Derecho Constitucional PDF

Alejandro Silva : Bascunan TRATADO DE DERECHO CONSTITUCIONAL TOMO VII CONGRESO NACIONAL La funcion legislativa Editorial Juridica de ChileNinguna parte de esta publicaci6n, incluido el disefio de ta cubierta, puede ser reproducida, almacenada © transmitida en manera alguna ni por ningtin medio, ya sea eléctrico, quimico, mecanico, éptico, de grabacién o de fotocopia, sin permiso previo del editor. Primera edicién, 1963 Segunda edicién, 2000 ‘© ALEJANDRO SILVA BASCUNAN © EDITORIAL JURIDICA DE CHILE Av. Ricardo Lyon 946, Santiago www juridicadechile.com ‘www editorialjuridica.cl Registro de Propiedad intelectual Inscripcién N° 115.773, aio 2000, Santiago - Chile. e100 ¢ poles enelimes et sats de 2000 IMPRESORES: Salesianos S.A. IMPRESO EN CHILE / PRINTED IN CHILE ISBN DE LA OBRA COMPLETA 956-10-1176-X ISBN 956-10-1314-2CONGRESO NACIONAL MATERIAS DE LEY (Arts. 60 y 61) 1. El epigrafe llama a detenerse, al comienzo del examen del contenido del parrafo, en la significacién que en él alcanza el vocablo ley. Explicamos cé6mo dentro de la amplisima plurivocidad del término, el constitucionalismo moderno ha tendido a dar pri- macia ~entre los varios conceptos que al amparo del sustantivo se pueden expresar- a la acepcién que tiene por leyes las nor mas juridicas escritas, positivas, promulgadas, que establecen preceptos abstractos, generales, predeterminados, permanentes y principales. Atribuyendo a dicha palabra tal sentido puede analizarse la ley desde el triple punto de vista organico y funcional, material o sustantivo y formal o adjetivo (tomo I, N° 249). La definicién que de la ley da el Cédigo Civil, en cuanto la entiende como “declaracién de la voluntad soberana que mani- festada en la forma prescrita por la Constituci6n manda, prohibe o permite” (art. 1°), no coincide con la acepcién que reviste cuando la Constitucién trata de las materias de ley en este parrafo. Afirma la descripci6n que hace nuestro Cédigo la juridicidad y formalidad del concepto, pero no describe con claridad su sustancia y omite su origen organico y su misién funcional. Desde luego, si en el procedimiento de reforma de la Carta interviene el Congreso Nacional, como integrante del Poder Constituyente, ello lo hace segtin un régimen sustantivo y adje- 78 TRATADO DE DERECHO CONSTITUCIONAL tivamente diferente, consagrado en el capitulo XIV de la Ley Fundamental, aun cuando algunas reglas del parrafo en estudio le son aplicables. Sobre la base de la referencia teérica precedente y de la definicién dada por el Cédigo Civil, podemos encaminarnos a precisar el alcance que cabe conceder a la palabra ley cuando se la usa para definir las materias que han de regirse por norma juridica de tal categoria. Pertenece el parrafo en examen al Titulo V: Congreso Na- cional, y ello basta para concluir desde luego que, aun cuando puedan calificarse también los decretos leyes como normas juridicas de vigor semejante al de la ley -desde que no deri- van del Congreso sino que surgen fuera de él, en periodos en que las Camaras no funcionan y al margen de la normalidad constitucional~ no se refiere, por cierto, a ellos cuando se trata de las materias de ley (véanse tomos I, N* 249; III, N° 217; TV, N° 112). Lo que acabamos de afirmar tiene valor no obstante el paralelismo sustancial de ambos tipos de reglas, debido justamente a la similitud y repercusién de sus contenidos preceptivos. No emanan tampoco del Congreso sino de una u otra Cama- ra los reglamentos internos de estas corporaciones, que proveen a su mejor funcionamiento organico dentro de la Constitucién y de la ley, y por ello, aunque participen de sus caracteres por su generalidad y abstracci6n, no se comprenden sus reglas en el andlisis de las materias de ley, sin olvidar la influencia que tienen en la gestacién de los preceptos de tal rango. No emanan, por otra parte, del Congreso Nacional, sino del Presidente de la Republica, los reglamentos supremos que contengan normas generales; y por ello quedan asimismo fuera de la normativa de este parrafo. Ha de contener igualmente reglas generales el reglamento del Consejo de Seguridad Nacional (art. 96, inc. 3°), dictado por esta instituci6n y no por el Congreso, motivo por el cual ellas quedan fuera del ambito de las materias de ley. Provienen, entretanto, de los tribunales superiores del Po- der Judicial los autos acordados (art. 79, inc. 1°), dictados éstos dentro de su responsabilidad econémica, destinados a facilitar el mejor despacho de la tarea jurisdiccional, sujetos sustancialmente al marco de la Constituci6n y de la ley. Con mayor raz6nCONGRESO NACIONAL, 9 no presentan el caracter de ley los autos acordados que deriven del ejercicio de la atribucién de que dispone el Tribunal Califi- cador de Elecciones, segtin el art. 12 de la ley 18.460 (véase tomo IV, N® 207), ni los que emanen de decisiones del Tribunal Constitucional, ejerciendo la facultad que le otorga el art. 90 de la ley 17.997. Tampoco revestiran las caracteristicas de la ley las reglas que dicte el Fiscal Nacional dentro de lo que dispone el art. 80 I, intreducido por la reforma constitucional contenida en la ley 19.519, de 16 de septiembre de 1997, segtin el cual: “El Fiscal Nacional tendra la superintendencia directiva, correccional y econémica del Ministerio Ptiblico, en conformidad a Ia ley organica constitucional respectiva”. Tienen, en fin, valor y gran fuerza juridica en amplios sectores de la economia las resoluciones de caracter general acordadas por el Consejo del Banco Central, instituci6n aut6énoma de caracter constitucional, adoptadas en el ejercicio de las facultades que, de acuerdo con los arts. 97 y 98 de la Carta, le otorga la ley N® 18.840, organica de la autoridad monetaria. La determinaci6n tocante al aspecto en el cual se vincula el concepto de ley con los tratados internacionales es materia que se dilucida extensamente mas adelante (véanse N* 153 a 188). 2. La concepcién de ley acogida en el derecho positivo y difun- dida en las democracias occidentales que obedecen al pensa- miento politico predominante desde los siglos XVII y XVII, esta influida tanto por las doctrinas contractualistas y de la soberania absoluta de la voluntad general -concretada en las decisiones omnipotentes de la mayoria de los representantes elegidos por el pueblo- como por la teorfa de la separacién de los poderes publicos. De esta doble raiz, esencialmente contradictoria, surge la necesidad de armonizar visiones discrepantes, porque la soberania absoluta del Parlamento conduce a privar de los requisitos de seguridad, estabilidad y certeza la funcién del Ejecutivo que le permita cumplir su indispensable tarea de encaminar con tenacidad, continuidad y firmeza al cumplimiento de las resoluciones adoptadas por el legislador. Tal es la razon de que las Constituciones escritas tiendan a incluir preceptos dirigidos a fijar el ambito de la esfera legislati-a You have either reached 2 page thts unevalale fer vowing or reached your ievina tit for his book.constituido o derivado consagrado en ella- y, por otro, el de las funciones especificamente confiadas por la Carta Fundamental a otros 6rganos. Sd6lo puede, entonces, ordenarse por ley en las materias que la Carta Fundamental precepttia que de ese modo se rijan, pero, ademas, el legislador esta facultado para pronunciarse también por esa via sobre cualquier asunto que no impli- que atropello a la Carta Fundamental y a las atribuciones confiadas a otras autoridades” (ob. cit., pag. 151). 3. La funcién legislativa, entendiendo como tal la facultad de generar normas juridicas que tengan conjuntamente los requisitos que en doctrina se han precisado, se confia en la actual Carta a un sistema constituido por una pluralidad de érganos, a los cuales, respectivamente, se les encomiendan distintas fases del proceso. La funcion legislativa se cumple, en efecto, mediante la ac- tuaci6n de los siguientes 6rganos integrantes del sistema: a) Congreso Nacional La naturaleza, amplitud y trascendencia de la misi6n confiada al Congreso en la funci6n legislativa se describe en toda su proyecci6n en el ya comentado art. 42: “El Congreso Nacio- nal se compone de dos ramas: la Camara de Diputados y el Senado. Ambas concurren a la formaci6n de las leyes en conformidad a esta Constitucién...”. Si el parrafo de “Formacién de la ley” figura en el Capitulo V, consagrado al Congreso Nacional, sabemos que el legislativo no es poder exclusivo suyo, ya que reviste tal funcién en lo esencial un 6rgano complejo, compuesto por el Presidente de la Republica y por las dos Camaras, sin perjuicio de los otros 6rganos y roles que, como veremos, influyen asimismo en la formaci6n y sustancia de la preceptiva de ta! caracter. b) Presidente de la Repiblica EI Presidente de la Reptiblica es un poderosisimo érgano colegislador, en raz6n de las diversas y relevantes intervencio- nes que se le encomiendan, directa o indirectamente, en el curso del proceso legislativo. Este papel sobresaliente se expresa, en efecto, en tan numerosas facultades, como son: iniciativa propia extendida a todas las materias de ley (art. 62, inc. 1°); iniciativa exclusiva en determinadas materias de tal naturaleza12 ‘TRATADO DE DERECHO CONSTITUCIONAL, (arts. 62, ines. 3° y 4° y 64, inc. 1°); facultad de dictar en algunas materias disposiciones con fuerza de ley cuando, a peticién del propio Jefe del Estado, lo autoriza el mismo legislador (arts. 32, N° 3 y 61, inc. 1°); convocatoria a legislatura extraor- dinaria (art. 52); participaci6n a través de sus Ministros en los debates que tengan lugar en el Parlamento (art. 37); represen- tacién de la urgencia en el despacho de la leyes (art. 71); for- mulacién de observaciones a los proyectos aprobados por ambas Camaras (art. 70, inc. 1°); sancién de las leyes despachadas por el Congreso (art. 72, inc. 1°); y, luego de sancionadas, promulgacion de ellas (art. 72, inc. 2°) y publicacién de las promulgadas (art. 72, inc. 3°). Ya practicamos un minucioso catalogo de la funcién colegisladora del Jefe del Estado cuando clasifica- mos las atribuciones especiales suyas indicadas en el art. 32 (véa- se tomo V, N® 48). Se explica asi que el N* 1 del recién citado precepto enun- cie como atribuci6n especial del Presidente: “Concurrir a la for- maci6n de las leyes con arreglo a la Constituci6n, sancionarlas y promulgarlas”. c) Contraloria General de la Repriblica Las atribuciones que en relaci6n con los decretos con fuerza de ley se entregan al organismo contralor son relevantes y se determinan en los arts. 61, inc. 5° y 88, inc. 2° y en relacién al art. 82, N° 3 e inciso séptimo de éste. d) Tribunal Constitucional Ejerce el control previo de constitucionalidad de las leyes interpretativas y de las orgdnicas constitucionales (art. 82, N° 1), decide las cuestiones de constitucionalidad que se presenten en la tramitaci6n de los proyectos de ley y en la aprobacién de los tratados internacionales (art. 82, N° 2), resuelve las cuestiones de esa misma indole que se promuevan respecto de los decretos con fuerza de ley (art. 82, N® 3), se pronuncia sobre reclamos que se presenten si no se promulga una ley, cuando se deba disponer 0 se promulgue un texto diverso al que constitucionalmente corresponda (art. 82, N° 5). Este conjunto de atribuciones, atendiendo sdlo a la naturaleza intrinseca de su competencia, coloca al Tribunal Constitu- cional en la posibilidad de llegar a convertirse en poderoso y eficaz colegislador. Dependera, en mas alto grado que en susCONGRESO NACIONAL, 13 propias facultades, del modo, extensi6n, oportunidad y prudencia con que las ejerza, que su influencia en la sustancia de la funcién legislativa resulte beneficiosa o de tal modo preponde- rante que transforme nuestro sistema constitucional en una forma de gobierno de los jueces, en el caso de los magistrados de esa maxima jurisdiccién. Mayores reflexiones sobre cuesti6n de tanta trascendencia brotaran en el curso del anilisis especifico del estatuto del propio Tribunal y del mecanismo de reforma de la Carta, tal como de la apreciaci6n final sobre nuestro sistema constitucional. e) Corte Suprema Debe ser ofda previamente en la modificaci6n a la ley organica constitucional relativa a la organizacién y atribuciones de los tribunales —art. 74, incs. 2° a 7°, segtin texto fijado por la ley 19.597, de 14 de enero de 1999-, y declara la inaplicabilidad de los preceptos legales inconstitucionales (art. 80). Puede afirmarse, en sintesis, que, entre nosotros, en cuanto se permite en 1925 y se refuerza en 1980 la facultad de la Corte Suprema de declarar en casos especificos la inaplicabilidad de leyes promulgadas por pugnar con la Carta y con mayor raz6n desde que en 1970 se crea y en 1980 se ratifica el Tribunal Constitucional -dandole las amplisimas atribuciones ya anota- das-, la soberania legislativa del Congreso ha desaparecido en la institucionalidad contemporanea. 4. La actual Constitucién comienza su art. 60 ordenando que “sélo son materias de ley” las que indica y cabe advertir que “sélo” significa “inicamente”, con lo que rechaza la posibilidad de atribuir tal calidad a normas que versen sobre asuntos ajenos a la enunciacién, la cual pretende ser categ6rica, aun cuando, como lo veremos, en la realidad tal circunstancia no sea del todo efectiva. Alteracién tan sustancial tuvo su origen en la sugerencia, emanada del senor Bertelsen en la Comisién Ortizar, de introducir lo que llam6 “Legislaci6n Residual del Presidente de la Republica”, entendiendo como tal la producida cuando se le- gisla por via administrativa en todo aquello que no esta entregado a la ley (sesin 319, pag. 1662). Luego, en el debate que se produjo en ese cuerpo, tocante a la posibilidad de crear “leyes reglamentarias”, los comisionados Bulnes y Bertelsen tuvie-MM TRATADO DE DERECHO CONSTITUCIONAL, ron en cuenta el sistema francés, en el cual las materias de ley estan senaladas asimismo de modo taxativo en la preceptiva fundamental (sesién 320, pags. 1670 y 1671). En la sesién 344 (pag. 2077) se encomend6 a los sefiores Bertelsen y Lorca el estudio de las materias de ley; dando cuenta de dicho estudio, el senor Bertelsen fundaments, en la sesién 355, el cambio que propiciara (pag. 2278). En las sesiones 358 y 414 se enuncia- ron, tomando como base el informe que elaboraran los sefores Lorca y Bertelsen, las diferentes materias de ley (pag. 2332 y siguientes y pag. 3528). A sugerencia del sefior Bertelsen se aprueba la expresi6n “sdlo son materias de ley”, que antecede- ria a la enumeraci6n pertinente (sesi6n 417, pag. 3646). El informe de la Comision Ortizar, propiciando el cambio propuesto, explica: “..,.hemos introducido una modificaci6n sustancial en lo que dice relacion con el ambito legislativo, esto es, con las materias que deben ser necesariamente objeto de ley, sustituyendo el sistema del dominio legal minimo que establecia la Carta de 1925, por el del dominio legal maximo, cambio al cual atribuimos una trascendental importancia juridica y practica”. “Expresado en otros términos, la Constitucién anterior se limitaba a sefialar las materias que necesariamente debian ser objeto de ley, pero no impedia que el legislador pudiera extender la accion legislativa a otras, aun cuando muchas veces, por su naturaleza, debieran ser objeto de la potestad reglamentaria del Presidente de la Reptiblica.” “El concepto de una administracién moderna, agil y expedita exige hoy dia contemplar el criterio diametralmente opues- to, esto es, precisar taxativamente las materias que s6lo pueden ser objeto de ley y dejar entregadas las demas exclusivamente a la potestad reglamentaria, y ello sin perjuicio de mantener la delegacion de facultades que sobre determinadas materias, principalmente de orden administrativo, financiero y econémico puede hacer el Congreso en el Presidente de la Reptiblica.” Es de advertir que el Consejo de Estado se opuso al reemplazo de la férmula utilizada por la Carta de 1925, por cuanto, segtin explica en su informe, el enunciado “usado en el texto de la Comisién: sélo son materias de ley, era inconveniente y peli- groso. Inconyeniente, porque no se divisa motivo para modificar formulas que jams ocasionaron problemas ni se prestarona You have either reached 2 page thts unevalale fer vowing or reached your ievina tit for his book.16 TRATADO DE DERECHO CONSTITUCIONAL 6. Mediante la locuci6n “sdlo son materias de ley”, el constituyente quiso, pues, prohibir al legislador disponer por tal via en todo asunto respecto del que no exista un llamado expreso de la Carta a hacerlo. Cierto es que, como en las constituciones precedentes, hay materias de ley no explicitamente recogidas en la enumeracién pero, por otra parte, en varias de las enunciadas en el art. 60 las redacciones usan expresiones de notable amplitud, como por ejemplo, “las que son objeto de codificacién sea civil, comer cial, penal u otra” (N® 3); “las materias basicas relativas al régi- men juridico laboral, sindical, previsional y de seguridad social” (N° 4), y “toda otra norma de cardcter general y obligatorio que estatuya las bases esenciales de un ordenamiento juridico” (N® 20). Ahondando en esta puntualizaci6n, no puede olvidarse, en efecto, que, en cuanto al N° 33, si “codificar” es “hacer o formar un cuerpo de leyes metédico y sistematico”, ello no define la naturaleza ni prescribe la jerarquia de lo que se incluye en tal cuerpo. De igual modo, la formula “materias basicas” usada en el N° 4, alude a la principalidad de la ordenacion, pero no com- promete en absoluto la sustancia del asunto mismo, ya que se trata de una simple apreciaci6n de la relevancia de ésta. En fin, respecto del N® 20, la mencién “de cardcter general y obligatorio” es simple reconocimiento de las cualidades de toda norma juridica, pero nada precisa sobre el objeto de su preceptiva, y al indicar “bases esenciales de un ordenamiento juridico” se emplea también una férmula que solo senala cualidad o caracte- ristica, pero no la sustancia ordenativa. 7. Es evidente que aquello que debe ordenarse s6lo mediante ley, no puede disponerse de otro modo, ni por el Parlamento ni por ningtin otro Grgano. El llamado a la ley importa exclu- si6n que deja fuera a cualquiera otra autoridad de la facultad de estatuir en tales asuntos, so pena de realizar un acto de por si nulo (art. 7°). Menos podrian los 6rganos colegisladores pronunciarse sobre materias que el constituyente ha entregado a la competencia de otras autoridades. Asi, no se permitiria al legislador, por ejemplo, calificar elecciones parlamentarias 0 juzgar causas ci- viles o criminales o aprobar tratados, ya que dichas atribucio-CONGRESO NACIONAL 7 nes competen respectivamente al Tribunal Calificador, al Poder Judicial y al Congreso (arts. 84, 73 y 50, N° 1). Tales determinaciones de los colegisladores, por quedar fuera de su Grbita, serian igualmente nulas. Si al legislador corresponde pronunciarse en materia de ley, ninguna otra autoridad, por alta que sea su jerarquia, puede disponer en su campo, no s6lo para establecer la norma sino para modificarla, suspenderla o derogarla. 8. La funcién del legislador no se reduce, por lo demas, a la dictacién, reforma o derogacién de la regla, sino que, asimismo, como expresa el art. 3° del Cédigo Civil, “sdlo toca al legislador explicar o interpretar la ley de un modo generalmente obligatorio”. A ningiin otro érgano compete, pues, tal tarea. Los tribunales en sus resoluciones pueden explicar o interpretar la ley, pero tan s6lo tratandose del caso sometido a su conocimiento y fallo, para que, ajustandose a esa interpreta- ci6n, se rijan las partes que ante ellos litigan, pero no con alcance obligatorio para quienes estan al margen del litigio. Con alcance general tampoco puede, verbigracia, la Cama- ra de Diputados interpretar la ley, al fiscalizar, por ejemplo, los actos del Gobierno, ni el Senado cuando evacua dictémenes a requerimiento del Presidente de la Republica (arts. 48, N° 1 y 49, N° 10). Tal doctrina fue reconocida en informe de la Comisién de Constitucién, Legislacién y Justicia del Senado, aprobado por la unanimidad de la Corporacién el 30 de noviembre de 1948 y, antes, en la Camara de Diputados, al concordar también en el dictamen de su respectiva Comisién el 7 de noviembre de 1945. 9. Aquello que, conforme a la Constitucién, ha de definirse necesariamente mediante ley, no puede, evidentemente, ordenarse a través de otro tipo de reglas de derecho, como, por ejemplo, por medio de acuerdos del Congreso, de las Camaras o del Congreso Pleno, o en yirtud de érdenes del Ejecutivo que se contengan en reglamentos supremos. Si el Presidente de la Republica dictara disposiciones en materias propias de ley en un reglamento, circular, instruccién,18, ‘TRATADO DE DERECHO CONSTITUCIONAL etc., ellas carecerian de eficacia juridica en raz6n de su pugna con la Carta Fundamental. En el hecho, pueden dictarse esas ordenaciones inconstitucionales del Ejecutivo; ello puede ocurrir en la practica, por ejemplo, por descuido del sistema pre- ventivo a cargo de la Contraloria General de la Reptiblica o por inadvertencia 0 por proposito deliberado del administrador, re- velado éste mas abiertamente cuando ha recurrido al decreto de insistencia. Para prevenir tales vulneraciones del ordenamien- to juridico, la actual Carta atribuye a las Camaras la facultad de presentar un requerimiento ante el Tribunal Constitucional, dentro de los treinta dias siguientes a la publicacién o notificacién del decreto supremo que contenga materias que pudieran estar reservadas a la ley seguin el mandato del art. 60 (art. 82, N° 12€ inc. 16) (véase tomo V, N* 84 a 87). Lo que afirmamos no olvida el valor juridico que cabe reconocer a la costumbre, aunque, como dice el art. 2° del Codigo Civil, “la costumbre no constituye derecho sino en los casos en que la ley se remite a ella”. Sin perjuicio de la responsabilidad que pudiera hacerse efectiva por el Parlamento en el Presidente de la Reptiblica o en el respectivo Ministro, a través del juicio politico, por infraccién de la Carta (art. 48, N® 2, letras a) y b), la nulidad del acto realizado se produce de pleno derecho (arts. 6 y 7) y su declaraci6n puede solicitarse por el particular afectado al 6rgano competente de la jurisdicci6n ordinaria, segtin lo preceptia el art. 38, inc. 2°, reformado en virtud de la ley 18.825, de 17 de agosto de 1989. En todo caso, cualquier tribunal, de la jurisdicci6n que sea, esta habilitado para desconocer la eficacia juridica de una norma que, debiendo haberse contenido en una ley, no ha sido, sin embargo, dictada segtin la forma de ésta. Tal facultad deriva de la obligaci6n que asiste a todo 6rgano jurisdiccional de resolver los conflictos que se presenten a su decisién, conforme al sistema de jerarquia normativa sobre el que esta fundado nuestro ordenamiento juridico. 10. Es conveniente determinar cual es en nuestro sistema la posicion juridica de los contratos que las partes celebran al amparo de la libertad que el ordenamiento juridico les asegura. Las personas privadas, naturales 0 juridicas, estén faculta- das, en ejercicio de la autonomia de la voluntad que el derechoCONGRESO NACIONAL 19 privado reconoce a los particulares, para dar nacimiento a normas juridicas que son obligatorias exclusivamente para quienes las pactan. Tales acuerdos pueden contenerse en convenciones 0 contratos libremente estipulados o formalizados, ajustandose, cuando proceda, a las bases que numerosas leyes especiales fi- jan en materias especificas. Ahora bien, conforme al art. 1545 del Codigo Civil: “Todo contrato legalmente celebrado es una ley para los contratantes, y no puede ser invalidado sino por su consentimiento mutuo 0 por causas legales”. La asimilacién que hace el precepto transcrito de los contratos a la ley, da a este vocablo un sentido diferente del que tiene cuando se refiere a una norma positiva; slo la consagra para atribuirles ciertos efectos similares a los de la ley, como son su fuerza coactiva o la procedencia de interposicién de un recurso de casacién en el fondo, el cual, conforme al art. 767 del Cédigo de Procedimiento Civil, procede contra sentencia pronunciada con infraccién de ley. Se entiende que en el precepto recién citado no sdélo se comprenden las normas constitucionales o legales sino incluso aquellas derivadas de los acuerdos de los particulares, exigibles slo por ellos. Al reconocer la “ley del contrato” se atribuyen a los compromisos nacidos de los acuerdos de los particulares las mismas caracteristicas de toda norma juridica; ellos crean derechos subjetivos con andlo- gas cualidades de las que gozan aquellos que se originan en las normas positivas, como son alteridad, obligatoriedad, coercibi- lidad, coactividad, etc. 11. Conviene considerar que se pueden clasificar las materias de ley senaladas en el art. 60 en las siguientes categorias: a) Desde el punto de vista sistemdtico: organicas constitucionales (N® 1); comunes u ordinarias previstas en preceptos disemi- nados a lo largo de la Constituci6n (N° 2); de iniciativa exclusiva del Presidente de la Republica (N° 14). Dada la naturaleza que atribuimos a este grupo, el comentario pertinente de las normas que cabe entender incluidas en é1 se ird desarrollando oportunamente a lo largo de la exposici6n. b) De cardcter general: objeto de codificacién civil, comercial, procesal, penal u otra (N° 3); relativas al régimen juridico labo-20 ‘TRATADO DE DERECHO CONSTITUCIONAL, ral, sindical, previsional y de seguridad social (N° 4); toda otra norma de caracter general y obligatorio que estatuya las bases esenciales de un ordenamiento juridico (N* 20). Tal como respecto del grupo anterior, en orden al comentario se habra de entender con el mismo alcance que precisamos en la observaci6n precedente. c) De indole administrativa: las de divisi6n politica y administrativa del pais (N® 11); las que regulen honores publicos a los grandes servidores (N® 5); las que concedan indultos generales y amnistias o fijen normas generales para otorgar los indultos particulares y las pensiones de gracia (N* 16); las que determi- nen la ciudad en que debe residir el Presidente de la Reptbli- ca, celebrar sus sesiones el Congreso y funcionar la Corte Suprema y el Tribunal Constitucional (N* 17); las que fijen las bases de los procedimientos que rigen los actos de la adminis- tracién ptiblica (N° 18); las que regulen el funcionamiento de loterias, hipédromos y apuestas (N® 19); las que modifiquen la forma o caracteristicas de los emblemas nacionales (N° 6). Siguiendo la sustancia de la materia respectiva, el analisis de cada uno de los puntos de la enumeraci6n se practicara al estudiar el tema pertinente. Dada la particularidad del objetivo de los indultos y de las amnistfas, el asunto lo analizaremos en forma especial mas adelante en raz6n de la autonomia que reviste. d) Las de materias militares: fijacién de las fuerzas de aire, mar y tierra que han de mantenerse en tiempo de paz o de guerra y normas sobre entrada de wopas extranjeras y salidas de tropas nacionales fuera del territorio chileno (N* 13); decla- raci6n de guerra (N° 15). El andlisis de las materias de este grupo se contendra en el estudio de los Capitulos X y XI de la Carta. e) Economia y finanzas: contratacién de empréstitos (7) y (9); celebraci6n de cualquier clase de operaciones que puedan com- prometer el crédito o responsabilidad financiera del Estado, sus organismos 0 municipalidades (N® 8); normas sobre enajena- ci6n de bienes del Estado o de las municipalidades y sobre su arrendamiento o concesién (10); normas que sefalen el valor, tipo y denominacién de las monedas y el sistema de pesos y medidas (N° 12).CONGRESO NACIONAL 21 Se vinculan esos asuntos legislativos a temas que se trataron en el capitulo sobre las bases constitucionales de la organiza- cién presupuestaria, financiera y tributaria (tomo V, N* 119 a 150). 12. El senor Guzman planted en la Comisién Ortizar la conveniencia de facultar al Presidente de la Repiiblica para que, a través de una norma transitoria, pudiera derogar o modificar mediante decreto las disposiciones que se hubieren dictado con anterioridad a la entrada en vigencia de la Carta y que incidie- ran en asuntos que, segtin ésta, vinieran a quedar fuera del Ambito legislativo (sesion 409, pag. 3388). En el anteproyecto originado en la Comisién Ortizar se propuso en efecto, como disposicién 11* transitoria, la siguiente norma: “E] Presidente de la Reptiblica podra ejercer la potestad reglamentaria, de acuerdo a las atribuciones que le confiere esta Constitucién, respecto de las materias comprendidas en ella, aun cuando hayan sido objeto de leyes que se encuentren actualmente en vigor”. El Consejo de Estado y la Junta de Gobierno no acogieron la proposicién. Es lamentable la ausencia de un precepto que hubiera tenido el alcance que el comisionado Guzman proponia, porque, si es indudable que continua el vigor de la ley anterior aun des- pués de promulgada la nueva Carta, surge, no obstante, la duda de si su modificaci6n o derogacién posteriores han de decidir- se mediante ley 0, como creemos, a través de la potestad reglamentaria, alternativa por la que nos inclinamos, en atenci6n a que en tal eventualidad la materia esta ya colocada fuera de la funci6n legislativa. 13. Ayuda, a nuestro juicio a la mejor comprensién de la naturaleza de la funci6n legislativa distinguir los diversos tipos 0 clases de preceptos de ese rango que resultan definidos y regla- mentados en la Ley Fundamental. Tal diferenciaci6n nos deberia facilitar la apreciacién del alcance de otras normas de la misma Carta, como, por ejemplo, la del art. 80, que faculta a la Corte Suprema para declarar la inaplicabilidad de “todo precepto legal” contrario a la Constitu- ci6n, o la del inc. 2° del art. 82, que confia al Tribunal Constitu-a You have either reached 2 page thts unevalale fer vowing or reached your ievina tit for his book.CONGRESO NACIONAL. 3 constitucionales y en aras de la seguridad en cuanto al procedimiento legislativo aplicable en cada caso, de otra manera, cuando tengan que introducirse modificaciones al texto de una ley organica constitucional habra que determinar previamente, respecto de cada precepto legal, si él debe ser modificado a través del procedimiento prescrito para la ley orgdnica constitucional o bien, que la norma legal de reemplazo debera cenirse al procedimiento legislativo ordinario 0 a otro procedimiento especial. De acontecer lo senalado, situaci6n que se presentara ineludiblemente en el futuro, se producira un verdadero caos procedimental, puesto que habrd articulos, y aun incisos, com- prendidos dentro de un mismo texto legal, que tendran que aprobarse por distintos procedimientos legislativos” (La ley or ganica constitucional en la Constitucién Politica de 1980, Editorial Juridica de Chile, 1985, pag. 41). Varios fallos del Tribunal Constitucional admiten la coexis- tencia de preceptos organicos y comunes en un mismo cuerpo legal. Asi, por ejemplo, en la sentencia de 9 de septiembre de 1991 (rol 134), el Tribunal Constitucional sostuvo: “Que como resulta con claridad de los articulos 63 de la Constitucién Polt- tica y 39 de la Ley N* 17.997, Organica del Tribunal Constitu- cional, el caracter de ley organica constitucional o de ley de quorum calificado se asigna a determinadas normas legales en el sentido de preceptos especificos, de tal manera que, como este Tribunal Constitucional ha decidido de manera reiterada y permanente, dentro de un mismo cuerpo legal pueden coexis- tir y coexisten preceptos que tienen esa naturaleza junto con otros que constituyen simplemente leyes comunes. Es, pues, necesario analizar precepto por precepto para desentranar su ver- dadera condicién juridica” (cons. 2°). Numerosas sentencias del Tribunal Constitucional han declarado su incompetencia para ejercer el control de constitucionalidad respecto de normas comunes contenidas en un proyecto de ley organica. Con el objeto de dar publicidad a esos pronunciamientos, en sesién celebrada el 4 de noviembre de 1986, el 6rgano jurisdiccional adopto el siguiente acuerdo: “Publicar en el Diario Oficial, en forma permanente, junto con el texto de la ley que se ha remitido para su control, un certifi- cado redactado por el Secretario, en que conste la parte resolu- tiva de sus sentencias con indicacién de las normas que hana You have either reached 2 page thts unevalale fer vowing or reached your ievina tit for his book.CONGRESO NACIONAL, 25 15. B. Las leyes complementarias Son aquellas leyes comunes u ordinarias que, ajustadas, asimismo, como las anteriores, al proceso normal de su creacién, se diferencian de ellas por cuanto no estén mencionadas explicitamente en el art. 60 sino que figuran en otros preceptos de la Carta; en ésta se formula por el constituyente al legislador el encargo de promulgar textos en los cuales se contengan normas mas especificas y detalladas en determinado aspecto de la materia de que se trata. Hay en tales situaciones no s6lo autori- zaci6n sino mandato especifico destinado a completar la preceptiva constitucional, lo que ocurre si esa tarea no se ha confiado expresamente a una ley organica constitucional o de quérum calificado. Asi, por ejemplo, el inc. 2° del art. 10 dice: “La ley reglamentara los procedimientos de opcién por la nacionalidad chilena; de otorgamiento, negativa y cancelacion de las cartas de nacionalizacion, y la formacién de un registro de todos estos actos”; 0 el inc. 3° del N° 3 del art. 19 dispone: “La ley arbitrara los medios para otorgar asesoramiento y defensa juridica a quienes no puedan procurarselos por si mismos”, etc. 16. C. Leyes de quorum calificado Ordenadas categ6ricamente por el constituyente en alguno de sus preceptos, las leyes de quorum calificado se caracterizan porque, sometiéndose al proceso comuin de gestacién, se exige ademas para su aprobacién por las Camaras un requisito especial de quérum. Dispone, en efecto, el inc. 3° del art. 63, ya reformado por la ley 18.825, de 17 de agosto de 1989: “Las normas legales de quorum calificado se estableceran, modificaran o derogaran por la mayoria absoluta de los diputados y senadores en ejercicio.” Los asuntos en los cuales el constituyente prescribe este tipo de leyes, recaen ya en materia de garantias constitucionales, ya en preceptos de tipo organico. Disponen leyes de esta calidad los siguientes preceptos: arts. 9, inc. 2° y 17 N° 3 (conductas te- rroristas y su penalidad), 11, N° 3 (delitos contra la dignidad de la Patria o los intereses esenciales y permanentes del Estado); 17, inc. 2° (rehabilitaci6n de los condenados por delitos terro- ristas); 19, N® 1, inc. 3° (pena de muerte); 19, N° 12, inc. 6° (or- ganizacién y demas funciones y atribuciones del Consejo26 TRATADO DE DERECHO CONSTITUCIONAL Nacional de Televisi6n); 19, N° 21, inc. 2° (autorizaci6n al Esta- do para desarrollar o participar en actividades empresariales); 19, N® 23, inc. 2° (limitaciones 0 requisitos para la adquisicién del dominio de algunos bienes); 60, N° 7 (autorizacién para contratar empréstitos cuyo vencimiento exceda del término de duracién del respectivo periodo presidencial); 60, N° 16 (con- cesién de indultos generales y amnistias); 92, inc. 1° (control de armas); y 99, inc. 2° (modificacién de los limites de las regiones, creacién, modificacién o supresién de las provincias y comunas y fijacién de las capitales de regiones y provincias). Seguin el inc. 2° del art. 61, el Congreso no puede autorizar al Presidente de la Republica para dictar disposiciones con fuerza de ley en materias que deban ser objeto de leyes de quérum calificado. El quérum constitucional debera concurrir en cada una de las decisiones que se adopten en el curso de gestacién del proyecto encaminado a crear, modificar 0 derogar una ley de la especie en estudio, de modo que si no se ha contado con el cumplimiento del requisito y ha habido oportunidad de exami- narlo, el Tribunal Constitucional estaraé en condiciones de representar la omisi6n 0, una vez promulgada la ley, debera reconocerse su nulidad cuando y como corresponda. 17. D. Las leyes organicas constitucionales Es una forma de legislaci6n introducida en nuestra actual Carta que se inspira en la Constitucién de Francia de 1958 y se adopt6 después en la espafiola de 1978. Sobre ambos textos y acerca de la fundamentacién de esta especie legislativa hemos noticiado ya (tomo I, N® 89 y 251). Ha de dictarse esta clase de leyes en aquellos casos en los que determinado precepto de la Carta explicitamente lo indica y en relacion a las materias 0 asuntos especificos que el respectivo precepto constitucional también senala; deben ser aproba- das con un quérum especial; han de someterse necesariamente al examen previo del Tribunal Constitucional; y la facultad de dictarlas no puede derivar de delegacié6n por el legislador al Presidente. El estatuto constitucional de estas leyes se configura en los siguientes preceptos: “Las normas legales a las cuales la Consti- tuci6n confiere el caracter de ley orgdnica constitucional re-CONGRESO NACIONAL. 27 queriran, para su aprobacién, modificacién o derogacion, de las cuatro séptimas partes de los diputados y senadores en ejercicio” (art. 63, inc. 2°); es atribuci6én del Tribunal Constitucio- nal: “1° Ejercer el control de la constitucionalidad de las leyes orgdnicas constitucionales antes de su promulgacién” (art. 82, N® 1), “En el caso del ntimero 1°, la Camara de origen enviara al Tribunal Constitucional el proyecto respectivo dentro de los cinco dias siguientes a aquel en que quede totalmente tramita- do por el Congreso” (art. 82, inc. 3°); la autorizacién del Con- greso al Presidente de la Republica para dictar D.F.L. no puede extenderse “a materias [...] que deben ser objeto de leyes organicas constitucionales” (art. 61, inc. 2°). Las materias cuya determinaci6n se confia a leyes organicas constitucionales se contemplan en los arts. 18, 26, 27, 43, 45 y 47 (sistema electoral ptiblico); 19, N° 11, inc. 5° (ensenanza); 19, N® 15, inc. 5° (partidos politicos); 19, N® 24, inc. 71 (concesiones mineras); 41, N° 9 (estados de excepcién constitucional); 48, 71, inc. 2°, y 117, inciso final (Congreso Nacional); 74 (organizacién y atribuciones de los tribunales); 80 B (organizacion y atribuciones del Ministerio Puiblico); 81, inc. 7° (organizacién, funcionamiento, planta de remuneraciones y estatuto del personal del Tribunal Constitucional); 84 (organizaci6n y funcionamiento del Tribunal Calificador de Elecciones); 87 (Contraloria General de la Reptiblica); 94 (Fuerzas Armadas y Carabineros); 97 (Banco Central); 102, inc. 1° (Consejos Regionales); 105, inc. 3° (Conse- jo econdémico social provincial); 107, incs. 1°, 3°, 5°, art. 108, incs. 1° y 3° y art. 114 (Municipalidades). Al exponer las fuentes de nuestra constitucionalidad cita- mos las leyes organicas constitucionales promulgadas en cumplimiento de las normas pertinentes de la actual Carta (tomo III, N® 213). En la Comision Ortizar el sefor Bertelsen propuso imitar el sistema francés de leyes organicas sometidas al control previo del Tribunal Constitucional. En la sesin 344, con motivo de las dudas que expresara el seflor Ortizar acerca de la necesidad del trémite del control previo de constitucionalidad de dichos cuerpos normativos, el senor Bertelsen opin6 que “las leyes organicas complementarias 0 constitucionales son, en cierta manera, el desarrollo o la deduccién natural del precepto constitucional, el cual, a su juicio, debe ser breve, sencillo, cla-28 ‘TRATADO DE DERECHO CONSTITUCIONAL ro, de vasto alcance. Como la ley organica es el complemento indispensable de la norma constitucional es preciso, dice, que haya plena concordancia con esta ultima. Concluye que tal seguridad juridica de rango constitucional s6lo se puede lograr cuando el 6rgano contralor de la constitucionalidad emite un pronunciamiento definitivo sobre el particular. Juzga indispensable alcanzar las mayores garantias acerca de la racionalidad de la ley, en el sentido de ‘ordenacién racional dirigida al bien comin’, segtin la concepcién tomista, no tanto en quien la aprueba, que es la idea del voluntarismo, sino a través de al- guien que examine su fondo” (pag. 2080). Mas adelante, en la sesidn 353, el sefior Bertelsen volvié al punto, insistiendo en que “estima necesaria la revisi6n obligatoria por cuanto se trata de preceptos constitucionales que no pueden ser detallados en la Carta Fundamental por su excesiva extensién y respecto de los cuales no puede quedar duda alguna de que los érganos colegisladores se han ajustado a la Constitucién. Anade que es conveniente pensar en las multiples posibilidades que el inade- cuado desarrollo de las leyes complementarias ofrece para de- formar una Constituci6n...” (pag. 2220). En la sesién 359 (pag. 2357) se aprueba, como atribucién del Tribunal Constitu- cional, el control obligatorio de la constitucionalidad de las leyes organicas. La jurisprudencia del Tribunal Constitucional es variada y sustanciosa en el afan de definir los rasgos de esta especie legislativa en sus aspectos tanto materiales como organicos y formales: sintetizarla representa el comentario mas autorizado que puede hacerse a las normas que definen su régimen. Concepto a) “No se ha estimado necesario en nuestro sistema juridico definir el alcance conceptual de ley organica constitucional. Que- da por tanto al intérprete determinar en cada caso su contenido especifico diferenciindola, por una parte, de la preceptiva y de sus leyes interpretativas y, por la otra, de la ley comin. Esa tarea permitira establecer tanto dicho contenido imprescindi- ble como sus complementos indispensables, esto es, aquellos elementos que, légicamente, deben entenderse incorporados en el rango de esa determinada ley organica constitucional” (fallo de 26 de noviembre de 1981, rol N° 4, cons. 4°).(CONGRESO NACIONAL 29 b) En sentencia de 20 de mayo de 1997 (rol 255), el Tribu- nal expresé: “7° Que, si bien es cierto, nuestro ordenamiento constitucional no ha considerado necesario definir el concepto de ley orgdnica constitucional, resulta evidente que, de acuerdo con el sentido propio de esta clase de leyes [...] ellas sélo deben contemplar la estructura basica, el contenido substancial de la instituci6n que estan Ilamadas a regular, como también sus elementos complementarios indispensables, esto es, aquellos que, como lo ha indicado con anterioridad este Tribunal, légicamente deben entenderse incorporados en ellas”. Razin de esta legislacion c) En la sentencia de 18 de enero de 1990 (rol 91), el Mi- nistro sefior Maldonado, en voto disidente, expresd: “2. ...el objeto de estas leyes (organicas constitucionales) es regular determinadas materias que la propia Constituci6n ha sefialado taxativamente, con lo que pretende preservar el ideal de derecho contenido en la Constituci6n en forma mas eficiente, propen- diendo a proteger con mayor seguridad la institucionalidad juridica del pais. Las materias reservadas a estas leyes no pueden ser objeto de facultades legislativas y necesitan para su promul- gaci6n cumplir con el control previo de su constitucionalidad. De todo esto es posible concluir que, siendo estas leyes una excepcién a las leyes comunes, su interpretaci6n debe ser es- tricta y no pueden ser extendidas por analogia...”. Seguin el fallo de 8 de marzo de 1990 (rol 101), un articulo del proyecto en examen “tiene el caracter de norma propia de ley orgdnica constitucional s6lo en cuanto hace entrar en vigencia disposiciones de esa naturaleza contenidas en el proyec- to en anilisis” (cons. 7°). El Tribunal sostuvo, en sentencia de 20 de mayo de 1997 (rol 255): “5° Que, como es sabido, en algunos Estados, como es el caso de Francia y Espana, la Constitucién contempla, con el objeto de regular aspectos de importancia fundamental para la vida en sociedad, cuerpos legales dotados de caracteristicas especiales, los que en nuestro pais reciben la denominacién de leyes organicas constitucionales. Las leyes de esa naturaleza requieren para su aprobacién, modificacién o derogacién de un procedimiento mas rigido que aquel que es propio de las leyes comunes [...] Se pretende asi, por un lado, que las materiasa You have either reached 2 page thts unevalale fer vowing or reached your ievina tit for his book.CONGRESO NACIONAL buciones del Tribunal figura la de: ‘Ejercer el control de constitucionalidad de las leyes organicas constitucionales antes de su promulgacién...’, y no ordena que este control se efecttie sdlo respecto de las normas que sean propias de ley organica constitucional, sino sobre la totalidad del proyecto, a fin de establecer si sus disposiciones son 0 no constitucionales.” “2° Que este modo de pensar lo corrobora el articulo 35 de la ley N° 17.997 [...] al disponer en su inciso segundo que: ‘Oida la relacién, el Tribunal resolvera sobre la constitucionalidad del proyecto’, pero no ordena que el Tribunal se pronuncie tinicamente sobre la constitucionalidad de los articulos que sean propios de materias de una ley organica constitucional. Y, para acentuar lo anterior, el inciso segundo preceptia: ‘resuelto por el Tribunal que el proyecto es constitucional..., etc.’, y agrega el inciso tercero: ‘Si el Tribunal resolviere que uno o mas preceptos del proyecto... etc.’.” “Se observa que la ley se refiere siempre al proyecto total, y la Constitucién a leyes organicas constitucionales, lo que pone de manifiesto, una vez mas, que el veredicto de constitucionalidad debe versar sobre la totalidad del proyecto, sin que sea permitido segmentarlo o dividirlo con dicho objeto, y por lo mismo, el Tribunal debe pronunciarse sobre el todo y no abste- nerce de expedir decisi6n, declarando implicitamente su incompetencia para resolver sobre aquellos articulos que se considere que versan sobre materias que se encuentran fuera del ambito propio de una ley orgdnica constitucional, porque, en tal caso, debe expresarse que el proyecto no se ajusta a la Constitucién desde el punto de vista formal, incurriendo asi en inconstitucionalidad de forma.” “Y, por ultimo, no puede evitarse el pronunciamiento sobre todo el proyecto, porque las disposiciones de la Ley N° 17.997 que se han citado, se comprenden todas en el Titulo II, Parrafo I, denominado ‘Control Obligatorio de Constitucionalidad...’.” “5° Que, por tiltimo, es necesario tener presente que el Tribunal Constitucional interviene en la etapa de generacién de la ley, y si se advierte, como en este caso, que se proyecta incorporar materias de ley comtin en una ley organica constitucional, es evidente que se vulnera el referido art. 74, y el proyecto resulta inconstitucional por defectos de forma, sélo en cuanto en su articulado de ley organica incorpora precep-a You have either reached 2 page thts unevalale fer vowing or reached your ievina tit for his book.CONGRESO NACIONAL 33 omitieran no se lograria el objetivo del Constituyente al incorporar esta clase de leyes en nuestro sistema positivo, cual es desarrollar normas constitucionales sobre materias de la misma naturaleza en cuerpos legales aut6nomos, arménicos y sistema- ticos. Si estas materias no se incluyeran en la ley en estudio, las municipalidades no podrian funcionar, y si se entregaran a la reglamentaci6n de una ley ordinaria se perderia completamen- te el sentido y objeto de las leyes organicas constitucionales, pues su eficacia quedaria, en cierto modo, subordinada a la ley comin...” En este sentido ver fallos rol 98 (cons. 5°), rol 99 (cons. 4°), rol 103 (cons. 7°), rol 141 (cons. 34). “d) sobre fiscalizacién de las municipalidades por la Con- traloria General de la Repiblica, forma de garantizar la carrera funcionaria de su personal y de su capacitacién y perfecciona- miento [...] porque todas ellas son materias que la Carta Fun- damental ha reservado a leyes organicas constitucionales en sus arts. 88, 38, inciso 1°, y 101, inciso final, y resulta légico que se regulen en esta ley por su directa y exclusiva vinculacién con las municipalidades” (cons. 2°). Calidad orgénica parcial de la norma h) El Tribunal declar6, en sentencia de 12 de septiembre de 1989 (rol 79), que una norma del proyecto de Estatuto Ad- ministrativo “tiene el caracter de norma propia de ley orgdnica constitucional s6lo en cuanto deroga disposiciones de esa naturaleza contenidas en el Decreto con Fuerza de Ley N® 338, de 1960” (cons. 11°). Remisién a otros preceptos i) La sentencia de 21 de febrero de 1990 (rol 103) sostuvo que “de aceptarse el hecho que disposiciones propias de una ley orgdnica constitucional se deleguen o establezcan en preceptos legales de otra naturaleza y rango, desvirtia el mandato del constituyente que ordena que las normas a que da caracter de basicas el articulo 94 de la Constituci6n Politica se contengan exclusivamente en la ley organica respectiva” (cons. 13°). Delegacién prohibida j) El Tribunal, en sentencia de 3 de diciembre de 1990 (rol 115), se planteé la posibilidad de que la forma organica constitucional pudiera delegar atribuciones en la ley comuin y al respecto expres6:34 TRATADO DE DERECHO CONSTITUCIONAL “En estricto derecho y habida consideraci6n a que el campo de accién de la ley en nuestro ordenamiento constitucional esta determinado en forma expresa por el articulo 60 de la Carta, no es posible la delegacién de la ley organica a la ley comiin, pues la competencia de ambas emana de la propia Constituci6n.” “...El profesor de Derecho Administrativo don Manuel Da- niel en Gaceta Juridica N° 37, de 1983, opina en el mismo sentido diciendo:” “El principio de juridicidad y el de la competencia, que obli- gan a todos los 6rganos publicos y no solamente a los adminis- trados ha sido recogido [...] por nuestro ordenamiento constitucional y muy singularmente en los articulos 6° y 7° de la Carta.” “No es posible, entonces, concluir en otra aserci6n que en la siguiente: como no hay autorizaci6n constitucional para que las materias asignadas a una ley organica de esta categoria puedan ser delegadas y reguladas por una ley comtin, es inadmisible que, validamente y de acuerdo con nuestro ordenamiento juridico, se produzca tal acto del legislador. La ausencia de una prohibici6n expresa no tiene la virtud de alterar esta conclu- sién, porque no encontrandose el acto comprendido dentro de la competencia senalada por el legislador en el ambito de una ley organica, tal prohibicién resulta superflua” (cons. 7°). En igual sentido se pueden consultar las sentencias rol 119 (cons. 9°) y rol 155 (voto disidente literal f). Prohibicion de extender el control a las leyes comunes k) La sentencia de 9 de enero de 1989 (rol 62) sostiene que si un proyecto contiene normas de ley organica y de ley comuin, le esta vedado pronunciarse sobre la constitucionalidad de estas ultimas: “2° ...en el caso propuesto, corresponde a este Tribunal pronunciarse tinicamente sobre las disposiciones de dicho proyec- to que queden comprendidas dentro de las materias que el constituyente ha reservado en el articulo 74 de la Constituci6n a la ley organica constitucional relativa a la ‘organizacion y atribuciones de los Tribunales’...” “11° Que este Tribunal Constitucional no puede pronunciarse ni ejercer el control de la constitucionalidad de los proyectos de ley que versen sobre materias propias de leyes ordinarias 0 comunes a que se refieren los ntimeros 2 y siguien-CONGRESO NACIONAL 35 tes del articulo 60 de la Carta Fundamental que, al enumerar sus atribuciones, en su ntimero 1° solo le otorga esta facultad de control respecto de las leyes orgdnicas constitucionales antes de promulgacion y de las leyes que interpreten algiin precepto de ella...” “12° Que, tal como lo ha resuelto en forma invariable este Tribunal Constitucional y conforme a lo que se ha sefialado en el considerando anterior, si ejerciere el control de constitucionalidad de una ley ordinaria, ademas de vulnerar el articulo 82 de la Constituci6n actuando fuera de la esfera de sus taxativas atribuciones, lo estaria haciendo en abierta contravencién al articulo 6° de la Carta Fundamental [...] y también del articulo 7°...” “Por ultimo, si el Tribunal Constitucional se pronunciara sobre la constitucionalidad de una ley ordinaria o comin, violaria, ademas, el precepto del articulo 80 de la Carta Fundamental...” Esta sentencia se acord6 con el voto en contra del Ministro senor Eugenio Valenzuela Somarriva, en cuanto el fallo califica como norma de ley comtin una que es propia de la potestad reglamentaria del Presidente de la Republica y no emite pronunciamiento sobre ella porque sostiene que carece de atribuciones, segtin ya se explicd. En opinién del Ministro Valenzuela: “6° ...Tal doctrina, que encuentra su justificacién final en un principio de economia y racionalidad legislativa, es comple- tamente ajena al problema que ahora se suscita, pues el articulo 4, N° 4 del proyecto no versa sobre una materia propia de ley ordinaria, segtin el proyecto, ya que éste expresamente dispone que es de la competencia de la potestad reglamentaria del Pre- sidente de la Reptiblica. La sentencia, para no emitir pronunciamiento, ha debido cambiar la calificacion juridica de la norma y sostener que lo que el legislador dice es propio de potestad reglamentaria, en realidad no lo es, sino que es propio de ley ordinaria o comun. Como se demostrara mas adelante, tal procedimiento es constitucionalmente inaceptable.” “De esta manera la sentencia lleva la doctrina del Tribunal de aceptar, excepcionalmente, que un texto de ley organica constitucional contenga normas propias de ley ordinaria o comin, a un extremo constitucionalmente inadmisible como lo es aceptar, también, que en ese texto de ley organica constitucional se incluyan normas que, segtin la voluntad legislativa, son propias de la potestad reglamentaria, pues en este evento desaparece ela You have either reached 2 page thts unevalale fer vowing or reached your ievina tit for his book.CONGRESO NACIONAL 37 b) La jurisdiccién ordinaria tiene facultad para constatar y proclamar la nulidad y carencia de valor juridico de un precep- to que, debiendo ser de ley organica constitucional, no es pro- cesado con tal cardcter. c) Si la ley organica constitucional requiere la dictacién con- secuente de normas mas concretas que las inherentes a su nivel y jerarquia, puede, incluso en el propio cuerpo normativo, incluir reglas que, a su turno, queden comprendidas en el nivel propio de la funci6n legislativa comin (sentencia del Tribunal Constitucional de 9 de septiembre de 1991, rol 134, cons. 2°, ya citado en el N° 17). d) Una ley organica constitucional no esta facultada para entregar a la dictacién de una ley comin posterior la especifi- cacién de normas complementarias que recaigan en el ambito de la ley orgdnica, porque ello alteraria la distribuci6n de competencia fijada en la Carta, que representa la esencia del fen6- meno constitucionalista. El considerando 33° del fallo de 8 de septiembre de 1986 (rol 38) del Tribunal Constitucional, declara inconstitucional un precepto del proyecto de que se trata “en cuanto entrega a Ja ley comin u ordinaria la determinacién de la planta de los empleados de! servicio es contraria al articulo 18 de la Carta Fundamental que reserva dicha materia a la ley organica constitucional”. e) La ley organica constitucional no puede autorizar al Pre- sidente de la Reptiblica para que dicte decretos con fuerza de ley que permitan incluir en ellos normas que, desde un punto de vista juridico, se comprendan en la érbita propia de la respectiva ley organica. El Tribunal Constitucional, en la misma sentencia citada en la letra anterior, expresd que dos articulos del proyecto “al au- _ torizar al Presidente de la Reptiblica para fijar dicha planta (de empleados del Servicio Electoral), mediante un decreto con fuerza de ley, infringen el inciso 2° del articulo 61 de la Constitu- cién que prohibe otorgar tal autorizacién, porque dispone que ella no podra extenderse a materias que deban ser objeto de leyes organicas constitucionales” (cons. 33°). En sentencia del Tribunal Constitucional de 3 de noviembre de 1992 (rol 155), el voto de minoria, suscrito por los ministros Ricardo Garcia y Manuel Jiménez, expres6 en sus letras e) y f):38 TRATADO DE DERECHO CONSTITUCIONAL “Que, como ya se ha senalado, la ley que regula la adminis- tracién del gobierno regional es de naturaleza organica constitucional, la cual debe contener todo lo relativo a la materia que le corresponde regular y en caso alguno puede quedar subordinada a ser complementada, integrada o completada por un reglamento del Presidente de la Republica...” “Que, si se aceptare el criterio de que una ley organica constitucional puede prescribir que debe ser complementada 0 completada por un reglamento que dicte el Presidente de la Republica, significaria que se estarian delegando en ese 6rgano constitucional materias que no pueden ser objeto de delega- cién, conforme el articulo 61 de la Constitucién Politica...” f) Una ley organica constitucional no puede tampoco incluir en su preceptiva mandatos que puedan entenderse com- prendidos en la misi6n propia de la potestad reglamentaria. Si pretende hacerlo puede el Presidente de la Reptiblica, dentro del proceso de formacién de la ley o luego de promulgada, ejercer las atribuciones que correspondan y, en particular, formular una cuesti6n de constitucionalidad ante el Tribunal Cons- titucional (art. 82, N® 2). La sentencia del Tribunal Constitucional de 23 de enero de 1991 (rol 119) precis6: “Que si bien el Tribunal ha declarado que el contexto general del inciso final del articulo 17 versa sobre una materia de ley comtin, estima, sin embargo, que un contenido preciso del mismo inciso, que se refiere a la ‘organizacion’ de los tribunales arbitrales y que se incluye en la ora- ci6n inconstitucional la frase ‘su organizaci6n’ por cuanto debe ser una ley de ese caracter la que regule dicha organizacién y en ningtin caso tal atribucién puede ser delegada a la potestad reglamentaria del Presidente de la Republica” (cons. 9°). g) Una ley orgdnica constitucional no puede autorizar al Presidente de la Reptiblica para que, al fijar el texto definitivo de un cuerpo legal, incluya mandatos que quepan tan slo dentro de la funcién legislativa. La sentencia de 12 de julio de 1994 (rol 192) del Tribunal Constitucional dispuso: “Que las disposiciones del articulo 2° en estudio, al facultar al Presidente de la Republica para que incorpore las normas del proyecto de ley remitido, dentro del texto contenido en la ley N° 19.304, como introducir cambios formales, sea en cuanto a redacci6n, titulacién, ubicacién deCONGRESO NACIONAL 39 preceptos u otras de similar naturaleza, estan delegando facultades de caracter legislativo sobre materias propias de ley organica constitucional, lo que no permite el inciso segundo del articulo 61 de la Carta Fundamental, siendo el articulo en cuestidn, en consecuencia, inconstitucional” (cons. 7°). El voto de minoria del Ministro Manuel Jiménez Bulnes, pronunciado en la sentencia de 3 de abril de 1996 (rol 232) del Tribunal Constitucional, entre otras consideraciones, y haciendo suya la doctrina emanada del fallo recién citado (letra b), expresa: “Que es indudable que la labor de sistematizar, refundir y coordinar un texto legal implica por el ejecutor un juicio de fondo y una interpretacién auténtica de las normas que se refunden y sistematizan pues debe determinar y resolver cudles normas quedan vigentes en virtud de una derogacién expresa 0 tacita que pueda haberlas afectado. En la practica, el nuevo texto deja sin efecto, eliminando las leyes existentes con anterioridad al texto que se refunde, funcién que sdlo debe hacerse por el legislador 0 por la via de delegacién de sus facultades a través de los decretos con fuerza de ley en los supuestos que la Carta Fundamental lo autoriza” (letra e). 19. E. Leyes interpretativas La Constitucién de 1980, siguiendo la tradicién que venia de las Cartas de 1828 y 1833, interrumpida en la de 1925, contempla la posibilidad de que la Ley Fundamental pueda ser interpretada por el legislador. Las dos mas antiguas Cartas citadas daban explicitamente la atribucién al congreso, pero su ejercicio se sometia a los tramites de la ley. La facultad reconocida por la actual Carta de dictar leyes interpretativas de su propio texto se contempla en el inc. 1° del art. 63, al disponer: “las leyes [...] que interpreten los preceptos constitucionales, necesitaran para su aprobacion, modifica- cién o derogacién, de las tres quintas partes de los diputados y senadores en ejercicio”, y en el art. 82, al establecer, entre las atribuciones del Tribunal Constitucional, la de “1) Ejercer el control de constitucionalidad [...] de las leyes que interpreten algtin precepto de la Constitucién”. En cuanto a la historia de la incorporaci6n de leyes interpretativas constitucionales, ella debe mencionar que de la lectura de las actas de la Comisién Orttizar se desprende que, en40 torno a tan trascendental aporte al sistema juridico, no se produce debate, no figura el precepto en el anexo de la sesién final de la Comisién, ni se explica su fundamentaci6n en el informe de 16 de agosto de 1978, que da cuenta del resultado de su labor. Lo curioso es que en el anteproyecto, acompanado al oficio de 18 de octubre de 1978, viene a aparecer, sin embargo, como inciso 2° del art. 69, tanto la siguiente norma: “Las leyes que interpreten los preceptos constitucionales no podran vulnerar el sentido de sus disposiciones y requeriran de quérum calificado” como la inclusién en la competencia del Tribunal Constitucional del control obligatorio de la constitucionalidad de esa especie de legislacién. El Consejo de Estado mantuvo las normas propuestas por la Comisi6n Ortuzar y fue la Junta de Gobierno la que le dio la redacci6n definitiva en el documento sometido a ratificaci6n en 1980. La transcripcién literal recién hecha de los dos preceptos de la Carta fija el Ambito sustancial de este tipo de legislacién, por medio del cual se introduce una via hermenéutica referen- te a la Ley Fundamental de mayor fuerza, diversa tanto de la exégesis implicita proveniente del mero cumplimiento de sus normas, como de la envuelta en la apreciacién genérica del alcance de toda o de una porci6én indeterminada de sus mandatos resultante del andlisis del contexto. Una ley interpretativa ha de referirse, segtin el art. 82, N° 1, especifica y particular- mente a “algtin precepto” de su normativa. Se trata, pues, aqui de la interpretacién explicita, deliberada, intencional, proveniente de los 6rganos colegisladores, llamada a generar efectos de caracter general, obligatorios para autoridades y goberna- dos. Este tipo interpretativo se diferencia asi, por otra parte, seguin su propia naturaleza, tanto del que tiene fuerza juridica sdlo para los casos particulares —como el que practica la Corte Suprema-, como del que carezca de imperatividad juridica, por provenir tinicamente del esfuerzo exegético propio de la do- cencia, de los comentarios de las autoridades o del ptiblico, o del sustentado en los trabajos de investigacién 0 exposiciones relativos al derecho vigente. Senalada asi la esfera y finalidad propia de las leyes interpretativas de la Constitucién, es el momento de situar el contenido y alcance de su normativa para que cumplan, en verdad, su objetivo especifico.CON SRESO NACIONAL, “ Si se consulta el Diccionario de la Real Academia, las acep- ciones pertinentes del vocablo “interpretar” son: “explicar o declarar el sentido de una cosa, y, principalmente, el de textos faltos de claridad”; “explicar, acertadamente 0 no, acciones, dichos 0 sucesos que pueden ser entendidos de diferentes mo- dos”. Las leyes interpretativas constitucionales han de representar, en efecto, una forma de precisar o esclarecer el alcance de determinado precepto de la Carta. Sdlo tienen cabida en aque- Ios sistemas juridicos que, como el nuestro, se fundan en el constitucionalismo escrito. No son concebibles en los regimenes de cartas consuetudinarias, en los cuales lo sustantivo constitucional deriva racionalmente de su intrinseca materia ordenativa. Los problemas de interpretacién constitucional son de diversa indole de aquellos que plantea la reforma de un precepto de tal jerarquia que se encuentre vigente; ésta, en la mayoria de los regimenes constitucionales, debe someterse a las reglas pertinentes del procedimiento de reforma de la Carta. La cuesti6n que nos ocupa gira, entre tanto, en torno a la interpretacién por el mismo legislador de un texto constitucional vigente y que se introduzca, como ya dijimos, como una declaraci6n auténtica y forzosa sobre el exacto contenido orde- nativo de determinado precepto de tal categoria y jerarquia. Dando a la hermenéutica derivada de la simple consideraci6n y explicacién de una norma constitucional, gobernantes y gober- nados, en cuanto cumplen y concretan en los hechos la voluntad del constituyente, en cierto modo, la interpretan. Insensiblemente, en efecto, como consecuencia de la evolucién de las sociedades, se va atribuyendo a la letra de los preceptos de la Carta una significacién que genera variaciones de importancia, sobre todo en orden a la traduccién de valores o deter- minacién de finalidades, como podria ocurrir, por ejemplo, respecto de los conceptos de democracia, libertad, indemniza- cin, etc. Cabe admitir, por otra parte, la eventualidad de que se produzcan, y en realidad se generen, en relacién a determinados preceptos constitucionales, vacilaciones o alternativas que se cen- tran en admitir o rechazar determinadas significaciones razo- nablemente valederas en una u otra direccidn.TTUCIC 42 TRATADO DE DERECHO OC Es precisamente en la eventualidad de emergencias de esa indole que procede dar paso y formalizar la expresién de una voluntad interpretativa que, debiendo ser obedecida por quienes se vean afectados o puedan llegar a serlo por determinados preceptos de la Carta, opten por la fijacién de un sentido interpretativo oficial, inspirado en el propésito de deducir y resguar- dar mejor la intencién del constituyente o de constatar la evoluci6n generada en el seno de la comunidad nacional sin violentar la letra constitucional. La facultad decisoria tendiente a dar determinado sentido a lo que se deduce de la redacci6n constitucional, puede confiar- se, es cierto, a la resolucién de los tribunales, cuando resuelvan los litigios que surjan y que deban solucionarse sobre la base de la aplicacién del mandato de la Ley Fundamental; tal decisién, sin embargo, en nuestro sistema de jurisprudencia, s6lo obliga a los contendientes involucrados en la controversia. Cuando se trata de un precepto constitucional de gran trascendencia, frente al cual la vacilacién interpretativa se apoye en alternativas de valiosa especulacién racional y, principalmente, cuando los efectos de uno de los sentidos susceptible de caber dentro del precepto pueda provocar profundas alteraciones en el ordenamiento juridico, es explicable que éste busque un camino de mayor firmeza para dar término a toda duda y zanjarla del modo mas concluyente y definitivo posible sin recurrir al complejo proceso de reforma de la Carta. Tal es la explicaci6n del recurso a la ley interpretativa. En principio, sdlo el constituyente deberia ser el tinico autorizado para esclarecer la significaci6n de un mandato que no genere comprensi6n evidente y univoca. La légica indiscutible de preferir de la decisién directa del constituyente mismo la eliminacion de toda discrepancia interpretativa surgida, se afirma, por analogia, en el art. 3° del Cédigo Civil, cuando dispone que “sélo toca al legislador explicar o interpretar la ley de un modo generalmente obligatorio”. Este principio tiene igual fuerza tanto respecto del poder constituyente como del legislativo. Ha prevalecido la solucién de recurrir al sistema de simples leyes interpretativas, cuando existen motivos para no servirse de la via de la reforma constitucional y en atencién a que, al fin y al cabo, después del constituyente, el 6rgano de mayor poder deci- sorio es el legislativo. Tal solucién, acogida como recordamos enCONGRESO NACIONAL 43 las Constituciones de 1828 y 1833, aunque la Carta de 1925 la silencid, en variadas oportunidades se us6 durante la aplicaci6n de ésta. Tal omisin se salva en la actual Constituci6n. La raz6n profunda que explica dar paso a leyes constitucionales interpretativas es la dificultad y retardo del procedimien- to reformatorio de la Carta, que obstaculiza la admisién de los cambios rapidos que a veces aconsejan las urgencias de la vida politica, e impiden dar pronta soluci6n a las inquietudes colec- tivas o cabida rapida y expedita a los consensos manifestados espontanea y vigorosamente en la comunidad nacional. EI historial civico nacional acredita la consistencia de la ex- plicacién recién formulada y facilita el reconocimiento del valor de los servicios que prestaron las leyes interpretativas que se dictaron al amparo de la ordenacién constitucional o sin él. En la década de 1860 se generé un debate muy vivo acerca de si el art. 5° de la Carta de 1833, al declarar a la religién cat6lica como la del Estado con exclusién del ejercicio de cualquiera otra, no estaba obstaculizando el progreso proveniente del aporte de selecto personal extranjero afiliado a otras reli- giones. La circunstancia anotada provocé debate parlamentario que recay6 en si la soluci6n adecuada era o la de esperar el esclarecimiento sustancial de la cuesti6n, mediante el cambio del texto -que habria debido esperar varios anos, en razén del complejo mecanismo que con intervencién de dos Congresos ordinarios imponia esa Constitucién- 0 la de buscar otra solu- cién mas pronta que fuera satisfactoria. Jugaron entonces diversos puntos de vista, inspirados ya en sostener la ventaja de concretar de inmediato un arbitrio aceptable, que evitara la pro- longacién de una polémica que por su indole suscitaba vivas pasiones, ya en el temor a la amplitud de los efectos que provo- cara el contenido de una reforma, si ésta se emprendia. Se comprende asi que en el mismo Congreso en que se tramitara una vasta ley de reforma de la Carta prevaleciera en 1865, para resolver el conflicto, la via de una ley interpretativa, que, por lo demas, sobre otros puntos se habia seguido ya en algunas oportunidades (véase tomo III, N® 32). Rigiendo la Constitucién de 1925, el extenso debate que se suscitara al calificar el rol otorgado a la declaraci6n por el Con- greso del estado de sitio causado por conmocién interna y al procedimiento que en tal caso debia seguirse —controversia que“4 ‘TRATADO DE DERECHO CONSTITUCIONAL, provocé tal agitacién civica que pudo desencadenar la ruptura de la institucionalidad-, permitié introducir en 1958, a través de los arts. 36 y 37 de la ley 12.927 sobre Seguridad Interior del Estado, las soluciones que se impusieron como resultado de una intensa y viva reflexi6n y del informe que expidiera conse- cuentemente una comisién mixta de senadores y diputados que, con representacién pluralista, se abocé a buscar el mejor térmi- no del conflicto surgido. No se mostré, entretanto, a la inversa, digno de encomio en una sociedad democratica haber sorteado la exigencia de que una ley que fijara la remuneraci6n de que gozaran los parlamentarios sdlo podria producir efectos para el periodo siguiente (art. 44, N® 6), mediante el subterfugio, plasmado en la ley 9.629 y en las que la siguieron —que la aumentaba, realmente, con vigencia inmediata- a base de la ficci6n de suministrar di- nero para los “gastos de representacién y secretaria” de los elegidos por el pueblo. Del mismo modo, parece igualmente vituperable haber recurrido a la misma ficcién tratandose de los regidores, llama- dos éstos, por lo demas, a desempenar un cargo de caracter concejil segtin la Carta (art. 102). Tuvo, en fin, amplia repercusi6n la ley 6.922, que definié lo que debia entenderse por “funciones o comisiones de la misma naturaleza”, que las servidas en cargos fiscales 0 municipales, para los efectos, tanto de las incompatibilidades como de las incapacidades parlamentarias, ley que fue mas adelante susti- tuida por la N® 14.631 (véase tomo VI, N® 128). 20. Como qued6 ya establecido (N* 212 del tomo III), desde la vigencia de la actual Carta se han dictado como interpretativas las leyes 18.152, de agosto de 1982 (reajustabilidad de pensiones), 18.799, de mayo de 1989 (residencia de candidatos a parlamentarios) y 19.174, de 12 de noviembre de 1992 (eleccién de miembros de los consejos regionales). Segiin el inc. 1° del art. 63 de la Carta de 1980, se requiere la conformidad de las tres quintas partes de los parlamentarios en ejercicio para aprobar, modificar o derogar una ley interpretativa. Si se ha manifestado claramente, antes de la votacién en la Camara de origen, el caracter interpretativo constitucional de la norma legal propuesta, y lograda su aprobacién por losCONGRESO NACIONAL. 5 tres quintos de los diputados y senadores en ejercicio, la Cama- ra de origen habra también de concordar en su aceptacién por esa misma porci6n de sus integrantes. Si se tiene presente que, en general, basta para la aproba- cién de las leyes comunes la simple mayoria de los presentes, en una sesi6n a la que concurra por lo menos la tercera parte de sus miembros en ejercicio, se manifiesta la importancia relevante de la ley interpretativa. El altisimo quorum refleja la se- riedad de la decisi6n y el respeto traducido en condicionarla a la vigorosa expresién de la mayoria democratica. 21. Procurando definir el Ambito de la competencia que el art. 82, N° 1 de la Carta y su reglamentaci6n por la ley organica 17.977, confian al Tribunal Constitucional, en orden a las leyes interpretativas constitucionales, creemos que ese alto 6rgano jurisdiccional debe considerar en forma especial por lo menos los siguientes aspectos: a) Si se satisfizo en ambas Camaras el requisito de quérum (art. 63, ine. 1*). b) Si el envio del proyecto aprobado por el Congreso ha sido efectuado por la Camara de origen dentro de los cinco dias siguientes a su total tramitacién por aquél (art. 82, inc. 3°). c) Si la interpretacién sentada en el proyecto recae precisamente en “algtin precepto” de la Carta (art. 82, N® 1). d) Si la sustancia de lo expresado en la ley interpretada es compatible con lo dispositivo del precepto constitucional, es decir, que no se aleje de tal manera de lo prescrito en la Carta que venga a alterarlo o modificarlo en su misma esencia. El Tribunal Constitucional, en sentencia de 22 de octubre de 1992 (rol 158), expres6: “Que no corresponde, por medio de una ley interpretativa de una norma constitucional, agregar nuevos elementos a lo que ésta indica e inoducir conceptos que no han sido siquiera insinuados por la Carta Fundamental. Ello implicaria una modificacién de la disposicién constitucional, la que se regiria por las normas aplicables para ello. Por medio de una ley interpretativa s6lo cabe proporcionar claridad o precisi6n a la redacci6n de una norma constitucional, cuando su propio texto sea susceptible de originar confusi6n 0 desentendimiento, para asegurar con esa interpretaci6n su co- trecta, uniforme, arménica y general aplicacién” (cons. 6°).a You have either reached 2 page thts unevalale fer vowing or reached your ievina tit for his book.CONGRESO NACIONAL 47 Juzgamos dicha resolucién de tal gravedad que nos merecié dos convencidos comentarios, uno publicado en la Revista Chile- na de Derecho, volumen 9, N® 3, 1982, pags. 585 a 591, y el otro como ponencia en las XIV Jornadas de Derecho Publico, en la misma Revista, volumen 11, N* 2-3, 1984, pags. 351 a 363. De esos trabajos extractamos los elementos que permiten apreciar el marco de la situacién en que se genera el fallo y los funda- mentos de la critica que a la decisién del Tribunal Constitucio- nal formulamos. Numerosas leyes fueron fijando el régimen especial de una pensi6n jubilatoria de las personas que hubieran consagrado prolongadamente lo mejor de sus vidas al servicio piblico o debilitado en el propio ejercicio de tareas de esa indole, de tal cuantia que posibilitara que durante su jubilacién mantuvieran una posicién econémica semejante a aquella de que legarian a gozar mas adelante quienes realizaran tareas similares a las que ellos estaban desarrollando al retirarse de la actividad funcionaria. El continuado disfavor con que se fueron observando por algunos sectores esas llamadas “pensiones perseguidoras”, cul- miné en la eliminacién de ellas y en el sometimiento de todas las jubilaciones a un mismo sistema general de reajuste, fundado en la variaci6n del poder adquisitivo (D.L. 2.448 y D.L. 2.547). La aplicacion de tales nuevas normas legales originé problemas interpretativos que giraron en torno a si las alteraciones que se introducian podian o no afectar las pensiones ya otorgadas. La jurisprudencia fue, sobre todo al comienzo, concluyente en afirmar que las pensiones ya concedidas debian reajustarse recibiendo los jubilados los beneficios contenidos en las leyes posteriores al personal en actividad. Coronacién de esa politica “persecutoria” de las “perseguidoras” es el D.L. 3.444, de 1° de julio de 1980, que, en ejercicio de la potestad constitucional y apoyandose en el Acta Constitu- cional N° 3, de 1976, dispuso: “Declarase, interpretando el N° 16 del art. 1°, que, en materia de seguridad social, esta garantia s6lo ampara el otorgamiento del respectivo beneficio y el mon- to global que éste hubiere alcanzado, pero no se extiende a los sistemas de actualizacién o reajuste”. Juan Hernandez Valeze y otros jubilados por invalidez, que habjan servido en las Fuerzas Armadas, demandaron al Fisco48 ‘TRATADO DE DERECHO CONSTITUCIONAL, que se les reconociera su derecho a gozar las remuneraciones que fijaba una nueva escala de sueldos que contenia el D.L. 2.546 de 1979. El Fisco sostuvo que debia someterse su reajuste a las normas generales de todas las pensiones fijadas en el D.L. 2.547 de ese ano, desconociendo asi las denomina- das “perseguidoras”. E] juez del Tercer Juzgado Civil de Santiago, Héctor Reta- males Reynolds, por sentencia de 18 de julio de 1980, acogié la demanda y argument6 que “el derecho de los demandantes a reajustar sus pensiones en todo momento a los sueldos del personal en actividad, debe entenderse incorporado a su patrimo- nio en forma definitiva y permanente, raz6n por la cual, y de conformidad a los principios de irretroactividad de la ley, la legislaci6n posterior no puede afectar este derecho adquirido” (cons. 9). Una sala de la Corte de Apelaciones de Santiago confirmé el fallo de 12 de diciembre de 1980. El Fisco dedujo recurso de casaci6n en el fondo, desechandolo la Corte Suprema el 20 de abril de 1982, en atencién a no darse por infringido el precep- to que en la realidad se habia aplicado. Esta decisién suprema pudo ser considerada por quienes se encontraban en situacién semejante como una confirmacién implicita de la tesis de los sentenciadores de primera y segunda instancia. En estas circunstancias, la Junta de Gobierno sometié al Tri- bunal Constitucional el siguiente proyecto de ley: “Declarase, interpretando el alcance de la garantia constitucional del derecho de propiedad prevista y regulada por los arts. 10, N° 10 de la Constitucién Politica de 1925, 1, N° 16 del Acta Constitucio- nal N° 3 de 1976, mientras dichos preceptos tuvieron vigencia, y 19, N® 24 de la Constitucién Politica vigente, que, en materia de pensiones [...] esta garantia s6lo ha amparado y ampara el otorgamiento del respectivo beneficio y el monto global que éste hubiera alcanzado, pero no se ha extendido ni se extiende a los sistemas de actualizacién, reajustabilidad u otras formas de incremento o base referencial de calculo”. “Consecuencialmente, los D.L. 2.448 y 2.547 [...] y demas disposiciones de semejante naturaleza [...] han producido validamente, desde la fecha de su vigencia, todos sus efectos propios, habiendo quedado derogadas en su virtud todas las normas(CONGRESO NACIONAL 49 [...] incluso respecto de las pensiones otorgadas con anterioridad”. En su sentencia, de 16 de julio de 1982 (rol 12), el Tribunal Constitucional declar6: “1° Que el inciso primero del articulo tinico del proyecto de ley de que se trata, en cuanto interpreta la garantia constitucional del derecho de propiedad prevista y regulada en el articulo 19, N® 24 de la Constitucién vigente, es constitucional”. “2° Que el Tribunal carece de atribucién para pronunciarse [...] en la parte que interpreta la garantia constitucional contemplada en los arts. 10, N° 10 de la Constituci6n Politica de 1925 y 1, N° 16 del Acta Constitucional N® 3 de 1976.” “3° Que el Tribunal carece de atribuciones para pronunciarse sobre el inciso 2° [...] por estimar que su contenido no es materia propia de una ley interpretativa de la Constitucion. Ahora bien, la ley interpretativa N° 18.152, de 2 de agosto de 1982, tiene texto idéntico al proyecto del Presidente y deja testimonio de haberse dado cumplimiento al control del Tribu- nal Constitucional ejercido en el sentido contemplado en los considerandos transcritos. Estimamos que lo ocurrido con ocasién de esta primera apli- caci6n de la norma constitucional relativa a las leyes interpretativas de sus preceptos, que surgiera con anterioridad al pleno restablecimiento de la practica democratica, es lamentable. Para sustentar nuestra conviccién, de que el Tribunal Consti- tucional no puede eludir el pronunciamiento sustantivo, favorable o adverso, al proyecto de ley interpretativa de un precepto constitucional que se somete a su examen, nos apoyamos en el sustancioso voto de minoria del ministro Enrique Correa Labra. He aqui los aspectos fundamentales de la argumentacion del senor Correa: “2° ...que la interpretacién s6lo puede referirse a preceptos constitucionales, como claramente lo expresa el texto de la Carta Fundamental y lo ha dicho este Tribunal en anteriores funda- mentos; y no puede, por tanto, interpretar Constituciones, ni Actas Constitucionales fenecidas o derogadas, como tampoco puede hacerlo respecto de decretos leyes ni de otras disposiciones de semejante naturaleza.” “...4® Que la Junta de Gobierno al interpretar dichos preceptos, nominados unos e innominados otros, se ha apartado50 ‘TRATADO DE DERECHO CONSTITUCIONAL. de su facultad constitucional en lo relativo a las materias que pueden ser objeto de leyes interpretativas constitucionales; y, por lo tanto, las normas que interpretan los referidos preceptos no pueden convertirse en ley en el proyecto de ley interpretativa constitucional de que se trata.” “5° Que, atin mas, enviado por la Junta de Gobierno un proyecto que considera, estima y califica como ley interpretativa constitucional, aunque ostensiblemente la materia no corresponda a la que debe ser objeto de una ley de tal naturaleza, el Tribunal debe pronunciarse sobre la constitucionalidad de ellas ejerciendo el control a que lo obliga el N° 1 del art. 82 de la Constitucién Politica [...] y por eso el Tribunal no puede abste- nerse de emitir un pronunciamiento fundado en la incompetencia, que la deriva de incluirse en la ley interpretativa constitucional, la interpretacién de preceptos ajenos a la Cons- titucion Politica vigente, pues precisamente esta circunstancia determina que la ley sea inconstitucional, en esta parte, en razon de la materia.” Los considerandos 6°, 7° y 8° de la opinién de minoria del ministro Correa discurren, entretanto, sobre la base de que, declarando su incompetencia el Tribunal, ello limite por su lado las propias atribuciones del 6rgano legislativo, y en tal sentido expresa: “6° Que, por otra parte, la Junta de Gobierno, usando de la Potestad Legislativa, tiene libertad absoluta para enviar al Tri- bunal un proyecto de ley que considere o califique de interpretativo constitucional, sin perjuicio de la resolucién definitiva que dicte el Tribunal sobre la constitucionalidad de alguno o de todos sus preceptos. Dicho de otro modo, la Junta de Go- bierno escoge libremente la materia que considere objeto de ley interpretativa, y no puede el Tribunal excusarse de pronunciarse sobre su constitucionalidad basandose en que la materia escogida no se comprende entre las que pueden ser objeto de dicha ley, porque con este proceder se abstiene de dictar pronunciamiento sobre la constitucionalidad del proyecto, y, sin embargo, controla la materia para fundar su incompetencia, en circunstancias que este control debe hacerlo en el pronunciamiento sobre constitucionalidad, usando de su competencia;” “7° Que, ademas, el proyecto ha sido presentado por la Jun- ta de Gobierno como un solo todo encuadrado, a su juicio, enCONGRESO NACIONAL 51 el Ambito de una ley interpretativa constitucional, y sobre esa totalidad debe recaer el pronunciamiento del Tribunal declarando la constitucionalidad o inconstitucionalidad de los preceptos sometidos a su dictamen [...]. Si el Tribunal de este modo, delimita claramente el campo reservado a la ley interpretativa constitucional y el que corresponde a la ley ordinaria, velando, de esta manera, por la pureza legislativa y evitando que se produzca la incertidumbre respecto de la categoria de la ley, en la parte que no se pronuncie por incompetencia o por falta de atribuciones;” “8° Que, aparte de lo anterior, el control de la materia que ejerce el Tribunal sin pronunciarse sobre el fondo en su dictamen de incompetencia, puede interpretarse como un menosca- bo de las atribuciones de la Junta de Gobierno para usar de su Potestad Legislativa, porque, en el fondo, se sienta el principio de que sdélo puede dictar un pronunciamiento mediante sentencia respecto de los proyectos de ley interpretativos constitucionales que el propio Tribunal considere que corresponden a materias sobre las cuales esos proyectos pueden versar, privan- do a la Junta de la libertad absoluta y de la facultad a que se ha hecho referencia en el fundamento sexto de este voto.” Es dificil desarrollar con mas profundidad y brillo que como lo hace el Ministro senor Correa la unica comprensién a nuestro juicio aceptable de la Carta, atendido no sélo su texto sino la l6gica mas indiscutible. Nos parece que debe prevalecer la idea de que sélo es admisible en derecho que una ley interpretativa de la Constitu- ci6n tenga como objeto especifico esclarecer el recto sentido de determinados preceptos de la misma Carta, ya que tal es la tipicidad de esta especial forma legislativa, el motivo del alto quérum para ella exigido y el marco especifico de la jurisdic- cién obligatoria confiada al Tribunal Constitucional. No puede una ley interpretativa, segtin creemos, incorporar preceptos que tengan sustancia, rango u objetivos diferentes de los que son propios de su especialidad. Claro ejemplo de un exceso inaceptable es el caso en estudio, en el que se extendid este tipo de ley al esclarecimiento de preceptos constitucionales anteriores o derogados y a interpretar, como siendo de la Carta, preceptos de jerarquia puramente legal. Si es err6neo, a nuestro entender —coincidiendo en ello con52 ‘TRATADO DE DERECHO CONSTITUCIONAL, el Ministro senior Correa-, el reconocimiento de incompetencia que formul6 el Tribunal Constitucional, la actuacién del Po- der Ejecutivo, al ordenar la promulgaci6n de la ley, que incluia preceptos en relacién a los cuales el Tribunal no se habia pronunciado cabalmente en raz6n de su incompetencia, va en contra de la misma Carta, y la vulnera en tal extremo que justifica concluir, a nuestro entender, que la ley 18.152 no es interpretativa de la Constituci6n, en cuanto a las referencias que hace a la Carta de 1925 y al Acta Constitucional N® 3, ni tampoco es interpretativa de las leyes u otras normas referentes a las pensiones perseguidoras. Creemos, en sintesis, por lo dicho, que no procede atribuir caracter interpretativo de un precepto de la Constitucién, sino a aquel que, con tal calidad, haya sido cursado por el Tribunal Constitucional. 23. Se abre aqui la necesidad de procurar definir la posicién juridica exacta que cabe reconocer a la ley interpretativa constitucional. Es del caso advertir que duda similar se presenta respecto de las leyes interpretativas de las leyes comunes, por cuanto, en tal problema, tanto la regla que interpreta como la interpretada caben dentro de la misma jerarquia normativa y se entiende que la interpretadora se incorpora desde el comienzo a la anterior interpretada, sin perjuicio de mantenerse las consecuencias de un fallo ejecutoriado en el tiempo intermedio (arts. 3 y 9 del Cédigo Civil). Pero, ges igual la situaci6n que se genera respecto de una ley interpretativa de la Carta? Para analizarlo en nuestro derecho ha de advertirse que, al consagrar la Ley Fundamental que “s6lo son materias de ley”, su art. 60 no cita a las leyes interpretativas, en tanto que dicho texto menciona, en primer lugar, a “las que en virtud de la Constitu- cién deban ser objeto de leyes organicas constitucionales”. zEs una ley interpretativa de determinado precepto de la Carta del todo semejante a una ley interpretativa comin u ordinaria en relaci6n a las consecuencias juridicas que genera? Ha de responderse negativamente. Se diferencia, desde luego, desde el punto de vista formal la ley interpretativa de la Constitucién —al igual que las leyes organicas constitucionales—CONGRESO NACIONAL 53 del comiin de las leyes por el alto quérum de aprobacién (art. 63, inc. 1°), por el indispensable control previo de su tex- to por el Tribunal Constitucional (art. 82, N° 1) y en razén de no poder ser modificada ni derogada sino cumpliendo esos mismos requisitos (art. 63, inc. 1°). Pero, prescindiendo de las exigencias que inciden en el proceso formativo, se impone formular la cuesti6n de hasta qué punto procede diferenciar la ley interpretativa constitucional de cualquier otra especie de ley, en razon y como consecuencia de derivar mas bien que del drgano legislativo, del Poder Constituyente Instituido o Derivado, no obstante no haber actuado éste segtin el procedimiento dispuesto para la reforma de la Carta. En ausencia de precepto que lo contradiga, pareciera entenderse, a nuestro juicio de modo equivocado, que la jerarquia, imperatividad y fuerza juridica de la ley interpretativa constitucional se equiparan a las caracteristicas que revisten las demas leyes, en orden a los efectos inherentes a su especifica naturaleza. Ello no es asi. A lo largo del debate suscitado con motivo de la ley 1.865, en razon de que sus propulsores sostenian que su contenido se incorporaba a la Carta y no podia, por lo tanto, su preceptiva ser alterada nuevamente por el legislador, el profesor Jorge Hu- neeus defendié vigorosamente el punto de vista adverso, porque, a su juicio, éste se basaba tan sdlo en un articulo del Codigo Civil, no aplicable a la Ley Fundamental, en tanto que la ley interpretativa era expresién de la soberanja del Parlamento, que podia manifestarse del modo que creyera del caso en cuanto no existiera prohibicién en la Carta y en tanto el principio del Cédigo no fuere elevado a norma constitucional (La Constitu- cién ante el Congreso, tomo II, pag. 398). Si se parte de la base, como lo hace la letra del actual texto, de la posibilidad de modificar o derogar una ley interpretativa de la Constitucién, ese presupuesto no guarda armonia, a nuestro juicio, con el contexto de la Carta Fundamental, puesto que, conforme a ésta, por una parte, la actuacion del Poder Constitu- yente para reformar la Carta es sumamente compleja, y, por otra, al aceptar que las leyes interpretativas de la Constitucién puedan ser modificadas o derogadas, los cambios sustanciales de su contenido resultan sumamente sencillos, lo que es contradictorio cona You have either reached 2 page thts unevalale fer vowing or reached your ievina tit for his book.(CONGRESO NACIONAL 55 complejidad de la cuestidn y se incliné a preferir, en relaci6n con la libertad de los cultos disidentes, el camino directo y franco de la reforma de la Carta en lugar del recurso que se uso a la ley interpretativa del art. 5°. La misma comprensi6n de la dificultad de sentar la exacta calificacién juridica de las leyes interpretativas, llev6 a los cons- tituyentes de 1925 a no autorizar tal especie de legislacion, principalmente a causa del temor de que el legislador interfiriera, dictandola, con la interpretacién que se acogiera por la via jurisdiccional. Si es comprensible que el constituyente de 1980 -recogiendo Ja leccién de la experiencia, en cuanto a la inevitabilidad de este particular tipo de ley, demostrada al dictarse, repetidamente, bajo el imperio de la Constitucién de 1925, que habia querido impo- sibilitarlas-, consagre explicitamente esta forma de legislacion, la practica de la nueva Carta ha probado la raz6n de las resistencias que se observaron en 1925. Es indiscutible, en efecto, que la ley interpretativa 18.152 s6lo se explica hist6ricamente, tomando en cuenta que existian ya antes de su promulgacién numerosas controversias judiciales y todo hacia prever que la Corte Suprema, al resolverlas, no podria menos de acoger la interpretaci6n contraria a la que fue preferida por la ley recién citada. 25. Promulgada una ley interpretativa sobre determinado precepto de la Constituci6n, podria dictarse mas adelante una nueva ley que a la misma norma constitucional atribuya un sentido diverso del contemplado en la aclaraci6n formulada preceden- temente? Cumple reconocer, desde luego, que no hay en la Constituci6n de 1980 un precepto que lo prohiba y, al contrario, puede de ésta obtenerse el argumento favorable a la posibilidad de su modificaci6n, desde que, como ya se anoté, el inciso 1° del art. 63, refiriéndose a las leyes interpretativas, contempla categéricamente el quérum “para su aprobacién, modi- ficacién o derogacién”. La eventualidad de llegar a proponer una ley modificatoria o derogatoria de una interpretativa constitucional precedente, resulta literalmente posible. Pero, partiendo de la innegable incorporacién conceptual de este tipo de legislaci6n al mismo ordenamiento constitucional, juzgamos que no debiera admitirse en el hecho su deroga- cién o modificaci6n, sino mediante la reforma de la propia Carta56 ‘TRATADO DE DERECHO CONSTITUCIONAL Fundamental, a menos que se acepte privar de la certeza y estabilidad maxima a las normas constitucionales, que es la razon de las constituciones escritas. Entender que una ley interpretativa puede modificarse 0 derogarse cambiando una y otra vez el alcance que cabe dar a una norma de la Constitucién es juridicamente inadmisible. Es desconocer en sus bases el principio de la jerarquia normativa. Creemos que si en el futuro el Tribunal Constitucional, que, con tanta firmeza y reiteraci6n, ha sostenido como una base interpretativa determinante la fuerza del contexto de la Ley Fun- damental, se ve en el caso de decidir si una ley interpretativa constitucional puede ser modificada por otra de la misma especie, deberia rechazarla por incompatible con la Carta. 26. Las reflexiones precedentes deberian conducir a las siguientes conclusiones: a) Se entiende por ley interpretativa de la Constitucién aque- Ila cuyo objeto explicito e intencionado es esclarecer o precisar la auténtica significacién de un determinado precepto constitucional vigente que pudiera prestarse a comprensiones diversas. b) La ley interpretativa de la Constituci6n constituye una materia de ley que exige la reuni6n de los requisitos de forma y de fondo tipicos 0 especificos para ella establecidos en la Carta. c) No puede reconocerse el caracter de ley interpretativa de la Constituci6n a un precepto que no haya sido juzgado de tal especie por el Tribunal Constitucional. d) La ley interpretativa de la Constitucién tiene mayor fuerza juridica que la que corresponde a cualquier otra materia de ley, por integrar sustantivamente la Carta misma. e) La ley interpretativa de algtin precepto de la Constitu- cién no debe ser derogada o modificada posteriormente por el legislador y conviene alterar por tal motivo el inciso 1° del art. 63 de la Carta de 1980, suprimiendo al efecto en él los vocablos “modificacién o derogaci6n”. f) Cuando Ilegue la oportunidad de exponer y comentar la facultad concedida a la Corte Suprema para declarar inaplicable un precepto legal, por el art. 80 de la Carta, destacaremos que no goza de tal calidad el que se contenga en una ley interpretativa y, por lo tanto, queda fuera del marco de esa atribuci6n. g) La incorporacién de la ley interpretativa en el preceptoCONGRESO NACIONAL 37 interpretado llega, a nuestro juicio, a tal punto que si una deci- si6n jurisdiccional que aplique un precepto constitucional se apar- ta del sentido dispuesto por la ley interpretativa, la infraccién ha de referirse a la que sufre directamente el precepto de la Carta, ya que éste, promulgada una ley interpretativa, s6lo puede entenderse y aplicarse del modo que esta tiltima lo ha fijado. h) Un recurso de casacién en el fondo no podria interponer- se basandolo en la infracci6n que pudiere haberse producido de la ley interpretativa, porque ésta no tiene un campo de aplica- cién directo y propio, sino que se encuentra en una posicién inseparable del precepto constitucional, de manera que si una decisi6n se aleja del sentido dado por la ley interpretativa, la infraccién producida es de cardcter constitucional y tal recurso no procede en raz6n de la violacién de normas de la Carta. 27. F. Leyes de delegacién o de autorizacién legislativa La Constituci6n de 1980 reitera la facultad de aprobar leyes que autoricen al Presidente de la Republica para dictar normas de esa jerarquia en asuntos que segtin la propia Carta son materia de ley. Lo hace en el art. 61, como en términos semejantes ya lo disponia la reforma de la Carta de 1925 que introdujo la ley 17.284, de 21 de enero de 1970, con vigencia desde el 4 de noviembre del mismo ano de su promulgacién. La cabal comprensién de cambio tan trascendental en nuestro sistema juridico se obtiene al tener presente cémo se fue gestando esa alteraci6n en el curso de nuestra historia civica. Puesto que, debido a la confusién que reflejan, ninguna luz arrojan los primeros incipientes ensayos constitucionales, comen- cemos por citar el art. 121 de la Carta de 1822: “En un peligro inminente del Estado, que pida providencias muy prontas, el Po- der Legislativo podra concederle facultades extraordinarias (al Director Supremo) por el tiempo que dure la necesidad, sin que por ningtin motivo haya la menor prorroga”. Seguin la Constitucién de 1823, toda ley se proponia por el Director Supremo a la sancién del Senado y, en caso de veto reiterado de éste, resolvia la Camara Nacional. Entre las atribuciones exclusivas del Director se menciona la de que, “en un ataque exterior o conmoci6n interior imprevistos, puede dictar providencias hostiles o defensivas de urgencia, pero consultan- do inmediatamente al Senado” (art. 18, N° 9).58 TRATADO DE DERECHO CONSTITUCIONAL “El Poder Supremo se divide en Legislativo, Ejecutivo y Judi- cial -decia el art. 11 del Proyecto de Estructuracién Federalista de 1° de diciembre de 1826-; los tres se ejerceran separadamen- te, sin que en ningtin caso puedan reunirse.” Casi idénticas son las expresiones del art. 22 de la Constitu- cion de 1828. A la inversa, en su letra primitiva, la Carta de 1833 enume- raba entre las “atribuciones exclusivas del Congreso” -con im- propiedad que no escapé a sus comentaristas— que incumbia a la ley “autorizar al Presidente de la Reptiblica que use de facultades extraordinarias, debiendo sefalarse expresamente las facultades que se le conceden, y fijar un tiempo determinado a la duraci6én de esta ley” (art. 36, N° 6). Por otra parte, en virtud del art. 161, “declarado algiin punto en estado de sitio se sus- pende el imperio de la Constitucion en el territorio comprendido en la declaraci6n; pero durante esta suspensién —agregaba— y en el caso de que usase el Presidente de la Republica de facultades extraordinarias especiales concedidas por el Congreso, no podra la autoridad publica condenar por si ni aplicar penas. Las medidas que tomare en estos casos contra las personas, no pueden exceder de un arresto, o traslaci6n a cualquier punto de la Reptiblica”. La primera ley expedida en uso de tales preceptos, fechada el 9 de noviembre de 1836, habilité al Presidente Prieto para suspender o restringir la libertad personal, pero no para ejercer otras atribuciones propiamente legislativas. Muy diverso alcance tuvo la ley de 31 de enero de 1837, dictada con ocasi6n de la guerra contra la Confederaci6n for mada entre Pert y Bolivia por Andrés de Santa Cruz: “El Con- greso Nacional declara en estado de sitio el territorio de la Republica por el tiempo que dure la actual guerra con el Pert, y queda, en consecuencia, autorizado el Presidente de la Rept- blica para usar de todo el poder que en su prudencia hallare necesario para regir el Estado, sin otra limitacién que la de no poder condenar por si, ni aplicar penas, debiendo emanar estos actos de los tribunales establecidos 0 que en adelante esta- bleciere el mismo Presidente”. Mas de setenta cuerpos legales se promulgaron, desde el 1° de febrero de 1837 al 31 de mayo de 1839, al amparo de esta autorizacién, conocidos como “Leyes Marianas”, en recuerdoCONGRESO NACIONAL 59 de Mariano Egaiia, autor de las principales dictadas, y que tuvieron tan escasa vinculacién con las urgencias bélicas como que las materias de que trataron fueron implicancias y recusa- ciones, recursos de nulidad, juicios ejecutivos, integraci6n de las Cortes, fundamentacién de las sentencias, subrogaci6n y su- plencia de los jueces, diezmos, expropiacién, reglas de la suce- si6n intestada, organizacién de la contabilidad fiscal, etc. La oposicién y la critica al sistema empleado y a su practica, pese al ascendiente que rodeaba al Ejecutivo, en esa época incontrarrestables, no se hicieron esperar. En agosto de 1837 el senador Manuel José Gandarillas, que pocos afos antes se habia enfrentado a Egafia en su propésito de afirmar, mediante las reglas asi dictadas, la tendencia autoritaria del wazado constitucional, present6é una mocidn para que se suspendie- ran “todos los actos librados por el Presidente de la Reptiblica con el nombre de leyes a virtud de las facultades concedidas [...] hasta que sean revisadas, discutidas y acordadas constitucionalmente”. En junio de 1839 Rafael Valentin Valdivieso, diputado que llegaria a ser pocos aos mas tarde Arzobispo de Santiago, propuso a la Camara acordar que “las providencias que el Poder Ejecutivo, en uso de las facultades concedidas por la ley de 31 de enero de 1837, ha dictado, y las cuales, segtin la Constitucién del Estado, debieran emanar del Poder Legislativo, para que produzcan efectos y se tengan por verda- deras leyes, deberan ser sometidas a la revision y sanci6n del Congreso Nacional”. En este ambiente de severos juicios vivieron en Chile los politicos argentinos que, como Alberdi, Sarmiento, Mitre, L6- pez, se acogieran a nuestro asilo, escapando de la tirania de Rosas. Cuando inspiraron mas tarde, en 1853, la Ley Funda- mental de su patria, incluyeron el precepto que reflejaba el fru- to de la experiencia chilena: “El Congreso no puede conceder al Ejecutivo Nacional ni las legislaturas provinciales a los gober- nadores de provincia, facultades extraordinarias ni la suma del Poder Ptiblico, ni otorgarles sumisiones 0 supremacias, por las que la vida, el honor o la fortuna de los argentinos queden a merced de gobierno o persona alguna. Actos de esta naturaleza llevan consigo una nulidad insanable y sujetaran a los que los formulen, consientan o firmen, a la responsabilidad y penas de los infames traidores a la Patria” (art. 29).60 ‘TRATADO DE DERECHO CONSTITUCIONAL. Continuaron otorgandose, sin embargo, hasta cinco leyes de facultades especiales; pero, concedidas todas en términos casi idénticos, estan lejos de la amplitud de la ley de 1837, y se reducen a facultar el arresto o traslado de las personas, el au- mento del Ejército, la inversién de caudales fuera del presupuesto y la remocion o destituci6n de empleados ptiblicos. Los comentaristas de la Constitucién de 1833 se mostraron enérgicos en condenar el uso que se habia hecho de la facultad constitucional (Carrasco Albano, ob. cit., pag. 81; Lastarria, ob. cit, pag. 283). Los hechos expuestos explican la reforma de 1874, cuya sustancia se reitera en 1925. Seguin ella, el Congreso sdlo pudo en adelante, en casos de alguna de las graves razones que se indi- can, dictar leyes excepcionales de duraci6n transitoria para restringir la libertad personal y la de imprenta y para suspender 0 restringir el derecho de reuni6n; y dispuso, por otra parte, que por el estado de sitio sélo pudiera afectarse, y todavia en las formas estrictas que se enuncian, el estatuto de la libertad personal (arts. 44, N° 13 y 72, N® 17 de la Carta de 1925). “Fuera de los casos previstos en este ntimero, ninguna ley podra dictarse para suspender o restringir las libertades o derechos que la Constituci6n asegura’”, reiteraba el N* 13 del art. 44. Quedaron asi explicitamente prohibidas desde 1874 las leyes de facultades extraordinarias especiales permitidas por el texto primitivo de 1833, y en los cincuenta afios de vigencia de la reforma de 1874 ninguna ley de delegacién fue en el hecho promulgada. “Hoy mediante la reforma de la parte 6* del art. 36 -decia el senor Huneeus en 1879- el Congreso no puede delegar sus atribuciones legislativas en el Presidente de la Republica, por que ningwin precepto constitucional le confiere la facultad de hacerlo, salvo sélo el caso del art. 148, que no ha sido reformado” (ob. cit, tomo 1, pag. 125). El art. 148 prohibia que sin autorizaci6n del Congreso toda autoridad o individuo impusie- ra contribuciones. 28. Al redactarse la Constituci6n de 1925, en la peniltima se- sién de la Subcomisién —N? 32, del 1° de agosto de ese anio- se produce un debate que conviene transcribir integramente por su primordial importancia para la fijacién del sentido de su(CONGRESO NACIONAL 61 ordenacién y que sostiene la proposicién de las que en doctrina se denominarian leyes normativas: “Al terminar la revisién del art. 44, dice S.E. que desea proponer a la consideraci6n de los sehores miembros de la Comisién la idea de establecer un articulo que permita al Congreso facultar al Presidente de la Reptblica para dictar ciertas leyes, con sujecién a bases de normas generales que el mismo Congreso le fije”. “Esta, agrega, no es una idea nueva; por el contrario, es una tendencia muy generalizada en Europa y que tiene su fundamento en la creencia, justificada, a su juicio, de que corporaciones numerosas, como son los Parlamentos, estan en la imposibilidad de hacer conjuntos de leyes arménicas y bien estudiadas. Recuerda que cuando la Junta Militar exigié en septiembre del ano pasado la dictaci6n inmediata de algunas leyes, como el Cédigo del Trabajo, la Ley de Seguros, la de Emplea- dos Particulares y otras, é1 pidi6 que se le autorizara para dictar esas leyes en conformidad con los proyectos presentados, porque sabia que no estaban maduras ni bien estudiadas. Se le objet6 que el procedimiento era inconstitucional y se prefirié que fueran despachadas por el Congreso a fardo cerrado. Los senores miembros de la Comision saben cémo han resultado algunas de esas leyes. Por eso propone ahora que se autorice al Congreso para delegar en el Presidente de la Republica la facultad de dictar ciertas leyes con sujeci6n a bases generales que fije el mismo Congreso.” “El senor Barros Borgono (don Luis) cree que seguramente tal indicacién produciria mal efecto en el pais, por bien inten- cionada que sea.” “El senor Edwards Matte (don Guillermo) estima también que seria muy grave dar tal facultad al Presidente.” “El senor Amunategui (don Domingo) recuerda que las leyes dictadas por don Mariano Egafia, dentro del sistema que ahora se propone, fueron muy sabias y dieron muy buenos re- sultados, pero eso no impidié que el procedimiento fuera enér- gicamente condenado.” “S.E. declara que en vista de estas opiniones no insiste en su idea” (Actas, pags. 502-503). 29. Muy corta vigencia tenia atin la Carta de 1925 cuando se puso a prueba en este punto su contenido normativo.62 ‘TRATADO DE DERECHO CONSTITUCIONAL La ley 4.113 dio en 1927 atribuciones amplias al Presidente de la Republica —que, nominalmente, todavia lo era Emiliano Figueroa Larrain, pero en momentos en que el poder efectivo se desplazaba ya al coronel Ibaiiez-, para obtener el equilibrio presupuestario y, en su art. 15, incluy6 diversas normas encaminadas a reducir los gastos fijos de la Administracién Publica. Su regla tercera especialmente lo facult6 “para declarar vacantes los cargos que no considere indispensables 0 que pueden ser desempefados por otros empleados”. Pocos dias después de aprobada la ley dejaban el gabinete los politicos que en el Par- lamento la habian obtenido, sehores Manuel Rivas Vicufia y Al- berto Edwards, Ministros del Interior y de Hacienda. El 21 de julio de 1927 se habia hecho cargo, ya como titular elegido de la Presidencia, Carlos Ibaiiez del Campo, quien ocu- paba la Vicepresidencia desde el 7 de abril, cuando, con su firma, se promulg6 la ley 4.156, de 5 de agosto de 1927. “Con el fin de reducir los gastos ptiblicos —decia el art. 1°-, se autoriza al Presidente de la Republica para reorganizar los servicios de la Administracién Publica fijando la planta y sueldos del personal y las funciones o atribuciones de orden administrativo que le correspondan.” Se consultaban, en seguida, reglas para impedir que el ejercicio de esa facultad causara mayores gastos que los totales autorizados en la Ley de Presupuestos (art. 2°). La ley no seria aplicable al personal de empleados del Congreso, ni al Poder Judicial ni a los servicios que le son dependientes. “No obstante -agregaba- el Presidente de la Re- publica podra, dentro de lo preceptuado por la Constitucién, dictar las disposiciones que estime necesarias para la designa- cién de los funcionarios del orden judicial, a fin de que las preferencias por antigiiedad o por méritos se hallen preestable- cidas al tiempo de formarse las ternas.” Los decretos en que se hiciera uso de las facultades otorgadas por la ley 4.156, deberian llevar la firma del Ministro de Hacienda, ademas de la del Ministro del respectivo departa- mento (art. 5°). Esta disposicion se repite en todas las posteriores leyes autorizantes. La ley 4.156, como la N® 4.113, regirian hasta el 31 de diciembre de 1927. La ley 4.659, de 24 de septiembre de 1929, autorizé al Presi- dente Ibafiez, hasta el 31 de diciembre de ese ano, para conti-63 nuar y dar término a la reorganizacion administrativa y técnica de los servicios piiblicos y, para ello, fijar plantas y sueldos y las funciones, atribuciones y organizacién econdémica que corres- pondiera a los distintos servicios. Las facultades incluian la dic- tacién del Estatuto Organico de la Ensefianza Universitaria Superior, conservando los derechos que entonces tenian las universidades particulares existentes en el pais. El mismo Congreso de 1926-1930 volvié a otorgar su con- fianza al sefior Ibanez, al cursar la ley 4.759, de 22 de febrero de 1930. Sustancialmente le autoriz6, dentro del plazo de seis meses, para dictar definitivamente un Estatuto Administrativo, para cuyo efecto podria modificar la reorganizacién (sic) planta y remuneracion y los beneficios del personal de la Adminis- traci6n Ptiblica. Sus normas no serian aplicables al personal de empleados del Congreso Nacional y del Poder Judicial, ni a los servicios dependientes de las Superintendencias de Bancos, Se- guros y Quiebras (art. 1°). El monto de los gastos para los servicios y pago del personal de la Administracién Publica no podria exceder de las sumas concedidas en el Presupuesto (art. 3°). Esas cuatro primeras leyes otorgan, sin embargo, facultades reducidisimas si se las compara con las que concedié también al senior Ibafiez el llamado Congreso Termal, inaugurado el 21 de mayo de 1930. Se trata de la breve ley 4.945, de 6 de febrero de 1931, por la cual —nada menos- “se autoriza al Presidente de la Republica, hasta el 21 de mayo del presente ano, para dictar todas las disposiciones legales de caracter administrativo 0 eco- némico que exija la buena marcha del Estado” (art. 1°), Se re- petia la obligacién contemplada en las leyes precedentes de exigir siempre la firma del Ministro de Hacienda. Si en raz6n de su sustancia, laconismo y amplitud, puede compararse la 4.945 a la ley de 31 de enero de 1837, por el numero, variedad y relevancia de las normas que se dieron dentro de sus términos, ella es también memorable. La ordenacién consignada en esos decretos con fuerza de ley fue tan profusa que casi no qued6 materia legal que no alterara, y tan precipi- tada que sdlo en el ultimo dia de su vigencia -20 de mayo de 1931- vinieron a publicarse, en un ejemplar del Diario Oficial de extensién récord, muchos de los cuerpos normativos mas extensos e importantes y, entre ellos, Cédigos cuyo articulado no se inserté,64 ‘TRATADO DE DERECHO CONSTITUCIONAL Arturo Alessandri Palma, sabedor de la preceptiva fundamental, en tanta parte obra suya, durante su segundo periodo (1932-1938), no requirio la dictaci6n de ley alguna que impor- tara delegaci6n de las facultades legislativas del Congreso. No olvid6 que su indicacién para que se incluyera en la Carta Fun- damental precepto que posibilitara tal especie de leyes fue pe- rentoriamente desechada en 1925. Pedro Aguirre Cerda, en su breve gestién (1938-1941), tampoco solicits facultades legislativas, a pesar de que, luego de pasar a ocupar el sill6n presidencial, ocurre el terrible terremo- to de 23 de enero de 1939. El Presidente Juan Antonio Rios Morales promulga la ley 7.200, publicada el 21 de julio de 1942 -en medio de las dificul- tades econ6micas producidas por la segunda guerra mundial-, que le concede numerosisimas atribuciones sobre materias de variada indole. Las disposiciones de la ley no se aplicaban a los servicios dependientes del Poder Judicial, del Congreso Nacio- nal, de la Contraloria General de la Republica ni al personal docente de los servicios educacionales (art. 20). La ley 7.747, de 24 de diciembre de 1943, otorgé al Presi- dente nuevas facultades de caracter econémico, como las de decretar la regulaci6n 0 racionamiento de la importaci6n, dis- tribucién y venta de las mercaderias 0 materias primas que él declarara esenciales; fijar precios de los articulos agropecuarios de produccién nacional o importados; ordenar la continuacién por cuenta del Estado de actividades comerciales e industriales; elaborar un plan agrario fijando zonas de cultivo; estanco del trigo y su molienda, etc. Gabriel Gonzalez Videla promulga la ley 8.837, de 22 de agosto de 1947. “Autorizase al Presidente de la Reptiblica —dice el art. 3° para refundir, coordinar y reorganizar servicios publicos, instituciones fiscales, semifiscales y de administraci6n au- tonoma y también fijar las dependencias de estos organismos de cada Ministerio.” “Esta autorizaci6n no podra ejercitarse con respecto al Poder Judicial -continta diciendo el art. 3°-. En ningtin caso podra aumentarse el total de los gastos de los servicios que se refunden, coordinan o se reorganizan. Suspén- dense las disposiciones del Estatuto Administrativo que sean contrarias a las autorizaciones concedidas. Los decretos que se dicten en virtud de este articulo deberan llevar la firma delCONGRESO NACIONAL 65 Ministro del ramo, y de los Ministros de Hacienda y de Econo- mia y Comercio, tendran la tramitaci6n que corresponde a los Decretos Supremos y se publicaran en el Diario Oficial. Estos decretos caducaran el 31 de diciembre de 1947 si antes de esa fecha no hubieren sido ratificados por ley”. Exaltado de nuevo a la Presidencia, Carlos Ibanez (1952- 1958) logra que el Congreso le despache la ley 11.151, de 5 de febrero de 1953 que le concede numerosas facultades, como, por ejemplo, reducir o suprimir los gastos e inversiones establecidos en leyes especiales 0 que se consultan en la ley de Presu- puestos (art. 8°) y suspender, suprimir o disminuir impuestos, derechos y tasas (art. 12). El cuerpo normativo limita la amplitud de las facultades que concede no sélo sefialando diversos plazos para ejercerlas, sino determinando que en virtud de ellas no se podrian modificar las disposiciones tributarias existentes ni crear nuevos impuestos directos o indirectos y exceptuando al Poder Judicial, al Congreso Nacional, la Contraloria General de la Reptiblica, las universidades reconocidas por el Estado, Sociedad Constructora de Establecimientos Educacionales 0 la de Hospitalarios. Respecto de garantias formales, ademas de la reiterada exigencia para todos los decretos de la firma del Mi- nistro de Hacienda, les hace aplicable lo prevenido en el art. 13 de la ley 10.336, o sea, la necesidad de la toma de razén de la Contraloria, la obligaci6n de representar la inconstitucionalidad o ilegalidad por ésta y la facultad del Presidente de insistir con la firma de todos los Ministros. Llevarian, ademas, los decretos y disposiciones que se dictaran en virtud de la ley autorizante, numeraci6n correlativa, empezarian a regir desde su insercién en el Diario Oficial, salvo que establecieran una fecha posterior para su vigencia, y su publicacién debia hacerse dentro del plazo de las atribuciones que por ella se otorgaban (art. 17). Las disposiciones tenian que conformarse a lo establecido en el art. 9° del Cédigo Civil y en la ley sobre efecto retroactivo de las leyes de 7 de octubre de 1861 (art. 16). Expi- rados los plazos de las facultades otorgadas, las disposiciones dictadas en uso de éstas sdlo podrian alterarse en virtud de una ley (art. 14). Jorge Alessandri Rodriguez asume la Presidencia el 3 de noviembre de 1958 y el 6 de abril de 1959 se publica Ja ley 13.305, cédigo de 258 articulos que, junto a numerosas reglas propia-66 TRATADO DE DERECHO CONSTITUCIONAL mente legislativas, contiene vastas autorizaciones de esa indole. Se le conceden atribuciones que exceden en mucho el ambito de lo que las leyes anteriores habian considerado de tipo puramente administrativo. Estas versan, por ejemplo, sobre la Ley de Bancos, disposiciones sobre ingreso de capitales extranjeros, reglas sobre construcci6n, loteamiento y urbanizacion, propiedad de pisos y departamentos; sobre cooperativas; ley General de Servicios Eléctricos; sobre la Ley Organica de Presupuestos; la organizaci6n politica y administrativa del pais; tributos, etc. La ley autorizante reproduce las exigencias de firmas, numera- ci6n correlativa, vigencia, publicacién y toma de raz6n por la Contraloria en relacién con estos decretos, que se consignaban en la ley 11.151. Durante el mandato de Jorge Alessandri se dictaron, asimismo, las leyes de delegaci6n 14.171, de 1961, sobre Construccio- nes y Urbanizaci6n; 14.511, de 1961, sobre Direccién de Asuntos Indigenas; 14.832, de 1962, sobre juicio de cuentas, Contralo- ria y Aduanas; y 15.020, de 1962, sobre Reforma Agraria. En el periodo de Eduardo Frei Montalva (1964-1970) solo se promulgé la ley 15.840, de 1964, que amplio las facultades del Contralor General de la Reptiblica; él impulsara luego la reforma constitucional de 1970 (ley 17.284) que permitié las leyes de delegacién. 30. En la practica de la Constitucién de 1925, al debatirse cada uno de los proyectos de ley en los que se incorporaban facultades de delegar, se suscitaban en el Parlamento y en el pais amplias discusiones acerca de la procedencia o improcedencia de esta especie de legislacion y, como se ha recordado, en innume- rables ocasiones textos de tal naturaleza llegaron a la promulgacion. La polémica surgié desde que se discutiera la primera de esas delegaciones, en enero de 1927, y en ella intervinieron con gran brillo los senadores sehores Oscar Uratia Jaramillo, Luis Salas Romo, Luis Alberto Cariola y José Maza Fernandez. La gran mayoria de quienes rendian homenaje a la letra constitucional votaban una y otra vez, no obstante, las autorizaciones pedidas. Desde 1942, al tramitarse la ley 7.200, se procura precisar con mas acuciosidad, como lo acredita el recuento precedente, las bases dentro de las cuales se otorga cada una de las autoriza-CONGRESO NACIONAL 67 ciones que se confieren, y, conjuntamente, se busca un fundamento juridico a las normas de delegacién, tratando de ocultar su intrinseca calidad, y atribuyéndoles el caracter de simple am- pliacié6n del campo propio de la potestad reglamentaria que compete normalmente al Presidente. Desde 1962 se comienza a llamarlas “leyes normativas”. “Esta formula -sostenian en 1942 los senadores que suscri- bieron el informe de las Comisiones Unidas- salva intactos los fueros del Congreso, que no abdica ninguna de sus facultades ni deja de mano ninguna de sus prerrogativas, puesto que al permi- tirle que senale las materias e indique, a propésito de cada una, el aspecto afectado, la finalidad que debe perseguirse al hacerlo, el medio, forma, extensién y condiciones en que puede o debe serlo, hace que el Congreso ejercite cabalmente su facultad de legislar en toda la parte mas Util de su extensién.” En el informe evacuado con motivo de la que fue después ley 11.151, las Comisiones Unidas de Constitucion, Legislaci6n y Justicia y Hacienda del Senado, propiciaron una vez mas en 1953 esa manera de actuar del Congreso: “Y si es celoso en defender la potestad legislativa que le con- fid la Nacién soberana y la Constituci6n del Estado, se adelan- ta, por su parte, a reconocer el derecho que le asiste al Presidente de la Reptiblica para ejercer su potestad reglamentaria y, a través de ella, administrar el Estado y dar cumplimien- to a las leyes de la Reptiblica...” “Pero esta potestad reglamentaria tiene tres limitaciones per fectamente claras: primero, la Constitucién, dentro de la cual deben encuadrarse los actos de los poderes piiblicos y de todas las personas a quienes obliga; segundo. la ley, puesto que el decreto o reglamento tiene precisamente por finalidad proveer a su ejecucion y, en consecuencia, no puede ir mas alla de los términos de la ley que cumple; y tercero, los asuntos que, en conformidad a nuestra Carta Fundamental, deben ser necesariamente materias de ley y que estan senaladas en los articulos 44 y otros de ella.” “Asi como el Ejecutivo no puede ni debe absorber la facultad legislativa, no es conveniente tampoco que el legislador se introduzca en el campo de la potestad reglamentaria y si quere- mos ser sinceros debemos reconocer que éste ha sido un vicio o defecto frecuente en la legislacién de los tiltimos afios.”68 ‘TRATADO DE DERECHO CONSTITUCIONAL “La ley, como norma de conducta dirigida al bien comin, debe ser general y s6lo contener las bases fundamentales del ordenamiento juridico, dejando a la potestad reglamentaria el disponer lo necesario para su conveniente ejecucién.” “Podemos decir con Portales que la ley fija a grandes rasgos las maximas generales del Derecho.” “Nuestra Carta Fundamental no acepta —decia mientras tan- to el diputado Pablo Aldunate al referirse al proyecto que se transform6 en la ley 11.151— que se rijan por decreto materias que deben ser hechas por leyes, ni desea que el Ejecutivo, Ad- ministrador del Estado, ejecute actos que corresponde ejecutar al Parlamento. No acepta que ninguno de los poderes haga aban- dono de sus facultades, y que otro poder acumule a las propias, facultades ajenas. Pues bien, senor Presidente, frente a este hecho firme e indiscutible, el honorable Senado de la Republica, lleno tal vez del mejor espiritu, pero no de razones juridicas, reemplazé el primitivo proyecto de facultades extraordinarias, agregando- le un conjunto de expresiones vagas, amplias, sin concrecién de ninguna especie, con lo cual queria aparentar que estaba transformando tal proyecto, netamente inconstitucional, en uno que se adaptaba a las disposiciones constitucionales. Crey6 que bastaba entregar una gigantesca y absurda amplitud al poder reglamentario que tiene el Ejecutivo para disfrazar las ambicio- nes de asumir poderes ajenos del Ejecutivo” (sesidn de 14 de enero de 1953). 31. En la edici6én anterior de esta obra (tomo III, N® 153, pags. 154 y 155) sostuvimos la inconstitucionalidad de las leyes de delegacién, fundandonos tanto en la historia misma de la practica chilena como, sobre todo, en la propia letra de la Cons- titucién de 1925. En efecto, si el art. 44 y otras disposiciones de aquella Ley Fundamental precisaban que, en determinadas materias, s6lo podia disponerse por ley, categéricamente se excluia al mismo tiempo la posibilidad de que se preceptuara sobre ellas a través de la sola intervencién del Poder Ejecutivo y en cualquiera otra forma distinta de la establecida mediante la colaboracién de los Organos colegisladores. Esta interpretaci6n se robustecia al aplicar el principio doc- trinario de que en el Derecho Publico se faculta a cada autori-CONGRESO NACIONAL 69 dad u 6rgano sélo la realizacién de aquello que le esta indicado expresamente, principio consagrado en el art. 4° de la Cons- tituci6n de 1925 y reiterado en el art. 7°, inc. 2° de la vigente. “No hay precepto en la Constitucién [...] -deciamos-, que permita que, por procedimientos diversos a los indicados por ella para la formacién de la ley, pueda alguna autoridad disponer en aquellas materias que, conforme al propio Estatuto Fun- damental, han de determinarse s6lo mediante ley. No puede sostenerse, como principio general, que determinada autoridad esté facultada para confiar a otra las atribuciones que le competen, o actuar siguiendo procedimientos diversos de aquellos que se le han sefialado segiin la respectiva naturaleza del asunto en que esta llamada a intervenir [...] Indudablemente, del andlisis de la letra constitucional no resulta admisible la dictaci6n de leyes por las cuales se entregue al Presidente de la Reptiblica 0 a cualquier otro Grgano el ejercicio de las facultades colegisla- doras que tienen las Camaras, es decir, la dictacién, por otros procedimientos que los indicados para la ley, de normas que recaigan en materias que categéricamente han sido confiadas al Poder Legislativo” (pag. 155). 32. Los escriipulos reiterados en relacién a este debate se hicieron muy vivos durante la administraci6n de Eduardo Frei Montalva (1964-1970), a quien no se otorga ninguna amplia ley de delegacién al estilo vastisimo de aquellas de que habian dis- frutado, por ejemplo, Carlos Ibanez o Jorge Alessandri. Los antecedentes expuestos explican que se fortaleciera en la colectividad nacional el propésito de regularizar una situa- cién profundamente debilitante de nuestro ordenamiento juridico. Muestra de tal aspiraci6n es que se presentaran numerosas mociones encaminadas a dar una soluci6n constitucional al problema. Entre tales iniciativas debe citarse la del diputado Héctor Correa Letelier de 30 de julio de 1959, o sea, de la misma épo- ca en la cual, contra el criterio de este parlamentario, recibe Jorge Alessandri la amplia delegacién contenida en la ley 13.305. En ese mismo periodo, el senador Francisco Bulnes, de la misma filiacién politica del sefor Correa, presenta también una moci6n que va a reproducir mas adelante.70 ‘TRATADO DE DERECHO CONSTITUCIONAL. El Presidente Jorge Alessandri, en julio de 1964, incluyé tam- bién la materia entre las proposiciones de reforma que presenta al Parlamento, en las postrimerias de su gestion, reforma que no es mayormente tramitada. Eduardo Frei Montalva, en el mes en que da comienzo a su mandato, con fecha 30 de noviembre de 1964, inserta esta materia en la amplia iniciativa de reforma, aprobada en primer tramite en la Camara de Diputados, y que queda pendiente al cursarse su segundo tramite en el Senado. La conveniencia de esclarecer en definitiva una cuesti6én juridico-politica tan relevante y la tenaz negativa del Congreso, ya apuntada, a otorgar a Eduardo Frei Montalva autorizaciones para legislar, Ilevaron a éste a incluir el asunto en una nueva tentativa de amplia reforma constitucional, que se expres6 en el Men- saje enviado el 19 de enero de 1969 a la Camara de Diputados y vino a traducirse en la ley N® 17.284, de 1970. Aunque, en lo pertinente, la materia fue aprobada en la Comisi6n (informe de 15 de abril de 1969), no reunié en la Camara de Diputados, en su primer tramite, la mayoria constitucional, por lo cual, en el Senado, el Ministro de Justicia Gustavo Lagos Matus renové la indicacion, a base del mismo texto que la Camara habia re- chazado por falta de quérum; acogida, sin modificaciones, en la Comisi6n, también lo fue ahora en la sala del Senado, durante las reuniones de 4 y 10 de septiembre de 1969. En el tercer tramite, la Camara confirm6é la modificacién del Senado, en sesién de 29 de octubre, por 78 votos contra 48 y tres abstencio- nes; y en el Congreso Pleno la disposicién fue ratificada por 114 votos contra 79. La ley 17.284, de 23 de enero de 1970, agreg6 un nuevo numero (el 15) a la enunciacién de las materias de ley contemplada en el art. 44 de la Constitucién de 1925, que transcribi- mos integramente por la influencia que tiene en la actual ordenaci6n y en el consiguiente estudio y aplicacién de ésta: “Sélo en virtud de una ley se puede: “15°. Autorizar al Presidente de la Republica para que dicte disposiciones con fuerza de ley sobre creaci6n, supresion, orga- nizaci6n y atribuciones de los servicios del Estado y de las Mu- nicipalidades; sobre fijacién de plantas, remuneraciones y demas derechos y obligaciones de los empleados u obreros de esos servicios; sobre regimenes previsionales del sector puiblico; so-CONGRESO NACIONAL n bre materias determinadas de orden administrativo, econémi- co y financiero, y de las que sefialan los N* 1°, 2°, 3°, 8° y 9° del presente articulo”. “Esta autorizaci6n no podra extenderse a la nacionalidad, la ciudadania, las elecciones, ni el plebiscito, como tampoco a materias comprendidas en las garantias constitucionales, salvo en lo concerniente a la admisi6n a los empleos y funciones pt- blicas, al modo de usar, gozar y disponer de la propiedad y a sus limitaciones y obligaciones, y a la proteccién al trabajo, a la industria y a las obras de prevision social.” “Sin embargo, la autorizaci6n no podra comprender facultades que afecten a la organizacion, atribuciones y régimen de los funcionarios del Poder Judicial, del Congreso Nacional ni de la Contraloria General de la Reptiblica.” “La autorizaci6n a que se refiere este ntimero s6lo podra darse por un tiempo limitado, no superior a un ano. La ley que la otorgue senalard las materias precisas sobre las que recaera la delegacién y podra establecer o determinar las limitaciones, restricciones y formalidades que se estimen convenientes.” “A la Contraloria General de la Republica correspondera tomar raz6n de estos decretos con fuerza de ley, debiendo re- chazarlos cuando ellos excedan o contravengan la autorizaci6n conferida.” “Los decretos con fuerza de ley estaran sometidos, en cuan- to a su publicaci6n, vigencia y efectos, a las mismas normas que rigen para la ley.” El art. 78 b) entregé al Tribunal Constitucional, creado por la misma ley 17.284, la facultad de “b) Resolver las cuestiones de constitucionalidad que se susciten sobre la constitucionalidad de un decreto con fuerza de ley”. De requerirse mayores antecedentes de la ley 17.284 pueden consultarse la contribucién del profesor Enrique Evans de la Cuadra a la obra colectiva La reforma constitucional de 1970 (Editorial Juridica de Chile, 1970, pags. 109 a 154) y el estudio de Guillermo Piedrabuena Richards La reforma constitucional (Edi- ciones Encina, 1970, pags. 97 a 106). 33. La Constitucién de 1980 consagra el régimen de los decretos con fuerza de ley en sus arts. 61, 50, N® 1, inc. 3°, 82, N° 3, inc. 7? y 88 ines. 2° y 3°.72 ‘TRATADO DE DERECHO CONSTITUCIONAL, La materia fue debatida en las sesiones 326 (pags. 1774 a 1776), 329 (pags. 1803 a 1806), 353 (pags. 2222 y 2223), 358 (pag. 2335), 359 (pags. 2363 y 2364), 367 (pags. 2510 y 2511) y 416 (pag. 3647) de la Comisién Ortizar y en las sesiones 88 (pags. 102 a 104) y 89 (pag. 112) del Consejo de Estado. La lectura de los debates que testimonian las actas de las citadas reuniones lleva a percibir la reiteracion fundamental del consenso que se reflejaba ya a través de la ley 17.284, en asunto de tanta trascendencia. Las razones que se aducen para consagrar en la Carta Fun- damental la posibilidad de legislar mediante decretos son numerosas y de peso como para que a través de ellas se comprenda hasta qué punto es logico que se haya fortalecido la tendencia a permitirla en las democracias contemporaneas. Se achaca al proceso de la legislaci6n proveniente de su tra- mitacién en las camaras de lento y engorroso y por ello inade- cuado para solucionar problemas colectivos que requieren decisiones eficaces, prontas y expeditas. Se argumenta que los parlamentos no disponen de una se- rie de elementos de los cuales cuentan con mayor facilidad los 6rganos ejecutivos, que tienen en sus manos la administraci6n y gobierno del pais, especialmente aquellos que se refieren a los aspectos cientificos y tecnicos que han de manejarse cuando se busca la selecci6n e imposicién de reglas que resulten verdaderamente sabias y eficientes, y ojala eficaces, para enfrentar las cuestiones que van surgiendo a lo largo de la direccién de la vida colectiva. Se estima que a medida que el Estado se adentra de modo mas intenso en la actividad de las personas y de los grupos que en su seno conviven y, por lo tanto, en la marcha de la sociedad gobernada, se requieren y exigen, con creciente vastedad, hon- dura y energia, las determinaciones del poder piiblico. Se hace valer que las presiones de los intereses exclusivistas y egoistas se proyectan -con vigor a un tiempo excesivo y con frecuencia danino- sobre los representantes populares y en los debates de las asambleas electivas, requiriendo de aquéllos y consiguiendo de éstas la aprobacién de disposiciones encaminadas mas bien a servir y fortalecer propésitos seccionales en las pretensiones en pugna con el interés general. Se considera, entretanto, que el Poder Ejecutivo se halla, a la inversa, en mejores condicionesCONGRESO NACIONAL 73 para imponer soluciones en las que prevalezcan las exigencias del bien comin, mas que las apetencias insaciables de determinados sectores colectivos que hacen presentes sus particulares puntos de vista, negandose a comprender y servir lo que pro- penda a la justicia y a la unidad nacional. Se ha observado, por otra parte, que la division de los poderes publicos, encargados respectivamente, dentro de la unidad de la soberania estatal, de las tareas de establecer la norma de derecho, de hacerla cumplir y de resolver las controversias, no armoniza con la realidad del movimiento de la sociedad politica hacia su objetivo propio, realidad que impone mucha mayor flexibilidad, tanto en orden a la determinacién del nimero y especialidad de las diversas funciones que han de concretarse en la marcha del Estado, como en cuanto a la colaboracion y relaciones especificas entre esos variados 6rganos en el cumplimiento de sus respectivas tareas. En otro sentido, se ha hecho presente que, en lugar de mantenerse el concepto de ley -tipificando su contenido en establecer reglas de caracter verdaderamente generales, abstractas, predeterminadas, principales y permanentes-, tal concepto, en numerosos paises y entre ellos en el nuestro, hasta antes del cambio que se introdujo en la Carta de 1980, fue siendo distor- sionado al darse jerarquia legal, por mandato de la misma Cons- tituci6n o decisién de los Parlamentos, a normativas de indole sumamente especifica, detallada, minuciosa, secundaria, transitoria. En la misma medida en que tal fendmeno se manifestaba, la potestad reglamentaria del Ejecutivo resultaba sobrepasada por culpa del mismo legislador y las reglas emanadas de éste, por su excesivo detalle, falta de flexibilidad operativa e inade- cuaci6n factica, se desprestigiaron apreciablemente y disminu- yeron la eficacia de su misi6n servicial. Se pudo comprobar asi, a lo largo de la vigencia de la Carta de 1925, que resultaba contraproducente mantener un texto constitucional que prohibia la delegacién, cuando ésta en el hecho se imponia en tantas oportunidades. La ultima tentativa para concordar el texto constitucional precedente con la realidad de la dictacién de leyes de delega- cién, fue sostener, como anotamos, la procedencia de dictar las que se llamaron “leyes normativas”.4 TRATADO DE DERECHO CONSTITUCIONAL La Constitucién de 1980 recoge decididamente como veremos, la tendencia contemporanea a permitir que el Congreso, a través de una ley de autorizacion, faculte al Presidente de la Republica para dictar decretos con fuerza de ley. 34. Elinciso 1° del art. 61 de la actual Constitucién dispone: “El Presidente de la Repiiblica podra solicitar autorizacién al Con- greso Nacional para dictar disposiciones con fuerza de ley durante un plazo no superior a un ano sobre materias que correspondan al dominio de la ley”. a) El tinico 6rgano que puede ser autorizado para hacer uso de la facultad que se esta concediendo es, como lo indica categéricamente el texto transcrito, el Presidente de la Rept- blica. A diferencia de lo que se establecia en la ley 17.284, ahora la Carta senala expresamente que es una de las materias de iciativa legislativa exclusiva del Jefe del Estado, que cabe agregar a las enumeradas en los incisos 3° y 4° del art. 62. No podra, pues, admitirse que el legislador entregue a otro 6rgano —por ejemplo a una reparticién establecida por él- la autorizaci6n que el constituyente s6lo permite requerir al Pre- sidente. b) El contenido de la autorizaci6n consiste en que, de con- cederse y en virtud de ella, el Presidente de la Republica queda habilitado “para que dicte disposiciones con fuerza de ley”. Estas disposiciones se denominan por el constituyente como “decretos con fuerza de ley”; estos términos se usan en los incisos 5° y 6° del mismo art. 61, en el N® 3 del art. 82 € inciso 7° de éste y en el art. 88, incs. 2° y 3°. Escogida por el constituyente tal denominacién se impone usarla siempre que se pretenda aludir a las normas que se dicten en virtud de una ley de autorizaci6n, lo que concuerda con el uso corriente en nuestro pais de llamar, por otra parte, “decretos leyes” a los expedidos en asuntos legislativos por un Go- bierno que ejercita tal funcién con prescindencia de las asambleas elegidas por el pueblo. c) La Carta actual, a diferencia de lo que ocurria en la precedente luego de reformada por la ley 17.284, no incluye estas leyes de autorizacion al enumerar en el art. 60 las materias de ley, sino que las contempla en precepto separado. En su esencia, la norma consagra una facultad presidencial propia, queCONGRESO NACIONAL no olvida mencionar el art. 32 en su N° 3, al decir que entre sus atribuciones especiales se cuenta: “Dictar, previa delegaci6n de facultades del Congreso, decretos con fuerza de ley sobre las materias que sefiala la Constitucién”. Se explica por ello que, como dijimos, no esté registrada en la enumeraci6n de las materias de ley que hace el art. 60, no obstante que, sin duda, lo es; predomina, es cierto, en esta figura juridica el aspecto organico, como su tipicidad basica, y por eso se la coloca en el parrafo “Materias de ley” y no en el de “Formacién de las leyes”. d) Se trata de una ley que no puede ser de plazo indefini- do, sino de duracién permitida hasta por el maximo de un ano, como lo imponia ya la reforma de 1970. Se apartaria asi del texto constitucional tanto una autorizacién que no contenga plazo de vigencia como la que fije uno superior a un ano. Adviértase que es éste el segundo caso de ley con caracteristicas de periodicidad en la actual Carta, si no se olvida la ley anual de presupuestos. El plazo constitucionalmente admisible es maximo, de modo que puede ser menor. No6tese ademas que las reglas de rango legal que se promul- guen en virtud de la autorizaci6n, o sea, la fuerza juridica de los decretos con fuerza de ley posibilitados por la ley habilitante, continua en sus efectos mas alla de vencido el plazo de la autorizaci6n a menos que, por su misma naturaleza y por el texto de la ley habilitante, s6lo esté llamada a tener consecuencia dentro del plazo de la autorizaci6n. Problema discutible es si, usada la facultad, puede o no vol- ver a ejercerse indefinida y reiteradamente, por cierto dentro de su marco y del plazo indicado en la ley de autorizacion. Para evitar toda duda en tal respecto sera sumamente conveniente que, en el texto mismo de la ley de autorizaci6n, se esclarezca explicitamente el problema, manifestandose directamente en ella si el legislador permite o no la modificacién, derogacién o alteraci6n de los decretos con fuerza de ley que se dicten bajo su amparo, lo que cabe presumir, a nuestro juicio, en el silen- cio del texto. La raz6n para imponer este plazo maximo de vigencia fue explicada en el primer tramite de la ley 17.284 por el diputado informante Osvaldo Gianini en los siguientes términos: “Se esti- m6 necesario introducir esta limitaci6n de tiempo, claramente

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