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IAntecedentes histricos del silencio administrativo

La figura del silencio administrativo negativo surge en Francia a raz de la emisin de


dos normas bsicas; la primera emitida en 1864 durante el reinado de Napolen III, a
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travs de la cual se pretenda ofrecer a los descontentos con la administracin la


posibilidad de expresarse en la va contenciosa y de esa manera fortalecer el Estado. La
segunda norma, dictada durante la III Repblica Francesa (1900), generaliza el sistema
iniciado por la norma anterior al asimilar el silencio administrativo a una decisin
implcita de rechazo, que abre las puertas a la va contencioso administrativo. As esta
ley tiene la finalidad de quitar estorbos para acceder al Consejo de Estado y combatir la
inercia administrativa.
De otro lado para Ramn PARADA el silencio administrativo positivo es una
aportacin genuina del derecho espaol y en consecuencia no tiene el aval del derecho
comparado siendo inclusive considerado como inconstitucional en Alemania. 2

IIEl silencio administrativo


El concepto de silencio administrativo va atado necesariamente a una respuesta que
busca contrarrestar la inercia de la administracin pblica ante unasolicitud de los
particulares. As el silencio administrativo tiene como finalidad salvaguardar los
derechos e intereses de los administrados frente a la administracin, la cual, se
abstendr en muchos casos de pronunciarse respecto de un tema en particular para evitar
un control posterior de sus decisiones.
En ese sentido, el silencio administrativo positivo supone un acto presunto que otorgar
al administrado lo que este solicit, mientras que el silencio administrativo negativo, le
brindar una oportunidad al administrado de acudir a la instancia administrativa
superior o de ser el caso al poder judicial, va la accin contenciosa administrativa, para
de esa manera obtener un pronunciamiento respecto de su solicitud.
Jorge Dans, define al silencio administrativo como una tcnica garantizadora de los
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derechos de los particulares frente a la administracin que omite dictar un acto expreso
dentro de un procedimiento iniciado por las partes. Luis Cosculluela, por su parte seala
que, se denomina silencio administrativo la ausencia de resolucin expresa que decida
sobre un asunto en un procedimiento en curso . 4

IIITipos de silencio administrativo


El silencio administrativo tiene su origen en la ley y dependiendo de los efectos que le
atribuye el ordenamiento jurdico este podr clasificarse en silencio administrativo
positivo y negativo. Qu tipo de silencio se adopte depender del legislador. Sin
embargo la mayora de la doctrina considera que el silencio administrativo negativo
debe ser la regla y el positivo la excepcin debido a los efectos que de ellos surgen.

1. Silencio administrativo negativo


Si el silencio administrativo es negativo, la inercia de la administracin deber
entenderse como una negativa a la peticin del administrado que lo habilita para recurrir
a la siguiente instancia administrativa o a la va judicial a travs de la va contencioso
administrativa.
Para una parte de la doctrina el silencio administrativo negativo constituye una simple
ficcin legal que permite al administrado acceder a la instancia superior, en tanto que no
hay una verdadera expresin de voluntad por parte de la administracin. As, Garca de
Enterra seala que: El silencio negativo era, pues, una simple ficcin de efectos
estrictamente procesales, limitados,adems a abrir la va del recurso . De la misma
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manera, GARCA TREVIJANO seala que el silencio negativo es: una simple ficcin
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legal que permite a los interesados el acceso a la instancia siguiente y finalmente a la va


jurisdiccional, ante la ausencia de resolucin expresa sobre sus peticiones o recursos.
En el caso del silencio negativo, una vez vencido el plazo establecido por la ley, la
administracin contina con la obligacin de resolver la peticin en tanto que el
particular no opte por acceder a la instancia superior. De lo anterior se desprende que el
administrado tiene la facultad y no la obligacin de acceder a la instancia superior
despus de vencido el plazo establecido en la ley. En ese sentido, una vez vencido el
plazo y no existiendo un pronunciamiento de la administracin, el particular podr, si
as lo desea, esperar que la administracin se pronuncie o en su defecto, asumir la
negativa y acceder a la instancia superior.
En caso el administrado opte por acceder a la instancia superior, las distintas
legislaciones muestran dos esquemas para hacerlo, la constitucin en mora y el silencio
automtico. Mediante el primero de los esquemas, una vez transcurrido el plazo para
que la administracin se pronuncie y al no existir dicho pronunciamiento, el particular
deber denunciar la inactividad de la administracin, inicindose entonces un nuevo
plazo, vencido el cual recin se constituir el silencio negativo, quedando as expedita la
va para que el administrado acceda a la instancia superior. En el segundo esquema, el
del silencio automtico, el silencio negativo opera, como su nombre lo indica de manera
automtica una vez transcurrido el plazo establecido por la ley para que la
administracin se pronuncie o notifique dicho pronunciamiento.
En este punto es importante mencionar el problema que se genera respecto a los plazos
que tiene el administrado para acceder a la instancia superior, es decir, desde cuando se
inicia el computo de los plazos y cuando se consideran vencidos estos. As nos
encontramos ante dos posibles supuestos, el primero que presupone que la
administracin efectivamente se pronuncie despus del plazo establecido (30 60 das
dependiendo de la legislacin). En este primer caso, el plazo para acceder a la instancia
superior deber ser contabilizado desde la fecha de notificacin del acto administrativo
y no desde la fecha de vencimiento del plazo establecido por ley .7

El segundo supuesto ms bien supone que la administracin no se pronuncia y el


administrado opta por esperar que se resuelva la peticin y esto no sucede. En este caso,
la pregunta es, desde cundo correr el plazo para interponer los recursos
administrativos que correspondan.
Respecto de este ltimo punto encontramos dos posiciones. La prime- ra que seala que
el plazo comenzar a correr, desde la fecha en que vence el plazo sealado por la ley
para que la administracin se pronuncie y una segunda, que seala que en tanto que, al
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operar el silencio negativo a favor del administrado y no la administracin, el cmputo


de caducidad para interponer en este caso, no se inicia en la fecha en que vence el plazo
de la administracin para pronunciarse, sino que es indeterminado. As el Tribunal
Constitucional en la Resolucin recada en el expediente N. 1003-1998- AA/TC ha
sealado que, Estima que, por el contrario, el administrado, transcurrido el plazo para
que la Administracin resuelva el recurso impugnativo interpuesto, tiene la potestad de
acogerse al silencio administrativo y as acudir a la va jurisdiccional o de esperar
el pronunciamiento expreso de la Administracin. De la misma manera el Tribunal
Constitucional ha sealado que El silencio administrativo constituye un privilegio del
administrado ante la Administracin, para protegerlo ante la eventual mora de sta en la
resolucin de su peticin. Se trata de una simple ficcin de efectos estrictamente
procesales, limitados, adems, a abrir la va de recurso (). Sobre el particular, deben
resaltarse dos aspectos: Se trata de una presuncin en beneficio del particular
nicamente, y su efecto es abrir la va jurisdiccional, indefinidamente, en tanto la
Administracin no haya resuelto expresamente el recurso.
En el caso peruano, la Ley N.27444 [Ley del Procedimiento Administrativo General
(en adelante LPAG)], establece en su artculo 188 inciso 5 que El silenc