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EVALUACIN PRAGMTICA
DE POLTICAS PBLICAS
Este artculo presenta un enfoque pragmtico para la evaluacin de polticas pblicas.
Comienza con una descripcin de la evaluacin en la que se discuten sus funciones y
modalidades, contina con una presentacin sobre cmo la evaluacin permite aprender
de la experiencia, se complementa con la exposicin de los criterios de evaluacin,
considera el problema de la atribucin, presenta dos enfoques para la evaluacin de
polticas pblicas utilizando los conceptos introducidos en las secciones precedentes,
aborda las dificultades que se enfrentan en la evaluacin de polticas pblicas y
concluye con un conjunto de soluciones posibles y diez conclusiones pragmticas.
Palabras clave: economa pblica, desempeo del sector pblico, evaluacin de polticas.
Clasificacin JEL: H11, H83, P35.
El enfoque tradicional de la evaluacin ha estado cen- La evaluacin se lleva a cabo con dos propsitos princi-
trado en proyectos y en la fase de decisin relacionada pales: para aprender de la experiencia, extrayendo leccio-
con su aprobacin, es decir, con la evaluacin ex ante de nes que puedan aplicarse con el fin de mejorar el diseo y
proyectos. Este enfoque se ha ido generalizando y adap- la implementacin de polticas pblicas (y/o programas y/o
tando para aplicarlo a programas y a polticas pblicas que proyectos), y para la rendicin de cuentas al pblico y/o a
han pasado por la fase de implementacin. El nfasis en quienes han aportado los recursos utilizados, y en algunos
una gestin orientada a resultados y la necesidad de ren- casos al Parlamento. El primer propsito se cumple con
dir cuentas por el uso de los recursos empleados, as las llamadas evaluaciones formativas, cuya finalidad es el
como de aprender de la experiencia, ha generado un cre- aprendizaje, en tanto que el segundo propsito caracteriza
ciente inters en la evaluacin como una disciplina que a las llamadas evaluaciones sumativas, que formulan un
contribuya a estas demandas. juicio sobre el valor de lo evaluado.
Por otra parte, y segn el momento en que se realizan
las evaluaciones, se puede distinguir entre evaluacin ex
ante, que corresponde al proceso de diseo de las polti-
cas pblicas (u otras intervenciones) y que consiste en
una consideracin de la relevancia o pertinencia de la in-
* Consultor Independiente, ex Gerente y Asesor del Departamento de
tervencin y de una estimacin de sus posibles efectos.
Evaluacin del Banco Mundial.
Versin de noviembre de 2006. Cabe destacar que no siempre se hacen este tipo de eva-
luaciones, sobre todo cuando hay prisa por aprobar polti- 4. Cmo permite la evaluacin aprender
cas como seales o indicaciones de que se est haciendo de la experiencia?
algo en relacin a un problema que la poblacin percibe
como importante (por ejemplo, una poltica de inmigra- La evaluacin permite aprender de la experiencia ex-
cin). Cuando hay una fecha de terminacin de una polti- trayendo lecciones sobre lo que ha funcionado bien y lo
ca pblica (por ejemplo, una sunset clause), las evaluacio- que ha fallado, y las razones de xitos y fracasos, pro-
nes que se realizan despus de esta fecha se denominan pios y ajenos.
evaluaciones terminales o ex post1, en tanto que las que Si las polticas pblicas se implementaran siempre de
tienen lugar despus del inicio de la implementacin pero acuerdo a las intenciones, y si no hubiera efectos no
antes de su conclusin son evaluaciones intermedias, que buscados, la evaluacin no sera til, excepto para con-
suelen utilizarse para aportar elementos de juicio a la hora firmar el logro de los objetivos. En ese tipo de mundo no
de decidir sobre la continuacin de una poltica. Ms ade- habra incertidumbre, coincidiendo lo planeado con lo
lante se presentar otra distincin, entre evaluaciones de realizado (no habra diferencias entre ex ante y ex post).
procesos y evaluaciones de impacto. Pero en el mundo real las polticas no siempre pueden
implementarse conforme a las intenciones, y los planes
3. Evaluacin y evidencia no siempre se cumplen, o se cumplen slo parcialmen-
te. Adems, frecuentemente se presentan efectos no
Desde fines de los aos noventa se ha ido enfatizando buscados, positivos y/o negativos. Por lo tanto, es im-
el diseo de polticas pblicas con base en evidencias portante verificar qu es lo que realmente ha sucedido y
(evidence-based policies), lo cual se ha percibido como un el grado en que se han cumplido los objetivos, lo cual
impulso renovado a la evaluacin como fuente de eviden- permitir mejorar la eficacia y eficiencia de las interven-
cia. Sin embargo, cabe destacar que ni toda la evidencia ciones futuras, posibilitando un mejor uso de los recur-
surge de evaluaciones (hay investigaciones que no son sos para alcanzar un mayor nivel de resultados positi-
evaluaciones y que constituyen una importante fuente de vos y evitar o mitigar los efectos indeseados negativos.
generacin de evidencias), ni toda evaluacin genera evi- Hay diferentes tipos de evaluaciones que pueden utili-
dencias (a veces las evaluaciones son una descripcin de zarse para aprender de la experiencia. Entre ellas cabe
la implementacin y carecen de evidencia slida). destacar las evaluaciones de procesos (que focalizan la
Por otro lado, la evidencia no es la nica base sobre la atencin en los mecanismos e instrumentos a travs de
cual se disean polticas pblicas. El proceso de formula- los cuales se ha intentado alcanzar determinados objeti-
cin de polticas pblicas es altamente complejo y si bien vos) y las evaluaciones de impacto (que se centran en
las evidencias sobre resultados son un insumo importante, los resultados ltimos de las polticas pblicas, esto es,
especialmente en algunas circunstancias, existen factores en las modificaciones logradas en un conjunto de varia-
polticos que tambin tienen una fuerte influencia en el bles-objetivo, por ejemplo, en los componentes del de-
proceso de diseo2. sarrollo humano o en los objetivos del programa de go-
bierno). Si bien lo que realmente interesa es el impacto
1
A veces (particularmente en el caso de proyectos o programas) se de las polticas o programas o proyectos, y, por lo tanto,
diferencia entre la evaluacin terminal, que se realiza dentro de los seis las evaluaciones de impacto, hay circunstancias en las
meses de concluida una intervencin, y la evaluacin ex post, que se
lleva a cabo despus de algunos aos (por ejemplo, 3) despus de
cuales no es posible determinar de modo inequvoco
finalizada la intervencin. Ambas son evaluaciones a posteriori. cul ha sido el efecto atribuible a determinadas interven-
2
Sobre la relacin entre polticas pblicas y poltica, vase FRANCO
y LANZARO (2006), especialmente el captulo 1 sobre determinacin y
ciones y, por ello, es importante complementar el anli-
autonoma de las polticas pblicas. sis de impacto con un anlisis de procesos.
Volveremos sobre estas cuestiones ms adelante. Lo proyectos3. Sin embargo, la sostenibilidad puede incluir-
que vale la pena tener presente es que la evaluacin se en la eficacia o efectividad (ya que si los resultados
puede y debe ayudar a evitar el riesgo que ms acecha no son sostenibles la eficacia sera slo de corto plazo),
a quienes desean aprender de la experiencia: la falacia en tanto que el desarrollo institucional o es un objetivo o
post hoc ergo propter hoc (que puede traducirse casi li- es un efecto no buscado; finalmente, la coherencia pue-
teralmente como despus de algo, por lo tanto debido de subsumirse en la relevancia o pertinencia de la inter-
a eso), confundiendo las causas con lo que ha sucedi- vencin (poltica, programa o proyecto). Aplicando de
do primero. Por ejemplo, si se implement un proyecto esta forma la navaja de Ockam, los criterios evaluati-
de desarrollo rural en una regin de un pas y aumenta- vos se reduciran a los tres mencionados en el prrafo
ron los ingresos de la poblacin rural en dicha regin, precedente4. No obstante, dependiendo del contexto
esto no implica necesariamente que los ingresos au- poltico, en algunos casos puede tener sentido incorpo-
mentaron debido al proyecto ya que, por ejemplo, el rar criterios adicionales como la equidad, cuya introduc-
efecto positivo pudo haberse debido a un fuerte incre- cin permitira en la evaluacin tomar en cuenta cuestio-
mento de los precios de los productos producidos en nes que sean consideradas relevantes5.
esa regin por razones independientes al proyecto (de- La relevancia de una intervencin se establece rela-
bido a una devaluacin o a una fuerte inmigracin o a un cionando sus objetivos con la estrategia del pas, sector,
fenmeno climtico que destruya la produccin en otras organizacin o institucin que haya diseado dicha in-
regiones). La evaluacin debe tomar en cuenta los fac- tervencin. La evaluacin no toma los objetivos como
tores contextuales y realizar un anlisis y sntesis que un dato (como hace la auditora) sino que tambin los
permita identificar las causas que han operado para al- evala. Por ejemplo, puede suceder que el objetivo de
canzar o no los resultados esperados, as como otros un proyecto fuera construir un camino para unir dos ciu-
posibles efectos atribuibles a las intervenciones que tu- dades y que ese objetivo se haya alcanzado y de un
vieron lugar. De este modo ser posible extraer leccio- modo eficiente, pero que dicho camino no fuera priorita-
nes de la experiencia que puedan, en principio, aplicar- rio ya que exista una ruta alternativa, en tanto que la es-
se en contextos similares. El desafo, entonces, es trategia de desarrollo humano del pas daba especial
cmo disear, implementar y utilizar evaluaciones de importancia a la mejora de la salud en zonas rurales a
modo que permitan aprender de la experiencia, tema travs de la construccin de centros de atencin comu-
que ser abordado en el resto de este trabajo (y en las nitaria. En este caso, la relevancia de la intervencin se-
referencias que se incluyen al final del mismo). ra en principio muy reducida (ntese que este tipo de
anlisis puede hacerse an antes de que se complete la
5. Criterios de evaluacin intervencin y que no es afectado por problemas de atri-
bucin, algo que ser considerado ms adelante).
La evaluacin lleva a considerar sistemticamente
varios factores, los cuales a veces se presentan como
3
principios o criterios de la evaluacin: la relevancia o Los dos primeros criterios adicionales mencionados en este prrafo
son utilizados por el departamento de evaluacin del Banco Mundial y la
pertinencia de lo que se evala, la eficacia o efectividad mayor parte de los bancos multilaterales de desarrollo, en tanto que el
(el grado de logro de los objetivos) y la eficiencia (en el tercero es de uso frecuente en Europa.
4
En algunos contextos puede ser importante enfatizar la importancia
uso de los medios para alcanzar los objetivos). de la sostenibilidad y, para ello, puede resultar conveniente considerarla
A veces se incorporan tambin como criterios explci- como un criterio adicional.
5
Por ejemplo, la consideracin de la equidad como un criterio
tos la sostenibilidad de los resultados, el desarrollo insti- evaluativo permite abordar de modo ms sistemtico cuestiones de
tucional y la coherencia de las polticas o programas o gnero y exclusin.
ESQUEMA 3 ESQUEMA 4
dos suficientes y desarrollados por gente con la pericia diferentes caractersticas y un proceso de evaluacin no
necesaria para asegurar que dichos sistemas procedan formal que identifica aquellos experimentos que dieron
a la recopilacin de datos durante el perodo de imple- mejor resultado y que son reproducidos a escala ms
mentacin que haga posible una evaluacin con grupos amplia en el resto del pas, difundiendo de esta forma
de control. Esto se ha debido en parte a la presin por los resultados del aprendizaje12.
generar evidencias rigurosas de resultados alcanzados Finalmente, cabe destacar que, a pesar de una ten-
por la cooperacin al desarrollo (y por programas y pro- dencia reciente a privilegiar resultados y desvalorizar la
yectos financiados con recursos presupuestarios pro- importancia de los procesos, las dificultades que pre-
pios), as como al desarrollo de capacidades para reali- senta la atribucin de resultados lleva a que sea conve-
zar este tipo de evaluaciones. niente tomar en cuenta adecuadamente los procesos
Pero este tipo de evaluacin no es factible en el caso asociados a una intervencin, ya que los mismos pue-
de evaluaciones de polticas globales, como una poltica den aportar una clarificacin de la atribucin13. Consi-
monetaria, o de proyectos o programas en los cuales las guientemente, las evaluaciones de procesos pueden
intervenciones se van modificando durante la imple- complementar las evaluaciones de resultados.
mentacin, o en el caso de programas nacionales en los
cuales toda la poblacin sea objeto del tratamiento y la 7. Enfoques para la evaluacin de polticas pblicas
estrategia de implementacin no pueda incorporar la
aleatorizacin como procedimiento para asignar los re- En la prctica de la evaluacin hay una distincin cen-
cursos. Sin embargo, existen algunos mtodos que tam- tral en la forma en que las polticas pblicas son conce-
bin se han aplicado para la evaluacin rigurosa de es- bidas: por un lado, como tratamientos, cuya unidad de
tos ltimos tipos de programa11. referencia son programas o proyectos; por otro lado, las
Es importante que los evaluadores tengan presente polticas son conceptualizadas como intervenciones
que puede haber hiptesis rivales plausibles que expli- que plantean un marco normativo, que no siempre pue-
quen los resultados alcanzados (o no alcanzados), de reducirse a programas o proyectos. Los mtodos que
como el efecto de precios no influenciados por la inter- se emplean o pueden emplearse para la evaluacin en
vencin, o migraciones, u otros factores externos, inclu- ambos casos no son necesariamente los mismos, tal
yendo otras intervenciones. Uno de los desafos princi- como se expondr en el resto de este apartado.
pales que enfrentarn los evaluadores es identificar di-
chas hiptesis rivales plausibles y considerar hasta qu Polticas como tratamientos
punto es posible descartarlas. Para ello es til proceder
a un anlisis comparativo, efectuando comparaciones El enfoque de las polticas como tratamientos, que
con situaciones donde esos mismos factores externos aborda el problema de la evaluacin de polticas del
hubieran estado operando, aun si no es posible contar mismo modo que se encara la evaluacin de frmacos,
con grupos de control. Vale la pena mencionar que un
aspecto importante de la experiencia de desarrollo de
China es la experimentacin de distintos sistemas 12
Este proceso de evaluacin, difusin y aprendizaje no parece estar
de produccin y distribucin, incluyendo tecnologas de todava documentado adecuadamente.
13
Es interesante establecer una analoga con lo que ha sucedido en
economa, disciplina en la cual a comienzos de los aos cincuenta se
coloc el nfasis en las predicciones con cierto menosprecio por los
supuestos, hasta que comenz a percibirse que desde un punto de vista
11
Sobre la limitacin de la aleatorizacin, y sobre algunos mtodos prctico era conveniente volver a dar importancia a los supuestos, y no
alternativos, vase PITMAN, G. K. et al. (2005). slo a las predicciones, cuando se juzgan las teoras econmicas.
fue considerado en textos clsicos de evaluacin, como mas o proyectos. Como seala Elliot Stern, muchos
en Campbell y Stanley (1963), y ha resurgido entre los programas buenos no son equivalentes a una buena po-
economistas, incluyendo un premio Nobel, James Heck- ltica17. Por eso es necesario considerar un enfoque al-
man, cuyo discurso de aceptacin del premio fue preci- ternativo, que es el tema de los prximos prrafos.
samente sobre la evaluacin de polticas pblicas14. La
literatura sobre los efectos de tratamientos investiga Polticas pblicas como intervenciones
una clase de intervenciones con cobertura parcial (que no reducibles a programas o proyectos
no incluyen a toda la poblacin, o sea, que no son uni-
versales), de modo tal que hay un grupo de tratamiento Si bien las polticas pblicas frecuentemente se tradu-
y otro de control, y se reconoce que no es til para eva- cen en programas y proyectos, es importante observar
luar intervenciones aplicadas universalmente en una que la evaluacin de un conjunto de programas y pro-
economa (o sociedad); supone que los efectos en los yectos vinculados a una poltica pblica no equivale a
miembros del grupo de control son los que resultaran una evaluacin de dicha poltica.
en ausencia de una intervencin. En efecto, sucede a veces que los programas y pro-
Por ejemplo, la evaluacin de polticas activas en el yectos alcanzan sus objetivos de modo eficiente, y di-
mercado de trabajo utilizando este enfoque ha mostrado chos objetivos son relevantes, pero algunos de los as-
que a lo largo del tiempo, y en varios pases, este tipo de pectos del marco normativo que constituye la poltica en
polticas han sido ineficaces en promover el crecimiento cuestin pueden no haberse concretado en absoluto.
de largo plazo del empleo y los salarios. Se ha encontra- Por ejemplo, en el caso de una poltica educativa que
do que las comparaciones de los resultados post- plantee el acceso universal a la educacin primaria y
programas de personas que participan en programas de que cuente con un conjunto de programas y proyectos
formacin con las medidas preprogramas para dichas innovativos que prueban nuevas tcnicas pedaggicas
personas (procedimiento utilizado frecuentemente) so- de bajo costo y alta calidad utilizando nuevas tecnolo-
breestiman sustancialmente las ganancias derivadas de gas de comunicacin, aun si dichos programas alcan-
la participacin en la formacin ya que buena parte de la zan plenamente su objetivo de mostrar que dichas tcni-
mejora post-programa hubiera ocurrido en ausencia de cas funcionan conforme a las expectativas, la poltica
los programas de capacitacin15. educativa puede sin embargo fracasar si no hay una
Si bien este enfoque ha producido resultados impor- adecuada replicacin (o masificacin) de esas tcnicas.
tantes, su campo de aplicacin es limitado a intervencio- O sea, que la poltica podra fracasar aun si los progra-
nes que se apliquen de modo estandarizado, sin varia- mas y proyectos con ella relacionados hubieran sido
ciones durante el perodo de implementacin16. Ade- exitosos.
ms, en el marco de las reformas del sector pblico, los Para evaluar las polticas pblicas es importante pri-
hacedores de poltica (los policy-makers) hacen pregun- mero aclarar su marco orientativo o normativo18, tra-
tas sobre polticas y estrategias ms que sobre progra- tando de identificar los objetivos planteados explcita-
mente. Cuando no se encuentren dichos objetivos se
14
Ver HECKMAN (2001); este artculo de 75 pginas tiene una
bibliografa de 11 pginas de trabajos microeconomtricos de evaluacin
con el enfoque del tratamiento. Una breve discusin de HECKMAN 17
STERN (2006), pgina 299 many good programmes do not make a
sobre cuestiones de evaluacin puede encontrarse en FEINSTEIN y good policy.
PICCIOTTO (2001), pginas 83-87. 18
Por marco normativo en este contexto se refiere a normas que no
15
HECKMAN (2001), pginas 713, 730 y 732. necesariamente requieren un marco legal, sino que constituyen pautas
16
Ver FEINSTEIN (2006) y PITMAN, FEINSTEIN e INGRAM (2005). para orientar las intervenciones.
ESQUEMA 5
deber realizar una reconstruccin (o interpretacin) considerar el grado en que la poltica pblica ha promovi-
de los mismos ya que, de lo contrario, no sera posible do o no la igualdad de oportunidades)19.
evaluar la poltica. Una vez que se clarifiquen los obje- La discusin precedente puede resumirse en el
tivos de la poltica pblica, pueden aplicarse los crite- Esquema 5, que incorpora adems un par de cuestio-
rios de evaluacin tal como fueron formulados ms nes adicionales:
arriba, eventualmente expandindolos para incorporar La distincin entre la evaluacin independiente,
algn(os) criterio(s) que resulte relevante (como el ya realizada por quienes no han participado en el diseo o
mencionado de equidad). la implementacin de una determinada poltica, y la au-
Adems de aplicar los criterios de evaluacin tpicos toevaluacin, llevada a cabo por quienes han participa-
(relevancia, eficacia y eficiencia), tambin es til, cuando do en su diseo o implementacin. Las mejores prcti-
se evalan polticas pblicas, considerar su efecto sobre cas evaluativas combinan ambos tipos de evaluaciones,
los incentivos que generan (y hasta qu punto los mis- de modo tal que la evaluacin independiente revisa la
mos son necesarios o suficientes para que se alcancen autoevaluacin y la toma como un insumo que permite
los objetivos), las capacidades necesarias para imple- aumentar su cobertura.
mentar las polticas as como el efecto de dichas polticas La necesidad de considerar los factores que influ-
sobre las capacidades, la adopcin de nuevos comporta- yen sobre el uso de las evaluaciones destacndose tres
mientos o prcticas o tecnologas promovidas por la pol- de ellos: la oportunidad (la evaluacin debe estar dispo-
tica pblica, los riesgos asociados a la implementacin
de la poltica (particularmente la posibilidad de que se ge-
neren efectos no buscados) y, finalmente, las oportunida- 19
Estas cinco dimensiones pueden recordarse fcilmente utilizando un
recurso mnemotcnico: las iniciales de las palabras subrayadas
des creadas por la poltica pblica (la equidad puede en
componen el nombre de ICARO, el personaje de la mitologa griega que
este contexto ser un criterio importante ya que llevara a trat de volar hacia el sol.
nible cuando se tomen decisiones), la credibilidad (que se seala la conveniencia de fomentar la realizacin de
no se ponga en duda la objetividad y solidez de la eva- autoevaluaciones y su revisin por entes independien-
luacin) y su diseminacin o difusin (que las evalua- tes, configurando una arquitectura de la evaluacin, a
ciones sean conocidas, y no archivadas como un do- varios niveles, que corresponda a una cultura de la eva-
cumento histrico). Una precondicin para este ltimo luacin.
factor es la transparencia del proceso evaluativo (la po- Por otra parte, se plantea la importancia de desarro-
sibilidad de colocar las evaluaciones en Internet es una llar capacidades de evaluacin, tanto a travs de meca-
forma de facilitar la transparencia). nismos formales (facilitando el acceso a los mismos),
como mediante la creacin de oportunidades para
8. Institucionalizacin de la evaluacin aprender haciendo, involucrando a universidades y
centros de investigacin que tienen una capacidad real
La evaluacin como disciplina se ha ido consolidando o potencial para realizar evaluaciones. En este sentido,
en Europa, a partir de la dcada de los noventa, con la se discute el papel que puede tener un fondo para la fi-
creacin en 1995 de la Sociedad Europea de Evalua- nanciacin de evaluaciones. Finalmente, se sugiere la
cin (EES), y con el surgimiento, catalizado por la EES, conveniencia de introducir incentivos positivos para que
de asociaciones nacionales de evaluacin en varios pa- se realicen evaluaciones de calidad, tales como premios
ses europeos, incluyendo Espaa, donde en el ao anuales a las mejores evaluaciones, lo cual tambin
2001 se cre la Sociedad Espaola de Evaluacin de puede contribuir al desarrollo de una cultura de la eva-
Polticas Pblicas (SEE)20. luacin:
Cabe tambin destacar las experiencias de institucio- 1. Falta de fondos: frecuentemente ste suele ser
nalizacin de la evaluacin en pases de Amrica Lati- mencionado como el principal problema o dificultad para
na. La ms destacada y evaluada es la experiencia de la realizacin de evaluaciones y para poder disponer de
Chile, que ha constituido un sistema de evaluacin con un acervo o stock que constituya un repositorio de cono-
una orientacin de resultados21. cimiento til como fuente de aprendizaje. Si bien esto es
en general cierto, tambin se ha observado en va-
9. Dificultades y soluciones rias ocasiones que fondos asignados para evaluaciones
(lo cual constituye una forma de hacer frente a esta difi-
En esta seccin se abordarn algunas de las dificulta- cultad, estableciendo por ejemplo que un porcentaje del
des ms importantes para que la evaluacin se constitu- 2 por 100 de los fondos de la intervencin se dediquen a
ya en un instrumento de aprendizaje, y para cada una la evaluacin) no se utilizan o se reasignan para otras fi-
de dichas dificultades se sugerirn soluciones. Se des- nalidades, por las razones que se mencionan a conti-
taca la importancia de emplear una metodologa trans- nuacin.
parente, clarificando y difundiendo los criterios que se 2. Capacidades limitadas: generalmente suele ha-
utilizarn en las evaluaciones. Tambin se enfatiza la ber una brecha significativa entre la demanda de institu-
necesidad de llevar a cabo acciones que hagan ms ciones y expertos en evaluacin y la oferta existente,
probable que las evaluaciones sean utilizadas. Adems, particularmente dada la fuerte expansin de la demanda
motivada por la presin de mostrar resultados, as como
por las restricciones de fondos y la bsqueda de un me-
20
Para un panorama de la evaluacin en Europa y en el mundo, jor uso de los mismos. Resulta til distinguir entre la
vase el Atlas Internacional de la Evaluacin, FURUBO, J. E., RIST, R.
C. y SANDAHL, R. (2002), que incluye un captulo sobre Espaa.
oferta actual o real de evaluadores, incluyendo institu-
21
Vase ROJAS, F. et al. (2006). ciones, y la oferta potencial, incluyendo en sta a uni-
versidades y centros de investigacin y a profesionales 4. Falta de incentivos: la evaluacin suele ser per-
sin experiencia en evaluacin pero que podran ser mo- cibida como una amenaza. Esto ha llevado a que, en
tivados para que desarrollen su capacidad en este cam- algunos casos, se reemplace el trmino evaluacin por
po a travs de la oportunidad de aprender haciendo, el de revisin, lo que no resuelve el problema; la dificul-
lo que complementara la formacin que puede realizar- tad tiene que ver, en parte, con el uso anticipado de la
se mediante cursos y seminarios. Un programa de be- evaluacin para la rendicin de cuentas, que suele en-
cas para tesis y tesinas sobre evaluacin financiado, por fatizarse a expensas del uso de la evaluacin como
ejemplo, por fundaciones vinculadas a bancos u otras instrumento de aprendizaje. A menudo se plantea que
organizaciones, pblicas y/o privadas, podra favorecer hay una opcin, un trade-off, entre estas dos funciones
el desarrollo de capacidades de evaluacin. de la evaluacin: o se privilegia la rendicin de cuentas
3. Cuestiones metodolgicas: prcticamente todos o el aprendizaje. Una perspectiva alternativa que tiene
los mtodos tienen limitaciones y es importante desarro- ms sentido es que la funcin de rendicin de cuentas
llar un enfoque pragmtico, empleando diferentes mto- complementa el papel de la evaluacin como instru-
dos, triangulando tanto las fuentes de informacin como mento de aprendizaje, ya que la rendicin de cuentas
los mtodos que se utilizan. Adems, una dificultad fre- puede constituirse en un incentivo para aprender pues-
cuente es que las evaluaciones son mucho menos utili- to que se trata tambin de rendir cuentas del aprendi-
zadas de lo que se espera, y esto se debe en gran medi- zaje realizado. Lo que es importante es desarrollar una
da a que no se presta atencin suficiente al uso de las cultura de la evaluacin, en la cual los errores sean
evaluaciones. Es til recurrir, en la medida de lo posible, percibidos como oportunidades para el aprendizaje, y
a expertos en comunicacin que puedan ayudar a pre- el aprendizaje como una fuente importante del creci-
sentar las evaluaciones de modo que resulten ms di- miento y desarrollo. La instauracin de premios para
geribles (o amigables), aplicando un principio de di- las mejores evaluaciones pueden ser incentivos para
visin del trabajo, pero, tambin es importante que los mejorar su calidad. Pero, en ltima instancia, los incen-
evaluadores sean responsables de participar en el pro- tivos principales para que se realicen las evaluaciones
ceso de difusin de las evaluaciones y no solamente en y para que las mismas sean de calidad dependen de la
su produccin. Los esfuerzos que se hagan en la fase demanda de evaluaciones que hagan los polticos y la
de postproduccin de las evaluaciones y la calidad de poblacin24. La produccin y adecuada difusin de
dichos esfuerzos son fundamentales para que las eva- evaluaciones de calidad puede as iniciar un crculo vir-
luaciones sean utilizadas como instrumento de aprendi- tuoso, fortaleciendo la demanda por evaluaciones.
zaje22. Cabe tambin destacar que, en la medida en que
las evaluaciones cuestionen los supuestos bsicos de 10. Sntesis y conclusiones
las intervenciones, podrn tambin facilitar un proceso
de double-loop learning23, o macroaprendizaje, que per- La evaluacin pragmtica de polticas pblicas no se
mita extraer lecciones que vayan ms all de la inter- limita a preconizar la utilizacin de un solo mtodo o
vencin concreta que se evale. enfoque; rechaza el fundamentalismo metodolgico
buscando, en cambio, el mtodo adecuado a las cir-
cunstancias, alinendose con el principio del rigor
apropiado. Tambin es pragmtica porque enfatiza el
22
Los factores que afectan el uso de las evaluaciones son analizados
en FEINSTEIN (2002).
23
Para una discusin del double-loop learning en el marco del
24
aprendizaje organizacional, vase LEEUW et al. (1993). Ver, por ejemplo, RAMIRO SNCHEZ (2002).
uso de la evaluacin, sin darlo por descontado y adop- cin de un fondo para evaluaciones, que puede cons-
tando un papel activo para promover la difusin y apli- tituirse con un pequeo porcentaje del total de fondos
cacin de las evaluaciones de polticas pblicas. La dedicados a polticas y programas pblicos (por ejem-
discusin precedente puede sintetizarse en el siguien- plo, aproximadamente un 2 por 100). Parte de estos
te conjunto de diez conclusiones: fondos podran utilizarse para autoevaluaciones y
La evaluacin bien realizada y adecuadamente uti- parte para evaluaciones independientes que pueden
lizada permite aprender de la experiencia extrayendo centralizarse en una unidad o agencia de evaluacin,
lecciones sobre las polticas que han funcionado bien y la cual podra reducir los costos de las evaluaciones
las que han fallado, y las razones de xitos y fracasos, (por economas que resultan de realizar tareas simila-
propios y ajenos. res en diferentes contextos, economies of scope, y
Los criterios de evaluacin (relevancia, efectividad por economas de escala) y facilitara el diseo de
y eficiencia, y algunos otros como equidad, que pueden evaluaciones que permitan anlisis comparativos y
incluirse en funcin de las demandas de los polticos) metaanlisis as como metaevaluaciones.
permiten considerar sistemticamente (y extraer leccio- La formacin en evaluacin puede complementar-
nes de) diversos tipos de polticas pblicas. se mediante la creacin de oportunidades para apren-
Dado que las polticas pblicas que se evalan se der haciendo, viabilizadas por un programa de becas
implementan en un contexto complejo en el que operan para tesis y tesinas sobre evaluacin, financiado, por
mltiples factores, es importante evitar un enfoque inge- ejemplo, por fundaciones vinculadas a bancos u otras
nuo de la atribucin que no reconoce la existencia de organizaciones privadas o estatales.
otros factores que no sea la propia poltica pblica que Es importante desarrollar un enfoque metodolgico
se evala. pragmtico, utilizando diferentes mtodos para realizar
Para polticas pblicas en las que los grupos de las evaluaciones en funcin de los tipos de polticas p-
control o de comparacin sean factibles, particularmen- blicas y de la informacin disponible.
te aqullas que consisten o se componen de interven- Los evaluadores y los gestores de evaluaciones
ciones muy especficas (programas o proyectos) que no deben ocuparse no solamente de la produccin sino
varan durante el perodo de implementacin y que se tambin de la postproduccin de evaluaciones, asu-
aplican a un subconjunto de la poblacin, es recomen- miendo una responsabilidad por facilitar su utilizacin.
dable realizar la evaluacin utilizando dichos grupos de La divisin de trabajo que involucre a expertos en co-
control. municacin puede ser til para que las evaluaciones
Cuando no sea factible utilizar grupos de control, es no se limiten a ser solamente informes, sino que se
importante considerar hiptesis rivales plausibles, y utili- conviertan en instrumentos valiosos para el aprendi-
zar evidencias para determinar cul es la hiptesis ms zaje.
slida. Adems, sobre todo en estos casos en que la La instauracin de premios para las mejores evalua-
atribucin es ms conjetural, es importante complemen- ciones o para las evaluaciones ms influyentes pueden
tar las evaluaciones de resultados con evaluaciones de ser incentivos para mejorar su calidad. Pero los incenti-
procesos. vos principales para que las evaluaciones sirvan como
Con el propsito de hacer frente a la falta de fon- instrumento de aprendizaje estn dados por la demanda
dos para las evaluaciones, es til considerar la crea- de evaluacin que hagan los polticos y la poblacin.