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LOS RGANOS CONSTITUCIONALES AUTNOMOS

Y LA SEGURIDAD PBLICA

Hiram Escudero lvarez

PRESENTACIN

El tema de la seguridad pblica en nuestra ciudad, en los ltimos aos, se


ha gestado como la principal demanda de los habitantes debido a que afec-
ta directamente los derechos fundamentales del individuo o su percepcin
de inseguridad. Ante ello, considero que la solucin no debe caracterizarse
nicamente por el debate crtico sobre la eficacia y probidad de las institu-
ciones y servidores pblicos encargados de los sistemas de seguridad p-
blica y procuracin de justicia, sino que tambin deben promoverse debates
propositivos que aporten elementos de valoracin que permitan alcanzar el
fin de garantizar el libre ejercicio de los derechos de los individuos.
Recientemente hemos visto que se ha utilizado al sistema de procu-
racin de justicia penal como el recurso principal en la atencin a los pro-
blemas de inseguridad. Sin embargo, es necesario recordar que dicho sistema
en un Estado democrtico de derecho tiene la finalidad de limitar el ejerci-
cio punitivo del poder pblico y eliminar la venganza privada, es decir, ga-
rantizar los derechos fundamentales del individuo frente a las acciones que
el poder pblico realiza para sancionar los delitos, as como para establecer
mecanismos que eviten que un particular reaccione de manera ilegal ante
una conducta que afecte sus derechos.
La idea fundamental de este ensayo consiste en sostener que es
conveniente analizar la nueva conceptualizacin del poder desde la pers-
pectiva terica de un Estado democrtico de derecho, principalmente en
uno de los temas que ms preocupa a la sociedad mexicana: la seguridad
pblica y su relacin con el sistema de procuracin de justicia penal.

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Por lo cual se realizar una breve consideracin respecto a la finali-


dad de establecer los mecanismos viables que enfrenten las necesidades
sociales que se estn presentando en instituciones como la Defensora de
Oficio y los Servicios Periciales, las cuales deben adecuar su actuacin al
principio de garantismo penal.
En este contexto, los rganos constitucionales autnomos, desde
nuestro punto de vista, parece que rompen con el principio tradicional de la
divisin del poder. Sin embargo, una nueva concepcin del poder acepta la
existencia de estos rganos con base en el equilibrio constitucional. Para
ello, debe considerarse su definicin, naturaleza jurdica, justificacin y ca-
ractersticas.
Por tanto, en un rgimen democrtico se colocan los derechos del
individuo como fuente legitimadora del ejercicio del poder pblico, con base
en los principios de legalidad, intervencin mnima, subsidiariedad y razn
ltima, entre otros, que garanticen su salvaguarda frente a intereses abs-
tractos y difusos que vulneran el Estado de derecho.
Por ello, en un gobierno que se define como democrtico no se jus-
tifica que para atender los problemas sociales se utilice al sistema penal
como uno de los ejes fundamentales de las polticas de seguridad, antes
bien, es necesario analizar si el Estado, en todos sus mbitos de actuacin,
legislativa, ejecutiva y judicial (especial atencin merece el aparato policial,
tanto preventivo como judicial) se garantizan los derechos fundamen-
tales de las personas.

ANTECEDENTES

La teora clsica de la divisin de poderes obedeci a la necesidad de


limitar el poder omnmodo de los reyes. Hoy, al comienzo del siglo XXI,
sta sigue vigente, toda vez que evita la concentracin de poder en manos
de uno o de muy pocos centros dominantes.

T EORA CLSICA DE LA DIVISIN DEL PODER

La idea del Estado contemporneo fue resultado de una actitud nueva del
hombre frente a s mismo y a la vida social; el Siglo de las Luces caus la
quiebra del absolutismo de los reyes y de la nobleza, as como la Declara-

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cin de los derechos naturales del hombre y del ciudadano, la democracia


finc la base para establecer los derechos del hombre: la igualdad y la
libertad.
Durante este periodo se transforman los fundamentos del ejercicio
del poder absoluto, la piedra angular a partir de la cual el soberano, el rey,
impona su autoridad. No se trata nicamente de una mera construccin
terica si pensamos que ha sido desde entonces el ms slido argumento
en defensa de los derechos del individuo.
El rey ejerca el poder divino que se deca le era otorgado por Dios,
y no necesitaba rendir cuentas a nadie, no existan mecanismos de control
al ejercicio del mismo, en su persona se condensaban las facultades de
decisin ltima, en todos los mbitos de la vida pblica y privada de la
sociedad. Tal dimensin de poder deriv en un absolutismo, sin mayor lmi-
te que el que se autoimpona.
La teora clsica de la divisin de poderes tiene antecedentes desde
Aristteles, pero es a partir del siglo XVIII, con las ideas de Montesquieu,
cuando alcanz su ms acabada expresin ideolgica, al grado de conside-
rarla como uno de los dos elementos imprescindibles en la organizacin del
Estado: los revolucionarios franceses afirmaron en el artculo 16 de la De-
claracin de 1789 que Toda sociedad en la cual la garanta de los
derechos del hombre no est asegurada, ni determinada la separa-
cin de los poderes, carece de Constitucin.
Asimismo, aclar que para no abusar del poder es necesario que por
disposicin misma de las cosas el poder detenga al poder. La limitacin
del poder pblico mediante su divisin es para este terico garanta de la
libertad individual, ya que cuando se concentran el Poder Legislati-
vo y el Poder Ejecutivo en la misma persona o en el mismo cuerpo de
magistrados no hay libertad ; no hay tampoco libertad si el Poder
Judicial no sta separado del Poder Legislativo y del Ejecutivo ;
todo se habr perdido si el mismo cuerpo de notables, o de aristcra-
tas, o del pueblo, ejerce estos tres poderes.1

1
Citado por Tena Ramrez, Felipe, Derecho constitucional mexicano, 31a. ed., Mxico,
Porra, 1997, p. 23.

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NUEVA CONCEPCIN DEL PODER

Constitucionalistas como Elisur Arteaga Nava, Lanz Duret, Tena Ramrez,


Burgoa Orihuela y Snchez Bringas, entre otros, sealan que los tericos
modernos del constitucionalismo consideran que la idea de la divisin del
poder ha sido superada. Se advierte en ellos la tendencia a atenuar la sepa-
racin de poderes, adems que en las constituciones contemporneas esa
teora ha sido profundamente alternada y restringida con numerosas ex-
cepciones. 2
Algunos acadmicos indican que el principio de la divisin de pode-
res no soport la prueba de fuerza a que fue sometido por la organizacin y
funcionamiento de los estados, debido a que la naturaleza jurdica del deno-
minado principio de la divisin de poderes se explica con base en la distri-
bucin orgnica de las funciones pblicas.
Lo anterior se afirma porque basan su sustento en las siguientes
consideraciones:

El poder es uno e indivisible. Es falso que se pueda producir la


divisin del poder, lo nico que se presenta es una distribucin de fun-
ciones entre los rganos de la potestad pblica.
Las funciones asignadas a cada rgano del Estado son
exclusivas y se encuentran rgidamente separadas. Ello es falso,
en virtud de que existen excepciones y temperamentos. Las excepcio-
nes consisten en facultar a un rgano para realizar una propia de otro.
Los temperamentos consisten en la intervencin de dos rganos para
desarrollar una funcin.
Las funciones del rgano legislativo se reducen a la ex-
pedicin de leyes. Lo cual es incorrecto, ya que tambin tiene funcio-
nes que desarrolla administrativa y jurisdiccionalmente.

Ms all de lo que puede decirse del principio de la divisin de pode-


res, lo cierto es que las ideas de Montesquieu no estn muertas, por el
contrario, hoy se refrenda el postulado del control del poder por el poder
mismo dentro de los sistemas democrticos en el entendido de que ste de
ninguna manera es una separacin rgida, sino que inclusive ha evoluciona-
do o se ha adecuado a las nuevas realidades sociales y polticas de los
estados, pero siempre sobre la base de equilibrio del poder.

2
Arteaga Nava, Elisur, Derecho Constitucional, Mxico, Harla, 1998, p. 34.

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DEFINICIN

Los rganos autnomos constitucionales son los inmediatos y fundamenta-


les establecidos en la Constitucin y que no se adscriben a ninguno de los
poderes tradicionales del Estado. Son rganos de equilibrio constitucional y
poltico cuyos criterios de actuacin son preservar la organizacin y el fun-
cionamiento constitucional.
Debido a su aparicin reciente an existen dudas en torno al lugar
que deben ocupar en el Derecho Pblico. Si partimos de la teora clsica de
la existencia de tres poderes: Ejecutivo, Legislativo y Judicial, dicha postu-
ra ha evolucionado y la clasificacin no se aplica para todos los rganos de
gobierno, puesto que no todos estn en esa clasificacin.
Al crearse estos rganos se dice que estamos ante un rgano cons-
titucional autnomo, ste no pertenece a ninguno de los poderes existentes
y se le otorga autonoma orgnica y funcional.

NATURALEZA JURDICA Y CARACTERSTICAS

Es difcil establecer la naturaleza jurdica de los rganos constitucionales


autnomos debido a la funcin que desempean.
Principalmente, los rganos constitucionales autnomos son institui-
dos a travs del Poder Legislativo; sin embargo, no interviene ningn otro
poder en sus actividades. Adems, tienen plena autonoma para realizar sus
actos.
Conforme lo expuesto por algunos autores,3 en general tienen las
siguientes caractersticas:

Inmediatez. Deben estar establecidos y configurados directamente


en la Constitucin.
Esencialidad. Son necesarios para el Estado democrtico de
derecho contemporneo.

3
Crdenas Garca, Jaime et al., Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos,
11a. ed., Mxico, Porra-UNAM, Instituto de Investigaciones Jurdicas, 1997, t. 1, p. 501.

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Direccin poltica. Participan en sta y emanan de actos


ejecutivos, legislativos o jurisdiccionales contribuyendo a la toma de
decisiones del Estado.
Paridad de rango. Mantienen con los otros rganos del Es-
tado relaciones de coordinacin.
Autonoma. Generalmente tienen autonoma orgnica y fun-
cional y en ocasiones presupuestaria.
Apoliticidad. Son rganos tcnicos y no polticos.
Inmunidad. Los titulares de estos rganos pueden ser remo-
vidos por el sealamiento de responsabilidades.
Transparencia. Los actos y decisiones de los rganos aut-
nomos, salvo los casos comprensibles del secreto en las investiga-
ciones del Ministerio Pblico, podrn ser conocidos por los ciudadanos,
y cualquiera podr tener acceso a la informacin, incluyendo obvia-
mente los rganos del Estado.
Intangibilidad. Debern ser rganos permanentes, o por lo
menos para su derogacin se debe exigir un procedimiento de refor-
ma constitucional mucho ms reforzado que el proceso de reforma
legal ordinario; y
Funcionamiento interno apegado al Estado de derecho.
Es imprescindible que en las responsabilidades administrativas de
funcionarios de los respectivos rganos stos cuenten con todas las
garantas constitucionales y procesales.

JUSTIFICACIN

La realidad impone la necesidad de crear nuevos rganos capaces de dis-


minuir la ascendencia de alguno de los poderes clsicos. Su creacin no
obedece a un capricho, sino que est determinada por las caractersticas
con que transcurre la vida poltica de los pases democrticos. Hacen falta
rganos que vigilen y que controlen las acciones del poder.
En este sentido se considera que los rganos constitucionales aut-
nomos en algunas funciones pblicas son la va tendente a fiscalizar, trans-
parentar y democratizar la vida poltica en un Estado de derecho.
Las crticas a los rganos constitucionales autnomos son genera-
das por su carcter tcnico y la relativa ausencia de legitimidad democr-
tica. Crticas que tambin suelen vertirse sobre la mayora de los poderes
jurisdiccionales del mundo.

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La legitimidad de los rganos constitucionales autnomos se produ-


ce al adoptar sus decisiones conforme a principios constitucional-democr-
ticos. Por tanto, si se conducen en la vida pblica con transparencia y
apego a su independencia resultante de una Constitucin democrtica no
hay duda que su legitimidad estar garantizada.

DERECHO COMPARADO

Con la finalidad de aportar algunos ejemplos comparativos es necesario


realizar un repaso breve de los rganos constitucionales autnomos en Eu-
ropa, Amrica del Norte y Amrica Latina.

EUROPA

Estos rganos autnomos constitucionales tienen su origen en el siglo XIX,


principalmente en los pases europeos el ms importante ha sido el Tribu-
nal Constitucional, y tienen por finalidad controlar los poderes tradiciona-
les por la fuerte presencia que los partidos polticos tienen en el gobierno y
el parlamento.
En la doctrina jurdica italiana la nocin de rgano constitucional
autnomo reviste importancia en los aos treinta y cuarenta, cuando los
profesores de Derecho estudian las nuevas funciones estatales de direc-
cin poltica (entre ellas, se engloba a gran nmero de rganos colocados
en el vrtice del Estado y que no son siempre tradicionales).
En Espaa, adems del antecedente de la Constitucin de la Segun-
da Repblica de 1931, que admitan como rgano constitucional al Tribunal
de Cuentas, la actual Constitucin reconoce ciertos rganos de relevancia
constitucional como el Tribunal de Cuentas, el Consejo del Estado; el Con-
sejo Econmico Social, el Consejo General del Poder Judicial, y la Corona
misma, entre otros.

AMRICA DEL NORTE

En el derecho estadounidense, por diversas razones, entre las que destacan


la tradicin jurdica de ese pas y la antigedad de la Constitucin, no estn
previstos los rganos constitucionales autnomos. Sin embargo, nadie pue-

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de poner en duda la evolucin de ciertos rganos necesarios para el funcio-


namiento institucional que han adquirido caractersticas de rganos autno-
mos como el caso de la Reserva Federal.

AMRICA LATINA

Algunos pases latinoamericanos reconocen los rganos constitucionales


autnomos, como Guatemala, que tiene un Tribunal Constitucional ajeno al
Poder Judicial. Existen en nuestro entorno verdaderos casos paradigmticos,
como la jurisdiccin electoral especializada de Costa Rica; la Contralora
de Chile, en Uruguay, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo, el Tri-
bunal de Cuentas y la Corte Electoral que, como dice un jurista de ese pas,
los tres son rganos jerarcas de la persona jurdica del Estado.
Es necesario destacar que en los pases latinoamericanos su crea-
cin se caracteriza por las siguientes directrices:

Tendencia constitucional a establecer estos rganos autnomos.


Diferentes grados en la concepcin de autonoma.
Ausencia sobre la especificacin de cules y cuntos deben ser los
rganos constitucionales autnomos.
No se precisan homogneamente los principios o caractersticas que
deben tener en un Estado de derecho democrtico, y
Carencia de una definicin constitucional y poltica respecto a su
ubicacin en la teora de la divisin de poderes y en su relacin con
otros entes jurdicos.

MXICO

En el artculo 3o. nuestra Constitucin reconoce como rganos autnomos


a la Universidad Nacional Autnoma de Mxico; en l, en junio 9 de 1980,
se eleva a rango constitucional su autonoma. La exposicin de motivos
sobre la autonoma universitaria menciona que sta es una institucin fami-
liar a la nacin mexicana y debe ser un compromiso permanente del Estado
respetar irrestrictamente la autonoma para que las instituciones de cultura
superior se organicen, administren y funcionen libremente.4

4
Ibidem, p. 29.

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En 1993 se elev a rango constitucional, en el artculo 28, la existen-


cia de un banco central autnomo en el ejercicio de sus funciones y en su
administracin cuyo objetivo prioritario es procurar la estabilidad del poder
adquisitivo de la moneda nacional; esto signific un importante paso ade-
lante en el camino de la reforma y modernizacin del Estado mexicano.
Tambin en 1993, en el artculo 41 constitucional, se estableci el
Instituto Federal Electoral como rgano constitucional autnomo, dotado
de personalidad jurdica y patrimonio propio, independiente en sus decisio-
nes de los otros poderes. Los principios rectores que deben regir este rga-
no son: certeza, legalidad, independencia, imparcialidad y objetividad en los
procesos electorales.5
La reforma ms reciente a la Constitucin en nuestro pas, respecto
de rganos autnomos, fue la de 1999, cuando se cre la Comisin Nacio-
nal de Derechos Humanos como rgano constitucional con autonoma de
gestin y presupuestaria, personalidad jurdica y patrimonio propios. Su in-
ters es velar por que no se violenten los derechos humanos y que las
actuaciones de las autoridades sean apegadas a derecho. Evidentemente,
stos no son todos los rganos constitucionales autnomos en el derecho
latinoamericano, y no todos son realmente independientes de los rganos
tradicionales del Estado o de otros intereses.

IMPORTANCIA DE LAS FUNCIONES DE LA DEFENSORA


DE OFICIO Y DE LOS S ERVICIOS PERICIALES

El paradigma que orienta nuestras propuestas son las formuladas por el


garantismo penal, propias de un Estado democrtico de Derecho. Por ello,
desde dicha perspectiva se plantea la importancia e inters que para la
sociedad tienen las funciones de la defensa de las personas y la prestacin
de los servicios periciales.

DEFENSORA DE OFICIO

Partir de los presupuestos garantistas del Derecho Penal exige la revisin


del sistema normativo para hacerlo congruente con los postulados que re-

5
Ibidem, p. 501.

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visten dicho paradigma, es decir, si se consideran como ejes de nuestro


sistema penal el principio de la presuncin de inocencia y se propone cons-
truir un sistema acusatorio, no slo debe plantearse en el aspecto mera-
mente formal el derecho de todo individuo a tener una defensa adecuada,
como lo establece nuestro artculo 20 constitucional, fraccin IX, sino que
es necesario que la garanta antes sealada se incluye en nuestra legisla-
cin secundaria y tambin se haga efectiva.
No podran llevarse a la prctica ninguno de los postulados demo-
crticos del Derecho Penal si se careciera de una defensa que goce de la
misma fortaleza e independencia que la acusacin pblica. Si bien es cierto
que todo individuo es libre, formalmente hablando, para contratar los servi-
cios de un defensor particular tambin lo es que no todo individuo tiene las
posibilidades reales para llevarlo a cabo. Esta situacin, aunada al inters
pblico de la defensa de un inocente, ocasiona que el Estado se vea obliga-
do a crear una institucin que proporcione dicho servicio, de tal manera que
se garantice autonoma, eficacia, responsabilidad y equiparacin de oportu-
nidades frente a la contraparte, que es la acusacin pblica penal.

SERVICIOS PERICIALES

Tradicionalmente ha sido poco cuestionado el hecho que la prestacin de


los servicios periciales por parte del Estado en materia penal se encuentren
adscritos a la institucin del Ministerio Pblico, el cual tiene la responsabi-
lidad social de sustentar la acusacin pblica con elementos que proporcio-
nan los conocimientos especializados de las ciencias. Sin menoscabo de
que quien est sujeto a procedimiento penal contrate los servicios periciales
particulares, sin embargo, dicha situacin se enfrenta a diversos principios
democrticos, como han quedado expuestos, con ciertas peculiaridades en
el mbito de la defensora de oficio.
Los servicios periciales son conocimientos tcnicos especializados
que no deben subordinarse a inters alguno, ya sea de la acusacin o de la
defensa; sin embargo, el hecho de estar dentro de la esfera administrativa
de alguno de los actores del juicio penal desnaturalizan la autonoma, inde-
pendencia, imparcialidad y objetividad que debe prevalecer en ellos.
No se dice en estas lneas que por el hecho de colocarse bajo el
mbito de atribuciones administrativas implique una subordinacin tcnica
o prejuzgue el desempeo de un profesional, sino que lo coloca en una

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situacin de riesgo sobre la veracidad de sus afirmaciones, las cuales de-


ben basarse en conocimientos empricamente verificables y sustentadas en
un razonamiento cientfico.
Aunado al hecho de que no todos los individuos tienen posibilidades
de contratar los servicios profesionales para una prueba pericial o para
refutar su formacin.
Con frecuencia los resultados de dichos peritajes determinan la ino-
cencia o la culpabilidad y el sentido y cuantificacin de la pena, es por ello
de la trascendencia de sus efectos en los derechos de un individuo sujeto a
procedimiento penal.

PROPUESTA PARA LA CREACIN DE RGANOS


CONSTITUCIONALES AUTNOMOS EN EL MBITO DEL SISTEMA
DE JUSTICIA PENAL DESDE LA PERSPECTIVA DEL GARANTISMO

En el mbito del sistema de justicia penal la divisin de poderes signific un


avance trascendental, toda vez que la descripcin de las conductas califi-
cadas como delitos y las penas correspondientes se estableceran por un
rgano distinto, y con autonoma del que juzgara y determinara la respon-
sabilidad del individuo, garantizando sus derechos fundamentales durante
el proceso penal y, por ltimo, otra institucin autnoma ejecutara la san-
cin.
En la actualidad, dicha divisin de atribuciones es insuficiente para
responder a los principios de un Estado democrtico de derecho en el m-
bito del sistema de justicia penal.
Existen ciertas funciones, como la defensora de oficio y los servi-
cios periciales, de cuyas instituciones es difcil comprender su actual ads-
cripcin orgnica de acuerdo con el paradigma del garantismo penal a la
esfera administrativa de los rganos jurisdiccionales y/o en algunos casos
al Ejecutivo.
Uno de los derechos fundamentales del individuo es tener una de-
fensa con equiparacin de condiciones que su contraparte; de otra manera
sera contrario al principio democrtico de igualdad. Esta equiparacin slo
es posible si la defensa pblica, destinada a desempear su funcin en
forma antagnica y en paralelo al Ministerio Pblico acusador, est separa-
da tanto de la institucin de enjuiciamiento como del de la acusacin, la cual
propusieron Filangieri, Bentham y despus Carrara y Luchini. Por ltimo,

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de acuerdo con el mximo exponente del garantismo penal, Luigi Ferrajoli,


quien manifiesta que desde el presupuesto de que la tutela de los ino-
centes y la refutacin de las pruebas de culpabilidad constituyen fun-
ciones de inters no menos pblico que la del castigo de los culpables
y recoleccin de las pruebas de cargo.6
Es completamente incongruente con un Estado democrtico de de-
recho que la institucin de la defensora pblica est adscrita al rgano
jurisdiccional o al rgano ejecutivo a nivel federal el director del Instituto
de la Defensora de Oficio Federal es designado por el Consejo de la Judi-
catura, integrado mayoritariamente por un ministro, magistrados y jueces, y
en el Distrito Federal el responsable de la Defensora de Oficio es el Con-
sejero Jurdico y de Servicios Legales del Gobierno de la Ciudad situacin
que compromete, en forma orgnica, la autonoma funcional de dicha insti-
tucin.
En forma similar, y con sus propias caractersticas, acontece con los
servicios periciales adscritos a la institucin acusadora en el proceso penal,
lo que no slo constituye una desventaja para la defensa, sino que ubica a
los servicios periciales en una situacin de riesgo constante en la imparcia-
lidad y objetividad de una funcin esencial y de trascendentes consecuen-
cias para los derechos del individuo, por la subordinacin administrativa de
la direccin de dichos servicios al Procurador General de Justicia.
Las caractersticas y funcionalidad atribuida a los rganos autno-
mos constitucionales, por diversos especialistas, como la inmediatez, esen-
cialidad, direccin poltica, paridad de rango, autonoma, apartidismo,
inmunidad, transparencia, intangibilidad, legalidad, entre otros, desde nues-
tra perspectiva, son aplicables a las dos funciones sealadas.
La complejidad del tema y las obvias implicaciones en la transfor-
macin de nuestras instituciones tradicionales demandan un debate ms
detallado, pero consideramos que el solo hecho de tener la oportunidad de
intercambiar ideas, con posibilidad real de llevar a la prctica las propues-
tas, nos coloca en una situacin por s misma inmejorable.
La legitimidad de las funciones de dichos rganos autnomos pro-
vendr precisamente de la observancia de los principios sustanciales de la
democracia y los cientficos en su desempeo.

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Luigi Ferrajoli, Derecho y razn, Edit. Trotta.

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