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Guillermo de la Dehesa. Presidente del CEPR, Centre for Economic Policy Research
1) INTRODUCCIN
Sobre la extensin del voto por mayora cualificada se ha logrado una extensin
mucho menor de la propuesta.
Sobre la reforma de las reglas de voto del Consejo se ha conseguido que esta
empeore la situacin actual y la haga ms compleja y difcil de aplicar y, lo que es peor, menos
eficiente que si no hubiera habido reforma.
2) EL CONSEJO
gdeladehesa 3 Jan 2002 18:43 2/2
representen el 13,7% de la poblacin total. Una coalicin de los cuatro grandes miembros
podra bloquear cualquier decisin ( por tener ms del 27% de los votos) aunque slo
representan el 14,8% de los pases miembros. Los 14 pases ms pequeos podran alcanzar
una minora de bloqueo( por representar ms del 50% del total de miembros) a pesar de contar
con slo el 11,6% del total de habitantes. La coalicin de Alemania ms los cinco pases de
Visegrado ( Polonia, Repblica Checa, Eslovaquia, Hungra y Eslovenia) aunque slo son seis
miembros y 148 millones de habitantes, podran bloquear, ya que tienen 91 votos, es decir, el
27% de los votos.
Para poder saber quin ha salido ganando y quin perdiendo, hay, primero, que
definir que se entiende por poder. Por tal debe de entenderse, desde el punto de vista prctico,
la capacidad de influencia en las decisiones del Consejo, o, lo que es lo mismo, la capacidad
de formar o romper una coalicin ganadora. Cmo se puede medir este poder de influencia?.
Una manera obvia es a travs de la ponderacin de voto. Sin embargo, esta tiene muchas
limitaciones y puede ser engaosa. Si se parte del supuesto de slo tres pases miembros, A, B
y C, los dos primeros con un 40% de los votos cada uno y el tercero con el 20%, se pensar
que los dos primeros son los que tienen ms poder, sin embargo, no es as. Si tienen que
conseguir una mayora simple de ms del 50% para ganar, los tres pases son igualmente
poderosos ya que para conseguir dicha mayora se requieren dos pases, pero cualquiera dos
de los tres puede conseguir formarla o puede conseguir romperla. Si la mayora, en lugar de
ser de ms del 50% pasa a ser de ms del 75%, el pas C pierde todo el poder.
1,5% cada uno. Todos los dems son perdedores, excepto Holanda que gana 0,2%. Los
mayores perdedores son Latvia, Eslovenia y Estonia, que pierden 1,2% cada uno.
Una solucin puede ser la igualdad de ambos criterios, es decir, dar igualdad de
voto a cada uno de los pases miembros, independientemente de su tamao, y dar igualdad de
voto a cada ciudadano de la UE, independientemente de su nmero en cada pas miembro. Sin
embargo, la igualdad de voto de los ciudadanos en el Consejo requiere que cada miembro del
mismo ejerza el poder de manera proporcional a la raz cuadrada de la poblacin de su pas. La
razn de esta proporcin es que la decisin en el Consejo es un proceso que comprende dos
pasos: los ciudadanos eligen a los gobiernos nacionales y estos votan en el Consejo. En su
eleccin nacional, un tpico elector alemn tiene menos poder que uno de Luxemburgo, ya que
los electores alemanes son 160 veces ms numerosos, con lo que el votante alemn tiene una
influencia en el resultado un 1/160 de la del luxemburgus. Pero esta diferencia es, de hecho,
menor de 160 veces, ya que hay que aadir que el votante luxemburgus aunque tiene
tambin 160 veces ms probabilidades de poder ser decisivo que el alemn, en la consecucin
de una mayora ganadora, sin embargo, tiene muchas menos coaliciones en las que ser
decisivo que las del alemn. Por tanto, para ser realmente justo, el voto del ministro alemn en
el Consejo no debe ser totalmente proporcional a la poblacin de su pas sino algo menor que
proporcional, o lo que es lo mismo, cada ministro debe tener un poder en el Consejo que es
proporcional a la raz cuadrada de la poblacin de su pas. Esta es la llamada regla de
Penrose. ( Penrose 1946)
2) LA COMISIN.
Por otro lado, se acord aumentar los poderes del Presidente de la Comisin
para mejorar la eficacia de una Comisin con demasiados miembros. El Presidente podr
asignar y reasignar las tareas de los Comisarios y podr pedir la dimisin de un Comisario,
siempre que los apruebe la Comisin.
presentan a la Comisin e incluir algn asunto que pueda beneficiar a su pas de origen. Por
tanto, en la prctica, se puede decir que los grandes pases miembros que pierden un
Comisario sacrifican algo de su poder, pero sin poder medirlo con tanta exactitud, en trminos
de votos en el Consejo, como se ha hecho en Niza.
3) LA COOPERACIN REFORZADA.
Por ltimo, se ha permitido que los ACR puedan hacerse tambin en las reas
del segundo pilar, es decir, las de seguridad, que los prohiba el Tratado de msterdam, pero
se mantiene la posibilidad de veto por parte de cualquier pas.
Los ACR son una solucin a los problemas de excesiva diversidad que vendrn
con la Ampliacin, especialmente cuando el Tratado de Niza ha reducido fuertemente la
eficiencia de decisin del Consejo, es decir, la posibilidad de conseguir mayoras cualificadas
para cualquier decisin y la prctica imposibilidad de tomar decisiones por unanimidad, como
se ha demostrado ms arriba. El Tratado permite que subgrupos de pases miembros
profundicen conjuntamente en la integracin, mediante acuerdos vinculantes, y atraigan,
posteriormente, a otros pases a que se adhieran a ellos.
Normalmente, los ACR tienden a tener un efecto bola de nieve, en el que los
pases miembros de la Unin ms proclives lo inician, los pases ms reacios se oponen y los
pases ms indecisos esperan. Cuando los primeros van adelante con su ACR, al cabo de un
tiempo, los indecisos se dan cuenta, por la evidencia acumulada, de que los beneficios netos
de entrar son reales y se adhieren ( efecto de aprendizaje) y si el grupo progresa y es lo
suficientemente mayoritario, los reacios terminan por entrar tambin ya que se dan cuenta de
que las ganancias netas para cada nuevo miembro son mayores que al principio ( efecto de
gravitacin) Gracias a estos dos efectos, los ACR son un instrumento idneo para ir
profundizando paulatinamente la integracin, sin forzar a nadie a aceptarlos.
Consejo, que, aunque no son suficientes para auto elegirse como nuevos miembros de la UME,
ya que necesitaran 225 votos, s podran formar coaliciones con otros miembros actuales,
como Alemania, Austria y Finlandia, para conseguir una mayora cualificada.
La entrada de estos pases va a hacer muy difcil la toma de decisiones por parte
del Consejo de Gobierno del BCE ( Baldwin et al. 2001-(2)) Aunque se supone ( porque no se
publican) que, actualmente, las decisiones en este Consejo se intentan tomar por consenso y
se recurre a la votacin slo cuando hay posiciones muy enfrentadas, cuando los nuevos
miembros estn tambin presentes en el Consejo de Gobierno, la votacin tendr que ser la
norma y el consenso la excepcin, ya que el nmero de miembros ser demasiado elevado
para conseguirlo. El paso de 18 miembros a 30 o 33 ( con el Reino Unido, Dinamarca y Suecia)
supone un cambio cualitativo, adems de cuantitativo.
En la situacin actual, los seis miembros del Consejo Ejecutivo necesitan slo
tres votos ms, de los gobernadores de los pases miembros, para conseguir la mayora simple,
ya que el Presidente tiene voto de calidad. Sin embargo con otros quince gobernadores
nacionales ms, el peso de los miembros del Consejo Ejecutivo para guiar la poltica monetaria,
encauzar el voto y conseguir la mayora se diluye o, ms bien, desaparece. En lugar de
necesitar slo tres miembros, para alcanzar la mayora, va a necesitar 11, casi cuatro veces
ms.
Si se parte del supuesto, simple aunque un poco extremo, de que, por un lado,
los 6 miembros del Consejo Ejecutivo slo se preocupan de la inflacin en la Zona Euro, es
decir, la inflacin armonizada media de los pases miembros ponderada por sus respectivos
pesos en el PIB total y, por tanto, no tienen ningn sesgo nacional favorable a su pas de origen
y, por otro, los gobernadores de los bancos centrales nacionales slo se preocupan de sus
tasas de inflacin nacionales, lo lgico es que, puesto que los pases centrales, que son los
ms sincronizados, tienen un peso muy elevado en el total del PIB de la Zona Euro ( Alemania
y Francia representan juntas ms del 50% del total) y que, por tanto, la inflacin media
ponderada de dicha zona est determinada por ellos, estos pases sern siempre los aliados
naturales del Consejo Ejecutivo, ya que sus objetivos coinciden plenamente. En esta situacin,
las decisiones del Consejo de Gobierno son relativamente fciles ya que la inflacin media est
dominada por siete pases cuyas economas estn muy sincronizadas.
Este status quo virtual cambia radicalmente cuando los pases miembros
pasan de 12 a 24 o 27, y los miembros que votan en el BCE pasan de 18 a 30 o 33. Como
los12 nuevos miembros del Este estn mucho menos sincronizados y son mucho ms
perifricos, estos, unidos a los 5 perifricos actuales( Espaa, Portugal, Grecia, Irlanda y
Finlandia), lograran tener el 57% de los votos frente al 43% del Consejo Ejecutivo ms los 7
pasescentrales ms sincronizados, sobre un total de 30 votos. Esto significa que los 17
pases miembros menos sincronizados, con un peso, en el total del PIB de la futura Zona Euro,
del 20% dominaran las decisiones de poltica monetaria si votasen juntos. Lo mismo podra
ocurrir si entran tambin Reino Unido, Suecia y Dinamarca, ya que los dos primeros estn
todava poco sincronizados con los pases centrales y podran votar con los perifricos.
probable es que esto no ocurra y que la reforma sea menor, sin cambios radicales, para
intentar mantener el nmero de miembros que votan en el Consejo de Gobierno dentro de unos
lmites razonables. Dentro de estas coordenadas caben tres opciones. La primera es la rotacin
de los miembros que votan. La segunda es la representacin de unos gobernadores por otros
agrupndolos en varios grupos equilibrados, en trminos de PIB, y dando un slo voto a cada
grupo. La tercera es la delegacin de las decisiones de poltica monetaria en un Comit de
expertos independientes.
actuales gobernadores, ms los que correspondan por la Ampliacin, seran siendo miembros
del Consejo de Gobierno, pero las decisiones de poltica monetaria slo seran tomadas por los
miembros independientes del Comit de Poltica Monetaria, despus de escuchar al Consejo
de Gobierno. En cuanto al nmero de miembros, una opcin sera limitar el Comit a los seis
miembros actuales del Consejo Ejecutivo, pero quiz la mejor opcin sera extender dicho
Comit hasta los 18 miembros actuales del Consejo de Gobierno, nmero que demuestra que
ha funcionado razonablemente bien.
5) CONCLUSIN.
6) POSTCRIPTUM
BIBLIOGRAFA
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Este artculo est basado en casi su totalidad en el magnfico informe del CEPR,
Centre for Economic Policy Research, que me honro en presidir, titulado: Nice Try: Should the
Treaty of Nice be Ratified? Monitoring European Integration n 11 by Richard Baldwin, Eric
Berglof, Francesco Giavazzi and Mika Widgrn.( 2001) Otras referencias son las siguientes:
Baldwin, Richard., Berglof, Eric., Giavazzi, Francesco, and Widgrn, Mika. (2000)
Reforms for tomorrows Europe CEPR Discusin Paper n 2623 London, Centre for
Economic Policy Research.
Baldwin, Richard., Berglof, Eric., Giavazzi, Francesco, and Widgrn, Mika. (2001)
Preparing the ECB for Enlargement CEPR Policy Paper n 6. London, Centre for Economic
Policy Research.
Berglof, Eric and Roland, Gerard. (2000). From Regatta to Big Bang: The
Political Economy of EU Accesin IMF Working Papers. Washington D.C.
Kirman, Alan and Widgrn, Mika. (1995) European Economic Decisin Making:
Progress or Parlisis? Economic Policy n 21. October p.p. 421-460.
Yatanagas, X,A. (2001). The treaty of Nice, the Sharing Power and the
Institutional Balance in the European Union: A Continental Perspective. Harvard Jean Monet
Working Paper n 01-01, Harvard Law School.