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1.

Estratgia e estrutura

H mais de trinta anos, Alfred Chandler (1962: 16) props a tese


de que a estrutura acompanha a estratgia e de que o tipo mais complexo
de estrutura resultado da concatenao de vrias estratgias bsicas. Em
seguida encaminhou a discusso terica um passo frente ao fazer duas
perguntas correlatas: (1) Se a estrutura realmente acompanha a estratgia,
por que haveria atrasos no desenvolvimento de uma organizao nova,
necessria para atender s demandas administrativas da nova estratgia?
(2) Por que a nova estratgia, que exige uma mudana da estrutura,
definida antes da estrutura?

A tese de Chandler teve profundo impacto sobre o estudo do


moderno empreendimento industrial e da organizao dos negcios
empresariais de um modo geral. O mesmo no ocorre com relao ao
estudo de polticas pblicas e de administrao pblica, embora os
aspectos discutidos por esse eminente historiador dos negcios
empresariais sejam to relevantes para o setor pblico quanto para o setor
privado. Tradicionalmente, mudanas em polticas pblicas e mudanas
em estrutura de governana tm sido tratadas, na melhor das hipteses,
como processos tenuamente vinculados a serem analisados por
subdisciplinas separadas, utilizando diferentes modelos conceituais e
ferramentas analticas. Essa separao empobreceu sobremaneira tanto a
anlise de polticas pblicas quanto o estudo da administrao pblica.
Recentes avanos na teoria positiva das instituies e na economia poltica
podem eventualmente permitir o desenvolvimento de modelos gerais
capazes de explicar tanto inovaes em matria de polticas pblicas como
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as mudanas estruturais correspondentes. No entanto, s transformaes


das polticas pblicas e das estruturas de governana esto ocorrendo num
ritmo tal, que o estudante de polticas pblicas no pode aguardar o
desenvolvimento de tais modelos para tentar entender o que est
acontecendo.

Este artigo trata de mudanas estruturais significativas induzidas


por uma concatenao de vrias estratgias bsicas: privatizao,
liberalizao e desregulao (no sentido preciso da reforma regulatria,
austeridade fiscal, integrao econmica e monetria e vrias inovaes
em matria de polticas pblicas associadas ao programa da nova
Administrao Pblica. Apesar de sua heterogeneidade, essas novas
estratgias coincidem na limitao do papel do Estado intervencionista ou
positivo, especialmente ao restringir seu poder de tributar e de gastar, ao
mesmo tempo em que aumentam o seu poder normativo e, assim, o papel
do Estado regulador. Embora a mudana do Estado positivo para o Estado
regulador tenha recentemente atrado a ateno de vrios acadmicos,
especialmente nos Estados Unidos (Seidman e Gilmour, 1986), ainda nos
faltam anlises sistemticas das conseqncias polticas, jurdicas e
institucionais dessa mudana na governana. O artigo tenta renovar um
primeiro e ainda impreciso mapa desse terreno em grande medida
inexplorado e no um levantamento exaustivo de suas caractersticas.

2. O declnio do Estado positivo

As teorias do Estado poltico-econmicas mais modernas


distinguem trs tipos principais de interveno pblica na economia:
redistribuio de renda, estabilizao macroeconmica e regulao de
mercados. A redistribuio de renda inclui todas as transferncias de
recursos de um grupo de indivduos, regies ou pases para um outro
grupo; bem como a proviso de bens de mrito, tais como educao
primria, seguridade social ou certas formas de assistncia mdica que o
Governo compele os cidados a consumir.

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A estabilizao macroeconmica tenta atingir e manter nveis


satisfatrios de crescimento econmico e de emprego. Seus principais
instrumentos so a poltica fiscal e monetria, juntamente com o mercado
de trabalho e a poltica industrial. As polticas regulatrias tm como
objetivo corrigir vrios tipos de falhas de mercado: o abuso do poder de
monoplio, as externalidades negativas, a informao incompleta, a
proviso insuficiente de bens pblicos.

Por detrs da noo de falha de mercado, h um teorema


fundamental da economia de bem-estar segundo o qual, em determinadas
condies, os mercados competitivos geram uma alocao de recursos
timo de Pareto (Stiglitz, 1988). As falhas de mercado ocorrem quando
uma ou mais condies de validade do teorema no so satisfeitas. Assim,
se a regulao conseguir eliminar tais falhas a um custo razovel,poder
melhorar a eficincia do mercado, ou mesmo assegurar a viabilidade do
mercado, como ocorreu, por exemplo, naqueles servios financeiros em
que a confiana, a transparncia e a publicidade de informaes so de
grande importncia.

Hoje, todos os Estados modernos se dedicam redistribuio da


renda, gesto macroeconmica e regulao de mercados, mas a
importncia relativa dessas funes varia de pas para pas e de um perodo
histrico a outro. Nesse sentido, ao final do perodo de reconstruo das
economias nacionais enfraquecidas com a Segunda Guerra Mundial, a
redistribuio de renda e a administrao discricionria de variveis
macroeconmicas surgiram como prioridade mxima em matria de
polticas pblicas na maioria dos governos da Europa ocidental. O
mercado foi relegado ao papel de gerador dos recursos necessrios para
pagar pela generosidade governamental, e qualquer evidncia de falha de
mercado considerada suficiente para justificar a interveno do Estado,
muitas vezes sob a forma invasiva de alocao centralizada de capitais e
da nacionalizao de setores estratgicos da economia. Realmente, a
centralizao e a discricionariedade ilimitada na formao de polticas
pblicas chegaram a ser consideradas pr-requisitos da governana eficaz.

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A importncia atribuda s polticas de redistribuio e


administrao discricionria da demanda agregada revelou-se sob os
rtulos de Estado do bem-estar, Estado keynesiano ou Estado
keynesiano do bem-estar, que se tornaram populares naquele perodo. No
entanto, o consenso social-democrtico sobre o papel beneficente do
Estado positivo como planejador, produtor direto de bens e servios e,
em ltima instncia, como empregador comeou a desmoronar nos anos
1970. A combinao de crescimento do desemprego com o crescimento
das taxas de inflao no podia ser explicada dentro dos modelos
keynesianos da poca, enquanto a despesa pblica discricionria e as
generosas polticas de bem-estar eram cada vez mais vistas como parte do
problema do desempenho econmico insatisfatrio.

Foi nesse contexto que a noo de falha de Governo surgiu, com


os tericos da escolha pblica (public choice) identificando vrios tipos de
falhas no setor pblico, exatamente na mesma perspectiva que geraes
anteriores ou de economistas haviam produzido uma lista ainda maior de
tipos de falhas de mercado. As polticas de nacionalizao pareciam
demonstrar uma evidncia incontestvel do fracasso do Estado positivo.
De um pas a outro, empresas estatais foram questionadas por no
conseguirem atingir nem seus objetivos sociais, nem os econmicos, por
sua falta de responsabilizao e pela tendncia de serem capturadas por
polticos e sindicatos (Majone, 1996: 11-23).

No importa se essas crticas no so sempre justas ou


empiricamente embasadas; o fato que um nmero crescente de eleitores
foi convencido por elas e se disps a apoiar um novo modelo de
governana que inclusse a privatizao de muitas partes do setor pblico,
mais concorrncia em toda a economia, maior nfase na economia pelo
lado da oferta e reformas de longo alcance no Estado do bem-estar. O
fracasso da experincia socialista do presidente Mitterand em 1981/1982
reforou a viso de que o redistributivismo keynesiano j no era possvel
em pases que, como a Frana, esto estreitamente integrados nas
economias europia e mundial.

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Fica ainda mais claro, hoje em dia, que a globalizao e, de forma


mais imediata, a integrao econmica dentro da Unio Europia esto
promovendo a eroso da prpria base do Estado positivo; seu poder de
tributar (ou de endividar) e de gastar. Assim, o artigo 104c do Tratado de
Maastricht conclama os Estados-membros a evitarem dficits
governamentais excessivos e exige que a Comisso Europia monitore o
desenvolvimento da situao oramentria e do estoque da dvida
governamental dos Estados-membros, com vistas a identificar erros
grosseiros. O pargrafo 11. do mesmo artigo d ao Conselho de
Ministros da Economia e de Finanas a autoridade para exigir que os
Estados-membros que tm dficit governamental excessivo faam um
depsito no gerador de juros, num montante apropriado (...) at que o
dficit excessivo tenha, na opinio do Conselho, sido corrigido, bem
como a autoridade para impor multas.

Ademais, o fato de que somente variveis monetrias tenham sido


utilizadas para estabelecer os critrios de convergncia, que os membros
da unio monetria devem satisfazer, indica que no houve uma verdadeira
troca entre estabilidade de preos, de um lado, e crescimento e emprego,
de outro (Tsoikalis, 1993:219). Em suma, o ativismo do Estado positivo
crescentemente limitado por uma variedade de fatores domsticos,
europeus e internacionais. A natureza e o ritmo das primeiras polticas em
resposta a tais limitaes variaram muito de pas para pas, mas agora
todos os governos europeus, inclusive aqueles cujas economias antes eram
centralmente planificadas, parecem estar adotando, grosso modo, o mesmo
modelo novo de governana.

3. O crescimento do Estado regulador

O novo modelo inclui a privatizao, a liberalizao, a reforma dos


programas de bem-estar e tambm a desregulao, que comeou a surgir
no fim dos anos 1970. Junto com a privatizao, a desregulao
geralmente considerada uma das principais caractersticas do modelo.
Paradoxalmente, no mesmo perodo, vimos um crescimento expressivo da
formulao de polticas regulatrias tanto nacionais quanto europias (ver
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abaixo). No entanto, o paradoxo mais aparente do que real. A verdade


que, nesse perodo, mtodos tradicionais de regulao e de controle
estavam ruindo sob a presso de potentes foras tecnolgicas, econmicas
e ideolgicas, e foram desmantelados ou radicalmente transformados. Isto
freqentemente chamado desregulao, mas o termo enganador. O
que se observa na prtica no um desmantelamento de toda a regulao
governamental uma volta a uma situao de laissez-faire que na
realidade nunca existiu na Europa , mas, em vez disso, uma combinao
de desregulao e nova regulao, possivelmente em um nvel diferente de
governana.

Assim, a privatizao de servios de utilidade pblica


normalmente seguida de regulao de preos, enquanto empresas
recentemente privatizadas perdem sua imunidade preexistente em relao
s leis de concorrncia nacional e europia. O poder das empresas
incumbentes (antes monopolistas) para expulsar rivais em potencial do
mercado to grande nesses setores, que os governos tm de intervir a fim
de limit-lo. Nesse caso, como em outros, os concorrentes devem sua
existncia s limitaes regulatrias impostas sobre seus maiores rivais.

A desregulao tambm pode significar regulao menos rgida ou


restritiva. Por exemplo, a racionalidade para alguma forma de interveno
governamental tem sido raramente questionada em reas crescentemente
importantes da regulao social meio ambiente, sade, segurana,
proteo ao consumidor. A questo aqui no , falando em termos estritos,
a desregulao, mas, antes, como atingir alguns objetivos regulatrios por
meio de mtodos menos pesados. Assim, a substituio de padres
ambientais por formas de cobrana pela poluio no elimina a regulao
ambiental, mas apenas introduz diferentes instrumentos de poltica
presumivelmente mais eficazes.

Longe de constituir um desvio da tendncia geral no sentido de um


Estado mais enxuto e eficiente, a importncia crescente da regulao na
Europa mais bem entendida como uma conseqncia direta dos mesmos
processos que contriburam para o declnio do Estado positivo. Isto pode

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ser demonstrado considerando-se trs desses processos: a privatizao, a


europeizao da formulao de polticas pblicas e o crescimento de
formas indiretas ou terceirizadas do Governo, a serem discutidos na
prxima seo.

Para entender a relao entre privatizao e regulao (mais


precisamente regulao administrada por agncias ou conselhos
independentes), deve-se ter em mente que a propriedade pblica tem sido,
historicamente, o modo principal de regulao econmica na Europa.
Embora a existncia de empresas estatais remonte ao sculo XVII, seu uso
se tornou disseminado somente no sculo XIX, com o desenvolvimento
dos servios pblicos: gs, eletricidade, gua, ferrovias, telgrafo e, mais
tarde, telefone. Esses setores, ou partes deles, so monoplios naturais que
geram utilidades pblicas e eram em geral considerados estrategicamente
importantes. Da se supor que a propriedade estatal daria ao Estado o
poder para impor uma estrutura planejada economia e, ao mesmo tempo,
proteger o interesse pblico contra interesses privados poderosos.

No entanto, a experincia viria mostrar que propriedade estatal e o


controle pblico no podem ser considerados a mesma coisa. Realmente, o
problema de impor controle pblico efetivo sobre as grandes empresas
nacionalizadas mostrou-se to impraticvel que o objetivo principal pelo
qual haviam sido ostensivamente criadas regular a economia em funo
do interesse pblico foi quase esquecido (Majone, 1996: 11-15)

A falha da regulao por meio da propriedade estatal explica a


mudana para um modo alternativo de controle no qual os servios
pblicos e outros setores, considerados importantes por afetar o interesse
pblico, so deixados em mos privadas, mas sujeitos a normas elaboradas
e aplicadas por agncias especializadas. Essas entidades normalmente so
criadas por meio de lei como autoridades administrativas independentes,
no sentido de que lhes permitido operar sem controle administrativo
hierrquico pelos rgos da administrao direta. Assim, o nexo causal
entre privatizao e regulao permitem uma importante explicao, ainda
que parcial, para o crescimento do Estado regulador.

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Uma segunda varivel explicativa a europeizao da formulao


de polticas pblicas, que se traduz na crescente interdependncia das
polticas domsticas e supranacionais dentro da Comunidade
Europia/Unio Europia (CE/EU). Esse processo complexo ainda mal
entendido, mas para os fins deste artigo suficiente chamar a ateno para
dois aspectos pouco controversos: a posio central da regulao na
formulao de polticas pblicas pela Unio Europia, de um lado; e o
impacto das polticas da CE e seus desdobramentos regulatrios sobre os
Estados-membros, de outro.

A importncia da produo normativa na CE demonstrada, em


primeito lugar, pelo crescimento quase exponencial, durante as trs ltimas
dcadas, do nmero de diretrizes e regulamentos produzidos pelas
autoridades de Bruxelas a cada ano. Como resultado, em 1991 a CE estava
introduzindo no ordenamento jurdico francs mais regras do que as
prprias autoridades nacionais: estima-se que hoje em dia somente 20% a
25% das normas legais aplicveis na Frana sejam promulgadas pelo
governo nacional sem qualquer consulta prvia a Bruxelas (Conseil dtat,
1993). No entanto, medida que o programa de institucionalizao do
mercado nico ultrapassou seu apogeu, o crescimento das diretrizes da
CE/EU diminuiu seu ritmo e algumas foram anuladas em nome do
princpio da subsidiariedade.

A regulao europia cresceu no apenas do ponto de vista


quantitativo mas tambm qualitativo. Especialmente a partir da Lei
Europia nica, que introduziu a votao de maioria qualificada por uma
srie de importantes ares da legislao, as regras europias freqentemente
tm sido mais inovadoras que aquelas de todos ou da maioria dos pases da
EU (Majone, 1996: 74-78). Tambm importante notar que a expanso
das competncias da CE/EU permaneceu limitada regulao econmica e
social. Por exemplo, embora a regulao ambiental da CE hoje inclua mais
de 200 regulamentos (de modo que, em muitos Estados-membros, o corpo
do direito ambiental de origem comunitria maior do que o de origem
puramente domstica), as competncias europias na rea de poltica

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social permanecem bastante limitadas. Voltaremos s razes para essa


expanso seletiva das competncias posteriormente.

claro que o grande crescimento das normas europias no


poderia deixar de ter um impacto significativo sobre o desenvolvimento de
polticas e rgos reguladores em nvel nacional. A poltica de
concorrncia fornece o melhor exemplo desse impacto. Quando o Tratado
de Roma foi assinado, somente a Alemanha, entre os membros
fundadores, tinha uma lei antitruste moderna e um corpo regulador forte, o
Escritrio Federal de Cartis, para implement-la. Quarenta anos mais
tarde, todos os membros da Unio Europia tm leis de concorrncia, que
se assemelham substancialmente lei europia, e autoridades de
concorrncia que esto estreitamente vinculadas ao Diretrio de
Concorrncia (DG IV) da Comisso. Realmente, o DG IV recentemente
deu incio a um projeto de descentralizao com o objetivo de ter, a longo
prazo, um estatuto comunitrio da concorrncia, aplicado em toda a UE
por uma rede que inclua as autoridades nacionais de concorrncia, os
tribunais nacionais e o prprio DG IV.

Uma estratgia como essa de parceria coordenada entre rgos de


defesa da concorrncia nacionais e europeus teria sido impensvel mesmo
h dez anos atrs. Tal parceria somente vivel em funo do alto nvel de
harmonizao de leis nacionais de concorrncia entre os Estados-membros
e porque os rgos de defesa da concorrncia nacionais esto tornando-se
mais profissionais e crescentemente ciosos da sua independncia em
relao aos seus prprios governos (Laudati, 1996).

Embora a evoluo jurdica e institucional no esteja to avanada


em outras reas de formulao de polticas reguladores, pode-se notar uma
tendncia geral no sentido da harmonizao dos enfoques reguladores e
uma estreita cooperao entre reguladores nacionais e suas contrapartes
em nvel europeu. O que ainda mais significativo para o crescimento do
Estado regulador que a delegao de poderes importantes no nvel
europeu no diminuiu, mas na verdade aumentou a importncia das
polticas e rgos reguladores em nvel nacional. Esse paradoxo aparente

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de fcil explicao. No sistema de formulao de polticas criado pelo


Tratado de Roma, a implementao da maioria das regras da CE de
responsabilidade dos Estados-membros, que muitas vezes tm de criar
novas entidades, ou pelo menos expandir as j existentes para o mesmo
fim. Ademais, em muitos casos, a lei da CE cria novas responsabilidades
regulatrias para os governos nacionais. Por exemplo: a maioria das
normas de proteo ao consumidor e do meio ambiente nos pases da
Europa meridional foram desenvolvidos a fim de implementar diretrizes
da CE. Mesmo no Reino Unido, o presidente da Comisso de Sade e
Segurana recentemente observou que a CE agora deve ser considerada
como o motor principal das normas de sade e segurana que afetam o
Reino Unido, no apenas em matria de segurana do trabalho, mas em
assuntos ambientais (Baldwin, 1996).

Resumindo, a fim de participar ativamente da formao de todas


essas novas regras em Bruxelas, e posteriormente implement-las
internamente, os Estados-membros foram forados a desenvolver
capacidades normativas numa escala sem precedentes. Assim, o
desenvolvimento da CE como Estado regulador influenciou fortemente
uma evoluo paralela nos Estados-membros.

4. A face interna do Estado regulador

A mudana do governo direto para o indireto ou por aproximao


(Seidman e Gilmour, 1986) a terceira mais importante causa do
crescimento do Estado regulador, e mais precisamente do crescimento do
que Hood e James (1996) chamaram a face interna do Estado regulador.
Aspectos familiares dessa evoluo incluem: a descentralizao e a
regionalizao administrativas; a diviso de entidades anteriormente
monolticas em unidades com uma nica finalidade e com oramentos
prprios; a delegao de responsabilidade pela prestao de servios a
organizaes privadas, lucrativas ou sem fins lucrativos, e a entidades no-
ministeriais que operam fora do quadro normal do Poder Executivo;
licitaes e outros arranjos contratuais, ou quase-contratuais, competitivos,
por meio dos quais os poderes para elaborar oramentos e tomar decises
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so delegados a compradores que, em nome de seu grupo de clientes,


compram servios dos prestadores que oferecem o melhor value for
money.

Um exemplo importante o programa britnico Prximos


Passos, cuja maior realizao foi a quebra do servio pblico unificado.
Trs anos depois do incio do programa, mais de 50% dos funcionrios
pblicos haviam passado de departamentos ministeriais para agncias, que
podem ou no vir a ser privatizadas, e, ao fim de 1994, cerca de 62% dos
funcionrios pblicos o haviam feito. Como assinala Dowding, embora j
houvesse agncias anteriormente, a diferena principal entre aquelas e as
agncias do programa Prximos Passos o acordo negociado entre a
agncia e o departamento central. Esse acordo pode ser visto como um
plano empresarial que estabelece objetivos atuais e futuros, arranjos
financeiros, condies bsicas de emprego e os procedimentos de reviso
por meio dos quais o departamento (ministrio) central monitorar a
agncia (Dowding, 1995: 75).

O governo indireto engloba no apenas uma estrutura de


responsabilidades, mas tambm novas formas de controle e de
responsabilizao. Se os legisladores desejam controlar ou influenciar as
agncias e outras organizaes que operam com certa autonomia, devem
faz-lo por meio de arranjos contratuais e de regras e regulamentos: o
governo por meio da regulao o concomitante inevitvel do governo por
aproximao (Seidman e Gilmour 1986: 128).

Num sistema de governo indireto, a gesto, cada vez mais, tende a


ser identificada com as normas de terceiros, que fornecem os bens e
servios, e no com a responsabilidade e a obrigatoriedade da prestao de
servios. Como assinalam Hood e Scott, a terceirizao, a delegao a
entidades no-ministeriais e a contratualizao (na qual compradores e
prestadores operam a distncia por meio de contratos formais ou, pelo
menos, de quase-contratos, mesmo ambos sendo organizaes pblicas)
levaram tais entidades a uma ao mais efetiva na produo de normas.
Desse modo, os Comissrios do Servio Pblico, originalmente

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cosntitudos para organizar o recrutamento por mrito de funcionrios


pblicos, tm constantemente aberto mo do lado operacional do processo
de recrutamento, e o seu papel principal tornou-se o de um regulador que
estabelece normas e realiza o controle de qualidade da prestao dos
servios, nos termos de uma Ordem de Conselho de 1995 (Hood e Scott,
1996: 13-14). Alm disso, nos termos do programa Prximos Passos, a
regulamentao da prestao do servio pblico est surgindo como uma
das funes-chaves dos ministrios centrais.

A Comunidade Europia proporciona um exemplo interessante de


governana indireta na rea da padronizao tcnica. A partir do novo
enfoque delineado no White Paper de 1985 sobre a conformao do
mercado interno (Comisso das Comunidades Europias, 1985), as
diretrizes europias agora se restringem a estabelecer as exigncias
essenciais que os produtos devem satisfazer. Essas exigncias essenciais
compreendem, sobretudo, a proteo da sade, da segurana, do meio
ambiente e do consumidor. A especificao de normas pormenorizadas
delegada a entidades normativas europias: Comit Europen de
Normalisation (CEN), Comit Europen de Normalisation
lectrotechnique (CENELEC), European Telecomunications Standards
Institute (ETSI). Essas so associaes de direito privado das organizaes
de padronizao dos Estados-membros.

As relaes entre a Comisso da CE e as entidades de


padronizao europias so reguladas de forma contratual. Assim, os
arranjos contratuais entre a Comisso e a CEN/CENELEC especificam
que as propostas da Comisso para harmonizao tcnica devam referir-se
explicitamente a normas estabelecidas por aquelas organizaes. Tambm
se espera que a Comisso apie ativamente o uso de normas europias nos
mbitos nacional e internacional. No que tange CEN e CENELEC,
estas se responsabilizam por assegurar que suas normas estejam de acordo
com as exigncias essenciais das diretrizes da CE. Em caso de dvidas
quanto conformidade, o assunto encaminhado a um comit
permanente, que uma junta consultiva da Comisso. Alm disso, as
entidades de padronizao garantem o direito de todas as partes
interessadas (usurios da indstria, sindicatos, consumidores, agncias
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estatais) de participarem do processo de estabelecimento de normas, e, em


especial, o direito da Comisso de ser convidada a todas as reunies dos
comits tcnicos. Em resumo, nos termos da nova abordagem, a Comisso
abriu mo do lado operacional da harmonizao tcnica e, em vez disso,
assumiu a responsabilidade pelo monitoramento da qualidade e da justia
do processo de criao de normas em nvel europeu.

Antes de prosseguirmos interessante resumir a argumentao


desenvolvida at aqui. Nos moldes da tese de Chandler, identificamos uma
concatenao de vrias estratgias bsicas conduzindo ao crescimento
do Estado regulador em seu duplo papel de regulador externo, ou de
mercado, e de regulador interno. Discutiram-se trs grupos de estratgias:
a privatizao, a liberalizao e a reforma regulatria (desregulao); a
adaptao das polticas e instituies domsticas para aprofundar a
integrao europia; e a mudana para o governo indireto. Durante as duas
ltimas dcadas, todos os governos da Europa ocidental adotaram essas
estratgias, embora o tempo, a velocidade e a determinao de suas
escolhas tenham variado muito de pas para pas. Da as adaptaes
estruturais necessrias para atender s demandas polticas e
administrativas das novas estratgias no serem igualmente desenvolvidas
por toda Europa. A tendncia geral, contudo, razoavelmente clara, e
dessa tendncia, mais do que dos acontecimentos especficos dos pases,
que trata a segunda parte do artigo (Quadro 1).

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Quadro 1: Comparando dois modelos de governana

Itens comparados / Estado positivo Estado regulador


Modelos
Funes principais Redistribuio, Corrigir falhas de
estabilizao mercado
macroeconmica
Instrumentos Tributao (ou tomar Formulao de regras
fundos emprestados) e
dispndio
Arena principal de conflito Alocaes Reviso e controle da
poltico oramentrias formulao de regras
Instituies caractersticas Parlamento, Comisses
departamentos parlamentares,
ministeriais, empresas agncias e comisses
nacionalizadas, independentes,
servios de bem-estar tribunais
social.
Atores-chave Partidos polticos, Movimentos em prol
funcionrios pblicos, de questes singulares,
grupos corporativos regulatrias, peritos,
juzes
Estilo de polticas Discricionrio Limitado por regras,
legalista
Cultura de polticas Corporativista Pluralista
Responsabilizao poltica Direta Indireta

5. Tributao e despesa x elaborao de normas

A maioria das diferenas estruturais entre o Estado positivo e o


Estado regulador podem ser examinadas, retrospectivamente, quanto

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distino entre duas fontes de poder governamental: a tributao (ou tomar


fundos emprestados) e a despesa, de um lado; e a criao de regras do
outro. Em termos reais, esta uma distino entre polticas que exigem o
dispndio direto de recursos pblicos e as polticas regulatrias. O ponto
crucial que as limitaes oramentrias tm impacto muito reduzido
sobre a elaborao de regras, enquanto o tamanho de programas de
despesa direta no-regulatrios determinado por dotaes oramentrias
e, assim, pelo nvel de receitas tributrias do governo.

O oramento pblico uma limitao leve que se impe aos


formuladores de normas, porque o custo real dos programas reguladores
no absorvido pelos reguladores, mas por aqueles que tm de obedecer
regulao. Nas palavras de Christopher De Muth (1984:25), um antigo
administrador em assuntos reguladores na Repartio de Gesto e
Oramento dos Estados Unidos da Amrica:

As cifras de oramento e de receita so bons resumos do que


est acontecendo nas polticas de bem-estar social, de defesa
ou tributrias, e podem ser utilizadas para comunicar, de
maneira eficiente, com o pblico em geral sobre o conflito dos
grupos de interesse relativo, programa por programa (...). No
mbito da normatizao, todavia, onde o governo comanda,
mas quase tudo ocorre na economia privada, geralmente nos
faltam bons nmeros agregados para descrever o que est
sendo tributadoe despendido na busca da implementao
das polticas pblicas. Em vez disso temos listas, listas
infindveis de projetos que o governo gostaria que outros
assumissem.

impossvel exagerar na significao dessa diferena estrutural


entre as polticas regulatrias e aquelas que envolvem o dispndio direto
de recursos pblicos. A distino especialmente importante no nvel
europeu, uma vez que no apenas os custos econmicos mas tambm os
custos polticos e administrativos da implementao das normas europias
so absorvidos, direta ou indiretamente, pelos Estados-membros. As

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caractersticas estruturais da elaborao de polticas normativas explicam o


vis regulador da elaborao das polticas comunitrias (Majone, 1996:
64-66).

Resumidamente, a explicao a seguinte. A despeito do


crescimento significativo em anos recentes, o oramento da UE representa
apenas 2,4% de toda a despesa dos setores pblicos dos Estados-membros
e menos 1,3% do produto interno bruto da Unio. Comparativamente,
entre 45% e 50% da riqueza produzida nos Estados-membros so gastos
pelos governos nacionais e locais. O oramento da UE no apenas muito
pequeno, mas tambm rgido: mais de 50% do total das dotaes
consistem de despesas obrigatrias. Esses recursos vo, em sua maioria,
para a poltica agrcola comum e para um punhado de programas
redistributivos. O que resta insuficiente para sustentar iniciativas de
grande escala em campos politicamente atraentes, com a poltica
industrial, programas de bem-estar social e de criao de empregos,
pesquisa ou inovao tecnolgica. Em vista dessas limitaes, a nica
maneira pela qual a Comisso Europia pode aumentar a sua influncia
expandindo o escopo de suas atividades normativas: a elaborao de
normas coloca muito poder nas mos das autoridades de Bruxelas, a
despeito das estritas limitaes oramentrias impostas pelos Estados-
membros. Em outras palavras, uma vez que a CE no tem o poder
independente de tributar e de despender, poderia aumentar suas
competncias somente por meio do desenvolvimento de um tipo quase que
puro de Estado regulador.

Modelos recentes do comportamento burocrtico proporcionam


outro exemplo da importncia de distinguir regulao entre e outros tipos
de elaborao de polticas. Um dos mais conhecidos modelos de escolha
pblica da burocracia parte do pressuposto de que os funcionrios tentam
maximizar as dimenses dos oramentos de suas agncias. Segundo esse
modelo, a maximizao de oramento possvel porque os gestores das
agncias conhecem o custo verdadeiro de produo de um dado nvel de
servios, enquanto o Parlamento e outros rgos supridores de fundos no
dispem desse tipo de informao (Niskanen, 1971). Conforme assinala
Dunleavy (1991), no entanto, Niskanen desenvolveu seu modelo levando
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em conta agncias que administravam programas de despesa direta. A


maximizao oramentria pode ser uma hiptese plausvel para esse tipo
de agncia, mas, pelas razes dadas acima, no o para agncias
reguladoras. Realmente, as teorias econmicas da regulao no fazem
qualquer uso da hiptese da maximizao dos oramentos ao modelar o
comportamento dos reguladores. Segundo tais teorias, os reguladores
maximizam sua utilidade no atravs do ocultamento da funo real custo
que consiste, de custo de pessoal, que o rgo financiador pode estimar
com razovel exatido mas, sim, fornecendo benefcios regulatrios a
vrios grupos de interesse (Majone, 1996: 31-34).

A ausncia da obrigatoriedade de se criar uma limitao


oramentria quando da elaborao de polticas reguladotrias tem vrias
conseqncias importantes. Em primeiro lugar, nem o Parlamento nem o
governo determinam sistematicamente o nvel geral de atividade
reguladora para um dado perodo. Em segundo lugar, nenhuma repartio
responsvel por estabelecer prioridades normativas em todos os nveis de
governo. Finalmente, embora os programas que envolvem despesa sejam
regularmente objeto de auditoria, nenhum controle desse tipo exercido
sobre programas reguladores. Numa tentativa de corrigir esses problemas,
alguns analistas da legislao aventaram a idia de uma oramento
regulador (Litan e Nordhaus, 1983). Em linhas gerais, esse oramento
seria estabelecido para cada agncia, talvez comeando com um
oramento total (nacional), e alocando-o entre as diferentes agncias. De
acordo com seus defensores, o oramento regulador evidenciaria os custos
de oportunidade de adotar uma normatizao e, assim, incentivar a
eficincia em termos de custos. A anlise simultnea de todas as novas
normas tambm permitiria que seu impacto conjunto sobre setores
especficos e sobre a economia como um todo fosse levado em conta.

A Secretaria de Oramento e Gesto (Office of Management and


Budget OMB), dos Estados Unidos efetivou a idia em base
experimental, aparentemente com bons resultados. O que importante
para ns, no entanto, no o sucesso dessas ou de outras propostas para
melhorar o processo normativo, mas o que esse debate sugere: no Estado
regulador, o contexto poltico muda da arena tradicional do processo
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oramentrio para uma nova arena onde a jurisdio sobre o exame e


controle do processo regulatrio proporciona a principal fonte de conflito.
Segundo Seidman e Gilmour (1986: 129-131), Regan foi o primeiro
presidente dos Estados Unidos a perceber claramente o significado da
regulao num governo que dependia crescentemente de agncias que
operavam no Poder Executivo fora da administrao direta; e entender que
a reviso das normas aconteceria juntamente com a reviso oramentria,
uma das principais ferramentas gerenciais disponveis para o gestor de
cada agncia.

Da a crescente importncia da OMB, que se localiza dentro do


Poder Executivo, como uma espcie de cmara de compensao
regulatria. A Portaria 12.291, de 17 de fevereiro de 1981, determinou
que deveria ser aplicado um teste de custo-benefcio a todas as mais
importantes regras e normas, dando OMB o poder de estabelecer os
critrios para determinar quais regras e normas eram mais importantes.
O campo de ao da OMB foi reforado ainda mais pela Portaria 12.498,
de 4 de janeiro de 1985, que exige que cada agncia se submeta a um
controle de suas polticas regulatrias, metas e objetivos anuais de
programa, bem como das informaes relativas a todas as aes
regulatrias significativas da agncia em fase de planejamento ou de
implementao (...) conforme o diretor (OMB) considere-os necessrios
para desenvolver o programa regulatrio da administrao direta (ibidem,
131).

O Congresso dos Estados Unidos se ops fortemente, embora sem


sucesso, a esse monitoramento centralizado do processo regulatrio.
Seidman e Gilmour concluram que, embora no passado a disputa entre o
presidente e o Congresso pelo poder de dirigir as polticas pblicas tenha-
se centrado sobretudo em questes relativas a alocaes oramentrias e
estrutura do Poder Executivo, agora o principal conflito gira em torno do
controle da elaborao de leis.

Isso ocorre de maneira ainda mais intensa na Unio Europia, onde


o contraste entre os Estados-membros e o Executivo da CE, quanto s

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alocaes oramentrias pequeno quando comparado ao conflito sobre o


escopo, o nvel e os mtodos de elaborao de normas. O Tratado de
Maastricht apenas o mais recente estgio de uma luta constante pelo
controle da regulao europia. Assim, embora a Lei Europia nica tenha
ampliado consideravelmente os poderes reguladores da Comisso, o
tratado freqentemente exclui a harmonizao das leis dos Estados-
membros em novas reas de competncia da comunidade. Muitas
disposies novas do a impresso de que seu objetivo primordial no
tanto legitimar o poder regulador da CE em vrios novos campos, mas,
sim, assegurar que esse poder no seja usado alm de certos limites uma
impresso que apenas reforada pela incluso do princpio da
subsidiariedade no Tratado. Ademais, as declaraes anexadas ao tratado
sobre transparncia e acesso informao e sobre a avaliao em termos
de custo-benefcio de propostas da Comisso deveriam ser vistas como
parte do mesmo esforo para monitorar, de maneira mais prxima, o
processo regulador.

6. Da burocracia centralizada ao modelo de agncias

Entre as conseqncias estruturais mais bvias da mudana para


um modelo regulatrio de governana, figura a ascenso de uma nova
classe de agncias especializadas e de comisses que operam distncia
do governo central. A redistribuio de renda e a gesto macroeconmica
exigem um alto nvel de centralizao na formulao de polticas e na
administrao. Portanto, um servio pblico unificado, grandes empresas
nacionalizadas e agncias do bem-estar social so instituies tpicas do
Estado positivo. As demandas administrativas do exerccio da funo
normativa, todavia, so bastante diferentes. Essas demandas so melhor
atendidas por organizaes flexveis especializadas que gozam de
autonomia no processo de tomada de decises: as agncias reguladoras
independentes.

Os defensores do modelo de agncias, por vezes, argumentam


como se o modelo fosse incondicionalmente superior aos mtodos
tradicionais de elaborar e implementar polticas, o que evidentemente, no
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verdade. Por exemplo, as polticas redistributivas, ou polticas que


tenham conseqncias expressivas em termos de redistribuio, deveriam
permanecer sob o controle direto dos dirigentes polticos. O modelo de
agncias s aplicvel em reas limitadas, mas importantes, como as da
regulao econmica e social e outras atividades administrativas em que
conhecimento especfico e reputao sejam a chave para maior eficcia.

Nessas reas, as agncias independentes gozam de duas vantagens


significativas: conhecimento especfico e possibilidade de assumir
comprometimentos dotados de credibilidade poltica. A crena na fora do
conhecimento especfico como motor da melhoria social a especificidade
tcnica que nem legisladores nem tribunais nem generalistas burocrticos
possuem sempre foi uma fonte importante de legitimidade para os
reguladores, especialmente nos Estados Unidos. Segundo autores da era do
New Deal, tais como Merle Fainsod (1940: 313), as comisses reguladoras
surgiram e se tornaram instrumentos importantes da governana
precisamente porque o Congresso e os tribunais se revelaram incapazes de
satisfazer ao grande imperativo funcional da especializao. As
comisses independentes se auto-elogiavam porque ofereciam a
possibilidade de atingir a especializao especfica no tratamento de
problemas especiais, uma relativa liberdade com relao s exigncias da
poltica partidria em sua considerao dos assuntos e a sua celeridade no
trato dos mesmos. James Landis (1996 [1938]: 23), um dos mais
conhecidos estudiosos e especialistas da regulao nos Estados Unidos,
escreveu que a demanda sempre crescente por conhecimento (...) leva
naturalmente criao de autoridades limitadas em sua esfera de ao para
as novas tarefas que o governo deve empreender.

Certamente, os defensores das comisses independentes da poca


do New Deal, conforme diz Fainsod, sabiam que o conhecimento
especfico da burocracia reguladora no est sempre livre de suspeitas.
Ainda assim, justificavam a criao das comisses pela maior facilidade
no recrutamento de peritos ou especialistas para uma agncia independente
do que para departamentos (ministrios) do Poder Executivo. Isso pode ser
menos verdadeiro atualmente, quando os ministrios rotineiramente
recrutam peritos de alto nvel e podem contar com extensas redes de
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consultores. A verdadeira vantagem comparativa das agncias


independentes a combinao de conhecimento especfico com a
continuidade de assuntos mencionados por Landis.

A continuidade de uma poltica notoriamente difcil de conseguir


numa democracia, que uma forma de governo pro tempore. O limite de
tempo imposto pela necessidade de eleies com intervalos regulares
uma limitao que se impe ao uso arbitrrio, por parte dos vencedores das
disputas eleitorais, dos poderes que lhe investem os eleitores. No entanto,
a segmentao do processo democrtico, em perodos de tempo
relativamente curtos, tem srias conseqncias sempre que o problema
enfrentado pela sociedade exige solues de longo prazo. Na expectativa
da alternncia, os polticos tm poucos incentivos para desenvolverem
polticas cujo sucesso, se houver, vir depois da prxima eleio. Assim,
difcil para os dirigentes polticos se comprometerem com credibilidade e
com estratgias de longo prazo. O problema do comprometimento ainda
mais agravado pelo fato de, no processo de tomada coletiva de decises,
haver muitas maiorias possveis cujas preferncias respectivas no
necessitam ser consistentes. Novamente, uma vez que os direitos de
propriedade poltica so atenuados uma legislatura no pode obrigar a
sua subseqente, e um governo no pode comprometer outro governo , as
polticas pblicas sempre so vulnerveis e renegadas, e conseqentemente
lhes falta credibilidade.

Uma soluo importante para o problema do comprometimento


consiste em delegar poderes de elaborao de polticas a instituies, como
os bancos centrais independentes e as agencias reguladoras, ou mesmo as
autoridades supranacionais, como a Comisso Europia. Seja em nvel
nacional ou supranacional, a lgica da delegao sempre a mesma. Nas
palavras de Gatsio e Seabright (1989: 46), a delegao de poderes
reguladores a alguma agncia diferente do prprio governo mais bem
entendida como um meio atravs do qual os governos podem se
comprometer com estratgias de regulao que no teriam credibilidade na
ausncia dessa delegao. uma questo aberta, em qualquer caso
especfico, se o comprometimento mais eficazmente obtido por
delegao a agncias nacionais ou supranacionais.
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O que distingue o modelo de agncias do modelo burocrtico


tradicional a combinao de conhecimento especifico e independncia
juntamente com a especializao, numa gama bastante estreita de questes
polticas. Pois bem, o contraste entre as agncias especializadas e
burocracias generalistas tem uma analogia interessante com a maneira pela
qual as legislaturas organizam seu trabalho por meio de comisses e
subcomisses especializadas. O sistema de comisses mais antigo e mais
plenamente desenvolvido o Congresso dos Estados Unidos. As
comisses parlamentares tm jurisdio quase monopolstica. Isso inclui o
poder de fazer propostas, bem como poderes de veto sobre propostas feitas
por legisladores que no faam parte da comisso relevante. Assim, as
comisses permitem que seus membros tenham influncia extraordinria
sobre um subconjunto de polticas. As comisses parlamentares tendem a
adotar um estilo de tomada de decises no-partidrio e aberto soluo
de problemas, em vez do estilo tradicional de barganha que caracteriza as
polticas distributivas (Krehbiel, 1992).

O sistema de comisses no est to bem desenvolvido na maioria


dos Parlamentos europeus, mas esta situao est se modificando
rapidamente. Assim, apesar de as comisses especiais do Parlamento
britnico costumarem a serem caracterizadas como obscuras e mesmo
ineficientes (Craig, 1994), recentemente a revista The Economist escreveu
sobre uma revoluo silenciosa que est transformando o Parlamento:
Seu verdadeiro trabalho j no se realiza no plenrio da Cmara dos
Comuns, onde o debate... se limita ao bate-boca partidrio ritual. A ao
mudou-se para o andar de cima, para as comisses especiais de todos os
partidos, onde os parlamentares agora centram seus esforos no sentido de
fazer responsabilizar o Poder Executivo (12 de maro de 1994, p. 47).

As similaridades estruturais entre o sistema de comisses e o


modelo de agncias explica, de fato, porque o controle poltico das
agncias reguladoras exercido amplamente por meio de comisses de
superviso. Uma explicao terica poderia ser dada da seguinte maneira:
a teoria do principal-agente prev que, entre os principais polticos das
agncias criadas por meio de lei, os legisladores seriam os mais influentes.
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Isso porque so as leis que criam as agncias e proporcionam a estrutura


de incentivos que deveria minimizar a divergncia entre as intenes
legislativas e os resultados em termos de regulao. A teoria tambm
pressupe que a informao distribuda de maneira assimtrica. Os
agentes normalmente tm mais informao do que seus superiores sobre
os pormenores das tarefas a eles confiadas e sobre suas prprias
preferncias, capacidades e aes. Da poderem aproveitar-se do alto custo
da mensurao de suas caractersticas e de seus desempenhos para se
dedicarem a comportamentos oportunistas.

Para reduzir esse custo das agncias, os legisladores no apenas


criaram um sistema adequado de incentivos, mas tambm julgam ser de
seu interesse criar mecanismos especiais para monitorar o comportamento
de seus agentes. As comisses legislativas, que tm jurisdio quase
monopolstica sobre um pequeno subconjunto de polticas, representam
esses os instrumentos de monitoramento. O apoio emprico a esta
concluso suprido por vrios estudos norte-americanos. Assim Weingast
e Moran (1993) utilizaram dados anuais sobre decises da Federal Trade
Commission (FTC) para mostrar que as preferncias em matria de poltica
das comisses parlamentares, que tm responsabilidades de superviso,
desempenham um papel importante na determinao das aes da agncia:
mudanas nas preferncias das comisses provocam mudanas na poltica
das agncias. De modo semelhante, em um histrico detalhado legislativo
e poltico da elaborao de polticas antitruste de 1969 a 1976, Kovacic
(1987) sustenta que a FTC, em vez de ignorar as preferncias
parlamentares, conforme sugerem as teorias mais antigas sobre os limites
do controle poltico da burocracia, na realidade escolheu programas que
fossem consistentes com as preferncias em matria de polticas da sua
comisso supervisora. Um estudo muito detalhado de sete agncias
reguladoras, de fins dos anos 1970 at a maior parte dos anos 1980,
chegou a concluses semelhantes (Wood e Waterman, 1991).

Como a regulao prtica muito mais recente na Europa, ainda


no foram feitos estudos comparativos das relaes entre as agncias e as
comisses parlamentares, nem em nvel nacional, nem em nvel da CE. No
entanto, as provas empricas disponveis parecem indicar que, tambm
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deste lado do Atlntico, as comisses parlamentares esto comeando a


desempenhar um papel importante na conformao das atividades das
agncias estabelecidas por lei, especialmente por meio de processo de
nomeao e do processo da conduo de audincias de superviso. Por
todas essas razes, no Quadro 1, as comisses parlamentares foram
relacionadas entre as instituies caractersticas do Estado regulador,
juntamente com as agncias e os tribunais.

7. Novos atores, estilos diferentes de governana

Alm das novas estruturas organizacionais e dos novos arranjos


institucionais, a mudana do Estado positivo para o Estado regulador
acarreta o surgimento de novos atores na arena poltica, ou pelo menos
uma redistribuio significativa do poder entre velhos atores. Por exemplo,
tem sido sustentado que o crescimento do Estado regulador transformou o
nico poder no eleito do Estado, o Judicirio, de um rbitro relativamente
neutro num protagonista ativo do jogo administrativo (Seidman e
Gilmour, 1986: 132).

Realmente, o envolvimento dos tribunais na administrao e na


formulao de polticas talvez a conseqncia mais importante do
crescimento do Estado regulador. Quando a administrao direta
substituda por relaes contratuais com prestadores de servios mais ou
menos independentes, j no mais possvel resolver disputas por meio
dos canais hierrquicos. O que costumava ser uma espcie de conflito
burocrtico interno passa a ser externalizado, conduzindo ao litgio nos
foros apropriados. No entanto, uma vez que os juzes aceitam a
adequabilidade de seus tribunais como locais para a soluo de disputas
entre agentes normativos governamentais e agentes autnomos, se tornam
atores significativos, s vezes os mais significativos, do processo
administrativo (ibidem, 136).

O papel dos juzes igualmente essencial com relao regulao


dos mercados. Aqui, novamente, a experincia norte-americana muito
instrutiva. Nos Estados Unidos, o processo de tomada de decises das
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agncias reguladoras foi em grande medida moldado pelos tribunais.


Desde a aprovao da Lei de Processo Administrativo Federal norte-
americana (APA), em 1946, a tomada de decises em matria regulatria
passou por um processo de judicializao de grande alcance. Nos termos
da APA, as decises das agncias passam a assemelhar-se em muito s
decises judiciais, inclusive devido existncia de um processo
contencioso para a obteno de provas a partir das partes contendoras, e da
necessidade de um registro escrito para servir de base s decises das
agncias. Essas exigncias facilitaram muito o exame judicial das decises
administrativas. Por outro lado, as exigncias da APA para a produo de
normas eram menos estritas. Essas diferenas no influram muito, na
medida em a maior parte da regulao era do tipo que estabelece taxas e
atribui licenas e que, assim, dependia em grande medida de decises
administrativas. No entanto, quando a elaborao de normas (por exemplo,
o estabelecimento de normas e padres) tornou-se muito mais importante
com o crescimento da regulao social nos anos 1960 e 1970, os tribunais
prontamente comearam a desenvolver um grande corpo de novas regras
de procedimento e de padres e normas de exame judicial (Shapiro, 1998).
Em resumo, as polticas regulatrias nos Estados Unidos no podem ser
entendidas sem levar em conta o papel dos tribunais e, em especial, a
possibilidade sempre presente do exame judicial das decises das
agncias.

Na Europa, tambm, o crescimento da regulao est dando aos


tribunais um novo papel no processo de elaborao de polticas. Isto
especialmente evidente em nvel da CE. J no incio dos anos 1960, uma
srie de decises marcantes da Corte Europia de Justia (ECJ) conseguiu
fazer passar o exame das leis dos Estados-membros da esfera do direito
internacional para aquela do direito constitucional. Segundo a Corte, os
tratados fundadores no so simplesmente acordos no mbito do direito
internacional, mas criam um regime constitucional. Da os prprios
tratados, bem como leis da CE promulgadas sob o imprio dos mesmos,
terem precedncia sobre o direito internacional e efeitos diretos sobre os
Estados-membros (Shapiro, 1992: 126).

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Os poderes da ECJ para exercer a reviso constitucional e


administrativa sobre todas as leis da CE e sobre muitas leis dos Estados-
membros esto agora bem estabelecidos. Determinado uso de tais poderes
afetou profundamente a formulao de polticas em nvel nacional e da
CE. Assim, a famosa deciso sobre o Cassis de Dijon, de 1979 pela qual
a ECJ determinou que os Estados-membros j no podiam evitar a
promoo da comercializao dentro de suas fronteiras de um produto
legalmente fabricado em outro Estado-membro , introduziu uma nova
fase na formulao de polticas de regulao da CE, caracterizada por uma
nfase reduzida na harmonizao das leis nacionais e por uma maior
aderncia ao princpio do reconhecimento mtuo.

Discutir tal princpio vai alm do propsito deste artigo, mas, a fim
de dar uma idia do impacto prtico da deciso da Corte, pelo menos duas
conseqncias deveriam ser mencionadas. Em primeiro lugar, o
reconhecimento mtuo acarreta uma enorme expanso das regulaes da
CE, que agora incluem no apenas as decises e estatutos aprovados pelo
Conselho da CE, mas tambm todas as medidas regulatrias adotadas
pelos vrios Estados-membros a ponto de tais medidas afetarem a livre
circulao de bens, servios e pessoas no mercado europeu. Em segundo
lugar, o reconhecimento mtuo cria um sistema de concorrncia entre as
regulaes dos Estados-membros. Desde o caso Cassis-de-Dijon, as
regulaes nacionais que satisfazem algumas exigncias bsicas comuns
se aplicam a toda UE; portanto, os indivduos e as atividades econmicas
tendero a se mudar para os pases que ofeream o ambiente regulador
mais favorvel. Isto uma ilustrao marcante do impacto de decises
judiciais sobre a formulao de polticas regulatrias na Europa.

Os especialistas e os reguladores constituem outro grupo


importante de atores. A regulao depende amplamente do conhecimento
cientfico de engenharia e de economia, que, conforme j observamos,
sempre foi uma fonte de legitimidade das agncias reguladoras. Tanto os
defensores quanto os oponentes de medidas regulatrias especficas
normalmente verbalizam seus argumentos na linguagem da cincia da
regulao, mais do que na linguagem mais tradicional do interesse ou da
poltica classista. Paradoxalmente, o prprio fato de que a base cientfica
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muitas vezes incerta e contestvel tende a aumentar o papel dos


especialistas em todos os estgios do processo regulatrio.

Em parte devido a essa dependncia com relao ao conhecimento


especfico, os reguladores gozam de mais poder e discrio que outros
administradores. Eles tambm fazem frente a uma estrutura diferente de
incentivos profissionais e de carreira. Os chefes das agncias reguladoras
tm uma agenda bem definida, e seu sucesso medido pela quantidade de
itens da agenda que conseguem materializar. Centrar-se em objetivos
reguladores especficos seja fazendo aplicar leis sobre concorrncia,
melhorando a qualidade ambiental, seja protegendo os interesses
econmicos ou de sade dos consumidores no apenas favorece um
nvel mais alto de profissionalizao que possvel para generalistas
burocrticos, mas tambm facilita a responsabilizao pelos resultados
um ponto que retomaremos na seo seguinte.

Assim como as agncias reguladoras centram sua ateno numa


nica tarefa, os novos grupos pluralistas que agem intensamente no Estado
regulador se concentram cada um numa nica questo o meio ambiente,
a defesa do consumidor, direitos civis, questes de gnero. instrutivo
comparar esses grupos no-econmicos e preocupados com questes
nicas com os grupos de interesse empresariais, que at recentemente
desempenhavam um papel to importante na formulao de polticas
macroeconmicas na Europa. Em pases onde um nico grupo de interesse
podia falar em nome de seu setor na sociedade associaes patronais
setoriais, sindicatos, grupos de ruralistas , monoplios foram criados ou
fortemente incentivados pelo Estado. Os governos reforaram o
monoplio desses grupos empresariais porque necessitavam de sua
cooperao para apoiar determinados tipos de polticas. A ajuda desses
grupos era especialmente necessria para fins de planejamento econmico
e de crescimento econmico liderado pelo governo, assim como para fins
de formulao e implementao de polticas de renda e de bem-estar
social. Os pases neocorporativistas, como a Sucia e a ustria, por
exemplo, dependiam, em grande medida, de associaes patronais e de
sindicatos para refrear o potencial inflacionrio de seu comprometimento
para com o pleno emprego (Wilson, 1990: 90).
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Por outro lado, num pas como os Estados Unidos, onde o


planejamento econmico, a poltica industrial e a poltica de renda nunca
gozaram de amplo apoio poltico, e onde o poder poltico fragmentado,
nenhum grupo de interesse empresarial, com o direito de falar em nome de
um setor econmico inteiro, poderia jamais existir: a cultura poltica dos
Estados Unidos, o mais antigo dos Estados reguladores, mais pluralista
que corporativista. No entanto, embora os grupos de interesse empresariais
tenham sido consideravelmente mais fracos nos Estados Unidos do que na
Europa, os grupos no-econmicos defensores de questes nicas tm tido
um impacto extraordinrio sobre as polticas de regulao norte-
americanas. Os tribunais foram muito importantes nesse processo outra
indicao da posio central que ocupa o Poder Judicirio no Estado
regulador. Por exemplo, ao relaxar as exigncias para o incio de ao
judicial nos anos 1960 e 1970, os tribunais norte-americanos facilitaram,
para vrios grupos de interesse pblico, o questionamento judicial de
polticas, uma evoluo especialmente importante na poltica de regulao
(ibidem: 89).

No entanto, o contraste entre a Amrica pluralista e pases


europeus neocorporativistas no se aplica Comunidade Europia.
Conforme assinalam Streeck e Schmitter (1991), a negociao
corporativista tripartite nunca realmente funcionou em Bruxelas, e, quando
foi tentada, sempre foi to marginal que no pode chegar perto de um
modelo neocorporativista de governana. No mximo, as relaes entre o
trabalho e o capital entram na arena poltica no nvel da CE, sob a forma
de um conjunto de discretas questes de regulao social. Como tais,
prestar-se-o a ser tratadas por burocratas, peritos e especialistas e
comisses intergovernamentais, como o so, por exemplo, regras sobre
etiquetagem relativas ao contedo de colesterol do leo de palma ou
regulamentos para a reciclagem de embalagens de gua mineral. Mais que
conduzir a negociao constitucional que fica por debaixo do sistema
poltico, as questes tradicionais de classe da sociedade industrial tero de
competir num plano igual com temas ps-industriais como a proteo
ambiental, os direitos dos consumidores, a igualdade entre homens e
mulheres, e assim por diante (...). A alternativa ao neoliberalismo como
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modelo para a economia poltica europia, dentro dessa evoluo,


claramente no o neocorporativismo (alemo ou escandinavo). Parece
ser mais provvel que se adote um padro de estilo norte-americano, de
pluralismo desunido ou de federalismo competitivo organizado sobre
nada menos que trs nveis: o das regies, o dos Estados-naes e o de
Bruxelas (ibidem: 158-59).

Citei extensamente o perspicaz estudo de Streeck e Schmitter


sobre a transio do corporativismo nacional para o pluralismo
transnacional, a fim de mostrar como, partindo de um programa de
pesquisa bastante diferente, eles chegam a concluses muito semelhantes a
respeito das conseqncias polticas da mudana para um modo regulador
de governana. Essa mudana no apenas acarreta as conseqncias
polticas, jurdicas e institucionais discutidas at agora, mas tambm
levanta importantes questes de ordem normativa.

8. Novos padres de legitimidade

A democracia comumente considerada como o governo da


maioria. Uma formulao radical dessa viso sustenta que, numa
democracia, as maiorias deveriam poder controlar todo o governo o
Legislativo, o Executivo e, se assim quisessem, tambm o Judicirio e
dessa forma controlar tudo o que se possa dizer a respeito poltica. Nada
esclarece mais o poder total da maioria que a sua capacidade de alterar e
ajustar os padres de legitimidade (Spitz, 1984, citado em Lijphart, 1991:
485). Uma interpretao to radical do governo pela maioria tambm
implica que o sistema de governo deveria ser unitrio e centralizado, a fim
de assegurar que no houvesse reas de poltica que o Conselho de
Ministros e sua maioria parlamentar deixassem de controlar.

Pois bem, o Estado regulador caracterizado pelo pluralismo, pela


difuso do poder e por extensa delegao de tarefas a instituies no-
majoritrias, como as agncias ou as comisses independentes. Ao
pressupor que o nico padro da legitimidade democrtica a
responsabilidade direta para com os eleitores ou para com o governo que
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expresse a maioria parlamentar do momento, ento, um Estado de


tribunais e de especialistas tecnocrticos obviamente estaria sofrendo de
um dficit democrtico. Em especial, as agncias reguladoras
independentes sero vistas como anomalias constitucionais que no se
inserem bem no quadro tradicional de controles, verificaes e equilbrio
(Veljanovski, 1991: 16), mesmo como desafios a princpios bsicos da
teoria democrtica.

O modelo majoritrio ou populista (Dahl, 1956), todavia, no o


nico modelo possvel. O modelo alternativo, ou se Madison, pretende
compartilhar, dispersar, delegar e limitar o poder. O objetivo
preponderante proteger as minorias contra a tirania da maioria e as
funes judicial, executiva e administrativa contra assemblias
representativas e contra a opinio inconstante das massas (para declaraes
clssicas dessa posio, ver The Federalist, n. 48, 49 e 71). Assim, a
delegao uma estratgia no-majoritria cujo significado para o Estado
regulador temos repetidamente acentuado tenta restringir o governo da
maioria, colocando a autoridade pblica nas mos de funcionrias que
tenham responsabilidade limitada ou indireta, seja para com as maiorias,
seja para com as minorias.

Segue-se que a legitimidade de agncias independentes muito


menos problemtica no contexto do modelo madisoniano de governana
democrtica. Realmente, no difcil mostrar que, em termos de padres
de legitimidade derivada desse modelo, mais do que de princpios
majoritrios estritos, as agncias independentes podem ser superiores a
ministrios sob o controle direto de polticos executivos eleitos. Para isso,
conveniente distinguir entre uma dimenso procedimental e uma
dimenso substantiva da legitimidade (Majone, 1996: 291-296).

A legitimidade procedimental implica, entre outras coisas, que as


agncias so criadas por leis democraticamente promulgadas que definem
a autoridade legal e os objetivos das agncias; que os reguladores so
nomeados por funcionrios eleitos; que a tomada de decises em matria
regulatria obedece a regras formais que muitas vezes exigem a

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participao pblica; finalmente, que as decises das agncias devem ser


justificadas estando abertas ao escrutnio judicial. O meio mais simples e
bsico de melhorar a transparncia e a responsabilizao das agncias
exigir que os reguladores fundamentem suas decises. Isto porque a
exigncia de tal fundamentao ativa um nmero de outros mecanismos
para controlar o critrio regulador, tais como o exame judicial, a
participao e a deliberao pblicas, o exame pelos pares, a anlise de
polticas para justificar prioridades regulatrias, e assim por diante.

A j mencionada Lei de Processo Administrativo Federal norte-


americana (APA) d uma excelente ilustrao do potencial da exigncia de
fundamentao. Ser lembrado que a APA determina audincias quase-
judiciais para deciso, mas menos rigorosa quanto formulao de
normas. Nesse ltimo caso, no se exige que a agncia baseie suas
decises exclusivamente nos comentrios escritos submetidos por partes
envolvidas, mas pode levar em considerao qualquer informao que
julgue relevante no caso. No entanto, as regras devem ser acompanhadas
de uma declarao geral concisa de sua base e de sua finalidade, e no
podem ser arbitrrias, caprichosas, ou constituir abuso do poder
discricionrio.

Partindo de exigncias to gerais e aparentemente incuas, os


juzes federais tm conseguido formular novos princpios para melhorar a
transparncia e a racionalidade da formulao de normas. Por exemplo,
exigiram que tanto os dados factuais essenciais, em que se baseia uma
norma, quanto a metodologia utilizada no raciocnio a partir dos dados at
a norma proposta, devem ser revelados para fins de comentrios no
momento em que a regra proposta. Ademais, a discusso por parte das
agncias quanto as bases e finalidades de suas normas deve demonstrar o
raciocnio da agncia, enquanto comentrios significativos recebidos
durante o perodo reservado aos comentrios pblicos (consultas pblicas
e audincias pblicas) devem ser respondidos no momento da
promulgao final (Pedersen, 1975). Assim, hoje em dia, a formulao
informal de regras tem de ser acompanhada de registros e concluses ainda
mais pormenorizados e complexos do que fora inicialmente considerado
para fins de decises formais. Em grande medida, essas exigncias
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procedimentais estritas foram conseguidas a partir de obrigatoriedade de


fundamentao contida na APA (Shapiro, 1992b: 185).

duvidoso que muitos dos criadores do Tratado de Roma


estivessem familiarizados com essa lei, mas eles parecem ter entendido o
significado da exigncia de fundamentao para melhorar a legitimidade
das instituies no-majoritrias que estavam criando no nvel europeu.
Segundo o artigo 190 do Tratado, regulamentos, diretrizes e decises do
Conselho e da Comisso devero declarar a razo em que se baseiam. O
artigo 15 do Tratado de Paris, que cria a Comunidade Europia do Carvo
e do Ao, tambm determina que decises, recomendaes e os pareceres
da Alta Autoridade devero declarar as razes em que se baseiam;
enquanto o artigo 5. do mesmo tratado afirma que a Comunidade dever
(...) publicar as razes de suas aes. interessante observar que no h
qualquer exigncia no sentido de apresentar as razes que aliceram as leis
da maioria dos Estados-membros, de modo que estas disposies da
comunidade eram, e, em alguma medida ainda so, no apenas diferentes
das leis nacionais, mas tambm mais avanadas do que essas (Hartley,
1988). Esse exemplo mostra que instituies no majoritrias podem estar
sujeitas a normas e padres de responsabilizao mais estritos que os
ministrios e departamentos tradicionais dos governos. Supe-se que os
ltimos estejam sob o controle de ministros diretamente responsveis
perante o Parlamento; e embora esta forma de responsabilizao seja quase
sempre um mito, proporciona uma desculpa para que no se imponham
exigncias formais de transparncia e justificao racional sobre os
departamentos centrais dos governos.

A legitimidade das instituies depende tambm de sua capacidade


de gerar e manter a crena de que so as mais apropriadas para as funes
a elas confiadas. No caso de rgos reguladores independentes, os critrios
relevantes da legitimidade substantiva so: consistncia em matrias
polticas; o conhecimento especfico e a habilidade de solucionar
problemas dos reguladores; sua capacidade de proteger interesses difusos;
o profissionalismo; e, o que mais importante, uma definio clara dos
objetivos da agncia e dos limites dentro dos quais espera-se que esta
opere.
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Objetivos claros so importantes do ponto de vista normativo,


porque a responsabilizao com relao aos resultados no pode ser posta
em prtica quando os objetivos so demasiado vagos ou demasiado
amplos. A questo dos limites apropriados da responsabilidade das
agncias mais delicada e necessita de explorao mais detalhada.
Assevero que a distino entre eficincia e redistribuio proporciona uma
slida base conceitual para decidir se a delegao da autoridade para
formular polticas a uma entidade reguladora independente tem, pelo
menos, uma legitimidade prima facie.

Numa democracia, as decises pblicas que dizem respeito


redistribuio de renda e de riqueza podem ser tomadas somente por meio
de uma votao da maioria, uma vez que qualquer questo, a respeito da
qual haja conflito inevitvel, ser derrotada diante da deciso majoritria.
A redistribuio pura um jogo de soma zero, uma vez que o ganho de um
grupo na sociedade significa perda por parte de outro grupo. As questes
de eficincia, por outro lado, podem ser consideradas jogos de soma
positiva, em que todos podem ganhar, desde que a soluo certa seja
descoberta. Portanto, essas questes poderiam ser resolvidas, em princpio,
por unanimidade. O governo da unanimidade garante, em determinadas
condies, que o resultado da escolha coletiva seja eficiente, no sentido
usado por Pareto, uma vez que todos os adversamente afetados pela
deciso coletiva podem vet-la.

Naturalmente, a unanimidade praticamente impossvel numa


grande polis, mas h alternativas entre as quais a delegao de tarefas de
soluo de problemas a uma agncia especializada independente a mais
relevante no contexto atual. A tarefa mais importante que delegada a
agncias reguladoras a correo de falhas de mercado, de modo a
aumentar a eficincia das transaes de mercado. importante observar
que a adoo da eficincia como um padro pelo qual os reguladores
devem ser avaliados implica, inter alia, que os instrumentos reguladores
no devem ser utilizados para finalidades redistributivas. As polticas
reguladoras, como todas as polticas pblicas, tm conseqncias
redistributivas, mas, para os reguladores, essas conseqncias deveriam
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apresentar limitaes potenciais mais em matria do que em objetivos de


polticas. Somente um comprometimento para com a eficincia, para com
um estilo de tomada de decises voltado para a soluo de problemas,
mais do que para a negociao, e para com a responsabilizao por
resultados, pode substantivamente legitimar a independncia poltica dos
reguladores. Da mesma forma, decises que envolvam redistribuio
significativa de recursos de um grupo social para outro no podem ser
legitimamente tomadas por peritos ou especialistas independentes, mas
somente por funcionrios eleitos ou por administradores diretamente
responsveis. Isto verdadeiro em nvel nacional e, a fortiori, em nvel
europeu (Majone, 1996: 296-330).

Assim, a distino entre polticas de aumento da eficincia e


polticas redistributivas revela ser crucial para a legitimidade substantiva
das polticas reguladoras. Ou seja, a delegao de importantes poderes de
tomada de deciso a instituies independentes democraticamente
justificada somente na esfera da eficincia, onde a dependncia para com o
conhecimento especfico e para com um estilo de tomada de decises
voltado para a soluo de problemas mais importante do que a
dependncia para com a responsabilizao poltica direta. Quando
prevalecem preocupaes de natureza redistributiva, a legitimidade pode
ser assegurada somente atravs de meios majoritrios.

Conclui-se que o principal problema normativo do Estado


regulador como a independncia e a responsabilizao democrtica das
agncias podem se tornar valores complementares que reforcem um ao
outro e no valores antiticos. Tentei mostrar que a independncia e a
responsabilizao podem ser conciliadas por meio de uma combinao de
mecanismos de controle, mais que por meio de uma superviso exercida a
partir de qualquer ponto do sistema poltico, quais sejam objetivos
estatutrios claros e limitados para proporcionar normas de desempenho
que no sejam ambguas; exigncias de fundamentao de decises e
exigncias em termos de transparncia para facilitar o exame judicial e a
participao pblica; disposies relativas ao devido processo legal para
assegurar a justia entre os inevitveis ganhadores e perdedores de
decises reguladoras; profissionalismo para resistir interferncia externa
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e para reduzir o risco do uso arbitrrio da discricionariedade que dispem


as agncias. Quando um sistema desses, de controles mltiplos, funciona
como deve, ningum controla uma agncia; no entanto, a agncia est sob
controle (Moe, 1987).

9. A comparao de estratgias e de estruturas

Este artigo tentou proporcionar um esboo das conseqncias mais


significativas advindas de uma mudana no modo de governana antes
baseado na interveno direta do Estado, apoiado pelo poder de tributar e
de despender, para um caracterizado pela elaborao de regras e por
extensa delegao de poderes a instituies que operem com bastante
autonomia em relao ao governo. A evidencia e os argumentos
apresentados anteriormente apiam a hiptese de que a tese de Chandler
procede tambm no setor publico. Conforme vimos, as mudanas
estruturais induzidas pelas polticas estratgicas elaboradas por governos
desde o final dos anos 1970 so muitas a tm longo alcance: novos atores e
arranjos institucionais, nova reas de conflito poltico, diferentes estilos de
formulao de poltica, normas e padres de legitimidade e mtodos de
responsabilizao mais complexos.

O espao limitado no me permitiu fazer mais do que referncias


passageiras indagao de Chandler sobre as razes dos atrasos no
desenvolvimento das estruturas necessrias para implementar as novas
estratgias. Para lidar de maneira adequada com essa pergunta, seria
necessria uma anlise detalhada pas por pas, ou mesmo investigaes
comparativas de setores industriais especficos, tais como o das
telecomunicaes. Mesmo sem o benefcio de estudo dessa ordem, no
entanto, possvel supor que o legado institucional e intelectual do Estado
intervencionista o maior impedimento para o ajuste das estruturas da
governana s novas estratgias. Isto pode ser observado, por exemplo, na
disseminada relutncia em se aceitar todas as implicaes da
independncia das agncias.

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Conforme se sustentou na seo 6, a delegao de poderes a uma


agncia politicamente independente um meio importante pelo qual os
governos podem comprometer-se com estratgias regulatrias que no
teriam credibilidade na ausncia dessa delegao. Vejamos: embora os
governos europeus tenham conscincia da importncia da credibilidade
das polticas num mundo crescentemente interdependente e estejam
preparados para aceitar a independncia de reguladores nacionais e
europeus, na pratica so freqentemente guiados por consideraes de
praticidade poltica no sentido de interferir nas decises dos reguladores.
Assim, apesar da maneira pela qual as autoridades administrativas
independentes francesas foram concebidas e seus poderes definidos, ainda
h uma margem considervel de influncia do governo central. Mesmo o
relativamente poderoso Conselho da Concorrncia no tem a autoridade
para iniciar investigaes. Esse poder ainda permanece nas mos do
governo. Realmente, a Lei de Concorrncia de 1986 no consegue levar
sua prpria lgica a uma concluso final, mantendo uma margem
considervel de arbtrio e discrio nas mos do governo central e, em
especial, reforando o poder do ministro da Economia com relao a
fuses (Demarigny, 1996).

Tambm no Reino Unido, o passado intervencionista aparente na


concepo das agncias que foram criadas para regular os servios
pblicos privatizados. Muitos poderes reguladores importantes foram
dados diretamente ao governo em detrimento das novas agncias, cujas
operaes dependem de decises previas do ministro quanto aos princpios
a serem aplicados. O risco que tais poderes discricionrios poderiam ser
objeto de abuso no exerccio por detrs do pano de presses sobre os
reguladores de maneira muito semelhante da que prevalecia na poca das
indstrias nacionalizadas (Prosser, 1989: 147). Na Gr-Bretanha, como
alhures na Europa, ainda uma questo no resolvida como os limites da
independncia poltica dos reguladores sero definidos.

A questo permanece aberta tambm no nvel da CE, e isso ainda


mais preocupante, uma vez que a credibilidade e a coerncia do direito
regulador europeu dependem, de modo crucial, da percepo de que a
Comisso seja capaz de pr em vigor as regras comuns de maneira
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objetiva e eqitativa. Precisamente por essa razo, o artigo 157 do Tratado


de Roma declara, em parte, que os membros da Comisso devero, no
interesse geral da Comunidade, ser completamente independentes no
cumprimento de seus deveres... Eles no devero buscar nem receber
instrues de qualquer outra entidade.

Na prtica, todavia, os membros da Comisso esto imunes a


influncias polticas oriundas tanto dos Estados-membros quanto de dentro
da prpria Comisso. Embora no devam buscar atender aos interesses
nacionais, muitos membros da Comisso Europia so polticos que,
depois de deixar Bruxelas, retornaro a seus pases de origem para l
continuarem suas carreiras. Isso cria enorme dificuldades para resistir s
presses nacionais. Por outro lado, a Comisso um corpo colegiado, e a
necessidade de chegar a uma maioria dentro do collegium em vrias
ocasies tem produzido decises reguladoras imperfeitas ou
inconsistentes.

Essas preocupaes se refletem nas propostas de transformar o


Diretrio de Concorrncia da Comisso DG IV numa autoridade europia
de concorrncia, independente no apenas com relao aos Estados-
membros, mas tambm com relao prpria Comisso. Um modelo
freqentemente citado, e realmente uma das foras vetoras por detrs de
tais propostas, o rgo de combate a cartis alemo. verdade que o
prprio rgo Federal de Combate a Cartis no completamente
imune a influncias polticas. No entanto, os procedimentos que o governo
alemo deve seguir quando quer passar por cima de uma deciso do rgo
acarretam altos custos polticos e tornam a interferncia claramente visvel
para todos. As relaes entre a Comisso e o rgo de defesa da
concorrncia europeu deveriam ser reguladas de maneira semelhante.

Tambm h propostas para um rgo de Telecomunicaes


europeu, enquanto uma agncia europia de avaliao de medicamentos
(EMEA) j est operando desde fevereiro de 1996. No entanto, a EMEA
no pode tomar decises autnomas a respeito do licenciamento, em toda a
Comunidade, de novas drogas medicinais, mas deve submeter suas

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recomendaes aprovao da Comisso. Isso ocorre porque a criao de


agncias reguladoras realmente independentes em nvel europeu apresenta
problemas jurdicos que somente uma reviso dos tratados poderia
resolver de maneira satisfatria. Por outro lado, delegar poderes
autnomos a essas agncias seria um meio importante de adaptar o atual
quadro institucional s realidades de uma UE expandida. Infelizmente,
neste momento, parece altamente improvvel que a conferncia
intergovernamental em curso venha criar as necessrias bases legais.

A questo da independncia das agncias somente um exemplo,


embora especialmente revelador das dificuldades experimentadas tanto em
nvel nacional quanto europeu, para adaptar estruturas tradicionais a novas
estratgias regulatrias. Seria pouco sbio pressupor que essas
dificuldades possam ser vencidas num perodo curto de tempo, como
tambm esquecer que a concorrncia internacional ocorre no apenas entre
produtores de bens e servios mas tambm entre regimes regulatrios. A
competio regulatria recompensar regimes nos quais as inovaes
institucionais no fiquem muito atrs das novas estratgias.

Traduo: Paulo Todescan L. Mattos

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