Programa de Restitución de Bienes

COMISIÓN NACIONAL DE REPARACION Y RECONCILIACIÓN
(CNRR)
PROGRAMA DE RESTITUCIÓN DE BIENES

(Inmuebles - Tierras - Territorios)
Documento final entregado por el Comité Técnico Especializado - CTE a la

Comisión Nacional de Reparación y Reconciliación - CNRR
48ª Sesión Plenaria
Bogotá, 2 de Julio de 2010
1
CONTENIDO
I. ANTECEDENTES
II. JUSTIFICACIÓN DEL PROGRAMA

1 Problema a enfrentar
2 Justificación normativa
III. CONTENIDO Y ALCANCE DEL PROGRAMA

1. Definición
2. Objetivo general
3. Objetivos específicos
4. Características
5. Enfoques
6. Criterios de ejecución del Programa
7. Definición de víctimas sujetos del derecho a la restitución
IV. LÍNEA DE BASE

1. Tipología de las víctimas
2. Tipologías de los victimarios
3. Dimensión y tipología de los bienes usurpados y de aquellos potencialmente dispuestos para la
restitución o la compensación de las víctimas
4. Tipología de las formas o modalidades del despojo
5. Análisis de la oferta institucional nacional, regional y local existente
6. Sistemas de información
V. REGIONALIZACION, FOCALIZACION Y PRIORIZACION

1. La pertinencia y necesidad del ejercicio
2. Los criterios, variables y fuentes de información considerados
3. Metodología del cálculo del coeficiente de priorización
4. Los resultados obtenidos
VI. SUBPROGRAMAS
1 Misionales
1.1 Acceso a la Restitución principal y preferente
1.2 Acceso a la Compensación como forma subsidiaria a la restitución
1.3 Restitución de territorios colectivos
2 Complementarios
2.1 Retorno, reubicación y restablecimiento económico
2.2 Alivio de pasivos
2.3 Saneamiento de bienes
3 Funcionales
3.1 Participación, asesoría y acompañamiento
3.2 Información, comunicación y divulgación
3.3 Seguimiento e indicadores
VII. INSTUCIONALIDAD
2
I. ANTECEDENTES
La Comisión Nacional de Reparación y Reconciliación (CNRR o “la Comisión”) tiene la responsabilidad

de diseñar un Programa de Restitución de Bienes que guíe la actuación de las entidades administrativas y
judiciales con competencia en la restitución de bienes a las víctimas de despojo y abandono de sus predios
rurales y urbanos1.
Para colaborar en la ejecución de esta tarea, la Ley 975 de 2005 (Ley de Justicia y Paz) y su Decreto
reglamentario 176 de 2008 ordenaron la conformación de un cuerpo técnico asesor denominado “Comité
Especializado del Orden Nacional”, conformado por las entidades del Estado con competencias en la
materia2; y la creación de Comisiones Regionales de Restitución de Bienes (CRRB o “Comisiones
Regionales”), cuya coordinación corresponde a la CNRR con el apoyo de “Comités Técnicos Regionales”.
En cumplimiento de su mandato legal, a partir de marzo de 2008, la Comisión convocó al Comité Técnico
Especializado Nacional (CTE), el cual se ha reunido en forma periódica desde entonces para discutir los
componentes del Programa. Dentro de las competencias y capacidades de cada una de las instituciones se
distribuyeron tareas a cada entidad participante, las cuales fueron reportadas al plenario del Comité.
En septiembre de 2008, se aprobó el reglamento interno de funcionamiento aplicable tanto al CTE

nacional como a los Comités regionales. En el mismo año también se produjo el primer documento de
avance del proceso denominado: “Aportes para la Estructura y Componentes del Programa de Restitución
de Bienes”. Dicho documento fue estudiado y discutido por la Plenaria de la CNRR y posteriormente fue
objeto de socialización en cinco regiones priorizadas por la Procuraduría General de la Nación, en las
cuales se convocaron a funcionarios y organizaciones sociales, para informarles sobre el contenido y
alcance de los componentes del Programa propuesto. Los resultados de este proceso de socialización se
encuentran consignados en el libro “La voz de las regiones”3.
Atendiendo las observaciones señaladas por la Plenaria de la CNRR, el CTE comenzó a trabajar el diseño
de una línea de base que organizara la información disponible, especialmente sobre identificación de
víctimas y tipologías de despojo. Estos insumos técnicos sirvieron además como aportes para la
formulación de criterios y métodos para la regionalización, focalización y priorización de la acción estatal
en materia de restitución, cuya utilización por las entidades competentes se espera que facilite el proceso
de toma de decisiones para la atención del Programa.
Para llegar a dichos criterios, el CTE organizó un taller que produjo como resultado un diagnóstico sobre
la dimensión de la usurpación y elementos de regionalización de estos fenómenos. De igual forma, las
entidades que componen el CTE han apoyado técnicamente otros espacios como seminarios, encuentros
de trabajo, reuniones interinstitucionales y talleres regionales sobre restitución. Entre éstos se incluyen los
talleres previos a las instalaciones de las CRRB y talleres de capacitación dirigidos a las instituciones que
integran las CRRB y los CTR, así como a las organizaciones de víctimas y de sociedad civil: Estos talleres
se adelantaron en las cuales han sido instaladas Comisiones Regionales.
1
Cfr. Artículo 21.4 del Decreto 4760 de 2005.
2
Además de la CNRR, entidad que lo coordina, el Comité Técnico Especializado (CTE) está conformado por las siguientes
instituciones: la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional, el Ministerio de Ambiente, Vivienda
y Desarrollo Territorial, la Superintendencia de Notariado y Registro, el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural (Incoder), el
Instituto Geográfico Agustín Codazzi (IGAC), las autoridades catastrales descentralizadas (Bogotá, Cali y Medellín), la Dirección
Nacional de Estuperfacientes, la Unidad Nacional de Fiscalía para la Justicia y la Paz, el Ministerio del Interior y de justicia, el
Banco Agrario y la Defensoría del Pueblo, el Departamento Nacional de Planeación y las Direcciones de Etnias del Ministerio del
Interior y Justicia.
3
Documento elaborado en el marco del convenio de cooperación técnica internacional suscrito por la Procuraduría General de la
Nación y la Agencia Sueca de Cooperación Internacional para el Desarrollo (ASDI) a través del Consejo Noruego para
Refugiados, Bogotá, julio de 2009.
3
A partir del acumulado de este trabajo, el CTE conformó subcomités de trabajo para desarrollar las
temáticas relativas a los subprogramas misionales, complementarios y funcionales del Programa de
Restitución de Bienes. Simultáneamente a la conceptualización y formulación del Programa, la CNRR
diseñó e implementó, con el apoyo de la OIM y recursos de USAID, tres procesos piloto de restitución de
bienes inmuebles rurales, con el fin de extraer lecciones aprendidas que aportaran elementos para la
formulación del Programa. Estos procesos se llevan a cabo en los municipios de Turbo, Chengue y
Mampuján4.
Igualmente, como lo establece el Decreto 176 de 2008, las Comisiones regionales y sus CTR, aportaron a
la construcción del documento a través de insumos e instrumentos que permitieron continuar con el
proceso de consulta y recolección de las opiniones, observaciones y aportes desde lo regional para la
construcción final de Programa.
Adicionalmente, el documento Programa contó con un proceso de socialización y apreciación con la

Comisión de Seguimiento a la Política Pública sobre Desplazamiento Forzado, la Plenaria de la CNRR,
organizaciones de víctimas, órganos judiciales como la Sala Penal de la Corte Suprema de Justicia y la
Fiscalía General de la Nación e instancias internas de las instituciones que conforman el CTE, arrojando
importantes observaciones y conclusiones que sirvieron de guía para la consolidación del mismo.
Estos procesos, sumados al trabajo interno del CTE, han tenido una estrecha articulación con la Política
Pública de Tierras presentada por el Gobierno Nacional a la Corte Constitucional, en cumplimiento de la
labor de seguimiento que el alto tribunal desarrolla a la política de atención integral a la población
desplazada5.
Conforme a lo anterior el documento Programa que se presenta a continuación, es el resultado del trabajo
adelantado en dichos espacios de reflexión conjunta, sumado a una investigación de diagnóstico regional,
pero sobre todo de la motivación que inspira la labor de trabajar por la satisfacción del goce efectivo de
los derechos de las víctimas de la violencia armada que tiene nuestro país.
4
Las actividades comunes que se han llevado a cabo en los tres pilotos son: a). La recolección de información y sistematización,
b). El trabajo con las Comunidades a través de la cartografía social, c). El diagnóstico e identificación de tipologías de despojo, d).
La proyección de rutas de restitución de bienes inmuebles y e). El inicio del procedimiento de restitución de bienes inmuebles.
5
Ver. DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACIÓN, MINISTERIO DE AGRICULTURA Y DESARROLLO RURAL,
MINISTERIO DEL INTERIOR Y DE JUSTICIA Y ACCIÓN SOCIAL. Lineamientos de política de tierras y territorios para
población víctima del desplazamiento forzado, en riesgo de desplazamiento forzado, y del despojo. Bogotá, Octubre de 2009.
4
II. JUSTIFICACIÓN DEL PROGRAMA
1. El Problema que debe resolver el PRB
La violencia armada que padece Colombia desde hace al menos cuatro décadas ha producido, entre
muchas otras, dos graves violaciones a los derechos humanos: el desplazamiento y el abandono y despojo
de propiedades. Aun cuando no existen datos empíricos completos y confiables relativos a la magnitud e
impacto diferenciado del despojo de bienes y sus dinámicas6, el Gobierno Nacional ha reconocido que
“[l]as cifras oficiales disponibles muestran que la población desplazada supera los 3 millones de víctimas,
que pueden representar a su vez más de 410 mil hogares, cifras que permiten evidenciar la cantidad de
predios que han sido despojados o abandonados. Asimismo las cifras del RUPTA muestran, aunque con
algunas limitaciones, un área afectada de más 3.200.000 hectáreas, que representan aproximadamente el
5% del área agropecuaria del país”7.
Asimismo, existe un consenso entre los investigadores sociales que han abordado el tema de la violencia
en Colombia en que uno de los factores o variables a considerar dentro del análisis de sus causas tiene que
ver con el problema de la tenencia de las tierras. La ausencia histórica de una política de Estado de
fomento al agro ha contribuido con la ausencia de garantías de protección al derecho de propiedad rural.
La ausencia del Estado ha contribuido también con la informalidad en la tenencia de la tierra, pues no se
ha avanzado en procesos de formalización predial que permitan una titulación que otorgue a la población
campesina seguridad jurídica sobre su predio8. Esta informalidad ha permitido el desarrollo de prácticas y
tipologías de despojo con apariencia de legalidad que de continuar, harán persistir las causas de violencia
armada que sufren muchas comunidades rurales 9.
Los esfuerzos adoptados por el Estado colombiano para atender la problemática de la población
desplazada en relación con sus bienes inmuebles han resultado insuficientes ante la magnitud del
problema. Los avances se han concentrado en el desarrollo de mecanismos de prevención y protección de
inmuebles, tierras y territorios, en un contexto de violencia armada que favorece el despojo. Es imperativo
entonces avanzar en la restitución de los mismos como un reconocimiento de las víctimas de que tienen
garantía del goce efectivo de los derechos de propiedad y posesiones, y que lo pueden ejercer como
6
Cfr. Corte Constitucional, Auto 008 de 2009 y CNRR, ÁREA DE MEMORIA HISTÓRICA. El Despojo de Tierras y
Territorios. Aproximación conceptual. p. 13.
7
8
“Según datos del Proyecto de Protección de Tierras y Patrimonio de la población desplazada, en el país existe una alta
informalidad en la tenencia de la tierra. A partir de los registros obtenidos a través del proceso de protección de bienes se dice que
cerca del 54 por ciento de los bienes protegidos tanto por ruta individual como colectiva, tienen relación de informalidad en la
tenencia”. Cfr. CNRR, ÁREA DE MEMORIA HISTÓRICA. El Despojo de Tierras y Territorios. Aproximación conceptual. p.
59. Asimismo en el documento “Análisis a la ejecución de la reforma agraria y la gestión del Instituto Colombiano de Desarrollo
Rural INCODER” Procuraduría General de la Nación, Bogotá, 2006, se señala que “gran parte de los adjudicatarios individuales
y colectivos de programas de tierras del Estado nunca registraron sus títulos por desconocimiento o por los altos costos que ello
implica. Asimismo, un volumen alto de transferencias corresponde a personas que ocuparon tierras como efectos de las políticas
de colonización pero que nunca tuvieron títulos legales.” Asimismo, en documento presentado al CTE por la Procuraduría
General de la Nación el 8 de marzo de 2008 se establece que “Con la eliminación del INCORA desaparecieron las oficinas
departamentales que fueron reemplazadas por las Oficinas Territoriales del Incoder y con ellas se perdieron los archivos y
expedientes. Catastro no dispone de la infraestructura y recursos para su actualización, de manera que a 2006 solamente el 52%
del total de predios rurales registrados está actualizado (en total hay 12.511.332 predios registrados). De las 190 Oficinas de
Registro de Instrumentos Públicos en Colombia, 34 se localizan en capitales departamentales y 156 en ciudades intermedias,
lejanas de la población rural. (…) Particularmente, el INCODER no conoce cuáles, dónde y quiénes están en los baldíos que
pertenecen a la Nación. Tampoco tiene información sobre qué baldíos ha adjudicado o titulado.
9
El acumulado de hectáreas inscritas con fecha de corte a 30 de agosto de 2009 en el RUPTA se sitúa en 3.323.165, de las cuales,
1.752.244 has. han sido cobijadas por ruta individual y 1.570.921 has. por ruta colectiva.
5
sujetos de derechos que superan dicha condición y se reintegran a la sociedad, finalidad que permite la
búsqueda de la reconciliación y la construcción de paz.
El documento sobre “Lineamientos de Política de Tierras y territorios para población víctima del
desplazamiento forzado, en riesgo de desplazamiento forzado y del despojo” presentado por el Gobierno
Nacional a la Corte Constitucional en octubre de 2009 hace una primera aproximación del universo de
víctimas a atender. El documento establece que el “Proyecto de Protección de Tierras y Patrimonio –
Acción Social, adelanta un análisis sobre las tierras abandonadas enunciadas en las declaraciones de la
población desplazada que nutren el RUPD, con un avance a la fecha de 15.007 declaraciones, del cual se
encontró que el 61% de hogares desplazados manifestaron haber dejado abandonados sus predios. La
anterior información indicaría que 438,098 podría ser el universo probable de hogares a restituir”.
Esta información deberá no obstante ser complementada con el objetivo de evitar la exclusión de víctimas
que deberían ser población objeto del programa. El propio documento de política de tierras reconoce que
“el Gobierno Nacional enfrenta un reto históricamente importante”, entre los principales problemas que
debe enfrentar están “la falta de una institucionalidad suficiente para la gestión integral de las tierras”, la
ausencia de “información actualizada sobre el número, calidad, extensión y características de los bienes
que han sido despojados”. Igualmente, el Gobierno reconoce que “no existe información suficiente con
respecto a los bienes disponibles para la reubicación cuando la restitución no es posible, o cuando no se
cuenta con las condiciones mínimas para hacerlo (y) no existe información sobre los bienes restituidos”10.
Por otra parte, la dimensión de las pérdidas sufridas por la población expulsada de sus lugares de origen es
otro problema que debe atender el Estado colombiano. La restitución de los inmuebles rurales y el retorno
a los lugares de origen de las personas desplazadas no puede realizarse sin la implementación de
prestaciones complementarias dirigidas a la estabilización (mientras el predio obtiene productividad) y al
restablecimiento socio económico.
Lo anterior indica que el Programa deberá considerar la restitución de un predio productivo, del cual
derive su sustento la familia retornada, condición que reconoce la afectación en la calidad de vida con
ocasión del desplazamiento forzado. Es decir, el Programa deberá contemplar tanto medidas subsidiarias a
la restitución como medidas complementarias a ella que concreten la articulación de las políticas de
verdad, justicia y reparación.
El marco de la situación de violencia de muchas comunidades en Colombia, en el que prima una

sistematicidad de eventos, requiere una lectura no sólo de los acontecimientos puntuales sino de los
efectos que ha generado. Así, el mayor efecto de la violencia armada, es la destrucción de los mundos
físicos, económicos y socioculturales de las personas, lo que conlleva la sensación de pérdida generalizada
tanto a nivel individual como comunitario. La reconstrucción del tejido social de muchas comunidades
retornadas y afectadas por la violencia impone una articulación del Programa de restitución de bienes
inmuebles con las políticas de reparación colectiva, de reintegración social y reconciliación, para cumplir
con la finalidad trazada por la ley de Justicia y Paz.
Se requiere entender que la pérdida de recursos económicos y físicos, las afectaciones a la comunidad y a
la infraestructura regional y la degradación de los recursos ambientales, también tienen un efecto en el
bienestar psicosocial, lo que significa que los procesos de estabilización y de recuperación del Estado
Social de Derecho y de la infraestructura social están encaminados a la recuperación de dicho bienestar en
las comunidades e individuos.
En ese sentido, el Programa se justifica en la necesidad que tiene el país por resolver el problema social
de más de tres millones de personas afectadas en sus derechos; hacer justicia a las víctimas, aliviar el
10
6
sufrimiento que la violencia les ha causado y garantizar la seguridad y la reconstrucción del tejido social
comunitario rural. La Comisión tiene la profunda convicción de que la implementación efectiva del
Programa puede contribuir de manera concreta al proceso de reconciliación nacional y al avance del
proceso de justicia transicional.
2. Justificación normativa del Programa
Conforme al ordenamiento jurídico nacional, las víctimas de abandono y despojo de bienes tienen el
derecho fundamental a que el Estado conserve su derecho a la propiedad o posesión y les restablezca el
uso, goce y libre disposición de la misma en las condiciones establecidas por el derecho internacional en
la materia. En esa medida, la restitución de bienes es uno de los componentes del derecho a la reparación
integral del cual gozan las víctimas de graves violaciones a derechos humanos. En consecuencia, los
Estados están en la obligación de establecer políticas, planes y procedimientos destinados a lograr la
satisfacción efectiva del derecho a la restitución de los bienes de quienes hayan sido víctimas del
abandono y el despojo.
En cumplimiento de esta obligación, el Estado colombiano ha adoptado medidas legales y de política que
orientan la protección y restitución de bienes a las víctimas de despojo o abandono de sus propiedades 11.
La Ley 975 de 2005 definió la restitución como la realización de aquellos actos que propendan por la
devolución a la víctima de la situación anterior a la violación de sus derechos, lo cual incluye el
restablecimiento de la libertad, el retorno al lugar de residencia y la devolución de sus propiedades, de ser
posible (Art. 46). Asimismo, la Ley 975 de 2005 (reglamentada a través de los decretos 4760 de 2005,
3391 de 2006 y 176 de 2008) ordenó la formulación de un Programa de Restitución de Bienes a un
conjunto de entidades congregadas en el Comité Técnico Especializado (CTE).
Este marco normativo debe ser implementado en consonancia con los lineamientos constitucionales
fijados por la jurisprudencia de la Corte Constitucional y los parámetros establecidos por ésta a partir de
las normas que integran el bloque de constitucionalidad12. En particular, la jurisprudencia constitucional
ha establecido que, en virtud de los artículos 93 y 214 de la Constitución, existen tres cuerpos normativos
que deben ser incorporados como marco guía de la formulación e implementación de las políticas públicas
de restitución en Colombia: (i) los principios sobre reparaciones de las Naciones Unidas13; (ii) los
Principios internacionales relativos a la restitución de viviendas y patrimonio de los refugiados y la
población desplazada (conocidos como los “Principios Pinheiro”)14; y (iii) los Principios Rectores de los
desplazamientos internos (mejor conocidos como los “Principios Deng”)15.
De este conjunto de normas se desprenden varios principios que deben orientar la política pública en
materia de restitución. En primer lugar, la restitución debe establecerse como el medio preferente para la
reparación en los casos de desplazamiento al ser un elemento esencial de la justicia restitutiva. En segundo
lugar, la restitución es un derecho en sí mismo y es independiente de que se haga o no efectivo el retorno.
En tercer lugar, el Estado deberá garantizar el acceso a una compensación o indemnización adecuada para
aquellos casos en que la restitución fuere materialmente imposible o cuando la víctima de manera
11
Entre las medidas legales adoptadas por el Estado en este sentido se encuentran la Ley 387 de 1997 y la ley 975 de 2005.
12
Cfr. Corte Constitucional, Sentencia T-821 de 2007. M.P. Catalina Botero, 5 de octubre de 2007.
13
ONU, “Principios y directrices básicos sobre el derecho de las víctimas de violaciones manifiestas de las normas
internacionales de derechos humanos y de violaciones graves del derecho internacional humanitario a interponer recursos y
obtener reparaciones”. 13 Adoptados por la Asamblea General de las Naciones Unidas. Sexagésimo período de sesiones..
Resolución 60/147. 21 de marzo de 2006.
14
ONU, Consejo Económico y Social. Principios sobre la restitución de viviendas y patrimonio con motivo del regreso de los
refugiados y desplazados internos Comisión de Derechos Humanos. Subcomisión de Promoción y Protección de los Derechos
Humanos. Relator Especial Paulo Sergio Pinheiro. 57° periodo de sesiones. ONU Doc. E/CN.4Sub.2/2005/17. 28 de junio de
2005.
15
ONU. Informe del Representante del Secretario general, Sr. Francis M. Deng, presentado con arreglo a la resolución 1997/39 de
la Comisión de Derechos Humanos. Adición: Principios Rectores de los Desplazamientos Internos. ONU Doc.
E/CN.4/1998/53/Add.2. 1998.
7
consciente y voluntaria optare por ella. En cuarto lugar, nadie podrá ser obligado a retornar en contra de su
voluntad; los regresos voluntarios en condiciones de seguridad y dignidad deben fundarse en la elección
libre, informada e individual. En quinto lugar, las autoridades deben prestar asistencia para el retorno y el
reasentamiento efectivo de quienes sean restituidos en sus propiedades. En sexto lugar, las medidas de
restitución deben respetar los derechos de terceros ocupantes de buena fe quienes, de ser necesario, podrán
acceder a medidas compensatorias. Finalmente, las medidas de restitución deberán velar proveer la
protección y asistencia requerida a aquellos con necesidades especiales o se encuentren en condiciones
particulares de desprotección o exclusión; en especial los programas deberán velar por reconocer igualdad
de derechos y condiciones a mujeres y hombres, así como reconocer los derechos colectivos de pueblos
indígenas y comunidades afrodescendientes a los territorios tradicionales.
Estas obligaciones han sido reiteradas por la Corte Constitucional en el marco del seguimiento que dicho
tribunal ejerce respecto de la política pública en materia de desplazamiento forzado y la superación del
estado de cosas inconstitucional respecto de la población desplazada. El Alto Tribunal ha señalado que el
derecho a la restitución prioritaria, como componente del goce efectivo del derecho a la reparación de la
población desplazada, debía ser garantizado a través de una política pública, lo que a su turno requería del
fortalecimiento de las capacidades institucionales del Estado para responder a la situación16.
En el marco del proceso de seguimiento al cumplimiento de la Sentencia T-025 de 2004, la Corte

Constitucional expidió el Auto 008 de 2009 en el cual ordenó al Ministerio de Agricultura y Desarrollo
Rural, Ministerio del Interior y de Justicia, a la Agencia para la Acción Social y la Cooperación
Internacional y al Departamento Nacional de Planeación, reformular la política de tierras para la población
desplazada con el objetivo de asegurar el goce efectivo de los derechos y avanzar en la superación del
estado de cosas inconstitucional de la población en situación de desplazamiento17.
Para dar cumplimiento al Auto 008, el Gobierno Nacional conformó la Mesa de Tierras con el objetivo de
rediseñar la política en un espacio de trabajo interinstitucional en el que participó la Comisión Nacional de
Reparación y Reconciliación. En este proceso de diseño los aportes adelantados por el Comité Técnico
Especializado fueron empleados como insumo de trabajo, al igual que los avances de las demás entidades
del Gobierno en la materia.
La política diseñada por el Gobierno Nacional está en marcha y contiene los siguientes ejes estratégicos:
1. Mejoramiento de los mecanismos de prevención del despojo

2. Mejoramiento del sistema de protección de las tierras de la población desplazada, población en
riesgo de desplazamiento y otras víctimas del despojo
3. Reparación a la población afectada por la pérdida del uso de la tierra objeto del despojo.
4. Restitución de los derechos y las expectativas de derechos sobre la propiedad de la tierra y los
territorios
5. Formalización y seguridad jurídica de los derechos sobre la tierra.
6. Adecuación de la capacidad institucional para la gestión integral de la restitución
7. Mejoramiento de sistemas de información para la gestión integral de la restitución
El Programa de Restitución de Bienes se entrega al Gobierno Nacional como base para el ejercicio de sus
competencias, de conformidad con el numeral 4° del artículo 21 del Decreto 4760 de 2005, anotando que
gran parte de las recomendaciones aquí contenidas fueron acogidas en el proceso de diseño de la referida
política. La versión definitiva del programa contiene ajustes que podrán ser incorporados en la política
pública según el Gobierno Nacional lo considere pertinente.
16
Corte Constitucional, Sentencia T-821 de 2007. Mp. Catalina Botero M.
17
Cfr. Corte Constitucional, Auto 008 de 2009. Este auto complementa a su vez una serie de pronunciamientos que sobre el
seguimiento a la política de atención a los desplazados ha proferido el tribunal, dentro de los cuales se encuentran los autos 185 de
2004; 176, 177 y 178 de 2005; 218 de 2006; 052, 092, 116, 237 y 251 de 2008; 004, 005, 006, 007, 011 de 2009 y 267 de 2009.
8
Las medidas del PRB deben ser coherentes y complementarias con los otros componentes de la justicia
transicional actualmente desarrollados en el país, es decir, con el esclarecimiento de la verdad, la
reconstrucción de la memoria histórica, la aplicación de la justicia y las reformas institucionales. Solo de
esa manera se logrará el objetivo último de las reparaciones, que incluye la dignificación de las víctimas 18.
Por tal motivo, el PRB busca complementar otros esfuerzos del Estado para investigar y sancionar a los
responsables de las violaciones, para lograr la reparación judicial y administrativa de las víctimas y para
adoptar las reformas institucionales del caso con miras a la consecución de la paz y la reconciliación
nacional a través de la satisfacción de los derechos de las víctimas y la recomposición de las relaciones
socio-territoriales.
En ese sentido, el Programa contiene insumos relevantes que se articularán con la Política Pública de
Verdad, Justicia y Reparación Integral que el Gobierno Nacional está en proceso de formular, en la
medida en que en dichos componentes se aborden procesos de restitución para las víctimas19.
18
“Recomendación de criterios de reparación y de proporcionalidad restaurativa”. Comisión Nacional de Reparación y
Reconciliación.
19
Dicha política se desarrollará a partir de siete ejes: “1) el diseño e implementación de medidas reparadoras; 2) la articulación de
toda la política pública [de verdad, justicia y reparación] que incluya entre sus beneficiarios a las víctimas de desplazamiento
forzado; 3) la implementación de medidas que garanticen el acceso a la justicia y combatan la impunidad del delito de
desplazamiento; 4) el fortalecimiento de los programas de protección y atención psicosocial a víctimas del desplazamiento
forzado; 5) la determinación de estrategias que contribuyan a la construcción de la verdad histórica y judicial; 6) el
establecimiento de ajustes institucionales y de una estrategia de inversión presupuestal; y 7) la definición e implementación de
mecanismos de participación, seguimiento y evaluación”. Gobierno Nacional. Informe sobre los avances en la superación del
estado de cosas inconstitucional declarado mediante la sentencia T-025 de 2004, Bogotá, documento entregado a la Corte
Constitucional el 30 de Octubre de 2009, Págs. 108 y ss.
9
III. CONTENIDO Y ALCANCE DEL PROGRAMA DE RESTITUCIÓN DE BIENES
1. Alcance del programa
El Programa es uno de los componentes de la política pública de reparación integral de carácter nacional,
orientado a la restitución de los derechos de las víctimas sobre sus bienes inmuebles en el marco de un
modelo de justicia transicional, a través de principios, normas, procedimientos, medidas e instituciones,
desde una acción sistémica y coordinada del Estado y de manera rápida, accesible y eficaz.
El Programa reconoce los derechos de propietarios, poseedores, ocupantes y tenedores de buena fe, y los
derechos territoriales colectivos de las comunidades étnicas. Asimismo, prevé una solución para los
ocupantes secundarios de buena fe que se encuentran en los predios a restituir. Los mecanismos de
implementación del PRB se ajustarán a las necesidades de las víctimas, en atención a las condiciones
específicas de vulnerabilidad en que se encuentren, adoptando un enfoque de goce efectivo de derechos
con perspectiva diferencial, poblacional y de género que estará presente en todas las acciones dirigidas a
la restitución y protección de los derechos sobre la tierra.
El Programa considerará las condiciones de sostenibilidad y viabilidad de la restitución, lo cual abarca: 1)

la restitución de los bienes inmuebles con seguridad jurídica y física; 2) el retorno voluntario de las
víctimas en condiciones de seguridad y dignidad; 3) el restablecimiento económico y la recuperación de
sus planes y proyectos de vida.
2. Objetivo general del Programa de Restitución de Bienes
El objetivo general del Programa es garantizar la restitución de bienes inmuebles como medida principal y
preferente, o la compensación en dinero y en especie como medida subsidiaria y excepcional, en el marco
de la reparación integral para las víctimas de desplazamiento forzado, abandono y despojo de inmuebles.
Las medidas del Programa deberán ajustarse a los estándares internacionales y constitucionales en materia
del derecho a la restitución; propender simultáneamente por el goce efectivo del derecho a la reparación
integral de las víctimas de desposesión de bienes inmuebles; esclarecer la verdad de la magnitud, las
modalidades y efectos de los abandonos y despojos de tierras, contribuir a la superación del Estado de
Cosas Inconstitucional y garantizar la no repetición del desplazamiento forzado de personas en el país.
3. Objetivos específicos
Los objetivos específicos del Programa son:
1. Poner en marcha los procedimientos, protocolos y formas operativas para la restitución material y
jurídica del predio.
2. Definir e implementar medidas complementarias a la restitución para el restablecimiento económico.
3. Establecer mecanismos y procedimientos que aseguren el retorno seguro con voluntariedad y en

dignidad a las víctimas y sus familias.
4. Establecer medidas subsidiarias a la restitución, entre las cuales se preferirá la compensación en

especie y solo cuando esta no sea posible se optará por la compensación económica.
5. Implementar los procedimientos, protocolos y rutas de restitución de territorios colectivos a grupos

étnicos.
10
6. Definir los procedimientos de saneamiento y alivio de los pasivos que afectan los bienes inmuebles de
las víctimas.
7. Definir procedimientos para la formalización o regularización de los derechos sobre la tierra, para
garantizar su seguridad jurídica.
8. Establecer mecanismos que permitan esclarecer la verdad de la magnitud, las modalidades y efectos de
los abandonos y despojos de tierras, de tal manera que se cuente con la información necesaria para
efectuar el ejercicio de reparación y para articular la política de restitución dentro de los esfuerzos de
recuperación de memoria histórica y promoción de la reconciliación.
4. Características y condiciones del Programa
4.1 Desarrollo de medidas de justicia transicional
El Programa pretende garantizar la reparación justa, adecuada y proporcional a las víctimas de la violencia
como fórmula que permita el tránsito hacia la paz duradera y la convivencia. Dicho propósito se sustenta
en la aplicación de los procesos y mecanismos asociados con la justicia transicional, los cuales aportan a
los Estados herramientas para diseñar e implementar programas de restitución amplios que reparen a la
mayor cantidad posible de víctimas a través de procedimientos flexibles, expeditos y accesibles a las
víctimas.
4.2 Un programa sostenible financiera y fiscalmente
El Estado garantizará los recursos necesarios para la implementación efectiva de los componentes del
Programa. La atención de demandas masivas de restitución con una capacidad institucional limitada y
recursos financieros escasos impone la planeación de un modelo de restitución de bienes inmuebles que
permita el acceso al mayor número de reclamantes sin afectar la capacidad fiscal del Estado para
responder con las prestaciones complementarias que debe brindar en los procesos de restitución y retorno
a los inmuebles.
El Programa será financiado principalmente a través de los recursos provenientes de los bienes lícitos e
ilícitos de los grupos armados al margen de la ley y de los actores que se beneficiaron con ocasión de su
accionar. De manera complementaria, el programa se financiará con fondos provenientes del presupuesto
nacional y con los recursos aportados por la comunidad internacional.
Acorde con los mecanismos de justicia transicional, las compensaciones que otorgue el Programa estarán
basadas en tablas de baremos adecuadas al proyecto de vida de los hogares reclamantes y a la promoción
de su productividad. El Programa establecerá montos y mecanismos estandarizados, basados en escalas de
compensación, que se diseñarán en el corto plazo.
4.3 Un programa de implementación por fases
Las medidas de que trata la presente programa se implementarán de forma gradual. El proceso de
restitución de inmuebles se implementará por fases que busquen avanzar de manera concreta, progresiva y
proporcional en el fortalecimiento institucional y en la asignación de recursos. La actuación del Estado
estará orientada por el análisis de las zonas más afectadas por hechos de violencia relacionados con la
propiedad de inmuebles y la gravedad de los mismos; la concentración de zonas expulsoras y receptoras;
el perfil socioeconómico y cultural de las víctimas que serán restituidas; las capacidades instituciones y la
disponibilidad de recursos financieros.
11
Para la ejecución del programa se establecerán estrategias de mediano y largo plazo; así como un estudio
de planificación de impactos y de los recursos humanos y materiales necesarios para su ejecución.
5. Enfoques del programa
El Programa tiene tres enfoques fundamentales:
5.1 Enfoque diferencial y de género:
El Programa de Restitución de Bienes reconoce la prioridad que merecen los grupos poblacionales que se
encuentran en mayores grados de vulnerabilidad y que son reconocidos como sujetos de especial
protección, como lo son las mujeres, niños, niñas, adolescentes, jóvenes, adultos mayores, grupos étnicos
y personas con discapacidad. El Programa garantizará que los niños y las niñas, las mujeres, los adultos
mayores, la población LGBT, la población en situación de discapacidad y los grupos étnicos estén
incluidos de manera clara, permanente y precisa en los distintos componentes del programa. El Programa
garantizará que las comunidades étnicas puedan beneficiarse equitativamente de la restitución, de acuerdo
a sus necesidades, usos, costumbres, derecho propio, contribuyendo a la reconstrucción de proyectos,
planes de vida y planes de etnodesarrollo individuales y colectivos.
5.2 Enfoque de derechos y de goce efectivo de derechos:
El Programa busca dignificar a las víctimas mediante la restitución de sus derechos y la promoción del
tránsito de la víctima hacia su condición de ciudadanía plena, primero restituyendo los derechos
vulnerados y luego facilitando su ejercicio pleno y permanente.
En la implementación del Programa se deberá asegurar el cumplimiento de los Principios Rectores de los
Desplazamientos Internos (Principios Deng, los Principios sobre la Restitución de las Viviendas y el
Patrimonio de los Refugiados y las Personas Desplazadas (Principios Pinheiro), y las demás normas
aplicables de los derechos humanos.
Cuando existan dos o más interpretaciones posibles de lo estipulado en el Programa, se deberá acudir a la
más extensiva en cuanto mejor garantice los derechos de las víctimas y a la interpretación más restringida
cuando se trate de establecer restricciones al ejercicio de sus derechos. En cualquier caso, ninguna de las
definiciones o procedimientos establecidos en el programa podrá interpretarse de forma que limite, altere
o menoscabe derechos de las víctimas reconocidos por instrumentos nacionales o internacionales
ratificados por Colombia.
5.3 Enfoque transformador:
El Programa se establece como una oportunidad no sólo para enfrentar los daños ocasionados con los
crímenes padecidos por las víctimas del abandono y el despojo, sino también para superar las condiciones
de exclusión de las víctimas, bajo el entendido que trasformando dichas condiciones se evita la repetición
de los hechos y se sientan las bases para un ejercicio serio de reconciliación en el país.
6. Criterios de ejecución del Programa
Los principales criterios que orientan el Programa son:
a) Atención por demanda: El Programa atenderá a todas las personas que presenten reclamación de
restitución de inmuebles mediante los procedimientos definidos. Para fines de eficiencia
administrativa, el Programa, a partir de las reclamaciones recibidas, definirá todas las posibles
12
disputas jurídicas existentes con relación a un mismo bien. En cualquier caso, el Programa estará
guiado por el principio de universalidad, es decir, hacia la atención de todas las víctimas del
abandono y el despojo.
b) Aplicación geográfica: El Programa tendrá un criterio de amplitud en la cobertura nacional, a
partir del fortalecimiento de la institucionalidad requerida. En su implementación, el Programa
tendrá en cuenta criterios regionales y territoriales de atención.
c) Justicia Transicional: El Programa adoptará criterios de flexibilidad probatoria e inversión de la
carga de la prueba a favor del reclamante; la presunción de su condición con declaración del
abandono o despojo de predios; el deber de recaudo probatorio por parte de las entidades que las
atienden; y el diseño de presunciones de derecho que favorecen la restitución.
d) Participación de las víctimas: Las medidas del Programa deberán fomentar la participación de
las víctimas y colectivos que las representan, respetando las formas internas de cada colectividad
en el proceso de toma de sus decisiones.
e) Igualdad: Las medidas destinadas a la restitución y compensación deben ser justas y adecuadas y
deben proporcionar igualdad efectiva en los resultados de todas las víctimas en situación similar.
f) Transparencia: Los mecanismos de acceso a la información serán transparentes y las entidades
apoyarán el fortalecimiento de veedurías al proceso de restitución e incorporarán en su gestión
audiencias de rendición de cuentas.
g) Temporalidad: El Programa es una política de Estado dirigida a la restitución de inmuebles a
todas las víctimas afectadas en sus derechos a partir de 1980. La ejecución del programa se
plantea para ser alcanzada en un término de cinco años, prorrogable por otros cinco.
h) Enfoques prioritarios: El Programa podrá establecer grupos poblacionales de atención prioritaria
dando prevalencia por criterios de vulnerabilidad social y económica. A través de la lectura de
derechos de las poblaciones específicas la política pública de restitución de bienes inmuebles
identificará las afectaciones, la oferta y la responsabilidad del Estado en la garantía de los
derechos de los sujetos de especial protección constitucional como un aporte político y de política
pública y como respuesta a la discriminación estructural e histórica que han vivido estas
poblaciones.
i) Esclarecimiento de la verdad: Los mecanismos del programa deberán articularse y potenciarse
de manera tal que a través de ellos se permita el esclarecimiento la verdad de la magnitud, las
modalidades y efectos de los abandonos y despojos de tierras.
7. Definición de víctimas sujetos del derecho a la restitución
Todas aquellas personas o grupos de personas que, en razón o con ocasión de la acción de grupos armados
organizados diferentes a delincuencia común, hayan sufrido daños individuales o colectivos ocasionados
por actos u omisiones que violan los derechos a la propiedad, a la vivienda y al usufructo, goce y posesión
de sus bienes inmuebles.
Respecto de los grupos indígenas y comunidades afrocolombianas, el Programa es una propuesta inicial
para llevar a cabo un proceso de consulta previa que deberá surtirse entre dichas comunidades y el Estado,
de modo que permita responder a la exigencia de lograr un consentimiento previo, libre e informado sobre
el alcance del Programa de Restitución de Territorios Colectivos.
13
IV. LÍNEA DE BASE DEL PROGRAMA
La línea de base es el punto de partida para estimar la dimensión, ámbito y alcance del Programa. Su
objetivo es aportar elementos de juicio para conocer, cuantificar, interpretar, comprender y estandarizar
las situaciones sobre las víctimas, victimarios, bienes, patrones de despojo y oferta institucional necesaria
para atender las necesidades del programa20. La línea de base se concibe como un punto de partida y su
establecimiento no restringe esfuerzos futuros de identificación de patrones de despojo o violación, la
inclusión de víctimas al programa o los esfuerzos estatales para el esclarecimiento de la verdad sobre el
desplazamiento y el despojo forzados.
La línea de base permite el diseño de indicadores cualitativos y cuantitativos regionales que mejoren las
acciones e intervenciones institucionales y garantiza procesos de monitoreo, evaluación y análisis de
impacto o de resultado. Los resultados a medir tienen en cuenta factores como la satisfacción de la
demanda a la que se dirige el PRB o población víctima del delito de desplazamiento y/o perdida,
abandono o despojo de tierras, así como el desempeño y requerimientos de la oferta institucional y las
inversiones existentes o programas propuestos para atenderla.
La información que contiene la línea base, como aquella recaudada respecto a la totalidad de las personas
con derechos protegidos, de los predios objeto de protección, despojo, abandono o pérdida, de las
modalidades del despojo y de la oferta y capacidad institucional, permite la identificación y selección de
los casos de reclamaciones a ser atendidos, su expresión territorial-espacial, la formulación de las posibles
rutas de restitución y la selección de los casos pilotos. Esta información también alimenta los esfuerzos de
la política pública destinados al esclarecimiento la verdad de la magnitud, las modalidades y efectos de los
abandonos y despojos de tierras como ejercicio de memoria histórica y la no repetición de los hechos.
El contenido de la información necesaria para el levantamiento de la línea base incluye: 1). Las
características de la población sujeta de restitución de sus derechos y su ubicación; 2). La tipología de los
victimarios, en particular de los procesados en Justicia y Paz por delitos contra el patrimonio económico y
los de desplazamiento forzado; 3). La dimensión y tipología de los bienes objeto de perdida y/o
usurpación y aquellos potencialmente dispuestos para restituir o compensar a las víctimas; 4). La tipología
de las formas o modalidades de despojo; 5). El análisis de la capacidad institucional nacional, regional y
local existentes; y 6). Los sistemas de información. En adelante se presentarán los elementos y fuentes de
información que deberán ser incluidos en cada uno de estos componentes y una caracterización preliminar
a partir de la información actualmente disponible.
1. Tipología de las víctimas
El Programa parte de la identificación, cuantificación, y clasificación de las personas, hogares y/o

comunidades que han sido objeto de desplazamiento forzado y de perdida/abandono o despojo de bienes
inmuebles. Esta información deberá desagregarse, de forma que permita análisis que sirva para identificar
vulneraciones específicas según género, etnia y edad, así como el impacto específico, del desplazamiento
sobre las mujeres, niños, niñas, adultos mayores y grupos étnicos. Además, la línea de base incluye
fuentes de información que sirven para la restitución de bienes colectivos de grupos étnicos identificando
características de la población y ubicación (género, etnia, edad), tipología, dimensionamiento del despojo
y oferta institucional, tanto de instituciones oficiales como de otras organizaciones que trabajan con
grupos étnicos.
20
CNRR. CTE. Guía sucinta para la construcción de la línea de base para el diseño del Plan de Acción Regional de Restitución de
Bienes. 2010.
14
Algunas de las variables que la línea de base identifica y caracteriza son: i) Hogares, personas, género y
etnia; ii) víctimas que han denunciado perdida, despojo y desplazamiento en el país; iii) relaciones
jurídicas sobre la tierra, predio o territorio; iv) balance entre municipios expulsores frente a receptores
(hogares, personas); v) flujos de expulsión –recepción , inter e intra-municipales o inter-departamentales;
vi) municipios donde se han presentado más incidentes de reparación en el proceso de Justicia y Paz; vii)
municipios donde se ha concentrado la protección de predios, tierra y territorios; viii) localización espacial
– regional, territorial de los fenómenos anteriores.
La información podrá ser provista por todas las entidades que hacen parte del Comité Técnico
Especializado (CTE), así como por otras entidades públicas del orden nacional y entidades territoriales
(departamentos y municipios). También por las organizaciones no gubernamentales de orden nacional e
internacional y otros actores privados en aplicación de los principios de responsabilidad social
empresarial. Asimismo, por las organizaciones de víctimas y de población desplazada. Igualmente, por los
sectores académicos que podrían impulsar veedurías a la ejecución de los diferentes servicios definidos en
el Programa. Finalmente, las organizaciones étnico territoriales juegan un papel importante en la
producción de información sobre población étnica en las regiones. Todas estas fuentes disponen de
información pertinente de tal forma que las entidades encargadas de la restitución deben generar un
espacio interinstitucional para la administración y gestión de la información.
Ahora bien, un balance preliminar sobre el número de víctimas y su caracterización puede ser encontrado
a partir de los registros oficiales y las encuestas a población desplazada realizadas durante años recientes.
Así, a diciembre de 2009, el Registro Único de Población Desplazada (RUPD) reportaba 3,303,979
personas inscritas como población desplazada, agrupadas en 750,881 hogares. El 51% eran hombres y el
49% mujeres, aproximadamente. El 81% de estas personas se desplazaron de manera individual, mientras
que el 19% de ellas lo hicieron masivamente. En cuanto a composición étnica, según el registro, el 8,1%
de las personas desplazadas se autoreconocieron como afrodescendientes y el 2% como indígenas. En
materia de discapacidad, un 32% de personas manifestaron tener una o varias discapacidades como
ceguera, sordera, mudez, parálisis, retraso mental o más de una discapacidad.
En materia de composición familiar el RUPD indica que la jefatura de hogares está dividida. El 51% de
los hogares tiene jefatura masculina y el 49 restante jefatura femenina. Los hogares están compuestos por
un 35% de población menor de edad (18 años), 40% de personas entre 18 y 50 años, y un 25% de
población mayor de 51 años.
Un panorama extendido, aunque menos actualizado, de esta caracterización se encuentra en la encuesta a

población desplazada realizada por el Gobierno nacional en 2008 para establecer la línea de base de
medición del goce efectivo de derechos de esta población de acuerdo con los indicadores concertados en
el proceso de seguimiento a la política realizado por la Corte Constitucional. La encuesta se realizó a
partir de un diseño muestral basado en un universo conformado por 2.491.818 personas (561.775
hogares), que correspondía al 96.5% del total de personas y hogares incluidos en el RUPD a 31 de mayo
de 2008. Este universo se encontraba ubicado en 421 municipios del país (cabeceras municipales) con más
de 500 personas en situación de desplazamiento incluidas.
Los resultados encontrados en la encuesta indican que el flujo de hogares desplazados incluidos fue
creciendo año tras año hasta el año 2002 y luego tuvo una desaceleración importante en el año 2003. El
54.8% de los hogares se desplazaron entre el 2001 y el 2005, y el 29.4% entre el 2006 y el 2008.
Según la información aportada por la encuesta, los hogares de la PD tenían 4.1 personas por hogar antes
del desplazamiento. A pesar de que algunos de sus miembros originales ya no forman parte del hogar por
fallecimiento, asesinato, desaparición o separación voluntaria o forzada después del desplazamiento, los
hogares en la actualidad tienen en promedio 5.1 personas por hogar, 24% más que antes del
desplazamiento.
15
En cuanto a estructura demográfica, la encuesta del Gobierno Nacional encontró que la pirámide
poblacional mostraba una base amplia de niños, niñas y jóvenes y una proporción más alta de mujeres que
de hombres en las cohortes más adultas. También se destacaban los bajos niveles de educación alcanzados
por las personas adultas del hogar: 14,5% no tenía ninguna educación; 49,6% tenía primaria (completa o
incompleta); 19,9% tenía secundaria básica; 12,7% tenía educación media; y 3,3% de los adultos tenían
educación postsecundaria.
La encuesta también reportó que el 69,6% de los hogares en situación de desplazamiento habían dejado
abandonados los predios que poseían o en los que vivían (Fincas o parcelas y casas o apartamentos son los
tipos de predio abandonado más frecuentes). Algunos poseían más de un predio entre casas, fincas o
parcelas, lotes o casalotes y otros predios. Sobre estos predios abandonados por causa del desplazamiento
los hogares encuestados alegaron tener algún tipo de relación con el bien. La propiedad sin título era la
relación predominante, con una frecuencia que varía entre 45,3% y 62,6%, dependiendo del tipo de
predio: la propiedad con título varía entre 30% y 44,9%; la propiedad comunal o colectiva tenía una baja
presencia, que alcanzaba hasta un 4%, en el caso de fincas o parcelas y frecuencias menores para el resto
de predios; finalmente, en cuanto a otro tipo de ocupación (colono, arrendatario, aparcero, cesión o
usufructo) tenía una baja frecuencia, excepto en el caso de otros predios, donde alcanzaba una frecuencia
de 31,6%. La encuesta preguntó a todos los hogares que habían abandonado algún predio por causa del
desplazamiento si habían declarado los bienes y el 43,9% contestó afirmativamente.
Esta caracterización también puede ser contrastada con la información estadística producida por la
comisión de Seguimiento a la Política Pública sobre Desplazamiento Forzado, a partir de su II Encuesta
Nacional de Verificación de los Derechos de la Población Desplazada de julio de 200821. Los rasgos
característicos del desplazamiento por grupo familiar registrados por dicha encuesta indican que el 86,2 %
de los grupos familiares incluidos en le RUPD se ha desplazado en una sola ocasión, mientras que el 13,
8% ha sido víctima de más de un desplazamiento forzado. De igual forma, la II ENV-2008, presenta que
en el caso de los grupos familiares de personas desplazadas no inscritas en el RUPD, el 84,8% ha sufrido
un solo desplazamiento forzado, el 13,6 % dos desplazamientos, el 1,6 más de dos desplazamientos,
resultado que no marca gran diferencia con la población inscrita en el RUPD.
Respecto al origen de desplazamiento de los grupos familiares de población desplazada incluida en el

RUPD, la II ENV-2008 registra que han sido expulsados de zonas rurales, el 21,4% de centros poblados y
el 15,6% de cabeceras municipales, lo que confirma que el origen predominante de la población
desplazada es del sector rural. La causa principal que motiva a los grupos familiares al desplazamiento son
las amenazas directas, seguida de las masacres, producidas bajo la modalidad grupal o por desplazamiento
masivo.
Las intenciones de permanecer en las ciudades de asentamiento de los grupos familiares es del 78,7% de
la población incluida en el RUPD, mientras no se alteren las cuestiones de seguridad y se pueda garantizar
la posibilidad de su restablecimiento socioeconómico en sus lugares de origen y solo el 2,9% desearía
retornar a su lugar de origen.
Concluyendo la caracterización de los grupos familiares desplazados, la II ENV-2008 arroja que la

composición de los grupos familiares desplazados inscritos en el RUPD, se integra entre 4 y 6 personas en
promedio, donde adicionalmente la jefatura de hogar es ejercida por las mujeres sin conyugue en un
67,8%, proporción que es más alta aún en los hogares no inscritos en el RUPD.
Respecto a la población por género y edad, la encuesta evidencia que predomina la población desplazada
femenina con el 52,4% del total de los desplazados, frente a una tasa del 51% de la población colombiana
en el 2005. En la estructura por edades sobresale el alto peso de niños y niñas, adolescentes y jóvenes. De
21
Comisión de Seguimiento a la Política Pública sobre el Desplazamiento-Séptimo Informe de Verificación sobre el
Cumplimiento de Derechos de la Población en Situación de Desplazamiento, Bogotá, octubre 30 de 2008, pag 18.
16
tal forma que, un 65,5 % de las personas en los hogares inscritos en el RUPD son menores de 25 años y un
poco menos el 62,4% de los hogares con desplazamiento no inscritos en el RUPD.
Otro de los resultados de la II ENV-2008, hace referencia a la presencia porcentual de grupos étnicos entre
la población desplazada, que han sufrido en gran medida el rigor del desplazamiento forzado, con un 23,6
% de la población desplazada, de los cuales 16% se declara afrocolombiana frente a un promedio del 7,2
% a nivel nacional y 6,2% declaró ser indígena.
2. Tipologías de los victimarios
El programa identifica los grupos, bloques u otro tipo de organización armada al margen de la ley que
haya ocasionado violación de distintos derechos humanos, en particular de aquellos identificados por
Justicia y Paz como “delitos contra el patrimonio económico” y los de desplazamiento forzado. También
precisa el área de influencia (del bloque o grupo ilegal) y los delitos, dimensiones y modalidades de
despojo con el objeto de identificar patrones que permitan la ejecución de los subprogramas misionales y
el esclarecimiento de la verdad.
Entre las fuentes de información que contribuyen con esta línea están los sistemas de información de la
Fiscalía General de la Nación y su Unidad Nacional de Fiscalía para la Justicia y la Paz, del Ministerio
Público, de las entidades que conforman el CTE, organizaciones no gubernamentales de orden nacional e
internacional, medios académicos del orden nacional y regional, organizaciones de víctimas y de
población desplazada y el Fondo de Reparación para las Víctimas (Postulados que han entregado al FRV
bienes para reparación), entre otros.
A la fecha existen algunos avances en la identificación de los grupos armados que han producido el
desplazamiento y el despojo. Sin embargo, un mayor trabajo es necesario para determinar con mayor
precisión y certeza las regiones de influencia y su participación en el despojo y abandono. En materia de
desplazamiento forzado, a diciembre de 2009, el Registro Único de Población Desplazada a cargo de
Acción Social indicaba que un 32,2% de las personas inscritas declararon haber sido desplazadas por
grupos guerrilleros, el 14,2% por autodefensas o paramilitares, el 14,1% por otros grupos, el 0,5% por
miembros de la Fuerza Pública, el 2,0% por más de un actor armado, el 20,8% no identificó el autor, y no
se encuentra información respecto del 16,2% de las declaraciones. La siguiente tabla muestra la relación
numérica de estos porcentajes.
Tabla No. 2.
Autores del Desplazamiento
Autores Total
Autodefensa o Paramilitares 469672
Fuerza Pública 17635
Grupos Guerrilleros 1062776
Más de un autor de desplazamiento 66370
No Disponible 534354
No Identifica 685767
Otros 467405
Total 3303979
Subdirección de Atención a Población Desplazada, Acción Social
Registro Único de Población Desplazada - RUPD
17
A partir de las distintas fuentes de información disponibles, el Proyecto de Protección de Tierras y
Patrimonio de la Población Desplazada de Acción Social se ha puesto a la tarea de identificar los agentes
colectivos responsables del abandono de tierras en los municipios colombianos22. Para ello se cruzaron las
fuentes de información sobre presencia de grupos armados (especialmente grupos paramilitares),
desplazamiento y abandono de tierras entre 1996 y 2007. Una de las principales conclusiones de este
estudio es la coincidencia entre los mapas de expulsión y los dominios paramilitares durante la época
estudiada. En su gran mayoría esta información está desagregada por regiones y municipios y se presentan
datos de incidencia anualizados que permiten determinar mejor los patrones de despojo y su correlación
con los grupos armados dominantes en la región.
3. Dimensión y tipología de los bienes usurpados y de aquellos potencialmente dispuestos para

la restitución o la compensación de las víctimas
La línea de base identifica, clasifica y tipifica, en su dimensión cuantitativa y cualitativa, los bienes que
han sido objeto de protección, despojo, abandono o pérdida. La dimensión cuantitativa se expresa en
número de bienes, áreas y valores. Los valores pueden ser de índole comercial o catastral. También se
indaga por la cantidad y calidad y el estado físico de los bienes inmuebles disponibles o potencialmente
aprovechables, así como su estado jurídico, para efectos de la restitución o de su vía subsidiaria, la
compensación.
Para efectos del diseño e implementación de los subprogramas de alivio de pasivos y saneamiento de la
propiedad, la línea de base recolecta información pertinente sobre los pasivos y acreencias que pesan
sobre los bienes y que afectan los derechos de la población objeto del programa.
Entre otras fuentes que son consideradas para este propósito, se encuentran las siguientes: el Fondo de
Reparación para Víctimas, Fondo de Rehabilitación, Inversión Social y Lucha contra el Crimen
Organizado – FRISCO de la Dirección Nacional de Estupefacientes; el sistema de información de la
Unidad Nacional de Fiscalía para la Justicia y la Paz; la información de las Entidades integrantes CTE-
CTR; el Catastro nacional-IGAC y catastros descentralizados; la Superintendencia de Notariado y
Registro; las Oficinas de Registro e Instrumentos Públicos; las administraciones locales y la Banca
Pública y privada.
Por ahora, los estimativos disponibles reflejan que el fenómeno de despojo alcanza una magnitud
considerable. Así, las cifras del Registro Único de Predios y Territorios Abandonados por la Violencia (en
adelante RUPTA), muestran un área de más 3.000.000 de hectáreas con trámites de protección, que
representan aproximadamente el 5% del área agropecuaria del país. Por su parte, las cifras actualizadas del
RUPD, a 31 de julio de 2009, arrojaban un total de 718.194 hogares incluidos en el RUPD, que
representan 3’163.889 personas desplazadas.
Es así, como para la segunda mitad de 2009 se registraban 30.417 solicitudes de protección en el RUPTA
y, de ellas, 6.035 estaban inscritas en los folios de matrícula inmobiliaria ante las ORIP. Debe anotarse
que no todas las solicitudes de protección necesariamente serán registradas ante las ORIP, pues cada una
de ellas debe surtir un proceso de calificación. Algunas pueden ser devueltas surtido este proceso por
múltiples razones, entre ellas porque no logra identificarse o individualizarse el predio.
Ahora bien, del acumulado de los derechos y expectativas de derechos registrados en el RUPTA se
identificaron 43.115 derechos como abandonados (12.698 en colectiva y 30.417 en individual), cifra que
no necesariamente refleja la situación real de abandono y despojo, por cuanto en ruta colectiva predios que
22
Cfr. PPTP, Acción Social. Identificación de los agentes colectivos responsables del abandono de tierras en los municipios
colombianos. Consultoría realizada por Alejandro Reyes, Liliana Duica y Aníbal Pedraza. Bogotá. Unio de 2009.
18
originalmente aparecen en riesgo pueden haber sido abandonados. Muestra de ello es que los titulares de
algunos predios que aparecen en informes de comités en situación de riesgo, posteriormente solicitan la
protección por ruta individual; esto es porque han sido abandonados.
Tomando las cifras del RUPTA, con corte a 30 de agosto de 2009, la distribución por calidad de derechos
de la población desplazada arroja la siguiente distribución: 45.98% es propietaria, 30.75% poseedor,
16.52% ocupante, 2.32% tenedor, 0.31% ejerce derechos dentro de comunidades étnicas y el 4.12% está
por determinar. Si estas tendencias se mantienen para la estimación del universo de hogares que
abandonaron predios y que fueron despojados de ellos, se hablaría de la siguiente distribución de derechos
por hogares: 191.754 propietarios; 128.239 poseedores; 68.894 ocupantes; 9.675 tenedores; 1.292
pertenecientes a comunidades étnicas y 17.182 hogares aún estarían por determinar.
Por otro lado, con respecto al abandono y usurpación de tierras y bienes, se destaca que otros estimativos
varían considerablemente, oscilando entre 1.2 millones de hectáreas y 10 millones. El cálculo de las tierras
despojadas incluye no sólo las que los desplazados abandonaron sino también las que dejaron a terceros
bajo presión y por medio de ventas forzosas.
Por ejemplo, la Comisión de Seguimiento a la Política Pública sobre Desplazamiento Forzado calcula que
fueron abandonas o usurpadas aproximadamente 5.504.517 hectáreas, entre finales de la década del
ochenta y lo corrido de la década del 2000. Por regiones, los pobladores de la costa Atlántica abandonaron
13,7% del total de tierras, seguidos de los moradores desplazados de las regiones Pacífica, Amazónica y
Orinoquia con el 19,2%, y los de la región andina con el 11,8% del total. Según la Comisión de
Seguimiento, las tierras despojadas eran productivas ya que 1.3 millones de hectáreas eran cultivadas y se
sembraban productos básicos de la canasta alimentaria (café, yuca, ñame, arroz, fríjol, maíz, panela etc.)
los cuales garantizaban el sustento de los mismos hogares desplazados y del país en algunas regiones.
Estas cifras deben ser contrastadas con el inventario de bienes inmuebles disponibles o eventualmente
aprovechables para efectos de restitución. Como una primera posibilidad de bienes inmuebles
potencialmente disponibles se encuentran aquellos bienes entregados por los desmovilizados postulados al
Fondo de Reparación para las Víctimas -FRV, que de conformidad con la ley 975 de 2005 están
destinados a la reparación de las víctimas.
Es así, como la ley de Justicia y Paz establece que el Fondo estará integrado por los bienes o recursos que
a cualquier título se entreguen por las personas o grupos armados organizados ilegales a que hace
referencia la misma, los cuales corresponden a los bienes estipulados en el numeral 10.2 “Que se
entreguen los bienes producto de la actividad ilegal” del artículo 10 “Requisitos de elegibilidad para la
desmovilización colectiva” y numeral 11.5 “Que se entreguen los bienes producto de la actividad ilegal,
para que se repare a la víctima cuando se disponga de ellos” del artículo 11 “Requisitos de elegibilidad
para la desmovilización individual”. Así como también, los bienes vinculados a investigaciones penales y
acciones de extinción del derecho de dominio en curso al momento de la desmovilización, siempre que la
conducta se haya realizado con ocasión de su pertenencia al grupo organizado al margen de la ley y con
anterioridad a la vigencia de la Ley 975 se entregarían al FRV.
La información disponible indica que los bienes inmuebles entregados en el FRV es menor a la esperada,
por cuanto éstos suman un total de 126 bienes, que discriminados en su tipo, corresponde a 94 bienes
rurales, 30 bienes urbanos y 2 bienes de sociedad. Así como el total de hectáreas en bienes rurales
ascienden a 17.199,49041, y 58.227,12 /m2 en bienes urbanos. El estado de los bienes inmuebles es el
siguiente: 49 bienes recibidos sin ningún tipo de restricción y 77 bienes recibidos por secuestro, es decir,
en los cuales existe investigación en curso por denuncias de víctimas en el proceso de Justicia y Paz23.
23
Información suministrada por el Fondo de Reparación para Víctimas (FRV), matriz de información, 5 de mayo de 2010.
19
En cuanto a la ubicación de los bienes inmuebles entregados al FRV, se tiene la siguiente distribución
territorial:
Tabla de Distribución de los bienes inmuebles entregados al FRV por Departamentos
ANTIOQUIA 54
BOLIVAR 23
CORDOBA 18
MAGDALENA 10
META 8
ATLANTICO 4
TOLIMA 2
LA GUAJIRA 2
CESAR 2
ANTIOQUIA 1
VICHADA 1
CALDAS 1
Total 126
Por otra parte, se encuentran los bienes incautados a los Postulados de Justicia y Paz, administrados por la
Dirección Nacional de Estupefacientes, con un total de 285 bienes inmuebles rurales, y 189 urbanos, los
cuales se encuentran en el procedimiento judicial establecido para extinguir el dominio a los presuntos
propietarios.
4. Tipología de las formas o modalidades del despojo
Este ejercicio contribuye a identificar los procedimientos, protocolos y rutas para resolver las
reclamaciones de restitución de tierras de las víctimas de abandonos o despojos, teniendo en cuenta las
distintas formas de relación jurídica de la población desplazada con los predios abandonados (propiedad,
posesión, tenencia, etc.). Para ello es necesario que en los departamentos y regiones de influencia de las
CRRB y sus CTR se validen y contrasten estas categorías de despojo, así como identificar nuevos patrones
de usurpación o despojo. Ello permitirá identificar las rutas, tanto administrativas como judiciales las que,
tanto víctimas, como instituciones podrán utilizar para los procedimientos de restitución.
Es así como, la información es provista por todas las entidades que hacen parte del Comité Técnico
Regional (CTR), las Organizaciones no Gubernamentales de orden regional, nacional e internacional, las
organizaciones de víctimas y de población desplazada con derecho a participar en estos procesos de
decisión. La recolección de información fomenta la participación de las víctimas y colectivos que las
representan, así como de los grupos étnicos, mediante instrumentos de recaudación de información
comunitaria y ejercicios de cartografía social con las víctimas.
Con base en el ejercicio adelantado por el Programa PRORET y CONRET del Ministerio de Agricultura y
Desarrollo Rural y el Proyecto Tierras de Acción Social se han determinado, por ahora, seis tipologías de
despojo que son enunciativas, pues éstas no agotan las alternativas o posibilidades que en la realidad se
presentan. Dichas categorías, las cuales serán presentadas con mayor detalle en el Subprograma de
restitución, son: (i) ventas forzadas, (ii) apropiación fraudulenta en virtud de sentencia judicial, (iii)
20
traslación del dominio a partir de título fraudulento o venta falsa, (iv) caducidad administrativa de
adjudicaciones, (v) despojo material de la propiedad, y (vi) despojo material de la posesión24.
5. Análisis de la oferta institucional nacional, regional y local existente
En consonancia con el Plan de Fortalecimiento Institucional que actualmente desarrollan las entidades que
componen la Mesa Interinstitucional de Tierras, la línea de base describe la institucionalidad con que
cuenta el Estado desde los niveles nacional y territorial para atender el universo de las víctimas que se
estima debería atender el programa. El propósito de esta tarea es establecer con claridad las atribuciones y
deberes de la institucionalidad responsable de cada uno de los aspectos relacionados con la restitución de
bienes, así como las fortalezas (a ser aprovechadas) y debilidades (a ser superadas) de las entidades
competentes.
Un aspecto considerado es la evaluación tanto de las capacidades institucionales del orden departamental,
como las del orden municipal. Igualmente se consideran las respuestas de los gobiernos departamental y
local plasmadas en los planes, programas y proyectos dispuestos para atender a la población víctima de la
violencia, particularmente en lo que se refiere a protección y restitución de bienes. Particular acento debe
ponerse en el análisis de las instituciones responsables en materia de política, administración y gestión de
tierras y los requerimientos que sean necesarios para fortalecerlas en sus roles y tareas. Igualmente esta
información se asocia con los aspectos de coordinación nación – entidades territoriales.
A continuación se relaciona la oferta estatal existente en materia de atención a la población desplazada, lo

que permite identificar las necesidades de reformulación y ajuste tendientes a garantizar el goce efectivo
de los derechos vulnerados a las víctimas de desplazamiento y/o despojo de bienes. Así como la necesidad
de creación de programas de restitución:
a. Proyecto de protección de tierras y patrimonio de la población desplazada de la Agencia

presidencial para la acción social y la cooperación internacional.
b. Programa de regularización de tierras –RET del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural.
c. Programa de recuperación de tierras –PRORET del Ministerio de Agricultura y Desarrollo rural
d. Programa de anotación en el registro de instrumentos públicos de la Superintendencia de
Notariado y Registro
e. Política de tierras para la población desplazada, en riesgo de desplazamiento y otras víctimas del
despojo, coordina Departamento Nacional de Planeación.
f. Programa de facilitación del Acceso a la Propiedad de la Tierra para la población desplazada
mediante el otorgamiento del subsidio integral para la compra de tierras del INCODER
g. Programa de Facilitación del Acceso a la Propiedad de la Tierra por las Mujeres Desplazadas del
INCODER
h. Programa de consultas en recuperación de tierras –CONRET del Ministerio de Agricultura y
Desarrollo Rural
i. Programa de generación de Ingresos y proyectos productivos para la población desplazada de la
Agencia presidencial para la acción social y la cooperación internacional.
j. Programa “Damnificados por la violencia –Bancoldex”
k. Programa de asistencia en materia de crédito de la Agencia presidencial para la acción social y la
cooperación internacional- Bancoldex
l. Programa Financiación proyectos desarrollados por población desplazada o reinsertada y los que
se ejecuten a través de programas de desarrollo alternativo del Fondo para el financiamiento del
sector agropecuario –FINAGRO
24
Estos patrones serán explicados en detalle en el Subrpograma misional de Restitución.
21
m. Programa del Fondo agropecuario de garantías del Fondo para el financiamiento del sector
agropecuario –FINAGRO.
n. Programa de Apoyo a las Mujeres Desplazadas que son Jefes de Hogar, de Facilitación del Acceso
a Oportunidades Laborales y Productivas y de Prevención de la Explotación Doméstica y Laboral
de la Mujer Desplazada del Servicio Nacional de Aprendizaje – SENA.
o. Programa de Apoyo Educativo para las Mujeres Desplazadas Mayores de 15 Años del Ministerio
de Educación
Es de anotar que la Corte Constitucional, mediante Auto 008 de 2009, determinó como uno de los ejes
centrales para la superación del estado de cosas inconstitucional la corrección de “(i) la insuficiencia de
recursos y (ii) la precaria capacidad institucional”25. Conforme a la verificación realizada por la Corte
Constitucional, mediante el estudio de diversas fuentes de información oficiales y no oficiales, el
honorable tribunal determinó que “estas causas deben ser corregidas a nivel nacional y territorial, según
las prioridades departamentales y locales fijadas con base en la expulsión y recepción de desplazados”26.
Para estos efectos, la Corte Constitucional solicitó al Consejo Nacional de Atención Integral a la
Población Desplazada, y en cumplimiento de lo ordenado en el artículo 2 de la Ley 1190 de 2008, que al
requerir la información presupuestal a las entidades territoriales establezca un procedimiento que permita
hacer un seguimiento fiscal desagregado de los presupuestos locales destinados a los programas de
atención de la población desplazada por secciones, cuentas, y ejecutores, tal como lo deben hacer las
entidades del orden nacional.
En el tema de la adopción de un plan de fortalecimiento de la capacidad institucional, la Corte

Constitucional ha considerado que es necesario que el CNAIPD adopte, con el impulso y coordinación del
Director de Acción Social y de la Directora del Departamento Nacional de Planeación, “un plan de
fortalecimiento de la capacidad institucional, mediante el cual (i) se realice un inventario de los obstáculos
que limitan la capacidad institucional, (ii) se definan los lineamientos que orientarán ese plan de
fortalecimiento e indique los ajustes que se realizarán, (iii) se establezca los mecanismos mediante los
cuales se realizarán los ajustes (iv) se conciban los medios para su instrumentalización, (v) se fije un
cronograma de ejecución y (v) se proceda a su implementación y seguimiento”27.
Ahora bien, la estructura institucional actual le da competencia a la Comisión para que coordine a las
Comisiones Regionales de Restitución de Bienes en su labor de propiciar los trámites de las reclamaciones
de restitución. A la fecha, la Comisión ha instalado once Comisiones Regionales en las ciudades de
Medellín, Cartagena, Bucaramanga, Bogotá, Sincelejo, Cali, Barranquilla, Quibdó, Pasto, Valledupar y
Mocoa. La función principal que vienen adelantando estas instancias es colaborar en el diseño e
implementación del Programa de Restitución de Bienes y propiciar el trámite de la reclamación así como
orientar a las víctimas sobre los requerimientos para acceder a la satisfacción de sus pretensiones.
Para orientar sus tareas, el personal de las CRRB cuenta con un Modelo de Atención Integral aprobado
por el Comité Interinstitucional de Justicia y Paz y que ha sido incorporado también a los procesos y
procedimientos de atención de la Defensoría del Pueblo y la Procuraduría General de la Nación.
Asimismo, este modelo será aplicado por las entidades del orden nacional y territorial que se vinculen al
proceso de restitución de inmuebles, con el propósito de garantizar una atención homogénea a todas las
víctimas que participen.
25
CORTE CONSTITUCIONAL COLOMBIANA, Sala Segunda de Revisión. Auto 008 de 2009: seguimiento a la sentencia T-
025 de 2004. M. P. Manuel Cepeda Espinosa, Bogotá, 26 de Enero de 2009.
26
27
22
A pesar de estos avances, es indudable que el Estado debe organizar una institucionalidad especializada en
el tema de restitución de bienes inmuebles que se constituya en el ente rector de la implementación del
Programa y articule sus diversas prestaciones con las políticas públicas definidas por el Estado. Propuestas
al respecto serán presentadas en detalle en este Programa.
6. Sistemas de información
Con el objeto de valorar y decidir la manera de articulación de los sistemas de información en materia de
bienes inmuebles, tierras y territorios, la línea de base identifica los sistemas de información existentes, en
orden a determinar su funcionalidad y complementariedad para responder a las necesidades y
oportunidades de información necesaria para la aplicación de las medidas de restitución contenidas en el
Programa. Adicionalmente, la línea analiza los mecanismos de información alternativos y/o
complementarios que coadyuven al esclarecimiento de la verdad acerca del despojo de bienes. Dichos
mecanismos sirven como medio probatorio -estándares probatorios- en la reclamación de bienes en el
marco de las garantías de no repetición
A continuación se relacionan los sistemas de información existentes, para obtener una óptica de la
articulación que tendrían las instituciones del Programa de Restitución de Bienes, con el propósito de
cumplir los objetivos trazados en el mismo.
a) Sistema Interinstitucional de Justicia y Paz –SIJP del Comité Interinstitucional de Justicia y Paz.
b) Registro Único de Población Desplazada –RUPD de la Agencia presidencial para la acción social
y la cooperación internacional
c) Registro Único de Predios y Territorios Abandonados –RUPTA la Superintendencia de
Notariado y Registro
d) Sistema de información de reparación individual por vía administrativa de la Agencia presidencial
para la acción social y la cooperación internacional
e) Sistema integral de información en derechos humanos y seguimiento a casos de violación a los
derechos humanos y al derecho internacional humanitario de la Procuraduría General de la
Nación.
f) Sistema de información protección en derechos humanos del Ministerio del Interior y de Justicia.
g) El sistema de información de MUSE/MAP (IMSMA) del Programa Presidencial para la Acción
Integral Contra Minas Antipersonal –PAICMA
h) Sistema de Alertas Tempranas (SAT) de la Defensoría del Pueblo
i) Fondo para la reparación de las víctimas (FRV) de la Agencia presidencial para la acción social y
la cooperación internacional
j) Fondo de rehabilitación, inversión social y lucha contra el crimen organizado (FRISCO) de la
Agencia presidencial para la acción social y la cooperación internacional.
k) Fondo Nacional de Vivienda (FONVIVIENDA) del Ministerio de Ambiente, Vivienda y
Desarrollo Territorial
Una primera evaluación permite constatar que los sistemas de información en materia de bienes
inmuebles, tierras y territorios existentes, fueron diseñados e implementados con criterios diferentes, en
momentos históricos distintos dando cuenta de situaciones que no son comparables entre sí. Por ello, es
necesario contar con un sistema de información integral y confiable para la planificación y programación
de las tareas concernientes a la restitución y para la ejecución de los procedimientos, protocolos y rutas de
restitución o de compensación.
Un segundo aspecto importante a tener en cuenta respecto de los sistemas de información es que se debe
prever la capacidad de compartir información entre los departamentos o municipios que son expulsores
netos y en cuya jurisdicción han ocurrido los hechos victimizantes de los derechos de propiedad, con
23
aquellos eminentemente receptores que constituyen el lugar de ingreso de las víctimas al proceso de
reclamación.
En este orden de ideas, el Programa propone realizar un inventario de la información dependiendo de la

misión y responsabilidades institucionales de cada entidad, en tanto información mínima para ser
compartida e intercambiada. Para ello se sugiere evaluar la información según esta sea de carácter público
y/o reservado (derechos habeas data). Así mismo es pertinente valorar los arreglos o convenios, así como
las reglas y protocolos, existentes y necesarios, para el acceso e intercambio de la información
relacionada con los bienes inmuebles. Esto servirá para anticipar los requerimientos en materia de
acuerdos interinstitucionales y formalizarlos de manera adecuada.
Algunas variables de análisis útiles son: (i) tipo de información necesaria para la toma de decisiones
jurídicas y administrativas; (ii) instituciones generadoras y usuarias de la información; (iii) sistemas de
información usados; (iv) sistemas de recopilación de información; (v) acuerdos sobre sistemas de
información; (vi) formularios utilizados para la recepción y levantamiento de la información.
24
V. REGIONALIZACION, FOCALIZACION Y PRIORIZACION
1. La pertinencia y necesidad del ejercicio
El accionar de los grupos armados ilegales, la victimización y violación de los derechos fundamentales y
en particular los asociados al derecho sobre los bienes inmuebles, tierras y territorios colectivos de las
comunidades étnicas han tenido expresiones espaciales (regionales y locales) diferenciadas y desiguales.
Por tal razón, es necesario identificar los ámbitos y alcances territoriales para una priorización y
focalización del Estado. No obstante el Programa parte del presupuesto que el Estado actuará con criterios
de universalidad e igualdad de condiciones para todo el territorio nacional donde se encuentren las
víctimas en proceso de reclamación de sus derechos. Asimismo se garantiza la igualdad de oportunidades
a todas las víctimas para reclamar y hacer efectivos los derechos que les asisten.
La focalización responde a un interés del Estado de atender zonas especialmente afectadas por el
fenómeno de desplazamiento y usurpación de sus derechos sobre los bienes. El ejercicio de
regionalización, focalización y priorización permite determinar las pautas espaciales y territoriales de
concentración de las víctimas y de las entidades ejecutoras del Programa. Este trabajo tiene en cuenta los
principios de racionalidad, eficiencia, oportunidad e integralidad, garantías de no repetición, seguridad
jurídica de los bienes inmuebles y restablecimiento económico, imprescindibles para la toma de decisiones
en la atención del Programa.
Posibilita de igual manera y mediante análisis específicos posteriores, el diseño de las redes y sistemas
regionales de organización/coordinación institucional, tanto desde el punto de vista administrativo, como
de los circuitos judiciales.
De esta manera, la aplicación de los criterios regionales y territoriales para los procesos de restitución
permite a las entidades responsables determinar el radio de acción, los ámbitos geográficos y territoriales,
la concentración y las prioridades municipales de intervención y de oferta del Estado para propósitos de
restitución, como desde el punto de vista de la ubicación de las víctimas (demanda de restitución), lo cual
contribuye a una mejor organización administrativa.
Se busca con ello cualificar las decisiones en materia de asignación y racionalización de los recursos
fiscales y de la sociedad, con criterios de universalidad, igualdad, integralidad y enfoque diferencial.
La aplicación de estos criterios y el desarrollo metodológico ha permitido, como se verá a continuación:

a) Identificar los espacios geográficos, locales, regionales y territoriales en los que se focalizará la acción
gradual de restitución de bienes inmuebles. b) Priorizar y/o jerarquizar los focos territoriales y geográficos
objeto de atención del Programa. c) Identificar y priorizar los territorios étnicos (territorios colectivos de
comunidades indígenas y negras) objeto de restitución de bienes. d). Orientar el trabajo y misión de las
CRRB y generar propuestas para la selección de los municipios pilotos donde se probará el diseño del
Programa y la ejecución de la Política Pública de Tierras.
2. Los criterios, variables y fuentes de información considerados
El análisis incorpora la identificación de criterios y variables para la toma de decisiones del PRB. Esta
metodología permite jerarquizar los alcances regionales y territoriales del Programa para determinar las
áreas de intervención correspondientes.
Las variables seleccionadas posibilitaron identificar y proponer los municipios prioritarios de intervención
para la restitución de inmuebles, tierras y territorios en los diferentes departamentos del país.
25
Consecuentemente las decisiones de priorización se guiaron por análisis regionales respecto a los
siguientes criterios y variables: 1. población y tierras objeto de protección de bienes y patrimonio; 2.
población (hogares y personas) expulsados; 3. Víctimas relacionadas con delitos contra el patrimonio
económico en Justicia y Paz; 4. Zonas focalizadas de atención a desplazados; 5. Presencia institucional; 6.
Municipios y/o regiones emblemáticas por ocurrencia de hechos de lesa humanidad, y 7. Municipios con
proceso de retorno programados o en curso.
Sin embargo y como se aprecia en el anexo No. I para el propósito general se analizó la pertinencia de
cerca de 19 fuentes de información y/o base de datos relacionadas con el ejercicio y que podrán ser
utilizadas para otros análisis posteriormente.
3. Metodología del cálculo del coeficiente de priorización
La metodología de calificación se basó en el cálculo del coeficiente de jerarquía o prioridad de municipios

y departamentos. Ello supuso una mirada interregional cuyo fin es determinar dónde se concentran las
poblaciones expulsadas objeto de restitución y posibles retornos y en qué lugares se hallan los bienes
inmuebles, tierras y territorios.
Inicialmente se identificaron los municipios receptores netos en donde se iniciarían los procesos de
reclamación y los tramites y rutas pertinentes para la restitución (Ver mapa No.1.). Asimismo, dónde se
identifican las concentraciones departamentales y locales de los inmuebles, tierras y territorios objeto de
restitución, es decir, dónde finalizarían los actos de restitución. (Ver mapa No. 2).
La metodología supone realizar un ejercicio de ponderación entre las distintas variables señaladas para
todos los municipios con antecedentes de población en desplazamiento forzado así: (Para mayores detalles ver
28
tabla 1. ).
1. Expulsión y abandono
2. Vulneración derechos tierras-territorios
3. Ponderación declaratorias de desplazamiento
4. Inclusión en Autos de la Corte Constitucional
5. Presencia e Intervención Institucional (orden nacional)
28
Elaborado por el IGAC y el Proyecto de Protección de Tierras y Patrimonio PPTP de Acción Social en septiembre
de 2009.
26
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RI
CA
R
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O
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F
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P
O
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A
E
C
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1 - 1000
1001 - 10000
10001 - 20000
20001 - 64134
MUNICIPIOS EXCLUIDOS DEL ANÁLISIS
Mapa No. 1. Colombia. Municipios Expulsores Netos de hogares. Mayor

Mapa No. 1. Colombia. Municipios Receptores netos de hogares. Mayor
concentración de los inmuebles, tierras y territorios objeto de restitución.
concentración municipal de población objeto de restitución.
Fuente: RUPD-SIPOD-ACCIÓN SOCIAL 2009. Cálculos propios y SIG IGAC
Fuente: RUPD-SIPOD-ACCIÓN SOCIAL 2009. Cálculos propios y SIG IGAC
27
PRB - VARIABLES Y SUS AGRUPACIONES PARA LA CALIFICACIÓN PONDERADA DE PONDERACIÓN
LAS PRIORIDADES TERRITORIALES ( %)
VARIABLE I. Expulsión y abandono 20
Hogares con Abandono Predios / total Hogares Expulsados 25
Personas Expulsadas / Población Rural DANE 25
Desplazados Con Solicitud / Total Personas Solicitantes Individuales 25
Victimas JyP JyP con Protección / Jefes Hogar solicitantes Protección 25
VARIABLE II. Vulneración derechos tierras-territorios 30
Predios Protegidos / Total Predios 25
Predios en formalidad Individual / Total Predios Protección Individual 25
Área Abandonada / Área Rural 25
Delitos c ontra bienes inm uebles / Total Delitos justicia y paz 25
VARIABLE III. Ponderación declaratorias de desplazamiento 20
VARIABLE IV. Inclusión en Autos de la Corte Constitucional 20
Auto 007 25
Auto 004 25
Auto 005 25
Auto 314 25
VARIABLE V. Presencia e Intervención Institucional (orden nacional) 10
Focalizado por CCAI 25
Focalizado para Retornos 25
Focalizado por el Proyecto Protección Tierras 25
Focalizado por CRRB 25
Tabla 1. Cálculo de los puntajes de calificación y ponderaciones para la priorización y focalización
28
Muy Alta Prioridad
Alta Prioridad
Prioritarios
Mapa No. 2. Municipios prioritarios para restitución de bienes
29
4. Los resultados obtenidos
Del universo de municipios incluidos en el RUPD - SIPOD (849 municipios) se obtuvieron valores
de calificación para 252 municipios en distintos gradientes o intervalos de importancia o jerarquía.
Como se dijo, dicho análisis arroja un mapa con doscientos cincuenta y dos municipios que
conforman la propuesta en distintos grados de priorización para una intervención en materia de
restitución de bienes y en otros componentes de la reparación integral y asistencia a las víctimas de
la violencia (ver mapa No.3)
Los análisis preliminares realizados por el Comité Técnico Especializado de CNRR, con el apoyo
técnico del IGAC, señalan los principales departamentos y los municipios que se deben priorizar en
cada uno de ellos.
En este ejercicio de análisis es importante generar adicionalmente una lectura no solamente de

restitución de bienes, sino también de reordenamiento territorial que considere la disponibilidad de
recursos para su planificación.29 Para ello es importante el concurso de las secretarías de
planeación departamentales y municipales que integrarían las lecturas de planeación del territorio al
análisis de priorización del Programa desde la perspectiva regional.
Anexo al presente documento se ofrece la información y mapas que hasta la fecha ha elaborado el
Comité Técnico Nacional para la consolidación del criterio de regionalización, focalización y
priorización, con el fin de servir de herramienta base para su aplicación.
Este trabajo estableció las prioridades municipales para 28 departamentos, tal como se aprecia en el
anexo I.
29
CNRR, Área de Memoria Histórica. El despojo de tierras y territorios: Aproximación conceptual. Bogotá,
2009. Pág. 27.
30
VI. SUBPROGRAMAS DEL PRB
El Programa de Restitución de Bienes se desarrolla a través de tres grupos de subprogramas. En

primer lugar se encuentran los Subprogramas Misionales, los cuales constituyen el componente
esencial del programa y están llamados a proveer los recursos financieros, técnicos y humanos para
la prestación del servicio judicial o administrativo de acceso a la resolución de una reclamación de
restitución o compensación. Los subprogramas misionales son tres: a) subprograma de acceso a la
restitución principal y preferente, b) subprograma de acceso a la compensación como medida
subsidiaria a la restitución de bienes, y (c) subprograma de restitución de territorios colectivos.
En segundo lugar, el programa cuenta con los Subprogramas de prestaciones complementarias a la

restitución que están dirigidos a coadyuvar para que los beneficiarios de los programas misionales
puedan gozar efectivamente de sus derechos restituidos. Así, el Subprograma de prestaciones
complementarias a la restitución provee los recursos financieros, técnicos y humanos que operan las
prestaciones necesarias para el goce efectivo del derecho de propiedad en condiciones dignas y
acordes con el proyecto de vida de los reclamantes. El Programa establece tres tipos de
subprogramas complementarios: a) subprograma de saneamiento de bienes; b) subprograma de
alivio de pasivos; y, c) subprograma de estabilización socioeconómica.
Finalmente, el Programa considera un tercer tipo de subprogramas que se preocupan por establecer
procedimientos y rutas que garanticen que las víctimas podrán acceder efectivamente a los
programas misionales y complementarios, que podrán participar de las acciones del programa, y
que el Estado velará por el control y seguimiento de las acciones propuestas en este Programa. Se
trata de los Subprogramas funcionales a la restitución, compuestos por a) subprograma de
información, comunicación y divulgación; b) subprograma de participación, asesoría y
acompañamiento; y, c) subprograma de seguimiento e indicadores.
La siguiente gráfica ilustra el contenido y alcance del Programa desde el punto de vista de sus
prestaciones y operatividad:
31
Enfoque diferencial
y de género
Enfoque
Enfoque diferencial
diferencial Enfoque diferencial y de género
y de género y de género
Enfoque
diferencial
Enfoque diferencial
Enfoque y de género
y de género
diferencial
y de
género
Enfoque Enfoque diferencial
diferencial
y de género
y de
género
Enfoque diferencial
y de género
Esta sección presenta en detalle las principales características de cada uno de los subprogramas. Para ello, la presentación sigue el presente orden
para la explicación de cada uno de los subprogramas: primero se presenta el alcance del correspondiente subprograma, luego se presentan los
objetivos del Subprograma y, finalmente, hace una descripción de las medidas diseñadas para el Subprograma específico.
32
1. SUBPROGRAMAS MISIONALES
1.1 SUBPROGRAMA DE ACCESO A LA RESTITUCIÓN PRINCIPAL Y PREFERENTE
Aquellas personas que tengan reclamaciones sobre sus derechos de propiedad, posesión, ocupación
o tenencia de bienes inmuebles podrán presentar reclamaciones a través de los mecanismos
agrupados en el Subprograma de acceso a la restitución principal y preferente. Para responder a
ellas, el Subprograma desarrolla mecanismos, a partir del marco de la justicia transicional, para
garantizar que las reclamaciones sean tramitadas de manera pronta y expedita.
El Subprograma de acceso a la restitución principal y preferente parte del presupuesto de que la

restitución no estará condicionada a la voluntad de retornar o no retornar al inmueble por parte del
reclamante. Asimismo, el subprograma acoge los estándares internacionales en la materia y brinda
una solución para aquellos terceros ocupantes que de acuerdo con el derecho internacional deben
ser protegidos. Así, el subprograma establece medidas de compensación que mitiguen los efectos
adversos que la restitución de los bienes a las víctimas ocasionará a posibles terceros de buena fe.
1.1.1 Objetivos del Subprograma
Los objetivos el subprograma son:
· Diseñar y poner en marcha un mecanismo especial para recibir, tramitar y resolver las
reclamaciones de restitución de tierras de las víctimas de abandonos o despojos, teniendo en
cuenta las distintas formas de relación jurídica de la población desplazada con los predios
abandonados (propiedad, posesión, tenencia, etc.).
· Adoptar mecanismos, procedimientos, protocolos especializados para garantizar la
devolución de los bienes y el derecho fundamental a la propiedad colectiva de las
comunidades étnicas.
· Adoptar procedimientos, protocolos, cronología y operatividad de las reclamaciones de las
víctimas que minimicen los tiempos requeridos y maximicen los resultados esperados.
· Adoptar medidas provisionales para proteger y asegurar la recuperación y restitución de sus
bienes y establecer mecanismos, en el marco de las leyes y normatividad aplicable, para
solucionar los posibles conflictos de titularidad suscitados en los eventos de retorno de
propietarios a su antigua tierra y la existencia de segundos ocupantes en la misma.
· Adoptar medidas para evitar la repetición de las violaciones de derechos contra la propiedad
y bienes, e identificar los apoyos y dimensión económica requerida para garantizar el
acceso de las víctimas a los trámites dirigidos a restituir sus bienes. Ello incluye la adopción
de mecanismos o medidas necesarias para superar la precariedad de los derechos de
propiedad mediante la titulación de los predios despojados a nivel de poseedores y
ocupantes, a fin de restituirles los bienes con derecho de dominio legalizado.
1.1.2 Conceptos generales
Propietarios: Se reputan como propietarias aquellas personas que ejercen el derecho real de
dominio sobre un bien inmueble con el fin de usarlo, obtener sus frutos y disponer libremente de él
con las limitaciones establecidas en la Constitución y la ley. Para ser propietario se debe tener un
título inscrito ante la Oficina de registro e Instrumentos Públicos correspondiente.
33
Poseedores: Se reconocen como poseedoras aquellas personas que realizan actividades sobre un
inmueble, con ánimo de señor y dueño, de manera pública y sin interrupción, aun cuando no son
propietarias no reconocen el dominio de otro.
Ocupantes: Son ocupantes quienes se encuentran realizando actividades de explotación por mano
propia en terrenos baldíos de la nación, es decir, sobre tierras que pertenecen al Estado Colombiano
y que están destinadas a ser adjudicadas o tituladas, en correspondencia con lo establecido en la Ley
160 de 1994 y los Decretos Reglamentarios 2664 de 1994 y 982 de 1996.
Tenedores: Son aquellas personas que ejercen la actividad de uso y explotación sobre un bien,
reconociendo a un tercero con mejor derecho (propiedad, posesión u ocupación) sobre el mismo.
Para efectos del Programa se reconocerán a los tenedores como víctimas para ser reparados en
virtud de lo señalado en el Principio 13.6 de los Principios Pinheiro.
Despojo: Es la privación total o parcial de un derecho real, de la posesión, ocupación o tenencia de

un bien inmueble, valiéndose de la situación de indefensión o vulnerabilidad en que se encuentra el
derechohabiente, poseedor o tenedor frente a amenazas, directas o indirectas, o a hechos de
violencia armada. Dicha privación puede efectuarse mediante la comisión de conductas punibles, o
a través de negocios, actos, operaciones o hechos jurídicos en apariencia válidos. Sin embargo, la
configuración del despojo es independiente de la responsabilidad penal, administrativa,
disciplinaria, o civil, tanto de la persona que priva del derecho, posesión, ocupación o tenencia del
inmueble, como de quien realiza las amenazas o los actos de violencia, según sea el caso.
Abandono forzado de bienes: es el hecho o circunstancia de desatender, renunciar o ausentarse

temporal o permanentemente de bienes inmuebles sobre los cuales se estaban ejerciendo derechos
reales, la posesión, ocupación o tenencia, como consecuencia de amenazas directas o indirectas, o
de hechos de violencia armada.
Restitución de bienes: Es el reintegro material y jurídico de los bienes inmuebles que le fueron
despojados o que tuvieron que ser abandonados forzosamente al patrimonio de sus justos
titulares según sea determinado por el respectivo proceso de restitución adoptado en virtud del
presente Programa.
Compensación con bienes: Es la entrega de un bien inmueble a las personas que demuestren haber
sido desposeídas a través de los procedimientos establecidos por este Programa, cuando la
restitución del bien objeto de desposesión resulte material o jurídicamente imposible.
Compensación en dinero: Es la entrega de una suma de dinero a favor de las personas que
demuestren haber sido desposeídas a través de los procedimientos establecidos por este Programa,
en aquellos eventos en los cuales la restitución del bien objeto de desposesión resulte material o
jurídicamente imposible.
1.1.3 Descripción de las medidas del Subprograma
Las reclamaciones de restitución de derechos serán tramitadas, según corresponda, a través de dos
vías. Por un lado, la restitución del inmueble podrá realizarse por la vía administrativa mediante
procesos de formalización de la propiedad y titulación masiva de predios abandonados por los
desplazados que no tienen ninguna disputa judicial. Alternativamente, el acceso de los reclamantes
al Programa se llevará a cabo por la vía judicial. Para este trámite, el Programa propone la creación
de una acción judicial específica de restitución y la creación de un juez de restitución que resuelva
34
las pretensiones del demandante bien de restitución o, en subsidio, de compensación. La acción de
restitución será entonces el mecanismo judicial para perseguir la restitución jurídica y material del
inmueble como medida principal, y sólo en caso de ser imposible la restitución, operará la
compensación en dinero o especie como medida subsidiaria y excepcional; vale decir, en tal
sentido, que el reclamante no podrá perseguir como pretensión principal una compensación.
Para explicar estas medidas la presente sección seguirá el siguiente esquema. Primero, se
presentarán las tipologías de despojo y abandono y los mecanismos jurídicos (judiciales y
administrativos) disponibles actualmente para su reversión. Esta presentación sirve dos propósitos:
de un lado, presenta de manera pedagógica las situaciones sobre las cuales las víctimas objeto del
Programa podrán presentar sus reclamaciones; por otro lado, permite señalar las rutas a través de las
cuales se tramitarán las reclamaciones administrativas y judiciales con los mecanismos actuales, los
cuales deberán ser iniciados mientras se adopta la acción y jurisdicción de restitución que se
propone en el presente Subprograma. Segundo, se explicarán las características de la acción de
restitución propuesta, la cual entrará a sustituir los mecanismos actuales una vez adoptada, con lo
cual se simplificarán las rutas y tiempos de atención a las víctimas. Finalmente, se presentarán las
condiciones, circunstancias y medidas empleadas para la compensación de terceros, una vez haya
operado la restitución preferente.
1.1.3.1 Tipologías de despojo y sus rutas actuales de reversión
En nuestro país, el despojo y el abandono forzado se han producido de las más variadas maneras.
En orden a identificar las posibles situaciones en las cuales habrán de operar los mecanismos
propuestos es importante ilustrar las tipologías de despojo que fueron analizadas por el CTE y las
rutas de reversión con que cuenta actualmente la legislación, con el fin de señalar las situaciones
jurídicas que abordarán los jueces especializados en el proceso de restitución.
El presente diagnóstico se realizó con fundamento en los insumos suministrados por el Ministerio
de Agricultura y Desarrollo Rural y Acción Social – PPTP, los cuales fueron obtenidos por las
instituciones en mención a través de las experiencias en terreno con las víctimas de despojo30. Con
fundamento en dicho diagnóstico se procedió a la formulación de mecanismos para la restitución de
bienes, diseño de formas subsidiarias a la restitución y soluciones para ocupantes secundarios.
A partir de las relaciones de hecho o derecho de las víctimas con sus bienes despojados, se
identificaron seis tipologías de despojo que desde el ámbito de la normatividad vigente es necesario
reversar para garantizar a las víctimas de la violencia su derecho a la restitución. No obstante, se
debe precisar que el registro de las seis tipologías de despojo identificadas es meramente
enunciativo, pues no agota las situaciones de hecho y de derecho que se puedan presentar, razón por
la cual es necesario tener en cuenta que el procedimiento está diseñado para resolver todos los
problemas jurídicos que se presenten en relación con el bien, no aquellos referidos a los diversos
titulares que se reputarían, como es el caso de la sucesión entre varios hermanos, que deberá
promoverse en la justicia ordinaria entre los distintos familiares que reclaman un derecho a la
restitución. Con todo, mientras se resuelven los conflictos civiles relacionados con la titularidad de
la restitución se dará prioridad al principio de aplicación favorable de los derechos de las víctimas,
según sus circunstancias especiales.
30
La metodología aplicada por el CTE para la construcción de las tipologías y las rutas para su solución inició con la
realización de un diagnóstico de las situaciones de relación con la tierra y mecanismos mediante los cuales se despojó a la
víctima, a partir de los diferentes análisis e insumos aportados por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural -
PRORET/CONRET - y el Proyecto de Protección de Tierras y Patrimonios - Acción Social. Además, se analizaron las
situaciones en las que se podrían encontrar ocupantes secundarios en los bienes objeto de restitución.
35
Las seis tipologías analizadas son: 1) Ventas forzadas y precio irrisorio, 2) despojo mediante
sentencia judicial; 3) título fraudulento; 4) caducidad administrativa, 5) despojo material de la
propiedad y, 6) despojo material de los poseedores. A continuación se presentan en la primera
gráfica las mencionadas tipologías:
Tipología despojo
Ventas Sentencia Título Caducidad Despojo

for zadas judicial fr audulento adm inistr ativa m atetial
-
Pr ecio
ir r isor io Despojo Despojo
pr opietar io pr opietar io
Testaferrato
La normatividad actual ofrece una serie de mecanismos para la reversión de cada una de las
tipologías enunciadas. Estas medidas tienen aplicación mientras se implemente el proceso judicial
transicional expedito, ágil, de fácil acceso a las víctimas que permita superar las limitaciones de los
mecanismos encontrados en la legislación actual, conforme a lo propuesto por este Programa. Como
se verá a continuación, los mecanismos o rutas existentes en la legislación actual varían de acuerdo
a la tipología del despojo.
En este sentido, según el instrumento (contrato, sentencia, resolución administrativa o despojo

material) usado o aprovechado por el causante del despojo, las rutas judiciales pueden hacer parte
de la jurisdicción constitucional (por ejemplo, tutela por vía de hecho), civil (nulidad relativa por
vicio del consentimiento, acción reivindicatoria, etc.), administrativa (revocatoria directa, nulidad y
restablecimiento del derecho, etc.) o penal (según el delito que se configure), e incluso pueden estar
inmersas en el procedimiento de la Ley 975 de 2005 a través del incidente de reparación integral
contemplado por la misma.
Ventas forzadas y precio irrisorio:
Se refiere a enajenaciones o transferencias de dominio realizadas sobre un bien, en las cuales la

voluntad del titular del derecho transferido fue viciada por la fuerza mediante presiones tales como
amenazas, desapariciones, torturas u homicidios.
36
Mecanismos para reversar ventas forzadas
Nulidad relativa por Acciones Acción de Incidente de

vicio de
Penales. extinción de reparación
consentimiento.
dominio. 975/2005
Mecanismos en la legislación actual.
Esta situación se puede presentar de diferentes formas. En una de ellas la persona recibe un precio
irrisorio entendiendo por tal “aquel precio fijado que no tiene ninguna lógica ni sustento y si se
quiere es risible por lo exiguo y ridículo... no es el caso de un precio bajo en que a pesar de lo
reducido es posible encontrarlo y justificarlo en un tráfico comercial determinado”. Otra de las
formas en que se puede presentar esta figura, consiste en que la persona recibe un valor inferior al
justo precio y sin alcanzar el calificativo de “irrisorio” es inferior a la mitad del valor del avalúo
comercial configurando una lesión enorme.
También existe la posibilidad que en el contrato viciado por la fuerza se pacte un valor
determinado, pero que este no sea efectivamente pagado al propietario.
Precio Irrisorio
Acción rescisoria
Incidente de
por lesión enorme
Art. 1750 reparación Ley
975/2005
37
Despojo mediante sentencia judicial:
Obedece al caso de personas que perdieron la titularidad de un inmueble que fue despojado
producto de la violencia armada, donde en su ausencia, un tercero inició y finalizó un proceso de
pertenencia por prescripción adquisitiva, declarándose el derecho de dominio a su favor o a través
de procesos ejecutivos o de extinción de dominio.
Mecanismos para reversar despojo por sentencia

judicial
Acción de Tutela por vía de Incidente de

hecho reparación
revisión
975/2005
Título fraudulento o venta falsa:
Se refiere a la existencia de falsos contratos de compraventa de inmuebles rurales en que,

aparentemente, el propietario inscrito otorgó poder específico para que se suscribiera escritura
pública de venta y se llevaran a cabo todos los actos tendientes a perfeccionar el contrato de
compraventa sobre el inmueble, cuando en realidad dicho poder no ha sido otorgado por el
propietario y la firma de este ha sido falsificada, pues en ningún momento ha existido de su parte
manifestación de voluntad alguna y menos la recepción de un precio por el bien.
Titulo Fraudulento o Ventas Falsas
Acciones Incidente de
penales reparación Ley
975/2005
38
Caducidad administrativa:
Obedece al caso de beneficiarios de adjudicación de tierras del INCORA –INCODER que fueron
despojados de sus parcelas, víctimas de desplazamiento forzado, a los cuales la entidad aplicó el
procedimiento de caducidad administrativa de su adjudicación presumiendo el incumplimiento de
sus obligaciones como adjudicatarios y posteriormente adjudicando el mismo predio a un tercero.
También aplica al caso de personas beneficiarias de subsidio de tierras bajo la Ley 160 de 1994, que
igualmente se desplazaron por causa de la violencia y pierden su tierra por la aplicación de la
condición resolutoria del subsidio por parte de la entidad.
Caducidad Administrativa
Nulidad y Revocatoria Incidente de

restablecimiento del directa reparación Ley
derecho (Art. 84 CCA) (Art. 69 CCA) 975/2005
Despojo material de la propiedad:
Se refiere a personas con titularidad del derecho real de dominio sobre un bien, que han sido
obligadas a desplazarse de forma forzada privándose por tal razón del uso y goce del inmueble.
Despojo Material de la Propiedad
Acción Acciones policivas Acciones

reivindicatoria. posesorias
Art. 946 CC
39
Despojo material de los poseedores:
Se refiere a personas que ejercían la posesión en términos de los artículos 778 y 779 del Código
Civil, que han sido obligadas a desplazarse de forma forzada privándolos de su goce efectivo.
Despojo de poseedores, ocupantes y tenedores
Acciones Acciones policivas Acciones

posesorias penales
1.1.3.2 La acción judicial de restitución
Las reclamaciones de restitución serán recibidas de manera unificada, independientemente de la

ruta jurídica en la que vaya a ser implementada dicha restitución. En tal sentido, corresponde al
Estado a través de las acciones e instituciones descritas en este programa definir la ruta
correspondiente y tramitar las reclamaciones hasta su resolución efectiva31.
Para los casos en los cuales exista la necesidad de clarificación judicial de derechos, el Programa
desarrollará un procedimiento judicial, ante una jurisdicción especializada para la restitución que se
creará y organizará mediante una ley que iniciará su trámite legislativo en el corto plazo. El
procedimiento judicial tendrá elementos de justicia transicional favorables al goce efectivo del
derecho de restitución de las víctimas. Será un procedimiento ágil y con términos perentorios que
no superarán un año en el tiempo de resolución, y que observará los principios de observará los
principios de oralidad, celeridad, eficacia. Se aplicará a los eventos de despojo, abandono y
desposesión según las tipologías y los procedimientos de solución descritos en la legislación vigente
y que tramitará la jurisdicción especializada para la restitución.
Dicha acción, así como los demás mecanismos dispuestos en este Subprograma, se orientarán bajo
los siguientes principios: (a) los mecanismos serán implementados con base en una valoración
probatoria que aplique reglas especiales y flexibles a favor de las víctimas, tales como: inversión en
la carga de la prueba, aplicación automática del principio de buena fe y principio pro víctima,
presunciones de hecho (negocios viciados por la violencia, desplazamiento individual o familiar,
desplazamiento masivo) y, validez de pruebas documentales tales como solicitud de inscripción en
el RUPTA, facturas de servicios públicos, carta venta, entre otros; (b) la acción de restitución se
desarrollará con arreglo a los principios de gratuidad, procedimiento inquisitivo, impulso oficioso,
oralidad, prevalencia del derecho sustancial, economía, celeridad, eficacia y garantía integral a los
31
Cfr. Infra. Subprograma de asesoría y acompañamiento.
40
desposeídos; y (c) la decisión de la autoridad competente no podrá apartarse del derecho preferente
de la víctima a la restitución del bien.
El juez resolverá todas las controversias relativas a la titularidad del bien, pero no aquellas relativas
a los conflictos civiles de sus titulares restituidos, los que deberán posteriormente resolverlos por las
vías ordinarias. La decisión contemplará la restitución jurídica y la entrega material del bien.
Como garantía de no repetición, de acuerdo con los criterios que la ley establezca, se procederá a la
formalización de derechos según corresponda. En tanto el Estado está en la obligación de garantizar
que los fenómenos del despojo y el desplazamiento no se vuelvan a presentar, no es suficiente
restablecer la relación que las víctimas tenían antes de ser despojadas o de verse forzadas a
abandonar sus bienes. Es necesario enfrentar, en la medida de lo posible, las condiciones que
permitieron o facilitaron el despojo o abandono de bienes. En particular, es necesario que el
Programa mitigue las condiciones de informalidad en la tenencia de la tierra que históricamente han
dificultado la protección de las relaciones jurídicas sobre bienes inmuebles, facilitando el despojo y
abandono de bienes en Colombia.
1.1.3.3 Medidas para ocupantes secundarios
La experiencia de campo de las entidades participantes en el CTE permitió identificar una

problemática común a los predios que fueron abandonados o despojados: la presencia de ocupantes
secundarios. Al respecto los instrumentos internacionales en materia de restitución de bienes a
población refugiada o en situación de desplazamiento, especialmente los Principios Pinheiro,
señalan la obligación que tienen los Estados de garantizar que el proceso de desalojo “se lleve a
cabo de una manera compatible con los instrumentos y las normas internacionales de derechos
humanos, proporcionando a los ocupantes secundarios las debidas garantías procesales, incluida la
posibilidad de efectuar consultas auténticas, el derecho a recibir una notificación previa adecuada y
razonable, y el acceso a recursos jurídicos, como la posibilidad de obtener una reparación”32.
Para la población vulnerable, los Principios Pinheiro señalan que los Estados deben esforzarse por
encontrar y proporcionar viviendas o tierras alternativas a dichos ocupantes, incluso de forma
temporal33. De igual forma, para las situaciones en que ocupantes secundarios hayan vendido a
terceros de buena fe, los Principios sugieren que los Estados pueden considerar la posibilidad de
establecer mecanismos para indemnizar a los compradores que hayan resultado perjudicados34.
En tal sentido, y dada la magnitud del fenómeno de desplazamiento, se encuentra como tarea
fundamental el diseño de soluciones que permitan responder a esta compleja situación, a fin de
evitar el menoscabo del derecho de las víctimas a la restitución de sus predios.
Quién es ocupante secundario
Es aquella persona que se considera propietario, ocupante, poseedor o tenedor, de un predio

abandonado, despojado, privado o baldío objeto de restitución.
32
ONU, Consejo Económico y Social. Principios sobre la restitución de viviendas y patrimonio con motivo del regreso
de los refugiados y desplazados internos Comisión de Derechos Humanos. Subcomisión de Promoción y Protección de
los Derechos Humanos. Relator Especial Paulo Sergio Pinheiro. 57° periodo de sesiones. ONU Doc.
E/CN.4Sub.2/2005/17. 28 de junio de 2005. Principio 17.1.
33
Ib. Principio 17.3.
34
Ib. Principio 17.4.
41
Causales enunciativas de exclusión
· Haber sido testaferro

· Haber tenido relación con las causas que originaron el despojo.
· Haber tenido conocimiento de la situación de despojo del predio.
· Que tenga otra solución de vivienda.
· Que no derive su subsistencia del predio a restituir.
Clasificación de los Ocupantes Secundarios
El Programa ha identificado dos grupos de ocupantes secundarios. Por un lado, aquellos con
derechos adquiridos sobre el predio objeto de restitución y, por otro, los ocupantes de hecho de
predios objeto de restitución, bien sea privados o baldíos.
Tipos de Ocupantes Secundarios

1. Acreedor de
Restitución cuyo
predio tiene un:
Predios
objeto de
restitución
Ocupantes secundarios con derechos de propiedad adquiridos: dentro de este grupo se

encuentran aquellas personas que tienen la titularidad sobre el predio. Se entienden como titulares
quienes tienen la facultad de disposición sobre un bien, no siendo contra la ley, pudiendo usar y/o
gozar de éste directamente o por quien designen. Dicha titularidad puede haber sido adquirida a
través de formas distintas:
- Propietario en virtud de negocio Jurídico: Es la persona que ha suscrito un título (fuente

de derechos y obligaciones) que en su contenido es un negocio jurídico (disposición de
42
intereses) y que lo ha protocolizado en la oficina de Registro e Instrumentos Públicos
(Ejemplo: compra venta, donación)35.
- Propietario en virtud de acto administrativo: Es la persona que adquirió la propiedad,

teniendo como fuente un acto administrativo emitido por la autoridad competente, la cual
actúa en ejercicio de las facultades asignadas por la ley (Ejemplo: adjudicación de
baldíos)36.
- Propietario en virtud de Sentencia Judicial: Es la persona a quien se le reconoce en una

sentencia judicial, que ha obtenido un bien por prescripción adquisitiva del dominio.
Ocupantes secundarios de hecho sobre predios abandonados o despojados privados o baldíos:

Dentro de este grupo se encuentran aquellas personas que ejercen posesión, ocupación o tenencia
del predio objeto de restitución. Es pertinente diferenciar los poseedores/ocupantes en dos grupos,
aquellos que hubieran cumplido requisitos para acceder a la titularidad y aquellos que tuvieran una
precariedad mayor:
- Ocupante/poseedor con cumplimiento de requisitos: La persona que se encuentre

ocupando o poseyendo un bien, siempre y cuando cumpla los requisitos legales para ser
objeto de adjudicación ante el INCODER o para poder iniciar el proceso judicial de
declaración de pertenencia en los términos del Código Civil.
- Ocupantes/poseedores sin cumplimiento de requisitos: La persona que se encuentre

ocupando o poseyendo un bien y que sólo tenga la expectativa de cumplir los requisitos
legales para ser objeto de adjudicación por parte del INCODER o poder iniciar el proceso
judicial de declaración de pertenencia.
- Tenedores: aquellas personas que habitan o realizan actividades sobre un bien,

reconociendo en otra persona un mejor derecho. Ejemplo: aparceros, cosecheros,
arrendatarios y comodatarios.
Soluciones a ocupantes secundarios
A continuación se presentan las soluciones para la población identificada como ocupante secundaria
de acuerdo con la tipología arriba explicada. Es importante señalar que para los casos en los que la
opción referida es una solución de vivienda o predio, ésta debe ser igual, pero no superior a una
Unidad Agrícola Familiar.
Las soluciones aquí planteadas se cobrarán con cargo a una Bolsa de financiamiento para
soluciones de ocupantes secundarios. Esta bolsa tiene como fin atender exclusivamente las
soluciones para los ocupantes secundarios y estará conformada por diferentes fuentes de
financiación tales como: el Presupuesto Nacional, la oferta de los Subsidios Integrales para la
Compra de Tierras, la oferta para los Subsidios de vivienda urbana o rural, el Presupuesto del
35
El negocio jurídico es toda manifestación de voluntad encaminada a producir consecuencias jurídicas lícitas, esto es,
hacer que nazca, se modifique o extinga una relación jurídica; y en la que existe una disposición de intereses.
36
Se entiende por acto administrativo toda manifestación unilateral de voluntad de quienes ejercen funciones
administrativas, tendientes a la producción de efectos jurídicos, estos son, crear, modificar o extinguir situaciones
jurídicas.
43
Incoder, recursos de Cooperación Internacional, los Bienes del Fondo Nacional Agrario y los bienes
del Frisco – Dirección Nacional de Estupefacientes.
Soluciones para ocupantes secundarios con derechos adquiridos de propiedad
a. Propietarios en virtud de negocio jurídico
Se revoca el negocio jurídico a través de sentencia judicial o acto administrativo con fuerza de
sentencia con base en la existencia de fuerza mayor, lo que genera una ineficacia del negocio
jurídico así este último haya sido realizado con buena fe exenta de culpa. En este caso se
indemnizará según la tabla de baremos al ocupante secundario con cargo a bolsa de ocupantes
secundarios donde se ejecutará el pago.
44
b. Propietarios en virtud de Resolución Administrativa
La restitución producirá como efecto la declaración de nulidad del acto administrativo por parte del
operador (judicial o administrativo). En tanto se entiende que existió un error del Estado al
momento de proferir el acto administrativo, se contempla para este tipo de ocupantes secundarios
dos tipos de soluciones:
i. La entrega de una solución de vivienda urbana o la entrega de otro predio rural equivalente
a una UAF; en este caso, los responsables de dicha entrega son, según sea el caso, el
Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural en cabeza del INCODER o el Ministerio de
Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial.
ii. El pago de una indemnización de acuerdo a la tabla de baremos con cargo a bolsa de
ocupantes secundarios la cual ejecutará el pago.
c. Propietarios en virtud de Sentencia Judicial
45
Mediante la acción de restitución o el recurso extraordinario de revisión previsto en el artículo 379
del Código de Procedimiento Civil se producirá la revocatoria de la sentencia. En tal caso, al
ocupante secundario se le indemnizará con cargo a la bolsa de ocupantes secundarios a partir de la
cual se ejecutará el pago.
d. Ocupante secundario de hecho sobre predios abandonados o despojados privados o

baldíos con cumplimiento de requisitos.
En este caso, se contemplan dos soluciones para los ocupantes secundarios:
i. Entrega de una solución de vivienda urbana de acuerdo con los criterios de adjudicación de
vivienda contemplados por el MAVD, o la entrega de un predio rural equivalente a una
UAF.
ii. Indemnización de acuerdo con la tabla de baremos con cargo a la Bolsa de Ocupantes
Secundarios por medio de la cual se ejecutará el pago.
e. Ocupantes/Poseedores sin cumplimiento de requisitos
Para efectos de otorgar estas medidas, las autoridades encargadas de administrar el Programa
estudiarán la situación del ocupante secundario sin cumplimiento de requisitos, a fin de ubicar la
solución más adecuada de acuerdo al tiempo de ocupación. El Subprograma encuentra que los
ocupantes podrán pertenecer a tres grupos:
i. Ocupantes que estén cerca al cumplimiento de requisitos (más de siete años pero menos de
10 de ocupación) a los cuales se les dará como solución el acompañamiento institucional
para el acceso a vivienda urbana o predio rural por medio de un programa especial para esta
población o se les hará pago por mejoras con cargo a la bolsa de ocupantes secundarios y de
acuerdo con las tablas de baremos.
ii. Ocupantes secundarios con un cumplimiento medio (referido a más de cuatro años pero
menos de siete años de ocupación) se les hará un acompañamiento institucional para
solución de vivienda rural o urbana, por medio de los subsidios de vivienda del MAVDT o
46
por medio de SIT – INCODER, con calificación preferente o se les hará pago por mejoras
con cargo a la bolsa de ocupantes secundarios y de acuerdo a las tablas de baremos.
iii. Ocupantes secundarios con cumplimiento bajo (se refiere a menos de cuatro años de
ocupación) se les hará pago por mejoras con cargo a la bolsa de ocupantes secundarios y de
acuerdo a las tablas de baremos y una ilustración de la oferta institucional en vivienda y
tierras.
Para todos los tipos de ocupantes secundarios se les dará una solución de reubicación temporal
mientras se gestionan las diversas medidas propuestas.
f. Tenedores
47
El programa recomienda la creación de un Programa de Atención de Vivienda Rural para
Ocupantes Secundarios cuya modalidad de acceso al subsidio será de forma preferente y diferencial,
teniendo en cuenta que los ocupantes secundarios han sufrido un menoscabo en su situación con la
pérdida del bien inmueble que habitaban. Se tendrán en cuenta para el acceso al subsidio las
condiciones de género, edad, discapacidad y económica, entre otras.
Además, el Programa contempla el pago de mejoras con cargo a la bolsa de ocupantes secundarios
de acuerdo a la tabla de baremos. También es posible, si la víctima así lo quiere, mantener el
contrato de tenencia para el predio restituido.
1.2 SUBPROGRAMA DE ACCESO A LA COMPENSACIÓN COMO FORMA

SUBSIDIARIA DE RESTITUCIÓN DE BIENES
En caso tal que la restitución de los bienes a la víctima como mecanismo preferente sea imposible,
impracticable o genere nueva victimización para la población, la compensación constituye una
forma subsidiaria de restitución. La compensación tendrá dos modalidades: en especie y en dinero.
· Diseñar e implementar mecanismos alternativos de reparación para las víctimas que pese a
ser titulares del derecho a la restitución no pueden gozar de él por tornarse imposible.
· Establecer mecanismos para maximizar la disponibilidad de oferta de tierra.
· Establecer criterios diferenciales que tengan en cuenta las afectaciones y tipos de bienes
objeto de compensación e indemnización en relación a la víctima y el daño causado.
1.2.2 Descripción del Subprograma
Las medidas subsidiarias a la restitución solo se aplicarán en alguno de los siguientes eventos: a) el
bien ha sido destruido; b) en el predio o bien objeto de restitución hay presencia de MUSE y MAP;
c) la zona geográfica en la que se encuentra el predio o bien objeto de restitución no cuenta con las
condiciones de seguridad necesarias que garanticen el retorno; d) el principio de voluntariedad
respecto de la víctima para la restitución se encuentra limitado pues la restitución implica una
revictimización37.
Con el fin de favorecer la restitución de un mayor número de reclamantes, el Programa en el corto

plazo diseñará una tabla de baremos o rangos de compensación que sean adecuados a las pérdidas
sufridas por las víctimas en función de su proyecto de vida.
37
Es probable que algunos hechos delictivos produzcan mayor impacto y alta probabilidad de que la persona muestre
mayor afectación y debido a esta situación, sea riesgoso que retorne, ya que la persona puede revivir el hecho victimizante
o recordar lo sucedido de una forma poco adaptativa. Por ejemplo, los siguientes hechos: homicidio, tortura, abuso sexual,
secuestro y extorsión. Si la víctima presenció hechos de extrema violencia o fue víctima de homicidio, tortura o abuso
sexual, y si este hecho fue llevado a cabo en el lugar donde residía y decidió abandonar, el retorno puede causar a nivel
psicológico gran afectación porque la víctima revive o recuerda mentalmente esta situación. Esto puede llevar a
desarrollar o evidenciar de una manera más fuerte psicopatologías como estrés postraumáticos, depresión o duelos no
elaborados. Cabe anotar que se debe tener como prioridad la manifestación de la víctima sobre retornar, reubicar o
indemnizar, y que de acuerdo a este hecho, una valoración psicológica permitiría orientar la conveniencia o no que la
persona retorne al terreno.
48
Mecanismos de compensación
Las formas de compensación aquí definidas corresponden a programas diferentes a aquellos creados
en virtud de las políticas públicas sobre atención a población desplazada, tales como atención
humanitaria de emergencia, estabilización socioeconómica y diferentes servicios sociales. No
obstante, las formas de compensación consagradas en este Programa pueden articularse y
complementarse con los programas y medidas existentes, o que a futuro se creen sobre la materia
con enfoque restitutivo, sin que ello implique desconocer las características enunciadas con
anterioridad.
En caso que la víctima acceda a una de las formas subsidiarias de restitución como medida de
reparación, cederá el derecho sobre el bien objeto de restitución al Estado, para que este adelante las
gestiones necesarias para la recuperación del mismo. En ningún caso podrá haber doble reparación.
Los bienes recuperados por el Estado bajo esta modalidad constituirán una bolsa de bienes
restituidos38, para que sean objeto de canje o permuta para otras víctimas que así lo deseen.
Con base en estos principios, las víctimas podrá acceder a una de las siguientes formas subsidiarias,
siempre atendiendo al principio de voluntariedad, previamente informadas de sus diferentes
posibilidades:
Compensación en especie
a) Entrega de bien rural: se entiende como la entrega de un predio rural en condiciones de

dignidad y utilidad, ubicado en la misma o diferente zona geográfica respecto de aquella de
la cual fue despojado, solo si se verifica la imposibilidad de restituir el bien reclamado. La
extensión del predio rural en compensación, corresponderá a la indicada en la tabla de
baremos elaborada de conformidad con las Unidades Agrícolas Familiares (UAF) cedidas
al Estado por la víctima.
b) Soluciones de vivienda: se entiende como la entrega de una vivienda urbana en condiciones
de utilidad y dignidad 39, en la misma o diferente zona geográfica respecto de aquella de la
cual fue despojada la víctima. Las características de la vivienda atenderán a los parámetros
establecidos por el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial para acceso a
vivienda urbana.
c) Formalización de predios donde la población esté asentada: cuando no exista conflicto o
reclamación sobre el bien en el que la víctima esté reasentada, y que pueda ser objeto de
titulación, el Estado procederá a adelantar trámites para la formalización del mismo de
acuerdo con los criterios señalados
Compensación en dinero
a) Cancelación del saldo del subsidio o el préstamo: se entiende como el pago parcial o total,
por parte del Estado, del subsidio o préstamo que la víctima haya adquirido para financiar la
adquisición de su vivienda o las mejoras realizadas a la misma con ocasión de su
desplazamiento. Esta nunca superará el monto máximo que se pueda reconocer a título de
compensación monetaria de acuerdo a la tabla de baremos establecida.
38
Los bienes que constituirán dicha Bolsa tendrán otras fuentes de financiación tales como bienes de extinción de
dominio, recursos de cooperación internacional, Fondo Nacional Agrario, entre otras.
39
Se entiende por condiciones de utilidad y dignidad que la solución de vivienda que se otorga implica: la entrega del
título, que la vivienda esté terminada (no en obra negra), con acceso a servicios públicos, y que se otorgue sin la exigencia
de un previo ahorro por parte de la víctima.
49
b) Compensación monetaria: se entiende como la entrega de una suma de dinero por parte del
Estado, para reparar el daño causado a la víctima por el despojo o abandono de su bien solo
si se verifica la imposibilidad de restitución del inmueble reclamado. Dicho pago se hará
de acuerdo a tabla de baremos indemnizatoria. El Estado propenderá para que la
compensación monetaria sea la medida residual que elija la víctima.
1.3 SUBPROGRAMA DE RESTITUCIÓN DE TERRITORIOS COLECTIVOS
La protección de los derechos fundamentales a la propiedad y posesión colectivas de las

comunidades étnicas es un elemento necesario para la efectiva materialización de los derechos
colectivos a la existencia, a la identidad cultural, a la integridad social y cultural y a la autonomía de
las comunidades étnicas40. En consecuencia, el Estado está obligado a garantizar el derecho a la
propiedad colectiva de los territorios tradicionales de los grupos étnicos, a diseñar mecanismos para
asegurar los usos de la tierra y la protección de los recursos naturales, y a proporcionar garantías
para la protección y la participación de las comunidades frente a la explotación y expropiación de
recursos naturales no renovables.
La protección constitucional especial a grupos étnicos genera al menos tres consecuencias en el

diseño e implementación del Programa de restitución de Bienes. En primer lugar, el Programa debe
adoptar un enfoque diferencial étnico. En consecuencia, cuando se trate de miembros de pueblos
indígenas o comunidades afrodescendientes, las acciones desarrolladas para la implementación del
Programa atenderán - además de los enfoques y principios generales ya señalados - lo dispuesto en
el convenio 169 de la OIT, así como los criterios y lineamientos definidos por instancias judiciales
internacionales y nacionales en cuanto a las obligaciones estatales de protección de los derechos y
garantías especiales de los que son titulares los pueblos indígenas y las comunidades
afrodescendientes.
En segundo lugar, el programa debe desarrollar mecanismos diferenciados que garanticen la

restitución de los derechos colectivos de los grupos étnicos. Para ello, el presente programa
desarrollará acciones para restituir el derecho fundamental constitucional al territorio de los grupos
étnicos, en la medida que éste constituye el principal medio de subsistencia física y espiritual con el
que se garantiza la pervivencia social y culturalmente diferenciada de las comunidades negras y los
pueblos indígenas.
Dichos mecanismos tendrán el objetivo de restituir los derechos territorios colectivos con
reconocimiento pleno de sus atributos de propiedad privada colectiva, imprescriptible,
inembargable e inalienable; proteger la posesión ancestral hasta tanto la propiedad colectiva tenga
lugar; y garantizar la protección indefinida de dicha posesión en aquellos eventos en los cuales la
propiedad colectiva se torne imposible. La restitución deberá incluir el patrimonio cultural material
e inmaterial de los pueblos y comunidades, incluyendo sus lugares sagrados.
En tercer lugar, el Programa debe garantizar de manera plena el derecho de participación de los
pueblos y comunidades sobre todas aquellas medidas susceptibles de afectarlos. En consecuencia,
en la aplicación del Programa será obligatorio garantizar, para todos los eventos en que se
encuentren involucrados miembros de pueblos indígenas o comunidades afrodescendientes, el
cumplimiento del derecho fundamental a la consulta previa libre e informada con las autoridades
40
Cfr. Constitución Política, artículos 2, 7, 11, 12 y 55 Transitorio.
50
étnicas correspondientes en los términos y con los requisitos establecidos por la jurisprudencia
constitucional.
En consecuencia, el Programa se guía, entre otros, por los siguientes criterios diferenciales: (i) las
reclamaciones de derechos colectivos se harán de manera colectiva, a través de las autoridades
legítimas de los pueblos y comunidades, sin perjuicio de que tengan o no personería jurídica (salvo
que de acuerdo con sus procedimientos internos se decida formular solicitudes individuales); (ii) la
restitución de los territorios debe darse con independencia de que sobre los mismos exista o no
título de reconocimiento al momento de perpetrarse los hechos que obligaron a las comunidades a
separarse de los mismos; (iii) las reparaciones que se ordenen deben enmarcarse dentro del derecho
consuetudinario y los valores, usos y costumbres de las comunidades, teniendo en cuenta sus
estructuras familiares, la relación con los muertos y otras manifestaciones culturales según los usos
y costumbres; (iv) el reconocimiento de las medidas de reparación no se supedita a la existencia de
documentos públicos que acrediten la personalidad jurídica; (v) la posesión de territorios
tradicionales da lugar al reconocimiento oficial; (vi) el desconocimiento de los derechos territoriales
atenta contra el derecho inalienable a la vida y a la integridad étnica y cultural; (vii) la explotación
de recursos naturales por agentes estatales o privados sin que previamente se cumplan las normas
para su protección atentan contra la pervivencia de los pueblos y comunidades41.
El Programa tendrá en cuenta las reclamaciones individuales y colectivas para la restitución de

derechos de comunidades étnicas. El enfoque diferencial étnico se aplicará no solo a los
procedimientos concernientes a la restitución de territorios colectivos, sino también a los casos en
que de manera individual intervengan miembros de pueblos o comunidades étnicas. De igual
manera, las acciones del programa que involucren a grupos étnicos deberán seguir enfoques
subdiferenciales que tengan en cuenta el género, la edad, la orientación sexual, y la discapacidad.
Asimismo, el Programa reconoce la singularidad, complejidad, fragilidad y riqueza ecológica y

cultural de los territorios étnicos. En consecuencia, el programa aboga por la restitución integral,
ambiental y cultural de los territorios y las necesidades de restauración natural de los impactos
ocasionados por los despojos y la explotación abusiva de los territorios.
El Programa reconoce que la incidencia de la violencia armada en los pueblos indígenas y

comunidades afrodescendientes ha incrementado la tendencia migratoria campo – ciudad, lo cual ha
hecho que numerosas comunidades indígenas vivan hoy en grandes y medianas ciudades, así como
en cascos urbanos de municipios pequeños, donde han reconfigurado sus cabildos y formas de vida.
Aun cuando para muchos de estos grupos el retorno a sus territorios ancestrales no es una opción
deseable, persisten en su cosmovisión y formas de vida como pueblos diferenciados. Frente a esta
situación, a partir de las reclamaciones recibidas, el Programa establecerá medidas de compensación
en territorios alternativos, dirigidas a la población étnica que habita en las ciudades y que se articula
en cabildos urbanos o Consejos Comunitarios.
1.3.1 Procedimiento para la restitución de territorios colectivos
Los mecanismos para la restitución de territorios colectivos aplicarán en aquellos eventos en que el
despojo o el abandono versen sobre un resguardo indígena, un territorio tradicional o ancestral sin
titulación, un territorio colectivo de comunidades negras, o posesiones de comunidades étnicas en
41
PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN, Primero las víctimas. Criterios de reparación integral víctimas
individuales y grupos étnicos. Con el apoyo de la Agencia Canadiense para el Desarrollo Internacional, 2007. Págs. 227 y
228. Ver también, CORTE CONSTITUCIONAL, Auto 004 de 2009. Magistrado Ponente: Manuel José Cepeda.
51
predios privados42. En los eventos en que miembros de comunidades étnicas sean propietarios o
poseedores a título individual por fuera del territorio colectivo o tradicional éstos podrán acceder a
la restitución de su predio por los procedimientos regulares descritos en el Programa, sin detrimento
de su carácter de integrante de un grupo étnico43.
La reclamación de la restitución de territorios colectivos se desarrollará en cuatro fases: i) inicio de

la reclamación a través de la presentación de una petición de restitución colectiva, de oficio por
parte de autoridades competentes en cumplimiento de sus mandatos constitucionales, o a través de
la inscripción de ruta étnica de protección; ii) activación del proceso de consulta previa e iniciación
del estudio de la petición; iii) activación de mecanismos de restitución; iv) ejecución de
mecanismos de restablecimiento con enfoque étnico-cultural.
1.3.2 Iniciación de la reclamación
En primer lugar, la reclamación de restitución de los territorios étnicos podrá ser el resultado de
acciones comunitarias o de iniciativas de las autoridades étnicas y sus organizaciones en el marco
de sus propios procesos. Para tales efectos, es necesario que las comunidades, sus organizaciones y
autoridades tengan conocimiento de la naturaleza, alcances y procedimientos de restitución.
Las solicitudes de restitución de territorios colectivos podrán ser presentadas por: i) la autoridad
tradicional indígena, el representante legal de la Asociación de Autoridades Tradicionales Indígenas
– AATI-, el gobernador de cabildo del resguardo indígena y las demás que ellos reconozcan como
sus autoridades; ii) el representante legal del Consejo Comunitario o de la comunidad negra
organizada a nivel local a través de otras formas colectivas de propiedad territorial (asociaciones
campesinas de comunidad negra); iii) la junta de un Consejo Comunitario de comunidades negras,
representantes de las instancias organizativas de segundo nivel o autoridades reconocidas por el
consejo comunitario, o de organizaciones de la comunidad negra44.
En segundo lugar, el proceso de restitución podrá ser iniciado por aquellas entidades con
responsabilidades directas en la protección de los derechos territoriales étnicos de acuerdo con sus
competencias y funciones. El procedimiento de restitución de territorios colectivos será iniciado
cuando su procedencia se haga evidente a partir de alertas de riesgo, u otras acciones adelantas por
las autoridades como aquellas que se relacionan con la actualización cartográfica de los territorios
colectivos y el fortalecimiento de los sistemas de información previsto en el Programa; la
implementación de los planes de caracterización de los territorios colectivos y ancestrales habitados
mayoritariamente por la población afrocolombiana ordenados por la Corte Constitucional en Auto
005 de 200945; la implementación del Programa de Garantía de los Derechos de los pueblos
42
Estos territorios incluyen: (i) resguardos indígenas, (ii) tierras colectivas de comunidades negras; (iii) tierras comunales,
entre éstas reservas indígenas; (iv) territorios tradicionales o ancestrales, (v) trámites de titulación, ampliación,
saneamiento, restructuración y aclaración de títulos a favor de comunidades indígenas y negras; (vi) posesiones de grupos
étnicos en predios privados; (vii) tierras privadas de propiedad de la comunidad o integrantes de la misma con destino a la
titulación colectiva.
43
Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional. Ruta de Protección de los derechos
territoriales de los grupos étnicos. Manual de aplicación. Abril de 2010.
44
45
A través del mencionado Auto, la Corte Constitucional concretamente ordenó al Ministerio del Interior y de Justicia -en
coordinación con otras entidades: “el diseño e implementación de un plan de caracterización de los territorios colectivos y
ancestrales habitados mayoritariamente por la población afrocolombiana para determinar, por lo menos, (i) la situación
jurídica de los predios señalados como territorios colectivos –titulados o en proceso de titulación y ancestrales; (ii) las
características socioeconómicas de las comunidades asentadas en dichos territorios; (iii) la situación fáctica y jurídica en
que se encuentran los consejos comunitarios y las autoridades locales constituidas en dichos territorios; (iv) los riesgos y
potencialidades para la protección de los territorios; (v) los obstáculos jurídicos que impiden la protección efectiva de
52
Indígenas y los planes de salvaguarda étnica ordenados por la Corte Constitucional en Auto 004 de
2009. El proceso partirá de protocolos de preparación y aprestamiento diseñados con pertinencia
étnica que permitan que las comunidades y pueblos puedan ejercer de manera consciente, libre y
expresa su derecho a participar.
En tercer lugar, el procedimiento podrá iniciarse a partir de acciones de protección de territorios

colectivos previamente iniciados a través de la Ruta de protección de los derechos territoriales
étnicos propuesta por Acción Social. Con el objeto de facilitar los procedimientos a las
comunidades étnicas y para efectos de eficiencia administrativa, las rutas de protección y restitución
se articularán de manera armónica para la protección integral de los derechos colectivos de
propiedad comprometidos. De un lado, las medidas iniciadas para la protección de dichos territorios
deberán concluir a la restitución plena de derechos y, por el otro, las reclamaciones de restitución
activarán de manera automática las medidas de protección establecidas en la ruta étnica.
1.3.3 Activación del proceso de consulta previa e iniciación del estudio de la petición
El proceso de preparación y aprestamiento de las autoridades y comunidades étnicas afectadas debe

estar dirigido a la satisfacción plena del derecho fundamental a la consulta previa. Las autoridades
competentes deberán garantizar que para tales efectos, las comunidades y autoridades tradicionales
de los resguardos indígenas y consejos comunitarios accedan a información que les permita
participar activamente en la formulación y exigibilidad de los mecanismos de protección,
formalización y restitución de sus derechos territoriales, de acuerdo a sus usos y costumbres.
Con el fin de que la caracterización y el censo de las comunidades garantice el derecho fundamental
a la participación, es imperativo que las autoridades conozcan el proceso de elección los
representantes de las comunidades, quiénes son sus miembros y los individuos que se encuentran
facultados para elegir a los representantes de las comunidades. En el proceso de consulta y
aclaración de cuáles son las autoridades legítima se realizará un censo que determine
adecuadamente quiénes han sido las personas que históricamente han conformado la comunidad
étnica, para lo cual se deberá tomar en consideración los conocimientos propios de los líderes
históricos, los ancianos y las autoridades tradicionales46.
Una vez iniciado el proceso de consulta previa, y en coordinación con lo dispuesto en la Ruta de
protección de los derechos territoriales étnicos, se iniciará el proceso de sustanciación de la
reclamación. El objetivo de este paso es analizar y complementar la información necesaria para la
identificación precisa, jurídica, cultural y física de los derechos territoriales étnicos a restituir de
manera preferente y prioritaria, así como para especificar los hechos o situaciones de vulneración
ocurridas en los territorios. Ello incluye complementar la información sobre la situación de
reconocimiento legal o trámite del territorio étnico a través de información cartográfica; la
evaluación de las necesidades de saneamiento, titulación y seguridad jurídica de los territorios; la
recopilación de información sobre patrimonio cultural e inmaterial y bienes materiales, información
sobre los planes de vida, de etnodesarrollo, uso y manejo de territorios realizados por las
comunidades étnicas; la evaluación del impacto ambiental y cultural derivado de los cambios del
uso de la tierra y los recursos naturales en contraposición con los usos tradicionales; así como
cualquier otra información institucional y comunitaria relevante.
dichos territorios; y (vi) los mecanismos para garantizar la restitución efectiva de los territorios cuya propiedad haya sido
transferida con violación de lo que establece la Ley 70 de 1993, incluido el establecimiento de presunciones de ilegalidad
de las transacciones realizadas sobre dichos territorios sin el cumplimiento de lo ordenado por la Constitución y la Ley 70
de 1993”.
46
Cfr. Corte Constitucional, Auto 222 de 2009, Sala Especial de Seguimiento a la sentencia T-025 de 2004. MP. Luis
Ernesto Vargas.
53
Si realizado el análisis participativo de la información se puede concluir que la petición no
corresponde a derechos colectivos territoriales étnicos en cabeza de una comunidad indígena o
negra la petición será re direccionada a otra ruta del Programa o se pondrá fin a la intervención,
según corresponda. Ello ocurrirá cuando: i) la solicitud corresponda a un derecho de tipo individual
así la persona pertenezca a un grupo étnico; ii) el derecho no esté ubicado en un territorio étnico
(incluyendo los no titulados, los ancestrales y tradicionales); iii) el solicitante no sea integrante de
un pueblo indígena o comunidad negra; v) la solicitud sea realizada por un tercero ocupante de mala
fe o tercero sin derecho dentro del territorio étnico.
1.3.4 Activación de mecanismos de restitución
En coordinación con lo establecido por la Ruta de protección de los derechos territoriales étnicos,
en esta etapa las Direcciones étnicas de los Ministerio del Interior y Justicia realizarán los
requerimientos necesarios, de acuerdo a las competencias institucionales, para que de manera
preferente se adelanten los procedimientos y mecanismos para el reconocimiento, formalización y
restitución efectiva de los derechos territoriales. Para ello, en esta fase se aplicarán de manera
preferente los procedimientos administrativos de constitución, saneamiento, ampliación, deslinde o
clarificación de linderos de tierras colectivas de las comunidades étnicas.
El procedimiento se iniciará a través de las direcciones étnicas del Ministerio del Interior y la
Justicia. El Incoder tramitará los procesos relacionados con la constitución, reestructuración,
ampliación y saneamiento de los territorios constituidos a favor de pueblos indígenas y
comunidades negras. Para tales efectos, el Incoder enviará copias de los actos administrativos
correspondientes a las oficinas de Registro de Instrumentos Públicos, y en coordinación con las
Direcciones de asuntos étnicos del MIJ y otras entidades competentes, adelantará el trámite de todos
los procedimientos pendientes de formalización.
Para casos relacionados con territorios colectivos no titulados, el procedimiento de restitución debe
culminar en la constitución o titulación por parte del Incoder de los territorios. Cuando se trate de
terrenos baldíos corresponderá la demarcación cautelar del territorio, la anotación de protección y el
inicio de los procedimientos de titulación en favor de la comunidad étnica. Los ocupantes de buena
fe que pudieran tener expectativas de derechos serán incluidos como ocupantes secundarios para
objeto de medidas de compensación. Cuando se trate de predios privados, previa identificación de
los derechos de posesión de colectiva, se iniciará el trámite de compra de tierras a través del Incoder
o se dará inicio a la acción judicial de restitución, según corresponda.
El mecanismo de compra directa de tierras podrá ser usado para reparar, a través de la
compensación, a comunidades étnicas que se vieron obligadas a ejercer posesiones en predios
privados vecinos a sus territorios o geográficamente apartados, pero que conservan prácticas
culturales, cosmogónicas y sociales que los diferencian de otras comunidades y que se refleja en las
formas de uso y manejo del territorio. La acción de restitución se iniciará para aquellos casos en que
particulares hayan constituido títulos de propiedad en territorios de posesión tradicional de grupos
étnicos aprovechándose del accionar de grupos armados.
1.3.5 Entrega material de tierras y restablecimiento de derechos con enfoque étnico-cultural
Las medidas de retorno, restablecimiento y restitución de derechos tendrán en cuenta que para los
grupos étnicos la restitución de la tierra implica no solamente la entrega de un espacio físico y la
garantía de condiciones económicas que hagan viable la restitución, sino que además se refiere a un
restablecimiento del equilibrio espiritual, social y ambiental con la naturaleza y con la comunidad.
54
En esa medida, los procesos de restitución de derechos estarán orientados a la recuperación,
fortalecimiento y reestructuración de la autonomía ejercida por las autoridades y organizaciones, el
restablecimiento del equilibrio y armonía mediante prácticas colectivas, familiares e individuales
con médicos tradicionales, así como la indemnización de daños culturales, espirituales, morales y
materiales causados a los pueblos, comunidades, familias e individuos. Igualmente, se propenderá
por la restauración de la vigencia de simultánea y armónica de los tres sistemas normativos
(legislación general de la república, legislación especial indígena y derecho propio).
Cada proceso de restitución de derechos deberá ser diseñado y concertado de forma específica,
individual y autónoma. Para ello, las Direcciones Étnicas del Ministerio del Interior y la Justicia y la
Procuraduría General de la Nación velarán por el cumplimiento del derecho fundamental a la
consulta previa, libre e informada y a la formulación e implementación de planes de uso y manejo,
planes de vida y etno-desarrollo e instrumentos de protección por autorregulación de las
comunidades étnicas que se requieran. Asimismo, requerirán la actuación de las autoridades
ambientales correspondientes para la implementación y aplicación de instrumentos de control,
protección, restauración y conservación de los recursos naturales, así como para el ejercicio de
vigilancia y control sobre los usos sostenibles de los recursos, y la protección de la integridad
cultural, social y económica asociada a los mismos 47.
Las autoridades tendrán en cuenta los mecanismos alternativos de resolución de conflictos

desarrollados por los pueblos indígenas y comunidades afrocolombianas al momento en que se
presenten disputas en los bienes a ser restituidos. Igualmente, las autoridades tendrán en cuenta los
mecanismos de protección tradicional de las comunidades y pueblos tales como las guardias
indígenas.
47
55
Territorio colectivo
Planes de salvaguarda, Autoridad tradicional o

caracterización, etc. representante Ruta étnica de protección
Preparación, aprestamiento, consulta y participación
Estudio y sustanciación de la solicitud
Activación de mecanismos de restitución
T. Titulados No titulados
Ampliación,
Saneamiento, Baldíos No titulables Privados
reestructuración
Titulación Posesión Compra Acción

indefinida directa restitución
Entrega material de tierras y mejoras a cabildos o autoridades tradicionales
Retorno y reestablecimiento de derechos
56
2. SUBPROGRAMAS COMPLEMENTARIOS A LA RESTITUCIÓN
2.1 SUBPROGRAMA DE ACCIONES DE RETORNO, REUBICACIÓN Y

RESTABLECIMIENTO ECONÓMICO
El Subprograma de acciones de retorno y restablecimiento económico estará articulado con la

ejecución de las políticas de retornos y reubicaciones desarrolladas por el Gobierno nacional a
partir de los lineamientos de política de tierras y territorios para la población víctima de
desplazamiento forzado, en riesgo de desplazamiento forzado y del despojo48. Como reconoce dicha
política, la restitución en sí misma “no asegura la reconstrucción de las condiciones materiales y del
tejido social de las cuales disfrutaban, necesarias para quienes desean volver a los predios
despojados o abandonados”, por lo cual es necesario que tal medida se acompañe de mecanismos
complementarios que permitan a las víctimas “la reconstrucción de los entornos necesarios para el
reasentamiento”49.
El Subprograma de acciones de retorno, reubicación y restablecimiento establece una serie de

acciones coordinadas que permitan a los beneficiarios del Programa avanzar hacia la recuperación
económica o el restablecimiento de sus proyectos de vida, la creación de condiciones de acceso a
los activos productivos y la inserción o reinserción en condiciones de dignidad y equidad a los
procesos locales y regionales de desarrollo rural.
Las medidas planteadas por el presente Subprograma se piensan como políticas específicas y
diferenciadas que reconozcan las especificidades y heterogeneidades propias de la población objeto
del Programa, lo cual la diferencia de otras políticas destinadas para la población pobre o
vulnerable. En este sentido, la especificidad de las medidas propuestas se hace necesaria por tres
razones. La primera es la caracterización de la población objeto del programa50. La segunda es la
necesidad de articulación directa entre las medidas y el objetivo general de la política que es la
restitución de bienes. La tercera es la vocación reparadora de las medidas que deben tener las
medidas complementarias a la restitución.
Para ello el subprograma propone, por un lado, medidas para el retorno efectivo de quienes hayan
de ser restituidos o de la reubicación de quienes sean beneficiarios de medidas como la
compensación. Por otro lado, el Subprograma propone una serie de medidas de restablecimiento
económico, que les permita a las víctimas reubicadas o retornadas obtener los beneficios necesarios
para generar sus propias actividades productivas.
· Adoptar un protocolo de retorno y reubicación que permita acompañar integralmente

procesos de retorno, a través de la coordinación interna entre las entidades nacionales y
48
Ver. DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACIÓN, MINISTERIO DE AGRICULTURA Y DESARROLLO
RURAL, MINISTERIO DEL INTERIOR Y DE JUSTICIA Y ACCIÓN SOCIAL. Lineamientos de política de tierras y
territorios para población víctima del desplazamiento forzado, en riesgo de desplazamiento forzado, y del despojo.
Bogotá, Octubre de 2009.
49
Ibidem. Parr. 90.
50
Algunas de estas características específicas que se han detectado en la población desplazada se presentan en términos
de: conformación demográfica (alto peso de menores de edad, alta tasa de jefatura femenina monoparental), educativa
(alto analfabetismo, bajo niveles promedio de educación, analfabetismo digital, poca experiencia laboral), étnica y rural.
Cfr. Línea de base. Supra.
57
territoriales con competencias para la atención de la Población Desplazada, de tal manera
que se intervenga acelerada y sosteniblemente en la restitución de los derechos de la
población objeto del Programa, se garantice la no repetición y se establezcan medidas
complementarias de reparación para la población restituida o compensada.
· Diseñar los programas y medidas de restablecimiento económico, específicos como
componentes de la reparación, por parte de las entidades e instituciones del Estado, que
permitan a las víctimas de manera prioritaria ser atendidas en cada una de las regiones en el
marco del programa de restitución de bienes.
· Lograr que las víctimas, luego de restituido su bien inmueble, generen sus propios recursos
y proyectos de vida, a través, de las diferentes medidas de restablecimiento económico.
2.1.2 Descripción de las Medidas de Restablecimiento Económico
Protocolos de retorno y reubicación
El retorno es una de las consecuencias del carácter principal y preferente que tiene la pretensión de
restitución. La recuperación del inmueble y la vivienda es el eje de la estabilización socioeconómica
de la población que se encuentra en situación de desplazamiento. Es por ello que el Retorno se
concibe como un proceso que implica la materialización en la reconstrucción del proyecto de vida
individual, familiar y comunitaria en el lugar de origen.
En todo retorno es imprescindible el cumplimiento de los principios de seguridad, dignidad y

voluntariedad. El retorno debe significar un proceso de transformación local hacía la
gobernabilidad y convivencia, y el pleno goce de derechos de la población retornada (educación,
salud, vivienda, programas de bienestar social, seguridad alimentaria, entre otros), con procesos
fortalecidos de participación ciudadana y comunitaria, y procesos sociales, culturales y económicos
que garanticen la construcción de un proyecto de comunidad viable y sostenible.
Para la ejecución de las actividades de retorno, el Programa descansará en el Protocolo para el

Acompañamiento a los Procesos de Retorno o Reubicación de Población en Situación de
Desplazamiento, elaborado por Acción Social51. Este será la guía que defina los parámetros y
procedimientos para garantizar el acompañamiento institucional a los hogares que deciden retornar
o reubicarse en el proceso de restitución de sus inmuebles y viviendas. A través del protocolo se
definirán las herramientas para aplicar criterios de atención, estandarizar instrumentos y unificar
procedimientos que aseguren la definición y aplicación de las medidas institucionales necesarias
para la restitución de los derechos. Conforme a ello, el Protocolo se ajustará a las necesidades y
tiempos de resolución de los procesos judicial y administrativo de restitución de inmuebles y
viviendas previstos en este Programa.
Los componentes del retorno y la reubicación son: a) Restitución de derechos como principio
general orientador; b) Cumplimiento de las fases previstas del proceso de retorno o reubicación52; c)
Acogimiento de los “Principios Rectores del Desplazamiento Interno” (Seguridad 53,
51
El soporte legal del Protocolo de retorno se encuentra en la Ley 387 de 1997 y sus decretos reglamentarios (incluyendo
el Decreto 250 del 2005 correspondiente al Plan Nacional para la Atención Integral a la Población Desplazada por la
Violencia” en lo referente a estabilización socioeconómica), y en las órdenes sobre la materia dictadas por la Corte
Constitucional en el proceso de verificación del cumplimiento a la sentencia T-025 de 2004.
52
Todo proceso de retorno o reubicación colectiva o familiar implica el desarrollo de unas fases que van a permitir
explorar desde el inicio la viabilidad del retorno de las personas a sus sitios de origen bajo los principios de voluntariedad,
dignidad y seguridad. Así, las fases se dividen en: Exploratoria, de Análisis Situacional, de alistamiento, de retorno o
reubicación, de seguimiento.
53
Según el Protocolo de Retorno diseñado por Acción Social, “está orientada a la garantía de integridad física de las
personas retornadas o reubicadas, así como a su propiedad y los modos de vida necesarios que promuevan la integración y
58
Voluntariedad54 y Dignidad55); d) Sostenibilidad social, cultural y económica; e) Efectiva
participación de familias y personas con voluntad manifiesta de retornar.
A su vez, los componentes que garantizan la sostenibilidad de los procesos de retorno son:
habitabilidad, tierras, salud, educación y uso del tiempo libre, vías y comunicaciones,
fortalecimiento judicial, servicios básicos, seguridad alimentaria, ingresos y trabajo,
acompañamiento humanitario, programas con enfoque diferencial (niños, niñas, mujeres, personas
discapacitadas, adultos mayores), organización social y atención psicosocial. Todas ellas se
constituyen en las prestaciones complementarias del Programa de Restitución de Bienes.
El componente de habitabilidad garantiza condiciones dignas de vivienda en los inmuebles de

propiedad de los hogares retornados, bien sea en la zona rural o urbana mediante los mecanismos
diseñados por el gobierno nacional para financiar la reconstrucción, compra o construcción de
vivienda. Dicha prestación incluye la seguridad jurídica y material y el acceso a servicios básicos.
Cuando corresponda estas prestaciones deben considerar el enfoque cultural y étnico, observando
los usos y costumbres. Asimismo, conforme lo dispuesto por la Corte Constitucional, la atención a
la Población en Situación de Desplazamiento debe contar con enfoque diferencial, en esta medida
se deben orientar acciones de protección y atención a niños, niñas y adolescentes, mujeres, adultos
mayores y en situación de discapacidad, a través de la vinculación a los programas que se han
diseñado para tal fin.
El componente de tierras está dirigido a la aclaración y formalización de la propiedad y el apoyo

técnico en el desarrollo de proyectos productivos ligados a la restitución. El proceso de retorno se
produce con posterioridad a la resolución judicial o administrativa de restitución de inmueble.
En el componente de salud, a implementarse a través de las secretarias municipales o

departamentales de salud, se asegurará la inclusión al Sistema General de Salud y Seguridad Social
de todas las familias retornadas y su correcta atención, entendido esta en oportunidad y calidad del
servicio.
En educación y uso del tiempo libre, a través de las secretarias municipales o departamentales de
educación velarán por el cumplimiento de este derecho garantizando el acceso a cupos escolares,
docentes e instalaciones educativas con dotación.
El componente de seguridad física, prevención y garantías de no repetición, que deberá

implementarse por la Policía nacional y se aplicará tanto a situaciones de retorno como a eventos de
reubicación y reasentamiento.
El componente sobre vías y comunicaciones reconoce que los retornos se realizan en zonas rurales
donde la calidad de las vías es pobre o en algunos casos el acceso se realiza a través de ríos, en
estabilización socioeconómica”. Este principio se dirige a las personas, a las comunidades y a las áreas a las cuales se
retorna o reubica. Ahora bien, “desde la perspectiva humana significa la eliminación del miedo a la vulneración de los
derechos fundamentales (y) desde la perspectiva de derechos es asegurar el principio de no repetición.”
54
Definida como la elección libre y previamente informada que toma la persona durante el proceso de restitución. La
decisión debe contar con la información suficiente acerca de las condiciones establecidas para lograr la seguridad y
sostenibilidad digna del retorno, de modo que facilite y promueva en el reclamante la opción por el retorno, de manera que
no pueda entenderse o asumirse como una decisión espontánea, emotiva o presionada.
55
Se entiende como la restitución de los derechos conculcados, la estabilización durante los seis primeros meses de
retorno y el restablecimiento socio económico, mediante la promoción de su productividad y el acceso a programas
sociales del Estado, resultado de un trato digno y no discriminatorio que permita la inserción en los procesos sociales,
económicos y culturales de los hogares retornados.
59
consecuencia las entidades territoriales asegurarán la mejora o mantenimiento de vías y, junto con
la Fuerza Pública el libre tránsito por las vías tanto fluviales como terrestres, garantizando así tanto
el acceso a las zonas como la comercialización de productos.
El componente relativo al fortalecimiento del sistema judicial supone la actuación para prevenir
eventos de perturbación de la propiedad en el marco de las garantías de no repetición, y a la
promoción de la convivencia en el marco de las políticas públicas de reconciliación.
El componente de servicios Básicos se encuentra en conexidad con el de vivienda y está orientado a

garantizar que la comunidad cuente con los servicios básicos de energía eléctrica, acueducto,
alcantarillado, saneamiento básico y recolección de basuras.
En lo relativo a la seguridad alimentaria como factor esencial de sostenibilidad, el proceso de

retorno asegura un año de estabilización prorrogable de manera justificada por el mismo tiempo,
mediante la disponibilidad suficiente y estable de alimentos, el acceso y el consumo oportuno y
permanente de los mismos en cantidad, calidad e inocuidad por parte de todas las personas, bajo
condiciones que permitan su adecuada utilización biológica, para llevar una vida saludable y activa,
de acuerdo con los subprogramas complementarios de retorno a tierras productivas.
En lo referente al componente de ingresos y trabajo, el proceso de retorno asegura la generación de

estrategias productivas en contextos de desarrollo económico local y regional, que vinculen a los
diversos sectores de la sociedad y que permitan al hogar retornado recuperar su productividad.
Por último, el componente de Atención Psicosocial parte del reconocimiento de que los eventos de
desplazamiento generados por la confrontación armada en su gran mayoría contienen episodios
traumáticos para las víctimas de tal forma que la atención psicosocial es un componente que
permite la reconstrucción individual y del tejido social de una comunidad afectada.
Para efectos de la realización práctica de los componentes y principios básicos del proceso de
retorno, el Comité de Atención Integral a la Población Desplazada, como coordinador del proceso
en el nivel local, junto con las Comisiones Regionales de Restitución de Bienes, velarán por el
cumplimiento de la sentencia de restitución e implementarán las ordenes que indique el fallo,
mediante la implementación de un plan de retorno elaborado con la participación de los
beneficiarios de la decisión judicial. El Plan de Retorno debe indicar con claridad los compromisos
de cada una de las entidades responsables del cumplimiento de la sentencia, los componentes
descritos con cronograma e indicadores de seguimiento y evaluación.
Medidas de restablecimiento
Para lograr que las víctimas puedan realizar un goce efectivo de sus derechos, luego de ser
restituido su bien y puedan generar sus propios recursos, el Programa propone las siguientes
acciones a ser desarrolladas por las entidades territoriales e instituciones del orden nacional, a través
del diseño de programas y medidas determinadas para la atención de la población en las regiones
donde se realicen retornos y reubicaciones:
1. Un diagnóstico y plan de acción de las necesidades y expectativas de las víctimas (que se

debe desarrollar de manera participativa), para definir las actividades a emprender desde sus
conocimientos y experiencias, con el fin, de diseñar e implementar desde la región planes
de capacitación y formación para el trabajo dirigidos al desarrollo de actividades
productivas, tanto para las víctimas como para sus familias.
60
2. El asesoramiento técnico y de gestión de tipo integral, como eje transversal de las medidas
de restablecimiento económico, que sirva de orientación y apoyo a las víctimas, en la puesta
en marcha y seguimiento de los proyectos productivos.
3. La creación de un fondo de reactivación económica no reembolsable para poder apoyar el
establecimiento de las diferentes actividades productivas para la población víctima que
retorne o se reubique.
4. El financiamiento a proyectos Agroindustriales e Industriales, a través de la banca pública.
5. El seguimiento a las medidas de restablecimiento económico en cada una de las regiones,
que debe estar integrado por el Ministerio de Agricultura, la Universidad, Organismos
Internacionales y Organizaciones de tipo civil.
6. Alianzas regionales en el marco de proyectos de responsabilidad social empresarial.
El desarrollo de las acciones enunciadas en este subprograma se consigue bajo el establecimiento de

las siguientes medidas:
Capacitación para el Trabajo
El SENA, en coordinación y articulación con las universidades, instituciones técnicas, tecnológicas,

corporaciones autónomas regionales, y colegios, tendrá a su cargo la creación de programas
específicos encaminados la formación de capacidades para el desarrollo sostenible que respondan al
trabajo productivo, al desarrollo humano y tecnológico. Esta medida debe generar planes de
capacitación para el trabajo para las víctimas, en cada uno de los municipios priorizados donde
retorne o se reubiquen, y debe contener:
1. Un diagnóstico de intereses, conocimientos y experiencias de las víctimas y sus familias,

que será realizada por las entidades encargadas de la asistencia técnica en los diferentes
municipios.
2. Un diagnóstico productivo de los municipios.
3. La oferta de cursos de formación que desarrolle temáticas, técnicas, organizacionales, de
emprendimiento y de trabajo asociativo.
4. Coherencia entre los cursos de formación propuestos y el diagnóstico participativo
realizado a las víctimas.
5. Aumento de recurso humano (instructores y profesores) y físico (aprovechamiento y
mejoramiento de activos improductivos que existen en los municipios).
6. Convenios con organizaciones privadas, internacionales y no gubernamentales interesadas
en mejorar las capacidades en conocimiento y educación de las víctimas que sufrieron
despojo.
El esquema No. 1, muestra la ruta de vinculación a los planes de capacitación para el trabajo a las
víctimas retornadas o reubicadas teniendo en cuenta los siguientes pasos:
1. Los planes de capacitación para víctimas retornadas o reubicadas con bienes restituidos,
deben estar incluidos dentro de los planes de desarrollo de los municipios y gobernaciones
en el eje correspondiente a educación y desarrollo productivo de la región.
2. Atención y orientación prioritaria por parte de los entes territoriales a través del organismo
encargado de realizar el asesoramiento técnico.
3. Atención y orientación diferencial, dando prioridad a mujeres, niños, ancianos,
discapacitados y grupos étnicos.
4. La elaboración de los planes de formación para las comunidades étnicas deben tener la
aprobación de los representantes de cada una de estas.
61
5. La elaboración de los planes de formación debe contemplar la situación diferencial frente a
madres cabeza de familia, ancianos y jóvenes huérfanos.
Esquema No. 1 Ruta Capacitación y Formación para el Trabajo
ALCALDIAS
MUNICIPALES
SENA, Universidades,
Organizaciones que
Corporaciones, Instituciones
prestan Asistencia
Técnicas, tecnológicas y
Técnica
Colegios
VICTIMAS Diagnóstico Diagnóstico

RETORNADAS participativo con las productivo de
O REUBICADAS víctimas y sus la región
familias
PLANES DE
CAPACITACION Y
FORAMCIÓN
1. Incluidos dentro de los Planes

de Desarrollo Municipales.
2. Planes de formación
diferenciales para comunidades
étnicas. Madres cabeza de familia,
jóvenes huérfanos y tercera edad.
Asesoramiento técnico y de Gestión
El establecimiento de proyectos productivos sostenibles orientados a víctimas que retornen o se

reubiquen, implica el asesoramiento y seguimiento continuo por parte de profesionales
especializados en el tema socio-económico de las regiones. El asesoramiento técnico es entonces
una medida fundamental, la cual será garantizada por los municipios de forma gratuita y debe
prestar entre otros los siguientes servicios: 1) Orientación psicosocial; 2) asesoramiento para la
elaboración y establecimiento de sus proyectos productivos, teniendo en cuenta las expectativas y
necesidades de las víctimas y sus familias (diagnóstico participativo); 3) asesoramiento para el
desarrollo de organizaciones de tipo asociativo. 4) asesoramiento para el desarrollo de proyectos de
tipo agroindustrial e industrial; 5) asesoramiento y enlaces para la comercialización dirigidos a
pequeños productores. 6) asesoramiento para tramitar solicitudes de crédito ante las entidades de
financiamiento del sector agropecuario y entidades bancarias; 7) un plan de atención preferencial y
prioritarias a las víctimas. Estas acciones deberán ser incluidas en los planes de desarrollo locales y
en los Planes de ordenamiento territorial.
62
El asesoramiento técnico y de gestión debe articular dos tipos de acciones coordinadas: las acciones
a desarrollar por parte de las entidades territoriales y aquellas que corresponden a las entidades que
prestan el asesoramiento técnico. Para el desarrollo de las primeras, las entidades territoriales
deberán:
1. Incluir en los Planes de Desarrollo, dentro de los ejes correspondientes, el diseño de

programas y actividades encaminadas al restablecimiento de los proyectos de vida de la
población de víctimas restituidas, retornadas y reubicadas.
2. Fortalecer de recursos humanos, físicos y presupuestales de las alcaldías municipales y
gobernaciones, a través de convenios entre gremios agropecuarios e industriales,
universidades y organizaciones de otra índole, regalías por explotación de recursos
naturales y traslados presupuestales en aquellos municipios más pequeños.
3. Coordinar y articular el diseño de proyectos productivos dirigidos a población
restituida, retornada y reubicada, con entidades del orden nacional.
4. Contratar la prestación del asesoramiento técnico y de gestión a través de las Unidades
Municipales de Asistencia Técnica Agropecuaria, los Centros Provinciales de Gestión
Agroempresarial, Corporaciones Autónomas Regionales, Universidades, Corpoica,
Secretarías de Agricultura, y Gremios.
Por su parte, las entidades que presten el servicio de asesoramiento técnico y de gestión, deben
presentar dentro de sus planes de trabajo lo siguiente:
1. Asesoramiento en las áreas: pecuaria, agrícola, agropecuaria y organizacional realizada por

personal idóneo y que garanticen como mínimo 3 profesionales por municipio, para ello se
pueden realizar convenios con universidades (públicas o privadas) y gremios para obtener
pasantías, no menores a un año.
2. Un Plan de Acción a corto (6 meses), mediano (un año) y largo plazo (5 años) de atención y
desarrollo de proyectos productivos dirigidos a la atención de víctimas restituidas56.
3. Planes de trabajo, asistencia y orientación de tipo psicosocial que incluyan actividades
específicas y tengan en cuenta las realidades de las víctimas y las consecuencias del
desarraigo generada por la situación de violencia y el desplazamiento.
4. Evaluaciones periódicas que muestren indicadores de desarrollo y ejecución presupuestal en
donde participen la Alcaldía, Consejo Municipal, los consejos municipales de desarrollo
rural, la Comunidad y representantes de organizaciones de víctimas.
5. Un esquema específico de atención a población de víctimas restituidas, retornadas o
reubicadas que contenga: a) la atención preferente y especial a la población víctima que se
retorne o se reubiquen; b) la priorización y diferenciación en sus planes de acción a madres
cabezas de familia, ancianos, discapacitados y jóvenes huérfanos; c) la consulta a las
comunidades étnicas para la puesta en marcha de los diferentes proyectos y actividades
productivas o de uso sostenibles de los recursos naturales que se pretendan establecer.
Para acceder a estas medidas, las víctimas (una vez restituido su bien y verificada su situación de
vivienda, salud y educación para sus hijos, incluidas dentro de la política de retornos de Acción
56
Este Plan de Acción deberá contener: a) el diagnóstico de las de necesidades y expectativas de las víctimas; b) el
diagnóstico de las actividades productivas que se desarrollen en la región; c) el diagnóstico de actividades productivas
promisorias que se puedan adelantar a futuro en la región; d) un estudio de redes y micro-redes regionales de mercadeo;
e) propuestas productivas articuladas a cadenas de mercadeo a pequeños productores de alimentos; f) planes de
capacitación y formación para el trabajo no menores a 6 meses que incluya el inicio de actividades en el establecimiento
de los proyectos productivos.
63
Social) se presentarán ante la Alcaldía Municipal, específicamente ante quienes realicen el
asesoramiento técnico y ahí manifestarán de forma verbal su situación como víctima el interés de
establecer actividades o proyectos productivos. Esta presentación se puede realizar de forma
individual o colectivamente, la atención igual debe hacerse de forma preferencial. A partir de allí se
realizará una verificación de la información de las víctimas que se presenten a través de listados de
retorno y reubicación suministrados por las CRRB y Acción Social a las Alcaldías Municipales.
El esquema No. 2 muestra la ruta de asesoramiento técnico y de gestión dirigida a las víctimas
retornadas o reubicadas.
ALCALDIA MUNICIPALES
Unidades de Asistencia
Técnica Agropecuaria
Programas específicos para
VICTIMAS Centros Provinciales
víctimas, incluidas en los
Gestión Agroempresarial,
RETORNADAS Planes de Desarrollo
Universidades,
Corporaciones Regionales
Esquema de Planes de
atención para Trabajo
víctimas productivos
Proyectos
productivos
Esquema No. 2 Ruta de Asesoramiento Técnico y de Gestión
Fondo de reactivación económica
El restablecimiento económico, como medida complementaria a la restitución y componente de la

reparación integral, busca que las víctimas puedan satisfacer sus necesidades, materiales y no
materiales, a través de la gestión propia de sus recursos. Para ello, el Programa plantea la creación
de un fondo de reactivación económica que haga parte del fondo de compensación planteado en este
Programa. Este fondo tiene como objetivo otorgar recursos para el establecimiento de proyectos
productivos colectivos o individuales a las víctimas de despojo, tal como se muestra en el esquema
No. 3.
Para acceder a estos recursos las víctimas retornadas o reubicadas tendrían que: 1) Establecer un
proyecto productivo con la coordinación de las organizaciones que realicen el asesoramiento
técnico y de gestión en los municipios; y 2) Presentar el proyecto productivo ante la entidad que se
designe para el manejo del programa y del fondo.
Una vez presentado el proyecto serán entidades técnicas encargadas del asesoramiento en las
regiones las encargadas de gestionar las acciones. Para garantizar que efectivamente los recursos se
64
inviertan de acuerdo a lo establecido en los proyectos presentados y lleguen a las víctimas, se debe
realizar seguimiento y control al desarrollo de cada uno de los proyectos. Este seguimiento podrá
estar compuesto por: un represente de las secretaria de agricultura de la gobernación, un
representante de la alcaldía, un represente de las víctimas y un representante de la cooperación
internacional.
ALCALIDAS
MUNICIPALES
VICTIMAS Organizaciones que

RETORNADAS O presten asistencia
REUBICADAS técnica
Elaboración y presentación
de proyectos
FONDO DE
REACTIVACION
ECONOMICA
Esquema No. 3 Ruta del Fondo de Reactivación económica
Financiamiento a proyectos Agroindustriales e Industriales
El programa propone que las líneas de crédito desarrolladas por el Banco Agrario para las víctimas
del despojo57 se empleen específicamente para aquellos proyectos asociativos o colectivos de
víctimas retornadas o reubicadas, donde se requiera una infraestructura que supere los 20 millones
de pesos, como es el caso de la transformación de productos agrícolas (hortalizas, frutas, aromáticas
y cereales) y pecuarios (cárnicos, lácteos y pesqueros), e industriales (textil, metalmecánica, la
química, entre otras), puesto que presentan mayores garantías financieras, de generación empleo y
desarrollo a las regiones.
Para que las víctimas accedan a estos recursos, sería necesario: i) que los proyectos sean elaborados
a través de las entidades que presten el asesoramiento técnico y de gestión que garanticen la
productividad y sostenibilidad de los mismos; ii) que quienes presenten propuestas de este tipo sean
grupos de asociaciones con más de un año de funcionamiento y estén respaldadas por las Alcaldías
Municipales.
57
Estos créditos han sido diseñados con criterios diferenciales para el acceso de la población desplazada, entre ellos, una
mayor flexibilidad en montos, formas de pago e intereses, margen de financiación del 100%; y el cubrimiento del Fondo
Agropecuario de Garantías (FAG), cuando no existe garantías de respaldo al crédito.
65
Articulación de las medidas con los Programas del Gobierno nacional
Acceso a Tierras por medio del INCODER:
A efectos de articular los programas anteriormente desarrollados con las medidas de política de
acceso a tierras actualmente desarrollada por el Gobierno nacional, el Programa propone las
siguientes medidas de diseño y coordinación:
1. La oferta de tierras debe estar dirigida específicamente y prioritariamente a víctimas de

restitución que retornen o se reubiquen y que no tengan acceso a tierras (de acuerdo a la
priorización y regionalización que se establezca el programa de restitución de bienes).
2. El Incoder, en coordinación el IGAC, debe desarrollar un diagnóstico actualizado de las
tierras productivas del país que permita mejorar el proceso de oferta de tierras.
3. El Incoder debe dar a conocer y enviar a las Gobernaciones, la oferta de tierras productivas,
para que estas a su vez la envíen a las Alcaldías Municipales, donde se encuentren la oferta
de ubicación por parte de las víctimas. En cualquier caso, la atención a las víctimas se
realizará en el sitio de donde resida la víctima.
4. Las entidades encargadas de prestar asesoramiento técnico en las regiones, debe realizar la
elaboración del proyecto productivo de interés y el acopio de la información socio-
económico de la víctima. Esto implica la descentralización de la atención a la víctima, es
decir, que sean atendidas para estas solicitudes en las alcaldías municipales.
5. La información reunida por el ente territorial será llevada al Incoder, el cual aprobará el
desembolso de los recursos en el menor tiempo posible.
6. La designación de recursos irá en concordancia con la priorización y regionalización que se
realice de las víctimas a nivel de cada uno de los departamentos.
Programas de la Agencia Presidencial para la Acción Social
El programa de restitución de bienes, propone que los programas existentes se desarrollen bajo el
contexto de restitución de manera complementaria y prioritaria. Para lograr esto es necesario:
1. Un trabajo articulado y conjunto entre las gobernaciones, alcaldías municipales, los

programas desarrollados por acción social y el Programa de Restitución de Bienes, que
permita llegar al mismo tiempo a las regiones priorizadas y focalizadas objeto de
restitución, en donde se reubiquen y retornen las víctimas, a través del cruce entre los
municipios priorizados por la red juntos y por el programa de restitución de bienes.
2. Que exista una articulación real y efectiva entre los programas de acción social,
específicamente el de generación de ingresos y los entes territoriales, que permita focalizar
aquellos proyectos productivos priorizados entre las víctimas y las entidades que prestan el
asesoramiento técnico y de gestión.
3. En seguridad alimentaria además de trabajar la nutrición a través del autoconsumo, se
diseñen programas y actividades dirigidas al abastecimiento de alimentos en las ciudades,
con alimentos sanos y a precios adecuados para quienes lo producen.
66
2.2 SUBPROGRAMA DE ALIVIO DE PASIVOS
El Subprograma plantea estrategias para aliviar los pasivos generados por obligaciones financieras,
fiscales y de servicios públicos que, por ocasión del fenómeno de desplazamiento y/o despojo, no
han podido ser atendidos por la población objeto del programa de restitución de bienes. Para ello, el
subprograma propone una serie de mecanismos de carácter compensatorio basados en el principio
de solidaridad del Estado y los particulares.
En efecto, conforme a lo establecido por la Constitución Política y la jurisprudencia constitucional,

las entidades del sector financiero y de cobros, las empresas prestadoras de servicios públicos y las
entidades causadoras de valorización u obligaciones fiscales (bien sean de carácter público, privado
o mixto, del orden nacional, departamental o municipal), tienen un papel fundamental y un deber en
el restablecimiento de las condiciones de vida digna de las víctimas del desplazamiento y/o
despojo58. Así, las entidades públicas, privadas y en general los particulares que se constituyen en
acreedores, tienen un deber social y una responsabilidad en el establecimiento y desarrollo de
medidas reales que faciliten el alivio de pasivos que, como consecuencia de la vulnerabilidad
manifiesta generada por el desplazamiento y/o despojo, no han sido ni pueden ser asumidas por la
población víctima, hasta que se logre el restablecimiento de su situación socio económica59.
2.2.1 Objetivos del subprograma
· Diagnosticar el estado de las obligaciones financieras y no financieras de la población

sujeto del Programa.
· Proponer medidas a las entidades bancarias, empresas de servicios públicos y entidades
públicas del orden nacional, departamental y municipal para el alivio de pasivos de las
personas en situación de desplazamiento.
· Determinar los ajustes de carácter normativo que corresponden para la implementación
efectiva del Programa.
· Diseñar esquemas de atención para las obligaciones financieras y no financieras de la
población.
Las medidas de alivio pasivos de que trata el subprograma cubrirán las obligaciones adquiridas y
generadas antes del despojo. Entre ellas se incluyen aquellas adquiridas (i) con ocasión de la
adquisición del bien inmueble objeto de la reclamación, (ii) la financiación e inversión en los
proyectos de vida, etnodesarrollo o actividades económicas y productivas para el goce de una vida
digna, (iii) las generadas por concepto de imposiciones fiscales al patrimonio, y (iv) las emanadas
de la prestación de los servicios públicos domiciliarios del bien objeto de reclamación.
58
Ver, por ejemplo: Corte Constitucional, Sala Séptima de Revisión. Sentencia T-358 de 2008. M.P. Nilson Pinilla
Pinilla. En dicha sentencia se sostiene que la Corte “[h]a resaltado las consecuencias del principio de buena fe y del
deber de solidaridad en una multiplicidad de ámbitos, por ejemplo en el régimen tributario y, de manera destacada, en la
actividad financiera, para el caso respecto de las cargas que ese principio y ese deber imponen a las instituciones
autorizadas para ejercer tal actividad, cuando los deudores se ven avocados a circunstancias de debilidad manifiesta,
como las que agobian a las víctimas de secuestro, desplazamiento forzado y otros crímenes de similar magnitud”.
59
Cfr. Corte Constitucional, Sentencia T-520 de 2003. M. P. Rodrigo Escobar Gil; Sentencia T-419 de 2004, M.P.
Alfredo Beltrán Sierra. En dichas sentencias la Corte ha recordado que el constituyente no se limitó a reconocer el deber
del Estado en dicha materia, sino que aclaró el deber constitucional y solidario de los particulares de ayudar a la
población desplazada según la órbita de competencia y campo de acción en su quehacer privado. Aunque la Corte no ha
hecho referencia a un nivel o monto especifico de la ayuda de los particulares, ha precisado que esta debe ser “la
necesaria”; es decir, la más amplia posible para superar el estado de debilidad manifiesta de las víctimas.
67
Las medidas de alivio de pasivos estarán diseñadas de tal forma que permitan sanear la carga de
deuda de todas las victimas que cumplan con los requisitos de acceso al programa y opten por la
restitución preferente y la compensación en especie o económica. La intervención del programa con
las medidas de alivio de pasivos está directamente relacionada con el grado de vulnerabilidad de las
victimas considerando de manera especial la situación de mujeres y hombres cabeza de hogar, niños
y niñas, adulto mayor y personas con discapacidad.
Con este objetivo, el Programa avanzará en el corto plazo en la determinación de (i) los principales
acreedores y el monto de las obligaciones; (ii) los mecanismos de ajuste económico implementados
por los acreedores y las medidas compensatorias necesarias por parte del Estado; (iii) los
requerimientos de ajuste normativo que faciliten el alivio de los pasivos. Todo ello en consonancia
con los siguientes lineamientos:
Diagnóstico de las obligaciones financieras y no financieras de la población objeto del

programa
El Gobierno nacional identificará las obligaciones contraídas por la población víctima de

desplazamiento y despojo con el sector financiero, personas naturales, empresas de servicios
públicos, entidades públicas o de economía mixta del orden municipal o departamental y nacional.
Además, la cartera deberá ser discriminada de acuerdo con los tipos de deudas que hayan sido
adquiridas. Preliminarmente, el Programa ha encontrado cuatro tipos distintos de acreedores: el
sector financiero, personas naturales, instituciones públicas y empresas prestadoras de servicios
públicos.
Las primeras corresponden a las deudas de la población víctima, contraídas con la banca privada,
banca pública (Banco Agrario) o empresas especializadas en cobro que compraron o poseen la
cartera de entidades en liquidación como es el caso de CISA y COVINOC. Dichas deudas
obedecen, principalmente, a préstamos para la adquisición de vivienda o tierra, préstamos para
financiar el 30% del monto para adquirir el subsidio de tierras de INCODER, préstamos de
inversión para producción agrícola, industrial o comercial y préstamos de libre inversión para
financiar los proyectos de vida o etnodesarrollo de las víctimas antes o después del despojo.
A la fecha, la información disponible más consolidada sobre esta cartera corresponde a la del Banco
Agrario 60. En todo caso, las cifras disponibles sugieren el monto de la cartera, no reflejan la deuda
contraída por las víctimas antes de la situación de despojo. Esta información tampoco permite
conocer las deudas de las víctimas que no se encuentran registradas en el RUPT. Es por ello
necesario avanzar en la determinación de la deuda con las entidades bancarias del sector privado,
incluyendo a las entidades especializadas en cobro de deuda que adquirieron cartera mediante
compra como es el caso de CISA y COVINOC. La determinación de la deuda se debe realizar
mediante el cruce de la información de cartera de cada una de las entidades con las bases de datos
de las víctimas que se encuentran registradas en el RUPD, el sistema de información de justicia y
paz y la información de la base de datos de las reclamaciones de restitución de bienes.
El segundo tipo de obligaciones corresponde a las deudas de la población victima con personas
naturales y acreditadas mediante documento privado. De esta relación se excluyen todo tipo de
deudas contraídas con personas naturales pertenecientes a grupos armados al margen de la ley y/o
sus testaferros. Los tipos de deudas con personas naturales que considerará el Programa se refieren
60
Según informe presentado por el Banco Agrario, a febrero de 2010 el número de operaciones de crédito realizadas por
ésta entidad a la población desplazada era de 57.232, equivalentes a un valor de $ 256.421.739.870. Del monto de estas
obligaciones, se conoce que $ 27.934.759.713 se encuentran en estado de suspenso o difícil cobro. Las obligaciones
vencidas o que se encuentran en procesos ejecutivos de cobro, corresponden a 1.608.517.015 pesos.
68
a aquellas relacionadas con préstamos para la adquisición de vivienda o tierra, prestamos de
inversión para producción agrícola, industrial o comercial y préstamos de libre inversión para
financiar los proyectos de vida o etnodesarrollo de las víctimas.
En tercer lugar se encuentran las obligaciones contraídas con instituciones públicas. En ellas se
encuentran las adquiridas con los municipios, departamentos y la nación y sus entidades
centralizadas, descentralizadas, vinculadas o adscritas. El tipo de deudas contraídas con estas
instituciones se relacionan con el cobro de obligaciones fiscales como el impuesto predial a cargo
de los municipios y departamentos, el impuesto de renta recaudado por la DIAN, el cobro por
valorización sobre el inmueble recaudado por la entidad que tenga a cargo el desarrollo de
proyectos y obras que causen dicho gravamen.
Finalmente, las obligaciones con empresas prestadoras de servicios públicos corresponden a las
deudas con las empresas que prestan servicios públicos domiciliarios tales como acueducto y
alcantarillado, aseo, energía y telefonía fija. Estas pueden ser de carácter público, privado, mixto o
comunitario.
Adopción de medidas para el alivio de las obligaciones financieras y no financieras de la

población desplazada
El desarrollo e implementación de las medidas de este Subprograma requieren del liderazgo del
Gobierno nacional, el cual deberá invocar el principio de solidaridad e insertar en la agenda pública
y privada los esfuerzos que deben adelantar las ramas del poder público y los sectores socio
económicos para la activación de mecanismos que permitan aliviar la carga de la deuda de la
población despojada en compensación por el daño causado por el conflicto y la violencia.
De tal forma, el gobierno nacional propiciará el desarrollo de normatividad especial, el

establecimiento de directrices, órdenes y la asunción de acuerdos con los siguientes sectores y
poderes públicos y privados: (I) Sector bancario, comercial y de servicios públicos domiciliarios;
(II) Rama Judicial y Legislativa del poder público; (III) Entidades públicas y mixtas, centralizadas y
descentralizadas del orden nacional y territorial.
(I) El gobierno nacional propiciará con el sistema bancario, empresas comerciales y las empresas
privadas de servicios públicos, con el concurso de la superintendencia bancaria y la
superintendencia de servicios públicos, un acuerdo nacional para establecer un plan solidario para
que se adopten las medidas de alivio de pasivos para las víctimas de desplazamiento y/o despojo.
(II) El gobierno nacional en un diálogo directo con el Congreso de la Republica y con la Rama
Judicial, promoverá la adopción de normatividad y acuerdos para que las decisiones judiciales en
los procesos ejecutivos y ordinarios de cobro consideren la situación de debilidad manifiesta de las
víctimas e incorporen los contenidos de las sentencias y autos de la Corte Constitucional en relación
al trato de las deudas de la población desplazada, con el fin proteger los bienes de las víctimas y
facilitar el alivio de la carga adeudada.
(III) El gobierno nacional mediante actos administrativos y reglamentarios, órdenes, instrucciones y

lineamientos de política instará a las autoridades de jurisdicción coactiva, entidades públicas bajo su
autoridad y de común acuerdo con las entidades territoriales, a implementar las medidas de alivio de
pasivos del programa de restitución. Considerando en todo caso, el principio de corresponsabilidad,
la planeación y la apropiación de recursos suficientes para la adecuada inserción de las medidas, sin
que se afecte el normal desempeño o capacidad institucional del sector público.
69
Por su parte, las entidades territoriales, guiadas por los lineamientos e instrucciones del orden
nacional y de acuerdo a la autonomía administrativa que le concede la constitución y la ley,
procederán a expedir los actos que implementen medidas de alivio de pasivos61.
Esquema de acciones para propiciar y adoptar las medidas de alivio de pasivos:
Gobierno
Nacional
Diálogos y Legislación y Directrices,

acuerdos acuerdos órdenes,
sociales institucionales acuerdos
institucionales
Sistema bancario, Rama Judicial y Entidades públicas

empresas comerciales legislativa. del orden nacional,
y empresas servicios
departamental y
públicos.
municipal.
Facilitan
implementación
de medidas de
alivio de pasivos
La Comisión Regional de Restitución de Bienes (CRRB) será el órgano, que por delegación del
Gobierno nacional, tendrá la facultad de certificar la situación de las víctimas en tanto beneficiarias
del programa de restitución de bienes para acceder a las medidas de alivio de pasivos concertadas y
establecidas por los acreedores y autoridades judiciales y de jurisdicción coactiva participantes en
los procesos de cobro. A partir de dicha certificación, y con base en la concertación e
implementación de las medidas antes mencionadas, el Subprograma encuentra siete tipos de
medidas que pueden ser implementadas.
1. Prohibición de anotaciones negativas en Datacrédito y SIFIN: Las entidades bancarias, las

entidades de cobro, entidades estatales del orden nacional, departamental y municipal, y empresas
61
Un buen ejemplo de la viabilidad de este tipo de medidas se encuentra en la experiencia de condonación sobre el
impuesto predial realizada por el municipio de Frontino (Antioquia) mediante acuerdo municipal 007 de 2009.
70
de servicios públicos, deberán realizar las gestiones necesarias para levantar y excluir cualquier
anotación negativa que se haya realizado en los sistemas de información crediticia, Datacrédito o
SIFIN, a causa del incumplimiento del crédito. En el caso en que no se hayan realizado anotaciones
negativas, a causa de la mora, en los sistemas de información crediticia, las entidades se abstendrán
de iniciar gestiones tendientes a realizar anotaciones que afecten la situación de las victimas
mientras se encuentren en situación de vulnerabilidad.
2. La prohibición de inscripción de medidas traslativas del derecho de dominio sobre los bienes de
las víctimas: A través de esta medida, la víctima o quien le represente podrá solicitar a la autoridad
judicial civil o de cobro coactivo competente, la orden de prohibición de inscripción de toda
providencia judicial o administrativa traslativa del derecho de dominio producto de la medida
cautelar62.
3. Prescripción de la acción de cobro: En virtud de esta medida, los acreedores aplicarán la

prescripción del cobro de la deuda a petición de la víctima o su representante, cuando se hayan
cumplido los tiempos y requisitos establecidos en la normatividad legal vigente63.
4. Suspensión del proceso ejecutivo de cobro: La suspensión de los procesos ordinarios de cobro o
por medio a la jurisdicción coactiva se harán efectivos a través de dos vías: (i) la solicitud de las
víctimas a la entidad acreedora para que suspenda el proceso de cobro y comunique al juez o
autoridad de cobro coactivo la toma de una decisión en tal sentido; y (ii) comunicación directa de la
víctima, o por medio de representante, al juez o autoridad de cobro coactivo para que suspenda el
proceso considerando la situación del peticionario.
El juez o autoridad de cobro coactivo considerará la suspensión de la causación y cobro de los

costos generados por concepto de garantías financieras, costas y otros. Los procesos de cobro
estarán suspendidos por el tiempo que dure la situación de despojo y se reiniciarán toda vez que la
víctima, habiéndose restablecido económicamente, pueda iniciar el cumplimiento de las
obligaciones64.
5. Acuerdos para la extinción de la obligación: Estas medidas incluyen acuerdos de voluntades

entre la víctima y el acreedor bajo el esquema de restructuración o novación de la obligación. Estos
acuerdos podrán incluir la condonación de intereses, condonación parcial de capital, condiciones
reales y favorables de intereses, plazos y cuotas que se empezarán a pagar toda vez que la víctima
se haya restablecido económicamente.
Estas opciones de pago considerarán la situación de vulnerabilidad y condición de desplazamiento

de la víctima, de igual forma tendrá en cuenta la situación particular de los miembros de la familia,
reconociendo el estado de madres y padres cabeza de hogar, el número de personas a cargo,
menores de edad, y la presencia de adultos mayores y personas con discapacidad en el núcleo
familiar.
En el caso de las empresas de servicios públicos domiciliarios, éstas actuarán de acuerdo a la

legislación vigente en materia del cobro de servicios públicos, aplicando los dispuesto en el
parágrafo del articulo 130 la ley 142 de 1994 modificada por el artículo 18 de la Ley 689 de 2001.
62
Ver subprograma de Saneamiento de Bienes.
63
En efecto, el artículo 789 del Código de Comercio establece que cuando se trate de factura cambiaria o título valor la
prescripción de la acción es de tres años. El artículo 2536 del Código Civil (modificado por el artículo 8 de la Ley 791 de
2002) establece la prescripción de la acción ejecutiva en un plazo de cinco años, y de la prescripción de cobro de la acción
ordinaria de las obligaciones el término de 10 años.
64
Ver, subprograma de Restablecimiento Económico.
71
Es decir, las empresas de servicios públicos solo podrán hacer exigible el pago de dos periodos
consecutivos de facturación vencidos, ya que como lo menciona la norma, la empresa está en la
obligación de suspender el servicio a partir de dicho tiempo. A partir de este fundamento, la
población beneficiaria del programa solicitará a la empresa de servicios públicos, el establecimiento
de acuerdos para la extinción de las deudas no prescritas65.
De igual forma, una vez realizada la petición para aliviar los pasivos, las empresas prestadoras de
servicios públicos iniciaran las gestiones para reconectar, en el menor tiempo posible, los servicios
de los bienes restituidos a las víctimas del desplazamiento. Las empresas procederán a exonerar del
pago a las víctimas por concepto reinstalación o reconexión de dichos servicios. Para asumir tales
costos, la nación, departamentos y municipios dispondrán de los subsidios especiales para población
de menores ingresos autorizados por la ley de servicios públicos domiciliarios.
6. Medidas de condonación: Tratándose de los acreedores de carácter público, es decir, los

municipios, departamentos, la nación y sus entidades centralizadas, descentralizadas, vinculadas,
adscritas y empresas comerciales y de servicios públicos de carácter mixto, adoptarán como medida
preferente la condonación de intereses y capital de las deudas de la población víctima de
desplazamiento y/o despojo. El costo de dicha condonación será asumido por cada una de las
instituciones públicas, entidades territoriales, fondos de la nación y en general por el Estado
siguiendo los criterios de corresponsabilidad y subsidiariedad establecidos por la Constitución
Política.
7. Medidas compensatorias a cargo del fondo de reparación: El Subprograma propone la creación

de una subcuenta del Fondo de Restitución para reconocer compensaciones a víctimas dirigidas al
pago de obligaciones, las cuales serán otorgadas con base en el grado de vulnerabilidad familiar y
las condiciones de madres y padres cabeza de hogar, el número de personas a cargo, menores de
edad, y la presencia de adultos mayores y personas con discapacidad en el núcleo familiar. El
Gobierno nacional reglamentará y establecerá los montos autorizados para el reconocimiento de
compensaciones, así como los criterios para la selección de beneficiarios.
65
La ley establece: “Si el usuario o suscriptor incumple su obligación de pagar oportunamente los servicios facturados
dentro del término previsto en el contrato, el cual no excederá dos períodos consecutivos de facturación, la empresa de
servicios públicos estará en la obligación de suspender el servicio. Si la empresa incumple la obligación de la suspensión
del servicio se romperá la solidaridad prevista en esta norma”.
72
2.3 SUBPROGRAMA DE SANEAMIENTO DE BIENES66
El Programa de Restitución de Bienes se propone la restitución efectiva de derechos sobre los

predios, para lo cual es necesario asegurar tanto la aclaración de títulos de propiedad, la entrega
material efectiva del bien y el levantamiento de gravámenes y cargas que impidan el goce del
derecho restituido. En ese orden de ideas, el Subprograma de saneamiento de bienes obra en
conjunto con el Subprograma de alivio de pasivos para que la población restituida pueda ejercer
plenamente los derechos sobre sus bienes y se puedan realizar las traslaciones de dominio y demás
derechos propias del Subprograma de restitución preferente.
2.3.1 Objetivo del Subprograma
· Depurar las medidas cautelares y gravámenes inscritos en el registro de propiedad

inmueble que afectan el dominio de los bienes restituidos a las víctimas de desplazamiento
y/o despojo.
Las entidades participantes del Comité Técnico Especializado han advertido que un número
importante de bienes susceptibles de restitución presentan situaciones jurídicas inscritas en los
registros de instrumentos públicos, las cuales deben ser levantadas para garantizar la restitución.
Dichas medidas corresponden a: (i) Gravámenes hipotecarios inscritos en folio de matrícula
inmobiliaria; (ii) Gravámenes de valorización municipal y departamental folio de matrícula
inmobiliaria; (iii) Embargos hipotecarios inscritos en folio de matrícula inmobiliaria; (iv) Embargos
personales inscritos en folio de matrícula inmobiliaria, y (v) Embargos coactivos inscritos en folio
de matrícula inmobiliaria.
El saneamiento de los bienes requiere, en primer lugar, del mapeo e identificación de las medidas
actualmente inscritas sobre bienes inmuebles objeto de restitución. La consolidación de dicha
información corresponde a la Superintendencia de Notariado y Registro (SNR) y las Oficinas de
Registro de Instrumentos Públicos (ORIPS) cuya función operativa es inscribir las medidas
cautelares que ordene el organismo competente, cancelarlas cuando así lo ordene o inscribir la
suspensión temporal que éste determine, crear los códigos registrales a que haya lugar e impartir a
los registradores las instrucciones administrativas que se requieran.
Conforme a dichas funciones, son estas entidades además las que, a petición de la autoridad
competente, deberán proceder al levantamiento de las medidas de bienes inmuebles objeto de
restitución. Así, en el marco del presente subprograma, las ORIP identificarán e informarán a las
CRRB las medidas cautelares y gravámenes inscritas, antes o después del despojo, en el folio de
matrícula inmobiliaria de los bienes objeto de restitución. Para tales efectos, se seguirá el
procedimiento que se describe a continuación.
Procedimiento para el levantamiento de medidas cautelares inscritas antes del despojo
Si bien las medidas cautelares que fueron inscritas con anterioridad al despojo del predio
corresponden a obligaciones que fueron igualmente contraídas con anterioridad al despojo, el
Subprograma presumirá que por ocasión del desplazamiento y/o despojo, las víctimas no pudieron
66
Conforme a: Documento presentado al CTE por la Superintendencia de Notariado y Registro en septiembre de 2009.
73
cumplir o terminar de cumplir con dichas obligaciones. Para tales casos, se aplicarán las medidas de
alivio de pasivos establecidas por el subprograma correspondiente. En consecuencia, las medidas
inscritas se levantarán temporalmente hasta tanto se verifique el restablecimiento y la posibilidad de
pago de la víctima restituida. Como medida de protección al acreedor, durante este plazo se
interrumpirán los plazos de prescripción de las obligaciones, los cuales serán retomados una vez se
certifique el restablecimiento efectivo.
La CRRB informará al juez de restitución para que, en ejercicio del fuero de atracción, suspenda
por un término determinado los procesos ejecutivos (con acción real, personal y de ejecución
coactiva) que se adelanten en contra de los titulares de dominio de las tierras que fueron despojados
con ocasión de la violencia armada.
Cuando las víctimas hayan accedido al programa mediante un proceso ordinario o administrativo de
restitución, la CRRB certificará ante el juez de jurisdicción ordinaria o autoridad de cobro coactivo
respectivo de la situación de debilidad manifiesta de la víctima y solicitará la suspensión de los
procesos ejecutivos de cobro y la declaración de prohibición de inscripción de toda acción judicial o
administrativa traslativa del derecho de dominio producto de la medida cautelar67. Para tal fin, el
Gobierno nacional promoverá la expedición de una ley que establezca la competencia excepcional
de los jueces para adoptar decisiones en dicho sentido.
Si vencido el término acordado y, suponiendo que se brindaron en la restitución las condiciones que
permitieron a la víctima recuperar su capacidad económica y, pese a ello, no cumplió con el pago
del crédito, el proceso judicial o administrativo, según sea el caso, continuará conforme a la
normatividad ordinaria vigente.
Procedimiento para el levantamiento de medidas cautelares inscritas después del despojo
En los eventos en los cuales las medidas cautelares hayan sido inscritas en el folio de matrícula
inmobiliaria con posterioridad al despojo del predio, se presumirá que el no cumplimiento de las
obligaciones o el pago de las deudas se originó por motivo del desplazamiento, y que con ocasión
de la violación, los titulares de dichas obligaciones perdieron su patrimonio. Para estos casos, el
Estado promoverá el alivio de las deudas que se tengan con los acreedores, a través de las medidas
compensatorias y complementarias establecidas en el subprograma de alivio de pasivos.
Para efectos del saneamiento del bien, dentro del procedimiento de restitución y/o reparación, la
CRRB comunicará al juez de conocimiento, que el bien inmueble se encuentra vinculado a dicho
proceso y que como consecuencia, debe declarar la prohibición de inscripción, en el folio de
matrícula, de toda providencia judicial traslativa del derecho de dominio producto de la medida
cautelar.
Cuando las víctimas han accedido al programa mediante un proceso ordinario o administrativo de
restitución, la CRRB certificará ante el juez de jurisdicción ordinaria o autoridad de cobro coactivo
respectivo de la situación de debilidad manifiesta de la víctima y solicitará la suspensión de los
procesos ejecutivos de cobro y la declaración de prohibición de inscripción de toda acción judicial o
administrativa traslativa del derecho de dominio producto de la medida cautelar.
67
Corte Constitucional, Sala Segunda de Revisión M.P. Alfredo Beltrán Sierra. Sentencia T-419 de 2004, Bogotá, 6 de
mayo de 2004.
74
En los casos en que los pasivos que dieron origen a la inscripción de las medidas cautelares y
gravámenes correspondan a la acción u omisión de un tercero, el Estado responderá por la deuda y
repetirá contra el titular de la misma.
Exención de tarifas por concepto de actuaciones notariales
El Gobierno Nacional mediante decreto realizará las modificaciones necesarias para declarar las
exenciones de los actos propuestos68. En correspondencia, la Superintendencia de Notariado y
Registro mediante resolución interna actualizará las tarifas notariales, los rangos de los actos, el
valor de los aportes e implementará las exenciones autorizadas por el Gobierno.
El ejercicio de la función notarial no causará derecho de pago alguno por concepto de los actos,
hechos y declaraciones de voluntad que requieran de la solemnidad de escritura pública para la
formalización y saneamiento de los bienes inmuebles restituidos a las víctimas de desplazamiento
y/o despojo.
En este orden de ideas se considera que las actuaciones exentas de pago de derechos notariales en el
marco del programa de restitución de bienes son: actos sin cuantía, actos con cuantía,
certificaciones, copias, inventario de bienes del menor, cancelación de deudas e hipotecas,
cancelación del gravamen hipotecario, entre otros. Los montos dejados de percibir por concepto de
dichas exenciones se descontarán de los aportes que los Notarios deberán hacer de sus ingresos al
Fondo o sistema especial de manejo de cuentas que administra la Superintendencia de Notariado y
Registro.
Exención de tarifas de derechos por concepto de registro de la propiedad inmueble y otros

derechos reales en las ORIP
Para efectos de disminuir la carga impositiva y de costos generados por el registro de los actos que
otorgan la titularidad de un bien, la cancelación de registros y el levantamiento de las medidas
cautelares o gravámenes de los bienes restituidos, el Gobierno nacional expedirá los actos
necesarios para que la superintendencia de Notariado y Registro pueda establecer exenciones o, en
su defecto, la disminución a un valor simbólico cercano a (0) cero de los costos de registro de actos
sin cuantía, actos con cuantía, folios de matrícula adicional, cancelación de registros y constancias
de inscripción para la población desplazada69.
Adicionalmente, la nación impulsará y adoptará las medidas legislativas y reglamentarias para no

generar y recaudar, mediante los departamentos, el impuesto de registro 70 de los actos tendientes a
formalizar y sanear los bienes objeto de restitución. Complementariamente, el Subprograma
propone la ampliación de las exenciones de los cobros de registro, establecidos en la resolución
0081 de 2010 de la Superintendencia de Notariado y Registro a la inscripción de actos o contratos
referidos a territorios colectivos de comunidades afrodescendientes.
68
Conforme a lo dispuesto por la ley 29 de 1973, los Decretos 412 de 2007 y 1681 de 1996 sobre los valores
absolutos de las tarifas notariales, los rangos de los actos y el valor de los aportes fijados.
69
Los derechos de registro y recargos que se propone liberar o establecer un valor cercano a cero son los de los actos con
o sin cuantía, folios de matrícula adicional, cancelación de inscripciones en el registro y constancia de inscripciones.
70
El impuesto de registro está establecido en la ley 223 de 1995 y reglamentado en el decreto 650 de 1996.
75
3. SUBPROGRAMAS FUNCIONALES
3.1 SUBPROGRAMA DE PARTICIPACIÓN, ASESORÍA Y ACOMPAÑAMIENTO
Los principios internacionales sobre restitución de bienes establecen que los Estados y demás
actores nacionales e internacionales interesados deben velar por que los programas de repatriación
voluntaria y de restitución de viviendas, tierras y patrimonio “se lleven a cabo previo
mantenimiento de consultas apropiadas con las personas, las comunidades y los grupos afectados y
con su adecuada participación”71. En cumplimiento de dichos estándares el Subprograma funcional
de participación, asesoría y acompañamiento se establece para asesorar a la víctima sobre cómo
acceder, mediante la vía administrativa o judicial, al ejercicio del derecho a la restitución como
forma preferente de reparación, de manera libre, informada, imparcial y consiente.
Los objetivos del subprograma son:
· Diseñar mecanismos fáciles, pedagógicos y sensibles a las víctimas que permitan brindar
asesoraría y acompañamiento psicosocial y jurídico a las víctimas desde el momento en que
presenten sus reclamaciones hasta la ejecución final de las medidas descritas en los
subprogramas misionales y complementarios.
· Fortalecer los recursos de las víctimas, las familias y los colectivos en torno a la toma de
decisiones sobre la oferta estatal del Programa.
· Promover la participación directa de la víctima a través del proceso de recepción de la

reclamación e incentivar la participación representativa de sus intereses través de
organizaciones de víctimas.
· Garantizar la participación administrativa que brindan las entidades del Estado que
intervienen en la restitución.
· Promover la participación en la vigilancia social al proceso de restitución.
3.1.2 Descripción de las medidas del subprograma
El subprograma presenta una serie de acciones en tres frentes: (i) asesoría y acompañamiento de la
participación directa; (ii) participación representativa de intereses; y (iii) participación y
capacitación administrativa. La asesoría, orientación y el acompañamiento incluyen una estrategia
de comunicación-pedagogía, diseñada y ejecutada por las Comisiones Regionales de Restitución de
Bienes, de manera que todos los procesos iniciados por las víctimas sean de fácil comprensión y
permitan el acompañamiento institucional en todas las etapas.
Asesoría y acompañamiento
En cuanto a la asesoría y acompañamiento, el PRB incorpora y ajusta el Modelo de Atención

Integral a Víctimas, de manera que se cuente con una homogeneidad procedimental para acceder al
71
Ver: Principios Pinheiro 14.1.
76
Programa, aplicada por todas y cada una de las instituciones destinadas a recibir las reclamaciones
de restitución, preferiblemente a través de las Comisiones Regionales de Restitución de Bienes –
CRRB- o remitidas a ésta. Ello se desarrolla por cuanto el interés del PRB es facilitar a la víctima
el proceso de restitución, evitando las trabas institucionales y procedimentales que se puedan
presentar si cada institución adopta su propio modelo de asesoría y, en general, con la prestación del
servicio, el cual debe regirse a un modelo con procedimientos justos, oportunos, accesibles y
gratuitos.
En este sentido, el Subprograma se basa en el respeto de la voluntad de las víctimas. Las personas
que prestan la asesoría son simplemente facilitadoras de la toma de decisiones de las víctimas.
Mediante la asesoría se debe brindar un contexto lo suficientemente amplio de alternativas y
posibles consecuencias al seguirlas, pero el tomador de decisiones será la víctima y no quien la
asesora.
El acompañamiento psicosocial velará por que la víctima tenga los recursos suficientes (a nivel
cognitivo) para trabajar de manera activa dentro del proceso de restitución, es decir que conozca no
sólo la calidad de derechos que posee sobre el bien, también la ruta, su participación y el tiempo de
aplicación y el camino para hacer posible su restitución. Dicho acompañamiento se realizará en tres
etapas: antes, durante y después de la restitución jurídica de los bienes.
De igual manera, el modelo de acompañamiento tendrá en cuenta la atención a colectivos (grupos

de personas próximas a dar inicio al proceso de restitución), toda vez que es a través de ella que se
reconstruye la noción de comunidad en pueblos y grupos sociales que han sido fraccionados y en
cuyo interior existen elementos de desconfianza generalizada y afectación psicosocial propia de los
colectivos (por ejemplo dificultades en el establecimiento de vínculos comunitarios, pérdida del
sentido identitario, entre otros).
Bajo estos principios, el modelo inicia con la caracterización y registro de la víctima. Es decir, la
víctima interesada en la restitución tiene el primer contacto (telefónico, grupal, individual) con las
entidades. Ahí se hace una evaluación y estudio preliminar sobre las condiciones que rodearon los
hechos y se determina si éstas causaron despojo o desplazamiento para la víctima y por tanto podría
tener legitimidad para la restitución de sus bienes. En caso de ser positivo, se le dará una
orientación detallada sobre el acceso a la restitución como componente de la reparación, sea por vía
administrativa o judicial - justicia y paz, acción de restitución o jurisdicción ordinaria-, las
diferencias entre los procesos de cada una de las vía y las pretensiones que puede alcanzar con cada
uno de estos, para finalizar con la definición de un plan de trabajo para ello.
Si la víctima no reúne los requisitos, se le prestará asesoría y recomendación a cuál institución debe
acudir para hacer vales sus derechos.
77
ASESORIA: CARACTERIZACION Y REGISTRO
Inicio
ASESORIA A Contacto con la víctima
VICTIMAS POR
PARTE DE LA Telefónica Grupal
CRRB- Individual
INSTRUCTIVO Identificación
Orientación sobre los
DE ATENCION preliminar de la víctima
servicios del MIAV
PARA LAS CRRB Entrevista general
Orientación sobre los Establecer filtro de

servicios del MIAV casos respecto a
solicitudes Indagar sobre la condición
de victimización, contexto
familiar y otras víctimas
Reúne requisitos
para la restitución
No
Si
Orientación sobre el
NODO DE Orientación a entidad Acceso a la Restitución:
CARACTERIZACION competente Ley 975/05 o PRB
Y REGISTRO DEL
MAIV
Definir plan de trabajo Justicia & Paz
Acción de
Restitución
Vía administrativa Vía judicial
Jurisdicción
Ordinaria
78
Una vez determinado que la víctima reúne los requisitos para ejercer la restitución del bien, el
abogado de la institución designada tomará el registro en la “Matriz de recepción de casos de
reclamación de bienes”, la cual recoge datos más detallados tanto de la víctima como del bien
objeto de la reclamación. Es importante que las personas designadas para ello sean cualificadas,
respeten el principio de confidencial y puedan proporcionar asistencia especial a quienes lo
necesiten (analfabetos y discapacitados).
Esta información se recepciona en las CRBB o en cualquier entidad responsable de atender a las
víctimas, pero se hará llegar a la respectiva CRRB de la región, quien propiciará los trámites de la
reclamación, sin el establecimiento de condiciones previas y teniendo en cuenta, especialmente, las
cuestiones de edad, género e interés superior del niño.
ASESORIA: CARACTERIZACION Y REGISTRO
ASESORIA A
VICTIMAS POR
PARTE DE LA 1. Nombre del reclamante.
CRRB : MATRIZ 2. Documento de identidad.
DE RECEPCIÓN 3. Dirección y/o teléfono de contacto
DE CASOS DE 4. Fecha de ocurrencia de los hechos
RECLAMACIÓN 5. Tipo de Bien
DE TIERRAS 6. Departamento
PARA CRRB 7. Municipio
8. Corregimiento, Vereda, Nombre del predio.
9. Modo de adquisición según el reclamante
10. Agrupar
11. Número de Escritura y/o Matrícula Inmobiliaria
12. Tipo de adquisición
13. Causa de la pérdida según el reclamante
14. Agrupación pérdida
NODO DE
15. Último titular
CARACTERIZACION
16. Ocupante actual
Y REGISTRO DEL
17. Trámite iniciado
MIAV
18. Agrupar trámite
19. Número de hectáreas
20. Mts.
21. Caso
22. Nota
23. Presunto Responsable
A partir del registro, el modelo brinda la asesoría jurídica a la víctima, etapa en la cual, de una
manera detallada y precisa, se le explica a la víctima el proceso de restitución que se ha definido
para iniciar la reclamación de restitución de bienes. Esto debe adelantarse con toda la claridad,
orientación y pedagogía posible para que ella manifieste voluntariamente su deseo de participar en
el proceso. La información que se le proporcione a la víctima debe ser completa, objetiva,
actualizada y exacta, en particular sobre las cuestiones relativas a la seguridad física, jurídica y
material.
Si la víctima decide no iniciar el proceso de restitución, se finaliza la asesoría. Pero, si de manera

voluntaria la víctima acepta y decide presentar la reclamación del bien se inicia la etapa de
sustanciación del caso, a partir de la identificación de la tipología del despojo cometida y la
correspondiente ruta jurídica que logra la restitución de bien. Todo lo anterior, soportado en
79
información obtenida a partir de bases de datos de fuente institucional y comunitaria.
Parte fundamental de este proceso es el trabajo de cartografía social que se adelante. Es decir, la
plena identificación –por parte de la víctima o de la comunidad- de los linderos, características
físicas y demás información que en terreno se pueda obtener.
ASESORIA: PSICO JURIDICO
ASESORIA A
VICTIMAS POR
PARTE DE Explicar el proceso de
ASESORES restitución
(ABOGADO) DE
LA CRRB:
PROTOCOLO
PARA LA No
ATENCION DE
Voluntad de participación
VICTIMAS FIN
de la víctima
Si
Identificación y explicación de la Individual

tipología y la ruta a la víctima
Colectivo
Grupos
NODO PSICOJURIDICO Soporte de información y
DEL MIAV sustanciación de casos
Base de datos: Fuente

institucional y comunitaria /
Cartografía social
Inicia
Acompañamiento
Es importante resaltar que, para ese momento, la víctima debe contar con el acompañamiento de la
institución. Una vez se activen los mecanismos que dan inicio a los trámites ante las instituciones –
catastro, superintendencia de notariado y registro, INCODER, etc..-, es a la acción institucional la
que habrá que hacerle seguimiento desde las CRRB y no desgastar a la víctima en este ejercicio. En
todo caso, siempre la víctima va a contar con el acompañamiento –psicojurídico y psicosocial- del
MIAV.
Esto aplica para trámites iniciados con anterioridad como para los que están por iniciar una vez la
víctima presente la reclamación ante las CRRB. Para el primer caso, se verifica el estado de las
solicitudes de restitución y el estado de las acciones adelantadas por las instituciones, que terminará
en una evaluación de las gestiones adelantadas. En el caso que las CRRB encuentren que no se ha
dado el trámite adecuado y correcto a esas reclamaciones, propiciará trámites ante las instituciones
involucradas en el proceso. Para el segundo caso, las CRRB emprenderá las gestiones requeridas
para dar trámite, seguimiento y evaluación a las reclamaciones de restitución que ante ellas se
presenten.
80
Vale la pena anotar que la evaluación y el curso que se le otorgue a las reclamaciones debe ser de
manera oportuna, independiente, transparente y no discriminatoria.
ACOMPAÑAMIENTO: SEGUIMIENTO A SOLICITUDES
CRRB DESARROLLA Tramite ante

ACCIONES PARA Entidades
PROPICIAR
TRAMITES:
Verificación estado
REMISION A LAS
solicitudes y estado de
INSTITUCIONES DEL
acciones
CASO Y HACE CRRB- Propicia
SEGUIMIENTO Tramite No
Evaluación de
cumplimiento
Reporte de remisiones
activadas durante el mes
Gestión de
Procuraduría
cumplimiento
Realice seguimiento
a solicitudes través
PROCEDIMIENTO DE de la CRRB
SEGUIMIENTO A
REMISIONES DEL
MIAV
¿Se cumplió
con la
solicitud?
Si
Fin
En síntesis, parte del acompañamiento se ve reflejado en el seguimiento que se le hace a las

reclamaciones. Una vez se ha decidido sobre la restitución del bien, ésta debe ser comunicada a la
respectiva CRRB, quien dará la información a la víctima. Esta decisión podrá ser la restitución del
bien o la compensación en especie del mismo, y la reubicación consecuente. En este punto, el papel
de la CRRB en el acompañamiento a la víctima se concentra en la implementación y concreción de
la restitución y en la asesoría para la participación en programas de los componentes
complementarios de la restitución del bien.
81
El acompañamiento posterior a la restitución jurídica se llevará a cabo tanto en procesos de retorno
como en procesos de reubicación, atendiendo a las necesidades específicas de cada uno de los
casos. El acompañamiento psicosocial en situaciones de retorno partirá de la caracterización de
otras expresiones de vulneración de derechos desde la dinámica relacional de las familias y los
pueblos. Así, por ejemplo, atenderá las características de las relaciones de poder ligadas al ejercicio
de la propiedad, las nociones de pérdida ligadas al territorio y los cambios y transformaciones
sociales asociadas al concepto de familia, cultura y comunidad.
Por su parte, el acompañamiento en casos de reubicación deberá facilitar la preparación comunitaria

y un acompañamiento a los grupos sociales, de modo que se facilite la reconstrucción de códigos de
funcionamiento social que se han perdido con el desplazamiento o con la imposibilidad de dar
continuidad a las prácticas sociales y culturales de las comunidades campesinas o de los lugares de
origen.
En todos los casos, los procesos de acompañamiento tendrán particularmente en cuenta las
diferencias posibles respecto a la transformación de roles ligados al género con motivo del
desplazamiento, las brechas generacionales y las estructuras familiares de los grupos humanos
beneficiarios de restitución.
Asimismo, con el objeto de garantizar que las decisiones sean tomadas con respeto a los principios
de dignidad, voluntariedad y seguridad, las acciones de acompañamiento del presente subprograma
se articularán con las acciones de prevención y protección previstas por el Gobierno nacional en la
política de Tierras y Territorios para Población Víctima del desplazamiento Forzado, en Riesgo de
Desplazamiento Forzado y del Despojo.
Participación representativa de intereses
82
Atender las dimensiones de la participación permite que el procedimiento de restitución fluya sobre
la base de un diálogo entre las instituciones y sus destinatarios, que el impacto generado sea la
reconstrucción de la confianza en el Estado y se evite generar una carga que aleje a las personas del
Programa. Para ello, el PRB garantiza que, en particular, las mujeres, las poblaciones indígenas,
minorías raciales y étnicas, personas de edad, discapacitados y niños, y en general personas,
comunidades y grupos afectados estén adecuadamente representados e incluidos en los procesos de
adopción de medidas para la restitución, a partir de la información y los medios necesarios para
participar en ellos de forma efectiva. Los mecanismos de participación permiten también a las
comunidades étnicas el ejercicio de su derecho a la autonomía y la efectividad de la justicia.
El subprograma acoge la participación representativa de sus intereses como parte del proceso de
reconstrucción del tejido social comunitario. En este proceso, el componente de Organización
social, que hace referencia a la capacidad de una comunidad para organizarse y generar acciones en
pro del beneficio común, adquiere una vital importancia para la conclusión eficaz de los objetivos
de la restitución. En ese sentido, la formación de líderes y representantes de los diversos grupos
poblacionales, cualifica su experticia en la veeduría de la realización de sus derechos, y la
interlocución se vuelve más técnica porque gira en torno a la verificación de unos indicadores
previamente concertados, lo que contribuye a una interlocución más fluida con las entidades del
Estado. Por otra parte, la participación representativa de intereses visibiliza los intereses prioritarios
de niños y niñas, personas de la tercera edad, etc., tradicionalmente en indefensión, porque no se
cuenta en la organización con el representante que vela por dicho interés, lo cual no permite advertir
en los protocolos, la atención de dichas necesidades.
Otra manifestación de la participación directa o representativa es la metodología de la cartografía

social en el procesos de restitución, pues es a partir de la información de la víctima y el
reconocimiento en terreno del bien, que la restitución será efectiva, justa y oportuna, y tendrá
efectos no sólo a nivel individual sino que beneficiará a la comunidad afectada y a aquellos que,
siendo víctimas, no participan del proceso.
Bajo ese marco de acción, el Subprograma implementará medidas para, a nivel regional: (i)
garantizar la inclusión de las consultas sociales en la toma de decisiones; (ii) la organización de
espacios de interlocución y diálogo con las víctimas y sus organizaciones; (iii) el establecimiento de
metodologías para la producción periódica de informes de gestión que permitan el seguimiento de
las organizaciones de víctimas al proceso de restitución.
Concretamente, el Programa propone que para avanzar en esta materia se impulse la participación a
nivel regional en dos sentidos. Por un lado, atendiendo a las recomendaciones desarrolladas por las
Comisiones Regionales de Restitución de Bienes, se propone ampliar la composición de las
Comisiones regionales para incluir la participación de organizaciones de víctimas y de
representantes de autoridades tradicionales. Por otro lado, se propone el impulso a la conformación
de coaliciones regionales de organizaciones de la sociedad civil, organizaciones de víctimas, y
centro académicos que permitan verificar la implementación de la política a través de comisiones de
seguimiento regionales en las cuales puedan participar los actores locales representativos.
Esta participación estará articulada entonces con dos objetivos fundamentales del Programa. De un
lado, con el propósito general de esclarecimiento de la verdad de la magnitud, las modalidades y
efectos de los abandonos y despojos de tierras. A partir de la participación en los procesos de
restitución, por medio de la información recopilada en virtud de las declaraciones de las víctimas
reclamantes, los testimonios los informes oficiales y no oficiales, el PRB encuentra un espacio para
la contribución a la construcción de la verdad. Por otro lado, con el seguimiento y verificación
83
participativa de los avances en la implementación de las medidas del Programa, con lo cual se
promueve el control ciudadano de la función pública, la inclusión social hacia el ejercicio de la
ciudadanía y la reconciliación.
La participación regional deberá promoverse a partir de la construcción y definición de las líneas de

base, y a partir de allí garantizarse de manera transversal durante la toma de decisiones, y la
implementación de las demás medidas del Programa.
Participación y capacitación administrativa
Las entidades que integran el CTE han reconocido que una de las debilidades importantes para la
protección de los derechos de las personas víctimas del desplazamiento y el despojo ha sido el “bajo
nivel de conocimiento acerca de la normatividad, procedimientos y herramientas relativas a la
protección patrimonial, por parte de los funcionarios concernidos” en dicha protección72.
En esa medida, el Subprograma busca igualmente cualificar la participación institucional en el

desarrollo de las actividades y metas del Programa. Así, el fortalecimiento de la organización y el
liderazgo de las entidades administrativas, tanto a nivel nacional como en los niveles departamental
y municipal, es una tarea prioritaria. Para ello, el Subprograma plantea la necesidad de estructurar
una estrategia de capacitación y actualización periódica no solo para la población objetivo y sus
organizaciones, sino también para los funcionarios que operarán el Programa en los diversos
escenarios territoriales.
Esta capacitación es fundamental para propiciar la generación de espacios de participación en las

instancias de decisión y de gestión y la garantía de acompañamiento integral en la reclamación de
los derechos de las víctimas. Fortalecer la capacidad institucional existente en los organismos
involucrados en el Programa es la condición necesaria para el éxito del componente de
participación.
72
Cfr. Corte Constitucional, Auto 008 de 2009. Sala Tercera de Revisión Constitucional. M.P. Manuel José Cepeda
Vargas.
84
3.2 SUBPROGRAMA DE INFORMACIÓN, COMUNICACIÓN Y DIVULGACIÓN
Los estándares internacionales aplicables establecen la obligación del Estado de proporcionar a los
desplazados información completa, objetiva, actualizada y exacta, en particular sobre las cuestiones
relativas a la seguridad física, material y jurídica en sus lugares de origen73. Esta obligación se
sustenta en que el desconocimiento, y la falta de acceso a la información por parte de las víctimas es
un factor que dificulta su participación en el proceso de restitución y afecta el desempeño de la
gestión institucional al no encontrarse una interlocución cualificada acerca del contenido y el
alcance de los derechos.
Por el contrario, la efectividad de los mecanismos de información, comunicación y divulgación

facilita el acceso de la víctima a la restitución, contribuye con el trato digno que debe recibir en el
proceso de atención y con el reconocimiento de su rol en el proceso, a través de mecanismos
idóneos de publicidad y divulgación. Dicha información debe ser.
En consecuencia, el Subprograma pretende crear canales para el ofrecimiento de información

completa, objetiva, actualizada y exacta sobre los derechos y mecanismos para la restitución, a
través del despliegue de una estrategia de publicidad y divulgación hacia las instituciones, las
víctimas, sus organizaciones y la sociedad en general.
· Establecer los mecanismos de información completa, pertinente y adecuada sobre los

derechos y mecanismos a utilizar por parte de las víctimas en materia de restitución de
bienes.
· Brindar información sobre los procedimientos de restitución previa a la reclamación.
· Divulgar y posicionar el Programa de manera lúdica, didáctica e informativa en el ámbito

nacional con miras a contribuir a la reparación integral de las víctimas de desplazamiento
forzado y/o despojo.
· Establecer los mecanismos de información y sensibilización de la sociedad en su conjunto,

acerca de los impactos de la violencia, y en particular sobre los derechos a los bienes.
Las víctimas deberán conocer la información sobre el proceso de restitución, de manera previa a la
reclamación, en el que se indiquen los procedimientos y rutas, de acuerdo a la modalidad del
despojo identificada; los mecanismos para la participación, asesoría, representación legal y
acompañamiento a las víctimas y los puntos de las instituciones de atención y recepción de
reclamaciones de restitución de bienes.
Teniendo en cuenta la caracterización de la población objetivo del Programa, el Subprograma de

información, comunicación y divulgación ejecutará productos comunicacionales pedagógicos que
difundan las normas, los protocolos y las rutas de atención para la restitución. Además, el
Subprograma creará mensajes pertinentes, cortos y concisos para lograr el mayor impacto y claridad
73
Crf. Principios Pinhiero. Preámbulo. Corte Constitucional, Sentencia T-1115 de 2008. M.P. Manuel José Cepeda.
85
dentro de la población objetivo.
De esta manera, la estrategia de comunicación se define a partir del diseño y uso de herramientas
como plegables, folletos, afiches; con mecanismos alternativos, novedosos y pedagógicos como son
las obras de teatro, títeres, marionetas, talleres con juegos de roles. El material bibliográfico que
contenga las rutas, protocolos, procedimientos, deberá ser diagramado de manera didáctica y su
contenido será información completa, pertinente y adecuada.
Igualmente, el Subprograma pondrá en marcha una estrategia de comunicaciones dirigida a cuatro

grupos sociales: (i) víctimas y sus organizaciones (propietarios, poseedores, tenedores, ocupantes y
segundos ocupantes) y grupos étnicos; (ii) instituciones que conforman los Comités Técnicos
Regionales u otras que se encuentren en las regiones y se encarguen de la atención de víctimas; (iii)
la sociedad en general, (iv) medios de comunicación nacionales y regionales.
El subprograma también busca fortalecer las oficinas de correspondencia para el trámite de quejas,
solicitudes y peticiones para garantizar el buen desarrollo de la interlocución que debe mantenerse
con las personas interesadas.
Asimismo, la efectividad de las notificaciones que se produzcan a terceros interesados en la

reclamación de bien, es una garantía de defensa y debido proceso, lo que permite afirmar que la
organización de las comunicaciones con los participantes del proceso de restitución se constituye en
un área crítica porque debe ocuparse de: a) notificaciones a partes intervinientes en el proceso y
terceros (vecinos) interesados; b) administración de peticiones, quejas y reclamos; c) procesos de
comunicación entre defensores públicos, procuradores y representados; d) procesos de publicidad
dirigidos a ocupantes secundarios, entre otras actividades de comunicación.
La divulgación del Programa de Restitución de Bienes se hará mediante la utilización de canales

masivos que permite un mejor conocimiento del proceso y una mejor interlocución del Estado con
los destinatarios de sus prestaciones. La divulgación incorpora las siguientes líneas de acción: (i)
capacitación institucional y de sociedad civil; (ii) medios de comunicación; (iii) jornadas de
divulgación, (iv) sensibilización a actores sociales con interés en el proceso de restitución; (v)
jornadas de información y capacitación a las víctimas; (vi) estrategia de distribución de material en
la institución; (vii) estrategia de divulgación con los medios de comunicación masiva; y (viii)
mecanismo de monitoreo de la divulgación.
Asimismo, la divulgación del proceso dirigida al conjunto de la sociedad permite avanzar en las
estrategias de reconocimiento a las víctimas y de reconciliación nacional. Los espacios en prensa,
radio y televisión, así como los debates televisivos, radiales y en prensa escrita por los actores
sociales e institucionales del proceso, bajo la coordinación de CNRR, permiten conducir el proceso
de restitución de bienes a través de canales públicos.
86
3.3 SUBPROGRAMA DE SEGUIMIENTO E INDICADORES
El Programa contará con un sistema de rendición de cuentas y discusión pública de resultados que
dé transparencia a su ejecución y que permita identificar los aciertos o desaciertos de sus
estrategias, así como aplicar los correctivos institucionales necesarios para superarlos. Este proceso
de seguimiento y evaluación será permanente y se realizará a través de instrumentos de medición
cuantitativa y cualitativa dentro de los que se incluirán indicadores basados en derechos desde la
perspectiva de goce efectivo de derechos.
· Crear categorías de medición e indicadores aplicados para dar cuenta del proceso de
restitución, con instrumentos conceptuales específicos para detectar los distintos tipos de
vulneraciones y su impacto en términos cuantitativos y cualitativos.
· Adoptar un sistema de rendición de cuentas que pueda involucrar a ciudadanos y

organizaciones de la sociedad civil en la formulación, ejecución, control y evaluación del
Programa de Restitución de Bienes.
El presente Subprograma responde a la necesidad de hacer un seguimiento y evaluación peramente

y sistemático que permita confrontar los avances de la política con respecto a la línea de base que
define el Programa y a nivel regional las Comisiones Regionales de Restitución de Bienes. El
Sistema de seguimiento y evaluación se entiende como una herramienta que permite no solo la
captura de información institucional de los avances de la implementación del programa, sino
además como un eslabón del proceso de participación democrática de la gestión administrativa que
permita
Desde el punto de vista de la vigilancia social al proceso de restitución, el Programa adopta un

sistema de seguimiento articulado con el proceso de seguimiento con base en indicadores de
derechos humanos que recientemente han sido definidos tanto por Acción Social como por la Corte
Constitucional, que atienden a la cuantificación y cualificación del goce efectivo de los derechos de
la población sujeto del mismo. De esta manera, las acciones del sistema de seguimiento y
evaluación se dividen en tres etapas: una etapa de construcción de los instrumentos de medición,
una etapa operativización, aplicación y verificación de los instrumentos, y una etapa de difusión y
rendición de cuentas.
Construcción participativa de los instrumentos de medición
El Programa de Restitución de Bienes iniciará un proceso participativo de construcción de los

mecanismos cuantitativos y cualitativos de medición de progreso en la implementación del
Programa. Estos mecanismos partirán de los mecanismos ya concertados a nivel nacional,
especialmente a partir del sistema de seguimiento y de indicadores del Protocolo de Retorno y
Reubicación de Acción Social, y aquellos adoptados por la jurisprudencia de la Corte
Constitucional. Ello sin perjuicio de la adopción de indicadores u otros instrumentos adicionales
que sean necesarios durante el proceso de implementación del Programa.
Indicadores base para el seguimiento
87
Mediante los Autos 109 y 233 de 2007 y 116 de 2008, la Corte Constitucional adoptó un conjunto
de 174 indicadores obligatorios (38 indicadores de resultado, 60 indicadores complementaros y 76
asociados), considerados como suficientes, pertinentes y adecuados para medir el avance,
estancamiento o retroceso en la superación del estado de cosas inconstitucional y en la garantía del
goce efectivo de 20 derechos de la población desplazada.
Estos indicadores fueron aplicados tanto por el Gobierno Nacional como por la Comisión de
Seguimiento para construir la línea de base a partir de la cual poder medir el impacto de la política
en el goce efectivo de los derechos de la población desplazada y de los correctivos que se adopten
para superar las falencias señaladas en la sentencia T-025 de 200474. Los indicadores establecen una
estrecha relación entre los distintos elementos de la política pública y su impacto en el goce efectivo
de los derechos de la población desplazada y son un instrumento útil para evaluar los efectos de los
correctivos que se adopten para superar las falencias señaladas en la sentencia T-025 de 2004, así
como muchos de ellos son útiles para evidenciar avances, rezagos y retrocesos en el cumplimiento
de las metas fijadas en el Programa de Restitución de Bienes. Los siguientes son algunos de
indicadores que se consideran como pertinentes para ser incluidos en la batería de instrumentos de
medición del Programa:
Derecho a la restitución
Indicadores de · Todos los hogares víctimas de desplazamiento forzado, que solicitan la

goce efectivo restitución de las tierras y/o viviendas de las que fueron despojadas y
que ostentaban a título de propiedad, posesión, ocupación o tenencia
obtienen la restitución de esos bienes.
· Todos los colectivos que sufrieron daños de carácter colectivo con
motivo de un desplazamiento forzado reciben medidas adecuadas de
reparación colectiva, tendientes a devolverlo a la situación en la que se
encontraba con anterioridad al crimen de desplazamiento.
· Todas las hectáreas y unidades de vivienda despojadas a la población
desplazada han sido restituidas.
Indicadores · Número de hogares desplazados que han obtenido la restitución de las
complementarios tierras y/o viviendas de las que fueron despojadas / número total de
hogares desplazados que han sido despojados de sus tierras y/o
viviendas.
· Número de colectivos que han recibido medidas adecuadas de
reparación colectiva /total de colectivos que se identifican como
víctimas colectivas del crimen de desplazamiento forzado.
· Total de hectáreas entregadas voluntariamente por los actores armados
destinatarios de la Ley 975 de 2005 / total de hectáreas despojadas.
· Total de unidades de vivienda entregadas voluntariamente por los
actores armados destinatarios de la Ley 975 de 2005 / total de unidades
de vivienda despojadas.
· Número de hectáreas despojadas que han sido recuperadas a través de
procesos judiciales / total de hectáreas despojadas que han sido
recuperadas.
· Número de unidades de vivienda despojadas que han sido recuperadas
a través de procesos judiciales / total de unidades de vivienda
74
CORTE CONSTITUCIONAL, Sala Segunda de Revisión. Auto 008 de 2009 seguimiento a la sentencia T-025 de 2004.
M.P. Manuel Cepeda Espinosa, Bogotá, 26 de Enero de 2009.
88
despojadas que han sido recuperadas.
Indicador · Número de mujeres víctimas de desplazamiento forzado que han
asociado obtenido y recibido a título propio la restitución de las tierras y/o
viviendas de las que fueron despojadas ellas o sus familiares / total de
personas desplazadas beneficiarias de medidas de restitución.
Derecho a la indemnización
Indicadores de · Todas las personas víctimas de desplazamiento forzado que han

goce efectivo solicitado una indemnización para compensar las tierras y/o viviendas
despojadas, han recibido una indemnización con base en la tabla de
baremos diseñada en desarrollo del Programa.
Indicadores · Número de personas desplazadas con titularidad sobre las tierras
complementarios despojadas que han obtenido una indemnización con base en la tabla
de baremos diseñada en desarrollo del Programa / total de personas
desplazadas con titularidad sobre tierras despojadas que han solicitado
una indemnización frente a ellas.
· Número de personas desplazadas con titularidad sobre viviendas
despojadas que han obtenido una indemnización con base en la tabla
de baremos desarrollada por el Programa / total de personas
desplazadas con titularidad sobre viviendas despojadas que han
solicitado una indemnización frente a ellas.
· Monto del esfuerzo presupuestal del Estado dirigido a indemnizar a las
víctimas del desplazamiento forzado / monto de los recursos
requeridos para indemnizar al total de víctimas del desplazamiento
forzado.
Indicador · Número de mujeres víctimas de desplazamiento forzado que han
asociado recibido una indemnización con base en la tabla de baremos
desarrollada por el Programa / No. de mujeres víctimas de
desplazamiento forzado que han solicitado una indemnización frente a
ellas.
Número de mujeres víctimas de desplazamiento forzado que han
recibido una indemnización con base en la tabla de baremos
desarrollada por el Programa / No. de mujeres víctimas de
desplazamiento forzado que han solicitado una indemnización frente a
ellas.
Derecho a la igualdad y la no discriminación
Indicadores de · Ninguna persona ha dejado de acceder a una medida de restitución,

goce efectivo reparación, rehabilitación, satisfacción o garantía de no repetición con
base en un criterio discriminatorio o que no sea objetivo o razonable.
Indicadores · Número de personas desplazadas que no han podido acceder a una
complementarios medida de restitución, reparación, rehabilitación, satisfacción o
garantía de no repetición en virtud de la aplicación de un criterio
discriminatorio, no objetivo o no razonable/ total de personas
desplazadas que han solicitado el acceso a una medida de restitución,
reparación, rehabilitación, satisfacción o garantía de no repetición.
89
Indicador · Existe un programa administrativo de reparaciones para las víctimas
asociado individuales y colectivas de crímenes atroces que consagra:
a. El derecho de la población desplazada a acceder a una
indemnización adecuada por concepto de los daños materiales y
morales sufridos con motivo del desplazamiento y de los demás
crímenes en su contra.
b. Tarifas de indemnización adecuadas para cubrir el daño emergente
y el lucro cesante sufrido por las personas y colectivos
desplazados.
c. Tarifas de indemnización para cubrir el daño moral que se ajustan
a los estándares jurisprudenciales nacionales e internacionales.
d. Medidas médicas, psicológicas, psicosociales y de asistencia
jurídica para las víctimas de desplazamiento forzado,
específicamente destinadas a que éstas enfrenten los daños de los
que fueron víctimas.
e. Medidas de satisfacción, y en particular medidas de reparación
simbólica, de difusión de la verdad, de reconocimiento del daño y
de solicitud de disculpas, para todas las víctimas, incluida la
población desplazada.
f. Garantías de no repetición del crimen de desplazamiento forzado.
g. Que las medidas de atención humanitaria y de servicios sociales
ofrecidas por las entidades del Estado a los desplazados, no serán
descontadas de la reparación a la que tienen derecho estas
víctimas.
Complementariamente, la Corte Constitucional adoptó una serie de indicadores para reflejar el

cumplimiento de la política con los enfoques diferenciales que deben implementarse para la
atención de población específica. Dichos indicadores constituyen insumos muy importantes para la
medición de la implementación de las medidas del Programa y, por ende, deberán ser valorados y
tenidos en cuenta por el Sistema de seguimiento y evaluación.
Construcción de nuevas herramientas
Los indicadores que se diseñen para complementar los anteriormente referidos deberán contar con
criterios generales de congruencia y eficacia. En este sentido, los indicadores propuestos deberán:
i) ser pertinentes, válidos y confiables; ii) ser simples, oportunos y pocos; iii) estar basados en
información objetiva y en mecanismos consistentes de generación de datos; iv) ser susceptibles a la
comparación temporal y espacial y ajustarse a las normas de estadísticas; v) pertinentes y prestarse
al desglose por sexo, edad y grupos en situación de vulnerabilidad y/o exclusión.
Adicionalmente, el Programa de Restitución procurará la construcción de metas indicativas que

permitan cuantificar el éxito y la posibilidad de perfeccionamiento de sus procesos conforme a: i) el
criterio de goce efectivo del derecho fundamental a la restitución; ii) el criterio diferenciador entre
indicadores de resultado e indicadores de seguimiento, al igual que entre indicadores principales (de
goce efectivo), complementarios y asociados; iii) la paulatina universalización de las metodologías
empleadas para atender a la población y los territorios focalizados y priorizados; iv) la existencia de
indicadores de resultado con enfoque diferencial, principalmente respecto de las mujeres, los
menores, los indígenas, los afrocolombianos y las personas con discapacidad; v) la medición de los
indicadores mediada a partir de las diferentes intervenciones de cada una de las instituciones del
Programa; vi) la participación de las organizaciones de desplazados así como de la sociedad civil en
el seguimiento; vii) la rendición pública de cuentas de manera específica ante las víctimas por parte
90
de los responsables de la implementación de los diferentes componentes del Programa de
Restitución de Bienes; viii) el compromiso de las entidades territoriales en el goce efectivo del
derecho a la restitución.
A su vez, estos indicadores deberían ser complementados con señales de progreso cualitativas, que
contribuyan a poner en contexto la información estadística y brinden elementos adicionales de
análisis para la supervisión. Tanto los indicadores cuantitativos como las señales de progreso
cualitativas deben ser elaborados considerando los diversos enfoques diferenciales definidos por el
Programa.
Operacionalización de los instrumentos de medición y verificación
Una vez diseñados los mecanismos, se debe verificar su operacionalización. Es decir, es necesario
verificar empíricamente si dichos mecanismos responden a su propósito final: la evaluación del
grao de avance de satisfacción de los derechos de la población objeto del Programa de Restitución
de Bienes. Para ello es asimismo necesario evaluar si los instrumentos de medición miden el goce
efectivo de los derechos en los distintos subprogramas y para los diferentes sujetos de especial
protección constitucional, y si son aplicables, confiables y significativos.
Igualmente, de acuerdo con la naturaleza de los instrumentos se debe definir las responsabilidades y
capacidades institucionales de las entidades encargadas de su aplicación, la entidad que se encargará
de validar los resultados del ejercicio de aplicación, la periodicidad en la que se hará el monitoreo
de la aplicación de los instrumentos y la definición de metas a corto y mediano plazo, y la forma en
la que se implementaran los correctivos, cuando sea necesario.
Reporte periódico y ajustes a la ejecución de la política
El proceso permanente de seguimiento y evaluación propuesto en este Subprograma propone

mecanismos de medición amplios y flexibles que permitan la incorporación de ajustes y variaciones
que den cuenta de los diversos contextos locales y regionales, buscando adecuar metas, indicadores
y señales de progreso cualitativas en un contexto participativo amplio y de rigurosa transparencia
metodológica. Para hacer efectivo dicho propósito, el Subprograma debe contar con espacios de
socialización y discusión pública de los resultados producidos a través de la verificación. Con ese
fin, se deberán establecer canales periódicos de difusión y participación que incluyan informes
periódicos bien sea generales o sobre temas o regiones particulares, así como otros mecanismos que
incentiven la participación ciudadana como las audiencias públicas y las veedurías ciudadanas.
91
5. INSTITUCIONALIDAD ENCARGADA DE LA IMPLEMENTACIÓN DEL
PROGRAMA
La ejecución del Programa requiere el fortalecimiento de las capacidades técnicas, humanas,

financieras, operativas y de coordinación institucional de las entidades del Estado responsables de
las políticas de restitución de bienes en él definidas. En aras de dicho fortalecimiento es necesario
tanto un balance de las capacidades institucionales de las actuales entidades involucradas, así como
una evaluación de las competencias institucionales y de los ámbitos en que éstas deben ser ejercidas
para garantizar la eficacia de la función pública.
Sin perjuicio de los análisis sobre capacidad institucional que vienen adelantando las instituciones
involucradas en el proceso, un balance de las medidas propuestas en este Programa conlleva a dos
conclusiones preliminares. De un lado, para la implementación del Programa se hace necesario un
fortalecimiento transversal de las instituciones existentes tanto en el orden nacional, como en el
territorial (municipal y departamental), y en entidades descentralizadas. Por otro lado, el Programa
establece funciones nuevas que no están dentro de las competencias de las instituciones existentes y
por tanto es prioritario establecer las instituciones que deberán hacerse cargo de tales funciones.
En consecuencia, el Programa debe prever una institucionalidad básica que permita cumplir de
manera pronta y eficiente con los programas sugeridos. Algunas instituciones del Comité Técnico
Especializado han realizado ya ejercicios preliminares de estimación de las necesidades
institucionales del proceso de restitución. En esa línea, el Ministerio del Interior y de la Justicia
identificó que el proceso de restitución requeriría de un modelo de operación de procesos
compuesto por cuatro grupos de acciones. Un primer grupo se refiere a acciones estratégicas, las
cuales incluyen las de planeación, gestión de comunicaciones, y gestión de tecnologías de la
comunicación. Un segundo grupo se relaciona con las actividades misionales, entre las que se
encuentran las de inteligencia de tierras, procedimiento de restitución, estabilización
socioeconómica y compensación. En tercer lugar se encuentran los procesos de apoyo tales como la
gestión del talento humano, la gestión de recursos físicos y financieros, la gestión jurídica y la
gestión documental. Finalmente, un cuarto tipo de acciones se relacionan con los procesos de
evaluación y seguimiento de la política75.
Con base en este modelo, el Programa ha identificado cinco fases de ejecución que requieren una
institucionalidad específica: i) la fase de recepción e investigación; ii) el procedimiento de acción de
restitución propiamente dicho; iii) el desarrollo de procedimientos complementarios asociados a la
restitución como el alivio de pasivos, la compensación como mecanismo subsidiario, etc; iv) la fase
de entrega material del bien, retorno o reubicación, y restablecimiento; v) la fase de seguimiento,
control y vigilancia.
Como ya ha sido presentado, la ruta de atención diseñada en este Programa adopta un modelo mixto
de resolución de peticiones de restitución. Por un lado, un proceso de decisión administrativa para
aquellos casos en que no exista oposición sobre los derechos del predio reclamado y, por otro lado,
un proceso judicial que opera frente a los casos donde exista oposición, con base en una acción
judicial de carácter real, patrimonial, y autónoma e independiente de la responsabilidad penal de los
presuntos responsables de la usurpación, despojo o abandono. En cualquiera de los dos eventos, la
75
Ministerio del Interior y de la Justicia (MIJ). Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional (Usaid).
Programa Más Inversión para el Desarrollo Alternativo Sostenible (Midas). Supuestos y cálculos de la instancia
institucional de gestión de restitución de bienes en la atención de víctimas de la violencia. Documento presentado ante el
CTE. 28 de enero de 2008. Pág 11.
92
sustanciación de los casos se hará a través de procedimientos administrativos para la ubicación de
los bienes, integrados en lo que se ha denominado como “sistema de inteligencia de tierras”.
En atención a estas necesidades, el Programa propone una arquitectura institucional que se articule
a partir de: 1) Una unidad administrativa especial encargada de liderar la ejecución de la política de
restitución y, particularmente, brindar apoyo en la sustanciación tanto de los casos sometidos a
acción de restitución como aquellos que se tramiten por vía administrativa. Dicha unidad deberá
contar con direcciones regionales que apoyen las labores de las Comisiones Regionales de
Restitución de Bienes (CRRB). 2) Una instancia jurisdiccional especializada que se encargue de
tramitar en primera y segunda instancia todas aquellas reclamaciones que sean objeto de acción real
de restitución. 3) Un órgano de coordinación de política a nivel nacional que articule las acciones de
las entidades involucradas y que establezca lineamientos de política en consulta y coordinación con
los niveles de coordinación regional a cargo de las Comisiones Regionales de Restitución de Bienes
(CRRB).
1 Instancia ejecutora de la política
Para efectos de la ejecución la política de restitución de bienes, compensaciones subsidiarias a la

restitución y restablecimiento socioeconómico de las víctimas, el Programa propone la creación de
la Unidad Nacional de Restitución de Bienes, como una Unidad Administrativa especial, adscrita al
Ministerio del Interior, con personería jurídica, patrimonio propio y autonomía administrativa y
financiera. Su sede principal y domicilio estarán en la ciudad de Bogotá y contará con sedes
regionales de acuerdo con las directrices que establezca el Consejo Nacional de Restitución de
Bienes.
La dirección y administración de la Unidad Nacional de Restitución de Bienes estará a cargo de

un(a) gerente general, que será su representante legal, funcionario de libre nombramiento y
remoción, designado por el Presidente de la república. El Consejo Nacional de Restitución de
Bienes ejercerá las funciones de consejo directivo de la Unidad Nacional.
La Unidad Nacional de Restitución de Bienes articulará y coordinará los planes y programas

desarrollados por las diferentes entidades, tendientes a la reparación de las víctimas en los términos
del presente Programa. En esa medida, y sin afectar las competencias institucionales actuales, la
Unidad Nacional liderará los procesos de acopio y sistematización de información prediales,
catastrales y de registro, así como de la labor de cartografía social requerida para los procesos de
identificación y retorno; así como tendrá a su cargo la organización de los servicios de información
y de práctica de pruebas que sirvan para apoyar el proceso de resolución y reclamación.
Tendrá además dentro de sus funciones, efectuar la coordinación interinstitucional para que las
víctimas reciban de manera eficiente, eficaz y rápida la atención necesaria y la restitución o
compensación por las violaciones a los derechos sobre sus bienes; administrar y ejecutar los
subprogramas del programa de restitución de bienes; y servir de Secretaría Técnica del Consejo
Nacional para la Restitución de Bienes.
Asimismo, la Unidad tendrá como uno de sus objetivos la integración de los esfuerzos públicos y
privados tendientes a la reparación de las víctimas en los términos del presente programa.
Igualmente, la Unidad velará por que la información institucional y social generada por el proceso
de restitución alimente ejercicios de verdad y memoria histórica sobre el despojo y el
desplazamiento forzado.
El presupuesto de la Unidad estará constituido, entre otros, por (i) las partidas que se le asignen en
93
el Presupuesto General de la Nación; (ii) los recursos provenientes de crédito interno y externo,
previa incorporación en el Presupuesto General de la Nación; (iii) los bienes muebles, inmuebles y
recursos que adquiera a cualquier título; (iv) las donaciones en dinero o en especie de personas
nacionales o extranjeras; (v) los rendimientos de sus inversiones; y (vi) los aportes de cualquier
clase provenientes de la cooperación internacional.
Las Unidades Regionales de Restitución de Bienes prestarán apoyo humano y técnico a las
Comisiones Regionales de Restitución de Bienes (CRRB)76 y a los Comités Técnicos Regionales 77.
Las Unidades Regionales liderarán los procesos de sustanciación de los casos a través del desarrollo
de las actividades propias del sistema de inteligencia de tierras. Además, las unidades regionales
serán las encargadas de administrar y ejecutar, en sus respectivas regiones, los subprogramas
complementarios del programa de restitución de bienes, de acuerdo a las directrices que señale el
nivel nacional.
2 Instancia coordinadora del orden nacional
El Programa propone la creación del Consejo Nacional de Restitución de Bienes, como la

institución encargada de formular la política de atención a las víctimas de despojo y abandono, que
permita la determinación de las responsabilidades, la articulación de las actuaciones de las entidades
del Estado a nivel nacional, regional y local para lograr un manejo oportuno y eficiente de todos los
recursos humanos, técnicos, administrativos y económicos que sean indispensables para las
acciones de restitución.
El Consejo Nacional de Restitución de Bienes estará integrado por: el Presidente de la República, o

su delegado, quien lo presidirá; el Ministro del Interior y de Justicia; el Ministro de Hacienda y
Crédito Público; el Ministro de Agricultura y Desarrollo Rural; el Ministro de Medio Ambiente,
Vivienda y Desarrollo Territorial; el Ministro de defensa Nacional; el Director del Departamento de
Planeación nacional; el Alto Comisionado para la Paz, o quien haga sus veces; el Presidente de la
Comisión Nacional de Reparación y Reconciliación – CNRR; y dos (2) representantes de las
víctimas designados por la Comisión Nacional de Reparación y Reconciliación.
El [Gerente general] de la Unidad Nacional de restitución de Tierras participará como secretario

técnico del Consejo y tendrá derecho a voz pero no voto. El Consejo Nacional podrá convocar
como apoyo técnico para el ejercicio de sus funciones a delegados del orden nacional con carácter
permanente y capacidad decisoria de las siguientes entidades: el Instituto Colombiano de
Desarrollo Rural (Incoder), el Banco Agrario, la Dirección Nacional de Estuperfacientes, el
Instituto Geográfico Agustín Codazzi (IGAC), la Superintendencia de Notariado y Registro, la
Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional y un integrante de la
Unidad Nacional de Fiscalía para la Justicia y la Paz.
76
De acuerdo con el artículo 53 de la Ley 975 de 2005, las Comisiones Regionales para la restitución de bienes estarán
integradas por: un representante de la CNRR, quien la presidirá; un delegado de la Procuraduría para la justicia y la paz;
un delegado de la personería municipal, un delegado del Defensor del Pueblo, y un delegado del Ministerio del Interior y
de la Justicia. Con base en las propuestas presentadas por las Comisiones Regionales existentes, el programa propone
adicionar a esta composición la participación de organizaciones de víctimas de la región. Así, a la actual composición se
agregarían dos representantes de organizaciones de víctimas elegidos por ellas mismas, pero en donde se garantice
representación paritaria de género, y un representante de organizaciones étnico-territoriales elegido por las autoridades
tradicionales de pueblos indígenas y comunidades negras de la región.
77
Según el artículo 8 del Decreto 176 de 2008, tendrán derecho a participar de manera permanente en los Comités
Técnicos Regionales: un(a) delegado(a) del orden territorial con carácter permanente y capacidad decisoria de las
siguientes entidades: Instituto Colombiano de Desarrollo Rural (Incoder), Instituto geográfico Agustín Codazzi (IGAC),
Círculo Principal de la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos; Cabecera del Círculo Notarial.
94
Dentro de las funciones del Consejo Nacional de Restitución de Bienes estarán: i) articular las
actuaciones de las entidades del Estado a nivel nacional, regional y local para lograr la concurrencia
y complementariedad en materia de restitución de bienes a las víctimas y medidas complementarias;
ii) integrar, desarrollar y consolidar los sistemas de información necesarios para la implementación,
seguimiento y evaluación del Programa de Restitución de Bienes; iii) adoptar las medidas
necesarias para consolidar y actualizar la información inmobiliaria necesaria para la
implementación del Programa de Restitución de Bienes; iii) apoyar los esfuerzos de las
Organizaciones de la sociedad civil que busquen acompañar y hacer seguimiento al proceso de
restitución de bienes; iv) adoptar las medidas indispensables para la implementación del Programa
de Restitución de Bienes, evaluar su ejecución y proponer los ajustes necesarios para el mejor
cumplimiento de sus objetivos; v) garantizar la articulación del Programa con las medidas
adicionales de reparación, así como la garantía de los derechos a la verdad y la justicia. Para ello,
esta entidad estará encargada de coordinar la elaboración y publicación de informes públicos sobre
los avances en la implementación de las medidas y en el esclarecimiento de la verdad sobre el
despojo; así como de dar traslado a la Procuraduría General de la Nación y al Grupo de Memoria
Histórica de la CNRR, para que se asegure tanto la preservación y custodia de la información como
su aprovechamiento para ejercicios futuros o complementarios de esclarecimiento de la verdad.
Los acuerdos que se profieran tendrán fuerza obligatoria para las entidades que conforman el
Consejo Nacional de Restitución de Bienes.
3 Instancias facilitadoras a nivel regional
Las Comisiones regionales para la restitución de bienes (CRRB)78 serán las entidades encargadas de
apoyar al Consejo Nacional para la Restitución de Bienes en la ejecución del Programa a nivel
regional, para lo cual contarán con el apoyo de las Unidades regionales de restitución de bienes y de
los Comités Técnicos Regionales. De conformidad con sus responsabilidades legales y
reglamentarias, bajo la coordinación y orientación del Consejo Nacional para la Restitución de
Bienes, las Comisiones regionales serán las responsables de propiciar los trámites relacionados con
las reclamaciones sobre restitución establecidas en el Programa. Además, las Comisiones regionales
cumplirán el papel de formulador de propuestas y recomendaciones sobre restitución desde el nivel
regional que apoyen los trabajos del Consejo Nacional y de la Unidad Nacional de Restitución de
Bienes.
Las Comisiones regionales serán las encargadas de asesorar a las víctimas en todos los trámites, y
con el apoyo de las Unidades Regionales de Restitución de Bienes serán las encargadas de
coordinar las etapas de recepción e investigación de los casos, a través de la aplicación del Modelo
de Atención Integral a Víctimas desarrollado por el Comité Interinstitucional de Justicia y Paz.
Además de la asistencia jurídica y psicosocial propia del modelo, para efectos del proceso de
restitución, estas unidades deberán contar con los apoyos técnicos, administrativos y profesionales
necesarios para recoger técnicamente la mayor información posible que pudiera brindar el
reclamante de restitución79.
78
De acuerdo con las competencias establecidas a través del artículo 52 de la ley 975 y los Decretos 4760 de 2005 y 176
de 2008; y con la propuesta de ampliación de composición efectuada en este programa.
79
Al respecto la PGN propone la inclusión de funcionarios con experiencia cartográfica que apoyen la labor de los
psicólogos y abogados con el objeto de garantizar la información relevante para la identificación del predio y evitar así
que sea necesario practicar una nueva entrevista al reclamante o de emprender una inspección judicial u otras medidas
posibles susceptibles de ser evitadas. Procuraduría General de la Nación (PGN). La Voz de las Regiones: elementos para
el diseño de un programa de restitución de bienes y análisis de contextos regionales. Págs. 112 y 113.
95
Las instancias facilitadoras regionales también estarán encargadas de asesorar a las víctimas para
los efectos de la implementación de las medidas complementarias a la restitución. En esa medida,
las Comisiones regionales orientarán a la población objeto del programa sobre la oferta institucional
y la acompañarán en la petición y obtención de las medidas descritas en los subprogramas
complementarios a la restitución.
4 Instancias judiciales para la restitución
La propuesta de acción real de restitución propuesta por el CTE como mecanismo rápido y expedito
para el trámite de restituciones litigiosas en este Programa requiere de una institucionalidad de
carácter judicial que pueda tramitar competentemente el universo de reclamaciones. Para tales
efectos, el Programa propone que el proyecto de ley que se tramite ante el Congreso ordene a la
Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura una proyección de las necesidades
presupuestales para el establecimiento de la “jurisdicción especializada de restitución de bienes
inmuebles”. Dicha jurisdicción tendría un carácter especial y transitorio, por un período de cinco
años prorrogable por un período igual.
La jurisdicción especializada de restitución de bienes inmuebles que se propone se conformaría por

jueces de restitución de primera instancia y por el Tribunal Nacional de Restitución, como el órgano
de segunda instancia. Los jueces tendrían las mismas calidades, cumplirían los mismos requisitos,
recibirían las mismas remuneraciones y dispondrían de los mismos recursos financieros y humanos
para su funcionamiento que los jueces de circuito. No pertenecerían a la carrera judicial, por lo cual
serían considerados como funcionarios de libre nombramiento y remoción por parte de la Sala
Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura.
El Tribunal Nacional de Restitución, por su parte, se conformaría por cinco magistrados con las
mismas calidades, condiciones, requisitos y remuneración que los magistrados de los Tribunales de
Distrito Judicial. Al igual que los jueces de restitución, los Magistrados no pertenecerían a la carrera
judicial, y serían considerados como funcionarios de libre nombramiento y remoción.
5 Roles institucionales en la ejecución del Programa
Sin perjuicio de las instituciones que se establezcan en el futuro para adelantar parte de las acciones
de las que trata el presente subprograma y de aquellas cuya creación recomienda el presente
Programa, un conjunto de las actuales instituciones deben asumir diversos roles para la
implementación de las medidas aquí establecidas.
En primer lugar, las Comisiones regionales de Restitución de Bienes, con el apoyo de los Comités
Técnicos Regionales estarán encargadas de la recepción de reclamaciones, la asesoría, el
acompañamiento y la sustanciación de los casos. Por su parte, en caso de ser aprobada la propuesta
de proyecto de ley de restitución, la Defensoría del Pueblo tendrá a su cargo administrar la central
de información y recepción de reclamaciones de bienes, así como ejercer la defensoría pública de
las víctimas con registro único.
En segundo lugar, dependiendo de la ruta de restitución que se juzgue conveniente por la entidad
sustanciadora del caso, las reclamaciones serán tramitadas vía administrativa o judicial frente a
distintas instancias. Si la reclamación se tramita ante la justicia excepcional que propone este
Programa, el juez de restitución resolverá todas las controversias relativas a la titularidad del bien y
toma las medidas procesales que aseguran la restitución. Si la reclamación inició trámite a través del
proceso de la jurisdicción de Justicia y Paz, podrá ser la Sala de Justicia y Paz del Tribunal Superior
la que ordene la apertura de incidente de reparación integral. Las reclamaciones también podrían ser
96
encausadas a la justicia ordinaria, en cuyo caso será esta jurisdicción la que tome las decisiones; o a
través de proceso de restitución administrativo en donde el Incoder adoptará medidas
administrativas para restituir bienes despojados por dicho medio.
En tercer lugar, las medidas de compensación establecidas para los segundos ocupantes deberán ser
administradas por vía administrativa. Parte de ellas corresponderá a una entidad administrativa, bien
sea la Unidad de restitución de Tierras propuesta en este documento o a la que el Gobierno nacional
estime designar, administrar los recursos de la Bolsa de Ocupantes Secundarios. Otras asignaciones
descritas en el subprograma corresponderán al Incoder (para casos de titulación) y al Ministerio de
Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, según sus competencias.
Por su parte, el subprograma de compensaciones subsidiarias a la restitución de bienes articulará la

vía judicial y administrativa. Ello pues el Programa establece que la medida principal y preferente
de reparación será la restitución y no permite que las reclamaciones judiciales tengan como
pretensión otra medida más allá de la restitución. Por ende, será la autoridad que decida sobre el
caso la encargada de iniciar el Subprograma de compensaciones. A partir de allí, la entidad
encargada de administrar la Bolsa de compensaciones (bien sea la Unidad de restitución de Tierras
propuesta en este documento o a la que el Gobierno nacional estime designar), será la encargada de
gestionar la entrega efectiva de cualquiera de las modalidades de compensación que sea escogida
por la víctima.
Situación similar se presenta en cuanto a los subprogramas complementarios. Así, El diseño e

implementación de las diversas medidas que componen el subprograma de acciones de retorno y
restablecimiento requiere de la coparticipación y compromiso de distintas entidades del nivel
nacional, departamental y municipal. En esta medida, el control y seguimiento de dicha articulación
y la verificación de que todos los actores involucrados en el Subprograma estén cumplimiento sus
metas es vital para el éxito de las medidas propuestas.
A nivel territorial, las gobernaciones y alcaldías tienen a su cargo el diseño de programas y medidas
que permitan la restitución y reparación a las víctimas que retornen o se reubiquen en las regiones,
lo cual implica que se encuentren actividades específicas en los planes de desarrollo. Para ello es
fundamental la Designación de personas idóneas para la ejecución y el seguimiento a los proyectos
productivos que se establezcan.
El Gobierno nacional tiene a su cargo, además de las medidas específicamente adelantadas por sus
Ministerios y por los establecimientos públicos mencionados explícitamente en el Subprograma, la
coordinación y articulación de todas las medidas, incluyendo la aplicación del Protocolo de
Retornos y Reubicaciones en cabeza de Acción Social. El Sena, el Incoder y el Banco Agrario
tienen dentro de sus competencias el diseño y ejecución de programas específicos y diferenciados
que se articulen a las necesidades regionales, dentro de los parámetros establecidos por el
Subprograma.
En materia de saneamiento de bienes y alivio de pasivos también se requiere la actuación

coordinada distintas instituciones, públicas y privadas, del orden nacional y territorial. Para
empezar, el Gobierno nacional tiene la función principal de identificar las obligaciones contraídas
por la población víctima de desplazamiento y despojo, y invocar el principio de solidaridad e
insertar en la agenda pública y privada los esfuerzos que deben adelantar las ramas del poder
público y los sectores socio-económicos para la activación de mecanismos.
Las Comisiones regionales deben asesorar, acompañar y propiciar los trámites para el
levantamiento de medidas cautelares de los bienes restituidos, y corresponde a los jueces y a la
97
autoridad de jurisdicción coactiva la toma decisiones para la suspensión de cobros ejecutivos y
prohibición de inscripción de actos traslativos del dominio del bien. Por su parte, los acreedores
deben adoptar medidas para facilitar el levantamiento de los gravámenes. Acción Social deberá
encargarse de autorizar el establecimiento de pólizas y garantías con cargo al fondo para la
reparación a víctimas, para facilitar el levantamiento de medidas cautelares y gravámenes.
Finalmente, las ORIPs y las notarías aplicarán los procedimientos para el levantamiento de las
medidas cautelares y gravámenes sobre el registro de la propiedad inmueble.
Finalmente, el control y seguimiento global del Programa deberá ser realizado tanto por la instancia
coordinadora a nivel nacional que sea designada. Ello sin perjuicio de las funciones constitucional y
legalmente asignadas a los órganos del Ministerio Público, en especial a la Defensoría del Pueblo y
la Procuraduría General de la Nación.
98
MAPA DE INSTITUCIONALIDAD
Presidencia Consejo Nacional de

MIJ Unidad Nacional de
Min Hacienda Restitución de Bienes
Restitución de Bienes Tribunales
MADR
MAVDT judiciales
Min Defensa
DNP
Alto Comisionado Paz
CNRR
Representantes
víctimas
Incoder; Banco
Agrario, DNE; IGAC, CRRB - CTR Unidades Regionales
SNR, Acción Social,
Fiscalía
MIAV
Jueces circuito
Inteligencia
Medidas
complementarias
99

Programa de Restitución de Bienes - PRB-CTE - Entrega Plenaria CNRR 02 Jul 10

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Programa de Restitución de Bienes - PRB-CTE - Entrega Plenaria CNRR 02 Jul 10

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COMISIÓN NACIONAL DE REPARACION Y RECONCILIACIÓN

Documento final entregado por el Comité Técnico Especializado - CTE a la

Bogotá, 2 de Julio de 2010

II. JUSTIFICACIÓN DEL PROGRAMA

III. CONTENIDO Y ALCANCE DEL PROGRAMA

IV. LÍNEA DE BASE

V. REGIONALIZACION, FOCALIZACION Y PRIORIZACION

La Comisión Nacional de Reparación y Reconciliación (CNRR o “la Comisión”) tiene la responsabilidad

En septiembre de 2008, se aprobó el reglamento interno de funcionamiento aplicable tanto al CTE

Adicionalmente, el documento Programa contó con un proceso de socialización y apreciación con la

1. El Problema que debe resolver el PRB

El marco de la situación de violencia de muchas comunidades en Colombia, en el que prima una

2. Justificación normativa del Programa

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1. Mejoramiento de los mecanismos de prevención del despojo

1. Alcance del programa

El Programa considerará las condiciones de sostenibilidad y viabilidad de la restitución, lo cual abarca: 1)

2. Objetivo general del Programa de Restitución de Bienes

Los objetivos específicos del Programa son:

2. Definir e implementar medidas complementarias a la restitución para el restablecimiento económico.

3. Establecer mecanismos y procedimientos que aseguren el retorno seguro con voluntariedad y en

4. Establecer medidas subsidiarias a la restitución, entre las cuales se preferirá la compensación en

5. Implementar los procedimientos, protocolos y rutas de restitución de territorios colectivos a grupos

4. Características y condiciones del Programa

4.1 Desarrollo de medidas de justicia transicional

4.2 Un programa sostenible financiera y fiscalmente

4.3 Un programa de implementación por fases

5. Enfoques del programa

El Programa tiene tres enfoques fundamentales:

5.1 Enfoque diferencial y de género:

5.2 Enfoque de derechos y de goce efectivo de derechos:

5.3 Enfoque transformador:

6. Criterios de ejecución del Programa

Los principales criterios que orientan el Programa son:

7. Definición de víctimas sujetos del derecho a la restitución

1. Tipología de las víctimas

El Programa parte de la identificación, cuantificación, y clasificación de las personas, hogares y/o

Un panorama extendido, aunque menos actualizado, de esta caracterización se encuentra en la encuesta a

Respecto al origen de desplazamiento de los grupos familiares de población desplazada incluida en el

Concluyendo la caracterización de los grupos familiares desplazados, la II ENV-2008 arroja que la

2. Tipologías de los victimarios

3. Dimensión y tipología de los bienes usurpados y de aquellos potencialmente dispuestos para

Tabla de Distribución de los bienes inmuebles entregados al FRV por Departamentos

4. Tipología de las formas o modalidades del despojo

5. Análisis de la oferta institucional nacional, regional y local existente

A continuación se relaciona la oferta estatal existente en materia de atención a la población desplazada, lo

a. Proyecto de protección de tierras y patrimonio de la población desplazada de la Agencia

En el tema de la adopción de un plan de fortalecimiento de la capacidad institucional, la Corte

En este orden de ideas, el Programa propone realizar un inventario de la información dependiendo de la

1. La pertinencia y necesidad del ejercicio

La aplicación de estos criterios y el desarrollo metodológico ha permitido, como se verá a continuación:

2. Los criterios, variables y fuentes de información considerados

3. Metodología del cálculo del coeficiente de priorización

La metodología de calificación se basó en el cálculo del coeficiente de jerarquía o prioridad de municipios

Mapa No. 1. Colombia. Municipios Expulsores Netos de hogares. Mayor

Tabla 1. Cálculo de los puntajes de calificación y ponderaciones para la priorización y focalización

Mapa No. 2. Municipios prioritarios para restitución de bienes

En este ejercicio de análisis es importante generar adicionalmente una lectura no solamente de

El Programa de Restitución de Bienes se desarrolla a través de tres grupos de subprogramas. En

En segundo lugar, el programa cuenta con los Subprogramas de prestaciones complementarias a la

1.1 SUBPROGRAMA DE ACCESO A LA RESTITUCIÓN PRINCIPAL Y PREFERENTE

El Subprograma de acceso a la restitución principal y preferente parte del presupuesto de que la