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Documento de proyecto

Inseguridad alimentaria
y nutricional en Amrica
Latina y el Caribe

Rodrigo Martnez
Amalia Palma
Eduardo Atalah
Anna Christina Pinheiro

Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL)


El presente trabajo forma parte del proyecto conjunto CEPAL-PMA Inseguridad alimentaria y nutricional en Amrica
Latina y el Caribe (WPF/03/080) coordinado por Rodrigo Martnez de la Divisin de Desarrollo Social de la CEPAL y por
Raoul Baletto de la Oficina Regional para Amrica Latina y el Caribe del Programa Mundial de Alimentos.

El presente documento ha sido elaborado por Rodrigo Martnez y Amalia Palma, de la Divisin de Desarrollo Social de la
CEPAL y por Eduardo Atalah y Anna Christina Pinheiro de la Facultad de Medicina de la Universidad de Chile.

Los autores desean agradecer los valiosos comentarios y aportes de Raoul Baletto, Francisco Espejo y Margaretha
Barkhorf de la Oficina Regional para Amrica Latina y el Caribe del Programa Mundial de Alimentos.

Las opiniones expresadas en este documento, que no ha sido sometido a revisin editorial, son de exclusiva
responsabilidad de los autores y pueden no coincidir con las de la Organizacin.

LC/W.274
Copyright Naciones Unidas, octubre de 2009. Todos los derechos reservados
Impreso en Naciones Unidas, Santiago de Chile
CEPAL Coleccin Documentos de proyectos Inseguridad alimentaria y nutricional en Amrica Latina y el Caribe

Resumen ejecutivo

El problema de la inseguridad alimentaria y nutricional ha sido un tema de amplio anlisis en


Amrica Latina y el Caribe. Pero, ha habido avances an hay un importante camino por recorrer
para llegar a su erradicacin.
Las crisis alimentaria, energtica y financiera, junto al cambio climtico y sus
consecuencias, presentan nuevos desafos para la regin. Ante esto, la Oficina Regional del PMA
solicit a la CEPAL hacer un anlisis del escenario actual, cuyo resultado es el presente
documento, el que incluye una sntesis resumida del contexto socioeconmico, medioambiental y
alimentario regional; los desafos que supone el actual escenario internacional y regional; el impacto
de este escenario en los grupos ms vulnerables; y algunas propuestas de enfoques de intervencin.
A fin de orientar el anlisis sobre una base conceptual clara, el documento se inicia con la
presentacin de los fundamentos sobre los cuales se analiza el problema del hambre y la
desnutricin infantil en la regin, as como las causas y consecuencias que la literatura especializada
destaca. Luego, a travs de stas se analizan los nuevos desafos y opciones de poltica.

1. Marco conceptual y metodolgico


Hambre es un concepto asociado a inseguridad alimentaria y nutricional, la que se expresa
operacionalmente segn la FAO mediante el indicador subnutricin, que refleja una ingesta
alimentaria diaria inferior al mnimo necesario para satisfacer los requerimientos energticos1. El
no disponer de recursos econmicos suficientes para solventar el costo de una canasta bsica de
alimentos, definida de acuerdo a las pautas culturales, se corresponde con el concepto de extrema
pobreza o indigencia.
De acuerdo con lo sealado en la Cumbre Mundial de la Alimentacin (1996) existe
seguridad alimentaria cuando toda la poblacin, y en todo momento, tiene acceso fsico, social y

1
La cantidad de energa requerida depende de las caractersticas etarias, antropomtricas y de actividad de la
poblacin. A partir de la informacin de FAO, el requerimiento mnimo en los pases de la regin se ubica en torno
a 1.800 kcal/da por persona. (FAO, 2004b, CEPAL 2004b pg. 88-90).

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econmico a alimentos seguros y nutritivos que satisfacen sus necesidades dietticas y


preferencias alimentarias, para una vida activa y saludable.
Por su parte, la vulnerabilidad alimentaria refleja la probabilidad de que se produzca una
disminucin aguda del acceso a alimentos, o a su consumo, en relacin a un valor crtico que
define niveles mnimos de bienestar humano (PMA 2002).
Los efectos de la desnutricin se pueden manifestar a lo largo de todo el ciclo vital, ya
sea por sus efectos inmediatos o por sus consecuencias a largo plazo, que incluso se pueden
evidenciar de una generacin a otra. Los principales factores que determinan que la desnutricin
sea un problema de Salud Pblica se pueden agrupar en: medioambientales (por causas naturales
o entrpicas), socio-culturales-econmicos (asociados a los problemas de pobreza e inequidad) y
poltico-institucionales. Todo ellos pueden aumentar o disminuir las vulnerabilidades bio-mdicas
y productivas, y a travs de estas condicionan la cantidad, calidad y capacidad de utilizacin de
los nutrientes provenientes de la ingesta alimentara, determinando as la desnutricin.
La desnutricin tiene efectos negativos en distintas dimensiones de la vida de las
personas, entre las que destacan los impactos en la salud, la educacin y la economa (costos y
gastos pblicos y privados, y productividad). Como consecuencia de lo anterior, estos efectos
conllevan mayores problemas de insercin social y un incremento o profundizacin del flagelo de
la pobreza e indigencia en la poblacin, reproduciendo el crculo vicioso al aumentar con ello la
vulnerabilidad a la desnutricin y generando importantes costos econmicos para los pases.

2. Contexto socioeconmico y situacin


alimentaria y nutricional
2.1 Contexto socioeconmico
Amrica Latina y el Caribe se ha caracterizado histricamente por la inestabilidad de su
crecimiento econmico, con importantes perodos de volatilidad. Esta situacin no es
generalizada, pero en distintos perodos ha afectado significativamente a algunos pases. El anlisis
intertemporal muestra que en diez de los ltimos treinta aos, la regin tuvo crecimiento negativo,
en cinco se creci en torno a 1% o menos, en seis se creci en torno a 2% y en nueve se super el
3%. El perodo de mayor cada en el crecimiento se dio en el marco de la crisis de la deuda, de
principios de los 80. En los ltimos cinco aos, la regin pareca encontrar un camino ms estable,
con un crecimiento del PIB per cpita superior a 3% anual, llegando a un mximo de 4,6% en 2004,
tendencia que ha sido modificada sustancialmente a partir de la crisis financiera mundial.
Como se ha planteado en mltiples foros y documentos, una importante cantidad de
poblacin Amrica Latina y el Caribe sufre del flagelo de la pobreza y la indigencia. As, aunque
ha habido mejoras considerables en las ltimas dcadas, casi 13% de la poblacin no cuenta con
los ingresos suficientes para cubrir sus requerimientos nutricionales mnimos y uno de cada tres
habitantes vive bajo la lnea de la pobreza.
La informacin sobre los ingresos nacionales que se destinan a financiar la poltica social
en los pases de la regin adolece de importantes problemas en cuanto a precisin y
exhaustividad, sin embargo la informacin sobre gasto-inversin pblica social se ha logrado
sistematizar de manera relativamente peridica. De acuerdo a las cifras disponibles, la regin

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como conjunto ha aumentado la prioridad macroeconmica del gasto pblico social total desde
12,8% del PIB regional en 1990-1991 a 15,1% en 2002-20032.

GRFICO 1
AMRICA LATINA: TASAS DE VARIACIN DEL PIB PER
CPITA ENTRE 1951 Y 2008
(En porcentajes)
6%

5%

4%

3%

2%

1%

0%

-1%

-2%

-3%

-4%

-5%
1951

1954

1957

1960

1963

1966

1969

1972

1975

1978

1981

1984

1987

1990

1993

1996

1999

2002

2005

2008
Fuente: Elaborado por la Divisin de Desarrollo Econmico de CEPAL, 2009

2.2 Situacin alimentaria y nutricional


en Amrica Latina y el Caribe
En los ltimos aos se ha observado una importante variacin en la produccin mundial de
cereales, lo que ha afectado la disponibilidad para el consumo y, por ende, influenciado la
fluctuacin de los precios de los alimentos en los mercados mundiales. De acuerdo a los
pronsticos recientes con respecto a la produccin, se espera que en las cosechas del perodo
2008/09 ocurra una mejora significativa en el equilibrio mundial entre la oferta y la demanda de
granos. Aunque la utilizacin aumentara ms de lo indicado, las reservas mundiales de cereales
podran incrementarse en 8%.
Para Amrica Central y el Caribe, la FAO estima la produccin total de cereales de 2008
en 41,5 millones de toneladas, alrededor de 800.000 toneladas ms que el volumen del ao
anterior y por encima de la media de los ltimos cinco aos. Con respecto al trigo, se estima un
aumento de volumen en la produccin mundial de 11% en 2008, muy superior a la media de los
ltimos cinco aos. Por su parte, se pronostica un crecimiento de las reservas de arroz, por
segundo ao consecutivo.
En Amrica del Sur la situacin de produccin es variada, en Brasil se se espera un
aumento de la produccin en relacin al 2008. La produccin mundial de maz de 2008 se estima
provisionalmente que alcanz alrededor de 3,5 millones de toneladas, aproximadamente 10% ms
que el nivel de 2007.

2
Actualmente la CEPAL est en proceso de actualizacin de las cifras, y se espera obtener informacin al menos
hasta el ao 2005.

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Los avances en produccin registrados a nivel mundial han significado un importante


aumento de la disponibilidad de alimentos, la que ha estado acompaada del consumo real de
energa, macro, micro y no nutrientes en todas la regiones. En el caso de Amrica Latina y el
Caribe, los pases han experimentado un crecimiento estable, llegando a superar en ms de 40%
el requerimiento mnimo de energa estimado por la FAO.
Por su parte, se puede estimar que aproximadamente el 7% de los nios menores de cinco
aos de la regin presenta desnutricin global (relacin peso-edad < -2 DE bajo la norma NCHS)
y 15,4% tienen desnutricin crnica (relacin talla-edad < -2 DE bajo la norma NCHS).
Segn estimaciones de la OMS, en los pases en desarrollo con alta mortalidad la
desnutricin infantil es causa del 15% de los aos de vida perdidos por muerte o discapacidad. El
impacto es an mayor, si se consideran los efectos derivados del dficit de algunos nutrientes
especficos como hierro, vitamina A y zinc (aproximadamente 10% adicional). Durante el perodo
1990-2006 hubo una disminucin de la tasa de mortalidad infantil en la regin (desde 55 a 27 por
1000 nacidos vivos) (UNICEF, 2007), liderando los avances en el cumplimiento de esta meta de
ODM a nivel mundial.
El problema nutricional no slo se limita a un dficit del peso y la talla, sino adems de
muchos micronutrientes, que tambin tienen un impacto negativo en la inmunidad, desarrollo
intelectual y mortalidad. El problema ms frecuente en la regin es la anemia por carencia de
hierro, que afecta uno de cada tres nios menores de cinco aos y que supera el 50% en varios
pases de la regin.
En la regin, las polticas que buscan abordar el tema de la vulnerabilidad alimentaria y
nutricional tienen una larga data, pero normalmente dependiente de los gobiernos de turno, sin
convertirse en polticas de estado que le den sustentabilidad de largo plazo. Entre las lneas de
intervencin ms comunes destacan aquellas que procuran: el fomento a la lactancia materna
exclusiva y complementaria, fortificacin de micronutrientes, informacin y educacin para
fomentar buenas prcticas nutricionales, cuidado y promocin del crecimiento desde la gestacin
hasta los cinco aos y, en los ltimos aos, los programas de transferencias condicionadas.

3. Crisis y vulnerabilidad
Los acontecimientos globales de los mbitos econmico, social y medioambiental de los ltimos
aos estn teniendo consecuencias significativas para el desarrollo de los pases, aumentando los
riesgos a la inseguridad alimentaria y nutricional y convirtindose, por tanto, en nuevos desafos
para los tomadores de decisiones, quienes deben avocarse a identificar formas creativas para
convertir dicha situacin en oportunidades. En el diagrama 1 se resumen algunos efectos
relacionados con el cambio climtico, el incremento de precios de los alimentos y la crisis
financiera en la regin.

3.1 Cambio climtico


Desde hace varios aos el mundo est viviendo un proceso de cambio climtico, que muchos
cientficos plantean que ha llegado para quedarse. Este proceso sera resultado del incremento
sostenido que ha tenido el uso de combustibles fsiles en las ltimas dcadas, que se ha visto
potenciado por un aumento significativo de la demanda desde Asia, especialmente de China e
India, a objeto de satisfacer su crecimiento econmico.
Diversos estudios de la FAO y otros muestran es que este proceso sera el causante de un
incremento de la temperatura del agua de los ocanos, aumentando a su vez la frecuencia e
intensidad de los desastres naturales, situacin que en la regin ha afectado de manera particular a

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el Caribe y Centroamrica, con un aumento de la presencia de los huracanes. El incremento de la


temperatura a nivel continental conlleva un aumento de las zonas secas con mayor desertificacin
y modificacin de la frontera agrcola, proceso en el cual tambin hay sectores que se han visto
favorecidos por mejoramiento del clima para sus cosechas, especialmente en el sur.

DIAGRAMA 1
LOS NUEVOS DESAFOS

Cambio climtico Incremento de precios de Crisis financiera


alimentos

Mayor frecuencia de Mayor costo de la canasta Menor crecimiento econmico


desastres naturales

Prdida de activos y menor Alteracin de los patrones de Desempleo y menores ingresos (del
productividad consumo alimentarios trabajo y remesas)

Mayor vulnerabilidad Alimentaria


y Nutricional
Fuente: Martnez R, 2008.

Diversos estudios han detallado el impacto que tendr el cambio climtico en la


produccin de alimentos en toda la regin, entre ellos destacan un alza de temperaturas medias
mundiales, aumento del nivel del mar, cambio en el rgimen de precipitaciones, aumento en la
frecuencia de desastres y eventos climticos (huracanes, sequas, etc.), modificacin de la frontera
agrcola y cambios en transmisin de pestes y enfermedades del agro y ganadera.

3.2 Evolucin de los precios de los alimentos


Desde inicios de 2007 y hasta diciembre de 2008, el incremento de los precios de los alimentos en
Amrica Latina y el Caribe fue una constante, acumulando un alza promedio de 30%. Pero, como
ha sucedido a nivel mundial, entre julio y septiembre de 2008 se observan disminucin en el
crecimiento, con bajas importantes en algunos productos.
A partir de marzo de 2009, el ndice de precios de alimentos de la FAO refleja un repunte
en el precio de los alimentos. No obstante, la cada de precios de los lcteos y las grasas y aceites
los ubica todava a precios de fines de 2006. En el caso del arroz y la carne los precios igualmente
han recuperado su tendencia alcista pero en menor proporcin. El caso del azcar es distinto, en
que a mayo de 2009 se alcanza el precio promedio ms alto de los ltimos aos.
El impacto de los precios afecta de manera directa los asalariados urbanos, que compran
todos los bienes alimentarios en el mercado. A nivel promedio, con los salarios de 2008 se poda
adquirir la misma cantidad de unidades de alimentos que hace diez aos, siendo que entre 2002 -
2006, la capacidad de compra lleg a ser hasta 70% superior.

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3.3 La crisis financiera


La crisis financiera que desde octubre de 2008 vive el mundo, est teniendo importantes
consecuencias econmicas en la regin, a travs de distintos canales. De acuerdo a la CEPAL
(2009) el canal real de trasmisin de la crisis proviene de la desaceleracin de las exportaciones,
cada del precio de los bienes primarios, reduccin de las remesas, menores ingresos por turismo
y disminucin de los flujos de Inversin Extranjera Directa.
Como consecuencia directa de la crisis financiera, la demanda por productos
manufacturados y materias primas se reducira en la regin, transfiriendo el impacto a la
economa regional, con disminucin de la inversin, aumento del desempleo y disminucin de los
salarios reales. Sumado a la cada de las bolsas de valores, en el informe Perspectivas para la
Economa Mundial 2009, el Banco Mundial estima que la disminucin del crecimiento de las
importaciones de los pases de ingreso alto afectar a las exportaciones de los pases en desarrollo.
Se prev que la tasa de crecimiento del PIB de la regin disminuya al 2,1% en 2009,
antes de llegar al 4% en 2010.
Otro impacto directo en la economa de los hogares es el derivado del menor flujo de
remesas de parte de sus familiares desde Estados Unidos y Europa, lo que afecta adems la
economa de muchas localidades y ciertamente disminuye la capacidad de compra de bienes,
entre ellos los alimentos.

4. Alternativas de accin
En la regin, es evidente la necesidad de contar con polticas sociales orientadas a reducir la
desnutricin y el hambre, las que, como el PMA y la CEPAL han planteado, deben
fundamentarse en estrategias integrales de largo plazo, como parte de las polticas de estado. A
continuacin de describen algunas alternativas de intervencin ante el nuevo escenario regional

4.1 Seguridad alimentaria


i) Transferencias de ingresos: la entrega de un aporte monetario permite mitigar en
forma directa el problema de acceso a alimentos y su impacto es visible a corto
plazo.
ii) Transferencias de especies: permite paliar los efectos de la crisis alimentaria a travs
de la entrega de especies o bienes. Esta alternativa de transferencia (sea o no con
condicionalidad) tiene la ventaja de direccionar el consumo a los alimentos que se
entregan, limitando el desvo de recursos para consumo de otros bienes.
iii) Subsidios: Los subsidios al consumo estn dirigidos a aumentar la demanda de bienes
o servicios especficos. Su implementacin para la compra de alimentos tambin es
una alternativa de fcil implementacin, pero requiere una coordinacin alta con el
comercio detallista y contar con un sistema de control y registro especial de bienes
alimentarios en el mercado.
iv) Suplementos alimentarios: La suplementacin alimentaria con micronutrientes es una
estrategia ampliamente utilizada en la regin. Para su implementacin es necesario
considerar aspectos tales como identificacin del dficit nutricional, micronutrientes
a ser suplementado, vehculo a ser utilizado en la suplementacin, formulacin
utilizada entre otras.

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4.2 Polticas econmicas


i) Proteccin al empleo: con esta medida se espera asegurar un puesto de trabajo a la
poblacin que enfrenta mayores dificultades ante la crisis. Entre las alternativas
utilizables estn implementar el seguro de cesanta o mejorar su implementacin y la
contratacin fiscal para proyectos de inversin intensivos en mano de obra.
ii) Incentivo a la produccin agrcola en micro escala: La implementacin de cultivos
agrcolas en zonas urbanas es una alternativa tanto para la subsistencia de las familias
como tambin una fuente de renta adicional a partir de la comercializacin de los
excedentes de produccin.
iii) Acceso a crditos: acceder a financiamientos para mejorar las condiciones de vida. El
acceso a microcrditos, principalmente en zonas urbanas puede potenciar el
desarrollo de pequeos negocios orientados a la subsistencia del ncleo familiar. La
mantencin de bajas tasas de inters son fundamentales para el xito de las
iniciativas.
iv) Reduccin de impuesto a las personas: La reduccin temporal del impuesto a valor
agregado (IVA), ingreso de divisas, y/o de otros impuestos a las personas puede
significar un aumento de los ingresos en perodos de crisis. Cobra especial
importancia la reduccin de los impuestos a los alimentos bsicos, como frutas,
verduras y lcteos (de acuerdo los hbitos culturales de cada pas).

4.3 Polticas relacionadas con el cambio climtico


i) Proteccin ambiental e higiene: Se recomienda la realizacin de campaas y entrega
de informacin con el objetivo de capacitar en prcticas de higiene para la
manipulacin de alimentos y manejo sostenible de los residuos y desechos.
ii) Proveer de insumos y orientacin tcnica a micro y pequeos productores agrcolas:
La orientacin tcnica especializada debe estar centrada en la mejora de la
productividad de los cultivos, mejora de los suelos y gestin de aguas, conservacin
de recursos naturales y fomento de las buenas prcticas agrcolas, diversificacin de
la produccin con la utilizacin de cultivos rotativos, correcto almacenamiento y
comercializacin de la produccin.

5. Comentarios finales
La situacin alimentaria y nutricional en la regin de Amrica Latina y el Caribe est lejos de ser
un problema resuelto, vastos sectores de la poblacin conviven con el hambre y la desnutricin, al
tiempo que la malnutricin por exceso se incrementa da a da. Este no es un problema aislado,
sino un reflejo ms de las altas desigualdades de ingreso y proteccin social que existen en los
distintos pases, donde la poblacin en pobreza extrema convive con quienes gozan de la riqueza
y el desarrollo econmico.
La experiencia de la recesin de principios de los 80 revela que la regin requiri de 14
aos para recuperar su nivel de ingreso per cpita, pero 25 para volver a los niveles de pobreza
previos. El escenario econmico actual no parece ser mejor, sino al contrario, presenta incluso
riesgos mayores, pues la crisis en este caso proviene del mundo desarrollado, cuyas economas
estn en recesin, al tiempo que la mayora de los pases de la regin presenta tasas de crecimiento
nulas o negativas y las proyecciones para este ao indican un alza en la tasa de desempleo, un
aumento del trabajo informal, disminucin de remesas y posible retorno de migrantes.

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El alza en los precios de los alimentos pareca ceder con la crisis econmica, sin embargo
la informacin de los ltimos meses indica lo contrario, mostrndose una recuperacin, aun
cuando mantenindose en niveles cercanos al promedio de 2006 y 2007, a excepcin del azcar
que ha experimentado el mayor alza, situacin que tambin se presenta entre los combustibles
cuyo precio ha presentado una gran variabilidad.
As, este ao el problema combinado de mayor vulnerabilidad econmica y altos
precios de alimentos se presenta como un desafo an ms acuciante que antes, con un
escenario regional complejo debido a la presencia conjunta de tres distintos frentes de crisis,
que se potencian negativamente.
No obstante los avances que muestran los distintos pases, aun hay un importante trabajo
por hacer, tanto en el desarrollo de las iniciativas como en la articulacin de proyectos y
coordinacin interinstitucional, a fin de lograr polticas ms costo-efectivas para la erradicacin
del hambre y la desnutricin.
Finalmente, cabe recordar que es ms barato invertir en erradicar la desnutricin infantil
en la regin que sufrir sus consecuencias sociales y econmicas. Para lograrlo no slo se
requieren recursos, polticas tcnicamente bien definidas y modelos de gestin que maximicen el
impacto y la eficiencia, sino tambin el compromiso y participacin activa de todos los sectores
de la sociedad (Martnez, R. 2008). Trabajar por lograr la seguridad alimentaria y nutricional no
es un gasto sino una inversin, el verdadero gasto es no hacerlo. La vulnerabilidad es un pasivo
social y econmico de largo plazo, que adems pone en riesgo la estabilidad poltica de los pases.

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