manera respetuosa, mediante un acuerdo satisfactorio y justo para

ambas partes.5

1.6. DEFINICIN PROPUESTA

La conciliacin contencioso administrativa es un mecanismo

alternativo de resolucin de conflictos, a travs del cual las partes,
una de ellas una persona jurdica de derecho pblico, dirimen un
conflicto de contenido patrimonial existente, siendo la otra una
persona natural o jurdica -de derecho privado o pblico-, con la
colaboracin de un tercero, objetivo e imparcial, quien propone
frmulas de arreglo e impulsa las planteadas por las partes, con el fin
de llegar a un acuerdo.

1.7. ASPECTO NORMATIVO

La conciliacin contencioso administrativa est regulada en la Ley 23

de 1991, la Ley 446 de 1998, el decreto 1818 de 1998, la Ley 640 y 678
de 2001.

De otra parte, el artculo 73 de la Ley 80 de 1993 dispone que, podr

pactarse acudir a los centros de conciliacin y arbitramento
institucional de las asociaciones profesionales, gremiales y de las
cmaras de comercio para que diriman las controversias surgidas del
contrato.

5
ACADEMIA FORO JUSTICIA, abc de la Conciliacin, Ao 2, nmero 7, separata bimestral, Edit.
Legis, Bogot, enero de 2000.

12
Cabe resaltar el hecho de que las conciliaciones reguladas en la Ley
23 de 1991 y en la Ley 80 de 1993 son diferentes. Al respecto, la
doctrina ha sostenido que, si se cita esta norma de la Ley 80 es con el
nimo de mostrar que ella plantea un esquema antagnico al de la
conciliacin reglada por la Ley 23 y normas concordantes. En efecto,
tanto por el lugar donde se realiza el acuerdo conciliatorio como por
los efectos y requisitos del mismo, la ley 80 se distancia de la ley 23. Por
el lugar, puesto que en materia contractual existe la posibilidad de
acudirse a los sitios sealados por el mencionado artculo 73. Por los
efectos y requisitos, porque la Ley 80 no tiene el efecto de cosa
juzgada jurisdiccional que s tiene la Ley 23 y, porque supone sta un
trmite que aqulla no tiene.6

La conciliacin prejudicial en materia contencioso administrativa es

procedente en los conflictos que se ventilan por la accin de nulidad
y restablecimiento del derecho, la accin de reparacin directa y la
accin contractual. En efecto, el artculo 56 del Decreto 1818 de 1998
establece que:

Podrn conciliar, total o parcialmente, en las etapas prejudicial

o judicial, las personas jurdicas de derecho pblico, a travs de
sus representantes legales o por conducto de apoderado, sobre
conflictos de carcter particular y contenido econmico de
que conozca o pueda conocer la jurisdiccin de lo
Contencioso Administrativo a travs de las acciones previstas en
los artculos 85, 86 y 87 del Cdigo Contencioso Administrativo.

Adems de lo anterior, cabe advertir que, de acuerdo con lo

dispuesto en el artculo 37 de la Ley 640 de 2001, para poder ejercer

6
HENAO PREZ, Juan Carlos. La Conciliacin en el derecho Administrativo. Ministerio de Justicia y
del derecho. Programa para la Modernizacin de la Administracin de Justicia. FES - AID. Bogot,

13
ante la jurisdiccin de lo contencioso administrativo las acciones
mencionadas anteriormente, es decir, la accin de nulidad y
restablecimiento del derecho, la accin de reparacin directa y la
accin contractual, es necesario -como requisito de procedibilidad-
haber formulado solicitud de conciliacin extrajudicial. En efecto, el
citado artculo dispone que:

Antes de incoar cualquiera de las acciones previstas en los

artculos 85, 86 y 87 del Cdigo Contencioso Administrativo, las
partes, individual o conjuntamente, debern formular solicitud
de conciliacin extrajudicial, si el asunto de que se trate es
conciliable. La solicitud se acompaar de la copia de la
peticin de conciliacin enviada a la entidad o al particular,
segn el caso, y de las pruebas que fundamenten las
pretensiones.
Pargrafo 1. Este requisito no se exigir para el ejercicio de la
accin de repeticin.
Pargrafo 2. Cuando se exija cumplir el requisito de
procedibilidad en materia de lo contencioso administrativo, si el
acuerdo conciliatorio es improbado por el juez o Magistrado, el
trmino de caducidad suspendido por la presentacin de la
solicitud de conciliacin se reanudar a partir del da siguiente
hbil al de la ejecutoria de la providencia correspondiente.

En lo relacionado con las acciones de nulidad simple y electoral,

contenidas en los artculos 84 y 227 del Cdigo Contencioso
Administrativo respectivamente, no es admisible la figura de la
conciliacin ya que dichas acciones no suponen conflictos de
carcter particular y contenido patrimonial.

Tampoco son conciliables los asuntos o materias de carcter

tributario. Al respecto, el Consejo de Estado ha dicho que:

1996..

14
 (...) Un anlisis sano y desprevenido del artculo 59 de la Ley 23
de 1991 nos conduce a una respuesta inmediata, es decir a que
no procede la conciliacin tratndose de tributos. Con
posterioridad se expidi el Decreto 2651 de 1991 con vigencia a
partir del 10 de enero de 1992 y que regula la conciliacin en
materia contenciosa en los trminos que contiene su artculo
6o., del cual se concluye que se ha previsto el arreglo de la litis
por mutuo acuerdo para controversias de naturaleza
contractual o extracontractual y por ende estn excluidos los
impuestos (...) 7.

Ahora bien, el artculo 23 de la Ley 640 de 2001 dispona que las

conciliaciones extrajudiciales en materia de lo contencioso
administrativo slo podan ser adelantadas ante los Agentes del
Ministerio Pblico asignados a esta jurisdiccin y ante los conciliadores
de los centros de conciliacin autorizados para conciliar en esta
materia. Sin embargo, la Corte Constitucional,8 mediante sentencia
C-893 de 2001, declar inexequible la expresin ...y ante los
conciliadores de los centros de conciliacin autorizados para conciliar
en esta materia, contenida en el artculo 23 de la Ley 640 de 2001,
razn por la cual las conciliaciones extrajudiciales solamente podrn
adelantarse ante el Ministerio Pblico asignados a la jurisdiccin
contencioso administrativa.

Igualmente, la Corte Constitucional declar inexequible la totalidad

del artculo 12 de la Ley 640 de 2001 el cual dispona que:

7
Consejo de Estado. Auto del 2 de octubre de 1992. Rad. 4259. C.P: Guillermo Chahin Lizcano.
8
Corte Constitucional, Sentencia C893 del 22 de agosto de 2001, M.P.: Clara Ins Vargas Hernndez,
Exp. D-3399.

15
 El Gobierno Nacional expedir el reglamento mediante el cual
se determinen los requisitos que debern cumplir los centros
para que puedan conciliar en materia de lo contencioso
administrativo.

Las actas que contengan los acuerdos conciliatorios extrajudiciales

en materia contencioso administrativa debern, segn el artculo 24
de la mencionada ley, remitirse dentro de los tres das siguientes al de
su celebracin, al juez competente para conocer de la respectiva
accin para que la apruebe o no. El auto que apruebe la conciliacin
no ser consultable.

Se debe tener en cuenta que, de acuerdo con lo ordenado en el

artculo 81 de la Ley 446 de 1998 que modific el artculo 61 de la Ley
23 de 1991, y en el pargrafo 2o. del artculo 63 del Decreto 1818 de
1998, no habr lugar a conciliacin cuando la correspondiente
accin haya caducado. Es claro que cuando han transcurrido ms
de dos aos en las acciones contractuales o de reparacin directa, o
ms de cuatro meses en la accin de nulidad y restablecimiento del
derecho, no procede la conciliacin, y en caso de que sta se realice
el juez administrativo debe declararla ilegal.

El artculo 21 de la ley 640 de 2001 consagra que la presentacin de

la solicitud de conciliacin extrajudicial en derecho ante el
conciliador suspende el trmino de prescripcin o de caducidad
(...).

16
Igualmente, es necesario resaltar que la conciliacin suspende los
trminos de la va gubernativa y de la caducidad de la accin en 60
das. En efecto, el artculo 61 de la ley 23 de 1991 dispone que:

Durante el trmino de la va gubernativa, el trmite de la

conciliacin suspender el de aqulla durante un plazo que no
exceder de sesenta (60) das. Cuando no fuere procedente la
va gubernativa o estuviere agotada, el procedimiento
conciliatorio suspender el trmino de caducidad de la
respectiva accin por un plazo no mayor de sesenta (60) das.

Al respecto, el Consejo de Estado sostuvo que los sesenta das se

computarn como hbiles, y una vez terminada la conciliacin,
utilizado o no el trmino, se reanudar el conteo de caducidad de la
respectiva accin.9

Con base en el artculo 59 de la ley 23 de 1991, y el artculo 66 del

Decreto 1818 de 1998, la conciliacin puede ser solicitada por
cualquiera de las partes en conflicto, lo que quiere decir que la propia
administracin puede solicitarla. De acuerdo con el artculo 104 de la
Ley 446 de 1998 y el inciso segundo del artculo 66 del Decreto 1818 de
1998, en segunda instancia la audiencia de conciliacin podr ser
promovida por cualquiera de las partes antes de que se profiera el
fallo

Teniendo en cuenta lo consagrado en el artculo 59 de la Ley 23 de

1991, modificado por el artculo 70 de la Ley 446 de 1998, y el artculo
56 del Decreto 1818 de 1998, la conciliacin est autorizada para

9
Consejo de Estado. Sentencia del 23 de junio de 1994. Seccin Primera. C.P: Miguel Gonzlez
Rodrguez.

17
todas las personas jurdicas de derecho pblico. Cabe advertir que en
caso de que la conciliacin se realice por intermedio de apoderado,
es necesario que la facultad de conciliar quede expresa en el
respectivo poder

2. CARACTERISTICAS DE LA CONCILIACIN CONTENCIOSO

ADMINISTRATIVA

2.1. VENTAJAS

En relacin con la utilidad de la conciliacin como mecanismo para

solucionar los conflictos, la Corte Constitucional dijo que sta:

(...)1)ofrece a las partes involucradas en un conflicto la

posibilidad de llegar a un acuerdo, sin necesidad de acudir a la
va del proceso judicial que implica demora, costos para las
partes y congestin para el aparato judicial; 2) constituye un
mecanismo alternativo de administracin de justicia que se inspira
en el criterio pacifista que debe regir la solucin de los conflictos
en una sociedad; 3) es un instrumento que busca lograr la
descongestin de los despachos judiciales, asegurando la mayor
eficiencia y eficacia de la administracin de justicia, pues stas se
aseguran en mayor medida cuando a la decisin de los jueces
slo se someten las causas que estn en capacidad de resolver
oportunamente y sin dilaciones.() 10

La conciliacin como mecanismo alternativo para resolver

controversias tiene las siguientes ventajas frente a los procesos de

10
Corte Constitucional, Sentencia C-160 del 17 de marzo de 1999, M.P.: Antonio Barrera Carbonell,
Exp. D-2155.

18
carcter judicial, particularmente los que se adelantan ante la
jurisdiccin contencioso administrativa:

2.1.1. AHORRO DE TIEMPO Y DINERO

La conciliacin es un procedimiento ms expedito y econmico. Las

partes solucionan su conflicto rpidamente, evitando la espera de
varios aos para que el juez competente resuelva definitivamente el
conflicto. A manera de ejemplo, un proceso de reparacin directa,
de dos instancias, iniciado ante la jurisdiccin contencioso
administrativa puede durar en promedio siete (7) aos; tres (3) aos en
la primera instancia ante el Tribunal Administrativo y cuatro (4) aos
en la segunda ante el Consejo de Estado.

Adems de lo anterior, la conciliacin brinda tranquilidad a las partes

y reduce la angustia y la carga emocional que implica mantener un
conflicto durante varios aos sin tener certeza de cual va a ser la
decisin judicial.

2.1.2. SATISFACCIN

Las partes que logran llegar a un acuerdo conciliatorio quedan

satisfechas con l, no hay que olvidar que el arreglo proviene de las
partes y son ellas quienes deciden los trminos del acuerdo, a
diferencia de una sentencia judicial donde la solucin es impuesta
por el juez, incluso, coercitivamente.

19
2.1.3. EFECTIVIDAD

El acta de conciliacin que contiene el acuerdo conciliatorio tiene

plena validez desde el punto de vista legal. Con base en el artculo 66
de la Ley 446 de 1998 el acuerdo conciliatorio hace trnsito a cosa
juzgada y el acta de conciliacin presta mrito ejecutivo. En ste
ltimo punto hay que tener muy claro que el acta de conciliacin
prestar mrito ejecutivo siempre y cuando contenga obligaciones
claras, expresas y exigibles.

2.1.4. MAYOR FLEXIBILIDAD

El procedimiento que regula la conciliacin no tiene las formalidades

ni los rigorismos propios de los procesos judiciales, lo cual permite un
amplio margen de discusin y creatividad de las pretensiones
econmicas.

2.2. FASES DE LA CONCILIACIN

La conciliacin tiene diferentes fases o etapas y el conciliador, en

cada una de ellas, deber desplegar toda su actividad con el fin de
lograr que las partes lleguen a un acuerdo conciliatorio benfico para
ambas.

En la primera fase o etapa, denominada apertura de la conciliacin,

el conciliador deber: presentar a las partes, crear un ambiente que

20
facilite la negociacin y el respeto entre ellas, informar a las partes
sobre el proceso de conciliacin y las responsabilidades de las partes
dentro de ste, explicar el propsito y ventajas de la conciliacin y la
duracin del proceso conciliatorio.

El conciliador es la persona imparcial que ayuda a las partes en

conflicto a solucionar sus diferencias proponiendo frmulas de arreglo
e impulsando las que ellas proponen. Su funcin es la de orientar a las
partes para que encuentren una solucin benfica para ambas, toda
vez que no tiene facultad legal para imponer la solucin.

En materia contencioso administrativa, el artculo 23 de la Ley 640 de

2001, dispona que:

Las conciliaciones extrajudiciales en materia de lo contencioso

administrativo slo podrn ser adelantadas ante los Agentes del
Ministerio Pblico asignados a esta jurisdiccin y ante los
conciliadores de los centros de conciliacin autorizados para
conciliar en esta materia.

No obstante lo anterior, la Corte Constitucional declar la

inexequibilidad de la expresin () y ante los conciliadores de los
centros de conciliacin autorizados para conciliar en esta materia.
Con base en lo anterior, la conciliacin extrajudicial, en materia
contencioso administrativa, solo podr ser adelantada ante los
Agentes del Ministerio Pblico asignados a esta jurisdiccin. En
materia de conciliacin contencioso administrativa judicial, es claro
que el juez de esta jurisdiccin actuar como conciliador.

21
De acuerdo con el artculo 8 de la Ley 640 de 1998, son obligaciones
del conciliador: citar a las partes a la respectiva audiencia de
conciliacin, hacer concurrir a quienes, en su criterio, deban hacerlo,
orientar a las partes en conflicto acerca del objeto, alcance y lmites
de la conciliacin, motivar a las partes para que presenten sus
frmulas de arreglo, formular propuestas que solucionen el conflicto,
levantar el acta de la audiencia de conciliacin y registrarla.
El pargrafo de ste artculo seala como deber especfico del
conciliador velar porque no se menoscaben los derechos ciertos e
indiscutibles, as como los derechos mnimos e intransigibles.

Es importante resaltar, como se mencion anteriormente, que la Corte

Constitucional11 declar inexequible el artculo 12 de la ley 640 de
2001, relacionado con los centros de conciliacin autorizados para
conciliar en materia de lo contencioso administrativo.

En la segunda fase o etapa, denominada focalizacin, el conciliador

deber ayudar a las partes a identificar y aclarar sus intereses, y a
reconocer las consecuencias que afrontarn si no llegan a un
acuerdo.

En la tercera fase o etapa, denominada negociacin, deber

recoger y analizar las frmulas de solucin que propongan las partes.

Por ltimo en la cuarta fase o etapa, denominada cierre o conclusin

de la conciliacin, deber redactar el acuerdo logrado de tal

11
Corte Constitucional, Sentencia C-839 del 22 de agosto de 2001, M.P.: Clara Ins Vargas
Hernndez, Exp. D-3399.

22
manera que no aparezcan vencedores ni vencidos y que induzca a
su aceptacin y cumplimiento. En caso de lograrse el acuerdo o si
ste fuere parcial, el conciliador deber levantar un acta sobre los
puntos no conciliados.12

El artculo 1 de la Ley 640 de 2001 seala que el acta del acuerdo

conciliatorio deber contener el lugar, la fecha y la hora de la
audiencia de conciliacin, la identificacin del Conciliador y de las
personas citadas, sealando expresamente las que asistan a la
audiencia, una relacin breve de las pretensiones que han motivado
la conciliacin y el acuerdo al que han llegado las partes en conflicto,
indicando la cuanta, modo, tiempo y lugar de cumplimiento de las
obligaciones pactadas, las cuales debern ser expresas, claras y
exigibles para que el acta pueda prestar mrito ejecutivo.

Las partes recibirn una copia autntica del acta de conciliacin con
la constancia de que se trata de primera copia que presta mrito
ejecutivo.

Es obligacin de las partes acudir a la audiencia de conciliacin

pudiendo ir acompaadas de su apoderado. No obstante lo anterior,
el pargrafo 2 del mencionado artculo permite la celebracin de la
audiencia de conciliacin nicamente con el apoderado de la parte,
siempre y cuando el domicilio de esta ltima quede por fuera del
Circuito Judicial correspondiente al lugar donde se vaya a celebrar la
audiencia de conciliacin o alguna de ellas se encuentre fuera del

12
PONTIFICIA UNIVERSIDAD JAVERIANA, Op. Cit. Pgina 8.

23
territorio nacional.. En todo caso, el apoderado deber estar
debidamente facultado para conciliar.

En materia contencioso administrativa, el pargrafo 3 del

comentado artculo dispone que el trmite conciliatorio, desde la
misma presentacin de la solicitud deber hacerse por medio de
abogado titulado quien deber concurrir, en todo caso, a las
audiencias en que se lleve a cabo la conciliacin.

3. LA CONCILIACIN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA EN PARTICULAR

24
Particularmente, en la conciliacin contencioso administrativa, el
acuerdo conciliatorio debe ser producto de la voluntad de las partes,
precedida de un estudio jurdico completo realizado por la entidad
estatal el cual deber abarcar la normatividad vigente y la
procedencia de la conciliacin, teniendo en cuenta los lineamientos
jurisprudenciales y los anlisis de la doctrina.

Al respecto, el Consejo de Estado ha dicho:

() la posibilidad de disponer de los intereses estatales debe

ajustarse a la solucin jurdica prevista en el ordenamiento
vigente y debe obedecer al principio segn el cual el Estado no
puede reconocer por va de la conciliacin liberalidades. Lo
expuesto significa que la conciliacin en el derecho
administrativo debe estar precedida de un estudio jurdico
comprensivo de las normas jurdicas y de la doctrina y
jurisprudencia aplicables al caso. Segn lo expresa el profesor
Juan Carlos Henao Perz, "El criterio para determinar qu
proceso debe estar o no en la jurisdiccin es su claridad legal.
Es decir, que si jurdicamente la entidad observa que asiste
razn a su contraparte, y que dicha razn es avalada por el
ordenamiento jurdico y por la jurisprudencia, no tiene sentido
provocar un proceso o insistir en l ()"13.

Solo as se garantiza que la voluntad conciliadora de la

administracin, expresada a travs de su representante legal, est
enmarcada dentro del ordenamiento jurdico, pues no hay que
perder de vista que, con el acuerdo conciliatorio en materia
contenciosa administrativa, se est afectando el erario pblico.

13
Consejo de Estado, Seccin Tercera, Auto del 30 de septiembre de 1999, C.P.: Ricardo Hoyos
Duque, Rad. 16251.

25
Es de la esencia de toda conciliacin administrativa que una de las
partes sea la Administracin Pblica, razn por la cual la solucin de
ste tipo de conflictos, que siempre llevar envuelta una pretensin
econmica por satisfacer, afectar el patrimonio pblico. En todo
caso, para la administracin resulta ms conveniente lograr acuerdos
conciliatorios que atender los procesos judiciales, pues las sumas de
dinero sern inferiores a las que estara obligada en caso de ser
condenada por el juez contencioso administrativo.

De otra parte, el particular o la persona jurdica -de derecho privado o

pblico- no tendr que esperar siete (7) u ocho (8) aos para saber si
tiene derecho o no al reconocimiento y pago de una determinada
suma de dinero. La disminucin del valor de la pretensin econmica
se compensa con el pago rpido de la cantidad cierta y
determinada que contiene el acuerdo. No debe olvidarse que la
conciliacin es procedente para dirimir conflictos entre entidades
pblicas. Sobre el particular el Consejo de Estado sostuvo que:

()En curso un proceso de nulidad y restablecimiento del

derecho que vincula a la Nacin -Ministerio de Desarrollo
Econmico- y al distrito turstico, cultural e histrico de Santa
Marta, en relacin con los actos administrativos de extincin de
dominio del inmueble conocido como Pozos Colorados, es
viable que las partes diriman en forma definitiva y mediante
acuerdo sus diferencias, porque se trata de dos entidades de
derecho pblico, cuyo patrimonio tiene esta misma naturaleza.
La conciliacin en este caso concreto es posible por cuanto la
parte demandante puede desistir de la accin de nulidad y
restablecimiento del derecho pues ambas estn en capacidad
de conciliar las consecuencias econmicas que pudieran
derivarse de un fallo judicial; adems el legislador autoriza
dirimir conflictos de carcter particular y contenido econmico
si el asunto especfico tiene lugar entre entidades pblicas

26
 cuyos efectos patrimoniales se entiende que dejan la titularidad
del bien objeto de la controversia, en alguna de ellas. Lo
anterior, en el entendido de que la Seccin Tercera del Consejo
de Estado, segn su criterio, considere que se ha configurado
alguna de las causales previstas en el Cdigo Contencioso
Administrativo, para atender las peticiones de las entidades en
conflicto y resuelva dar curso a la conciliacin() 14

Cada rgano de la administracin del orden nacional,

departamental, distrital, as como los municipios capitales de
departamentos, al igual que entes descentralizados, cuenta con un
Comit de Defensa Judicial y Conciliacin, el cual tiene la funcin de
estudiar y analizar que las frmulas conciliatorias estn enmarcadas
dentro de los parmetros legales.

Igualmente, el Comit tiene competencia para decidir si un conflicto

con pretensiones econmicas es dirimido o no a travs del
mecanismo de la conciliacin. En caso afirmativo, la decisin deber
estar respaldada por jurisprudencia reiterada y valorando cada
situacin de hecho con base en los principios de legalidad, eficiencia,
eficacia, justicia y equidad.

En cambio, desde la ptica del particular, ste puede decidir

libremente acerca de las frmulas conciliatorias que puedan llegar a
afectar su patrimonio.

Uno de los objetivos de la Ley 446 de 1998, en materia de conciliacin

contencioso administrativa, fue precisamente proteger los intereses

14
Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Concepto del 17 de marzo de 2000, C.P.:
Luis Camilo Osorio Isaza, Rad. 1246.

27
del Estado al consagrar en su artculo 73 que el juez administrativo no
podr homologar el acuerdo cuando no se hayan presentado las
pruebas necesarias para ello, sea violatorio de la ley o resulte lesivo
para el patrimonio pblico.

Sobre el particular, el Consejo de Estado en reiteradas oportunidades

ha dicho:

()Sin desconocer la Sala que mediante la figura conciliatoria

prevista en las leyes 23 de 1991 y 446 de 1998, as como en el
decreto 1818 de 1998, se procura una ms rpida y oportuna
solucin de los conflictos, ha de observarse, sin embargo, que
para tales efectos no resulta suficiente el solo querer o voluntad
de conciliar. Ha de existir as mismo capacidad dispositiva junto
con una adecuada y razonable demostracin de los hechos
que, en determinado momento, permitan deducir una alta
probabilidad de que el ente pblico comprometido pudiera ser
sujeto pasivo de una condena generadora de posibles
perjuicios para el patrimonio respectivo o para los intereses de
la comunidad, frente a la cual resulte no solo conveniente, sino
recomendable y necesario que las diferencias existentes se
solucionen a travs de este mecanismo alterno de solucin de
conflictos. Pero no puede olvidarse que tales acuerdos
conciliatorios deben presentarse sobre diferencias debidamente
acreditadas, con elementos probatorios que fcilmente le
permitan al juzgador establecer la realidad del conflicto y la
bondad de la conciliacin, los costos econmicos del mismo y
cul sera su proyeccin frente a los intereses tanto del ente
pblico, como de la misma comunidad. Es por lo anterior que la
Sala no prohja acuerdos conciliatorios como el examinado,
donde lo nico evidente es la generosa actitud del alcalde
municipal de Aipe y el abierto desconocimiento de las normas
legales reguladoras, no solo de la contratacin estatal, sino de
la misma figura conciliatoria().15

15
Consejo de Estado, Seccin Tercera, Auto del 9 de marzo de 2000, C.P.: Germn Rodrguez
Villamizar, Rad. 16758.

28
En tratndose de conflictos donde una de las partes es la
administracin, se pueden conciliar aqullos de carcter econmico
que, por su naturaleza, podran ser resueltos ante la jurisdiccin de lo
contencioso administrativa, mediante las acciones de nulidad y
restablecimiento del derecho, reparacin directa y de controversias
contractuales. En efecto, el Consejo de Estado ha sealado:

()Sern conciliables los conflictos de carcter particular y de

contenido econmico que pueda conocer la jurisdiccin
contenciosa en las acciones de nulidad y restablecimiento del
derecho, reparacin directa y contractuales, reguladas en los
artculos 85, 86 y 87 del C.C.A., a excepcin de los asuntos de
carcter tributario.()16

Antes de la entrada en vigencia de la Ley 446 de 1998, no podan

conciliarse los asuntos que pudiera resolver la jurisdiccin de lo
contencioso administrativa mediante las acciones de nulidad y
restablecimiento del derecho. En esa oportunidad el Consejo de
Estado dijo:

()El Decreto-ley 2651 de 1991 es restrictivo, y slo permite la

conciliacin en los procesos de responsabilidad contractual y
extracontractual. A diferencia de lo que contemplaba el
artculo 59 de la Ley 23 de 1991, el artculo 6 de ste, slo
permite la conciliacin en este tipo de controversias. Su razn
de ser estriba en que las acciones de nulidad y restablecimiento
del derecho tienen como fundamento la infraccin de normas
de derecho pblico que, como tal, no pueden ser objeto de
renuncia, conciliacin o transaccin. La accin contractual es
para resolver las controversias contractuales que son aspectos
directa y exclusivamente relacionados con un contrato

16
Consejo de Estado, Seccin Tercera, Auto del 25 de mayo de 2000, C.P.: Jess Mara Carrillo
Ballesteros, Rad. 17078.

29
 administrativo o privado con clusula de caducidad. La accin
de reparacin directa contempla la responsabilidad
extracontractual del Estado por hechos, omisiones, operaciones
administrativas o la ocupacin; temporal o permanente por
causa de trabajos pblicos, que son en el fondo hechos de
accin o abstencin.
Los actos administrativos mediante los cuales se decrete la
caducidad administrativa, se impongan multas a los contratistas
o modifiquen unilateralmente los contratos, segn el artculo 6
del decreto 2651 de 1991, no pueden ser objeto de conciliacin.
De acuerdo con la mencionada disposicin, slo es posible
conciliar controversias de responsabilidad contractual y
extracontractual que no se refieren a actos
administrativos.() 17

Quedan excluidos los conflictos de naturaleza tributaria y los procesos

ejecutivos en los cuales no se hayan propuesto excepciones de
mrito. En relacin con los primeros, el Consejo de Estado ha sostenido
que:

() El artculo 59 de la Ley 23 de 1991, norma que delimita en

general la aplicacin de la conciliacin en materia contencioso
administrativa precepta en el pargrafo: "No puede haber
conciliacin en los asuntos que versen sobre conflictos de
carcter tributario". Asi mismo el artculo 2 del Decreto 2651 de
1991, sobre descongestin de despachos judiciales consagra la
procedencia de la conciliacin judicial para aquellos procesos
en los que no se haya proferido sentencia de primera o nica
instancia y que versen total o parcialmente sobre cuestiones
susceptibles de transaccin "distintos de los laborales, penales y
contencioso administrativos". A su turno el artculo 6 al regular el
trmite de la solicitud contrae a procedencia de la audiencia
de conciliacin a aquellos procesos en lo contencioso
administrativo en los que se controvierta "la responsabilidad
contractual del Estado", que son las reguladas por los artculos

17
Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Concepto del 2 de marzo de 1992, C.P.: Javier
Paredes Tamayo, Rad. 422.

30
 86 y 87 del C.C.A. Por su parte, el artculo 1 del Decreto 171 de
1993, determina expresamente su improcedencia en relacin
con los procesos derivados de la "accin de nulidad y
restablecimiento del derecho de que trata el artculo 85 del
Cdigo Contencioso administrativo ()".18

No obstante lo anterior, en reciente jurisprudencia el Consejo de

Estado acept la procedencia de la conciliacin en asuntos
tributarios para el reconocimiento de CERTS, al sostener que:

()En el Sub-lite, el asunto planteado no corresponde a un

conflicto tributario, excluido expresamente por la Ley de la
conciliacin. A juicio de la Sala, y sin querer desconocer el
efecto tributario de los Certificados de Reembolso Tributario, se
trata de una accin de carcter particular y de contenido
econmico en ejercicio del artculo 85 del Cdigo Contencioso
Administrativo, que en trminos de la Ley 446 de 1998 si es un
asunto susceptible de conciliacin. En efecto, en el proceso en
cuestin no se discute la determinacin de ningn tributo,
llmese impuesto de renta, a las ventas, de industria y comercio,
entre otros, ni de una tasa ni de una contribucin, fiscal o
parafiscal, como tampoco las sanciones correspondientes ni el
pago de tales obligaciones mediante los Certificados de
reembolso Tributario, CERTS. El debate se centra en establecer si
la sociedad demandada dio o no cumplimiento a los requisitos
sealados para el reconocimiento de los CERTS, los cuales
constituyen, como se dijo anteriormente, al tenor de la Ley 48
de 1983, incentivos a las exportaciones que buscan promover
las exportaciones de bienes y servicios y su diversificacin, y
estimular la industria y los sectores productivos nacionales.()
19

18
Consejo de Estado, Seccin Cuarta, Sentencia del 20 de febrero de 1998, C.P.: Julio Enrique Correa
Restrepo, Rad. 8673.
19
Consejo de Estado, Seccin Cuarta, Auto del 20 de abril de 2001, C.P.: Germn Ayala Mantilla,
Rad. 10635.

31
La figura de la conciliacin trae como resultado favorable para las
entidades pblicas que stas nicamente tengan los procesos
judiciales que indefectiblemente deban tener, y no la cantidad que
hoy da se encuentra en la jurisdiccin contenciosa administrativa.

Los criterios orientadores para determinar cules procesos ameritan

resolverse en la jurisdiccin contenciosa administrativa son la
jurisprudencia y el ordenamiento legal. De esta manera, si despus de
realizarse un estudio jurdico a fondo del caso en concreto, el ente
estatal observa que los argumentos del perjudicado estn
fundamentados en la ley y en los lineamientos jurisprudenciales, no
tendra mayor sentido provocar o insistir en l. De sta manera se evita
la institucin pblica, entre otras cosas, los costos que implica llevar un
proceso judicial.

5. CLASES DE CONCILIACIN

El artculo 3 de la Ley 640 de 2001 establece que la conciliacin

podr ser judicial si se realiza dentro de un proceso judicial, o
extrajudicial, si se realiza antes o por fuera de un proceso judicial.
La conciliacin extrajudicial se denominar en derecho cuando se
realice a travs de los conciliadores de centros de conciliacin o ante

45
autoridades en cumplimiento de funciones conciliatorias; y en
equidad cuando se realice ante conciliadores en equidad .

Sin embargo, debe advertirse que, en tratndose de conciliacin

contencioso administrativa, la conciliacin siempre deber ser en
derecho y solo podr adelantarse ante los Agentes del Ministerio
Pblico.

Lo anterior, por cuanto el artculo 12 de la Ley 640 de 2001, que

autorizaba la conciliacin extrajudicial ante los centros de
conciliacin en materia contencioso administrativa, fue declarado
inexequible por la Corte Constitucional.27

Al respecto, la Corte sostuvo que:

(...)en lo que hace referencia a la orden impartida al Ejecutivo

para que proceda a reglamentar los requisitos de los centros de
conciliacin en materia contencioso administrativa, esta Corte
considera que el artculo 12 bajo anlisis es inconstitucional por
las razones que pasan a explicarse.
Conforme a lo dispuesto en el tercer inciso del artculo 116 de la
Constitucin Poltica, los particulares pueden ser investidos
transitoriamente de la funcin de administrar justicia en la
condicin de conciliadores o en la de rbitros habilitados por las
partes para proferir fallos en derecho o en equidad, en los
trminos que determine la ley, lo cual significa que para la
regulacin de estas materias el Constituyente instituy una
reserva legal dada la trascendencia social que implica el
traslado a los particulares de la funcin pblica de impartir
justicia.
En consecuencia, mal hace el legislador en autorizar al
Gobierno a travs del artculo 12, bajo examen, con el objeto

27
Corte Constitucional, Sentencia del 22 de agosto de 2001, M.P.: Clara Ines Vargas Hernndez, Exp.
D-3399.

46
 de reglamentar los requisitos que debern cumplir los centros de
conciliacin para que puedan conciliar en materia de lo
contencioso administrativo, toda vez que con esta medida est
desconociendo de manera flagrante la competencia
constitucional del Congreso de la Repblica para determinar
estos asuntos.

5.1. CONCILIACIN PREJUDICIAL

El artculo 62 del Decreto 1818 de 1998 (correspondiente al artculo 80

de la Ley 446 de 1998 que modifica el artculo 60 de la Ley 23 de 1991)
establece que antes de incoar cualquiera de las acciones previstas
en los artculos 85, 86 y 87 del Cdigo Contencioso Administrativo, las
partes individual o conjuntamente podrn formular solicitud de
conciliacin prejudicial, al agente del Ministerio Pblico asignado al
juez o corporacin que fuere competente para conocer de aqullas.
La solicitud se acompaar de la copia de la peticin de conciliacin
enviada a la entidad o al particular, segn el caso, y de las pruebas
que fundamenten las pretensiones.

El Consejo de Estado, refirindose a la conciliacin prejudicial, seal

que:

()El objetivo de la audiencia de conciliacin no es legalizar

las negociaciones que la administracin ha realizado sin
ajustarse a los procedimientos sealados en la ley contractual.
No debe esperarse que a travs de este mecanismo la
jurisdiccin imparta su aprobacin, y revista la legalidad de
actuaciones que no se ajustaron a los trmites sealados en la
ley () 28

28
Consejo de Estado, Seccin Tercera, Auto del 1 de marzo de 1996, C.P.: Daniel Surez Hernndez,
Rad. 11485.

47
En lo que hace referencia al trmino de caducidad de la respectiva
accin, el inciso segundo del mismo artculo seala que el trmino de
caducidad no correr desde el recibo de la solicitud en el despacho
del agente del Ministerio Pblico, hasta por un plazo de sesenta (60)
das. Para este efecto el plazo de caducidad se entender
adicionado por el de duracin de la etapa conciliatoria.

En este sentido se pronunci el Consejo de Estado, y sostuvo lo

siguiente:

() Por regla general, la fecha para la iniciacin del conteo de

ese trmino es el del da siguiente al del acaecimiento del
hecho, omisin u operacin administrativa. No obstante lo
anterior, la ley prev que cuando las partes formulen solicitud
de conciliacin prejudicial, el trmino de caducidad no correr
desde la presentacin de la peticin, hasta por un trmino
mximo de sesenta das() 29

El trmite para este tipo de conciliacin lo seala el inciso tercero del

citado artculo al sostener que dentro de los diez (10) das siguientes
al recibo de la solicitud, el agente del Ministerio Pblico, de
encontrarla procedente, citar a los interesados, para que dentro de
los veinte (20) das siguientes a la fecha de la citacin, concurran a la
audiencia de conciliacin el da y la hora que seale. Con todo, sin
perjuicio de lo previsto en esta ley en relacin con los trminos de
caducidad de la accin, las partes podrn pedirle al agente del

29
Consejo de Estado, Seccin Tercera, Auto del 10 de noviembre de 2000, C.P.: Mara Helena
Giraldo Gmez, Rad. 18870.

48
Ministerio Pblico que seale una nueva fecha (artculo 80 de la Ley
446 de 1998 que modifica el artculo 60 de la Ley 23 de 1991).

Por su parte, el artculo 13 de la Ley 678 de 2001, estableci la

conciliacin extrajudicial en los procesos de repeticin. En efecto,
dicha norma establece que las entidades legitimadas para ejercer la
accin de repeticin podrn conciliar extrajudicialmente ante los
agentes del Ministerio Pblico o autoridad administrativa competente,
siempre que no exista proceso judicial. El acuerdo conciliatorio
deber remitirse dentro de los tres das siguientes a su celebracin al
juez o corporacin competente para conocer de la accin judicial
respectiva, con el fin de impartirle su aprobacin o improbacin. El
auto que apruebe el acuerdo conciliatorio no ser consultable.

Cabe anotar que, con base en el artculo 63 del Decreto 1818 de 1998
(correspondiente al artculo 81 de la Ley 446 de 1998 que modific el
artculo 61 de la Ley 23 de 1991), la conciliacin administrativa
prejudicial slo tendr lugar cuando no procediere la va gubernativa
o cuando sta estuviere agotada. Si no fuere posible acuerdo alguno,
el agente del Ministerio Pblico firmar el acta en que se d cuenta
de tales circunstancias, declarar cerrada la etapa prejudicial,
devolver a los interesados la documentacin aportada y registrar
en su despacho la informacin sobre lo ocurrido.

A su turno, el pargrafo 1 del citado artculo dispone que en caso

de que las partes soliciten una nueva audiencia de conciliacin dicha
solicitud deber ser presentada de comn acuerdo y el pargrafo 2

49
concluye diciendo que no habr lugar a conciliacin cuando la
correspondiente accin haya caducado .

Adems de lo anterior, el acuerdo conciliatorio, en tratndose de esta

clase de conciliaciones, deber tener un soporte probatorio suficiente
para respaldar las pretensiones econmicas, de lo contrario el juez
estar en la obligacin de improbarlo.

Con ocasin de un conflicto surgido entre un contratista y el IDU, el

Consejo de Estado seal que:

()En el caso concreto, tal como lo anota el tribunal, las

pruebas que se allegaron al expediente no son suficientes para
sustentar las solicitudes del contratista, como tampoco son
suficientes para fundar el acuerdo al que llegaron las partes,
pues todo el acervo probatorio se reduce a copias de recibos,
de actas y extractos bancarios que no tienen una
correspondencia precisa y clara con las peticiones de la
conciliacin y, mucho menos, acreditan la imputabilidad a la
administracin de los hechos aducidos por el contratista, ni la
relacin de causalidad que pueda haber entre ellos y los
perjuicios reconocidos por el IDU. () 30

Igualmente, al decidir un recurso de apelacin en contra de un auto

que improbaba un acuerdo conciliatorio entre una sociedad y el
departamento de Santander, en reciente jurisprudencia, el Consejo
de Estado31 dijo que:

(...)En tratndose de materias administrativas contenciosas

para las cuales la ley autoriza el uso de este mecanismo, dado
30
Consejo de Estado, Seccin Tercera, Auto del 2 de noviembre de 2000, C.P.: Alier Eduardo
Hernndez Enrquez, Rad. 17674.
31
Consejo de Estado, Auto del 4 de octubre de 2001, C.P.: Alier Eduardo Hernndez Enrquez, Rad.
20809.

50
 el compromiso del patrimonio pblico que les es inherente, la
ley establece exigencias especiales que debe tomar en cuenta
el juez a la hora de decidir sobre su aprobacin; es as como los
requerimientos en cuanto a la prueba y acreditacin de los
derechos reclamados se refiere son an ms rigurosos,
precisamente porque debe existir un grado de certeza pleno en
cuanto a la existencia de los mismos, que justifique la decisin
de las partes de obviar o evitar el adelantamiento de una
contienda judicial.(...)

Por jugar un papel importante dentro de la conciliacin contencioso

administrativa, resulta pertinente mencionar los deberes del
procurador judicial, entre los cuales se destacan los de ejercer sus
buenos oficios con el fin de lograr un acuerdo conciliatorio entre las
partes, facilitar la homologacin del Juez administrativo y velar para
que todo el proceso conciliatorio se amolde al ordenamiento jurdico.

En relacin con la actuacin que debe desarrollar el agente del

Ministerio pblico, el Consejo de Estado sostuvo:

()en materia de conciliacin prejudicial su participacin se

limita a la de actuar en calidad de un tercero imparcial que
cita y aviene a las partes para que lleguen a un acuerdo que
solucione sus diferencias. Un conciliador no puede litigar en
ningn sentido, debe solamente permitir que las partes lleguen
a una verdadera autocomposicin, pues son solo ellas las que
concilian aunque en presencia de un tercero. Aunque la ley 23
de 1991 le haya adscrito la funcin de conciliador a los
funcionarios de la Procuradura General de la Nacin enlas
conciliaciones prejudiciales, no debe entenderse
desnaturalizado su papel en tales actuaciones, por ello la Sala
categricamente afirma que el agente del Ministerio Pblico,
en las diligencias de conciliacin prejudicial, no est legitimado
para interponer recursos contra la providencia que apruebe o

51
 impruebe el acuerdo conciliatorio, pues carece del inters para
recurrir ().32

Entre las limitaciones del agente del Ministerio Pblico esta la de

abstenerse de realizar o practicar directamente las pruebas, porque
stas deben ser aportadas por las partes en conflicto.

Tambin es importante resaltar que la entidad estatal deber guiarse

de acuerdo con las directrices trazadas por su Comit de Defensa
Judicial y Conciliacin, con el fin de considerar frmulas conciliatorias
que no vayan en detrimento del tesoro pblico ni del ordenamiento
jurdico.

En lo que respecta a las pruebas en la conciliacin extrajudicial, el

artculo 25 de la Ley 640 de 2001dispone que durante la audiencia de
conciliacin los interesados podrn aportar las pruebas que
consideren necesarias, stas debern aportarse dentro de los veinte
(20) das calendario siguientes a su solicitud, sin embargo el trmino de
suspensin de la caducidad de la accin no se ampliar. El inciso
tercero del mencionado artculo establece una presuncin segn la
cual si la parte requerida para aportar las pruebas solicitadas deja
precluir la anterior oportunidad, se entender que no se logr el
acuerdo conciliatorio.

La doctrina33 ha resumido el trmite de la conciliacin prejudicial

contencioso administrativa, el cual deber adelantarse ante la
Procuradura, en los siguientes trminos:

32
Consejo de Estado, Seccin Tercera, Auto del 15 de abril 1996, C.P.: Daniel Surez Hernndez,
Rad. 11695.

52
En primer lugar, debe elaborarse una solicitud de conciliacin por
parte del convocante, dicho memorial deber contener la autoridad
a quien va dirigido (Procuradura Judicial ante el Tribunal Contencioso
Administrativo - Reparto); la designacin de las partes, los hechos, las
pretensiones, las pruebas respectivas, las direcciones en donde se
pueden hacer las notificaciones y manifestar bajo la gravedad del
juramento que no se ha presentado otra solicitud de conciliacin o
demanda con base en los mismos hechos.

Igualmente, la persona que convoca a la audiencia deber presentar

la solicitud con sus anexos ante la entidad a la cual convoca y
obtener constancia de recibo. Posteriormente deber presentar la
solicitud con sus anexos en original y copia, con la constancia de
recibo por parte de la entidad convocada, ante la Procuradura
Judicial Administrativa - reparto. Por su parte, la Procuradura Judicial
Administrativa dispondr de diez (10) das para revisar la
documentacin y veinte (20) das para citar a las partes a la
audiencia de conciliacin. Si las partes convocadas no pueden asistir
a la diligencia de conciliacin, debern avisar previamente o dentro
de los tres das siguientes a la fecha de audiencia, al despacho del
procurador judicial. La excusa que se presente por inasistencia debe
estar justificada. Una vez iniciada la audiencia de conciliacin sta
podr realizarse en varias sesiones.

Llegados el da y hora de la audiencia el Procurador judicial reconoce

personera a las partes, concede el uso de la palabra a la parte

33
BERTN RAMREZ, Luis Edison, Op. Cit. Pgina 8.

53
convocante para que exponga los hechos materia del conflicto y las
pretensiones planteadas mediante una frmula conciliatoria.

Luego se le concede el uso de la palabra a la parte convocada para

que indique s acepta o no los hechos, as como la frmula
conciliatoria planteada. En caso de no lograrse un acuerdo entre las
partes, el Procurador Judicial ordenar la devolucin de los
documentos originales a la parte convocante y el archivo de las
copias. Nada impide que ms adelante las partes puedan acudir de
nuevo para conciliar, aunque en este evento ambas partes debern
estar de acuerdo.

En caso de llegarse a un acuerdo conciliatorio, el procurador deber

enviar el acta y la solicitud de conciliacin junto con las pruebas y
anexos al Tribunal Contencioso Administrativo competente para que
una vez sometido a reparto, la Sala de Decisin se pronuncie sobre la
homologacin de sta.

Cabe recordar que si la procuradura encuentra el acuerdo lesivo

para los intereses del Estado o no lo encuentra ajustado a derecho,
deber hacrselo saber a las partes y al juez., aunque es claro que
deber ser ste ltimo quien homologue o no el acuerdo conciliatorio.

Si el acuerdo se ajusta a derecho y no afecta de manera irregular el

patrimonio pblico, la Sala de Decisin del respectivo Tribunal deber
homologarlo, de esta manera el acta har trnsito a cosa juzgada y
prestar mrito ejecutivo, siempre y cuando hayan quedado
obligaciones claras, expresas y exigibles.

54
Contra la providencia que homologa la conciliacin prejudicial,
proceden los recursos de reposicin y apelacin, los cuales podrn ser
ejercidos por el agente del Ministerio Pblico. Por su parte, las partes
tambin podrn interponer dichos recursos.

5.2. CONCILIACIN JUDICIAL

Esta clase de conciliacin se realiza ante el juez contencioso

administrativo. En efecto, el artculo 43 de la Ley 640 de 2001 dispone
que las partes de comn acuerdo podrn solicitar la celebracin de
la audiencia de conciliacin en cualquier etapa de los procesos.
Adems, el juez, de oficio, podr citar a audiencia.

En la respectiva audiencia de conciliacin el juez deber acercar a

las partes para que concilien sus diferencias; en caso de no lograrse,
propondr alguna frmula que estime justa sin que ello signifique
prejuzgamiento. El no cumplir con este deber constituir una falta
disciplinaria que deber ser sancionada de acuerdo con el respectivo
rgimen.

En caso de que las partes lleguen a un acuerdo conciliatorio el juez lo

aprobar, siempre y cuando lo encuentre conforme al ordenamiento
jurdico, mediante su suscripcin en el acta de conciliacin.

Si la conciliacin es total, el juez dictar un auto declarando

terminado el proceso, en caso contrario, el proceso continuar
respecto de la parte no conciliada.

55
Por su parte, el artculo 66 del decreto 1818 de 1998 (correspondiente
al artculo 104 de la Ley 446 de 1998) establece que la audiencia de
conciliacin judicial podr ser solicitada por cualquiera de las partes y
se celebrar una vez vencido el trmino probatorio. Sin embargo, las
partes de comn acuerdo podrn solicitarle al juez su celebracin en
cualquier estado del proceso.

En segunda instancia la audiencia de conciliacin podr ser

promovida por cualquiera de las partes con el fin de que el juez
convoque a una audiencia de conciliacin antes de que se profiera
el fallo.

El aspecto probatorio de la conciliacin judicial est regulado en el

artculo 26 de la Ley 640 de 2001 el cual dispone que en la audiencia
de conciliacin en materia contencioso administrativa, el juez , podr
decretar, de oficio o a peticin del Ministerio Pblico, las pruebas
necesarias con el fin de establecer los presupuestos fcticos y jurdicos
del acuerdo conciliatorio. Dichas pruebas debern practicarse dentro
de los 30 das siguientes a la audiencia de conciliacin.

En relacin con los efectos de la conciliacin contencioso

administrativa, el artculo 67 del Decreto 1818 de 1998
(correspondiente al artculo 105 de la Ley 446 de 1998) dispone que
lo pagado por una entidad pblica como resultado de una
conciliacin debidamente aprobada y aceptada por el servidor o ex
servidor pblico que hubiere sido llamado al proceso, permitir que
aqulla repita total o parcialmente contra ste.

56
A su turno, el inciso segundo de la misma norma, refirindose al
acuerdo total o parcial, dice que la conciliacin aprobada,
producir la terminacin del proceso en lo conciliado por las partes
que la acepten. Si la condicin fuere parcial, el proceso continuar
para dirimir los aspectos no comprendidos en ste. Si el tercero
vinculado no consintiere en lo conciliado, el proceso continuar entre
la entidad pblica y aqul.

En un fallo reciente, el Consejo de Estado sostuvo que conciliar

parcialmente no es aceptar responsabilidad sobre lo no conciliado.

En efecto, dijo el Consejo:

() sera un contrasentido estimar que por haberse producido

un acuerdo conciliatorio parcial, ya sea ste prejudicial o
judicial, la parte demandada haya adquirido una situacin de
desventaja para defender sus intereses y ejercer su derecho de
contradiccin sobre lo no conciliado, bajo el supuesto de que
acept implcitamente las pretensiones de su contradictor. En
conclusin, la conciliacin parcial de las pretensiones de las
partes no puede ser valorada como prueba judicial respecto de
las materias no conciliadas, sino que su alcance jurdico queda
circunscrito a su propia naturaleza y universo de ser un
mecanismo de solucin directo, consensual, racional y
alternativo de conflictos, y no de medio demostrativo de
situaciones fcticas.() 34

La conciliacin judicial, en materia contencioso administrativa,

procede en las acciones de nulidad y restablecimiento del derecho,

34
Consejo de Estado, Seccin Tercera, Sentencia del 2 de marzo de 2000, C.P.: Alier Eduardo
Hernndez Enrquez.

57
de reparacin directa, en la de controversias contractuales, de
repeticin y en las de grupo.

El objetivo de la conciliacin cuando se est frente a una accin de

nulidad y restablecimiento del derecho es obtener el resarcimiento de
perjuicios ocasionados por la decisin de un acto administrativo. La
homologacin hecha por el juez del acuerdo conciliatorio se asimila
a la revocatoria directa del acto administrativo y no a su nulidad, por
que sta deber ser declarada por el juez contencioso administrativo.

Al conciliarse en la accin de reparacin directa, se obtiene la

indemnizacin de perjuicios producto de los daos causados por el
Estado. En este aspecto es importante resaltar que la conciliacin ser
procedente siempre y cuando exista el suficiente material probatorio
que comprometa jurdicamente la responsabilidad de la entidad
estatal, de acuerdo con la normatividad vigente y los lineamientos
jurisprudenciales.

En el caso de la accin de controversias contractuales, la conciliacin

guarda relacin con el contrato estatal. De all que el conflicto puede
surgir de la esencia misma del contrato, de su ejecucin, de lo relativo
al objeto y al precio estipulados, como tambin de los actos
administrativos que se hayan originado a partir de su
perfeccionamiento.

La anterior aclaracin trata de resaltar que la carencia de contrato,

que se traduce en una relacin de hecho, no puede dar lugar a una
conciliacin, toda vez que la figura conciliatoria no debe entenderse

58
como la encargada de convalidar las omisiones de la Administracin
Pblica, cuando sta se encuentra obligada por ley al cumplimiento
de ciertos requisitos. Desconocer lo anterior sera como permitir a la
Administracin la inobservancia de la ley y la legalizacin posterior de
sus comportamientos irregulares.

En relacin con la accin de grupo, desarrollada mediante la Ley 472

de 1998, establece el artculo 85 del Decreto 1818 de 1998
(correspondiente al artculo 61 de la Ley 446 de 1998) que de oficio el
juez, dentro de los cinco (5) das siguientes al vencimiento del trmino
que tienen los miembros del grupo demandante para solicitar su
exclusin del mismo, deber convocar a una diligencia de
conciliacin con el propsito de lograr un acuerdo entre las partes,
que constar por escrito.

La diligencia deber celebrarse dentro de los diez (10) das siguientes

a la fecha de convocatoria. No obstante, en cualquier estado del
proceso las partes podrn solicitar al juez la celebracin de una
nueva diligencia a efectos de conciliar sus intereses y poner fin al
proceso.

Cabe resaltar que en dicha diligencia podr participar el defensor del

pueblo para colaborar y facilitar el acuerdo. En caso de que ste
hubiere interpuesto la demanda, dicha funcin la ejercer el
Procurador General de la Nacin o su delegado. En la audiencia,
podrn intervenir los apoderados de las partes.

59
El inciso 4 del artculo 85 del decreto 1818 de 1998 consagra que, el
acuerdo entre las partes se asimilar a una sentencia y tendr los
efectos que para ella se establecen en esta ley. El acta de
conciliacin que contenga el acuerdo hace trnsito a cosa juzgada y
presta mrito ejecutivo. Y de acuerdo con el inciso 5 de la anterior
norma, el juez ordenar la publicacin del acuerdo de conciliacin
en un medio de comunicacin de amplia circulacin nacional
(correspondiente al artculo 61 de la Ley 472 de 1998).

La conciliacin en las acciones de grupo tiene como objetivo obtener

por parte de un grupo de personas en un nmero no inferior a veinte
(20), el reconocimiento y pago de indemnizacin de perjuicios. La
accin ser procedente cuando haya similitud en la causa que
ocasion los daos y en los factores que constituyen la
responsabilidad. Dicha caracterstica har posible la conciliacin, ya
que los perjuicios ocasionados podrn individualizarse para ser
resarcidos.35

Finalmente, el articulo 12 de la reciente Ley 678 de 2001 consagr la

conciliacin judicial en los procesos de repeticin. La audiencia de
conciliacin ser solicitada de oficio o a peticin de parte.
Igualmente, la misma norma establece que la entidad citada a la
audiencia podr conciliar acerca de las frmulas y plazos para el
pago y sobre el capital a pagar siempre y cuando el acuerdo no sea
lesivo para los intereses del Estado, este acuerdo deber ser
aprobado por el juez o magistrado.

35
BERTN RAMREZ, Luis Edison, Op. Cit. Pgina 8.

60
 6. CONCLUSIONES

- La Conciliacin concebida como mecanismo alternativo para la

solucin de conflictos ayuda a descongestionar los despachos
judiciales, haciendo ms eficiente nuestra administracin de justicia. De
ah que, de acuerdo con la nueva ley 640 de 2001, para poder acudir a
la jurisdiccin de lo contencioso administrativa, es necesario, como
requisito de procedibilidad, intentar la conciliacin extrajudicial. .

- De otra parte, son varias las ventajas que ofrece dicha institucin
frente a los procesos judiciales, entre ellas estn, ahorro de tiempo y
dinero, satisfaccin; por cuanto las frmulas de arreglo provienen de la

61
voluntad de las partes y no son impuestas por un tercero, efectividad;
ya que el acta de conciliacin hace trnsito a cosa juzgada y presta
mrito ejecutivo, y mayor flexibilidad, si se tiene en cuenta que la
conciliacin no reviste las formalidades propias de un proceso judicial.

- De acuerdo con la normatividad legal vigente en materia de

conciliacin contencioso administrativa, todas las personas jurdicas de
derecho pblico podrn conciliar los conflictos de carcter particular y
contenido econmico que se ventilen ante la jurisdiccin de lo
contencioso administrativo mediante las acciones de nulidad y
restablecimiento del derecho, de reparacin directa, de controversias
contractuales, de grupo y de repeticin. En cambio, en asuntos
tributarios y electorales no ser procedente la conciliacin.

- La conciliacin contencioso administrativa debe estar precedida por

un estudio jurdico que comprenda las normas legales en sta materia y
la jurisprudencia aplicable a cada caso en concreto. No hay que
olvidar que aqulla compromete dineros del erario pblico.

- Esta figura puede presentarse antes de demandar, caso en el cual

ser prejudicial, o cuando exista un proceso en curso, caso en el cual
ser judicial. Cabe resaltarse el hecho de que cuando la conciliacin
judicial haya fracasado en la primera instancia, podr volverse a
intentar en la segunda, es decir, ante el Consejo de Estado.

- Finalmente, es importante replantear el concepto del litigio como la

nica va para solucionar los conflictos. Las normas que actualmente
regulan la conciliacin, y en particular las de la conciliacin

62
contencioso administrativa, permiten un desarrollo amplio y suficiente
de esta institucin, la cual permite la solucin de mltiples controversias
sin necesidad de acudir a un proceso judicial.

BIBLIOGRAFA

ACADEMIA FORO JUSTICIA, abc de la Conciliacin, Ao 2, nmero 7,

Editorial Legis, Bogot, 2000.

BERTN RAMREZ, Luis Edison. Cartilla sobre Conciliacin Administrativa.

Instituto de Estudios del Ministerio Pblico. Imprenta Nacional, Bogot,
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BETANCUR JARAMILLO, Carlos. Derecho Procesal Administrativo. Seal

Editora, 5 edicin, Medelln, 1999.

63