responsabilidad mayor que la que se ha acostumbrado asignarles hasta
ahora, estableciendo un sistema que deje claramente registrados los
principales pasos, e involucrando a los organismos de control en la
verificacin y empleo de la informacin que da lugar a decisiones de inver-
sin. Sera conveniente que en cada caso existiera una auditora de los
estudios de inversin como un paso previo a una decisin. Cuando existiera
un informe desfavorable, el organismo que propone la inversin conserva-
ra la libertad de insistir en una iniciativa dada, pero asumira naturalmente
un riesgo mayor si durante la ejecucin el proyecto se verificara que el

proyecto es menos rentable que lo previsto.

El presupuesto por programas: objetivos, metas y seguimiento
Mucho se ha escrito sobre presupuesto por programas. Repetidamente se

ha subrayado su falta de relevancia, las dificultades que existen cuando la
estructura programtica no tiene una adecuada correspondencia con la
estructura administrativa, etc. Aun cuando su utilidad en Amrica Latina ha
sido muy limitada, los pases industrializados emplean este enfoque. Si se
quiere contrastar uso de recursos con logros, no hay otra manera de hacerlo
que referir ciertos recursos a un fin determinado. Cualquiera sea el enfoque
o la tcnica que se siga es necesario identificar con claridad qu se busca
y qu se hace con recursos tambin claramente identificados.
Una manera de crear mejores condiciones para la asignacin de
recursos es que exista en cada programa una clarificacin de los objetivos.
Esto se ha traducido en los requerimientos de presentar planes estratgicos,
desarrollo de indicadores de gestin y definicin de estndares para la
prestacin de servicios. La mayora de los pases industrializados ha hecho
considerables progresos en este sentido.
La clarificacin de objetivos ha sido un punto de partida de las
reformas en Australia y Nueva Zelandia, una cuestin central en el Reino
Unido, Canad y Suecia, y se torna importante en Estados Unidos con las
reformas implementadas a partir de 1993. La clarificacin de objetivos ha
seguido bsicamente dos modelos. Uno es el adoptado por Canad y
Australia, en donde ha habido un ejercicio detallado para poner en claro los
objetivos de cada agencia o sea un nfasis en la formulacin de planes que
luego son completados con sistemas de evaluacin de amplia cobertura;
Canad ejerci en este terreno un liderazgo importante, pero Australia pudo
ir ms a fondo en su desarrollo. El segundo modelo, adoptado por Nueva
Zelandia y el Reino Unido, procura desarrollar relaciones contractuales
entre cada ministro y los gerentes o responsables de las agencias que deben
proveer los servicios en su esfera de accin; Nueva Zelandia mont un
sistema ms riguroso de separacin de funciones y especificacin de
responsabilidades. La idea central es que los ministros deben ser capaces
de traducir sus polticas en directivas entendidas por los que tienen
responsabilidades en el manejo de los recursos. Lo relativo a indicadores
de gestin y el establecimiento de estndares de calidad de los servicios,
que son formas complementarias para ayudar a una buena asignacin de

recursos, son tratados en otra parte de este trabajo.

La bsqueda de la estabilidad
Todos los pases muestran una preocupacin por mantener la estabilidad de

precios. Esta bsqueda surge de un convencimiento generalizado de que la
inflacin es perjudicial para la economa y que tanto para combatirla como
para contribuir a otros fines de la poltica econmica es deseable mantener
un equilibrio fiscal en el largo plazo. La pregunta central es si las institucio-
nes conocidas, o las desarrolladas recientemente, coadyuvan a la estabilidad
y en qu medida.
La evidencia emprica parece indicar que las instituciones tienen
importancia en el logro de un equilibrio presupuestario. Los trabajos a nivel
nacional para un grupo de pases (Alesina, et al, 1995) y los efectuados
para los 50 estados de los Estados Unidos de Norteamrica (Poterba, 1996)
as lo indican.
Las posibilidades de reforma institucional para coadyuvar a la
estabilidad son variadas y se pueden identificar en reas tales como
reformas constitucionales, redefinicin de las relaciones entre el legislativo
y el ejecutivo, el establecimiento de lmites y procedimientos para el
manejo de gastos y dficit, la coordinacin entre el banco central y el
ministerio de finanzas, el anuncio y sostenimiento de programas macroeco-
nmicos y una reorientacin de los mecanismos de control, incluyendo la
publicidad de los actos de gobierno.
Normas constitucionales, tratados internacionales y reglas automticas
La discusin sobre reglas que fijen topes o lmites ha sido planteada por
varios autores y ha sido motivo de debate. James Buchanan y sus seguido-
res sostienen que las cuestiones fundamentales que hacen al funcionamiento
de la economa deben quedar plasmadas en normas constitucionales, pues
as se crea en los gobernantes una fuerte obligacin sobre un tipo de poltica
para la cual la sociedad ha alcanzado un acuerdo. Como contra-argumento
se sostiene que es difcil prever en una norma distintas circunstancias o
condiciones futuras y que una norma constitucional puede ser muy rgida
frente a realidades que cambian rpidamente. Puede pensarse en normas
constitucionales que fijen un lmite a determinadas variables o que
establezcan procedimientos que faciliten el logro de la estabilidad. En
cuanto a lmites, ninguno de los pases estudiados tiene reglas constitucio-

nales de equilibrio, pero algunos s reglan lo relativo a procedimientos. En

Estados Unidos, donde un buen nmero de estados tiene normas constitu-

cionales que limitan el dficit, la evidencia emprica parece indicar que tales
normas favorecen el logro de presupuestos equilibrados (Poterba, 1996).
El Tratado de la Unin Europea comprende una serie de reglas que
tienden a consolidar la estabilidad. A partir del 1 de enero de 1994 ha
quedado prohibida la financiacin monetaria de los dficit pblicos y aun
la financiacin temporal por los desfases de tesorera. Asimismo, ningn
estado miembro ni la comunidad pueden asumir deudas de otros estados.
Una vez iniciada la denominada tercera etapa, o sea cuando se comience
con el uso de la moneda comn, los estados que participen no podrn
incurrir en dficit excesivos (aqullos que superen el 3 por ciento del PBI).
Si un estado incurriera en un dficit excesivo, el Consejo de la Comunidad
recomendar primero las medidas correctivas necesarias, y de no cumplirlas
podr exigirle que publique informacin sobre el estado de sus cuentas,
restringirle acceso al Banco Europeo de Inversiones, requerir un depsito
sin que gane intereses o imponerle multas. Una vez iniciada la tercera etapa,
aquel 3 por ciento puede ser modificado. Estas reglas han sido puestas en
un contexto ms amplio, en lo que se conoce como el Pacto de Estabilidad,
admitiendo excepciones a la regla del 3 por ciento conforme a la fase del
ciclo en que se encuentra la economa del pas en cuestin.
Argentina ha aprobado una ley llamada de convertibilidad, en la cual
la moneda local -el peso- queda ligada al dlar a un tipo de cambio fijo de
uno a uno. La implementacin de esta ley requiri una acumulacin previa
de reservas suficientes para atender la demanda de dlares en caso que la
gente decidiera cambiar toda la masa de dinero en circulacin. La estabili-
dad de esta regla requiere un sistema bancario slido que resista presiones
extemas. Desde el punto de vista fiscal, exige que los presupuestos estn
adecuadamente financiados, pues el financiamiento inflacionario no es
posible. El banco central no puede emitir dinero para enjugar el dficit,
puede hacerlo slo para comprar divisas. El sistema, que funciona satisfac-
toriamente desde 1991, cuenta con el respaldo de la mayora de la poblacin.
En Amrica Latina, en el seno del Mercosur, de hecho funciona un
sistema de consultas donde, sin un proceso formal por ahora, se discute la
manera de coordinar polticas macroeconmicas. Seguramente a medida
que avance la integracin entre los pases miembros este tema estar
presente en las negociaciones multilaterales.
Las relaciones entre el ejecutivo y el legislativo

Las normas de presupuesto equilibrado pueden tener distintos grados de

exigencia. Se puede disponer que el ejecutivo presente un presupuesto
equilibrado, o bien que el legislativo apruebe un presupuesto equilibrado,
o bien que el presupuesto cierre equilibrado. Por fin, puede permitirse algn
dficit pero ponerse un lmite a la acumulacin de dficit, en cuyo caso la
norma pone un lmite al endeudamiento. En el primer caso, aun cuando el
poder ejecutivo presentara un presupuesto equilibrado, el poder legislativo
podra aprobar un presupuesto desequilibrado, cosa que no es posible en la
segunda variante. Podra ocurrir que se presente y apruebe un presupuesto
equilibrado, pero que durante la ejecucin esto quedara de lado. En la
tercera variante todo depende de la ejecucin, en cuyo caso el equilibrio
deber lograrse disponiendo que los ingresos y gastos se ajusten.
El rgimen poltico define en buena medida la modalidad para
asignar funciones y responsabilidades entre poderes. En un rgimen
parlamentario la separacin entre el ejecutivo y el legislativo es menos
ntida, y al mismo tiempo es menos imperioso que existan normas formales
para asignar responsabilidades. En un rgimen presidencialista es diferente.
All se da la posibilidad de que el ejecutivo est en manos de un partido
diferente del que tiene mayora en una de las dos cmaras del legislativo,
y entonces las relaciones entre poderes pueden volverse antagnicas. Surge
como necesario que haya una clara delimitacin de responsabilidades. En
el Reino Unido, Australia y Nueva Zelandia el legislativo no puede
aumentar los gastos presupuestados por el ejecutivo, mientras que en los
otros pases industrializados estudiados el legislativo puede modificar el
presupuesto. Estados Unidos presenta un caso especial en donde ha habido
varias leyes que establecen lmites sobre el dficit y procedimientos para
reducirlo. En los pases industrializados en general hay un acuerdo en
seguir los lineamientos de los presupuestos presentados por el ejecutivo, y
en los ltimos aos en todos los casos se han incluido metas severas de
reduccin del dficit y de inflacin. En los pases de Amrica Latina en
general el legislativo, aunque puede modificar el presupuesto, est sujeto
a restricciones legales explcitas para aumentar el dficit.
La forma como se opera y la preparacin y discusin del presupuesto
dentro del ejecutivo pueden tener importancia para alcanzar los objetivos
macroeconmicos. Los pases en donde el ejecutivo tiene mayor poder
sobre el legislativo o aqullos en donde el ministro de hacienda concentra
un poder de decisin frente a los ministros ejecutores de programas parecen
tener una mayor probabilidad de alcanzar la estabilidad (Hausmann y Stein,

1996). Estas prcticas, sin embargo, parecen tener una probabilidad ms

alta de entrar en conflicto en una asignacin de recursos conforme a las

preferencias de los votantes.
Programacin macroeconmica y proyecciones
Los pases industrializados como los pases de Amrica Latina aqu

analizados desarrollan el presupuesto dentro de escenarios macroeconmi-
cos debidamente estudiados. Hay convergencia respecto a un ordenamiento
de las preocupaciones centrales sobre la macroeconoma. Aun cuando en
todos los casos domina la cuestin de la estabilidad, tambin hay mencin
a otros fines. Las referencias a crecimiento, desempleo y distribucin del
ingreso son ms bien generales. Los pases se orientan a tener metas
inflacionarias y han ido abandonando metas cuantitativas intermedias. Los
dficit estn expresados generalmente como un porcentaje del PBI y slo
para Estados Unidos se ha adoptado la discusin cuantitativa. El horizonte
de programacin, del cual se ha dado cuenta en otras partes, difiere de un
grupo a otro en la prctica, contando los pases industrializados con un
encuadre ms riguroso. En los pases de Amrica Latina hay un compromi-
so menos formal con respecto al dficit. Algunas veces este tipo de
compromiso se da cuando hay, en trmite o firmados, acuerdos con
organismos de financiamiento internacional, pero no siempre aparecen
como compromisos presupuestarios.
Las proyecciones presupuestarias generalmente no son lo suficiente-
mente abarcativas como sera menester y con frecuencia no reflejan
acabadamente lo que habr de ocurrir con los gastos predeterminados como
seguro social, seguro mdico, etc. En algunos casos estas proyecciones son
motivo de un vivido debate, como en Estados Unidos donde han sido
cruciales para definir una estrategia que cierre la brecha entre ingresos y
gastos. En este pas el documento sobre "Perspectivas Analticas", que
acompaa al presupuesto, explica las bases sobre las cuales se efectan las
proyecciones que, a su vez, son confrontadas con las empleadas por la
oficina de presupuesto del congreso. En Canad, el denominado plan fiscal
cumple un papel similar.
Varios pases han adoptado alguna forma de presupuesto multianual.
Esto tiende un puente entre las metas de mediano plazo y los presupuestos
anuales. La adopcin de este enfoque coincidi con la expansin del gasto
de las dcadas del 60 y del 70. Algunos vieron en el presupuesto multianual
un factor de rigidez cuando hubo que pasar de una fase de crecimiento del
gasto a una de reduccin. Como consecuencia, algunos pases, como el

Reino Unido, han preferido reorientar este instrumento pasando a un

enfoque financiero -en donde priman los valores nominales- en lugar de un
enfoque de planificacin -en donde priman indicadores de cantidad. Los
presupuestos multianuales se siguen empleando y constituyen la base de
clculo sobre la cual se hacen las estimaciones ao a ao. Un modelo
avanzado est en uso en Australia, en donde todos los componentes estn
ligados a modelos de prediccin, y cuando se produce una modificacin de
una variable o en un supuesto, en forma prcticamente automtica se
actualizan los datos de todos los programas. Esto permite identificar reas de
riesgo donde los responsables de las polticas deben concentrar su atencin.
La mayora de los pases ha institucionalizado un tipo de dilogo
entre las autoridades monetarias y fiscales para que el presupuesto cuente
con un marco temporal adecuado. La preparacin de escenarios macroeco-
nmicos y su discusin entre las altas autoridades constituyen una prctica
frecuente, como lo es la de elaborar proyecciones macroeconmicas y la
inclusin de todos los antecedentes junto con el mensaje de envo del
presupuesto al congreso. La coordinacin de polticas macroeconmicas y
el grado de profesionalismo que rodea a esa coordinacin han avanzado
considerablemente en la regin. Todos los pases estudiados tienen
mecanismos que de una u otra forma satisfacen esa necesidad.
Las metas cuantitativas y lmites a la deuda
Los pases industrializados vistos trabajan con programas econmicos y

proyecciones que dan a conocer al momento de preparacin del presupuesto
y que mantienen actualizados peridicamente durante el ejercicio fiscal.
Estados Unidos tiene reglas ms estrictas, habiendo establecido por ley el
monto de dficit a incurrir en los prximos aos hasta alcanzar un
presupuesto equilibrado en el ao 2002.
Tanto Estados Unidos como la Unin Europea trabajan con un
concepto de dficit que comprende el total del gasto. Vale decir que no hay
un tratamiento conceptual diferente entre gastos de inversin y gastos de
consumo. En algunos estados de los Estados Unidos hay normas de
presupuesto equilibrado, pero se contempla el financiamiento de la
inversin con deuda. El mtodo de reduccin del dficit de Estados Unidos
es en cierta forma ms rgido que el de Maastricht. En aqul no hay lugar
para excepciones por las condiciones en que se encuentre la economa, en
cambio en ste, en virtud del Pacto de Estabilidad, hay lugar para excepcio-
nes al dficit por cada en el nivel de actividad. Dentro de Estados Unidos

hay muchos estados que tienen fondos de estabilizacin.

La mayora de los pases estudiados tiene normas que regulan el
endeudamiento del gobierno central, y en muchos casos, esas normas se
extienden a los gobiernos locales. En general, se requiere un acto del
congreso para aprobar nuevas deudas. En prcticamente todos los casos hay
prohibicin de recurrir al banco central para el financiamiento del presu-
puesto. En este terreno los pases de la regin han hecho sustanciales pro-
gresos en los ltimos aos, habindose limitado o eliminado por completo
la posibilidad. La tabla 18.1 presenta de manera sumaria las normas
centrales que reglan el endeudamiento en los pases estudiados.
Tabla 18.1
Endeudamiento: facultades y lmites
Pas Limitaciones o restricciones en el endeudamiento del gobierno
Estados Cada ao, como parte integrante del proceso presupuestario del con-
Unidos greso, se establece un lmite en la deuda pblica. Tambin puede ser
aprobada legislacin especfica sobre lmites a la deuda.
Canad No hay restricciones legales, pero el gobierno est empeado en

reducir un alto endeudamiento existente.
Reino Unido El gobierno tiene la facultad de endeudarse cada ao para financiar el

dficit a travs de la ley de fondos consolidados, la ley de asignacin
y la ley nacional de emprstitos.
Suecia El gobierno slo puede endeudarse por ley, y slo para financiar el
dficit presupuestario u otro gasto aprobado por el parlamento o para
refinanciar la deuda. Las empresas estatales se endeudan bajo su propia
responsabilidad.
Australia El gobierno puede endeudarse slo por ley. Para perodos ms cortos,
el ministro de finanzas puede llegar a un acuerdo con cualquier banco
para solicitar prstamos que deben ser devueltos dentro de los 90 das.
Nueva El gobierno puede endeudarse slo bajo normas previas. La ley de

Zelandia finanzas pblicas da al ministro de finanzas autoridad para obtener
prstamos para fines pblicos, incluyendo crditos a corto plazo.
Espaa El gobierno puede endeudarse slo por ley. La emisin de deuda debe
ser autorizada en todos los casos por el ministro de economa y
hacienda. En 1989 se congel el financiamiento por el banco central.

Pas Limitaciones o restricciones en el endeudamiento del gobierno

Argentina No se puede tomar crditos para financiar gastos operativos. Para
tomar crditos, stos deben estar incluidos en la ley de presupuesto o
en una ley especfica. Se exceptan las operaciones de crdito del
poder ejecutivo con organismos internacionales de los cuales el pas es
miembro. Hay lmites de endeudamiento global.
Brasil Compete exclusivamente al senado federal fijar lmites globales a la

deuda del gobierno central, de los estados, del distrito federal y de los
municipios, y disponer sobre las condiciones para sus operaciones de
crdito externo e interno.
Estn prohibidas las operaciones de crdito que excedan los gastos de
capital.
Chile El presidente de la repblica tiene la iniciativa exclusiva para contratar

emprstitos del estado, entidades semifiscales, gobiernos regionales o
municipalidades. Los gastos del gobierno no pueden financiarse con
crditos directos o indirectos del banco central.
Colombia La contratacin de deuda requiere una ley. El gobierno puede

establecer cupos de endeudamiento global para distintas instituciones
del estado nacional.
Venezuela Las operaciones de crdito pblico requieren una ley especial que las
autorice, salvo las excepciones que determine la ley orgnica.
Fuentes: Alian, B. (1994) y elaboracin propia.
La deuda de los gobiernos subnacionales
La forma en que el gobierno central mantiene algn tipo de vigilancia o

control sobre los dficit de los gobiernos locales difiere entre los pases
industrializados vistos y los de Amrica Latina. En el primer caso, las
propias normas de los entes subnacionales y el mercado ejercen los meca-
nismos de control. O sea, se confa en que el costo del endeudamiento pone
los lmites correspondientes cuando un estado se endeuda excesivamente.
En algunos casos, como en Australia, existe un consejo en donde participan
representantes de los estados y del gobierno central, pero a medida que pasa
el tiempo el trabajo de dicho consejo se convierte ms en un mecanismo de
transparencia informativa que uno para acordar o imponer lmites al
endeudamiento. En los pases de Amrica Latina el gobierno central tiene
Tabla 18.2
Endeudamiento de gobiernos subnacionales

Pas Autoridades subnacionales / Lmites de endeudamiento
Estados Todos los gobiernos locales deben tener un presupuesto corriente

Unidos equilibrado. La mayora de los estados tienen un requisito de
presupuesto equilibrado por constitucin o estatuto.
Canad No hay restricciones. Operan los mecanismos de mercado.
Reino Unido Se requiere un presupuesto recurrente equilibrado.
Suecia Se requiere un presupuesto recurrente equilibrado. Los niveles

subnacionales se endeudan bajo su propia responsabilidad.
Australia El Consejo Australiano de Deuda determina el endeudamiento

pblico total y la distribucin entre los diferentes niveles de gobierno,
pero en la prctica gobiernan los mecanismos de mercado.
Nueva En general se considera que los gobiernos locales deben cubrir los
Zelandia gastos corrientes de un determinado ao con ingresos de ese mismo
ao.
Argentina Las provincias pueden endeudarse tanto interna como externamente.

El banco central vigila el impacto en el sistema financiero y para
deuda externa el ministerio de economa vigila tasas mximas.
Brasil El senado federal fija lmites globales al monto de la deuda de los

estados, el distrito federal y los municipios, y dispone sobre condicio-
nes para sus operaciones de crdito externo e interno.
Chile Slo para proyectos especiales y mediante ley los municipios y las
empresas pueden contraer emprstitos. La ley debe indicar la fuente
de repago.
Colombia Conforme a normas constitucionales el endeudamiento de los

gobiernos locales no puede exceder su capacidad de pago. Hay una
ley que fija procedimientos de autorizacin graduados de acuerdo al
nivel de endeudamiento.
Mxico Los estados no pueden, en ningn caso, contraer directa o indirecta-

mente obligaciones o emprstitos con gobiernos, sociedades o
particulares extranjeros, o que deban pagarse en moneda extranjera.
Los estados o municipios pueden contraer emprstitos slo cuando se
destinen a inversiones pblicas productivas.
Venezuela Los entes subnacionales no pueden pedir prestado sin la autorizacin

de las autoridades federales.
Fuentes: Ter-Minassian, T. (1996) y elaboracin propia.

claramente una mayor injerencia en los niveles de endeudamiento de los

gobiernos locales, ya sea a travs de normas estrictas sobre procedimientos

o bien a travs de pautas para el endeudamiento.

La discusin sobre este tema tiene varias facetas. En principio, los
gobiernos locales debieran poder recurrir a los mercados de capital para
financiar sus presupuestos. Parece legtimo que un gobierno estadual o
municipal que desee encarar una obra pueda distribuir su pago en varios
periodos. La razn para imponer restricciones radica en que puede haber un
efecto externo, o sea, el endeudamiento de los gobiernos locales puede
constituirse en una amenaza de traslado de un dficit al gobierno central. La
idea de que un municipio o un estado pueda entrar en una especie de
convocatoria de acreedores o ir a la quiebra no est presente en ninguna
discusin. En algunos pases es ms firme que en otros la percepcin de
que si un gobierno local entra en dificultades financieras el estado central
no saldr a auxiliarlo. En la medida que esa percepcin exista, el mercado
servir mejor como mecanismo de control. Hay otra razn vinculada a ese
razonamiento que justifica algn tipo de control por parte del gobierno
central. La tasa de inters aumenta cuando aumenta el riesgo pas. El nivel
de deuda de los gobiernos locales, en particular cuando existe la percepcin
de que el gobierno central implcitamente garantiza esa deuda, significa
mayor endeudamiento global, a lo cual corresponde un riesgo pas mayor
y por ende una mayor tasa de inters. La tabla 18.2 resume las normas que
rigen en la materia en los pases estudiados.
La idea de un consejo fiscal nacional
Una posibilidad de resolver los problemas de estabilizacin que enfrentan

los pases latinoamericanos es a travs de un organismo nacional con
suficiente fuerza, prestigio, independencia y credibilidad y sin banderas
polticas, el cual tendra a su cargo un seguimiento pblico del dficit y el
nivel de endeudamiento, como podra ser un consejo fiscal nacional (CFN).
Las ideas centrales para este tipo de solucin se encuentran en un trabajo
de Eichengreen, Hausmann y Von Hagen presentado en la reunin anual del
Banco Interamericano de Desarrollo en marzo de 1996.
La propuesta parte de la idea de que los pases de Amrica Latina han
sido forzados a utilizar una poltica fiscal procclica. Ocurre que cuando una
economa est en contraccin, debe recurrir a los organismos internaciona-
les y a los mercados mundiales de crdito para obtener los recursos que les
permitan continuar atendiendo sus obligaciones. Para otorgar tales crditos,
el FMI demanda la generacin de supervit, o reduccin del dficit, segn

el caso, para generar excedentes que permitan hacer frente a los servicios

de la deuda. Tal requerimiento implica aumentar los impuestos o reducir el

gasto pblico o una combinacin de ambos, polticas que profundizan la
cada del producto, vale decir actan proccucamente. Con frecuencia el
ajuste necesario se demora, haciendo el ajuste final an ms difcil o
penoso. En virtud de problemas de arrastre y la persistencia de las prcticas
sealadas, muchas economas latinoamericanas muestran hoy una alta
volatilidad, un exceso de deuda y, algunas, un dficit importante, todo lo
cual reduce su acceso al crdito.
En la base de aquella propuesta est la idea de que siempre hace falta
un aval del FMI para que un pas pueda acceder a nuevos fondos. La
credibilidad puede aumentarse transfiriendo parte de la responsabilidad por
el seguimiento y evaluacin de las cuentas fiscales a un ente nacional dotado
de capacidad tcnica y librado de los avatares polticos de corto plazo.
Se piensa que la creacin de un CFN puede contribuir a resolver
aquellos problemas. Este consejo fijara en cada ao lmites al aumento de
la deuda compatibles con una visin de largo plazo y un anlisis de las
circunstancias particulares prevalecientes en cada ao. Gozara adems de
una independencia similar a la del banco central en algunos pases de
Amrica Latina, estara formado por personas de alta capacidad tcnica y
un alto prestigio profesional, tendra suficiente estabilidad como para operar
con independencia y dara a la poltica fiscal la debida continuidad
aumentando de esa manera la credibilidad del sistema.
Ese consejo tendra las facultades necesarias para dictaminar sobre
el dficit recomendable en cada perodo y sobre ciertos mecanismos de
ajuste que se pondran en accin en caso de que las fuerzas polticas no
pudieran alcanzar un acuerdo sobre la manera de llegar a la meta estableci-
da. Se piensa que el consejo tendra slo poder para variar impuestos
generales o reducir gastos en forma proporcional en todos los programas,
pero no podra ni modificar la legislacin impositiva, ni la composicin del
gasto, ni entrar en cuestiones de manejo de la deuda. As como se va
reconociendo la conveniencia de fijarle al banco central el solo objetivo de
la estabilidad de precios a travs de la poltica monetaria, a este consejo le
cabra el nico cometido de velar por el mantenimiento de una determinada
tasa de aumento o reduccin de la deuda.
La propuesta tiene mritos innegables, en particular por la posibilidad
de combinar flexibilidad con metas firmes fuera de la discusin poltica
circunstancial, recobrando para las autoridades nacionales parte de la

responsabilidad y control sobre la poltica fiscal. Naturalmente esto no

reemplaza a los rganos naturales de una democracia occidental moderna.

En la medida que este consejo pueda formarse a partir de un amplio
asentimiento de las fuerzas polticas del pas, el mecanismo tiene buenas
posibilidades de xito. Por ahora no parece fcil que esas fuerzas polticas
estn dispuestas a delegar en un cuerpo tcnico-poltico prerrogativas tan
importantes como son las relativas a dficit y a nivel de endeudamiento,
pero vale la pena alentar el debate. En el fondo, hay muchas instituciones
que se orientan a amarrar para el mediano y el largo plazo coincidencias
bsicas en la sociedad, y el consejo propuesto es una de esas instituciones.
Una situacin diferente sera pretender imponer tal consejo en un pas
determinado. Tal iniciativa estara llamada al fracaso pues terminara siendo
un organismo sin sustento y probablemente en conflicto con los mecanis-
mos naturales de decisin de una sociedad democrtica, pero ese no ha sido
ciertamente el espritu que ha animado a los autores de la propuesta.
El mantenimiento del empleo e ingresos mnimos
Las normas y prcticas fiscales y las propias caractersticas estructurales de

las economas latinoamericanas las hacen altamente sensibles a fluctuacio-
nes tanto de origen externo como de origen interno. En los pases de la
regin los estabilizadores automticos son mucho ms dbiles que en los
pases industrializados, especialmente por la forma como reacciona el gasto.
Los pases industrializados tienen seguros de desempleo y programas de
apoyo a familias e individuos en situaciones crticas, cuyos montos
representan una parte importante del gasto pblico total y que permiten
amortiguar las fluctuaciones del ingreso y el empleo. Por el lado de los
ingresos, el sistema impositivo tiene una mayor progresividad y adems los
gobiernos tienen buen acceso a los mercados de capital y pueden utilizar el
endeudamiento como una herramienta anticclica. Suecia es un ejemplo
notable de la alta flexibilidad que tienen sus cuentas pblicas. En solo
cuatro aos pudo pasar de una severa contraccin y un dficit del orden del
12,5 por ciento del PBI a una situacin de equilibrio fiscal y con niveles de
empleo aceptables.
Los pases de la regin, en particular en los ltimos aos, procuran
seguir polticas de equilibrio fiscal, de modo que cuando se produce una
cada de los ingresos tratan de ajustar sus gastos a los nuevos niveles,
agravando el ciclo. Pero tampoco ha habido esfuerzos por crear supervit
cuando la economa ha estado en la fase de expansin. La concentracin de

las exportaciones en algunos productos primarios, aunque viene disminu-

yendo en importancia relativa, es mayor en los pases de la regin que en

el mundo industrializado, lo cual agrega un factor de vulnerabilidad. El
panorama se complica por la forma como funcionan los mercados de cr-
dito. En la fase de expansin los pases encuentran un acceso fcil a cr-
ditos internacionales y hay un influjo de fondos, aumentando la expansin.
Cuando se produce la contraccin de la economa los pases encuentran
difcil acceder al crdito y hay salida de capitales, agravando la recesin.
La experiencia de los pases industrializados muestra que los fondos
para desempleo y algunos programas especiales se rigen por reglas
particulares no sujetas a una aprobacin anual presupuestaria y que la
propia consideracin del dficit los deja fuera de la discusin. Pueden
cuestionarse estas reglas, que en principio entran en conflicto con el
principio de unidad del presupuesto y que pueden oscurecer la posibilidad
de poder mirar al sector pblico en su totalidad, pero desde el punto de vista
de la estabilizacin de la economa funcionan aceptablemente.
Los fondos de estabilizacin
Hay varios mecanismos fiscales a travs de los cuales los pases de la

regin han procurado aminorar el impacto de las fluctuaciones cclicas en
sus economas. Uno de ellos es el de los fondos de estabilizacin y otro el
de los fondos sociales. Otro mecanismo, aunque no estrictamente fiscal, ha
sido introducido por Argentina recientemente para estabilizar sus reservas.
En general, los fondos de estabilizacin son mecanismos de auto-
seguro que crean los pases para aminorar los efectos de cambios en las
condiciones de los mercados internacionales de algunos de sus productos
de exportacin que tienen una importancia significativa en su balance
comercial. Estos fondos funcionan con reglas preestablecidas que acumulan
reservas cuando las condiciones son favorables y las gastan cuando son
desfavorables. En Amrica Latina existe un fondo para el cobre en Chile y
otro para el petrleo en Colombia. Son medios reputados apropiados para
el fin que persiguen, pero a medida que las economas se vuelven ms
diversificadas su relevancia va a ir disminuyendo.
Otra va son los fondos sociales. Estos fondos han operado en varios
pases de la regin y en su mayor parte han contado con la ayuda y a veces
el impulso de los organismos internacionales de fmanciamiento. Se trata de
mecanismos institucionales que posibilitan transferir de manera rpida

recursos a los grupos de ingresos bajos y ms vulnerables de la poblacin.

Estos fondos han contado con recursos en cantidades importantes,

predominantemente de fuentes externas. Sus recursos se utilizan mayor-
mente para proyectos medianos o pequeos, generadores de empleo
temporal, y para asistencia social, con la idea de aminorar los efectos
econmicos recesivos y satisfacer necesidades bsicas apremiantes. En la
prctica los fondos sociales han servido para amortiguar el ajuste que
acometieron la mayora de los pases de la regin, pero an no est claro si
podrn en el futuro actuar como amortiguadores anticclicos.
Ha habido programas efectivos para combatir el desempleo. Chile
utiliz un programa de empleo mnimo que consista en dar trabajo a travs
de los municipios a un salario muy bajo a todo aqul que a ese salario
deseara trabajar. Cuando el ajuste llevaba las tasas de desempleo a valores
del orden del 15 al 16 por ciento este programa fue muy efectivo. Argenti-
na, con una escala ms modesta que aqul, utiliza un programa parecido
que se canaliza por el sector privado.
A los fines de estabilizar las reservas, Argentina ha hecho acuerdos
con un conjunto de bancos por los cuales, contra el pago de una comisin,
cuando el pas lo requiere stos se comprometen a comprar ttulos de la
deuda argentina a un precio predeterminado. De esa manera el pas puede
hacerse de reservas en caso de necesidad. El volumen de reservas es
importante en todos los casos, pero es particularmente crtico en Argentina,
dado el sistema de convertibilidad que utiliza este pas. Conforme est
establecido por ley, el banco central se obliga a entregar dlares por dinero
argentino cuando un particular as lo requiera. Cualquier indicio de
desconfianza en la moneda puede traer una contraccin general en la
economa, pues el banco central slo puede emitir a cambio de moneda
extranjera y mientras que las otras herramientas para aumentar la liquidez
del sistema son muy limitadas. Con aquel mecanismo se amortiguan
posibles cambios bruscos en los mercados financieros.
Si bien los pases de la regin procuran suavizar los efectos del ciclo,
los instrumentos con que cuentan tienen un alcance limitado. Una disciplina
fiscal consistente y firme, aunque diseada en primer lugar para la
estabilidad de precios, va a facilitar polticas anticclicas. Consolidada la
estabilidad, los pases que ms han avanzado en ese terreno pueden
empezar a pensar en generar supervit presupuestarios para acumular
reservas y poder financiar un dficit moderado cuando esto sea requerido

por la fase del ciclo.

La distribucin del ingreso
Los pases industrializados estudiados convergen en la presentacin en un

mismo momento del proyecto de presupuesto y de la o las leyes de
reformas impositivas que acompaan el nuevo ejercicio fiscal. Las
reformas impositivas suelen en la mayora de los casos venir acompaadas
de informacin sobre su impacto distributivo previsto. Por el lado del
gasto, los programas presentan consideraciones sobre los grupos que se
pretende alcanzar, pero en general no hay un anlisis global sobre cmo el
gasto y los ingresos afectan la distribucin del ingreso. Una excepcin,
como se ha sealado, lo constituye el presupuesto de Suecia, en donde se
incluye tal informacin para algunos programas importantes en el rea de
capacitacin y empleo.
Los pases de la regin en pocos casos presentan las modificaciones
impositivas al mismo tiempo que presentan el presupuesto de gastos. Las
propuestas de modificaciones impositivas y el presupuesto de gastos no in-
cluyen ningn anlisis formal sobre el impacto distributivo de las prin-
cipales medidas. Los estudios del impacto distributivo de acciones fiscales
son an muy escasos. Ha habido un mayor desarrollo informativo en re-
lacin con los estudios de pobreza y el impacto de los programas guberna-
mentales para aliviarla, pero rara vez ha habido un esfuerzo por una
presentacin sistemtica en conjunto con la discusin del presupuesto. El
BID est contribuyendo a mejorar las encuestas de hogares en un programa
para toda la regin, que podr crear bases adecuadas para hacer esos estudios
y permitir un seguimiento y comparaciones en el tiempo y entre pases.
La presentacin de un panorama macroeconmico general que
acompae al presupuesto y una actuacin peridica dentro del ao, publi-
cidad y discusin, la inclusin de proyecciones detalladas en el documento
que discute el congreso, un desarrollo de programas con enunciados muy
claros y precisos de objetivos y estrategias e informacin sobre evolucin
de la pobreza e indicadores de distribucin del ingreso van a permitir
entender mejor las relaciones entre los distintos fines de la poltica
econmica y el papel que el presupuesto juega en esas interrelaciones. En
todas esas reas queda una importante tarea por hacer para los pases de
Amrica Latina.

Alesina, A., Hausmann, R., Hommes, R. y Stein, E. 1995. "Budget Institutions and

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Alian, Bill. 1994. "Toward a Framework for a Budget Law for Economies in
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presentado en el XXII Seminario Internacional de Presupuesto Pblico,
Caracas: Venezuela.

Las preferencias de los
19

votantes y la transparencia

^fjJIfgzj^ygj&Sf^^
presupuestaria
En la introduccin de este trabajo se seal que el estudio del presupuesto
puede hacerse desde distintos puntos de vista y se dijo que aqu se segua
un enfoque institucional, esto es, tratar de determinar qu instituciones se
adaptan mejor al logro de ciertos objetivos de poltica econmica. De hecho
este estudio se ha centrado en el examen de las instituciones presupuestarias
interpretadas en sentido amplio, es decir los organismos y agencias, las
tcnicas y los procedimientos relacionados con la administracin de las
finanzas pblicas. Corresponde ahora ver cules de las instituciones
reseadas son de mayor inters para los pases de Amrica Latina para
procurar indicar alternativas de reforma que tomen en cuenta las condicio-
nes histricas, econmicas y sociales de estos pases.
Al desarrollarse la tesis de las decisiones colectivas, en la Parte I se
seal que en el proceso poltico participan cuatro actores principales, a
saber, los votantes, los polticos, los grupos de inters y la burocracia. Los
primeros dan sus votos a la espera de obtener el nivel y calidad de servicios
que satisfagan sus aspiraciones. Los polticos, por su parte, "compran" los
votos mediante promesas en las campaas electorales y su credibilidad
depende de que cumplan con los compromisos contrados. Los grupos de
inters dan su apoyo, generalmente de ndole econmica, a los polticos
para influir en la aprobacin de las leyes y reglamentos que atiendan a sus
intereses especiales. Por ltimo, la burocracia tiene como objetivos prin-
cipales mantener el poder y la seguridad de sus puestos de trabajo, para lo
cual trata de responder a lo que los otros actores desean, favoreciendo
conductas y reglas que los protejan. Entre tal diverso grupo de participantes
y de fuerzas se plantean conflictos de intereses y relaciones de competencia
e interaccin. Cada grupo desea mantener la porcin del poder que detenta,
y est dispuesto a entrar en relaciones de intercambio y negociar para
lograr sus metas.
El sistema poltico debe permitir que haya correspondencia entre las
preferencias de los votantes y las decisiones polticas. Siempre hay un
vnculo, unas veces ms perfecto que otras, entre recursos que el estado
gasta y lo que la gente quiere que el estado haga con esos recursos. Mientras
416 Captulo 19. Las preferencias de los votantes y la transparencia presupuestaria
ms clara sea la correspondencia entre necesidades colectivas y gasto del

estado, mayor ser el grado de bienestar de la sociedad. El funcionamiento

del presupuesto contribuye a esa correspondencia. Este puede orientarse a

un conjunto de bienes y servicios que el estado compra para satisfacer esas
necesidades (presupuesto de insumes), o a un conjunto de bienes que el
estado habr de producir en un perodo determinado (presupuesto de
produccin), o bien a un conjunto de objetivos y metas respecto de las
necesidades a satisfacer (presupuesto por resultados). Cada uno de esos
enfoques representa, de menor a mayor, la preocupacin por lograr el
mximo grado de coincidencia entre necesidades y accin del estado.
Uno de los problemas centrales en la elaboracin del presupuesto
radica en la manera como se identifican las necesidades a satisfacer y en la
forma como se distribuye la carga impositiva. Existen al respecto distintas
teoras, pero en la prctica todo desemboca en un proceso poltico por el
cual los ciudadanos eligen a funcionarios y legisladores que seleccionan un
determinado conjunto de bienes y un determinado sistema impositivo. La
forma como se conduce ese proceso poltico influye en los resultados que
pueden estar cerca o lejos de las preferencias de los votantes.
Escapa al propsito de este trabajo discutir en detalle la bondad de
distintas reglas de votacin para aumentar la posibilidad de correspondencia
entre preferencias de los votantes y resultados finales respecto a determina-
dos programas. La atencin del trabajo se orienta a ver qu instituciones
favorecen esa correspondencia, una vez elegidos los responsables de la
conduccin del gobierno y del parlamento.
El trabajo a nivel del ejecutivo
El trabajo a nivel del ejecutivo difiere un tanto entre los dos grupos de pases
aqu considerados. En los pases industrializados es ms claro, a distintos
niveles, que por encima de la respuesta que cada funcionario debe dar a su
superior en la organizacin, hay un proceso democrtico que implica rendir
cuenta ante la opinin pblica de la manera como se prestan los servicios. La
forma que los usuarios tienen para llegar a quienes operan en el sector
pblico es ms directa y existen mecanismos de control ciudadano ms
efectivos. Los pases industrializados estudiados dan mayor cabida al
anlisis de eficiencia y de bsqueda de alternativas para la provisin de los
servicios. Sin duda que la competencia por fondos entre distintos ministe-
rios, y entre agencias dentro de cada ministerio, ha llevado al desarrollo de
una mayor capacidad de anlisis y ha influido en los criterios que se utilizan
para asignar recursos. Contribuye a tal situacin la existencia de un cuerpo

civil bastante estable y profesionalizado, la descentralizacin de responsabi-

lidades y la introduccin de incentivos gerenciales.

La labor del gabinete
La importancia que tomaron las ideas en torno a la necesidad de mantener

la estabilidad de precios, y de un achicamiento del estado, se fueron gene-
ralizando en las dcadas del 80 y del 90, y llegaron a determinar una
especie de convergencia en la metodologa para la preparacin y discusin
del presupuesto. Hasta fines de la dcada del setenta el aumento de los gas-
tos pblicos se presentaba como el hecho ms notable de las finanzas
pblicas del siglo XX. La inflacin, si bien condenada por la gran mayora
de los tcnicos y polticos, era en alguna medida aceptada; muchas veces,
conforme al conocimiento convencional, se consideraba un mal menor
frente al desempleo. Vino luego una especie de crisis del estado, se desa-
rroll una menor tolerancia hacia la ineficiencia y creci la exigencia por
condiciones ms estables. Menor inflacin, reduccin del tamao del estado
y mayor eficiencia pasaron a ser promesas ineludibles en las plataformas de
los partidos polticos y objetivos abrazados por las mayoras. Por encima de
cualquier consideracin, el punto de partida prcticamente ineludible de las
discusiones presupuestarias pas a ser una limitacin de los gastos.
La coordinacin de polticas ha ocupado un lugar importante en las
reformas presupuestarias de las ltimas dos dcadas. El gabinete como
cuerpo ha tomado un papel cada vez ms activo en las discusiones
presupuestarias, antes altamente concentrado en el ministerio de finanzas.
La poltica relativa al dficit y su manejo en el ciclo no han sido en la
mayora de los pases un tema central en los debates parlamentarios. En
todo caso el parlamento en su funcin de control ha hecho conocer su
disconformidad con dficit excesivos.
A medida que se afirma la estabilidad y las urgencias de corto plazo
van dando lugar a la necesidad de repensar polticas de mediano plazo, el
ejercicio presupuestario se va volviendo menos fraccionado y producto de
un esfuerzo colectivo a nivel de gabinete. Los cambios habidos en
Argentina con la creacin de una jefatura de gabinete que coordina la
accin de los otros ministerios y decide sobre la composicin del presu-
puesto, la acentuacin del papel planifcador del ministerio respectivo en
Brasil y las reformas en otros pases no vistos con detalle aqu, como Costa
Rica por ejemplo, parecen indicar una tendencia a privilegiar un esfuerzo

colegiado en el propio gabinete.

Los pases del rea siguen esquemas diferentes de coordinacin de

polticas que se traduce en la asignacin sectorial del gasto. Los pases que
han mantenido activos por ms tiempo los mecanismos de planificacin
tienden a usar mejor los instrumentos para asignar y reasignar los gastos
entre sectores (Mxico, Venezuela). En otros casos se han creado nuevos
esquemas de discusin presupuestaria. En la asignacin de funciones para
las decisiones centrales prevalece un modelo con dos focos: uno para las
decisiones sobre ingresos y aspectos macroeconmicos, y otro para la
distribucin del gasto y, en algunos casos, seguimiento. Esta es la solucin
adoptada por Estados Unidos, Canad, Australia, Brasil y Argentina. El
papel preponderante que ha ejercido en Amrica Latina el ministerio de
economa o el ministerio de hacienda parece haber sido un buen vehculo
para alcanzar la estabilidad, al punto que la fortaleza relativa de este
ministerio es citada como un factor coadyuvante importante para tal fin
(Hausmann y Stein, 1996). Sin embargo, no parece ser el mejor arreglo para
la distribucin del gasto o la coordinacin de polticas sectoriales.
En la mayora de los pases estudiados se nota una constante
preocupacin para que los presupuestos correspondan al diseo de las
polticas enunciadas por el gabinete. En algn momento los pases indus-
trializados han concentrado su atencin en los mecanismos de decisin.
Para ganar coherencia entre presupuestos y polticas, se ha procurado con
frecuencia encomendar la discusin presupuestaria a comisiones formadas
por varios ministros, proceso que a veces ha sido complementado con
diversas comisiones tcnicas interministeriales.
El dilogo entre ministerios o subsecretarios de distinto ramo mejora
la posibilidad de hacer una buena coordinacin de polticas. Una va
frecuentemente utilizada por los ministros para obtener fondos para sus
carteras es la discusin bilateral, ya sea con el ministro de hacienda o con
el presidente, frecuentemente bajo consideraciones polticas de corto plazo.
El papel de las agencias prestadoras de servicios
La tendencia actual enfatiza la necesidad de clarificar e interpretar las

polticas para su implementacin por las agencias ejecutoras a travs de
directivas vinculadas al presupuesto. Se tiende a una mayor concentracin
en las decisiones centrales, fijando techos sectoriales, aunque dejando
mayor libertad para la asignacin dentro de cada ministerio y de cada

agencia. Se ha fortalecido la idea de requerir a las agencias ejecutoras la

formulacin de planes estratgicos que forman el ncleo de la vinculacin

con el sector del gobierno en el cual se insertan y con otras agencias.
El modelo de agencias independientes ha existido desde hace
bastante tiempo en Suecia, se puso en prctica en 1988 en el Reino Unido
y en Nueva Zelandia, habiendo cubierto en el primero actividades que
representan ms de dos tercios de los empleados pblicos, y en el segundo
la mayor parte de ese sector. Australia ha creado unidades de negocios
dentro de los ministerios que proveen servicios a varias agencias y
ministerios del gobierno central, y contina en los planes de crear agencias
independientes. Canad tambin ha adoptado dicho enfoque aunque de una
manera ms limitada. Estos pases han tendido a consolidar la separacin
de funciones entre ministerios y agencias ejecutoras con ministerios ms
bien pequeos y concentrados en cuestiones de poltica y agencias grandes
dedicadas a la prestacin de servicios. Pero tambin se agrega la especiali-
zacin en algunas otras funciones, por ejemplo en compras o administra-
cin de edificios, actividades para las que se forman entes que sirven a toda
la administracin. Esto contrasta con el modelo tradicional en el que cada
ministerio o departamento es responsable de todo lo que le atae (poltica,
prestaciones, compras, etc.), forma que prevalece en Amrica Latina.
Las ventajas de la separacin de funciones corresponden a los
conocidos argumentos de especializacin. Se sostiene que de esa manera
los ministerios pueden concentrar su esfuerzo en la identificacin de las
mejores prcticas y en el diseo y seguimiento de polticas. Los ministros
entonces son responsables de los resultados, y las agencias lo son por la
produccin y entrega eficiente de servicios. A travs de estos mecanismos
es posible hacer que el gobierno se concentre en lo esencial. Se aumenta la
responsabilidad de los ministros y gerentes al estar ms claramente deli-
neadas las responsabilidades. Adems se logra una mayor apertura y hay un
mejor conocimiento por parte del pblico de lo que debe esperar de cada uno.
Es frecuente que las agencias ejecutivas estn gobernadas por con-
sejos en donde tienen asiento representantes de diversas reas del gobierno
y a veces representantes del sector privado o de los beneficiarios de los
servicios que presta la agencia. Esto ltimo aproxima a los usuarios a las
decisiones sobre la asignacin de recursos.
Las agencias ejecutivas o agencias especiales han recibido una in-
yeccin de prcticas y valores que acompaan la aplicacin de la doctrina
420 Captulo 19. Las preferencias de los votantes y la transparencia presupuestara
de la administracin pblica nueva o moderna, esto es, la bsqueda perma-

nente de mejoras en la productividad, la preocupacin por la satisfaccin

del cliente, la puesta en marcha de incentivos para que se cumplan los

plazos y los objetivos dentro de la organizacin y la bsqueda del cum-
plimiento de la expectativas y responsabilidades inherentes a cada cargo.
Una cuestin central en este tipo de arreglos est en el examen de la
conducta de cada funcionario: su grado de respuesta frente a lo que se espera,
en un marco de cumplimiento diligente y de produccin de informacin
oportuna. El idioma castellano carece de una palabra que englobe todo esto:
responsabilidad, correspondencia a expectativas, informacin y rendicin de
cuentas (lo que corresponde al trmino ingls accountability).
El funcionamiento del legislativo
La correccin de las fallas de los sistemas polticos hizo necesario incor-

porar en las constituciones de varios pases normas explcitas para evitar
que, una vez en el poder, los gobernantes se desven de los mandatos que
recibieron de los votantes.
En Estados Unidos se advierte un papel muy activo del congreso,
fundamentalmente porque en la historia reciente el poder ejecutivo y el
poder legislativo han estado en manos de partidos polticos opuestos. Los
parlamentos latinoamericanos tienen relativamente poco poder en la
asignacin de fondos una vez presentado el presupuesto por el poder
ejecutivo, pero aparentemente su influencia tiende a crecer. La existencia
de pocas comisiones en las cmaras legislativas o bien de subcomisiones
muy bien articuladas a un comit de presupuesto permiten evitar el
fraccionamiento en la discusin del presupuesto en que podran caer los
pases del rea si los comits de polticas sectoriales cobraran una influencia
comparable a los comits de presupuesto.
La existencia de diversas comisiones sectoriales que vean el presu-
puesto, aun cuando es saludable desde el punto de vista de un examen
particular de los distintos programas, facilita la operacin de grupos de
inters y prepara el camino para negociaciones que pueden llevar a
compromisos en donde sea difcil resistir aumentos de gastos. La experien-
cia de Estados Unidos con decisiones altamente fraccionadas es algo que
merece ser tenido en cuenta. Si esos pasos van a existir, es conveniente que
se marque la preeminencia de la comisin de finanzas de cada cmara como
integradora del presupuesto.
La intervencin excesiva del legislativo lleva a algunos desvos en

democracias donde los intereses locales predominan sobre los intereses

generales, discusin que muchas veces conduce a un intercambio de

concesiones en la discusin de leyes generales para obtener ciertas ventajas
en cuestiones muy puntuales. A raz de esta cuestin, ha surgido en
Estados Unidos la idea de frenar un exceso en el reclamo de intereses
puntuales locales, habindose facultado al poder ejecutivo para vetar
partidas particulares a fin de limitar la posibilidad de un legislador de
convertirse en juez de una decisin y reclamar por ello un precio en
trminos presupuestarios.
El tiempo y las oportunidades dados al poder legislativo varan.
Parece una muy buena prctica dar participacin al legislativo al comienzo
del ciclo presupuestario, para generar el clima de consenso necesario en una
de las leyes centrales de cada pas. El tiempo dado al legislativo debera
tambin ser objeto de consideracin, porque si es excesivo, como en el caso
venezolano, puede dificultar un seguimiento adecuado en economas tan
dinmicas y tan sujetas a cambio como las latinoamericanas. Por otra parte,
perodos muy cortos restan relevancia a la discusin en el seno de aquel
cuerpo. El fortalecimiento tcnico de los poderes legislativos es una buena
ruta para aumentar la calidad del anlisis.
Los grupos de inters
La forma como se discute el presupuesto, tanto a nivel del ejecutivo como

del legislativo, requiere una reflexin. Una vez elegidos los representantes
del pueblo, los votantes tienen poca posibilidad de hacer or su voz o
expresar su mandato sobre las autoridades y legisladores elegidos. Pero esto
no significa que los gobernantes operen libremente. Por el contrario, quedan
sujetos a una permanente presin por parte de los diversos grupos que
operan en la sociedad. En la prctica, la forma como se organizan los
distintos grupos hace que stos tengan una mayor o menor posibilidad de
influir en la legislacin que se va generando y en la asignacin de fondos.
El funcionamiento de distintos grupos organizados ha crecido en los
ltimos aos de manera notable y aqu se presenta uno de los dilemas de la
democracia. Esos grupos de inters expresan su posicin a travs de sus
representantes y a travs de los legisladores en cuanto sus miembros son
parte de los votantes. Deben tales grupos recibir un tratamiento particular?
Es legtimo que tengan acceso de manera diferenciada a informacin, o
que puedan influir directamente sobre el ejecutivo o el legislativo?
Estas son ms bien cuestiones tericas. En la prctica los grupos

existen, forman parte de la vida poltica de todos los pases y su accin es

inevitable. Los grupos de inters comprenden dos grandes categoras: una

constituida por aqullos que responden de manera abierta a restrictos
intereses econmicos sectoriales, en donde se destacan las agrupaciones
tradicionales de empresarios y trabajadores, y la otra, con un desarrollo ms
reciente, formada por las organizaciones no gubernamentales que se
dedican a acciones de beneficencia, a los derechos humanos y cvicos, a las
cuestiones del medio ambiente y al avance de las ciencias y las artes.
La insercin ordenada de todos esos grupos no siempre es posible y
no hay prcticas ni criterios generales que cuenten con un consenso en los
distintos pases. En general parece aconsejable el funcionamiento orgnico
con prcticas transparentes hacia el interior de cada grupo y con mecanis-
mos de consulta entre autoridades y grupos de inters bajo criterios de total
apertura con procedimientos conocidos por todos. Antes que retacear el
funcionamiento de esos grupos frente a los poderes pblicos, es preferible
crear canales de comunicacin fciles, pero posibilitando el examen de los
puntos de vista de los no representados por los grupos, equilibrio que en
cada caso debe necesariamente proveer el poder poltico y que puede verse
facilitado en la medida en que la interaccin tenga carcter pblico y sea
conocida con anticipacin. Un punto que ofrece alguna dificultad es que las
entidades no gubernamentales resisten cualquier interferencia gubernamen-
tal, por temor de que sus puntos de vista sean distorsionados por la accin
poltica, pero una extrema resistencia crea una incomunicacin entre el
estado y la denominada sociedad civil.
En algunos casos se recurre a esos grupos para canalizar la provisin
de servicios pblicos. La motivacin de sus miembros puede a veces
permitir una prestacin eficiente de esos servicios y en particular llegar a
grupos que al estado le resulta ms costoso o difcil identificar. Una
posibilidad es poner a disposicin de entidades no gubernamentales que
renen a distintos grupos, bajo condiciones de competencia, fondos
estatales para la prestacin de determinados servicios.
Informacin para la tarea legislativa
La participacin ilustrada del poder legislativo se da a travs de asesores

que trabajan para las comisiones respectivas o para legisladores individua-
les. Estados Unidos presenta un caso especial con un cuerpo profesional
muy bien equipado que prepara proyecciones, las contrasta con lo originado
en el poder ejecutivo, y hace un seguimiento durante la ejecucin, adems

de proponer cambios en la forma de elaborar el presupuesto y en los

procedimientos para su discusin.

El respaldo de cuadros tcnicos a disposicin del congreso es un buen
recurso, pero siempre y cuando se contraten profesionales idneos y se les
brinde el equipo necesario. En tiempos recientes Venezuela ha constituido
un grupo de apoyo tcnico parlamentario, en tanto que otros pases de Am-
rica Latina, con el apoyo de los organismos internacionales de fnancia-
miento, estn encarando un fortalecimiento tcnico del poder legislativo.
Un papel ms activo del congreso puede mejorar la asignacin de
fondos presupuestarios. Contribuye a ello un cumplimiento estricto de los
calendarios para presentacin del presupuesto y una participacin temprana
de las cmaras legislativas con la recepcin anticipada de las bases del
nuevo presupuesto. Algunas de las reformas en los procedimientos de
Canad, por ejemplo, van en esa direccin. La ley de directrices presupus-
tales adoptada por Brasil, que persigue ese propsito, parece un ejercicio tal
vez engorroso que podra alargar demasiado el plazo de discusin del
presupuesto. Lo dispuesto por Argentina en 1996, que requiere un envo
anticipado de los lincamientos presupuestarios junto con un informe de
ejecucin del ao corriente, parece un buen modelo.
Las audiencias pblicas
En el estudio de la discusin del presupuesto en el congreso conviene

distinguir dos planos. Uno es el de la discusin entre el ejecutivo y el legis-
lativo y el otro es la participacin de miembros de la sociedad en general.
Las distintas comisiones de las cmaras legislativas acostumbran
llamar a testimoniar a agentes del sector pblico y representantes del sector
privado sobre distintas materias, en especial cuando se est preparando una
nueva legislacin. Las discusiones presupuestarias concitan ms la concu-
rrencia de los funcionarios gubernamentales que representantes directos del
sector privado. Cuando se trata de programas importantes, y con frecuencia
cuando se estn ejecutando esos programas o se piensa en cambios, suelen
concurrir especialistas ajenos al gobierno a prestar testimonio. Tal prctica
es menos frecuente en los pases latinoamericanos, en parte porque hay una
alta politizacin de algunos hechos. Pero sera muy saludable que el anlisis
de los programas presupuestarios ms importantes contara en la etapa de la
discusin parlamentaria con la opinin de especialistas que pudieran dar su
opinin sobre formas alternativas de proveer servicios pblicos, o sobre la

forma que se utilizan los recursos en manos del estado. El desarrollo de los

procesos democrticos, de lo cual el fortalecimiento de los parlamentos es

una parte, permite pensar que esa prctica tiene buenas posibilidades de
instalarse en los pases de la regin.
Los mecanismos de seguimiento y control dentro del ejecutivo
La mayora de los pases industrializados estudiados tienen sistemas de

control bien estructurados dentro del ejecutivo, pero estos operan con un
enfoque de control legal-contable y en ningn caso se los utiliza en forma
sistemtica para impulsar reformas o para promover un uso eficiente de
recursos. Salvo el caso de los Estados Unidos, donde los auditores son
designados por el presidente con aprobacin del congreso, en los dems
pases la funcin de control interno aparece dentro del rea de competencia
del ministerio de hacienda o su equivalente. En los pases latinoamericanos
ocurre algo similar, pero se nota una preocupacin creciente por mejorar el
seguimiento de la ejecucin de los programas, como ha ocurrido con el
fortalecimiento de la SIGEN en Argentina, o la reestructuracin y fortaleci-
miento de la secretara de control en Brasil o SECODAM en Mxico.
En materia de control interno deben distinguirse dos niveles. Por un
lado est el control interno de cada agencia, normalmente realizado por los
propios mecanismos de administracin o de auditora segn el caso y a
veces reforzado por el o los auditores que dependen del rgano de control
interno para todo el ejecutivo. Por otro lado est el control dentro del
ejecutivo que, tericamente, debiera servir a las mximas autoridades para
hacer un seguimiento de su propia labor. La forma como se organiza esta
funcin es de vital importancia para asegurar una adecuada prestacin de
los servicios pblicos.
Los pases del rea pueden derivar algunas lecciones de los pases
industrializados, pero debern recorrer sus propios caminos. Estos cuentan
con sistemas de auditora que descansan en personal profesional bien
entrenado y con normas muy bien sistematizadas pero cuya labor est
limitada a un enfoque legal-contable. Existe en todos los casos una orga-
nizacin que cubre horizontalmente las distintas oficinas del poder ejecu-
tivo, lo que permite capitalizar distintas experiencias a travs de intercam-
bio de informacin y de sistematizacin centralizada de lo que se va gene-
rando. Los pases del rea deben acentuar la importancia de la auditora
como una herramienta gerencial, armonizar y sistematizar sus procedimien-
tos y utilizar este vehculo para introducir los criterios de economa, eficien-
cia y eficacia en un espectro amplio de las dependencias del ejecutivo.

En la organizacin de la funcin de auditora a nivel del ejecutivo

existen diversos modelos posibles. Uno de ellos es hacer que los auditores
dependan jerrquica y ftmcionalmente de un organismo central, otro es
establecer slo una vinculacin tcnica con un organismo de coordinacin,
dejando la dependencia jerrquica en manos de cada agencia. Este segundo
modelo, si la agencia ubica bien al auditor en su organizacin y lo utiliza
como un resorte gerencial, tiene mejor aceptacin que el primero. La preo-
cupacin por aumentar la transparencia en la gestin pblica y la necesidad
de prestar mayor atencin a las cuestiones de economa y eficiencia permi-
ten anticipar una jerarquizacin de la funcin de auditora interna.
Indicadores de desempeo
Una diferencia notable entre los dos grupos de pases radica en el uso de los
indicadores de desempeo. Los pases industrializados estudiados han
hecho un esfuerzo considerable por desarrollar estos indicadores y los usan
para la discusin del presupuesto y para los ejercicios de evaluacin. En
algunos casos hay una mayor tradicin que en otros y hay diferencias en
cuanto al nfasis. En Nueva Zelandia, por ejemplo, hay un mayor nfasis
en los indicadores de produccin, lo cual es entendible por la prevalencia
del enfoque de medir el cumplimiento de los responsables de programas a
travs de lo que entregan. En otros pases como Canad, Australia o el
Reino Unido, hay una preocupacin por captar el impacto de los programas.
Estados Unidos se encuentra prximo a introducir estos indicadores
conforme a un plan que contempla varias fases. Espaa est en proceso de
adoptarlos para un grupo creciente de programas.
Todo ello contrasta con el panorama que existe en Amrica Latina.
Varios pases tienen tericamente un presupuesto por programas y en
algunos casos incluyen metas cuantitativas, pero esas metas no tienen
ningn papel en la discusin del presupuesto, ni se emplean para hacer un
seguimiento sobre la forma como el programa usa los recursos. Una
excepcin dentro de ese grupo de pases lo constituye Chile, que desde el
ao 1994 est desarrollando un conjunto de indicadores que ya cubre un
buen nmero de agencias. Argentina dedica algunos esfuerzos a su
desarrollo y Colombia tiene un plan para un desarrollo amplio que cuenta
con apoyo del gabinete.
Tales indicadores van adquiriendo un carcter informativo ms

completo. En algunos casos, como Australia, aparecen proyectados para

todos los aos que cubre el periodo de estimaciones presupuestarias futuras.

La cuestin de comparabilidad y flexibilidad est siendo tomada en cuenta
con mayor profundidad. Esas dos caractersticas requieren un equilibrio no
fcil de lograr, en particular cuando hay un panorama de servicios pblicos
cambiantes que se adaptan a las preferencias y necesidades. Esto se ha
resuelto en la prctica revisando peridicamente los indicadores y publican-
do los nuevos y los anteriores con observaciones hacia atrs y proyecciones
hacia adelante para los dos grupos. En los pases industrializados estudiados
salvo Suecia, no hay mecanismos formales de control de indicadores,
probablemente porque es difcil ocultar sesgos importantes en la informa-
cin y se piensa que la sola publicidad genera en buena medida ese control.
1 control entre poderes
Una de las funciones centrales del poder legislativo es ejercer un control

sobre el ejecutivo. En los ltimos tiempos esta funcin ha ido cobrando
mayor relevancia, debido a la necesidad de responder a la demanda de una
mayor transparencia y a los reclamos de una participacin creciente de la
ciudadana. Otro factor es que la legislacin en gran medida se genera a
nivel del ejecutivo. Las soluciones para controlar el uso de los recursos por
el poder judicial difieren un tanto, pero en general pasan por algn acuerdo
entre el poder judicial y el poder legislativo, por el cual el primero se
adhiere a los procedimientos que sigue el rgano tcnico del congreso. Algo
similar ocurre con el poder legislativo; sus cuentas son, en la mayora de los
casos, fiscalizadas por el rgano tcnico encargado de tal funcin. Aqu no
se cuestiona la independencia con que esos organismos tcnicos llevan a
cabo su tarea, pero a veces se objeta que ese procedimiento significa que un
poder se controla a s mismo.
El denominado control extemo, el control que se hace sobre el
ejecutivo, reviste particular importancia y es un rea donde la experiencia
de los pases industrializados estudiados contiene valiosas lecciones para
la regin. Ese control normalmente se hace por un cuerpo tcnico que
depende del legislativo. Es conveniente revisar los aspectos centrales que
hacen a la organizacin, enfoque, y mtodos de seguimiento de ese cuerpo.
En todos los pases hay un cuerpo especializado y autnomo que se
encarga de la auditora de las cuentas del estado. En prcticamente todos los
casos este rgano depende o se articula con el poder legislativo. Mientras que
los pases industrializados designan a un responsable de esa agencia, en los

pases latinoamericanos no hay un modelo nico y ms bien prevalece la

organizacin colegiada. En Amrica Latina ha aumentado la preocupacin

por dar a esos organismos rango constitucional, como lo atestiguan los casos
de Colombia, Argentina y Brasil. En los pases del primer grupo esos cuerpos
permanecen libres de presiones o sospechas de parcialidad poltica mientras
que en Amrica Latina, si bien aumenta el grado de profesionalidad de su
trabajo, en algunos casos tienen todava un tinte poltico.
En general, en los pases industrializados existe una colaboracin
estrecha entre el poder legislativo y el organismo encargado del control
externo, normalmente a travs de un comit de la cmara baja o mixto que
mantiene con aqul una comunicacin frecuente. Dicha comunicacin
incluye la discusin, a veces detallada, del plan de trabajo del rgano
tcnico de control, la recepcin y discusin de los informes particulares que
prepara el cuerpo especializado y generalmente la discusin y aprobacin
de un informe general sobre la cuenta del ejercicio o balance final segn el
caso. El organismo de control externo colabora a veces con el legislativo en
la gestacin y discusin de legislacin y en algunas ocasiones ha sido un
agente activo de reforma presupuestaria. En los pases de la regin tal
interaccin existe, aunque ms en los papeles que en la prctica. En esto
influye el carcter del control, por ahora altamente orientado a aspectos
legales y contables, y a la carencia de tradicin sobre una evaluacin crtica,
no poltica, de funcionamiento de los programas pblicos.
Existe una diferencia notable en el enfoque general que siguen los
dos grupos de pases considerados. Mientras que los del grupo de pases
industrializados dedican una proporcin importante de los recursos a
cuestiones de las tres "E" (economa, eficiencia y efectividad), el trabajo en
los pases de Amrica Latina se concentra en aspectos de legalidad. Esto
est cambiando en la regin, pero por ahora son pocos los estudios de
evaluacin o del tipo de "valor por dinero" que se llevan a cabo.
Evaluacin
El objetivo de la evaluacin es determinar si los resultados obtenidos por

un determinado programa corresponden a las expectativas que se tuvieron
cuando se le asignaron los fondos correspondientes. Pero, adems, la
evaluacin permite arrojar luz sobre el propio diseo del programa y
derivar lecciones para el futuro.
La funcin de evaluacin en Amrica Latina se encuentra en un

estado incipiente de desarrollo. Hay algunos ncleos aislados y organismos

que estn preocupados por la materia, entre ellos el BID, que estn

realizando esfuerzos para difundir la tcnica en varias subregiones.
Adems, en los proyectos que cuentan con el apoyo de los organismos
internacionales de financiamiento se realizan tareas que se aproximan a una
evaluacin ex post de programas o proyectos, pero est muy distante la
posibilidad de incorporar tal prctica de una manera sistemtica en el
seguimiento del gasto pblico.
La funcin de evaluacin no debe verse como una alternativa o un
sustituto a otras tcnicas para impulsar la eficiencia del gasto, si no ms
bien como parte de prcticas complementarias que deben reforzarse
mutuamente. La evaluacin de un programa o un proyecto requiere que se
contrasten resultados contra lo que se esperaba con el diseo del programa.
No hay duda de que mientras ms claro haya sido el enunciado de los
propsitos del proyecto o programa, ms fcil ser hacer la evaluacin. Por
eso otra de las tcnicas aqu vistas, la de los indicadores de gestin, resulta
de singular valor para tareas de evaluacin. En la medida en que un
programa cuente con un buen conjunto de mojones bien definidos para
establecer el alcance de ciertas metas, mejores sern las posibilidades de
hacer una evaluacin completa, utilizando esos mojones como anclas para
un examen ms detallado de la bsqueda de ciertos logros. La propia
conceptualizacin de los fines marcar, como se ha dicho, cuan lejos podr
irse en un trabajo de evaluacin.
En general en Amrica Latina las condiciones para impulsar con
vigor tareas de evaluacin se presentan como difciles. Por el lado de la
demanda todava no hay una percepcin clara de una necesidad pblica. A
pesar de que la gente quiere un gobierno ms eficiente y eficaz, no hay un
conocimiento generalizado de las posibilidades que esta herramienta tiene.
Aun cuando no haya una demanda basada en un consenso poltico, la
vertiente tcnica de generacin de ideas y soluciones puede acelerar su
aplicacin. Un punto de apoyo para el desarrollo de estos estudios puede
generarse en los rganos superiores de auditora, que en algunos casos han
recibido un mandato explcito de realizar auditoras integrales, significando
con esto la cobertura de los aspectos de eficiencia y eficacia repetidamente
mencionados en este trabajo, adems de la cobertura de distintos aspectos
que incluyen lo relativo a medio ambiente.
Entre los pases vistos sobresale la experiencia de Australia, donde

hay un sistema de evaluacin completo y donde en la instancia presupuesta-

ria hay una utilizacin de sus resultados para la asignacin de recursos. Un

esquema ideal indica que cada ministerio debe impulsar sus propios
estudios. A veces esto es poltica o culturalmente difcil de lograr, en cuyo
caso un ente central, preferiblemente en el punto donde se asignan los
recursos, debera tomar el liderazgo. A pesar de los obstculos existentes,
con suficiente decisin poltica pueden hacerse progresos, a veces
importantes. Vale la pena citar el caso de Costa Rica, donde en poco tiempo
se ha hecho un esfuerzo formidable para impulsar un sistema de evaluacin.
Sin bien el esfuerzo no encuentra un correlativo en el lado presupuestario,
puede constituirse en s una fuerza impulsora de reformas en ese terreno.
En el ao 1995, tras un perodo de colaboracin tcnica del gobierno de ese
pas con el BID, por medio de un decreto presidencial se puso en marcha
el sistema nacional de evaluacin. Por medio de ese sistema se establece un
mecanismo llamado de "compromiso de resultados", por el cual se
establecen matrices de metas para programas en cinco reas diferentes. El
presidente y el ministro o el responsable de la agencia respectiva firman un
compromiso de cumplimiento de las metas.
Cada pas debe hacer su propio examen. La adopcin de un sistema
amplio de evaluacin no debe ser bice para que se desarrollen otros
mtodos de seguimiento de la ejecucin presupuestaria. Naturalmente que
el desarrollo de esta funcin requiere que el esfuerzo sea complementado
con otras iniciativas, como estudios de eficiencia y desempeo por el centro
presupuestario y por entidades del sector privado, capacitacin a los
funcionarios pblicos y en general la creacin de una conciencia sobre la
utilidad de estos ejercicios.
La integracin de indicadores de gestin y evaluacin y auditora
conduce a hablar de un sistema de informacin sobre desempeo. El xito
del sistema naturalmente est en desarrollar un buen sistema de informacin
y hacer que ste sea usado para las decisiones y para una mejora continua
en la provisin de servicios. No hay que perder de vista que el desarrollo de
un sistema de este tipo es un proceso iterativo. La existencia de un buen
sistema de informacin en este campo requiere de un plan y de objetivos en
s mismos, y de una auditora para ver cmo se est progresando en la
implementacin del plan.

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20
Horizontes futuros,

estrategias de reforma

^IggpF
A partir de las tendencias que se observan, de los casos individuales estu-

diados, y de su comparacin, es posible identificar las opciones principales
que los pases de la regin tienen para una reforma de sus instituciones
presupuestarias y de control. Los pases de Amrica Latina han hecho
algunos progresos en los ltimos aos, pero an queda mucho por hacer
para que el presupuesto sea un instrumento central e idneo para el cumpli-
miento de los fines econmicos que la sociedad se propone alcanzar en el
juego de las instituciones democrticas. Ha habido ciertos avances en cuan-
to a reglas y prcticas conducentes a la estabilidad, a la transparencia infor-
mativa y a los mecanismos de control, pero se registra poco adelanto en el
desarrollo y adopcin de instrumentos que faciliten una eficiente asignacin
de recursos y un adecuado reflejo de las preferencias de los votantes.
Este captulo, tras resear algunas lecciones de la historia, identifica
las opciones de reforma y las condiciones para su adopcin. Primero hace
referencia a la programacin del gasto y a la manera de hacerlo ms
eficiente y relevante, incluyendo reflexiones sobre su seguimiento y la
organizacin para el diseo de polticas y produccin de servicios. Luego
se ocupa de la inclusin de informacin macroeconmica, del anlisis de las
instituciones de control y la forma de cerrar el crculo entre presupuesto,
evaluacin y control del gasto.
La difusin de las reformas, algunas lecciones de la historia
La historia del presupuesto y del control en este siglo permite derivar

algunas lecciones. En varios momentos han ocurrido olas de reforma que
se han iniciado en uno o dos pases y que luego se han difundido, a veces
rpidamente, a otros. Esto es ms claro entre los pases de vanguardia
estudiados, aunque tambin en algunos casos los pases del rea han
participado de aquellas olas reformistas, si bien con suerte diversa.
A comienzos de la dcada del 20 se produce una ola reformista en el
hemisferio norte que se extiende a ambos lados del Atlntico, y en Amrica
Latina, a los pases del pacfico. Estados Unidos, Espaa, Suecia y el Reino
432 Captulo 20. Horizontes futuros, estrategias de reforma
Unido registran cambios importantes, ya sea en las normas y procedimien-

tos de contabilidad y registro, como en la organizacin o reorganizacin de

los sistemas de control. De esa poca datan en Estados Unidos la creacin

del rgano de control externo y de la oficina central de presupuesto con
dependencia directa del presidente, en Espaa la creacin del tribunal
supremo de hacienda pblica, en Suecia un ordenamiento de los sistemas
de contabilidad y control, y en el Reino Unido un proceso de modernizacin
de los sistemas de control y la creacin de un consejo nacional de cuentas.
Las ideas prevalecientes en Estados Unidos llegan a algunos pases de
Amrica Latina a travs de varias misiones encabezadas por Edwin Walter
Kemmerer. Como consecuencia de esas misiones, cobr fuerza la necesidad
de organizar adecuadamente los registros de gastos y de contar con una
funcin de control independiente y profesional, y as se crearon las
llamadas contraloras generales en Chile, Colombia y Venezuela, habiendo
tenido influencia tambin en la organizacin del control en Ecuador y Per.
En la dcada del 60 se produce otro movimiento generalizado de
reformas consistentes en buscar una mejora en los mtodos de asignacin
de recursos, naciendo as el presupuesto por programas. Estados Unidos y
luego Canad adoptan este enfoque que se traslada a Amrica Latina.
Colombia inicia esfuerzos en ese sentido en 1961, Argentina se adhiere al
sistema en 1963, Chile lo hace a mediados de esa dcada. Venezuela lo
adopta en 1961 como anexo al presupuesto tradicional para incorporarlo de
manera formal en 1971. Como ha quedado sealado, las nuevas prcticas
generadas en los pases de vanguardia no siempre tuvieron una traduccin
exitosa en la regin. Lo relativo a presupuesto por programas, si bien ilustra
una frustracin, dej plantada la semilla de una nueva manera de ver las
cosas y un paso en la bsqueda de eficiencia.
En la dcada del 70 comenzaron los esfuerzos por introducir y
desarrollar las tcnicas de evaluacin de programas. Canad marc en este
sentido un liderazgo, que fue acompaado por otros pases, culminando con
el desarrollo de un sistema bastante completo en Australia. En esta dcada
tomaron forma los enfoques de auditora dirigidos al logro de las denomina-
das tres "E" (economa, eficiencia y efectividad) y que ha tenido una
difusin significativa en los pases industrializados. Este movimiento tom
a Amrica Latina en medio de una alta turbulencia poltica que se prolong
a la dcada siguiente, todo lo cual no proporcion un clima adecuado para
introducir reformas que permitieran un manejo ms transparente de los
mecanismos recurso-gasto. Una serie de urgencias de distinto tipo y la
generalizacin de los problemas inflacionarios oscurecieron cualquier
posibilidad de reforma y as las diferencias entre los pases industrializados

y los pases del rea, en el terreno presupuestario, tendieron a agrandarse.

Otro movimiento de reformas se ha dado con la creacin de meca-

nismos de control interno que coordinan y sistematizan los controles que se
hacen dentro del poder ejecutivo. Una organizacin de este tipo se origin
en Estados Unidos en el ao 1978, pero el modelo demor varios aos hasta
extenderse a Amrica Latina. Argentina y Brasil adoptaron a comienzos de
la dcada del 90 organizaciones que tienen similitud con la de Estados
Unidos, y otros pases de la regin, entre los que cabe mencionar a Mxico
y Colombia y recientemente Venezuela, han estructurado sus respectivos
sistemas, aunque con algunas diferencias.
A partir de la dcada del 80 en los pases que hoy son de vanguardia
se producen modificaciones de importancia en varias reas. Se crean
agencias ejecutoras con cierta independencia y se pasa a un manejo geren-
cial con incentivos y reglas parecidas a las que se usan en el sector privado.
La fijacin de objetivos medibles cobra una mayor importancia, se da gran
atencin al desarrollo de indicadores de gestin, cobra relevancia lo relativo
a transparencia, etc., y las reformas que lleva a cabo un pas se trasladan a
otros dentro de aquel grupo con bastante rapidez. Pero Amrica Latina, an
inmersa en los problemas de una severa crisis, particip muy limitadamente
de todos esos desarrollos. El fenmeno de globalizacin va a inducir a una
mayor difusin de las distintas prcticas y esquemas existentes. Es impor-
tante ahora reflexionar sobre la relevancia de cada reforma y sobre la
articulacin de una estrategia para ordenarlas en el tiempo y para maximizar
sus posibilidades de xito y su eficacia.
La programacin del gasto
La controversia acerca de si el presupuesto debe ser un ejercicio de abajo

hacia arriba o de arriba hacia abajo tiende aclararse en base a la importancia
relativa que los pases le dan a los diferentes fines de la poltica econmica.
Un presupuesto de abajo hacia arriba, si no est suficientemente
ordenado y bajo criterios y lmites controlables, puede conducir a un gasto
excesivo y a una prdida de la estabilidad. Por el contrario, un ejercicio
altamente centralizado introduce rigideces y pierde la visin de quien est
cerca de los destinatarios de los servicios. Lo ideal radica en mecanismos
con alta participacin de los responsables de la prestacin de servicios,
obrando dentro de cnones estrictos fijados por la autoridad central,
conforme a criterios compartidos por la sociedad e interpretados y sos-

tenidos por el parlamento.

La discusin del presupuesto de arriba hacia abajo ha introducido

rigideces en los pases de los dos grupos aqu considerados. En general es
posible cambiar el monto de asignacin entre programas dentro de un
mismo ministerio, pero cambiar fondos entre programas de distintos minis-
terios es a veces bastante difcil. Una cosa es asignar recursos por grandes
reas y otra es asignarlo de manera detallada entre programas. La asigna-
cin entre grandes reas requiere de tres reflexiones. Una se refiere al an-
lisis de polticas, otra a los medios y prcticas para asignar recursos entre
finalidades y una tercera a la forma de tomar las decisiones en el gabinete.
Los pases de la regin deben dedicar ms recursos al anlisis de
polticas. Un enriquecimiento tcnico del dilogo sobre distintas maneras
de atacar los problemas va a permitir a ministros y legisladores hacer una
discusin mejor informada y ms racional y va a facilitar la reasignacin
entre funciones. El anlisis de polticas cobra aun mayor relevancia a nivel
central en sistemas federales de gobierno. En estos casos una parte del gasto
suele estar formada por transferencias del nivel central a los niveles
subnacionales, en cuyo caso los indicadores de resultados transmiten un
mensaje mixto, reflejando en parte la accin de dos o ms niveles. Un
conocimiento exhaustivo de distintas alternativas para la provisin de
servicios ser de gran utilidad en el diseo de las transferencias y de los
programas correspondientes.
Otra cuestin es la posibilidad de crear ahorros sistemticos en todos
los programas para tener un masa que sea posible asignar a nuevas
actividades. La prctica de un dividendo de eficiencia, por el cual se
deduce anualmente de cada programa un uno o dos por ciento de su
presupuesto, para volcarlo a programas nuevos, tiene sus mritos en cuanto
crea una presin permanente para hacer ms con menos y libera recursos
de manera automtica.
Hay una tendencia a que los ministros se sientan ms como parte de
un equipo responsable de todo el gobierno que como cabezas de un sector.
A veces esto puede significar un equilibrio difcil de alcanzar, pero los
pases de Latinoamrica pueden recoger de los pases del otro grupo una
enseanza en ese sentido. Es conveniente privilegiar aquella idea, pensando
que gradualmente puede asimilarse la nocin de que todos los ministros
forman un cuerpo colegiado y que como tales tienen responsabilidades que
van ms all de los objetivos de sus propios ministerios, extendindose al
conjunto de la poltica econmica. La experiencia reciente de los pases

industrializados muestra que existen ventajas en ver al presupuesto como

un proceso multilateral, colectivo, antes que como una serie de negociacio-

nes bilaterales entre el conductor principal y cada ministro.
Una cosa es asignar recursos por grandes reas de gasto, y otra
asignarlo de manera ms detallada por programas y actividades. En este
terreno, en los casos de los pases industrializados estudiados hay una
tendencia a partir de un planeamiento estratgico, a requerir que cada
programa defina sus objetivos, los actualice y los refine permanentemente,
a que proponga y produzca indicadores de desempeo que permitan un
acompaamiento y una evaluacin, y a que provea informacin detallada
ex post sobre sus logros y dificultades. Todo esto es un campo particular-
mente dbil en los pases latinoamericanos.
Hacia adentro del ejecutivo, una buena programacin presupuestaria
descansa necesariamente en un aparato administrativo capaz de identificar
con precisin las necesidades de la poblacin a partir de una lectura poltica
sobre las preferencias de los votantes. Esto significa que las unidades
centrales de programacin o planeamiento, si las hay, y las unidades de
presupuesto de cada agencia ejecutora, deben contar con personal calificado
para hacer tal identificacin y actuar coordinadamente. La idea de que
planificacin o programacin y presupuesto son funciones que deben
responder de la manera ms directa posible al principal responsable de cada
institucin o ministerio ejecutor del gasto es algo que no siempre se verifica
en la prctica. Salvo casos excepcionales, las oficinas de presupuesto de los
ministerios y agencias tienen funcionarios con formacin y experiencia
estrictamente contable y administrativa y las divisiones de programacin no
tienen en general una influencia marcada en la asignacin interna de los
recursos. Un proceso de reforma presupuestaria necesariamente deber
atender a este aspecto, incorporando funcionarios capaces de hacer un
anlisis econmico de diversas alternativas y de poder disear adecuados
sistemas de gestin.
En relacin con la necesidad de prestar ms atencin al anlisis de
polticas y de crear incentivos en las agencias responsables de la prestacin
de servicios, la tendencia en los pases industrializados es a favorecer una
separacin entre la funcin de diseo y vigilancia de polticas y la de
provisin de servicios. En los pases de la regin no ha habido un examen
de este tema ni hay un debate. En algunos casos existen agencias especiali-
zadas con cierta autonoma, pero prevalece el modelo tradicional que
concentra en cada ministerio las funciones sealadas. En los pases de la

regin existe, aunque en otro sentido, una tendencia a la separacin de

funciones. Con los procesos de privatizacin se va creando una distincin

entre regulacin y prestacin de servicios.
Sobre la separacin de funciones hay argumentos a favor y en contra.
Una separacin de funciones crea mejores bases para fijar responsabili-
dades respecto a la provisin de ciertos servicios, pero puede privar a los
que definen lneas de polticas, de una valiosa retroalimentacin que pro-
viene de quienes estn en contacto diario con la propia provisin de
servicios. La introduccin de principios de gerenciamiento tpicos del
sector privado tal vez lleve a un desarrollo en este sentido, esto es, la
creacin de entes autnomos con bastante independencia y con funciones
y responsabilidades muy claras en materia de "productos" a proveer. Si
bien la opinin pblica no parece estar preparada para aceptar un cambio
de esa naturaleza, vale la pena iniciar el debate. Cuando comenzaron los
procesos de privatizacin en la regin haba muchos interrogantes y sin
embargo se llevaron a cabo. Pasada la primera ola de reformas en el sector
pblico de muchos pases, una segunda onda necesariamente debe llevar a
reforzar los niveles gerenciales altos y medios. Algunos pases han comen-
zado con una jerarquizacin para un grupo de funcionarios con altas res-
ponsabilidades de conduccin.
La programacin detallada del gasto debe descansar en una buena
identificacin de las necesidades sociales. Para esto existen mltiples
tcnicas que no es del caso detallar aqu. Lo importante es que la poblacin
objetivo sea definida con claridad, haciendo el mximo esfuerzo para
obtener una cuantifcacin y el diseo de mtodos de prestacin de
servicios que aseguren el menor porcentaje de filtraciones o prdidas. En
Amrica Latina abundan los ejemplos de programas que han tenido efectos
muy diferentes de los enunciados, por haber carecido de la claridad
requerida en esos dos aspectos: buena definicin de la poblacin objetivo
e identificacin de medios adecuados para alcanzar a esa poblacin. Hay
reas del gasto pblico donde es ms fcil aplicar estos criterios, como son
las reas de salud y educacin; en cambio en otros servicios, como justicia
u orden pblico, la poblacin objetivo es ms difcil de identificar.
Algunos programas, en particular los pertenecientes a los denomina-
dos sectores sociales, suelen estar reforzados por tratamientos impositivos
favorables a determinados grupos. La contabilidad de los incentivos as
provistos est poco desarrollada, tanto entre los pases industrializados
como entre los pases latinoamericanos. Lo relativo a gastos impositivos es

algo que ha comenzado a discutirse y tomarse en consideracin en algunos

pases, pero todava de una manera embrionaria. Vale la pena impulsar el

enfoque y al mismo tiempo avanzar en sus estudios y en la forma de llegar
a una presentacin presupuestaria que permita ligar los incentivos con los
programas vigentes, proveyendo una visin algo ms integrada de lo que
reciben distintos grupos.
El impacto de distintos programas sobre el ingreso de los individuos
es algo que comienza a tomar un poco ms de cuerpo en Amrica Latina.
Los enfoques metodolgicos han tenido una cierta difusin y las fuentes de
datos se han ido enriqueciendo, pero tales ejercicios estn por ahora
formados por estudios acadmicos fuera de una visin o cobertura presu-
puestaria. Ciertamente se agregara transparencia y enriquecera la discu-
sin si en cada ejercicio se contara con informacin sobre la distribucin
del ingreso y el impacto esperado de los cambios de programas y financia-
miento correspondiente. Estos estudios son frecuentes en los pases ms
avanzados cuando se hace el examen de propuestas de reformas impositi-
vas, pero son ms raros en el examen de propuestas de nuevos programas
o cambios de los existentes. Una mejor sistematizacin de las encuestas de
hogares, que regularmente llevan a cabo muchos pases, y una adecuada
suplementacin informativa para relevar los datos necesarios permitiran
efectuar algn tipo de seguimiento del impacto distributivo del gasto y tal
vez una programacin mejor. Existen en la regin esfuerzos en marcha que
permiten anticipar la disponibilidad de datos para tales estudios.
La tarea a nivel parlamentario requiere tambin una mejora en
Amrica Latina. El trabajo a este nivel puede mejorar con una informacin
ms rica que la actual y provista en distintos momentos de la formacin de
las decisiones. Es necesario que el legislativo cuente con informacin al
comienzo de la preparacin del presupuesto, para que pueda irse formando
una idea de los principales temas que vendrn a discusin del cuerpo y
poder as seguir mejor el tratamiento o preparar sus propias alternativas. Es
importante dotar al legislativo de una capacidad de anlisis profesional para
el presupuesto y su seguimiento. En los esquemas de discusin parlamenta-
ria las comisiones sectoriales van ganando en protagonismo y va creciendo
la prctica de llamar a testimoniar a funcionarios del sector pblico y en
menor medida a representantes del sector privado. En materia presupuesta-
ria, sin perjuicio de hacer un examen detallado del gasto por sectores a
cargo posiblemente de comisiones especficas, es altamente recomendable
mantener el proceso de discusin centralizado en una comisin, so pena de
llegar a un fraccionamiento de las decisiones y a la creacin de fuerzas que

lleven a un aumento innecesario del gasto. Una cuestin es atender los

gastos de una manera consensuada en un esquema participativo y otra dar

cabida privilegiada a un intercambio de concesiones sectoriales.
La definicin de objetivos y su verificacin
Si se quiere emplear el presupuesto como un instrumento eficaz de

asignacin de recursos es necesario relacionar insumes con productos y
productos con resultados. El nombre y la forma especfica como esto se
haga no interesa demasiado, puede llamrsele presupuesto por programas,
gestin por objetivos, paquetes de decisin o de cualquier otra manera, lo
importante es que el presupuesto informe con suficiente detalle cmo
operan aquellas relaciones. Esto es, poder mostrar cmo y qu cantidad de
determinados recursos se combinan para obtener ciertos bienes o servicios
y qu se espera lograr con esa provisin.
La experiencia demuestra que un sistema de indicadores de desempe-
o enmarcados en una planificacin estratgica da resultados satisfactorios
para mejorar la eficiencia del gasto y su relevancia. La tendencia a un uso
ms extenso de este enfoque es claro, segn surge de las experiencias
vistas. Los desarrollos se orientan a construir indicadores flexibles y al
mismo tiempo comparables, y a ampliar su cobertura y horizonte temporal.
Vale la pena reflexionar sobre las condiciones de arranque, una estrategia
para su adopcin y las limitaciones en su uso.
Las condiciones de arranque en el mundo de las ideas no son ideales.
Amrica Latina pas por un largo perodo en que se pens que el enfoque
de presupuesto por programas poda adoptarse en forma generalizada y en
un corto perodo de tiempo. Hubo una discusin que ocup gran espacio y
considerable energa, pero los resultados fueron magros. Uno de los
factores de ese fracaso fue haber pretendido aplicar una tcnica, sin que
hubiera habido al mismo tiempo un compromiso paralelo de los responsa-
bles de la programacin y ejecucin del gasto. En los pases que pretendie-
ron aplicarlo hubo como un ejercicio en el vaco. Se trataba de aplicar un
mtodo formal de presentacin del presupuesto, desconectado de las
fuerzas que moldean el gasto en cada momento de la vida poltica del pas.
Otra cuestin importante es el perodo de implementacin. En la
mayora de los casos en que se intent aplicar el presupuesto por programas
se lo concibi como un ejercicio que se iniciaba simultneamente en todas
o en gran nmero de agencias. La experiencia de los pases estudiados,

tanto industrializados como de Amrica Latina, demuestra que esto es

imposible. La adopcin de cualquier esquema que implique vincular

insumes con resultados lleva tiempo y debe verse ms como un proceso que
como una decisin posible de implementar en uno o dos ejercicios.
Los indicadores de resultados ofrecen una ruta relativamente corta
para establecer un vnculo entre insumes, productos y resultados. Una
ventaja de este enfoque, en comparacin con una aplicacin generalizada
del presupuesto por programas, es que puede empezarse desde distintos
puntos y a cualquier nivel sin necesidad de introducir cambios a todo lo
ancho de la administracin pblica. Como tarea para alentar un gasto ms
eficiente conviene empezar midiendo todo lo que pueda medirse, sin
preocuparse en un comienzo por un gran rigor conceptual.
Si bien la introduccin de indicadores de desempeo permite
comenzar a promover un mejor uso de recursos y no necesita partir de una
reforma administrativa amplia, la adopcin generalizada envuelve algunas
dificultades que vale la pena tener en cuenta a lo largo de todo el proceso.
Una estrategia adecuada es comenzar con un grupo de agencias y dentro de
ellas elegir un nmero reducido de indicadores para luego avanzar en la
cobertura tanto de agencias como del grado de detalle dentro de la agencia.
A medida que se avanza y una vez que se supera la etapa de aprendizaje y
concientizacin, un uso completo de tales indicadores requiere que se
tengan en cuenta varias cuestiones. Tal sistema completo requiere la
articulacin de un aparato administrativo capaz de desarrollar los indicado-
res, ponerlos en funcionamiento, utilizarlos y mantenerlos, y mecanismos
de control para verificar su exactitud y relevancia e idealmente un uso por
parte del legislativo. Desde el comienzo debe tenerse en cuenta que el
desarrollo de estos indicadores es una tarea que requiere un esfuerzo
sostenido en el tiempo.
El desarrollo de los indicadores requiere un equilibrio entre
flexibilidad y comparabilidad. A medida que la base de informacin se
desarrolla, las agencias estn en condiciones de producir mejores indicado-
res y ampliar su cobertura. Por otro lado, la naturaleza cambiante de la
produccin de bienes pblicos requiere de nuevos indicadores. Por eso es
necesario que estos sean revisados con frecuencia. La definicin de nuevos
indicadores no debe hacer perder comparabilidad. Una solucin para
facilitar el seguimiento es que al introducir nuevos indicadores se provea
informacin hacia atrs, y para aquellos indicadores que resultan reempla-

zados por otros nuevos, se los contine publicando por uno o dos perodos.

La adopcin de los indicadores de desempeo promueve una

disciplina en los responsables de cada programa, les hace pensar mejor sus
objetivos y la forma de demostrar cmo los van cumpliendo. Para ello es
importante lograr su participacin y adhesin en su desarrollo. La intro-
duccin de estos indicadores requiere un importante esfuerzo de una
agencia central encargada de la puesta en marcha del sistema, que debe
mantener por algn tiempo el control del proceso, impulsando y apoyando
su desarrollo. As como es importante lograr la adhesin de los gerentes a
niveles altos y medios, el sistema se consolida si el legislativo se considera
partcipe del ejercicio y utiliza al momento de discutir el presupuesto la
informacin generada a travs de esos indicadores.
La definicin de un conjunto de indicadores de desempeo para una
agencia determinada corre el riesgo de dejar sin captar el resultado de
actividades que son importantes para la agencia y para el gobierno en
general. La prctica puede hacer que los responsables presten mucha
atencin a aquello que est siendo medido y sobre lo cual hay seguimiento
y que descuiden actividades que no quedan bajo la mira de esos indicado-
res. Por eso, una reforma presupuestaria debe incluir sistemas de informa-
cin y exmenes adicionales ms all de tales indicadores.
No siempre es posible sintetizar los resultados de un programa a
travs de indicadores simples y relevantes al mismo tiempo. Hay programas
muy complejos en los que simplificar todo en unos pocos nmeros dejara
afuera la esencia del programa. En otros casos hay demasiadas interrelacio-
nes entre programas, de modo que resulta imposible separar la contribucin
de cada uno. En general, es ms fcil hacerlo cuando hay una prestacin
directa de un servicio por parte del estado. Es ms difcil cuando se opera
a travs de transferencias en donde la prestacin del servicio queda a cargo
de otro nivel de gobierno.
Una nueva manera de ver las reformas necesarias en el sector pblico
pone el acento en la naturaleza cambiante de los distintos programas y
enfatiza la necesidad de revisar continuamente los objetivos, la manera de
interpretarlos y la forma de cumplirlos. Esta nueva forma de ver las cosas
sostiene que debe pasarse de las tres "E" a las tres "D", diagnstico, diseo
y desarrollo (Zapico, 1995).
Por ms completo que sea el esquema de indicadores desarrollados

es imposible captar todo lo que los programas persiguen. De modo que se

hace necesario conocer por otros mtodos cmo est operando o ha operado

cada programa para lo cual hace falta hacer una evaluacin de cada uno. Un
programa cuyos resultados estn sujetos a un prueba de mercado puede
considerarse as evaluado, es decir, por el mercado. Pero no son muchos los
servicios que se prestan en condiciones competitivas o donde es posible
someter un programa a semejante prueba. La evaluacin entonces se hace
necesaria. Los indicadores de desempeo y la evaluacin deben en general
considerarse complementarios de un mismo objetivo: verificar que los
recursos asignados cumplen con lo previsto.
La ejecucin presupuestaria
Si la programacin ha sido hecha correctamente, las diferencias entre lo

programado y lo ejecutado no deberan ser muy grandes. Una de las prin-
cipales fuentes de desvo surge de los cronogramas de ejecucin de caja.
Ocurre que tan pronto como el presupuesto es aprobado se pasa a seguir la
ejecucin en base a programas de desembolsos con periodicidad que puede
variar entre uno y tres meses. Si el presupuesto no ha sido hecho con
cuidado y aprobado con el debido consenso de la sociedad, puede ocurrir
que sea necesario un mecanismo de racionamiento de fondos. A veces las
diferencias entre lo presupuestado y lo que autoriza quien controla la caja
son importantes, o sea que hay una reinterpretacin de la ley de presupuesto
y la asignacin de recursos queda en manos del rgano de ejecucin.
La programacin de la ejecucin presupuestaria es una cuestin
esencial para mantener la estabilidad, pero debe servir slo para hacer un
acomodo suave y ordenado dentro de las fases del ciclo, y no debe
significar un nuevo ejercicio de establecimiento de prioridades. Los pases
de la regin han avanzado considerablemente en materia de sistemas
informativos de presupuesto y control, y hoy varios de ellos, en particular
Brasil y Argentina, cuentan con mtodos avanzados para programar y
seguir el gasto adecuadamente, con una substancial eliminacin del rezago
entre ocurrencia de los hechos y su informacin. Por cierto que esto no
resuelve los problemas de incertidumbre inherentes a las economas menos
desarrolladas, pero reduce en alguna medida las fuentes de diferencias entre
ejecucin y presupuesto.
1 marco macroeconmico

Una cuestin importante es el marco y horizonte de la programacin. Aqu

conviene distinguir entre pronsticos de corto plazo, proyecciones de
mediano plazo y perspectivas de largo plazo. Cada uno de esos conceptos
requiere de la preparacin de los escenarios correspondientes. Las visiones
de corto y mediano plazo deben ser enriquecidas. Con frecuencia los
gobiernos se enfrentan a penosos ejercicios de ajustes presupuestarios
producto de proyecciones optimistas respecto a los ingresos. La precisin
de las estimaciones amerita la dedicacin de recursos adecuados y una
considerable atencin al momento de someter el presupuesto a la conside-
racin del legislativo.
La introduccin explcita de proyecciones a varios aos va a
contribuir a un proceso ms slido de formacin de expectativas, y va a
permitir a los agentes del sector privado ver la labor del gobierno como algo
ms predecible. Los ejemplos de Australia y el Reino Unido son valiosos
para los pases de la regin. La posibilidad de contar con mtodos rigurosos
de proyeccin de los gastos atendiendo a las variables claves que influyen
en cada categora va a servir para reducir la amplitud de las fluctuaciones
del gasto y en especial va a disminuir la necesidad de ajustes, a veces
penosos, derivados de proyecciones excesivamente optimistas de la
economa. Por otra parte, va a permitir anticipar ajustes estructurales que
muchas de las economas de la regin deben hacer y que con frecuencia se
demoran hasta que una crisis los torna inevitables. La disponibilidad de esas
proyecciones va a contribuir a mejorar la discusin poltica de distintos
programas, encuadrndolos en horizontes ms acordes con la realidad.
Parece conveniente que los pases de la regin formalicen esa
prctica. Pero, as como hay un fuerte argumento a favor de anticipar los
problemas -el de crear mayor disciplina-, tambin entraa riesgos. Las
economas latinoamericanas son ciertamente ms inestables que las de los
pases industrializados, de modo que las diferencias entre lo proyectado y
lo realizado habrn de ser mayores que en otros casos y a veces importan-
tes. Las proyecciones generan expectativas y muchas veces las fuerzas
polticas fuerzan proyecciones equivocadas. Si las proyecciones son
inadecuadas, pueden enviar un signo equivocado a los mercados. Tal vez
una solucin es dar proyecciones dentro de intervalos probables con
estimaciones de mnima, media y mxima e ir haciendo una tarea de
difusin educativa en la poblacin y en el mundo de los negocios. La
aprobacin del presupuesto es un instrumento de particular valor para los
mercados financieros y reales. En la medida que se agregue informacin se

contribuye a formar expectativas menos sujetas a error.

En materia presupuestaria, los pases de la regin deben buscar

mecanismos que les permitan aminorar las fluctuaciones cclicas. Esta es
una tarea larga y difcil. En buena medida la regularizacin de las situacio-
nes de endeudamiento ha mejorado las condiciones de acceso a los
mercados de capital y por ende existe la posibilidad de amortiguar
fluctuaciones de corto plazo va manejo de la deuda. Pero las economas
son an vulnerables. Los fondos de estabilizacin son una va, pero tal vez
sea inevitable el camino del aumento del ahorro nacional, el cierre del
dficit y la acumulacin de mayores reservas en el banco central para hacer
frente a hechos imprevistos. Por cierto que esto es difcil en un contexto de
pobreza como el que abunda en la regin. Otra respuesta es el aumento de
la cooperacin internacional, pero aun en este terreno las posibilidades son
limitadas. Al final, resultar inevitable una toma clara de conciencia sobre
la necesidad de generar supervit en las fases de expansin para poder
permitir un dficit en las fases de contraccin.
Los mecanismos de control
Existe una toma de conciencia creciente acerca de que la corrupcin debe

ser desterrada, no slo por una cuestin tica y de funcionamiento apro-
piado de las instituciones republicanas, sino por una cuestin de eficiencia,
para bajar los costos de producir los servicios que el estado debe proveer.
En muchos pases de la regin ha crecido la desconfianza pblica sobre los
actos de los funcionarios. Aqu se requiere un salto cualitativo considerable.
El nuevo enfoque debe cambiar tanto la auditora interna como la externa,
prestando atencin no slo a los aspectos legales y administrativos sino al
buen uso de los recursos. En materia de control interno, un camino
apropiado es crear el ncleo central de control y darle una insercin tan alta
como sea posible, idealmente con una dependencia directa del jefe de
estado, y dotarlo de recursos humanos de alta calidad tcnica, con
facultades para ser odos rpidamente en todas las reas de la administra-
cin pblica. Tal vez el mejor camino, en un medio tan complejo como es
el de un gabinete de ministros, es actuar por persuasin, pero haciendo
sentir a cada uno de sus miembros que los mecanismos que se disean
darn todo el apoyo tcnico para desarrollar en cada esfera buenos sistemas
de auditora, pero que habiendo tal apoyo los problemas que puedan
presentarse en cada rea, si los recursos disponibles no fueran utilizados,
significarn un agravamiento de las responsabilidades que puedan caber

como consecuencia de actos inapropiados.

El control externo debe experimentar una transformacin sustancial.

El rgano de control externo debe responder al legislativo, pero gozando de
completa independencia tcnica en la elaboracin de sus informes. Los
pases de Amrica Latina han avanzado en la materia. Las reformas
constitucionales habidas en los ltimos aos refuerzan esa idea, pero en la
prctica an deben hacerse avances importantes. En algunos casos los
tribunales de cuenta de la regin permanecen como entes politizados, lo que
les impide operar con eficiencia en la labor especfica que deben llevar a
cabo. La independencia es esencial para alcanzar un trabajo tcnico de alta
calidad y para promover una publicidad ordenada de los juicios crticos que
deban hacerse sobre los actos del ejecutivo.
La formacin profesional de los miembros de los organismos de
control es algo que los pases de la regin debern revisar. Los nuevos retos
de la auditora gubernamental, en particular si se procura avanzar en
cuestiones de eficiencia y efectividad, van a requerir del concurso de
profesionales de distintas ramas para que puedan analizar cmo se estn
prestando los servicios pblicos y cules son las reas ms crticas
susceptibles de mejoras. Debe destacarse que se trata de una cuestin de
conformacin profesional. Los recursos disponibles, aparentemente, no son
reducidos. Los pases de la regin dedican al control externo un porcentaje
mayor del presupuesto que el que dedican los pases industrializados (ver
cuadros 9.5 y 16.2).
Cuando el control previo ha cumplido un ciclo, la atencin debe pasar
a una mayor profesionalizacin y clarificacin de enfoque de los cuerpos
encargados de esta tarea. Conviene introducir una adecuada distribucin del
trabajo entre auditora interna y auditora externa, concentrando en la
segunda la identificacin de reas de riesgo, una supervisin sobre los
sistemas de auditora existentes en cada parte de la administracin pblica
y el desarrollo de prcticas y mtodos para hacer controles de economa,
eficiencia y eficacia. Adems del desarrollo de controles sistemticos en
esta lnea, el rgano de control externo debera acometer estudios en
profundidad, ya sea sobre programas especiales o sobre cuestiones que
hacen al uso de recursos pblicos y que son comunes a distintas operacio-
nes o a varias agencias o programas.
La orientacin de la auditora requiere un cambio importante. A pesar
de lo que se viene escribiendo en Amrica Latina y de la insistencia en
distintos foros y reuniones sobre la conveniencia de adoptar un enfoque

inspirado en las denominadas tres "E", poco es lo que se ha avanzado, y no

se avizoran cambios en un futuro cercano. La idea de hacer una auditora

de eficiencia y eficacia est contenida en las normas de creacin de los
entes de control e incluso en algunos textos constitucionales, pero carece
de materializacin.
Los sistemas de informes al parlamento producidos por el ente de
control externo deben sufrir cambios importantes. En Amrica Latina el
grueso de la labor de esos entes se centra en el informe sobre la cuenta
general del ejercicio. Debe haber un sistema de informes ms frecuentes en
el que el ente de control vaya dando cuenta de su trabajo y haga una
identificacin preventiva de reas de riesgo, para que a la hora de hacer el
plan de labor los legisladores tengan informacin oportuna sobre las
prioridades del control. Adems, a medida que se avance en la realizacin
de estudios de eficiencia y eficacia y en evaluacin de programas, los
informes correspondientes deberan ser hecho pblicos.
La idea de exigir estados financieros auditados es una buena prctica
y su adopcin debera considerarse, pero antes se requiere el desarrollo de
un sistema informativo adecuado y la adopcin de definiciones centrales
respecto a la contabilidad patrimonial.
Otro aspecto importante en la organizacin del control, tanto externo
como interno, es crear mecanismos que permitan verificar de manera
regular la puesta en prctica de las recomendaciones que surgen de los
informes de auditora. Esta debera ser una labor regular del propio ente de
control externo, quien debera informar peridicamente sobre el grado de
aplicacin de las recomendaciones efectuadas en el pasado.
Otra cuestin central, sobre la que se deber progresar, es la relativa
a la publicidad de los estudios y recomendaciones. Esta cuestin requiere
que se avance con un alto grado de equilibrio y mesura para que tal
publicidad produzca los efectos que se desean. La idea central es que la
vigilancia por parte del pblico sobre todos los funcionarios se convierta en
un mecanismo efectivo de control. Para que ello surta efecto es necesario
que los informes no cobren un cariz poltico desproporcionado. El xito que
se logre en este terreno depende en buena medida del grado de independen-
cia efectiva que pueda darse al rgano de control externo y del prestigio que
sta vaya adquiriendo.
Una estrategia de reforma debe descansar en uno o dos motores

centrales que generen el impulso inicial y mantengan un empuje que se

prolongue en el tiempo, renovando permanentemente los vientos de

reforma. El rgano encargado del control externo puede, en los procesos de
cambio, desempear un papel central por sus posibilidades de influir sobre
toda la administracin y por sus relaciones con el poder legislativo.
Cierre del crculo programacin-ejecucin-control-evaluacin
La incorporacin de criterios de economa, eficiencia y eficacia debe servir

para que en cada ciclo presupuestario puedan introducirse cambios que
reflejen una solucin a los problemas encontrados y para mejorar la
asignacin de los recursos. Esta es naturalmente una meta muy ambiciosa,
para cuyo logro los pases de la regin deben recorrer un largo camino.
Primero deben desarrollar la metodologa que les permita de manera
sistemtica contar con informacin sobre los programas, para medir la
distancia a puntos de referencia, luego evaluar los progresos y por fin crear
los mecanismos necesarios para que esa informacin sea aprovechada
cuando se disean o redisean los programas o definen prioridades. Los
trabajos de evaluacin son particularmente tiles para el rediseo de
programas, mientras que los indicadores de gestin pueden ser utilizados
en correcciones graduales. Un alto grado de participacin del congreso y
una debida publicidad de los trabajos del rgano de control externo crean
las condiciones adecuadas para que opere el cierre de aquel crculo.
La transparencia de la informacin
La transparencia informativa se ha ido logrando con un respeto de los

plazos legales y una mayor participacin del congreso. La informacin que
emana del presupuesto, sin embargo, no sirve todava para hacer un segui-
miento pblico eficaz de la labor del estado y an no se ha afincado la idea
de una amplia participacin en la discusin de lo que se incluye en el
presupuesto y de lo que opinan diversos sectores de la sociedad sobre l. Es
de esperar que el presupuesto vaya ganando en consistencia y significado.
La tendencia es a resumir todo en documentos menos detallados en cuanto
a cifras, y mucho ms explcitos respecto al impacto que se espera sobre la
economa y sobre los diversos sectores. Hay esfuerzos para mostrar la
correspondencia entre lo que se incluye en el presupuesto y las polticas que
forman la plataforma del partido o la coalicin gobernante y es de prever
que esa tendencia habr de continuar. Otro cambio que puede anticiparse
es un horizonte mayor de presupuestacin. Si bien la idea de un presupuesto

plurianual no es nueva y de hecho se practica para la inversin, su extensin

a todo el gasto no ha sido adoptada por ningn pas latinoamericano. A

medida que se afirme la estabilidad econmica y los cambios se tornen ms
predecibles, ser ms fcil un movimiento en la direccin sealada.
En los pases de la regin no se espera la discusin parlamentaria
como una instancia para verificar en qu medida legisladores y funcionarios
hacen esfuerzos para ajustarse a las promesas electorales o para propender
a una mejor asignacin de recursos, mientras que en algunos de los pases
industrializados estudiados la discusin parlamentaria es el hecho de
poltica interna ms importante del ao. Pero es posible aumentar la
participacin de la ciudadana, lo que a su vez va a ser muy saludable como
elemento de control y de retroalimentacin de las preferencias expresadas
a travs de elecciones. Por de pronto y conforme se ha dicho, la participa-
cin temprana del legislativo en la discusin mejora las posibilidades de
exposicin ante la opinin pblica de los grandes lincamientos que persigue
el ejecutivo. El segundo aspecto es la necesidad de poner a disposicin del
pblico un documento conciso con las lneas ms importantes de poltica y
con informacin cuantitativa que permita conocer los logros habidos en el
tiempo y las promesas que estn contenidas en cada programa en cuanto a
metas a alcanzar.
Los otros aspectos se refieren a los temas discutidos en un captulo
anterior. La necesidad de trabajar con un presupuesto por el cual pasen
todos los ingresos y gastos del estado y en donde queden claramente
registradas todas las fuentes de gastos actuales y futuras. Lo relativo a los
pasivos contingentes debe encontrar una adecuada solucin en la prepara-
cin del presupuesto. Cualquier pasivo oculto que potencialmente afecta al
estado debe estar adecuadamente reflejado en el presupuesto y en los
anexos informativos que lo acompaan. Una cuestin importante es incluir
proyecciones a largo plazo para los gastos en seguridad social. Los
presupuestos deben contener proyecciones a 30 40 aos para evitar
sobresaltos en las finanzas pblicas. Desde el punto de vista de la
formacin de expectativas por el sector privado, el mejor presupuesto es un
presupuesto que no presenta sorpresas, y una manera de evitarlas es
mantener una visin clara respecto hacia dnde van las presiones sobre el
dficit para poder tomar medidas correctivas oportunas.
Es de particular valor el contar con un buen sistema de informacin
financiera. Idealmente, cada parte del sector pblico debiera elaborar un
informe financiero que refleje los ingresos y gastos del perodo precedente
y sus activos y pasivos, todo lo cual debiera completarse con un anlisis del

riesgo inherente a cada rubro del balance. Los esfuerzos para incluir esta

informacin deben doblegarse en el caso de agencias que manejan una
proporcin grande de los recursos del estado.
Los pases de la regin tienen otra leccin que recoger en materia
informativa para los perodos de transicin. En la mayora de los pases
industrializados estudiados cada vez que hay un cambio de gobierno, aun
cuando sea un traspaso dentro del mismo partido, cada ministro entrega a
su sucesor un informe con los temas pendientes de solucin o en trmite y
su posible evolucin, clasificados conforme a la urgencia o al posible
tratamiento futuro. En relacin con los actos eleccionarios vale la pena
subrayar los requerimientos de Australia y Nueva Zelandia, que exigen una
cuantificacin oficial de las propuestas de los partidos polticos sobre
reformas propuestas en la campaa electoral.
La bsqueda de eficiencia
La leccin global ms importante que los pases de la regin pueden obtener

del examen de las instituciones de los pases industrializados estudiados es
una constante bsqueda de eficiencia. Hay una especie de cultura de la
eficiencia, que funciona a travs de mecanismos que se autorrefuerzan
convergiendo a un mismo punto. Las reformas en Amrica Latina han
nacido como una reaccin necesaria a crisis de importancia, pero an no se
han instalado como una fuerza de cambio permanente capaz de soportar por
un tiempo prolongado una inercia propia. La estrategia de reforma ideal es
crear la fuerza que perpete las reformas, que no se detenga frente al logro
de resultados -aun cuando conforme lo que se buscaba- sino que genere
fuerzas para nuevas reformas en una especie de movimiento sin fin. Los
pases tienen a la mano diversos instrumentos que pueden poner en
funcionamiento, lo ideal es crear una adecuada sinergia entre ellos. En la
medida en que esos instrumentos se adapten y readapten sucesivamente, el
producto de uno se va a ver reforzado por la incorporacin de otros.
La bsqueda de eficiencia debe comenzar desde distintos focos, pero
esto no siempre es fcil. Al menos uno o dos puntos deben servir para
irradiar los cambios. Los que mayores posibilidades tienen de convertirse
en motores son el ministerio del cual depende la oficina de presupuesto, el
propio gabinete, o el rgano de control externo.
El desarrollo de indicadores de gestin es algo que puede hacerse sin

mayores dificultades, establecindose una unidad calificada que opere a

travs de una tarea de persuasin constante a un buen nivel. La experiencia

muestra que aqu se requiere mucha persistencia. La aplicacin de los
indicadores de gestin no debe ser el nico instrumento para impulsar la
eficiencia, sino que debe complementarse con otras fuentes de informacin.
Si todo se centra en los indicadores de gestin, se corre el riesgo de que los
responsables de programas respondan solo a lo que es captado o queda
contenido en esos indicadores, descuidando otras reas de aumento
potencial de eficiencia en la prestacin de servicios. Una buena estrategia
es desarrollar los indicadores de gestin al mismo tiempo que se hacen
estudios sobre la utilizacin de recursos y sobre los resultados alcanzados
por algunos programas. Los indicadores de gestin pueden utilizarse para
comparaciones en el tiempo y para comparaciones entre unidades o
regiones. Tanto en uno como en el otro caso se requiere un cuidadoso
diseo para permitir comparaciones que tengan el sentido apropiado.
La idea de una revisin detallada de programas, tal vez en un ciclo
trienal, es un buen enfoque. Los pases de la regin no tienen una tradicin
en materia de evaluacin. Su desarrollo requerir de una buena dosis de
habilidad poltica para preservar a los ejercicios de evaluacin dentro de
lmites profesionales y evitar una politizacin de los estudios que compro-
metera su avance y tornara difcil su utilizacin.
La descentralizacin de las decisiones y la puesta en marcha de un
programa de desarrollo gerencial no son empresas fciles en Amrica
Latina, pero es perentorio impulsarlas. La mejor va es adoptar conceptos
gerenciales modernos, similares a los que rigen en el sector privado, lo que
implica decir que entre otras cosas deben dictarse normas de manejo de
personal que impongan criterios rigurosos de seleccin basados slo en el
mrito de los candidatos, con normas de evaluacin de cumplimiento y
promocin vinculadas a resultados, y con suficiente flexibilidad como para
prescindir de los gerentes que no han podido dar cumplimiento a las metas
previamente acordadas. Este camino se presenta como uno de los ms
difciles de recorrer. Algunos pases han comenzado redefiniendo la carrera
administrativa y llamando a concurso para cargos de responsabilidad.
El desarrollo de vnculos ms estrechos entre el poder legislativo y
los rganos de control, combinado con la creacin de capacidad de anlisis
en el terreno de eficiencia y eficacia, va a constituir un sustento importante
de los sistemas de control. Los pases de la regin deben procurar cerrar el
ciclo que comprende las tareas de auditora, reflejando en cada ejercicio los
progresos alcanzados en la implementacin de las recomendaciones que el

ente de control efectu en ejercicios anteriores.

En suma, la experiencia de los pases industrializados aqu estudiados
deja importantes lecciones para los pases latinoamericanos que acometen
o desean acometer procesos de reforma presupuestaria. La transparencia del
proceso puede y debe aumentarse significativamente. Esto debe verse como
una parte integrante del fortalecimiento de la sociedad civil y de la
reafirmacin de la democracia en la regin. La lucha en pos de la estabili-
dad est en proceso de consolidarse. En el terreno conceptual y en la
valoracin por la sociedad y sus dirigentes existe el convencimiento de
hacer lo necesario para alcanzarla. En el terreno de las polticas e instru-
mentos se han hecho avances satisfactorios.
No ha ocurrido un desarrollo paralelo en lo relativo a una eficiente
asignacin de recursos a travs del presupuesto. Los esfuerzos dirigidos
a un uso eficiente de los recursos deben partir de un principio muy caro a
los economistas: poner los incentivos adecuados en el lugar adecuado. Y
en ese sentido hay un amplio abanico de posibilidades. La adopcin de
principios y prcticas gerenciales propios del sector privado, lo que hoy se
denomina gerenciamiento nuevo o nueva administracin pblica, merecen
una seria consideracin. Si bien el debate ni siquiera se ha iniciado en la
regin, y es casi seguro que se levantarn voces encontradas, los resultados
alcanzados por quienes han experimentado con esos principios muestran
una ruta que no podr evitarse si se quiere aumentar la eficiencia. Los
esfuerzos y progresos que algunos pases de Amrica Latina han hecho en
reas particulares del proceso recurso-gasto reclaman una visin integrado-
ra, en donde la programacin presupuestaria, el ordenamiento en la
ejecucin y seguimiento del gasto, y el control y la evaluacin posterior
sean facetas de un circuito que se cierra con naturalidad.
Todos los procesos de reforma requieren una especie de mstica, un
claro convencimiento de que vale la pena la lucha contra las innumerables
vallas y obstculos que seguramente se presentarn cuando se quiera
cambiar el estado de cosas existente. Mientras ms opciones suficientemen-
te pensadas con anticipacin existan a la mano, mayores sern las posibili-
dades de xito de cualquier iniciativa de cambio. Ese ha sido el objeto de
este trabajo: reunir de manera simple distintas opciones de reforma.
Presupuesto y control 451
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Anexos

<^|j^ .lilil^ jum^^gg^ ^jppr 'flt'dlIiK. Tqggfr sjSjmjjjF
Difereffites comceptog d dficit
mbito imermseiois^I' le bsqueda d Iramsp&remds

eer mecromes

Anexo 1
Diferentes conceptos de dficit

Aun cuando todos tienen una idea respecto a qu se entiende por
dficit, no siempre hay coincidencia en qu se intenta medir o cmo se lo
mide. Por otra parte, aun cuando hubiera acuerdo sobre esos dos aspectos,
lo que est subyacente en las variables que conducen a su clculo puede
variar entre pases e incluso para un mismo pas en el tiempo.
El dficit convencional mide la diferencia entre ingresos y gastos. En
su medicin se acostumbra a hablar de la lnea; arriba de la lnea queda todo
lo que genuinamente es un ingreso o gasto y debajo de la lnea, los
movimientos que se usan para equilibrar esos dos conceptos. El mtodo
ms empleado para medir el dficit en este caso es registrar bajo la lnea las
variaciones netas en el endeudamiento. As, si se pagan intereses de la
deuda, esto se registra como un gasto, pero si se amortiza una deuda, esto
va bajo la lnea. El uso de este concepto descansa en la necesidad de
identificar el impacto de la accin de gobierno sobre la demanda agregada.
En aquella medida, y en el ejemplo citado, se supone que los pagos de
intereses significan un impacto en la demanda agregada mientras que el
repago de deuda no.
La idea empleada obedece a un criterio de manejo de liquidez. Puede
haber otros criterios que las autoridades quieren tener en cuenta al precisar
el dficit, en cuyo caso el test pasa por apreciar si las transacciones cambian
o no los precios relativos en la economa, en cuyo caso pueden emplearse
otras variantes, por ejemplo, en la consideracin bajo la lnea (o sea como
dficit) de variaciones en la inclusin de los aportes financieros que el
gobierno haga a otros entes o en la recepcin de donaciones.
Una medida alternativa es el dficit corriente, donde se dejan de lado
los gastos de capital y fnanciamiento por deuda. Esta medida tiene por
objeto estimar la contribucin del gobierno al ahorro de la economa. La
decisin sobre qu se clasifica como inversin o como consumo del
gobierno puede ser motivo de discusin. El concepto contable de capital es
diferente del concepto econmico, como por ejemplo lo relativo a inversin
en capital humano; los gastos en educacin son considerados en los
presupuestos como gastos corrientes, cuando en general implican la
creacin de una fuente de ingresos y como tal caen en la definicin de
capital. En algunos pases se estila usar el concepto de presupuesto de
desarrollo que incluye esas categoras del gasto.
460 Anexo 1
A veces es necesario separar el efecto de las transacciones internacio-

nales para ver el impacto agregado real de las polticas presupuestarias. Con

este propsito es conveniente tener una medida del dficit interno. A ste

se llega eliminando del presupuesto las partidas ocasionadas por movimien-
tos externos o impuestos sobre exportaciones, compras en el extranjero, etc.
Muchas veces conviene analizar el presupuesto en un perodo mayor
que el de un ao. Entonces se recurre a corregir en el presupuesto aquellos
componentes que tienen un valor influenciado por la fase del ciclo en que
se encuentra la economa y aqu hay dos variantes: una es referir el dficit
a un presupuesto hipottico, estimado bajo el supuesto de que la economa
est en situacin de pleno empleo, y la otra, tomando como base un
presupuesto promedio dentro de una tendencia dada. En el primer caso se
habla de dficit de pleno empleo, y en el segundo de dficit ajustado por el
ciclo o dficit tendencial.
La inflacin trae aparejados varios problemas para el clculo del
dficit. Uno de ellos es el de los intereses nominales. Cuando estos intereses
tienen implcita una parte que en realidad es reduccin de la carga de la
deuda o reflejan simplemente una correccin, ese monto se elimina del
clculo y al resultado se lo conoce como dficit operacional.
Por fin, tenemos el dficit cuasifiscal que es el dficit ocasionado por
el banco central por operaciones que no corresponden estrictamente a la
poltica monetaria.
Diferentes conceptos de dficit

Concepto Medicin Propsito Comentario

Dficit Gastos totales - ingresos Impacto sobre la Variante a) cambios sobre
convencional totales demanda agregada liquidez; b) cambios sobre
(cambios en el endeuda- (ahorro - inversin precios relativos.
miento neto) del gobierno) Endeudamiento bruto, in-
versin financiera, donacio-
nes
Dficit Gastos corrientes - in- Ahorro neto (posi- Concepto de capital mucho
corriente gresos corrientes tivo o negativo) ms restricto que concepto
del gobierno econmico (ej., inversin
en capital humano)
Dficit Eliminacin de fuentes y Impacto sobre la til para economas que

interno usos de origen externo demanda agregada estn muy afectadas por sus
operaciones de comercio
exterior
Dficit de ple- Por medio de proyeccio- Impacto sobre la Conveniente para apreciar
no empleo nes del PBI, de ingresos demanda agregada las posibilidades de progre-
(de equilibrio y gastos del gobierno, so en el mediano y corto
estructural) procurando separar los plazo
componentes ciclicos to-
mando como referencia
un PBI de pleno empleo
Dficit ajusta- Por medio de proyeccio- Impacto sobre la Conveniente para apreciar
do por el ciclo nes del PBI, de ingresos demanda agregada las posibilidades de progre-
0 y gastos del gobierno, so en el mediano y corto
dficit tenden- procurando separar los plazo
cial componentes cclicos to-
mando como referencia
un PBI promedio en lu-
gar de pleno empleo po-
tencial
Dficit Se excluyen los intereses Cambios en las po- Conveniente para separar el
primario netos sibilidades de cre- anlisis de las polticas ac-
cimiento tuales del arrastre acumula-
do
Dficit Se excluye el componen- Impacto sobre la Necesario para economas

operacional te inflacionario en los demanda agregada con tasas de inflacin altas
intereses pagados y/o variables
Dificultad en la eleccin
del ndice de precios. Casos
de ajustes negativos
Dficit Inclusin de los resulta- Impacto sobre la Concepto necesario cuando

cuasifiscal dos del banco central demanda agregada el banco central interacta
provenientes de activida- activamente con reas del
des no definidas por la sector privado, transfirien-
poltica monetaria do ingresos entre sectores

Anexo 2
1 mbito internacional: la bsqueda

de transparencia entre naciones

Debido a que los procesos de integracin y el fenmeno de globaliza-
cin han dado a las economas nacionales ms interdependencia en materia
de polticas, el diseo y acuerdo de esas polticas requiere de buena
informacin, la cual debe ser compartida sobre bases comparables para
permitir una armonizacin. La definicin de objetivos de la Unin Europea
en el tratado de Maastricht es un claro ejemplo de la necesidad de contar
con cuentas claras sobre bases comparables. La crisis mexicana de
comienzos de 1995 ha hecho reflexionar a los pases asociados al FMI
sobre la necesidad de contar de manera oportuna con la informacin que
permita seguir la marcha de las economas nacionales, como un modo
viable de evitar sorpresas.
Como resultado de esas reflexiones, en abril de 1996 el FMI envi
a los pases miembros un documento sobre los estndares para la disemina-
cin de estadsticas econmicas y financieras. Estos estndares son una gua
para que cada pas miembro facilite al pblico usuario un anlisis completo
relevante y confiable de sus indicadores econmicos y financieros.
Adherirse a los estndares del FMI no es obligatorio. El organismo
confa en que los pases miembros lo harn voluntariamente, aunque
destaca que la mayora de los pases que adhieran son o aspiran a ser
participantes activos en los mercados internacionales. Durante el perodo
de transicin que concluye en diciembre de 1998, los pases miembros
podrn adherirse sin completo acatamiento; este perodo les brinda tiempo
para reordenar sus prcticas en coherencia con los estndares del FMI.
Las guas se concentran en sealar el tipo de cobertura, la periodici-
dad y rezago o tiempo de publicacin, forma de acceso al pblico y
procedimientos empleados en la preparacin de series. La idea central es
proveer informacin confiable y oportuna a los distintos actores en los
mercados nacionales e internacionales.
Para el sector fiscal se incluyen las operaciones del gobierno general
o sector pblico, y del gobierno central por separado, solicitndose un
detalle de ingresos, gastos, resultados y forma de financiamiento. Se pone
el acento en los pagos de intereses y proyecciones de la deuda pblica.
464 Anexo 2
Los estndares requieren que se informe por adelantado la fecha o las

fechas en que la informacin ser presentada al pblico y recomiendan la

divulgacin simultnea a todos los interesados.

A los fines de rodear a dichos indicadores de confabilidad y
utilidad, se establece la necesidad de acompaar los datos con informacin
sobre los trminos y condiciones bajo los cuales se produjeron las
estadsticas, en particular identificando desde cundo algunos entes del
gobierno tuvieron acceso a esa informacin e identificando la fuente de
comentarios adjuntos a la informacin y si hubo cambios en la metodologa
o revisiones de datos anteriores.
Asimismo se especifica que debe estar disponible suficiente
informacin sobre la metodologa seguida y las fuentes utilizadas en la
preparacin de los indicadores.
Lista de siglas

Argentina AGN Auditora general de la nacin
CUT Cuenta nica del tesoro
FUCO Fondo unificado de cuentas corrientes oficiales
SIDIF Sistema integrado de informacin financiera
SIGADE Sistema de gestin y administracin de la deuda
SIGEN Sindicatura general de la nacin
Australia ANAO Australian National Audit Office (Oficina nacional de

auditora)
ERC Expenditure Review Committee (Comit de revisin

del gasto)
PIR Performance Information Review (Revisin de la

informacin sobre desempeo)
Brasil ABOP AssociacSo Brasileira de Opamente Pblico
CMN Consejo Monetario Nacional
IPEA Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (Instituto de

investigacin econmica aplicada)
SIAFI Sistema Integrado de Administra92o (Administracin)

Financeira
URO Unio de Referencia Orfamentaria (Presupuestaria)
Canad ARLU Annual Reference Level Update
ERC Expenditure Review Committee (Comit de revisin

del gasto)
OAG Office of the Auditor General (Oficina del auditor

general)
PAC Public Accounts Committee
PEMS Policy and Expenditure Management System (Sistema

para el gerenciamiento de polticas y gastos)
Chile MIDEPLAN Ministerio de planificacin
ODEPLAN Oficina de planificacin
Colombia CONFIS Consejo superior de poltica fiscal

466 Lista de siglas
CONPES Consejo nacional de poltica econmica y social

DNP Departamento nacional de planeacin

PAC Plan anual de caja
Espaa ID Interventores delegados
IGAE Intervencin general de la administracin del estado
MEF Ministerio de economa y finanzas
PPBS Sistema de presupuesto planificado por programas
SICOP Sistema de Informacin Contable y Presupuestaria
SIC '2 Nuevo nombre de SICOP (1996)
Estados BEA Budget Enforcement Act (Ley sobre cumplimiento

Unidos presupuestario)
BOB Bureau of the Budget (Oficina de presupuesto)
CBA Congressional Budget Act (Ley de presupuesto del

congreso)
CBO Congressional Budget Office (Oficina de presupuesto

del congreso)
CFO Chief Financial Officers Act (Ley de responsables

financieros)
GAO General Accounting Office (Oficina de la Contralora

General)
GASB Governmental Accounting Standards Board
GPRA Government Performance and Results Act (Ley de

desempeo y resultados del gobierno)
GRH Gramm-Rudman-HollingsAct
IG Inspector General
INTOSAI International Organization of Supreme Audit Institu-

tions (Organizacin internacional de instituciones
superiores de auditora)
MBO Management by Objectives (Gerenciamiento por ob-

jetivos)
OMB Office of Management and Budget (Oficina de gestin

y presupuesto)
ZBB Zero Base Budgeting (presupuesto sobre base cero)

Mxico PAN Partido de Accin Nacional

SECODAM Secretara de Control y Desarrollo Administrativo

Reino Unido C&AG Office of the Comptroller and Auditor General (Ofici-
na del contralor y auditor general)
DfEE Department of Finance (Departamento de finanzas

pblicas)
EXD Economic Domestic Expenditure Committee (Comi-

sin para el gasto)
IAF Iniciativa de administracin financiera
NAO National Audit Office (Oficina nacional de auditora)
PAC Public Accounts Committee (Comit de las cuentas

pblicas)
PAR Programa de anlisis y revisin
PES Public Expenditure Survey (Resea de erogaciones

pblicas)
Suecia RRV Riksrevsionsverket (Oficina Nacional de Auditora)
Venezuela CORDIPLAN Oficina central de coordinacin y planificacin
FOGADE Fondo de garanta de los depsitos
OCEPRE Oficina central de presupuesto
SICOP Sistema de informacin contable y presupuestaria
SIGECOF Sistema general de control financiero
SUNAFIP Superintendencia nacional de finanzas pblicas
General CFN Consejo fiscal nacional
OCDE Organizacin para la cooperacin y desarrollo econ-

mico
PBI Producto bruto interno
tres "E" Economia, eficiencia y efectividad
tres "D" Diagnstico, diseo y desarrollo
UE Unin europea
VFM Valu for Money (valor por dinero)


Las siguientes personas comentaron partes del trabajo y/o

hicieron posible las entrevistas en los pases

Amar, Carlos P. (Emb.) Ganuza, Enrique Pacha de Serra, A.
Andersson, Manta Gil, Alan Pico, Alberto
Andrae, Asa Ginestar, ngel Pineda, Moiss
ngel, Julio Harrington, Larry Potts, Gary
Archbold, Alexandra Herring, Richard Quesnel, Jean S.
Azrak, Guillermo Hudson, Barry Radovick, Vladimir
Bejarano, Germn Izaguirre, Maritza Ramn, Marga
Binetti, Cario Jerlstrm, Bo Rodrguez, Alien
Bompadre, Gerardo E. Lavigueur, Guy Rojas, Alexandra
Brusa, Mauro Lichmajer, Moiss Salord, Carlos Marcelo
Candiotti, E. J. (Emb.) Makon, Marcos Snchez, Jairo
Cerutti, Susana R. (Emb.) Marcel, Mario Santana, Elcior
de la Torre, E. (Emb.) Marcondes, Mauro Scheman, Ronald
Elena, Jorge Molteni, Atilio N. (Emb.) Scopelli, Alejandro
Fauquier, Timothy D. Montiel, Gina N. Silva, Antonia
Fernndez, Francisco Nebreda, Julin Solimano, Andrs
Fernndez B., Alberto Oyla, Jos Thomas, lan
Funes Lastra, Alejandro
Personas entrevistadas:
Abreu, Fany Callahan, John J. Espitia Zamora, Jorge E.
Ahlnius, Ingra-Britt Caminos, Mara Irma Evans, Helen
Alexander, Gordon Caragata, Patrick J. Eyzaguirre G., Nicols
Alvarado Ramrez, J. A. Carpinter, Paul Farell Cubillas, Arsenio
Amado, Antonio Carrasco, Jorge Fernandez Delgado, E.
Anderson, Barry Castro, Eva Freitas de Almeida, S.
Antioch, Gerard Cha vez Presa, Jorge A. French, Steve
Arias Ramrez, Rafael Clark-Lewis, Michael Fuentes Vega, Santiago
Arrellano, Pablo Contreras, David Gaetjens, Philip
Arriechi, Victor Cope, David Garca Villa, J. A.
Ayala, Horacio Core, Faviano Garten, Phil
Azrak, Guillermo S. Costin, Claudia Gavaldn Enciso, E.
Ballesteros Franco, Jorge Cronin, Colin Gil, John
Banga, Franceska Crusius, leda Giommi, Waldemar
Baptista, Asdrbal Da Cruz, Isaltino Alves God Snchez, J. A.
Barca Tejeiro, Jos Dale, Tony Gmez Restrepo, F. J.
Bames, Guillermo Daniel, Peter Gon9alves, Fernando
Barns, Greg Davidson,GiffM. Gonzlez Gonzlez, A.
Barios, Stephen de Cotret, Robert R. Goodwin, Paul
Bowsher, Charles A. Delfino, Hernndez Gray, Barry
Briggs, Lynelle DeVries, Peter Greenberg, Jeff
Brizio Rodrguez, G. Diez de Sollano, Jess Guerra, Luis
Brodtrick, Otto Dodds, John Guillen, Ramn
Bronzeado, Antonio Luiz Drummond, Olavo Gutirrez Lpez, Eduardo
Brown, Ken Drury, Gavin Halligan, John
Brunsson, Karin Dubois, Raymond M. Hawke, Gary
Bums, John A. Ducci Valenzuela, M.E. H. Snchez Mejorada, A.
Bussire, Le Escalante Tattersfield, P. Hernndez, Fernando
470 Agradecimientos
Herrera, Santiago Mendes de Morillo, Doly Scott, Graham

Hodgins, John E. Miaja Fol, Miguel Sendt, Roben J.
Holder, Andrew Monroy, David Sergio, Paulo

Hommes, Rudolph Montejo Velilla, Salvador Sharp, Jackie

Horne, James Moorhead, Bruce Sderstrm, Hans Tson
Hudson, Barrie Moraga, Rodrigo Stevens, Glenn
Ibarra Pardo, L. A.o Morales, Marcos Storen, Craig
Jenkins, W. Paul Moreira da Cunha, A. S. Supelano, Luis
Jepsen, John Moreno, Teresa Tacca Jnior, Luiz
Johnston, Gary Mrakovcic, Maryanne Taguas Coejo, David
Junguito, Roberto Mullane, Martin Thomas, lan
Kembell, Cliff Murray, Richard Thompson, Ronald
Ladouceur, Le Murray, John D. Tijerina Schon, Miguel
Landahl, Jan Nott, Jeremy Tobon, Santiago
Lae, Stephen Oliveira Amado, A. A. Tucci, Maria Elena
Lanos Gonzales, Hernn Paixao, Enrique Uhr, John
Lear, Michael Palmer, Edward Uzcategui, David
Len, Armando Prez Franco, Toms Vagnoni, Felipe
Levy Algazi, Santiago Perry, Guillermo Valencia Armas, Alberto
Linchan, Jerry Pfrter, Rogelio Francisco Vzquez Cano, Luis
Llanos Gonzlez, Hernn Posner, Paul Vera, Betzaida
Lpez Miranda, Jorge Price, Greville Vergara Iturriaga, Marcos
Lpez Presa, J. O. Protugal, Murilo Vieyra Sicilia, Orlando
Lpez Araiza Orozco, M. Rayner, Doug Villa9a, Marcos
Lucas, Yvonne E. Rennie, lain Villarreal Gonda, Roberto
Lundgren, Nils Rezende da Silva, F. Villaverde, Rafael
Macdonald, D.J.D. Roche, Dennis Watson, Pat
Marrn Gmez, ngel Rodrguez, Evelyne Wellisch, Luis Fernando
Martensson, Per Rodrguez, Mario Weneck, Rogerio
Martnez y Martnez, I. Rodrguez R., Luis H. White, Bruce
Marulanda, Nora R. Rosalba, Indriago Wrobel, Marin G.
Matthews, Martin Ruiz Valds, Reinaldo Yamada, Antonio Hideo
Mattson, Ingvar Ruiz Cerutti, Susana Zapata Alvarado, Jorge
McKay, Bernice Ruiz, Toms Zapico-Goi, Eduardo
McWilliam, John Sandeman, Douglas Zussman, David
Mejia, Mario Saravia, Enrique J.
NDICE DE TEMAS

Administracin financiera Venezuela, 346, 349-351
Argentina, 238-241 Ciclo presupuestario
Brasil, 267-268 Argentina, 243-245
Canad, 61-62 Australia, 140-143
Chile, 284 Brasil, 262
Colombia, 301-305 Canad, 68-71
Estados Unidos, 47-49 Chile, 287
general, 361-363 Colombia, 311-314
Reino Unido, 93-94 Espaa, 192-194
Suecia, 120 Estados Unidos, 34-39
Venezuela, 355-357 general, 381-383
Agencias prestadoras de servicios, 418- Mxico, 327-330
420 Nueva Zelandia, 167-171
Anualidad, 301-305,314-315,351-352, pases industrializados, 215-217
382 pases latinoamericanos, 367
Asociacin Brasilera de Presupuesto Reino Unido, 97-104
Pblico (ABOP), 272-274 Suecia, 123-127
Audiencias pblicas, 423-424 Venezuela, 349-351
Auditora Comisin de presupuesto
de gestin, 44-50, 250-251 Brasil, 264-265
de gobierno, 113 Espaa, 192-194
de resultados, 177 Reino Unido, 97-104
externa, Vase tambin control Comisin Lambert, 77n2
externo Comisin real para la gestin y
financiera, 120-122 responsabilidad financiera, 77-79
interna, Vase tambin control interno Comit del gasto
operativa, 270-272 Canad (ERC), 66-67
previa, Vase tambin control previo Reino Unido (EXD), 100
Bienes pblicos, 3-6, 292-294 Comits de asignacin de fondos, 37-39
Bienestar Congreso, Vase tambin legislativo
funcin de, 3-13 Consejo del tesoro (Canad), 66-68, 73-
Burocracia, 6-10, 292-294 74
Caja, criterio de, 96-97,165-166, 390-391 Consejo fiscal nacional (CFN), 407-408
Cmara de Representantes Consejo monetario nacional (CMN,
Argentina, 245, 249 Brasil), 259-260
Australia, 138,145 Consejo nacional de poltica econmica y
Brasil, 263 social (COPES, Colombia), 311-314
Canad, 69-75 Consejo superior de poltica fiscal
Chile, 282-285 (CONFIS, Colombia), 305-307
Colombia, 301, 316-317 Contadura, Argentina, 246-248
Espaa, 192-193 Contralor/Contralora
Estados Unidos, 26-27, 34-38 Canad, 79-82
Mxico, 325-328, 337-341 Chile, 281-283, 291-292
Nueva Zelandia, 159, 169-171 Colombia, 299-300, 317-319
Reino Unido (lores y comunes), 89, Estados Unidos, Vase tambin
101-104, 110 oficina de la contralora general
Suecia (nica), 119, 125 (GAO)
472 ndice de temas
Mxico, 325-327, 332-340 Crecimiento econmico, 13-16

Nueva Zelandia, 176-177 Cuenta nica del Tesoro (CUT,

Reino Unido, 108 Argentina), 240-241
Venezuela, 353-354 Cuentas intergeneracionales, 389-390

Control Decisiones colectivas, 6-8, 10-13, 18, 64-
de comprobantes, 176-177, 197-198, 66,90-93,416
219-221 Dficit
de gestin, 197-198 convencional, 459
entre poderes, 426-427 corriente, 459
ex ante, 76, 176-177, 197-198, 219- cuasifiscal, 459
221,223-225,246-247, 336-340, de pleno empleo, 459
353-354 operacional, 459
ex post, 44-47,76, 224-225, 318, 336- primario, 459
340, 353-354, 367-370 tendencial, 459
fundamentos del, 17-18 Democracia, 8-13
mecanismos, 443-446 Departamento nacional de planeacin
posterior, Vase tambin control ex (DNP, Colombia), 311-314
post Devengado, criterio de lo, 50-52, 71, 128-
por resultados, 120-122, 132 129, 147-148, 152-153,165, 172-173,
previo, Vase tambin control ex ante 239, 390-391
propuesta de reforma, 336-340 Economa, eficiencia y efectividad, Vase
Control externo tambin tres "E"
Australia, 152-153 Eficiencia, criterio de, 370-371, 448-450
Brasil, 270-272 Ejecutivo, poder
Canad, 77-79 Argentina, 238-340, 243-246
Chile, 291-292 Australia, 138-143
Colombia, 317-319 Brasil, 259-265
Estados Unidos, 44-47 Canad, 67-68
Mxico, 335-340 Chile, 284-290
Nueva Zelandia, 176-177 Colombia, 307-308, 311-314
pases industrializados, 219-221 el trabajo del, 416-420
Reino Unido, 109-111 Espaa, 190-194
Suecia, 131-132 Estados Unidos, 33-39, 40-42
Control interno Mxico, 327-330
Argentina, 246-249 pases industrializados, 207-211
Brasil, 269-270 pases latinoamericanos, 361-363
Canad, 79-80 relaciones con el legislativo, 401-402
Chile, 291 Nueva Zelandia, 159-171
Colombia, 316 Suecia, 119-120, 123-127
Estados Unidos, 47-49 Reino Unido, 97-103, 106-107
pases industrializados, 217-219 Venezuela, 348-352
Reino Unido, 108-109 Endeudamiento
Suecia, 130-131 autoridades subnacionales, 71-72,
Venezuela, 355-357 145, 306,310,405-407
CORDIPLAN (Venezuela), 348-349 Estabilizacin, fondos de, 410-412
Costo-benefcio, 46, 63-64, 188, 395-398 Estatuto del ciudadano (Reino Unido), 94-
Costo-efectividad, 189-190,396-398 95
Costos Evaluacin
de capital: general, 390-391; Nueva de programas: Estados Unidos, 44-47;
Zelandia, 172-173; Suecia, 128-129 Canad, 61-62, 77-79, 80-82; Reino
hundidos, 396-398 Unido, 112; Suecia, 129-132;
Costos de transaccin, teora de, 18 Australia, 150-151; Nueva Zelandia,
175-177; industrializados, 222-225; Incentivos, 76,139-140, 162-163, 168,

Argentina, 242; Chile, 292-294; 177-178, 224-225, 272-274,292-294, 443-

Mxico, 332-333; latinoamericanos, 446
367-370; general, 427-429 Incrementalismo, 394-395

de proyectos, 395-398 Indicadores de desempeo o de gestin:
Exclusin, principio de, 5 Estados Unidos, 30-33; Canad, 80-
Fondo de garanta de los depsitos 82; Reino Unido, 106; Suecia, 130-
(FOGADE, Venezuela), 348-349 132; Australia, 146-147, 149-150;
Gabinete Nueva Zelandia, 171-172; industriali-
Argentina, 243-245 zados, 217-219; Argentina, 248-249;
Australia, 138-142 Brasil, 272-274; Chile, 292-294;
Canad, 62-71 Mxico, 333-334; general, 425-426,
Chile, 288 427-429, 438-441
Colombia, 304 Inflacin, tratamiento de, 266
Espaa, 192-193 Informacin, mecanismos de, 73-74, 130-
general, 417-418 132,153,173-175,195,239-240
Nueva Zelandia, 159-160, 168-169 Informe, Mejorando la gerencia en el
pases industrializados, 208-211, 224, gobierno: los prximos pasos (Reino
237 Unido), 94-95
pases latinoamericanos, 362-364 ingresos,
Reino Unido, 90-91, 100-103 distribucin de, 10-13, 127, 385, 389-
Suecia, 120-126 390,402-403,412
Garantas, 128-129, 386-388 mediana del, 6-8
Gastos mnimos, 409-412
clasificacin de los, 42-44, 287 Inspector general (IG, Estados Unidos),
corrientes, 311-314 44, 47-49
de capital: Argentina, 232,234; Instituciones de presupuesto y control,
Canad, 72-73; Colombia, 304-305; evolucin de
Espaa, 192-194; Estados Unidos, 42- Argentina, 252-253
49, 50-52; general, 395-398; Nueva Australia, 154
Zelandia, 164-165, 172-173 Brasil, 275-276
de emergencia, 39 Canad, 83-84
discrecionales, 30, 39,40-42, 125 Chile, 295-296
extra-presupuestarios, 258, 267, 377- Colombia, 320-321
380 Espaa, 201-202
impositivos, 42-44, 272-274, 385-386 Estados Unidos, 53-54
obligatorios, 26-28, 39, 65 Mxico, 341-342
programacin, 433-441 Nueva Zelandia, 179-180
proyeccin del, Vase tambin Reino Unido, 114-115
proyecciones Suecia, 133
seguimiento del, Vase tambin Venezuela, 358-359
seguimiento Instituto de pesquisa econmica aplicada
Gerencialismo, nueva administracin (IPEA, Brasil), 270-272
pblica o nuevo manejo gerencial, 18, 93- Intervencin general de administracin
95 del gasto (IGAE, Espaa), 196-198
Gerenciamiento Interventores delegados (ID, Espaa),
por objetivos, 29, 63-64, 128-129 197-198
Grupos de inters, 6-10, 307, 395-398, Kemmerer, Edwin Walter misin de, 301-
421-422 305,432
Imposibilidad, teorema de la, 3-6 Legislativo, poder
Argentina, 238-240, 243-246
Australia, 138-143
474 ndice de temas
Brasil, 259-265 Estados Unidos), 30,47

Canad, 67-68, 73-74 Ley del sector pblico (Nueva Zelandia),

Chile, 284-290 162-163
Colombia, 307-308, 311-314 Ley del tesoro y departamentos de

Espaa, 190-194 auditora (Reino Unido), 96-97
Estados Unidos, 25-26, 33-39, 40-42 Ley Gramm-Rudman-Hollings (Estados
Mxico, 327-330 Unidos), Vase tambin ley de reduccin
Nueva Zelandia, 159-171 del dficit
pases industrializados, 207-211 Mercado, fallas de, 8-13
pases latinoamericanos, 361-365 Metas cuantitativas, 98-104, 145, 166-
Reino Unido, 89-90, 97-103 167,194-195, 353, 398-399,402-405
relaciones con el ejecutivo, Vase Ministerio de Economa/Finanzas/
tambin ejecutivo Hacienda, Vase tambin ejecutivo, poder
Suecia, 123-127 Ministerio de planificacin/planeamiento
Venezuela, 348-352 (Brasil), 261-262, 269-270
Ley de administracin financiera (MIDEPLAN, Chile), 286-287
(Argentina), 236-238 Necesidades colectivas, 6-8, 10-16, 163-
Ley de asignaciones presupuestarias 165,189-190
(Estados Unidos), 37 Normas de auditoria interna del gobierno
Ley de contabilidad y auditora (Estados (Canad), 79-80
Unidos), 27, 30-33 Normas de trabajo para la evaluacin de
Ley de control del gasto (Canad), 71-72 programas (Canad), 80-82
Ley de convertibilidad (Argentina), 237, Oficina central de presupuesto (OCEPRE,
399-400 Venezuela), 347
Ley de cumplimiento presupuestario Oficina de la contralora general (GAO,
(BEA, Estados Unidos), 30, 33, 40-42 Estados Unidos), 26-27,44-47
Ley de desempeo y resultados del Oficina de gestin y presupuesto (OMB,
gobierno (GPRA, Estados Unidos), 31-33, Estados Unidos), 26-27, 31, 33-40
40-42 Oficina de planificacin (ODEPLAN,
Ley de directrices presupuestarias Chile), 281-283
(Brasil), 264-265 Oficina de presupuesto (BOB, Estados
Ley de empresas pblicas (Nueva Unidos), 26-28
Zelandia), 162-163 Oficina de presupuesto del congreso
Ley de fondos consolidados (Reino (CBO, Estados Unidos), 28-34
Unido), 96-97 Oficina del auditor general (OAG,
Ley de honestidad presupuestaria Canad), 67-68
(Australia), 148-149 Oficina del consejo especial (Privy
Ley de ingresos consolidados y auditora Council, Canad), 67-68
(Canad), 61-62 Oficina Nacional de Auditora
Ley del inspector general (Estados Argentina (AGN), 249-251
Unidos), 47-49 Australia (ANAO), 152-153
Ley de presupuesto del Congreso (CBA, Canad, 77-79
Estados Unidos), 28-29 Nueva Zelandia, 176-177
Ley de presupuesto equilibrado (Estados Reino Unido, 106,107-113
Unidos), 30-32 Suecia, 130-131
Ley de presupuesto y contabilidad Paquetes de decisin, 28-33
(Estados Unidos), 26 Parlamento, Vase tambin legislativo
Ley de reduccin del dficit (Estados Partido de accin nacional (Mxico), 336-
Unidos), 30-33 340
Ley de responsabilidad fiscal (Nueva Pasivos contingentes, 145-147, 174-175,
Zelandia), 166-167 388-390
Ley de responsables financieros (CFO, Plan anual de caja (Colombia), 307-308
Plan cruzado (Brasil), 260 Canad, 67-68; Reino Unido, 98-106;

Planificacin, 63-64,104-106 Suecia, 120-128; Australia, 143-144,

Poltica econmica, 13-16,93,173-174, 146-147; Nueva Zelandia, 169,171-
288-290, 393-412 174; industrializados, 223-224; Brasil,

Polticas 263-264; Colombia, 308-309; general,
coordinacin de, 210-211, 330-332 402-403, 442-443
diseo de, 431-433 de ingresos, 65
Precios Recursos
estabilidad de, 13-16, 98-104, 399- asignacin de, 383-385, 393-399,
402,409-412 443-446
testigo, 248 asignacin especfica de, 383-385
Preferencia de los votantes, 393-395 Remit Vase tambin techos
Presupuesto Resea de erogaciones pblicas (PES,
base cero, 29, 63-64, 189-190 Reino Unido), 91-93
base devengado, 96-97, 304 Secretara de control y desarrollo
de insumes, 106, 189-190,207-210, administrativo (SECODAM, Mxico),
416-418 332-335
de produccin, 416-418 Seguimiento
flexibilidad, 40-42,407-409,425-426 Argentina, 249-251
ejecucin, 245-246, 351-352, 366, Australia, 152-153
441 Brasil, 270-272
equilibrado, 30-33 Canad, 62-68, 77
integralidad, 377-391 Chile, 291-292
por programas: Estados Unidos, 26- Colombia, 317-319
29; Canad, 62-64; Suecia, 120-122; Espaa, 197-198
Australia, 137-138; Espaa, 189-190; Estados Unidos, 44-47
Venezuela, 347, 353-354; general, general, 424-425
398-399 Mxico, 332-335
por resultados: Estados Unidos, 26- pases industrializados, 219-221
28; industrializados, 207-210; pases latinoamericanos, 367-370
general, 416-417 Reino Unido, 109-11
preparacin: Estados Unidos, 34-39; Suecia, 131-132
Canad, 68-71; Nueva Zelandia, 163- Seguridad social
165, 168; Espaa, 190-192; Argentina, 236-238
industrializados, 215-217; Argentina, Australia, 148-149
243-245; Brasil, 262-265; Chile, 281- Brasil, 264-266, 273
283; Colombia, 301-308; Venezuela, Colombia, 308-309
349-351 Espaa, 192-194
programacin, 64-66, 212, 365-366, Estados Unidos, 40-42
442-443 general, 377-380, 390-391, 446-448
universalidad y unidad, 3-6, 190-192, industrializados, 211-215
208, 272-274, 284, 307, 377-380 Suecia, 123-127
Primer Ministro Senado
Australia, 138-140 Australia, 138-143
Canad, 61-62, 66-67 Brasil, 263-265
Espaa, 190-192 Chile, 281,289-291
Nueva Zelandia, 159-160 Colombia, 301
Reino Unido, 89-90, 94-95 Espaa, 191-192
Suecia, 119-120, 123 Estados Unidos, 35-38
Principal agente, teora del, 18-20 Venezuela, 348-351
Proyecciones Sindicatura General de la Nacin
de gastos: Estados Unidos, 42-44; (SIGEN, Argentina), Vase tambin
476 ndice de temas
control interno, Argentina Reino Unido, 93-94, 106-107

Sistema de poltica y gerenciamiento del Espaa, 197-198

gasto (PEMS, Canad), 64 Argentina, 236-238, 248, 250
Sistema integrado de administracin Brasil, 270-272

financiera (SIAFI, Brasil), 267-268 Mxico, 333-334
Sistema integrado de informacin latinoamericanos, 370-371
financiera (SIDIF, Argentina), 239-240 general, 417, 445
Superintendencia nacional de control Tribunal de Cuentas
interno y contabilidad (SUNACIC, Argentina, 229-234, 239-240
Venzuela), 353-354 Brasil, 258, 268-272
Techos Chile, 281-283
Estados Unidos, 40-42 Colombia, 299-300
Reino Unido, 100 Espaa, 196-200
Suecia, 122-127 Mxico, 325-327
Espaa, 192-194 Venezuela, 345-348
Argentina, 245 Unidad de Referencia Ornamentaria
Brasil, 267 (URO, Brasil), 266
Mxico, 327-328 Utilidad
Tesorera/Tesoro funcin de, 3
Argentina, 229-232 comparaciones interpersonales de, 3-6
Australia, 138-140, 144-146 Valor por dinero (VFM), 71-72, 79-80,
Brasil, 267-268 96-97, 106-113, 130-131, 219-223
Canad, 61-62, Vase tambin Voto/ votante
consejo del tesoro preferencias de, 6-10, 394-395,416-
Chile, 287-288 429
Estados Unidos, 34-39 tpico, 6-10
N.Zelandia, 172-173 Westminster system, 89-90
Reino Unido, 91-93, 96-97, 104-106
Venezuela, 351-352 Autores
Tesoro, consejo del, Vase tambin Arrow, Kenneth, 4
consejo el tesoro(Canad) Black, Duncan, 6
Transparencia, 139-140, 148-149,224- Buchanan, James, 6
225, 292-294, 446-448 Downs, Anthony, 6
Tratado de Maastricht, 194-195,403-405 Harberger, Arnold C, 5
Tres "D", 440 Musgrave, Richard, 4, 11-12
Tres "E" Olson, Mancur, 6-7
Estados Unidos, 47-48 Tullock, Cordn, 6
Canad, 79-80

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PARTE I - UNA REVISIN DE LA TEORA PRESUPUESTARIA

PARTE II - LA EXPERIENCIA DE LOS PASES INDUSTRIALIZADOS

PARTE III - LA EXPERIENCIA DE LOS PASES LATINOAMERICANOS

PARTE IV - EXAMEN COMPARATIVO DE LAS DIVERSAS EXPERIENCIAS

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PARTE I. UNA REVISIN DE LA TEORA PRESUPUESTARIA

PARTE II. LA EXPERIENCIA DE LOS PASES INDUSTRIALIZADOS

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9. La experiencia de los pases industrializados: recapitulacin 207

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PARTE III. LA EXPERIENCIA DE LOS PASES LATINOAMERICANOS

14. Mxico 325

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PARTE IV. EXAMEN COMPARATIVO DE LAS DIVERSAS EXPERIENCIAS

Indicadores de desempeo 425

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9.3 Control interno 218

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la sociedad persiguen, pero si solo se puede reformar en el margen, se

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Discusion de las teorias centrales

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La maximizacin del bienestar

El anlisis presupuestario tiene en este enfoque un marco, en principio

composicin pueden estudiarse en trminos econmicos, procurando ver

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