El 5 de febrero de 2016, la Corte
Constitucional de
Arrasar,
Colombia fall a favor del pueblo Aw, de Orito (Putumayo), que
haba solicitado la suspensin de la explotacin petrolera en su te-
rritorio porque no se adelant la consulta previa, libre e informada,
derecho constitucional e internacional de las comunidades tnicas.
Cuatro das despus, la Corte dio a conocer en un comunicado de
prensa que, ante la demanda de inconstitucionalidad de varios
extraer,
decretos del Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018, ordenaba el
respeto a la conservacin de los pramos y, por tanto, impeda
cualquier accin de minera en ellos. Estos hechos puntuales estn
atados a muchos otros que, desde 2010, se vienen presentando en
el pas en rechazo a un modelo de desarrollo que no parece satis-
rentar
facer ni beneficiar a la mayora de los colombianos. Este modelo,
sin embargo, no es exclusivo de este gobierno, fue implementado
desde mucho tiempo atrs, y podramos decir que data de 1990.
El centro del debate es que cada vez se ha ido refinando ms
y ms la idea de que Colombia debe ser un pas que concentre el
grueso de su actividad econmica en la explotacin minero-ener-
Minera y economa extractiva en Colombia
C a r o l i n a C a
gtica y en la venta de servicios derivados de dicho sector. Es decir
que el modelo de pas agroexportador ha quedado definitiva-
mente en el pasado y ahora entramos de lleno a la economa
extractiva. Las manifestaciones de la Corte Constitucional y de
otros estamentos judiciales obedecen a las mltiples formas de
movilizacin y manifestacin de rechazo que presentan colectivos
organizados en diferentes zonas del pas.
Sin ir ms lejos, podramos recordar que, a finales del 2015, el
Tribunal de Cundinamarca resolvi una sentencia de accin popular
que se present por la concesin que la Agencia Nacional de Mine-
ra cedi a la empresa canadiense Cosigo Frontier Mining Corpora-
tion Ltda., para la extraccin de oro en predios del ro Apaporis, en
24
el departamento amaznico del Vaups, y que, segn la sentencia,
viola el derecho superior a un medio ambiente sano en detrimento
Amazonas
de una zona de reserva. Es decir, tambin el Tribunal de Cundina-
marca fall a favor de ciudadanos que se oponan a la destinacin
y uso minero de los territorios de la reserva forestal que habitan.
Tres hechos parecen sobresalir en el caso del Apaporis: 1)
existen diferentes mecanismos participativos colectivos que cobi-
debates 25
jan a personas indgenas y no indgenas para manifestar
oposicin a los proyectos de desarrollo que emprende
el gobierno (la minera, por ejemplo), como las accio-
nes populares y la tutela1; 2) la Amazona no es un
departamento sino, ms bien, una zona que la Ley 2
de 1952 declar como la Reserva Forestal de la Ama-
zona, conformada por los departamentos de Amazonas,
Putumayo, Nario, Caquet, Guana, Guaviare, Huila,
Meta y Vaups; 3) existen posturas de magistrados en
el pas que conceden un lugar preponderante a los de-
rechos colectivos sobre los individuales, como en este
caso, donde se conjuga el derecho a un ambiente sano con
la delimitacin de reserva forestal, ambos en funcin de la
totalidad de los colombianos. Es decir, posturas que de-
rivan en sentencias de proteccin a derechos colectivos.
Cabra preguntarse qu tanto sabemos sobre nuestros
derechos concretos, por ejemplo, el derecho a la reserva
de la Amazona. O qu tanto sabemos sobre la forma
de participar y qu tanto sobre la forma de luchar por
s t a e d a *
la defensa de esos derechos en un pas en el que
los gobiernos parecen ser los primeros violadores
de esos principios fundamentales.
Considerando la tensin entre ciudadanos
organizados y el modelo de desarrollo que el
gobierno nacional representa como la locomo-
tora minera, este documento ofrece una mi-
rada panormica sobre conceptos y procesos
claves de la dinmica minera actual y, en un
aspecto ms amplio, de la economa rentista/
* Investigadora independiente.
1
Algo novedoso que introdujo el forcejeo de los
indgenas con el estado es que cada pueblo es
considerado un sujeto de derecho, en tal senti-
do, un pueblo (o la organizacin que lo repre-
senta) puede presentar una tutela. As, toda
la jurisprudencia que se ha producido en los
ltimos veinte aos sobre indgenas ha sido
promovida mediante tutelas. La tutela es,
pues, la herramienta de lucha jurdica ms
usada por las organizaciones tnicas.
 extractivista que nos permiten avanzar en el debate con
elementos polticos. Los decretos del plan de desarrollo
que la Corte Constitucional revis la primera semana
de febrero de 2016 estn asociados a los Proyectos Estra-
tgicos de Inters Nacional (pines). Los pines son el paquete
completo indispensable para montar la totalidad de las
polticas econmicas que se vienen implementando des-
de hace ms o menos veinte aos. Por tanto, los pines es-
tn unidos a los tlc que ya se han firmado; pero, adems,
bajo el esquema de economa extractiva se requiere disponer
una serie de medidas que ofrezcan las condiciones necesa-
rias para garantizar la produccin y flujo de mercancas y
servicios, tales como carreteras 4G, interconexiones elctri-
cas, oleoductos, gaseoductos, tneles, puentes, navegabi-
lidad comercial de los ros y, por supuesto, megapuertos
martimos (como el de Buenaventura). Este artculo se
concentra exclusivamente en la minera. No sobra aclarar
que las disposiciones econmicas y de infraestructura
requieren adems reestructuraciones institucionales,
jurdicas, educativas y laborales, entre otras.
Extractivismo-rentismo
La renta es la forma en que los gobiernos de los pa-
ses con economas extractivas obtienen beneficios
en los procesos extractivos, es decir, la produccin
constante de un beneficio o dinero que se obtie-
ne de una actividad concreta. Por economas ex-
tractivas entendemos el mecanismo con el que
se obtiene riqueza mediante la extraccin de re-
cursos naturales, en especial los no renovables
como los minerales; aunque tambin cabe en
este esquema la agroindustria de monoculti-
vos como la soja, caa de azcar o palma afri-
cana. La economa extractiva se especializa
en obtener materias primas, metales precio-
sos y combustibles. Es decir, productos de
alta demanda en el mercado internacional
y que son fundamentales para las indus-
trias. La forma de obtener esa renta vara
en cada pas. A grandes rasgos, existen
dos mecanismos: la obtencin directa e
indirecta de la renta.
La obtencin directa de renta implica que la empresa extrac-
tora del recurso minero energtico es propiedad del estado (aun-
que este subcontrate empresas especializadas en alguna parte del
proceso). En este caso, la propiedad final del producto obtenido
(carbn, petrleo, oro, etc.) es del estado, lo que significa que la
ganancia por la venta es tambin del estado.
A grandes rasgos y de manera esquemtica porque existen
muchas variantes, la obtencin indirecta se establece bsicamen-
te por la va de cesin de derechos de exploracin y explotacin antidemocrticos, como Arabia Saudita o Venezuela. Adems, para el
a un particular (en general empresas multinacionales, aunque
tambin pueden ser pequeos mineros de oro o esmeraldas, por
ejemplo, pero no en el caso de los combustibles fsiles). En estos
casos, la renta que obtiene el estado es por el arriendo de la mina
o bloque de explotacin, por concesiones de una parte del proce-
so y por los impuestos a la explotacin y exportacin.
En muchos casos, este tipo de medidas son combinadas; por
ejemplo, se hacen concesiones para minerales fsiles con empre-
sas multinacionales o, en general, por medio de modelos mixtos
pblico-privados (la maquinaria y los costos de exploracin son
bastante elevados para los estados, y los privados tienen expe-
riencias superiores a cien aos); mientras que la nacin maneja
la explotacin de hidroelctricas y deja a particulares nacionales
(pequeos mineros de tradicin) algunos minerales como el oro.
Por supuesto, si se quiere exportar oro a gran escala, la inversin
de capital solo la puede hacer una empresa muy grande, que la
mayora de las veces es una multinacional.
Tenemos, pues, a la venta directa de recursos naturales y al
sistema de impuestos como los mecanismos para la generacin
de renta proveniente de la economa extractiva. Cada pas decide
en qu proporcin convierte su economa, si total o parcialmente
extractiva. Y cada pas decide qu modelo de obtencin de renta
pretende: directa, indirecta o mixta. Como vemos, en todos los
pases el propsito es la generacin de renta mediante la extrac-
cin. Aun as, el extractivismo por s mismo impone dinmicas de
dependencia econmica que van impidiendo la existencia de otros
renglones de la economa como la agricultura. La agricultura es la
principal afectada con la extraccin, o bien, porque se restringen o
contaminan las fuentes de agua, o bien, porque la tierra se destina
a la extraccin, lo que reduce la cantidad de tierras disponibles
para la siembra. En general, los megaproyectos mineros y/o ener-
gticos requieren desplazar numerosas cantidades de familias de
zonas rurales. Aunque tambin se hace minera en las ciudades
Amazonas 26
y tambin, en esos casos, se desplazan personas. Basta recordar prdidas e ineficacia. Adicionalmente, de forma po-
que, en 2009, se decidi desalojar el barrio Villa Jackie, en Bogot, ltica, se considera como negativa toda tentativa de
porque la parte trasera de la montaa, donde se ubicaba, estaba nacionalizacin de dichas empresas. Al contrario,
dentro del parque minero industrial de Ciudad Bolvar y la ex- estos pases exhiben una poltica de promocin de la
traccin de materiales de construccin, por parte de la empresa inversin extrajera, aducen que con este modelo el riesgo
Cemex, provoc el hundimiento masivo de la base de las casas. de la inversin recae sobre el empresario, liberando al
Se ha hecho comn considerar que el rentismo es un modelo pas de esta carga. El caso ms comn, de nuevo, ocurre
econmico exclusivo de pases que, sin serlo, son calificados como con el petrleo: son las empresas con grandes capita-
les las que arriesgan en costosas tareas de exploracin
caso latinoamericano, desde el denominado giro a la izquierda, se y entre cuyos resultados puede presentarse que no haya
ha asociado el rentismo a los modelos progresistas que nacionalizan crudo en el rea. Como anotbamos atrs, en este caso la
las empresas de exploracin, extraccin, explotacin y exportacin renta se obtiene de la concesin o de los impuestos. Otra
de minerales y combustibles fsiles. No sobra decir que en los pa- ventaja que encuentran los pases neoliberales, en este
ses neoliberales el giro a la izquierda equivale a modelos antidemo- sistema, es que a mayor nmero de inversores, mayores
crticos, en tanto no ponen al estado al servicio del capital. En ese posibilidades de creacin de puestos de trabajo directos
sentido, vale aclarar que esa lectura no es cierta, pues, en economa, e indirectos. En el modelo de nacionalizaciones, el capi-
un pas es rentista cuando por una disposicin poltica decide que tal del estado es limitado y debe estar disponible para
su economa se apoye en la obtencin de las rentas externas que abrir constantemente nuevos frentes de exploracin y
genera una minora y que recibe de forma directa el estado. Aqu el explotacin.
estado, o mejor el gobierno de turno, se abroga el derecho exclusivo El modelo de renta indirecta presenta ciertas
de distribucin y uso de esa renta, como bien lo explic Beblawi en incertidumbres, pues, las polticas recientes de los
1987. Cabra, ms bien, sealar que las economas de Amrica Latina pases subdesarrollados han instalado la idea de
siguen atadas de forma asimtrica al lugar de proveedoras de mate- que la promocin de sus pases significa la con-
rias primas dentro de la economa del sistema mundo. cesin desmedida de incentivos. El incentivo ms
Por ejemplo, en Colombia, por disposicin constitucional, ni la inmediato es justamente la rebaja de impuestos,
poltica econmica, ni la poltica de defensa pueden ser sometidas lo que significa que la renta el objetivo central
a deliberacin ni participacin directa de los ciudadanos; estas son de la extraccin queda supeditada al inters
competencia exclusiva del ejecutivo y estn sometidas al conceso particular de las empresas extrajeras. lvaro Par-
del Congreso. do, director de Punto medio y abogado experto
No obstante, el rentismo y su forma de implementacin s en temas de tributacin minera, asegura que el
vara de forma considerable entre los pases que, supuestamente, cdigo minero ofrece una serie de reduccin,
hicieron el giro a la izquierda en Amrica Latina y los que no, eliminacin y estabilizacin de responsabili-
aquellos a quienes se les denomina como democrticos y tienen dades tributarias, a las que se suman incen-
economas neoliberales. Una de principales diferencias est en el tivos como la reduccin de los mismos a
modelo mismo de extraccin, pues pases como Argentina, Vene- condicin de resiembras forestales, que las
zuela o Brasil han mantenido la propiedad sobre la exploracin y empresa hbilmente camuflan dentro de
explotacin, lo que significa que reciben de forma directa los be- los planes de manejo ambiental.2 De all
neficios de la venta exterior de los productos. Incluso, en algunos
casos, han iniciado negocios en el procesamiento de los mismos lvaro Pardo, Anlisis de los beneficios glo-
2
bales de la industria minera en Colombia.
(derivados del petrleo, por ejemplo). Improvisacin, opacidad e impactos en la
economa (Bogot, s. f.), http://colombia-
De otro lado, pases como Mxico, Per o Colombia conside- puntomedio.com. Entre los beneficios que
ran que la propiedad estatal sobre los negocios extractivos genera concede tenemos: que el pago de regalas
debates 27
 que la pregunta sea si se justifica lanzarse a la eco-
noma extractiva cuando la renta se obtiene de forma
indirecta a favor de la empresa multinacional.
El otro incentivo altamente preocupante es la fle-
xibilizacin del empleo, lo que significa menor inversin
de las empresas en mano de obra calificada, inseguri-
dad laboral para el trabajador y salarios muy bajos. En
general, estas empresas han optado por el modelo de
tercerizacin, es decir, subcontratan diferentes empresas
locales, las cuales, a su vez, contratan mediante prestacin
de servicios. Un caso palpable en Colombia ocurre en la
minera de carbn de El Cerrejn; esta empresa nacional
ofrece unas condiciones contractuales a sus empleados
muy superiores a los subcontratistas de la multinacional
Drummond, encargada de la explotacin.
Del lado del rentismo, en pases como Argentina (en
la era kishnerista) el tema central no es cmo obtener
la renta, sino cmo redistribuirla. Tema que en Colom-
bia ni se discute. Generalmente olvidan que el sentido
mismo de la renta es para qu se genera. Entre los
datos concretos en Argentina, tenemos, por ejemplo,
la apertura de diez universidades nacionales pbli-
cas, o beneficios directos como el subsidio de los
servicios pblicos domiciliarios a la totalidad de
la poblacin del pas. O medias locales como el
bajo precio de la gasolina en las provincias donde
se ubican los pozos petroleros, adicionales a la
redistribucin de regalas. En Colombia, la renta
o ingresos corrientes de la nacin se redistri-
buye entre los departamentos y municipios de
forma proporcional al nmero de habitantes.
Entre sus destinaciones estn la salud, la edu-
cacin y los servicios de saneamiento bsico,
adems de la infraestructura. Pero cabe se-
alar que los servicios de salud, educacin,
superior y no formal, adems de energa y
telefona, estn privatizados. Y solo la edu-
cacin bsica es gratuita, pero de baja ca-
exime del pago de cualquier otro impuesto, el
cobro de regalas es bajo respecto a la regin y
la tasa de pago se mantiene fija desde el ao 1
al 30 que dura cada concesin minera.
lidad respecto a la privada. De tal suerte podemos concluir que,
en trminos sociales, han resultado ms benficas, para un mayor
nmero de ciudadanos, las polticas rentistas del giro a la izquierda
que las neoliberales.
De todas formas, hay mucho ms en el rentismo, por ejemplo,
la dependencia al tipo de recursos a explotar. Para ser un pas
rentista de economa extractiva se tienen dos opciones: la con-
centracin en un mineral estratgico del que se tenga abundancia
para explotar a largo plazo (60 o ms aos), o se debe acudir
a la explotacin de diferentes minerales. Los pases que tienen
grandes reservas de petrleo, como Venezuela, o de cobre, como
Chile, pueden acudir a ese sistema, aunque no sin riesgos serios.
En cambio, pases como Colombia o Per, que tienen una amplia
variedad de minerales, pero pocas reservas, arriesgan ms, a corto
plazo, en detrimento de mayores extensiones de terreno a inter-
venir en bsqueda de nuevos frentes (o bien, se expanden las
zonas mineras, o bien, se abren nuevas perjudicando zonas, por
ejemplo, aptas para la agricultura o la conservacin ambiental).
Sin embargo, es indispensable clarificar que aunque el modelo
de desarrollo sea extractivista-rentista, Colombia an no es un pas
rentista, es decir, esto es ms bien una proyeccin que ha resultado
altamente violenta porque se pretende lograr casi de inmediato y
con condiciones geolgicas de reservas mineras an inciertas.
El subsuelo como negocio internacional.
La minera en Colombia
Los gobiernos colombianos han proyectado el modelo extracti-
vo en varios documentos; pero podemos decir que, en general,
la poltica se concentra en dos documentos: El Plan Energtico
Nacional: Colombia ideario energtico 2050 (pen) y Colombia
pas minero. Plan nacional para el desarrollo minero. Visin al ao
2019. Ambos documentos diseados, dentro del Ministerio de
Minas y Energa, por la Unidad de Planeacin Minero Energtica
(upmd). Como podemos ver en los ttulos, los documentos son
polticas pbicas que se extienden ms all de los lmites de los econmico como el pib, olvidando otros que evidencian cul es la
periodos presidenciales. De hecho, el Plan Minero a 2019 es la
continuacin del Plan de Desarrollo Minero de 2002. Y el pen es
continuacin de las polticas energticas de 1994. As, indepen-
diente a los gobernantes por elegir, es muy difcil suponer que los
gobiernos futuros vayan a abandonar este camino.
El pen se centra en las diferentes formas de generacin de
energa, bien sea mediante combustibles fsiles, represas hi-
Amazonas 28
droelctricas o biocombustibles. Los combustibles fsiles, a saber
carbn y petrleo, que son tambin minerales, tienen un trata-
miento especial y diferenciado; por ejemplo a nivel institucional
existe la Agencia Nacional de Hidrocarburos para administrar el
tema petrolero. Es tambin altamente llamativo que la cobertura
total de suministro de energa elctrica y gas natural domiciliario
en el pas no son ni de cerca las prioridades del pen, sino ape-
nas un punto irrelevante de una agenda mayor. En tanto que los
mecanismos de obtencin de renta por economa extractiva en
ambos planes, el minero y el energtico, estn direccionados a
la proyeccin internacional, el anlisis de mercados y la forma de
atraer inversionistas.
El Plan Minero tiene tres objetivos concretos: el primero es
atraer la inversin de clientes internacionales. Sobra sealar el
lenguaje mercantil con que los bienes pblicos y su administracin
vienen siendo tratados en el pas desde la apertura econmica de
1990. Este lenguaje es propio de la idea de que el estado debe
funcionar como una empresa, por tanto, est direccionado hacia la
obtencin de renta. Este nfasis olvida para qu se desea obtener
la renta. Adems, el objetivo se presenta como si la renta se fuera
a obtener exclusivamente del exterior. Si bien esto es cierto en
los dos planes mencionados, no es as para la poltica impositiva
general del estado, donde como parte de la atraccin de inversin
extrajera, se descarga a las empresas de los impuestos y se le tras-
ladan al consumidor primario (IVA, renta, 4 x 1000, retencin en la
fuente). Los impuestos locales son tambin generadores de renta,
pero en un esquema rentista se esperara que ese fuera el recaudo
menos importante y, de hecho, que aliviara las responsabilidades
fiscales de los pequeos empresarios y de los ciudadanos.
El segundo objetivo del plan es garantizar que la minera sea
la mayor responsable del crecimiento del producto interno bruto
(pib). A pesar de que Colombia se declara como un pas interesa-
do en el desarrollo integral, esto es, sostenible social y ambien-
talmente, sigue midiendo su xito en indicadores de desarrollo
distribucin real de la riqueza entre los ciudadanos. Basta revisar el
texto del plan para entender la lgica rentista del gobierno colom-
biano: Lograr para el Estado una mayor captura de valor como
consecuencia de los resultados exitosos de la actividad minera3.
3
upmd, Colombia pas minero. Plan nacional para el desarrollo minero. Vi-
sin a 2019 (Bogot: upmd, 2006), 76.
debates 29
Segn el Banco de la Repblica, la inversin extranjera
directa (ied) a septiembre de 2015 est distribuida as:
39% dirigida a petrleo, minas y canteras; le siguen
las manufacturas con el 20%; comercio y hoteles con
el 16%, y los servicios financieros con el 15%. Esto quiere
decir que, en efecto, los inversionistas internacionales s
estn dirigiendo el grueso de su inversin hacia los ne-
gocios minero-energticos. No obstante, esta inversin
an no se refleja en el pib, pues el sector de minas y
canteras solo aporta el 9,8%. Es ese 9,8% el que el plan
minero pretende incrementar.4 Y ser difcil que sea un fac-
tor determinante durante el 2016 con los bajos precios del
petrleo en el mercado internacional.
El tercer y ltimo gran objetivo del plan es ms bien
una condicin de posibilidad de los dos anteriores: 3.o
Optimizar los procesos de soporte que la institucionali-
dad minera requiere para satisfacer las propuestas de
valor que estructure para los diferentes segmentos
de clientes5. El plan diferencia cuatro segmentos de
clientes y ha diseado una estrategia para cada uno.
Ms adelante los analizaremos.
Como podemos notar, en ninguno de los tres
objetivos del plan minero existe vinculacin directa
entre ciudadanos y plan minero, o, para hablar en
los trminos estatales, entre crecimiento econ-
mico y desarrollo social. Es decir, los objetivos del
plan no tienen un para qu nacional diferente al
aumento de la renta. En este sentido, podemos
recordar los anlisis de Arturo Escobar sobre el
desarrollo; segn el autor, la forma mgica en
que funcionan los indicadores, hace suponer
que los nmeros, por s mismos, son una
transformacin de la realidad materialmente
objetivable.6 Pero ya sabemos que no. Por
4
dane, Cuentasnacionales departamentales Re-
sultados pib departamental 2014- preliminar
base 2005 (Bogot: DANE, 2015).
5
upmd, Colombia pas minero, 76.
6
Arturo Escobar, La invencin del Tercer
Mundo: construccin y deconstruccin del
desarrollo (Bogot: Editorial Norma, 1998).
Arturo Escobar, Una minga para el posde-
sarrollo, Signo y pensamiento 30, n. o 58
(2011): 278-28
 ejemplo, el departamento de la Guajira, que ha sido
el proveedor nacional de carbn por ms de cuarenta
aos, a 2016 no tiene garantizado siquiera el acceso
domiciliario al agua potable. Es decir, como si al au-
mentar el pib del pas pudisemos asegurar un aumento de
las garantas sociales, culturales, polticas, ambientales y
de vida de la totalidad de los colombianos. Algunos eco-
nomistas han sealado que el pas desarrolla mltiples
planes de inversin, pero nunca ha hecho planeacin
social. Sin embargo, en el aumento del pib es donde cobran
sentido los minerales estratgicos, pues en ellos se basa la
poltica. En ese orden, el gobierno espera que el aumento
de la renta se obtenga, primero, por la duplicacin de la
produccin anual de carbn, y, segundo, por la cuadru-
plicacin de la produccin de metales preciosos. El ser-
vicio geolgico colombiano seleccion once minerales
estratgicos: oro, platino, cobre, minerales de fosfatos,
minerales de potasio, minerales de magnesio, carbn
metalrgico y trmico, uranio, hierro y coltn.
Ahora, sobre esta base, sabemos cmo se eligen
en la actualidad los posibles clientes, y entendemos
por qu el afn de entregar ttulos mineros. Del
mismo modo, se entiende el porqu del aumento
sobre la ilegalidad de las extracciones tradicionales
de oro, en especial de familias pobres en Choc,
Cauca y Antioquia. Y creo que es all en donde
debe iniciar cualquier anlisis sobre la contami-
nacin por mercurio de los ros y la presencia de
dragas extractoras patrocinadas y administradas
por las bacrim (bandas criminales emergen-
tes). Al respecto, cabe sealar que la diferen-
cia entre minera legal e ilegal en el pas no
est determinada por la forma o mecanismo
de extraccin o por la apropiacin y usufruc-
to del suelo, sino por la tenencia o no de
ttulos mineros. Es por esta normatividad
que a los pequeos mineros tradicionales
se les considera como ilegales, pues no
tienen la capacidad de tramitar un ttulo
que avale su oficio y, en cambio, quedan
vulnerables frente al accionar criminal de
las bandas que dominan el negocio en
regiones como Antioquia, Choc o Cauca. Ante la falta de atencin
del ejecutivo a esta situacin, la Corte Constitucional ha visitado di-
ferentes regiones para verificar las formas desiguales en que opera
el negocio minero y los daos ambientales y la inseguridad para la
vida (por salud y violencia) de los ciudadanos.
Adicionalmente, el Plan Minero proyecta convertir a Colom-
bia en uno de los tres principales destinos latinoamericanos de
la inversin privada, interna y externa, destinada a exploracin
minera, esto es, competir directamente con Argentina, Bolivia y
Per por el tercer lugar en la produccin (por debajo de Brasil y
Chile). Este objetivo, ms bien teleolgico que real, requiere, no
obstante, equilibrar otras variables. Se debe, pues, como el mismo
plan seala, incrementar la extensin del rea contratada para
exploracin geolgica-minera7. No deja de ser un poco ilusorio
que el objetivo de un plan nacional sea tener ms inversionistas
extranjeros, pero que no se diga en concreto para qu. En concre-
to esto se logra ofreciendo suficientes facilidades para la obtencin
de ttulos mineros: bajos impuestos, flexibilidad laboral o, lo que
es lo mismo, contratos de concesin (por supuesto, no a los pe-
queos productores).
En la actualidad, los ttulos mineros o concesiones en Colom-
bia se hacen a treinta aos prorrogables por otros treinta y se ad-
judican bajo el principio de primeros en el tiempo, primeros en el
derecho. Por ejemplo, si una empresa internacional ha explotado
un lote desde 2002, en 2032 ser esa misma empresa la que gane
el privilegio de continuar otros treinta aos la explotacin. Pero si,
en 2030, se consolida una empresa colombiana, esta no podr
entrar, en igualdad de condiciones, a solicitar la explotacin de
la mina que tenemos como ejemplo en 2032, porque la primera
en el tiempo es la empresa extranjera que ya lleva treinta aos
usufructundola.
El principio de primero en el tiempo, primero en el derecho
significa sobre todo que no se hace un estudio de oferentes, es de-
cir, los ttulos no se adjudican en formas de licitaciones o concursos
de mritos. Para la lgica de este principio no existen dos o tres in-
teresados en un mismo ttulo, porque el que primero radica la peti-
cin, es de inmediato su poseedor si cumple los requisitos exigidos
en la ley. Si dos cumplen los requisitos, gana el que llegue primero.
Es una carrera contra el reloj. El principio de competencia no cuenta
en este caso. Segn algunos funcionarios de la anm el problema de
upmd, Colombia pas minero, 78.
7
Amazonas 30
no debera ocurrir, pues el ttulo minero, como todo t-
el estado invierta en los estudios geolgicos que le den
certezas sobre la localizacin de minerales para ofertar
la entrega de ttulos mineros no est en el principio, sino en que
estos, en tanto funcionan como ttulos valor, pueden ser cedidos
libremente, lo que, en el futuro, puede significar la concentracin
o monopolizacin de zonas mineras. Por tanto, la diferencia entre
minera legal e ilegal no parece ir al corazn del problema de la
explotacin de minerales por parte de las bacrim con el trabajo
fsico de mineros tradicionales. En este caso, los ms afectados son
los mineros tradicionales que teniendo ttulo, no tienen la misma
capacidad explotadora de una multinacional, quedando, entonces,
abierta la posibilidad de que ellos los cedan, ahora s, al mejor pos-
tor. Adems, por una poltica que la anm considera protectora, los
ttulos no se entregan de forma colectiva, no se promueve que una
cooperativa o un cabildo, por ejemplo, sea poseedor de un ttulo,
sino personas naturales. Lo que el Plan propone es que varios po-
seedores individuales, mineros tradicionales, se organicen en torno
a la extraccin o venta, y no a la propiedad del ttulo.
debates 31
El otro factor indispensable para lograr cuadrupli-
car la produccin de metales preciosos es el conoci-
miento geolgico y este, en la actualidad, es escaso; el
plan habla de misiones de estudio a diferentes zonas
del pas (misiones de exploracin como en la Conquista)
para que los inversionistas extranjeros tengan elementos
tcnicos para solicitar ttulos mineros. En realidad, esto
tulo valor, se negocia a riesgo; en este caso, las labores
de exploracin le darn la certeza al minero de las posibi-
lidades de explotacin; mientras los pequeos mineros y
barequeros deben someterse al azar, el plan propone que
esas zonas mineras en el mercado de ttulos mineros
a grandes empresas internacionales. Varios gelogos y
ambientalistas colombianos han sealado en diferentes
eventos pblicos que el territorio del pas no tiene can-
tidades abundantes concentradas de ningn mineral
(incluido el petrleo) y que las reservas de petrleo
y carbn no exceden los 60 aos. As que la lgica
del Plan, al desafiar esta condicin, necesariamente
invita a proliferacin de exploraciones en todo el te-
rritorio. De forma coloquial: abrir huecos por todas
partes para ver en dnde se puede sacar algo. A
la fecha, el rea que suman los ttulos entregados
asciende veintids millones de hectreas, pero
no olvidemos que se pretende cuadriplicar la
produccin a 2019. Y atraer ms inversionistas
para esos minerales estratgicos sobre los que
an no hay zonas delimitadas de explotacin.
Respecto a quin puede ser un minero,
el plan clasific a los posibles clientes de
minerales en cuatro segmentos:
Segmento uno.- Corresponde a mineros de
tradicin, entroncados culturalmente con
labores mineras circunscritas a mbitos de
dimensin local o regional. Generalmen-
te no las consideran como un negocio,
sino como una actividad de sustento
y en consecuencia sus niveles de pro-

ductividad son bajos. El impacto de su labor es ms social
que econmico.
Segmento dos.- Las empresas mineras emergentes, caracte-
rizadas por estar estructuradas para crecer y por encontrarse
encadenadas o integradas verticalmente con procesos de trans-
formacin y de agregacin de valor al producto minero.
Segmento tres.- Comprende empresas con alta capacidad de
inversin y excelente conocimiento del riesgo exploratorio,
negocio que manejan mejor los procesos de explotacin y be-
neficio minero, los cuales suelen transferir total o parcialmente a
empresas especializadas en ese tipo de actividades. Por estas ca-
ractersticas se pueden calificar como agentes aceleradores del
desarrollo minero.
Segmento cuatro.- Las grandes empresas mineras, que operan
las mayores minas del mundo y poseen porciones significativas
del mercado de uno o varios productos mineros.8
Bajo este esquema se han diseado cuatro agen-
das diferentes. Para el primer segmento, en tanto su
carcter social, se espera, primero, su tecnificacin
y, segundo, la oferta de servicios asistenciales, me-
diados por las agencias multilaterales y las ong de
desarrollo. Para los segmentos tres y cuatro est
pensado la totalidad del plan; por ejemplo, el do-
cumento que he estado analizando aqu y que se
puede consultar en Internet est redactado en es-
paol e ingls y se presenta en dos columnas, de
tal forma que se muestra como una traduccin
simultnea (vase figura 1).
Caminos de resistencia
Los dos antecedentes ms conocidos de re-
sistencia frente al modelo extractivista son las
movilizaciones tnicas. En la dcada de los
noventa, embera-katios, de Tierralta (Crdo-
ba) y uwas, de Boyac, desplegaron estrate-
gias colectivas, de medios y judiciales para
impedir proyectos energticos en sus terri-
torios. Los uwa pretendan expulsar a la
8
upmd, Colombia pas minero, 84 (el nfasis es
del autor).
Figura 1. Facsmil de parte de la pgina 67. Fuente: upmd (2006).
empresa inglesa oxy (Occidental Petroleum Company) e impedir
la extraccin del hidrocarburo. Por su parte, los embera esperaban
impedir la construccin de la represa hidroelctrica Urr I. En la
actualidad, ambos colectivos continan amenazados y arrincona-
dos por las mismas propuestas. Ambos procesos avanzaron. La
represa se construy y, en medio del proceso, la Corte Constitucio-
nal sentenci la obligatoriedad de adelantar una consulta previa.
Como las obras civiles de desviacin del ro Sin y de construccin
ya se haban iniciado, en realidad, se consult sobre el llenado y
operacin de la represa. En ese momento se determinaron 105
impactos socio-ambientales negativos. Los afectados no eran sola-
mente los embera, sino los pescadores de los ocho municipios por
donde corre el ro Sin. No obstante, los embera contaban con el
derecho a la consulta previa, libre e informada.
Los dos casos, el uwa y el embera, fueron a la Corte Cons-
titucional por acciones de tutela ante la violacin al derecho a la
consulta previa, libre e informada, y son a la fecha el principal
referente del estado para trazar los protocolos de consulta y evi-
tar cometer los mismos errores. Despus de que el Ministerio de
Ambiente fue ms de diez veces como acusado a la Corte, las
diferentes entidades del estado han cambiado de estrategia y nun-
ca ms han negado el derecho a la consulta. Claro que ahora se
le ha descargado esa responsabilidad en un rgano ejecutivo lla-
mado la Agencia Nacional de Licencias Ambientales. Un requisito
fundamental para otorgar la licencia ambiental a un proyecto de
desarrollo es el certificado de protocolizacin de consulta previa.
Lo que no quiere decir que las condiciones de la consulta se den y
que, en todos los casos que amerita consulta, se realice, solo que
las entidades por s mismas no han vuelto a negarse y dejan el tra-
Amazonas 32
En la actualidad, los ttulos mineros o concesiones en Colombia se hacen a treinta aos
prorrogables por otros treinta y se adjudican bajo el principio de primeros en el
tiempo, primeros en el derecho.
bajo de esquivar la accin al Ministerio del Interior o a la anla. Este
es un antecedente importante, ya que la consulta como institucin
ha cobrado un lugar dentro de la dinmica del licenciamiento am-
biental en el pas.
Pero a la vez, han ocurrido dos procesos alternos, la consulta
se ha convertido, por un lado, en un paso dentro de un largo
procedimiento que siempre est mediado por diferentes meca-
nismos del capital (contratos, prestaciones de servicios, asesoras,
consultoras, expertos) y, por otro, sus principales actores cobran
relevancia poltica y procedimental. As que la consulta previa tiene
la posibilidad de seguir consolidndose como un mecanismo de
resistencia y relevancia poltica de los colectivos tnicos o puede
consolidarse como una accin de favores personales que facilita la
emisin de licencias.
Uno de los temas que mayor debate ha suscitado el Plan
Nacional de Desarrollo es el proceso de despojo de la soberana
gubernamental regional y local, pues, bajo el esquema de que
el subsuelo es del estado (o la nacin), los gobiernos nacionales
consideran que los planes de desarrollo regionales deben supedi-
tarse al plan nacional y, en ese mismo orden, los planes de orde-
namiento territorial. En el caso concreto de la minera, la Agencia
Nacional de Minera (anm) cuenta con una divisin que se encarga
de la negocin con los gobiernos locales (alcaldes, gobernadores,
cabildos indgenas, o consejos territoriales). En palabras de sus
protagonistas, la tarea de esta divisin es explicarle al gobierno
local por qu debe acceder a la minera en su territorio.
La Constitucin Poltica de 1991 dise un mecanismo de
participacin poltica llamado la consulta popular. Este mecanismo
consiste en la pregunta directa a los ciudadanos sobre un tema con-
creto, por ejemplo, si se desea o no construir un relleno sanitario en
su municipio. La causa de la polmica actual consiste en que este
mecanismo est siendo impulsado en los municipios que desean
oponerse a proyectos mineros. En estos casos, la consulta pretende
equipararse al espacio de consulta previa y al veto. Por tanto si se
reproduce con xito este tipo de iniciativa y se obtiene que muchos
municipios no desean entrar en el negocio minero, los objetivos
del plan de desarrollo del actual gobierno no podrn cumplirse.
Este mecanismo requiere de una alta calidad poltica del deba-
debates 33
te interno para que los ciudadanos suficientemente informados
entiendan que son consultados de manera independien-
te y que su decisin es puntual y no tiene que estar en-
troncada con las dinmicas de las elecciones polticas de
municipio. Exactamente lo mismo podramos decir para
la consulta previa. Es decir, este tipo de iniciativa funciona
si el peso poltico de la propuesta no se equipara con el
peso electoral de un partido o movimiento poltico o con
cualquier otro inters particular. Un camino que parece
estar funcionando de forma positiva, si bien lenta, en los
casos de municipios que adelantan consultas populares,
es el deseo de articular una cultura campesina. Es decir,
aparejada a la idea de continuar o retomar la vocacin
agraria se reconoce que el actor principal sea el cam-
pesino. Ms o menos la cuestin es que los actuales
habitantes de los sectores rurales del pas deseen
continuar siendo campesinos y nombrados como
tales y dedicarse a actividades agrcolas. El sentido
de cultura campesina es, por supuesto, diferente
al del obrero del campo de las agroindustrias. En
este caso, el peso poltico de las consultas tiene
una base cultural y ambiental antes que electoral
o privada.
Este modelo de consulta que hace girar el
debate en torno a la poltica cultural ya ha mos-
trado su xito como mecanismo de articulacin
de indgenas y afrodescendientes desde 1991.
La idea de que la cohesin cultural permite
la consolidacin de colectivos fue la base de
los procesos de etnizacin, en el pas y en
toda Amrica Latina, y gracias a ellos se han
diseado nuevos derechos sociales, econ-
micos y culturales como la consulta previa.
En el ao 2013, el gobierno nacional
determin que las licencias ambientales
estaban demorando los procesos de
exploracin y, en general, el desarrollo
de todos los pines, por eso, propuso el
 modelo de licencias ambientales exprs. En la prctica,
se trat de identificar dnde estaba la traba de los pro-
cesos de licencia y se determin que eran las consultas
previas, porque a las comunidades les toma casi un ao
tomar decisiones para sentarse a la mesa a negociar. Pero
las consultas son todo, menos un espacio para soar, es
decir, se deben mantener, se deben refinar y se debe es-
tar preparado para acceder a ese derecho, pero hay que
tener claridad de que su alcance es limitado. La consulta
no es un espacio de dilogo equitativo, porque los intereses
en cada lado de la mesa pueden llegar a ser totalmente
dispares.
En 2015 tuve la oportunidad de conversar con varios
lderes de los embera-katio que estuvieron en el proce-
so de Urra I en 1996 y me comentaron dos cosas que
me dejaron pensando respecto a qu esperar de una
consulta. Los embera estn temerosos de que se cons-
truyan nuevas represas en la zona y con el hecho de
que ellos no sean consultados. Pero la discusin iba
mucho ms all:
Por ahora ah est quieto [el proyecto de construccio-
nes de represas por una demanda del Consejo de Estado]
segn lo que entendemos, segn lo que nos informan.
Pero nosotros tambin como dolientes lo sentimos, o
sea, lo que va suceder. Eso ac en el futuro si llegase a
construirse eso. O sea qu medios podemos usar para
hacer saber que no estamos de acuerdo con esas
construcciones, que eso nos trae muchos problemas.
Va acabar nuestro pueblo. Entonces queremos como
hacerlo, como un seguimiento tambin desde no-
sotros, manifestando que no estamos de acuerdo.9
Las palabras del nok (gobernador del
cabildo) son bastante dicientes, las consul-
tas no son espacios para decir no. Antes he
planteado que los embera se manifestaron
contra la represa Urr I, lo que significa,
entre muchas otras cosas, que claramente
se oponen a las represas, pero saben que
9
Comunicacin personal mayo de 2015.
no han sido escuchados. Decir no es un problema fundamental
de las consultas, pues ante la imposibilidad del no se piensa que
se debe ceder a las negociaciones. O dicho de otra manera, a
los pagos y compensaciones por los daos que materialmente no
pueden ser reparados. As que las comunidades consideran que
ante la imposibilidad del no siempre es mejor la negociacin.
En realidad las consultas, por su lugar poltico nacional y eco-
nmico internacional, son espacios de altsimo riesgo poltico or-
ganizativo. Si uno repasa la lgica de accin de los procesos de
consulta previa, incluso en sus inicios de los aos noventa, hay
una tendencia repetitiva en el accionar de las empresas, sean p-
blicas o privadas, consistente en suponer que la consulta es una
negociacin de prebendas o compensaciones. Cuando miembros
de las comunidades tnicas ceden a esta lgica, se despliega una
suerte de mecanismos perversos, por una parte prima, como es
obvio, el inters particular de los representantes tnicos. La expre-
sin del inters individual (por ejemplo, un curaca o gobernador
que prefiere ganar unos pesos de forma individual), aunque el
representante seducido no tenga suficiente peso poltico interno
significa el camino para desarticular las organizaciones. Adems
del descrdito poltico con que empiezan a leer los funcionarios
pblicos y los profesionales de los proyectos a las comunidades
implicadas, los negociadores aprovechan esta oportunidad para
ofrecer bienes o servicios personales o colectivos que no deberan
ser objeto de negociacin. Son ya varias las organizaciones que se
sentaron en la consulta como una y, al terminar la negociacin,
eran dos o tres organizaciones enfrentadas entre s.
Esta miopa poltica no tiene presente que los daos sociales,
polticos y ambientales de los proyectos son mitigables porque
son inevitables y son irreparables. A corto y largo plazo, eso sig-
nifica que las organizaciones se fragmentan y que, siempre, sin
excepcin, los costos de vida y salud y acceso a una vida confor-
table se ven diezmados para la totalidad del grupo. Las empresas
hbilmente ofrecen posibilidades de negociacin fragmentada;
por ejemplo, si es una asociacin de cabildos, proponen negociar
por cabildo lo que termina lapidando la fortaleza de pertenecer a
una organizacin que por su carcter de no gobierno tendra otras
posibilidades de enfrentar las negociaciones. Por supuesto, buena
parte de este proceso se debe a que los proyectos son consultados
casi en su etapa final, y solo queda dar inicio a las obras u ope-
raciones. Adems es claro que la consulta no puede arrojar como
resultado un no definitivo. O eso al menos en la forma en que se
Amazonas 34
ha establecido porque en la prctica hay experiencias exitosas que
lo han logrado.
Lo cierto es que, muchas veces, no se sabe qu es lo que se
est jugando, en concreto, en una consulta. Me explico, a veces la
informacin previa no es suficiente, por ejemplo, cuando se con-
sulta sobre la construccin de una carretera, pero la finalidad de
la carretera es, a corto plazo, dar acceso a la entrada de dragas.
En estos casos, se debe tener claro qu se negocia. Vuelvo con el
caso embera para traer al relato ese otro comentario de los lderes
embera que me permite adelantar esta reflexin. Ruperto Cabrera,
un lder ya mayor y que era joven en la consulta de Urra I, deca:
[] por lo menos, era que el impacto en lo anterior no conocamos
qu era el impacto?, pero el da de hoy ya conocemos qu es un im- del estado se niega a satisfacer.
pacto. Un impacto en anterior decan, cuando nosotros escuchbamos
que el impacto que traa la empresa Urr pensbamos que era una
cosa sencilla; pero al conocer que eso no es sencillo, sino que el im-
pacto trae la entrada de los ejrcitos, la entrada de los paramilitares,
la entrada de los guerrilleros, el reclutamiento de indgenas. Afecta el
territorio o afecta el ambiente del pueblo Embera, eso es lo que trae
la palabra que le dicen el impacto, as, y es como la continuidad, el
pueblo Embera nunca deja de hacer hijos, de crear familias, al igual el
impacto es continuo, entre ms das, se empeora ms. 10
Las palabras de Ruperto son extremadamente complejas, de
ellas infiero, como primera conclusin, que las condiciones para
las consultas, a saber, previas e informadas, no son posibles ni
siquiera con voluntad poltica y honestidad tcnica. Es imposible
medir de antemano un impacto ambiental, es imposible que los
grupos de personas que han mantenido relaciones de cierta ar-
mona ambiental puedan dimensionar o si quiera imaginar qu
es, por ejemplo, un espejo de agua. Durante esta conversacin, los
embera nos contaban que los ms viejos no creyeron lo que les
anunciaron de la represa porque no lograban concebir la idea de
que los hombres pudieran mover el ro. Si no se est en la misma
dimensin lgico-imaginaria cmo se puede plantear el dilogo.
Sobra decir que el problema no es cultural, tampoco un habitante
de la ciudad lograra imaginar que es represar 10 km2 de agua o
entender qu es y cmo funciona el fracking. Pero aun las pala-
bras de Ruperto tejen de forma casi indistinguible lo ambiental
Comunicacin personal mayo de 2015.
10
debates 35
con las dinmicas locales del conflicto armado. A sa-
biendas de que un impacto no impacta lo que miden
los estudios de impacto ambiental, cul es la certeza
de que se negocie sobre la reparacin de la negatividad
de un impacto?
Considero que las empresas y los funcionarios pbli-
cos saben bien esto que acabo de plantear y es por esto
que insisten en ofrecer informacin desinformante, esto
es, estudios tcnicos que no pueden ser decodificados.
Es por esto que ofrecen, incluso desde el inicio, bienes o
servicios que se obtienen con algn grado de facilidad y
es por esto que se delega lo ms difcil a las ong para que
mitiguen desde el asistencialismo lo que la inoperancia
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