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Abril 2008

Una aproximacin al catastro


de Colombia
Jos Antonio Pinzn Bermdez
Ingeniero Catastral y Geodesta. Universidad Ditistral. Magster en Economa
del Medio Ambiente y los Recursos Naturales. Universidad de los Andes de Bogot
Jaume Font i Garolera
Gegrafo de la Universidad de Barcelona
Doctor por la Universidad de Barcelona

Actualmente, uno de los principales cin, seguridad social, saneamiento bsico,


problemas de Colombia, esta relacionado vivienda y defensa nacional entre otros, ol-
con la produccin de informacin funda- vidando el catastro.
mental para el desarrollo del pas. La pro- De esta forma, el principal propsito de
duccin, conservacin, actualizacin y este artculo es de un lado, compartir con la
divulgacin de la informacin catastral es comunidad acadmica una aproximacin
uno de ellos. El catastro es el soporte de modelo catastral colombiano, como un
muchos proyectos nacionales, entre ellos, ejemplo de la importancia de la actividad
el fortalecimiento de las finanzas munici- catastral como proveedora de informacin
pales, el ordenamiento territorial, la estrati- fsica, jurdica, fiscal y ambiental del terri-
ficacin socioeconmica, la titulacin de torio, incluyendo sus problemas de cober-
tierras y por supuesto, el inventario de los tura. De otro lado, presentar algunas reco-
recursos naturales. mendaciones basadas en investigaciones
Sin embargo, en los ltimos aos los realizadas, con el propsito que el Gobier-
recursos econmicos para la produccin de no Nacional tenga en cuenta la produccin
informacin catastral han cado sustancial- de informacin catastral como una prio-
mente, la razn, los problemas presupues- ridad para el desarrollo sostenible de nues-
tales que el pas tiene, especialmente rela- tro pas. Infortunadamente, hoy se tienen
cionados con el pago de la deuda externa e grandes problemas de informacin, espe-
interna, lo que ha ocasionado que el pas cialmente en las zonas rurales.
tenga que priorizar sus escasos recursos El catastro debera ser el principal pro-
en otros sectores, principalmente, educa- veedor de informacin bsica del territorio,

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JOS ANTONIO PINZN BERMDEZ Y JAUME FONT I GAROLERA

sobre la cual, tanto el sector pblico como La superficie continental del pas es de
el privado se apoyen para desarrollar ml- 1.141.538 km2, por el nor-occidente, limita
tiples proyectos los cuales deberan redun- con la Repblica de Panam, mientras que
dar en el mejoramiento de las condiciones por el oriente con la Repblica del Vene-
de vida de los habitantes de un pas. zuela y con el Estado Federal de Brasil,
Sin embargo, en Colombia al catastro por el sur, con las Repblicas de Ecuador
no se le ha dado el valor y la importancia y Per. Es importante anotar que por va
que requieren. Existen cinco instituciones martima limita (1), al oeste con Costa Ri-
catastrales con muchos aos de actividad, ca, al noroeste con, Nicaragua, Puerto Rico
pero con grandes problemas en la produc- y Honduras, y al norte con, Repblica Do-
cin, conservacin y actualizacin catas- minicana, Jamaica y Hait.
tral. Al no existir una nica entidad catastral Desde el punto de vista poltico y admi-
en el pas se generan diferentes problemas nistrativo Colombia esta dividida por enti-
en la administracin del recurso tierra ya dades territoriales dentro de las cuales se
que cada una de ellas administra su catas- encuentran los Departamentos, los distri-
tro de manera independiente y no existe tos, los municipios y los territorios indge-
una nica base de datos nacional. nas. Actualmente existen 32 Departamen-
Por lo tanto, la orientacin de este art- tos, 4 Distritos (2) y 1098 Municipios.
culo adems de realizar una aproximacin
al modelo catastral colombiano, evidenciar
sus debilidades, presentar sus bondades y
beneficios. Adicionalmente, se presentan Aspectos tericos del catastro
algunas reflexiones o conclusiones finales y contexto internacional
que en opinin de los autores se deben
tener en cuenta para hacer del catastro De acuerdo con el diccionario etimol-
colombiano un verdadero referente inter- gico de Coromines (1954) la palabra catas-
nacional. tro viene del francs antiguo catastre (hoy
cadastre), y ste del italiano dial. catastro,
italiano catastro, inventario`, catastro`,
anteriormente catstico, procedente del grie-
mbito espacial go bizantino katastikhon lista`, derivado de

Colombia es una Repblica soberana e


independiente que posee una excelente (1) Sobre catastro marino y sus aplicaciones Binns
posicin geogrfica, lo que le permite gra- (2004) ha desarrollado una completa investigacin
cias a su diversa topografa disfrutar de un sobre el tema. En Colombia, de momento, no se ha
empezado a discutir este tipo de temas. La poltica de
nmero importante de climas. Una de sus frontera esta a cargo del Ministerio de Relaciones
caractersticas principales esta asociada con Exteriores, la elaboracin del mapa oficial esta a cargo
los recursos naturales e hdricos, de all la del Instituto Geogrfico Agustn Codazzi-IGAC y la sal-
importancia de contar con un buen catas- vaguarda de los ocanos y ros esta a cargo del la
tro que vaya ms all del inventario de la Armada Nacional.
(2) La Constitucin Nacional de 1991 estableci
actividad inmobiliaria convencional. Un un rgimen especial para Bogot, organizado como
catastro que se atreva a inventariar tambin distrito capital, y otros para los Distrito Turstico y
sus recursos hdricos, relacionados en pri- Cultural de Cartagena de Indias, el Distrito Turstico,
mer lugar con sus dos ocanos, seguidos de Cultural e Histrico de Santa Marta y finalmente tam-
bin tiene categora de Distrito la ciudad de Barran-
la riqueza que brindan los ros Magdalena, quilla. De estos 4 Distritos especiales, slo la capital
Cauca, Amazonas y dems fuentes hdricas tiene competencias en materia catastral, los dems son
con que cuenta el pas. administrados por el IGAC, con oficinas territoriales.

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UNA APROXIMACIN AL CATASTRO DE COLOMBIA

stikhon lnea`. El francs antiguo catastre se propiedad y el identificador de la parcela


emple entre 1583 y 1704. El Italiano dial. estn normalmente mostrados en mapas a
Catastro es forma de Urbino, Piamonte y escala grande (Steudler, 2004).
Liguria, y dio su parte cadastre (1527), cat. A mediados de los 90s la Federacin
cadastre (1639): catstico aparece ya en un Internacional de Gemetras - FIG, estableci
documento veneciano de 1185, y lo comn en la Declaracin de Catastro para resaltar la
la edad media es que el italiano catastro sig- importancia del catastro como un sistema de
nifique inventario de todas las fuentes de informacin territorial para el desarrollo
renta`, de donde luego impuesto a base de este social y econmico. El catastro se defini
inventario`; todava en 1560 figura en el sen- desde una perspectiva internacional: El
tido de inventario de los bienes de un indivi- Catastro es un sistema de informacin del terri-
duo`. El griego katastikhon, que hoy significa torio actualizado y basado en las parcelas que
lista`o libro de cuentas`, figura por primera contiene informacin de inters del territorio
vez en un texto de los siglos VIII-XI. En Espa- (ej: derechos, restricciones y responsabilida-
a el vocablo debi entrar por el este, pues des). Usualmente incluye una descripcin geo-
Zabala lo aplica a Catalua, y Jovellanos a la mtrica de los predios unidos con otros registros
corona de Aragn. En cuanto a la supuesta que describen la naturaleza de los intereses de
etimologa capitastrum` derivado de caput propiedad o el control de estos intereses, y fre-
cabeza`, es palabra puramente supuesta, cuentemente contiene el valor de la parcela y
imaginada en el siglo XIX por Savigny a base sus mejoras. Puede ser establecido con fines fis-
de una cacografa provenzal cabdastre. cales (ej: valoracin y tributacin equitativa),
Como se puede notar el origen de la propsitos legales (traspasos) para asistir en la
palabra no es muy claro, en Europa el uso gerencia del territorio y su uso (ej: Planeacin
del termino catastro est fuertemente y otros propsitos administrativos) y articular-
influenciado por la decisin de Napolen lo con el desarrollo sostenible y la proteccin
de establecer un catastro fiscal en Francia del medio ambiente (FIG, 1995).
a principios del siglo XIX. A partir de all la Actualmente no hay una metodologa
palabra catastro ha venido sistemtica- que permita comparar distintos sistemas
mente teniendo un significado asociado a catastrales, por lo menos que haya tenido
la clasificacin y valoracin del territorio, un amplio consenso y haya sido acepta-
bajo el control de un gobierno central da internacionalmente, la razones son
(Kaufman et al, 1998; Steudler, 2004). De muchas, sin embargo destacan principal-
acuerdo con Larsson (1991) la palabra mente que los catastros estn en continua
catastro tiene distintos significados como evolucin y principalmente que ellos repre-
tipos de especificaciones de registros del sentan diferentes sociedades con diferentes
territorio tanto para valores del territorio realidades y percepciones sobre el territorio
como informacin relacionada con la pro- (Steudler et al, 2004).
piedad de la misma por lo general soporta- De acuerdo con cada una de las realida-
da con mapas. des, los recursos y sus historia se han desa-
Un grupo de expertos ad-hoc de Nacio- rrollado diferentes sistemas catastrales, de
nes Unidas en levantamientos catastrales estos se pueden distinguir tres grandes cate-
adopto la siguiente definicin (Naciones goras: i) el jurdico, asociado con la propie-
Unidas 1985): El Catastro es un inventario dad del territorio; ii) el fiscal, asociado con
pblico de datos de la propiedad ordenados la valoracin de las propiedades para su tri-
metdicamente de un pas o distrito basado en butacin; y iii) el regulatorio, asociado con
el levantamiento de sus lmites: tales propie- la descripcin y uso del territorio (Enemak,
dades estn sistemticamente identificados 2005; Steudler, Rajabifrd y Williamson,
con identificadores nicos. Los linderos de la 2004; Enemark y Sevatdal, 1999).

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Figura 1
Modelo de Gestin del Catastro en Austria

Ministerio de Justicia Ministerio de Economa. Oficina Federal de Metrologa y


Cortes de Pas Topografa. Oficinas de Catastro

Despachos Notariales Libro del Despachos de Arquitectos & Ingenieros


Catastro consultores Profesionales con licencia
Territorio
Bases de datos de
Valoracin Propiedad Inmobiliaria
Ministerio de Finanzas Centro de Cmputo
Oficinas de Impuestos Federal Proveedor
Internet
Usuarios
Permisos de Construccin Planeacin fsica
Municipio Municipio

Fuente: Elaboracin y traduccin propia. Adaptada de Twaroch (2006). Austria Country Report. www.cadastraltemplate.org.

Uno de los tantos ejemplos de lo comple- en cabeza de la Direccin General del Catas-
jo y heterogneo que puede ser el catastro, es tro, la cual esta adscrita al Ministerio de Eco-
el austriaco (3), donde en la gestin del noma. Desde el punto de vista de la gestin
catastro participan tres ministerios, Econo- el catastro espaol funciona con 52 gerencias
ma, Justicia y Finanzas, los cuales a travs de regionales (5). Se caracteriza por ser un regis-
distintas oficinas adscritas a cada uno de ellos tro administrativo, cuya misin es describir
desempean distintas labores, por ejemplo, los bienes inmuebles, en otras palabras, es un
todos los levantamientos de la informacin inventario de inmuebles, (no de derechos,
fsica de los predios (topografa y geodesia) aunque ciertos derechos inmobiliarios estn
se desarrolla en la oficina federal de metrolo- registrados en l) de carcter descriptivo o
ga y topografa. Lo correspondiente a la valo- analtico (Miranda, 2005). De acuerdo con
racin catastral con fines tributarios se reali- Conejo Fernndez (2003), de los ms de
za en las oficinas de impuestos adscritas al 500.000 kilmetros cuadrados del pas la
Ministerio de finanzas, mientras que el regis-
tro de la propiedad se realiza a travs de las es un tributo local. Despus de analizar el marco cons-
notarias, que estn bajo la tutela del Ministe- titucional y sus principios regidores, afirma que es
rio de Justicia (Twaroch, 2006). bajo el principio de igualdad (valor supremo del
En Espaa por ejemplo (Miranda, 2004), orden jurdico segn la Constitucin) sobre el cual se
soporta que estas competencias estn reservadas para
el catastro, excepto en el Pais Vasco y Nava- el Gobierno Estatal. Slo bajo este principio, se garan-
rra, es competencia del gobierno nacional (4), tiza la unidad del sistema tributario a travs de la
homogenizacin de las valoraciones en todo el territo-
rio nacional.
(3) Con propsitos comparativos Austria tiene (5) Estas gerencias regionales, gestionan la emisin
una superficie de 84.000 km2, 8,1 millones de habi- de los padrones catastrales para el impuesto predial de
tantes y 11 millones de Parcelas (BEV, 2002). 7.584 municipios. Para el caso urbano, 12.550.000 par-
(4) NIETO (2000), realiza un profundo anlisis celas urbanas, 48.500.000 elementos de construccin,
jurdico dentro del marco constitucional que explica 31.000.000 de inmuebles, 1.200.000 hectreas de carto-
porque existe una reserva de competencias por parte grafa catastral urbana a escalas 1:1.000 y 1:500. Para el
del Estado en materia de la gestin catastral del IBI, caso rural, 41.700.000 inmuebles, 53.000.000 de sub-
mxime en un Estado descentralizado con diversos parcelas rurales, 47.800.000 hectreas de cartografa
niveles de administraciones territoriales dotadas de catastral rural a escalas 1:2.000 y 1:5.000. Estadsticas
autonoma para gestionar sus intereses y cuando el IBI tomadas de Miranda, 2005.

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UNA APROXIMACIN AL CATASTRO DE COLOMBIA

Direccin General administra el catastro de actividad catastral y registral estaba bajo


un del 95 por ciento del territorio, el 5 por la responsabilidad del Ministerio de Eco-
ciento restante corresponde a los Gobiernos noma, actualmente, depende del Minis-
de Pas Vasco y Navarra. terio de Vivienda, Planeacin y Medio
Tambin se pueden encontrar situacio- Ambiente (Van der Molen, 2003), deci-
nes mixtas, donde el catastro urbano lo sin fundamentada en el valor de la infor-
administran los municipios y el rural el macin catastral en los procesos de planea-
Gobierno Central como lo es el caso Boli- cin y conservacin del medio ambiente
via, Paraguay y Per (Borrero, 1999), en en ese pas.
otros, como por ejemplo el de Chile, Vene- En lo referente al registro de la propie-
zuela, Bolivia y Per, sus catastros rurales dad, tan poco existe un modelo nico, en
son de tipo temtico, haciendo especial n- algunos casos se realiza de manera con-
fasis en sus recursos naturales. junta con el catastro, en otros, de manera
Si se analiza el caso de Argentina, se separada, es tan diverso y complejo el
encuentra un nmero importante de enti- tema, que por ejemplo, el tratado europeo
dades responsables del registro del territo- en su artculo 222, establece que el trata-
rio y los levantamientos catastrales. Las do no afectar aspectos sobre la propiedad
entidades catastrales, estn adscritas a en los pases miembros y que dichos asun-
diferentes Ministerios segn la provincia tos se encontrarn bajo jurisdiccin nacio-
(lvarez 2003), por ejemplo, en Buenos nal (Van der Molen, 2002) (6).
Aires a Economa; Chubut a Gobierno, Otro punto importante donde tampoco
Trabajo y Justicia; Crdoba a Hacienda; existe un criterio nico es el sistema de
Ciudad Autnoma de Buenos Aires a la financiacin, dentro de las experiencias pre-
Secretara de Planeacin Urbana y Medio sentadas, en algunos casos, son los gobier-
Ambiente, etc. nos centrales con presupuesto pblico los
En Mxico, por ejemplo, no existe un encargados de financiar la actividad catas-
sistema nico catastral para todo el territo- tral, en otros, son las propias oficinas de
rio nacional, para cada entidad federativa catastro se autofinancian. Como se observa
existe un sistema de catastro muy particu- con esta breve introduccin la situacin
lar y con diferentes tipos de propsitos, pri- del catastro es bastante heterognea en los
mando el fiscal, seguidos de otros relacio-
nados, con registro de la propiedad, los
derechos histricos y lo relacionado con el (6) VAN DER MOLEN (2002), afirma que los estados
sector petrolero (Reyes, 2004). No obstan- miembros de la Unin Europea debern enfrentarse,
te, las actividades relacionadas con el regis- indudablemente, a los diferentes conceptos que exis-
tro de la propiedad son competencia exclu- ten de los derechos de propiedad, mecanismos de
siva del Gobierno central. transmisin de derechos, tipos de registro de propie-
dad y catastro, normativas hipotecarias, servicios y
Uno de los casos interesantes es el seguridad jurdica. Recomienda que si en un futuro, la
Holands toda vez que es uno de los pa- UE desea fomentar la cooperacin de los estados
ses que cuenta con uno modelo catastral miembros en temas relacionados con la planificacin
exitoso por la calidad de sus bases de territorial, es importante no slo estudiar los procedi-
mientos de planificacin, sino profundizar en los ins-
informacin, certificado ISO 9001 desde trumentos legales con que cuentan los gobiernos para
2002 (Osch and Lemmen, 2004). Su xito implementar dichos planes en el marco del uso efi-
radica en el cambio de visin, se paso del ciente del territorio. Para alcanzar dicho objetivo, es
clsico modelo de catastro fiscal a un importante contar con la informacin adecuada sobre
titularidad, valor y uso del territorio como condicin
moderno catastro multipropsito; cambio necesaria. Por esta razn es necesario armonizar y
que incluyo por supuesto los ajustes insti- coordinar el significado legal y los aspectos operativos
tucionales, por ejemplo, antes de 1974 la de los registros del territorio y el catastro.

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JOS ANTONIO PINZN BERMDEZ Y JAUME FONT I GAROLERA

principios y en los fines, prevaleciendo en y descentralizado (9) desde el punto de vista


la gran mayora en tema fiscal (7), ya sea de la administracin pblica; desconcentra-
que el catastro se gestione de manera cen- do, porque existe una entidad de carcter
tralizada o descentralizada (Bogaerts y Ze- nacional, el Instituto Geogrfico Agustn
venbergen, 2001). Codazzi-(IGAC) cuya oficina central se
encuentra localizada en la capital de la rep-
blica, que a su vez, trabaja de manera des-
concentrada a travs de oficinas territoriales
El Catastro Colombiano a lo largo del pas.
Descentralizado, porque en la actuali-
El Congreso Colombiano con la expedi- dad, debido a decisiones histricas de tipo
cin de la Ley de 14 de 1983, defini el catas- poltico existen cuatro agencias catastrales
tro, como un inventario de carcter multifina- que administran el catastro de sus res-
litario, con lo cual pretenda darles a las pectivas entidades territoriales de manera
autoridades locales los instrumentos adecua- independiente del IGAC. Las entidades te-
dos para la planificacin municipal. En el rritoriales que cuentan con sus agencias
Decreto reglamentario de la Ley 14, se estable- catastrales son: el Departamento de Antio-
ci que el catastro es el inventario o censo, debi- quia, y las ciudades de Bogot, Cali y Mede-
damente actualizado y clasificado, de los bienes lln, (Anexo, Mapa 1).
inmuebles pertenecientes al Estado y a los parti- En el mapa 1 del anexo se puede obser-
culares, con el objeto de lograr su correcta iden- var la cobertura espacial de las cinco agen-
tificacin fsica, jurdica, fiscal y econmica. cias catastrales que hay en el pas. La nica
Administrativamente el Catastro colombiano relacin espacial que existe es la que pre-
tiene la particularidad de ser desconcentrado (8) senta el conjunto de municipios que admi-
nistra el IGAC y la Gobernacin de Antio-
quia entre estas dos agencias administran el
(7) Es importante anotar que tal como se ha des- catastro en 1095 municipios de los 1098
crito en la introduccin, existen tanto modelos como que tiene el pas, de los 32 departamentos
pases y culturas, sin embargo, tal como lo analiza el
profesor Willianson (2001), en su artculo por la
que hay en el pas slo Antioquia adminis-
misma diversidad de modelos, costumbres polticas y tra su catastro de manera independiente.
culturas otro punto a considerar es que no necesaria- Con respecto a las otras tres agencias estas
mente una best practice para un pas puede ser una corresponden a las tres principales ciuda-
best practice para otro. Afirma que para desarrollar des del pas por poblacin, pib, e infraes-
una prctica exitosa se debe contar como mnimo con:
i) poltica de tierras; ii) existir reglas claras sobre la tructuras, Bogot, Medelln y Santiago de
tenencia; iii) catastro base de la administracin de la Cali respectivamente.
tierra, iv) tener el apoyo institucional; v) desarrollar
una infraestructura de datos espaciales, vi) tener un
acompaamiento tecnolgico, y, vii) fortalecer el desa-
rrollo del recurso humano. Catastro Nacional
(8) La Ley 498 de 1998 define la desconcentra-
cin como la radicacin de competencias y funciones El catastro nacional lo viene adelantan-
en dependencias ubicadas fuera de la sede principal do el IGAC, institucin que fue creada en
del organismo o entidad administrativa, conservando
la autoridad central las potestades y deberes de orien-
tacin e instruccin. En otras palabras son dependen-
cias que se desplazan y prestan su servicio en las (9) En este caso, el gobierno central otorg com-
regiones, provincias o municipios por la conveniencia petencias en materia catastral a las entidades territo-
de realizarlas in situ, ms cerca de la comunidad. Tie- riales mencionadas, por tal razn cada una de estas
nen capacidad de decisin pero en nombre de las enti- entidades adquiere la responsabilidad jurdica de aten-
dades nacionales, ya que son estas las que continan der la cosa pblica, sin embargo, el gobierno central
con el monopolio de la actividad estatal. conserva las facultades de vigilancia y control.

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UNA APROXIMACIN AL CATASTRO DE COLOMBIA

1935 como dependencia del Estado Mayor cin del Acuerdo 257 de 2006 dependa
General del Ejrcito, con el nombre de Ins- directamente de la Alcalda Mayor (Art 35
tituto Geogrfico Militar. En el ao de D.L. 1421/93). En el actual organigrama de
1940, pas a ser dependencia del Ministe- la ciudad la agencia catastral es presenta-
rio de Hacienda y Crdito Pblico con el da como una Unidad Administrativa Espe-
nombre de Instituto Geogrfico Militar y cial de Catastro Distrital-UAECD, la cual
Catastral. Diez aos despus en memoria qued adscrita a la Secretara de Hacienda
del cartgrafo Italiano, se le dio el nombre de la ciudad, fortaleciendo la imagen de
de Instituto Geogrfico Agustn Codazzi. un catastro fiscal ms que un catastro para
En los ltimos aos, despus de casi 60 la planificacin del desarrollo de la ciu-
aos de estar el Instituto adscrito al Minis- dad.
terio de Hacienda, el Instituto cambia de A pesar que su principal misin es res-
adscripcin y es enviado al Departamento ponder por la recopilacin e integracin de
Administrativo Nacional de Estadstica- la informacin georreferenciada de la pro-
DANE (10), es bajo la tutela de este Departa- piedad inmueble del Distrito Capital en sus
mento donde el Instituto ha venido desem- aspectos fsico, jurdico y econmico, ad-
peando su labor desde 1999. ministrada en una base de datos oficial,
De acuerdo con el Decreto 2313 de nica y actualizada que contribuya al bie-
1992, la misin del IGAC es cumplir el nestar de la comunidad y a la planeacin
mandato constitucional referente a la ela- econmica, social y territorial del Distrito
boracin y la actualizacin del mapa ofi- Capital (Acuerdo 1 de 1981), los reestruc-
cial de la Repblica, desarrollar las polti- turadotes del sector decidieron darle el per-
cas y los planes del gobierno nacional en fil fiscal mencionado y no el de ser una
materia de cartografa, agrologa, catastro entidad fundamental que produce informa-
y geografa, mediante la produccin, an- cin espacial para el desarrollo y creci-
lisis y divulgacin de informacin catas- miento de la ciudad con sostenibilidad.
tral y ambiental georeferenciada, con el fin En lo relacionado con el mbito espa-
de apoyar los procesos de planificacin y cial el catastro de la ciudad administra la
ordenamiento territorial. informa fsica y econmica de los predios
En lo referente al mbito espacial, el IGAC de Bogot con una cobertura de aproxima-
administra el catastro de 972 municipios y 20 damente 1.605 km2 (0,14% del total del
corregimientos departamentales, los cuales rea nacional) del los cuales 362 km2
tienen una cobertura de aproximadamente corresponden al rea comprendida dentro
1.075.979 km2 que corresponden al 94,24% del permetro urbano (Plan de Ordena-
del total del territorio nacional. miento Territorial, Decreto 619 de 2000).
Bogot es sede de los poderes ejecuti-
vo, legislativo y judicial, centro del go-
Catastro Bogot bierno nacional. Desde el punto de vista
administrativo la ciudad esta dividida en
El Catastro de la ciudad fue creado por 20 unidades administrativas o localidades,
el Acuerdo 1 de 1981 como organismo de el gobierno de la ciudad esta bajo la res-
la Administracin Central de Bogot Dis- ponsabilidad del alcalde mayor mientras
trito Capital (Dec Nal. 3640/54, Art 322 que el control poltico es responsabilidad
CP y D.L. 1421/93) y que hasta la expedi- del concejo distrital, ambos elegidos por
voto popular. Bogot es la ciudad ms
poblada de Colombia con una poblacin
(10) La adscripcin se realiza mediante el Decre- de 6.778.691 habitantes (Censo general
to presidencial 1174 de 1999. de poblacin 2005).

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JOS ANTONIO PINZN BERMDEZ Y JAUME FONT I GAROLERA

Figura 2
El Catastro de Antioqua

Dir. Departamento
Admn. Planeacin

Dir. Planeacin Dir. Sistemas Dir. Sistemas Dir. Finanzas, Dir. Seguimiento, Eval.,
Estratgica Integral Informacin y Catastro de Indicadores Gestin de Recursos Banco de Proyectos

Fuente: Pgina web de la Gobernacin. Elaboracin Propia. www.goban.gov.co

Catastro Departamento de Antioquia nmica general, as como para aquellos asun-


tos que mediante convenios, la nacin acuerde
La estructura orgnica actual de la con el departamento.
Gobernacin de Antioquia establecida en el
decreto 1983 de 2001 no considera que el
papel del catastro sea muy importante den- Catastro Medelln
tro de la gestin del departamento, si se ana-
liza el organigrama institucional el catastro Al igual que en la gobernacin de Antio-
es una oficina ms dentro del departamento quia el catastro no aparece en la primera
administrativo de planeacin. lnea de las entidades de la administracin
En lo relacionado con el mbito espacial pblica. Resulta interesante los distintos
Antioquia es uno de los 32 departamentos en perfiles que se tiene del catastro en el pas,
los que est dividida poltico-administrativa- por ejemplo, al interior mismo de Antio-
mente la Repblica de Colombia, tiene una quia, el catastro presenta sustanciales dife-
extensin de 63.225 km2, con una poblacin rencias, ya que como se mencion anterior-
de 3.377.847 habitantes (no incluye Mede- mente, en la Gobernacin es una oficina del
lln). De acuerdo con la Constitucin Nacio- Departamento Administrativo de Planea-
nal, el Gobernador es el jefe de la administra- cin mientras que para el caso de la ciudad
cin seccional y representante legal del de Medelln, es una subsecretara depen-
Departamento; agente del Presidente de la diente del secretario de hacienda.
Repblica para el mantenimiento del orden Sobre el mbito espacial, Medelln es la
pblico y para la ejecucin de la poltica eco- capital del Departamento de Antioquia,

Figura 3
El Catastro en Medelln

Secretara
de Hacienda

Subsecretara Subsecretara Subsecretara Subsecretara Subsecretara


Tesorera Rentas Financiera Rentas Catastro Administrativa

Fuente: Pgina web de Medelln. Elaboracin y adaptacin propia. www.medellin.gov.co

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UNA APROXIMACIN AL CATASTRO DE COLOMBIA

tiene una superficie aproximada de 380 Anlisis comparativo


Km2. En importancia corresponde a la
segunda ciudad de Colombia con una Sin lugar a dudas no hay un solo crite-
poblacin de 2.223.660 habitantes (11). Es rio bsico que permita identificar un perfil
un centro industrial y comercial, sobre claro desde el punto de vista de la adminis-
todo en lo referente a la industria textil. Su tracin pblica sobre el catastro, empezan-
distribucin poltico administrativa est do, se dice que hay un catastro nacional
conformada por 16 comunas en la zona que interviene como es lgico en los muni-
urbana, y 5 corregimientos en la zona rural. cipios donde es autoridad y para cual tiene
las competencias, sin embargo su cobertu-
ra no es nacional, ya que como se ha mos-
Catastro Santiago de Cali trado, el Departamento de Antioquia, y las
ciudades de Bogot, Medelln y Cali tienen
El caso de Santiago de Cal, es ligeramen- sus catastros propios.
te parecido a la ciudad de Medelln donde el Luego no podemos hablar de un mode-
catastro no existe dentro del organigrama de lo nacional, pero tan poco completamente
las entidades de primer orden a pesar de su descentralizado ya que la institucin a
importancia. En est ciudad, el catastro es una nivel nacional que es el IGAC trabaja bajo
oficina ms de la subdireccin administrativa un modelo desconcentrado para hacer ms
de impuestos, rentas y catastro municipal, la eficiente su gestin dando competencias a
cual esta vinculada con el Departamento Ad- oficinas de tipo regional, para la formacin,
ministrativo de Hacienda Municipal. actualizacin de la formacin y conserva-
La principal funcin de la oficina de catas- cin del catastro.
tro de Cal, al igual que los anteriores es man- Tampoco es completamente desconcen-
tener debidamente formado, actualizado y trado, porque como se mencion anterior-
conservado el catastro de la ciudad, el inven- mente los catastros de Antioquia, Bogot,
tario o censo incluye la totalidad de casas, fin- Medelln y Santiago de Cali, trabajan bajo
cas y lotes para de todas las comunas (urbano) un modelo de descentralizacin adminis-
y corregimientos (rural) de la ciudad. trativa ya que gestionan sus catastros
En relacin con el mbito espacial, San- de manera independiente bajo la super-
tiago de Cali tiene una extensin aproxima- visin del IGAC como mxima autoridad
da de 363 km2. En importancia adems de catastral, es importante anotar que estos
ser la capital del departamento del Valle del ltimos, tienen autonoma financiera pro-
Cauca es la tercera en importancia, tiene una pia que le permite adelantar sus funciones
poblacin de 2.075.380 (Censo general de al margen de los presupuestos generales del
poblacin, 2005). La ciudad cuenta con un Estado.
importante ncleo industrial y de negocios, En resumen, en Colombia no existe un
vas estratgicas y conexin con el primer modelo nico sobre la gestin del catastro
puerto de Colombia en el Pacfico, Buena- en el pas, ni nacional, ni desconcentrado,
ventura. Est conformada poltico-adminis- ni descentralizado completamente, existe
trativamente por 21 comunas en la parte una mezcla de los tres los cuales histrica-
urbana y 15 corregimientos en la parte rural. mente se han venido desempeando de
esta forma sin que el Estado Nacional haga
algo para organizar este importante sector.
(11) Poblacin calculada de acuerdo con el censo Sin embargo, estudios sugieren la inconve-
de poblacin 2005 para la ciudad de Medelln, de los
cuales 2.187.356 corresponden a poblacin urbana
niencia de descentralizar el catastro (Fede-
mientras que 36.304 corresponden a poblacin asen- sarrollo, 2002) por el valor estratgico que
tada en zonas rurales. brinda la informacin catastral para el

75
JOS ANTONIO PINZN BERMDEZ Y JAUME FONT I GAROLERA

desarrollo del pas, por lo menos sin una tro, ii) la actualizacin de la formacin del
regulacin y coordinacin estricta de una catastro, y, iii) la conservacin del catastro.
entidad del orden nacional que vigile la
homogenizacin en la aplicacin de meto-
dologas. Formacin Catastral
De otra parte, tampoco existe una clari-
dad sobre bajo que sector se debe inscribir el La formacin catastral tiene como pro-
catastro nacional ya que para algunos (Fede- psito levantar por primera vez informa-
sarrollo, 2002) es muy importante que el IGAC cin tanto fsica, como jurdica y econmi-
vuelva a ser adscrito al Ministerio de Hacien- ca. Se realiza una sola vez y a partir de la
da y Crdito Pblico y no como lo esta actual- puesta en marcha de la resolucin de la
mente, bajo la adscripcin del Departamento misma los predios se encuentran almacena-
Nacional de Estadstica-DANE. dos y tratados estadsticamente para su
A nivel regional y local tampoco existe un administracin. Como se analiza ms ade-
criterio nico, mientras que para el caso de lante la mayora de las zonas urbanas del
los 123 municipios de Antioquia, la oficina pas estn formadas catastralmente mien-
de catastro est adscrita a un departamento tras que lo referente a la formacin rural
administrativo de Planeacin, es distinto en an quedan bastantes municipios por for-
el caso de Medelln y Santiago de Cali, que mar especialmente en el sur y en la costa
para el primero, esta bajo la direccin de la pacifica colombiana (Anexo, Mapa 2 y 3).
Secretara de Hacienda, mientras que en el Las principales actividades relacionadas con
segundo, esta bajo la direccin de un depar- la formacin del catastro para la obtencin
tamento administrativo de hacienda. de la informacin fsica, jurdica y econ-
Ninguno de los casos mencionados mica de cada predio estn asociadas a:
anteriormente, tienen una lnea directa de
primer orden en la administracin pblica, Demarcacin de los linderos munici-
slo el caso bogotano la tena y la perdi pales;
con la reforma de la administracin pbli- Delimitacin de los permetros urba-
ca de 2006 del distrito capital en la cual se nos conforme a los Acuerdos promul-
paso de tener un departamento administra- gados por los Concejos Municipales;
tivo propio, bajo la direccin directa del Adquisicin de la nomenclatura de
alcalde mayor de Bogot, a una unidad todas las propiedades pertinentes,
administrativa adscrita a la Secretara de carreteras, y asentamientos urbanos;
Hacienda de la ciudad, a pesar de la impor- Identificacin y definicin de los lin-
tante misin que cumple el catastro de la deros de los predios mediante la veri-
ciudad que adems tiene la competencia de ficacin de documentos existentes,
producir toda la cartografa bsica de la inspecciones catastrales y entrevistas
capital a escala 1:1.000. con dueos y poseedores;
Identificacin de dueos o poseedo-
res y definicin grfica de construc-
ciones en los predios;
Actividades Catastrales Localizacin fsica de los predios en
la carta catastral correspondiente;
Dentro del marco legislativo colombia- Determinacin de las Zonas Homo-
no las autoridades catastrales deben ade- gneas Fsicas y Geoeconmicas para
lantar tres grandes actividades tcnicas establecer el avalo catastral.
para el levantamiento de la informacin Asignacin de un nmero predial
catastral a saber: i) la formacin del catas- nico.

76
UNA APROXIMACIN AL CATASTRO DE COLOMBIA

Cuadro 1
Estado de la Formacin Catastral por Agencias Catastrales
Entidad N Mpios % reas Urbanas % reas Rurales %
Antioquia 124 11,1 124 100,0 119 96,0
Bogot 1 0,1 1 100,0 1 100,0
IGAC 992 88,7 962 96,9 872 87,9
Medellin 1 0,1 1 100,0 1 100,0
S. de Cali 1 0,1 1 100,0 1 100,0
Total 1.119 100,0 1.089 97,3 1.089 97,3
Fuente: Elaboracin Propia a partir de las estadsticas catastrales de Antioquia, Bogot, IGAC, Medellin y Santiago de Cali.
Vigencia Fiscal a 1 de enero de 2005. Documentos Conpes.

El proceso descrito anteriormente localizado en los departamentos del cauca


desde el punto de vista terico se debera con un municipio, 7 municipios del choc,
adelantar de manera conjunta tanto para 3 municipios en el departamento de Nari-
las zonas urbanas como para las rurales, o, la isla de providencia en San Andrs, 5
sin embargo, esta situacin no es regla, ya corregimientos departamentales y 3 muni-
que como se puede observar en las cipios del Amazonas, 5 corregimientos de-
siguientes tablas y mapas de formacin partamentales y 2 municipios del Guaina y
catastral los niveles de cumplimiento de la 3 corregimientos departamentales del Vau-
ley son muy distintos, de los 1.119 muni- ps (Anexo, Mapa 2).
cipios que hay en el pas y exceptuando Si los rezagos de formacin catastral
las ciudades de Bogot, Medellin y Santia- urbana se concentraban principalmente en
go de Cali que tienen formado el 100 por algunos municipios en el sur oriente del
ciento de sus catastros, se observa que el pas y algo en el occidente, destacando los
IGAC y el catastro de Antioquia presentan departamentos de Choc, Amazonas, Vau-
algunos rezagos. ps y Guaina, la formacin catastral rural
De los 124 municipios que son gestio- presenta grandes vacos de informacin
nados catastralmente por la Gobernacin casi en la totalidad de los municipios del
de Antioquia el total de ellos se haya sur y oriente del pas y en la costa pacifica
formado catastralmente en sus reas urba- colombiana. Aqu, adems de los departa-
nas, alcanzando el 100 por ciento de la mento mencionados anteriormente apare-
formacin. Mientras que para el caso de cen los departamentos de Vichada, Nario
las reas rurales la situacin es ligeramen- y Guaviare, parte de Antioquia y Meta y la
te distinta, a primero de enero de 2005 casi totalidad del rea rural del Choc
se encuentran sin formar catastralmente (Anexo, Mapa 3).
las reas rurales de los municipios de Sobre la formacin catastral a nivel pre-
Argelia, Buritica, Murindo, Valdivia y dial se observa que en el pas existen
Viga del Fuerte. 12.101.576 predios formados catastral-
En lo referente al IGAC, se presenta un mente, de los cuales 8.842.191 son urbanos
rezago en la formacin catastral urbana en (73%) y 3.259.385 (27%) son rurales, rela-
30 municipios, mientras que el rezago en la cin muy similar si hablamos de poblacin
formacin catastral rural es ms elevada ya ya que la poblacin urbana asciende al 76
que all la situacin alcanza a 120 reas por ciento mientras que la rural al 24 por
rurales. El rezago urbano se encuentra ciento.

77
JOS ANTONIO PINZN BERMDEZ Y JAUME FONT I GAROLERA

Cuadro 2
Estado de la Formacin Catastral por Agencias Catastrales, Nivel Predial
Entidad Predios Predios Predios
Urbanos % Rurales % Totales %
Antioquia 620.987 7,0 403.779 12,4 1.024.766 8,5
Bogot 1.822.641 20,6 11.353 0,3 1.833.994 15,2
IGAC 5.238.108 59,2 2.782.980 85,4 8.021.088 66,3
Medellin 633.563 7,2 37.418 1,1 670.981 5,5
S. de Cali 526.892 6,0 23.855 0,7 550.747 4,6
Total 8.842.191 100,0 3.259.385 100,0 12.101.576 100,0
Fuente: Elaboracin Propia a partir de las estadsticas catastrales de Antioquia, Bogot, IGAC, Medellin y Santiago de Cali.
Vigencia Fiscal a 1 de enero de 2005. Documentos Conpes.

A nivel predial el IGAC, administra el La normatividad de la actualizacin


catastro de 8.021.088 que corresponde al catastral a partir de la expedicin de la Ley
66,3 por ciento del total de predios del pas 14 de 1983 ha sufrido varios cambios espe-
en 972 municipios. De estos, 5.238.108 son cialmente relacionados con la temporalidad
urbanos mientras que 2.782.980 son rura- de la misma, actualmente y hasta que se
les. La siguiente agencia por nmero de modifique la Ley 223 de 1995, las actualiza-
predios administrados es la de Bogot con ciones catastrales deben adelantarse en
1.833.994 predios que corresponde al 15,2 periodos de mximo 5 aos. Sin embargo,
por ciento de los predios del pas. Seguidos como la Ley no establece sanciones al res-
por la agencia antioquea que gestiona pecto a los municipios que no lleven a cabo
1.024.766 predios en 124 municipios. Las los procesos de actualizacin muchos muni-
dos ltimas agencias catastrales correspon- cipios y el Gobierno nacional se escudan en
den a las ciudades de Medellin y Santiago la falta de recursos para adelantar dichos
de Cali con 670.981 (5,5%) y 550.747 procesos, lo que como consecuencia ha pro-
(4,6%) predios respectivamente. ducido y produce grandes rezagos en la
informacin catastral (Anexo, Mapa 4 y 5).
En la tabla 3 y los mapas 4 y 5 se puede
Actualizacin de la Formacin analizar el continuo incumplimiento por
Catastral parte de las autoridades competentes en lo
establecido en el artculo 79 de la Ley 223
La actualizacin de la formacin catas- que modifica los artculos 5 de la Ley 14 de
tral tal como su nombre lo ndica esta refe- 1983 y 74 de la Ley 75 del 86 y que esta-
rida a renovar o confirmar los datos deriva- blece que:
dos del proceso de formacin, mediante Las autoridades catastrales tienen la
revisin fsica, jurdica y econmica de los obligacin de formar los catastros o actuali-
elementos del Catastro. Se registraran todas zarlos en todos los municipios del pas dentro
las modificaciones que se detecten como de periodos mximos de cinco (5) aos con el
consecuencia de cambios fsicos, variacio- fin de revisar los elementos fsicos o jurdicos
nes en el uso del suelo o de su productivi- del catastro originados en mutaciones fsicas,
dad, elementos externos influyentes (vas, variaciones de uso o de productividad, obras
obras pblicas, etc.) o condiciones del mer- pblicas o condiciones locales del mercado
cado inmobiliario. inmobiliario

78
UNA APROXIMACIN AL CATASTRO DE COLOMBIA

Cuadro 3
Estado de la Actualizacin Catastral por Agencias Catastrales
Entidad N Mpios % reas Urbanas % reas Rurales %
Antioquia 124 11,1 64 51,6 58 46,8
Bogot 1 0,1 1 100,0 1 100,0
IGAC 992 88,7 391 39,4 288 29,0
Medellin 1 0,1 1 100,0 1 100,0
S. de Cali 1 0,1 1 100,0 1 100,0
Total 1.119 100,0 458 40,9 458 40,9
Fuente: Elaboracin Propia a partir de las estadsticas catastrales de Antioquia, Bogot, IGAC, Medellin y Santiago de Cali.
Vigencia Fiscal a 1 de enero de 2005. Documentos Conpes. Nota. Bogot, Medellin y Santiago de Cali reportan predios
sin actualizar, luego a nivel predial no esta actualizado el 100% de los predios.

La situacin ms preocupante es la aso- Amazonas, Vaups, Guaviare, Vichada,


ciada con los municipios administrados por Sucre, Nario, Choc, y en la casi totalidad
el IGAC y la Gobernacin de Antioquia. Para de las reas rurales de los departamentos de
el caso Antioqueo en lo referente al catastro Meta, Cauca, Huila, Casanare, Santander,
urbano, de los 124 municipios que se gestio- Norte de Santander, Boyac, Magdalena, y
nan desde Antioquia, slo cumplen la Ley 64 Csar, en realidad en casi en totalidad del
municipios, en otras palabras, slo el 51,6 pas. Estos rezagos se explican, especial-
por ciento de los municipios en su rea urba- mente en los departamentos del sur del
na esta actualizado catastralmente. La situa- pas por las condiciones climatolgicas y
cin para las reas rurales es ms preocupan- topogrficas ya que gran parte de esa rea
te ya que de los mismos 124 municipios tan del pas es zona selvtica.
slo 58 estn actualizados catastralmente lo
que representa slo el 46,8 por ciento de los
municipios (anexo, mapa 4). Conservacin Catastral
Con respecto a la situacin del IGAC, de
los 992 municipios a los cuales les gestiona Entre las dos grandes actividades catas-
el catastro, tan slo en 391 se han adelanta- trales enunciadas, se encuentra el proceso
do las labores de actualizacin catastral en de conservacin catastral, el cual esta regu-
reas urbanas, lo que representa tan slo el lado por la Resolucin 2555 de 1988, expe-
39,4 por ciento de las reas urbanas del pas. dida por el Instituto Geogrfico Agustn
En lo relacionado con el catastro rural slo Codazzi, la cual define los cambios que
se encuentran actualizadas las reas rurales deben ser objeto de seguimiento en este
de 288 municipios, el 29 por ciento del total proceso que tiene como finalidad:
(anexo, mapa 5). Donde ms se evidencian
estas faltas de informacin para el caso urba- Mantener al da los documentos catas-
no es en los departamentos de Amazonas, trales de acuerdo con los cambios que
Guaina, Choc, Vichada, Meta, Santander, experimente la propiedad inmueble;
Magdalena, Nario, Boyac, Bolvar y Sucre Asegurar la debida conexin entre el
(anexo, mapa 4). Notariado, el Registro y el Catastro;
En el caso rural, los vacos de informa- Designar de manera tcnica los inmue-
cin estn principalmente en la totalidad bles en los documentos pblicos y en
de los municipios de los Departamentos del los actos y contratos en general;

79
JOS ANTONIO PINZN BERMDEZ Y JAUME FONT I GAROLERA

Establecer la base para la liquidacin Mutaciones de Tercera clase: Las que


del impuesto predial, y de otros gra- ocurran en los predios bien sea por
vmenes y tasas que tengan su funda- nuevas edificaciones, construcciones,
mento en el avalo catastral; o demoliciones de stas;
Actualizar la carta catastral y otras Mutaciones de Cuarta clase: Las que
cartas temticas; y ocurran en los avalos de los predios
Proporcionar la informacin que de un municipio por renovacin total o
sobre los recursos bsicos se posea, parcial de sus aspectos fsicos y econ-
para la promocin del desarrollo eco- micos, tales como los reajustes anuales
nmico y social del pas. ordenados por los artculos 6. y 7. de
la Ley 14 de 1983 y por los autoaval-
Los cambios que puede experimentar la os legalmente aceptados; y
propiedad inmueble puede ser de varios Mutaciones de Quinta clase: Las que
tipos, por ejemplo, un simple cambio jur- ocurran como consecuencia de la ins-
dico (propietario) hasta el cambio econ- cripcin de predios o mejoras por
mico (avalo catastral) por efecto del pro- edificaciones no declarados u omiti-
ceso de conservacin de precios, a estos dos durante la formacin o la actuali-
cambios se le denomina mutaciones catas- zacin de la formacin del catastro.
trales las cuales se clasifican en:
De estas mutaciones, la relacionada con el
Mutaciones de Primera clase: Las que avalo catastral es la que por lo general his-
ocurran respecto del cambio de pro- tricamente presenta mayor tipo de proble-
pietario o poseedor; mas, debido a que el avalo catastral es la
Mutaciones de Segunda clase: Las que base gravable sobre el cual se liquida el
ocurran en los lmites de los predios, impuesto predial unificado, en Colombia.
por agregacin o segregacin con o sin Como se observa en la figura 4 el reajuste
cambio de propietario o poseedor; anual de los avalos catastrales tiene un com-

Figura 4
Reajuste de los Avalos Catastrales
40

30

20

10

Predios Urbanos Predios Rurales Inflacin dane

Fuente: Elaboracin Propia a partir de Decretos de Reajuste, Documentos Conpes y DANE. IPC. Base actual, 1998=100. Dic-Dic.

80
UNA APROXIMACIN AL CATASTRO DE COLOMBIA

portamiento similar al ndice general de pre- mente colocaba topes, no importando si los
cios de la economa, tambin conocido como activos del mercado inmobiliario se apre-
IPC, cuando la inflacin ha crecido los aval- ciaban por encima del IPC, lo que como
os se ha ajustado crecientemente mientras consecuencia lgica ocasiona rezagos, mer-
que cuando ha bajado el reajuste de los ava- mando la calidad de la informacin. La
los ha sido decreciente. Es importante ano- metodologa empleada a pesar de los topes
tar que en Colombia no se presentaron las era tcnicamente correcta.
grandes hiperinflaciones que se vivieron en El desarrollo de los ndices no duro
Amrica Latina en la dcada de los 80s lo que muchos aos, ya que el Congreso de la
no produjo grandes incrementos en el valor Republica expidi la Ley 44 de 1990, la
de los activos inmobiliarios. cual estableca en su artculo 8., que los
Los mximos ajustes se presentaron avalos catastrales deban ajustarse anual-
durante las vigencias fiscales de 1992, 1993 mente a partir del 1. de enero de cada
y 1994, presentando ajustes del 27; 26,92; ao, en un porcentaje determinado por el
y 21,07 respectivamente. Mientras que el Gobierno Nacional antes del 31 de octubre
ajuste ms bajo se present para la vigencia del ao anterior, previo concepto del Con-
de 2000 durante la cual el Gobierno Nacio- sejo Nacional de Poltica Econmica y
nal decret el no reajuste de los avalos Social (12). Esta Ley, introdujo la variante
catastrales, producto de la recesin que de reajustar los avalos entre el 70% y el
tuvo el sector inmobiliario a finales de los 100% del incremento del ndice nacional
90s, especialmente durante 1998. promedio de precios al consumidor, deter-
El proceso de reajuste de avalos ha teni- minado por el DANE, para el perodo com-
do un nmero importante de variaciones prendido entre el 1. de septiembre del
desde la expedicin de la Ley 14 de 1983, en respectivo ao y la misma fecha del ao
ella, por ejemplo, se estableca que para el anterior.
reajuste anual de los avalos se deba se Con esta norma se dejaron de calcular
crear un ndice de precios de unidad de rea los ndices, ocasionando que los reajustes
para cada categora de terrenos y construc- no se estimaran de manera tcnica sino que
ciones tomando como base los resultados de slo se utilizara el IPC como referente para
una investigacin estadstica representativa los ajustes, sin considerar de manera expl-
del mercado inmobiliario. Este ndice lo esti- cita el comportamiento de los precios de
maba el IGAC, aunque la metodologa deba los activos inmobiliarios.
ser aprobada por el Departamento Adminis- El legislador con el animo de modificar
trativo Nacional de Estadstica (DANE). las normas legales que tienen en cuenta el
Por ser un proceso de tipo administrativo comportamiento pasado del ndice de Pre-
los reajustes se establecen mediante Decreto, cios al Consumidor como factor de reajuste,
el cual expide el Gobierno Nacional. El expidi la Ley 242 de 1995 la cual estableci
decreto, determinaba la proporcin del rea- criterios que hacen referencia a la meta de
juste para cada ao a ms tardar el 31 de inflacin, con el objeto de ajustar la legisla-
octubre. La Ley tambin estableca que la cin de manera que sirva de instrumento
proporcin del reajuste no poda ser superior para la desindizacin de la economa, de con-
a la proporcin del incremento del ndice formidad con el Pacto Social de Productivi-
nacional promedio de precios al consumidor dad, Precios y Salarios.
que determine el DANE para el perodo com- Esta Ley modific el artculo 8., esta-
prendido entre el 1 de septiembre del respec- bleciendo de manera similar a los anterio-
tivo ao y la misma fecha del ao anterior.
La esencia de la Ley sin lugar a dudas (12) Es la denominacin del Consejo de Minis-
era el camino a seguir, aunque infortunada- tros, del rea Econmica y Social.

81
JOS ANTONIO PINZN BERMDEZ Y JAUME FONT I GAROLERA

res que el valor de los avalos catastrales se anualmente en el porcentaje que determine
reajustarn anualmente a partir del 1o. de y publique el Gobierno Distrital en el mes
enero de cada ao, en un porcentaje deter- de diciembre de cada ao, de acuerdo con
minado por el Gobierno Nacional previo los ndices de valoracin inmobiliaria urba-
concepto del Consejo Nacional de Poltica na y rural, previo concepto del Consejo de
Econmica y Social (Conpes). Hasta aqu, Poltica Econmica y Fiscal, Confis del pe-
la norma es muy similar a la anterior, slo riodo comprendido entre el primero de sep-
que elimina los porcentajes e introduce que tiembre del respectivo ao y la misma fecha
el porcentaje de incremento no podr ser del ao anterior.
superior a la meta de inflacin para el ao Lo interesante de la Ley 601 en lo rela-
en que se define el incremento. En otras cionado con la conservacin de los avalos
palabras, no se incrementaran los avalos esta asociado con la construccin de ndi-
con base en el ndice de precios estimado ces de valoracin inmobiliaria tanto para
sino con el ndice de precios esperado. los predios urbanos como para los rurales,
Es importante anotar que para los rea- situacin que como se ha descrito para el
justes de los avalos catastrales a partir del resto predios del pas no existe desde el
1 de enero de 2001, se ha venido recupe- punto de vista normativo ya que la norma
rando la esencia original de la Ley 14 y para para el resto de predios del pas slo hace
establecer los reajustes se esta teniendo en referencia a la meta de inflacin.
cuenta un ndice de valoracin predial el
cual lo han desarrollando de manera con-
junta los tcnicos del IGAC y el DANE, ste Catastro en Cifras
ndice sirve de soporte para que el Conpes
tome las decisiones que ms se acerquen a Como se refleja en el cuadro 4, en Co-
la realidad y especialmente teniendo el com- lombia, con vigencia fiscal a 1 de enero de
portamiento de los activos inmobiliarios. 2005, existan 12.239623 predios, de los
El reajuste anual de los avalos es de cuales 8.843.871 eran urbanos (72,3%) y
obligatorio cumplimiento por parte de 3.395.752 rurales (27,7%), el 67% del total
todos los municipios del pas, slo se excep- del predios los administra el IGAC, mien-
ta de esta norma el Distrito de Bogot que tras que el 33% restante los administran los
por su condicin de Distrito Capital tiene catastros descentralizados (13) de los cua-
una normatividad diferente, para Bogot la
Ley 601 de 2000, estableci que los avalos (13) Bogot, Medelln, Santiago de Cali y el
catastrales de conservacin se reajustan Departamento de Antioquia.

Cuadro 4. Nmero de predios por entidad catastral 2005


Nmeros de Predios
Entidad Total % Urbanos % Rurales %
IGAC 8.159.135 66,66 5.239.788 59,25 2.919.347 85,97
Antioquia 1.024.766 8,37 620.987 7,02 403.779 11,89
Bogot 1.833.994 14,98 1.822.641 20,61 11.353 0,33
Medelln 670.981 5,48 633.563 7,16 37.418 1,10
S de Cali 550.747 4,50 526.892 5,96 23.855 0,70
Total 12.239.623 100,00 8.843.871 100,00 3.395.752 100,00
Fuente: IGAC, Catastros Descentralizados, Vigencia Fiscal 1 de enero de 2005. Documentos Conpes.

82
UNA APROXIMACIN AL CATASTRO DE COLOMBIA

les el Catastro de la capital del pas admi- pios con tasas preferenciales a travs
nistra el 15% de los predios del pas. de FONADE (15).
Sin embargo, se debe mencionar que el Crdito externo.
pas, aun tiene que seguir avanzando en la Cooperacin internacional, y,
produccin y actualizacin de la informacin Presupuestos pblicos, para el caso
catastral, toda vez que gran parte del sur del del catastro nacional, a travs del fun-
cionamiento del Instituto Geogrfico
pas, especialmente, las reas rurales no se han
Agustn Codazzi, con sus equipos tc-
formado catastralmente, las razones son nicos y capacidad instalada. En el
varias, la falta de cartografa bsica debido a las caso de los catastros descentralizados,
condiciones climatolgicas, la falta de incenti- a travs de los presupuestos de fun-
vos fiscales y fundamentalmente los proble- cionamiento e inversin de cada uno
mas de orden pblico de esa regin del pas. de los entes territoriales responsables
de las agencias catastrales.

Financiacin del Catastro En lo relacionado con el item ii, en


2001, FONADE dise la siguiente lnea de
El tema relacionado con la financiacin crdito para que los municipios que lo soli-
del catastro en los ltimos aos no esta citaran y tuvieran capacidad de endeuda-
claro, el Gobierno Nacional, a travs del miento pudieran aplicar a la lnea de crdi-
Ministerio de Hacienda considera que son to preferencial para desarrollar procesos de
los propios municipios los que deben asu- formacin y/o actualizacin catastral:
mir dicha responsabilidad. Por la falta de
recursos de inversin por parte de la Objeto: Financiar el costo de la for-
nacin para con el IGAC y con el nimo de macin actualizacin catastral
adelantar los procesos de formacin y Monto: Hasta el 100% del costo
actualizacin catastral en los distintos Plazo: Hasta 3 aos, incluidos 6 me-
municipios del pas las agencias catastra- ses de gracia para pago a capital
les, principalmente el IGAC trabaja o ha tra- Tasa: DTF + 2.5 T.A. (tasa preferencial
bajado con los siguientes escenarios de de FONADE)
financiacin: Garanta: Pignoracin con tenencia
Convenios administrativos entre las bajo esquema fiduciario o en la fuente
Corporaciones Autnomas Regionales CARs de recaudo del impuesto predial y/o de
(14) y los municipios para financiar proce- una renta de transferencia nacional,
sos de formacin y actualizacin catastral. susceptible de comprometer, hasta por
El inters de las corporaciones es muy sen- el 150% del servicio de la deuda.
cillo, en Colombia existe una sobretasa
ambiental que reciben las corporaciones Los municipios que no tienen capacidad
del total del impuesto predial, de all que si de endeudamiento deban solicitar a la Direc-
existe una base mayor como se espera en cin de Apoyo Fiscal del Ministerio de
un proceso de actualizacin catastral las Hacienda y Crdito Pblico el aval necesario
CARs recibiran ms recursos. para aplicar a este tipo de lneas crediticias
toda vez que con la ejecucin de esta clase de
Crdito interno, a travs de una lnea trabajos se fortalecen las finanzas municipales.
especial de crdito para los munici-

(15) Fondo Financiero de Proyectos de Desarro-


(14) Autoridad Ambiental del Orden Regional. llo-FONADE.

83
JOS ANTONIO PINZN BERMDEZ Y JAUME FONT I GAROLERA

Beneficios del Catastro dero instrumento para la planificacin y el


anlisis del territorio.
A pesar de los rezagos de la informa- Avanzar el la produccin de informa-
cin catastral esta es muy importante para cin catastral rural ya que a pesar de que
el crecimiento y desarrollo del pas (Mart- han pasado casi un cuarto de siglo desde
nez et al, 2002a, 2002b) ya que de manera la expedicin de la Ley 14 de 1983,
directa e indirecta genera impactos positi- an gran parte de la zona rural del pas no
vos dentro de los que destacan aspectos se encuentra formado catastralmente en
econmicos, sociales y ambientales de los el marco de dicha Ley, a 1 de enero de
cuales se encuentran los siguientes: 2005 se encontraban sin formacin ru-
ral 120 municipios, que corresponde a un
Seguridad jurdica de la propiedad. poco ms de un tercio de la zona rural del
Fortalecimiento de las finanzas muni- pas.
cipales. Generar los incentivos por parte del
Mayor informacin para los procesos Gobierno Nacional para que se cumpla
de planeacin y ordenamiento terri- como mnimo los plazos establecidos por la
torial. Ley 223 de 1995 en lo relacionado con los
Apoyo al Plan Colombia. periodos mximos para adelantar los pro-
Desarrollo sostenible. cesos de actualizacin catastral, que actual-
Erradicacin de cultivos ilcitos. mente esta en cinco aos.
Mayor cobertura en la estratificacin Fortalecer los observatorios de precios
socioeconmica. del mercado inmobiliario catastral con el
Definicin y coberturas de servicios nimo de contar con un poderoso instru-
pblicos. mento para el anlisis y la planificacin del
Coberturas en la formalizacin y la territorio a escala local y regional.
titulacin predial. Introducir dentro de los modelos catas-
Inventario de los recursos natura- trales de valoracin tcnicas de econometra
les para su proteccin y conserva- espacial y de precios hednicos para el
cin. mejoramiento de los modelos actuales, para
Desarrollo de infraestructuras. lo cual es necesario capacitar al recurso
Apoyo en situaciones de emergencia humano no slo en aspectos relacionados
por causa de desastres naturales con los sistemas de informacin geogrfica
Investigacin. sino en este tipo de instrumentos para la
mejor gestin del recurso suelo.
Destinar el 2 por ciento del recaudo del
impuesto predial unificado para la produc-
Conclusiones cin, conservacin y actualizacin de la
informacin catastral del pas.
Hay que avanzar en la consolidacin de Finalmente, es importante que las auto-
una base nica y nacional de catastro, ridades catastrales empiecen a realizar
de forma tal que se le pueda contar con estudios de valoracin econmica, espe-
una base integrada y actualizada sobre el cialmente de bienes no mercadeables (bie-
territorio que este al servicio de la socie- nes ambientales) ya que solo de esta forma
dad. Para alcanzar este objetivo deben la administracin pblica puede estimar los
adelantar procesos de certificacin inter- beneficios o costos sociales que tiene la
nacional que incluya no slo los modelos implementacin o no de cualquier poltica
de datos sino las infraestructuras tecnol- pblica y el impacto que esta pueda tener
gicas para convertir el catastro en el verda- en el bienestar de la sociedad.

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UNA APROXIMACIN AL CATASTRO DE COLOMBIA

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JOS ANTONIO PINZN BERMDEZ Y JAUME FONT I GAROLERA

Mapa 1. Autoridades Catastrales

Fuente: Agencias Catastrales, Documentos Conpes

86
UNA APROXIMACIN AL CATASTRO DE COLOMBIA

Mapa 2. Formacin Catastral Urbana

Fuente: Agencias Catastrales, Documentos Conpes

87
JOS ANTONIO PINZN BERMDEZ Y JAUME FONT I GAROLERA

Mapa 3. Formacin Catastral Rural

Fuente: Agencias Catastrales, Documentos Conpes

88
UNA APROXIMACIN AL CATASTRO DE COLOMBIA

Mapa 4. Actualizacin Catastral Urbana

Fuente: Agencias Catastrales, Documentos Conpes

89
JOS ANTONIO PINZN BERMDEZ Y JAUME FONT I GAROLERA

Mapa 5. Actualizacin Catastral Urbana

Fuente: Agencias Catastrales, Documentos Conpes

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